Livro Procad Final

CONSTITUCIONALISMO DEMOCRTICO
NA AMRICA LATINA:
DESAFIOS DO SCULO XXI
Multideia Editora Ltda.

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Sandra Negro (UBA/Argentina)
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Neuro Jos Zambam (IMED)
Coordenao editorial e reviso: Ftima Beghetto

Projeto grfico, diagramao e capa: Snia Maria Borba
CPI-BRASIL. Catalogao na fonte

C762
Constitucionalismo democrtico na Amrica Latina:

desafios do sculo XXI / organizao de Wilson Engelmann, Carlos M. Spricigo
Curitiba: Multideia, 2015.
352p.; 23cm
ISBN 978-85-8443-022-2
1. Democracia. 2. Direito constitucional. I. Engelmann, Wilson (org.). II. Spricigo,
Carlos M. (org.). III. Ttulo.
CDD 342 (22. ed.)
CDU 342
de inteira responsabilidade do autor a emisso de conceitos.

Autorizamos a reproduo dos conceitos aqui emitidos, desde que citada a fonte.
Respeite os direitos autorais Lei 9.610/98.
WILSON ENGELMANN
CARLOS M. SPRICIGO
(Organizadores)
CONSTITUCIONALISMO DEMOCRTICO
NA AMRICA LATINA:
DESAFIOS DO SCULO XXI
Curitiba
2015
PRLOGO
a oportunidad que me ofrecen mi estimado amigo Carlos

Magno Spricigo junto con el colega Wilson Engelmann para
prologar este libro que coordinan, no poda desaprovecharla.
Agradezco sinceramente a ambos la invitacin y espero poder estar a la
altura que merecen todos los autores de este trabajo colectivo que lleva
por ttulo Constitucionalismo democrtico na Amrica Latina: desafios do
sculo XXI, y que aborda un conjunto de temticas de gran actualidad en
Amrica Latina.
Me gustara plantear varias hiptesis de trabajo interrelacionadas
que me sern muy tiles para justificar la importancia de esta obra:
1. En primer lugar, har mencin al concepto de constitucin primitiva o primigenia utilizado por Arturo Sampay y referido tambin
por Alejandro Mdici, ambos constitucionalistas argentinos, para
aludir a la realidad fctica muticultural y multitnica de Amrica Latina antes de que llegaran los conquistadores espaoles y
portugueses. La hiptesis planteada por estos autores seala
que desde la llegada colonial e imperial de los europeos, no se
reconoci esa situacin de pluralidad cultural, siendo ignorada,
abstrada, invisibilizada, eliminada y/o desechada. No hubo una
organizacin poltica, econmica ni jurdica que supiera gestionar esa diversidad tnica tenindola en cuenta desde el respeto,
la participacin y la inclusin, con las consecuencias negativas
que sufrieron los pueblos originarios y las comunidades afrodescendientes y que an continan padeciendo.
2. La segunda hiptesis, como consecuencia de la anterior, expresa uno de los defectos y limites que Amrica Latina ha ido manifestando al importar modelos econmicos, jurdicos, polticos
y filosficos ajenos a sus contextos diferenciados. Por distintas
razones los latinoamericanos han tenido la mana de copiar, imitar e incorporar sistemas polticos, econmicos, modelos tericos
Wilson Engelmann & Carlos M. Spricigo

organizadores
y modos de entender el derecho que, sin ser negativos de por s,
no han tenido en cuenta la idiosincrasia, las particularidades, y
las especificidades histricas, sociales y culturales de las diversas
naciones, comunidades, sociedades y pueblos de Amrica. En este
sentido, los grupos dominantes siempre han dirigido la mirada
hacia afuera y no hacia adentro, regulndose la convivencia por
medio de patrones poco sensibles a las necesidades autctonas
de la ciudadana y la poblacin de los pases latinoamericanos.
3. La tercera hiptesis, tambin conectada con las anteriores, expresa un comn denominador en todas las formas de vida humanas
y en todas las culturas, pero se expresa en la cultura occidental de
una forma ms paradjica por ser, en cierta medida, abanderada
de determinados ideales y conceptos emancipadores como son la
democracia, los derechos humanos y los estados constitucionales de derecho: por razones diversas, se manifiesta un miedo al
pueblo. Todo lo que procede de lo popular se califica de catico,
peligroso, primitivo, inmaduro, inculto, desordenado. La chusma,
la masa son sinnimo de inseguridad, de desconfianza y de amenaza a los establecido. Como consecuencia de ello, ha sido claro el
control y el dominio sobre el pueblo a travs de diversos mecanismos simblicos, institucionales y normativos. Las relaciones de
poder, adems, se han basado y se basan en un modo de clasificar
la realidad que jerarquizan la condicin humana bajo el patrn
binario y superior/inferiores. Unos grupos se consideran por razones raciales, sexuales y/o genricas, de clase o socio-econmicas, religiosas etarias, etc. superiores a otros, con la particularidad de que con ello, los excluyen, discriminan, explotan, dominan
y/o marginan tratndolos como objetos o personas con menor
categora humana. Sobre este patrn occidente ha construido una
sociabilidad asimtrica, de exclusiones concretas y desigualdades
pero camuflada por inclusiones abstractas.
4. La ltima hiptesis la sito en un plano ms poltico y constitucional. Es falso que la democracia sea el poder del pueblo y para
el pueblo. Sobre esta ficcin mentirosa se legitiman los sistemas
constitucionales y democrticos. De este modo, el poder constituido se cimenta sobre unas bases de representatividad y legitimidad consensual tambin falsas, puesto que el poder consti-
Constitucionalismo democrtico na Amrica Latina

tuyente originario fundamentador del orden constitucional no
desaparece, sino que permanece sobre una lucha de hegemonas
y poderes basado en ese modo dualista de dominar la realidad
entre superiores e inferiores, y que se manifiesta entre poderes
constituyentes oligrquicos y poderes constituyentes populares.
Entre ellos se desarrolla todo un conflicto por tener la capacidad
de significar y dotar de sentido a las normas jurdicas y todo el
orden instituido que supuestamente es ajeno a las ideologas y a
la afectacin poltica. Lejos de ser una esfera de objetividad, neutralidad, igualdad formal, generalidad y universalidad, est continuamente resignificado, por un lado, por grupos instituyentes
oligrquicos o polirquicos (formado por los representantes de
los partidos polticos tradicionales, por la banca, organismos internacionales como el FMI y el BM, adems de todos los poderes
que giran en torno al sistema financiero). Por otro lado, por poder
colectivos y movimientos populares y sociales (como movimientos de campesinos, mujeres, indgenas, afrodescendientes, MST,
los sin techo, gays y lesbianas, etc.), que reivindican el derecho a
la tierra, a la vivienda, a un trabajo y un salario digno, al territorio,
a la educacin, a un medioambiente sano, etc.
5. En cierta forma, de la confluencia de las cuatro hiptesis, bajo

la constitucin simblica denominada por Marcelo Neves, se ha
sobredimensionado, acentuado y supervalorado, la dimensin
formal, abstracta y normativa de las constituciones latinoamericanas, invisibilizando las cuatro realidades reflejadas en las hiptesis planteadas que nos permiten sospechar de la ceguera existente conir respecto a la violencia estructural de las sociedades
occidentales tanto de capitalismo central como dependiente.
Pues bien, este libro, en cierta medida es expresin de ese nuevo

modo de ver el derecho constitucional latinoamericano, atendiendo a la
idiosincrasia pluricultural de la regin, consciente de su riqueza multicolor, sensible a l popular y analizndolo todo desde una perspectiva interdisciplinar. Pese a que no todos los trabajos rompen con el eurocentrismo
que existe dentro de la cultura jurdica brasilea, se abordan problemas
como el nuevo constitucionalismo latinoamericano con Bolivia y Ecuador
a la cabeza que saca a la luz esa constitucin primigenia que se ocult a
base de genocidios y epistemicidios; tambin se trata el protagonismo de
10

organizadores
la sociedad civil en materia de participacin ya sea por motivo de los conflictos ocasionados por el poder constituyente oligrquico en el contexto
del mundial de futbol y con ocasin de las olimpiadas de Ro de Janeiro o
en relacin al proyecto socialista andino, al control social, la nanotecnologa y el concepto de inters pblico; asimismo, se abordan diversos temas
como, por ejemplo, los conceptos de derecho y poltica en Carl Schmitt y
Hans Kelsen, la importancia de los principios constitucionales en el mbito
penal y los dficits del positivismos jurdico en la realidad brasilea y latinoamericana y, tambin sobre medioambiente y trfico de personas, todos
estos anlisis teniendo en cuenta las peculiaridades y particularidades de
las sociedades latinoamericanas y priorizando la defensa de un constitucionalismo garantista.
El atractivo de Constitucionalismo democrtico na Amrica Latina:
desafos do sculo XXI creo que est justificado y, desde mi punto de vista,
los trabajos presentados nos permiten abordar desde otras miradas, las
cuatro hiptesis que seal, bien para contrastarlas, bien para fortalecerlas o bien para enfrentarlas desde perspectivas ms sensibles a lo popular,
a los derechos humanos, a las garantas constitucionales y a una democracia emancipadora y realmente participativa. Solo deseo que el lector sepa
sacarle el mximo provecho a sus contenidos.
David Snchez Rubio, Diciembre de 2014.
Sumrio
APRESENTAO................................................................................................................................13
UNA HERRAMIENTA EFICAZ DEL ACCESO A LA JUSTICIA: EL AMPARO.................15
Claudio Jess Santagati
APROXIMACIN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL Y DEL DERECHO

INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS..............................................................33
Martn Risso Ferrand
LA DEFENSA DE LA CONSTITUCIN EN TIEMPOS DE CRISIS. UN ENIGMA

PARAGUAYO.........................................................................................................................................49
Emilio Camacho Paredes
SOCIALISMO ANDINO OU CAPITALISMO ANDINO?..........................................................89

Wanise Cabral Silva
Fabio de Medina da Silva Gomes
AS NANOTECNOLOGIAS COMO UM FATOR DE APROXIMAO

DEMOCRTICA DOS PASES DA AMRICA LATINA: EM BUSCA
DE MODELOS REGULATRIOS................................................................................................ 105
Wilson Engelmann
APONTAMENTOS ACERCA DO TRFICO DE PESSOAS NA AMRICA LATINA.... 123

Clia Barbosa Abreu
Fabrzia da Fonseca Passos Bittencourt Ordacgy
BRASIL E EQUADOR: O CONTROLE SOCIAL NO PANORAMA DO

CONSTITUCIONALISMO LATINO-AMERICANO................................................................ 145
Eduardo Manoel Val
Rodrigo Dias Rodrigues de Mendona Fres
DIREITO CIDADE NO CONTEXTO DOS MEGAEVENTOS ESPORTIVOS NO

BRASIL: APORTES DESCOLONIAIS DE ENFRENTAMENTO E RESISTNCIA....... 167
Enzo Bello
Fernanda Frizzo Bragato
Ana Beatriz Oliveira Reis
Bernardo Xavier
Juliana Pessoa Mulatinho
Karina Macedo Fernandes
Kelly Ribeiro Felix de Souza
Laze Gabriela Benevides Pinheiro
Marcela Mnch de Oliveira e Silva
12

organizadores
REFLEXES SOBRE A RESPONSABILIDADE DE PROTEGER NO

DIREITO AMBIENTAL INTERNACIONAL: UM AMBIENTALISMO
SELF SERVICE SERVIDO COMO LA CARTE....................................................................... 197
Monica Paraguass
NEOCONSTITUCIONALISMO E AS TRANSFORMAES DA CONCEPO

DE INTERESSES PBLICOS....................................................................................................... 229
Andr Saddy
TEORIA DO DIREITO NO COLAPSO DE WEIMAR:

LIES CONTEMPORNEAS?................................................................................................... 253
David Dyzenhaus
DIREITO E POLTICA EM CARL SCHMITT E HANS KELSEN....................................... 287

Carlos M. Spricigo
Rogerio Dultra dos Santos
O POSITIVISMO E A DISCRICIONARIEDADE: PORQUE DEVEMOS

ENFRENTAR DE FRENTE ESSES FANTASMAS QUE ASSOLAM O
JUDICIRIO NO BRASIL E NA AMRICA LATINA............................................................. 309
Lenio Luiz Streck
PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS INFORMADORES DO DIREITO PENAL............... 323

Daniel Andrs Raizman
Apresentao
ste livro representa um primeiro passo na cooperao entre

dois programas de ps-graduao stricto sensu da rea de Direito. H alguns anos, por iniciativa de seus respectivos coordenadores, os professores Leonel Severo Rocha e Rogerio Dultra dos Santos, o Programa de Ps-Graduao em Direito da Universidade do Vale do
Rio dos Sinos e o Programa de Ps-Graduao em Direito Constitucional da
Universidade Federal Fluminense decidiram promover atividades coordenadas, com vistas ao mtuo desenvolvimento de suas linhas de pesquisas.
Dentro deste contexto de cooperao interinstitucional, fomos ento

designados para a organizao de uma obra coletiva, que o leitor tem agora
em suas mos. Neste livro, intitulado Constitucionalismo Democrtico na
Amrica Latina: Desafios do Sculo XXI, esto presentes artigos cientficos de pesquisadores dos dois programas de ps-graduao, bem como
contribuies de professores de universidades estrangeiras, que compem
um quadro amplo de observao e compreenso da evoluo do Direito
Constitucional nos ltimos anos, em especial no espao latino-americano.
Fazendo votos de que a colaborao entre as instituies aqui representadas pelos textos de seus diversos pesquisadores se intensifique
e continue a gerar timos resultados acadmicos, desejamos a todos uma
boa leitura!
Wilson Engelmann e Carlos M. Spricigo
So Leopoldo/Niteri, maro de 2015.
UNA HERRAMIENTA EFICAZ DEL ACCESO

A LA JUSTICIA: EL AMPARO

Doctor en Ciencias Jurdicas. Profesor titular en la Pontificia Universidad Catlica
Argentina Universidad del Salvador, Universidad Nacional de Lomas de Zamora.
Argentina. Defensor General Adjunto de Lomas de Zamora. Argentina.
1 PREMISA
El sentido y relevancia jurdica que hoy ha adquirido el amparo como
mecanismo impugnatorio en el plano internacional, se debe, inter alia, a la
construccin de un escenario globalizado a partir de lgicas pautadas en
intereses de parte y cuya sustentabilidad y ejercicio requiere, precisamente, la conculcacin de garantas y derechos constitucionales. De ah que,
el alcance del mecanismo del amparo, pareciera expandirse proporcionalmente conforme se incrementan las violaciones a los derechos fundamentales perpetradas, ya sea por particulares o por los mismos Estados.
Se configura as un campo de tensiones conformado por la interseccin
de tendencias antagnicas: (i) la tendencia garantista-constitucionalista y
(ii); la tendencia conculcatorias. El cruce de ambas tendencias nos ha aportado una clave de lectura e interpretacin desde la cual nos ha sido posible
analizar el mecanismo del amparo segn su doble carcter de mecanismo
impugnatorio e instrumento de restitucin y repolitizacin de los derechos fundamentales.
2
ANTECEDENTES DEL MECANISMO DE AMPARO
El recurso de amparo como instrumento de garanta y proteccin de

las libertades individuales debe remontarse a la Constitucin Federal de
los Estados Unidos Mexicanos de 1857, la cual postula en sus arts. 101 y
16

102 del ttulo III, aunque no de un modo expreso, un procedimiento destinado a la proteccin de las libertades y derechos consagrados por la Constitucin y cuyo nomen iuris ser pues, el amparo.
El amparo, se origin con la finalidad de proceder al examen de constitucionalidad de las leyes, por lo cual, agregamos aqu, esta institucin, tal
como se irradiara desde Mxico a todo el continente, posee su precursor
jurdico en la judicial review de 1803 a instancias del caso paradigmtico
Marbury vs. Madison.
Sin perjuicio de su origen, funcin y, no obstante las variadas configuraciones que asumiera este procedimiento, el recurso de amparo se
transformara luego en un recurso fundamental de proteccin, impugnacin y tutela y ejercicio de derechos fundamentales.
Fix Zamudio1 ha caracterizado al amparo como una federacin de

instrumentos procesales, dando a entender con ello que no se trata tan
slo de un mecanismo, sino de un verdadero dispositivo de proteccin
bajo el cual se tutelan de un modo especfico, una serie de derechos; la libertad individual, la libre expresin, la libre circulacin, la libre asociacin,
lo mismo que el derecho al trabajo, la salud, la vivienda, la educacin, etc.
Y an frente a actos administrativos arbitrarios y/o discrecionales cuando
stos comportaran una violacin a derechos consagrados por la Constitucin o por el Derecho Internacional, o bien cuando se hubieran promulgado
leyes; emitido decretos o disposiciones inconstitucionales, etc. Asimismo,
el recurso de amparo podr impulsarse cuando el Estado desconociera sus
obligaciones de garantizar la prevalencia de la Constitucin y todo aquello
que por va de su conducto viniera a transformarse en ley interna de cumplimiento obligado.
3
LA EXPANSIN IBEROAMERICANA DE LA ACCIN DE

AMPARO
El amparo, concebido como una institucin procesal constitucional,

y el medio impugnatorio por excelencia, es ya un fenmeno jurdico globalizado. Sin embargo, su adopcin no es reciente. En Amrica Latina, segn

Vid, FIX-ZAMUDIO, Hctor (1993) Justicia Constitucional. Ombusdman y Derechos Humanos. Comisin Nacional de Derechos Humanos, Mxico, D.F. (pp. 427 y ss. Tambin
FIX-ZAMUDIO, Hctor (1993) Ensayos sobre el derecho de amparo. Mxico: UNAM
(pp. 30-31)

lo constata Correa Henao2 el derecho de amparo existe en Guatemala desde el ao 1879, en El Salvador se adopt en 1886, en Honduras, en 1894,
Nicaragua, 1911, Panam, 1941 y Costa Rica, en 1946. En nuestro pas, en
cambio, la Accin de amparo fue incorporada en 1966. Sin embargo, su
consagracin internacional, tuvo lugar a instancias de la Declaracin Universal de Derechos Humanos, promulgada en 1948, siendo el Pacto de San Jos
de Costa Rica o Convencin Americana de Derechos Humanos, celebrada en
1969, el instrumento de su promulgacin regional.
Ahora bien, sin perjuicio de las diferentes denominaciones (nomen
iuris) bajo las cuales se lo designa, su naturaleza jurdica es idntica en
cada caso y, durante las ltimas dcadas se ha transformado en el medio
impugnatorio ms eficaz. En Iberoamrica, observa Ferrer Mac Gregor3, la
institucin del amparo ha sido adoptada y reconocida por veinte pases.
Su estatuto constitucional, por orden alfabtico: Andorra (Arts. 98-c

y 102); Argentina (art. 43, prrafos 1 y 2); Bolivia (art. 19); Brasil (art. 5,
LXIX y LXX); Colombia (art. 86); Costa Rica (art. 48); Chile (art. 20); Ecuador (art. 95); El Salvador (art. 247); Espaa (art. 53.2 y 161.1, b); Guatemala (art. 265); Honduras (art. 183); Mxico (arts. 103 y 107); Nicaragua
(arts. 45 y 188); Panam (art. 50); Paraguay (art. 134); Per (art. 200.2) y
Venezuela (art. 27).
Uruguay y Repblica Dominicana, si bien carecen ambos pases de
una inscripcin constitucional expresa, en el primero, la legislacin uruguaya lo prev por la va del art. 72 mediante el cual se reconoce que la
enunciacin de derechos, deberes y garantas constitucionalmente reconocidas, no excluye, sin embargo, la aplicacin de otros derechos que conciernen a la persona.
En tanto instituto procesal, el proceso de amparo goza de alcance
planetario y la mayor parte de los pases le ha otorgado rango y reconocimiento constitucional, exceptuando, en el mbito latinoamericano, a Uruguay y Repblica Dominicana que no han previsto disposiciones o normativas constitucionales, sin que ello comporte un obstculo a su ejercicio4.

CORREA HENAO, Nstor, R. La accin de tutela y los medios judiciales ordinarios de

defensa de los derechos. En: VEGA GMEZ, Juan, & CORZO SOSA, Edgar (2002) Instrumentos de tutela y justicia constitucional. Memoria del VII Congreso Iberoamericano de
Derecho Constitucional. Mxico: UNAM. (pp.135-150)
FERRER MaC GREGOR, Eduardo (2006) El amparo iberoamericano. Estudios constitucionales, 4 (002): 39-65. Centro de Estudios Constitucionales Santiago, Chile.
Uruguay, lo mismo que la Repblica Dominicana, sin perjuicio de su derecho interno, y en razn del alcance jurisprudencial de la Corte IDH bajo el cual quedan
17
18

En el primer caso, la accin de amparo se encuentra regulada por una ley
interna, la 16.011. Y, en el segundo caso, la viabilidad jurdica de la accin
de amparo se ha sustanciado a instancias de haber incorporado al derecho
interno el art. 25.1 de la Convencin Americana de Derechos Humanos. En
este caso, la accin de amparo se prev contra las violaciones a los derechos fundamentales, ya sea que provengan de los poderes pblicos o de
acciones particulares.
4
GNESIS Y FUNDACIN DEL AMPARO LATINOAMERICANO
Mxico, sin duda, ha sido el primer pas iberoamericano que, hacia

mediados del s. XIX, instituye constitucionalmente el mecanismo de amparo, y de lo cual se desencadenar un efecto expansivo en todos los pases
del subcontinente y que se har sentir an en Espaa.
Lira Gonzlez5 observa que el proceso de amparo conocer su origen en los pases latinoamericanos durante el s. XIX bajo el influjo ejercido, segn lo consigna Zamudio6, por la concurrencia de tres fuentes:
(i) la constitucin norteamericana de 1787 y, particularmente agrega
comprendidos aquellos pases, no le ser posible a sus rganos jurisdiccionales fundar incumplimientos o desestimaciones de medidas de amparo, siempre que no las
prevea el derecho, en razn de carecer los instrumentos internos de tales medios
procesales. En efecto, la Corte IDH en Garantas Judiciales en Estados de Emergencia
(arts. 27.2, 25 y 8 Convencin Americana sobre Derechos Humanos). Opinin Consultiva OC-9/87 del 6 de octubre de 1987. Serie A No. 9, prr. 38., ha establecido la
obligacin de respetar ciertos derechos humanos esenciales es considerada hoy como
una obligacin erga omnes. Asimismo, El Juez Piza Escalante, entre las consideraciones vertidas en su voto disidente con respecto al alcance de las obligaciones de los
Estados de respetar y garantizar los derechos, indica que En virtud del deber de
respetarlos, el Estado no puede violarlos directamente, aunque no los haya reconocido en su derecho interno; y en virtud del deber de garantizarlos, tampoco puede
violarlos indirectamente, negando a sus titulares el amparo jurisdiccional y gubernativo necesario para exigir su cumplimiento, tanto frente a las autoridades pblicas
como frente a los propios particulares ni siquiera bajo el pretexto de que tal amparo
no haya sido previsto por su orden interno. Y para sintetizar estos conceptos manifiesta: el solo irrespeto de tales derechos y la sola denegacin de su amparo,
gubernativo o jurisdiccional, constituiran violaciones directas de los mismos, en
funcin del deber de respetarlos y garantizarlos establecido por el artculo 1.1 de
la Convencin
LIRA GONZLEZ, Andrs (1979) El amparo colonia y el juicio de amparo mexicano:
Antecedentes novohispanos del juicio de amparo. Mxico: FCE.
FIX-ZAMUDIO, Hctor (1993) Ensayos sobre el derecho de amparo. Mxico: UNAM (pp.
23-25).

Ferrer Mac Gregor7 , el sistema de control judicial de las leyes (judicial
review)8; (ii) la influencia de la institucin angloamericana del llamado
habeas corpus instituido como mecanismo procesal en 1803 y (iii); el derecho francs, por el conducto de las declaraciones de los derechos del
hombre, que en la constitucin mexicana, al igual que en la mayora de
las constituciones latinoamericanas se tutelan y especifican como garantas individuales.
El juicio de amparo mexicano ejerci una considerable y decisiva influencia en el resto de los pases latinoamericanos, tanto en lo normativo;
lo procesal como en lo iusfilosfico. La incorporacin de este instituto en
los derechos internos por parte de los pases receptores, atraves en nuestro continente, segn Ferrer Mac Gregor (2006), tres fases diferenciadas:
a) siglo XIX; b) siglo XX; dcada de los 50 y 60. y c) siglo XX, dcada de
los 70-90 y, agregamos aqu: una cuarta fase o perodo; d) Siglo XXI. La
delimitacin de estos perodos procura dar cuenta no slo de la dinmica de adopcin creciente del amparo por parte de los pases de la regin,
sino del nmero tambin creciente , de garantas y derechos cados bajo
su incumbencia, en un proceso de alcance regional caracterizado por un
sensible incremento de la tutela jurdica de los derechos fundamentales.
Por razones de espacio no nos detendremos en su enumeracin sino para
destacar el desencadenamiento de dos procesos bajo los que se enmarcaron aquellos perodos: (i) el surgimiento del derecho del amparo como
un nuevo mecanismo procesal de proteccin y (ii); la consolidacin del
derecho internacional de los derechos humanos (siglos XIX y XX), y con
ella, el surgimiento, hacia finales del siglo pasado y comienzos de ste, de
un verdadero sistema de proteccin de derechos que opera, no ya aisladamente, sino bajo formas de interconexin jurisdiccional tanto a escala
regional como planetaria. De este sistema proteccin veremos surgir pues,
el llamado amparo iberoamericano concebido como el proceso constitucional dotado de la mayor cobertura y alcance jurdico en la proteccin
jurisdiccional de los derechos humanos en la regin.

FERRER MaC GREGOR, Eduardo (2006) El amparo iberoamericano. Estudios constitucionales, 4 (002): 39-65. Centro de Estudios Constitucionales Santiago, Chile.
La sentencia emitida por el juez Marshall en el ao 1803 a instancias del ya clebre

caso Marbury vs. Madison, (5 U.S. 137, 1803), se transformara luego en la sentencia
ms famosa de la historia jurdica y poltica por cuanto le otorg nacimiento doctrinario y jurisprudencial a la prctica de la judicial review, conocida como control de
constitucionalidad mediante la cual, el poder judicial ejerce el control constitucional
de las leyes y de los actos de gobierno.
19
20

5
EL ESCENARIO ACTUAL. TENDENCIAS TUTELARES Y

TENDENCIAS ANTAGONISTAS
Giancarlo Rolla9, el eminente jurista italiano, se refera a ciertas tendencias recurrentes del constitucionalismo contemporneo (o tendencias
tutelares) tal como fueran identificadas por Peces Barba10, teniendo a la
vista para ello, no ya un criterio epistmico sino con base en tres tcnicas o
procedimientos protectorios de los derechos fundamentales, son stas; (1)
positivizacin (2) internacionalizacin y (3) especificacin.
La positivizacin supone, en primer lugar, la transformacin de los

derechos en normas jurdicas vinculantes y en vas procesales por
cuyo conductor, se hace posible su ejercicio y, por sobre todo, se vuelve derecho aplicable y oponible frente a terceros.
La internacionalizacin comporta la generalizacin de los derechos
humanos a escala planetaria mediante (i) la promulgacin de instrumentos de derecho internacional ius cogens, y (ii) la jurisprudencia
vinculante de las cortes internacionales en materia de derechos humanos.
La especificacin consiste en una operacin o tcnica mediante la
cual los derechos consagrados, tanto en el derecho internacional
como en el derecho interno, efectan el pasaje de lo normativo abstracto hacia una localizacin del sujeto titular segn coordenadas de
identificacin basadas en el gnero, condicin social, econmica, opcin sexual, poltica, u otra.11
Todo ello, converge y redunda en una mayor tutela y proteccin de

los derechos humanos y fundamentales, y a lo que debemos agregar, el

10
11
ROLLA, Giancarlo (2002) Derechos Fundamentales, Estado democrtico y Justicia Constitucional. Mxico: UNAM (pp. 33-34)
PECES BARBA MARTINEZ, G. (1993) Teora dei diritti fondamentali. Milano: Giuffr
(pp. 138 y ss.)
La especificacin de derechos ha representado un verdadero avance en materia, tanto

doctrinaria como tutelar pues, a partir de ello, los contenidos declarativos de las convenciones internacionales, si bien constituyen fuentes de derecho, no producen nuevos
derechos, sino que desde ellas se establecen estndares de derechos tutelables antes
que su especificacin jurisdiccional, tarea sta que, tradicionalmente, le incumbe al legislador, al intrprete jurdico o, en su defecto, al constituyente. Sin embargo, la nueva
tendencia especificadora ha comenzado a crear estndares nuevos dotados de un alto
grado de circunscripcin y especificacin. Prueba de ello es pues, la Convencin Americana sobre los Derechos Humanos de 1969 y en la que puede constatarse ya, no slo
normas de doctrina, sino el establecimiento de procedimientos tutelares y el rgimen de
obligaciones bajo las que el Estado signatario debe ahora inscribir sus acciones.

surgimiento, tanto en Europa como en Amrica Latina, de sofisticados sistemas de proteccin que operan como verdaderos dispositivos jurdicos
desde los cuales, el derecho interno se pone en conexin con el derecho
internacional desencadenando as, en los niveles procesales, los mecanismos que le confieren consistencia jurdica a tales derechos, entre ellos; el
amparo, objeto de nuestra exposicin.
6
TENDENCIAS (I) ANTAGONISTAS Y (II) TENDENCIAS

CONCULCATORIAS
Sin embargo, la expansin planetaria de las tendencias constitucionales, se enfrenta a una expansin concomitante de tendencias que le son
contrarias, y que, al igual que las primeras, se hace necesario identificar
y categorizar. Para ello, nos hemos basado en dos criterios de diferenciacin: (i) el criterio estructural, y (ii) el criterio situacional. As, sern
estructurales aquellas tendencias antagnicas surgidas de la colisin entre las normas del derecho internacional en materia de derechos humanos y las racionalidades jurdicas que las aplican; tales como el civil law
o el common law, y de lo que resultan incompatibilidades normativas o
procesales, sin que ello implique una conculcacin o violacin de los derechos consagrados por los ordenamientos domsticos como internacionales. Mientras que sern conculcatorias aquellas prcticas surgidas de
actos de gobierno, expresos y deliberados, por accin u omisin que, en
s mismos, comportan acciones violatorias de la Constitucin, el derecho
interno e internacional, tales como; la limitacin de las libertades y garantas constitucionales cuando stas no surjan de limitaciones previstas
por la ley, o bien; exoneraciones de crmenes aberrantes tales como las
leyes de autoamnista, indulto, perdn, etc. y cualquier disposicin legislativa que favorezca la impunidad de crmenes de lesa humanidad, o bien,
la primaca de intereses de parte por sobre intereses sociales y colectivos
de los que el Estado es su garante. Y, en general, cualquier olvido, omisin
o desconocimiento de cualquiera de los poderes pblicos respecto de la
preceptiva constitucional y convencional.
7
(I) TENDENCIAS ANTAGONISTAS
Analizaremos aqu, brevemente, las tendencias antagonistas que se

le oponen a las tendencias constitucionales ya descritas y segn los efectos
disgregadores que stas ejercen.
21
22

1. Positivizacin / relativismo. La positivizacin reconoce su tendencia antagonista en el llamado relativismo jurdico, tambin iuspositivismo12,
tpico ste del que se ocuparam Delmas Marty y Coste13, tal vez una de las
primeras juristas en analizar las inconsistencias lgicas y procesales que
se declaran entre la tendencia universalizante y expansiva de los derechos
y el efecto reductivo que esta tendencia ejerce sobre las expresiones regionales tornndose muy dificultosa, al menos en lo procesal, la articulacin
entre lo universal y lo particular. Puede decirse que el efecto disgregador
ejercido sobre la positivizacin de los derechos se recoge en la ausencia de
un consenso nico respecto de los derechos o grupo de derechos que deben ser considerados fundamentales en el sentido antes descrito, transformando la diversidad cultural o pluriculturalismo14, en un obstculo para
la normalizacin y unificacin de derechos.
2. Internacionalizacin / Soberana nacional. La tendencia hacia la

internacionalizacin, de los derechos observa Rolla15 encuentra en los
principios de la soberana estatal un lmite a su expansin y que, particularmente, puede afectar el reconocimiento de determinados derechos de
gnero, tales como la proteccin de la mujer y el nio/nia frente a actos
de discriminacin, o actos violatorios de derechos fundamentales perpetrados contra minoras religiosas, como consecuencia de supeditar las normas internacionales a la prevalencia del derecho interno, como es el caso
de los pases musulmanes.
3. Especificacin / Omisin legislativa. La operacin de especificacin,

concebida a sta como una tcnica de codificacin dirigida a concretar la
sustancia y la materia misma de los derechos de la persona segn un sofisticado proceso de identificacin de sus coordenadas subjetivas, grupales,
colectivas, sociales, etc., encuentra en la omisin legislativa a una verdadera contra-operacin por cuanto, ante determinados supuestos de violacin

MARTNEZ SAEZ, Santiago (2008) Relativismo tico. Persona y Biotica 12 (30): 2941. Universidad de La Sabana. Cundinamarca, Colombia.
Ha sido Walsh (2008) quien, desde las sociologas crticas, ha reparado en la necesidad de replantear, a la luz de las plurinacionalidades, los pluriculturalismos, la necesidad de una radical reconceptualizacin de la teora y la poltica en Amrica del Sur.
Vid. WALSH, Catherine (2008) Interculturalidad, plurinacionalidad y decolonialidad:
las insurgencias poltico-epistmicas de refundar el Estado. Tabula Rasa (9): 131-152,
Bogot - Colombia
12
13
14
15
DELMAS-MARTY, M. & COSTE, J.F. (1998) Le genre humain. Interdisciplinarits. Les

droits de lhomme. Logiques non standard. Paris: Seuil.
ROLLA, Giancarlo (2002) Derechos Fundamentales, Estado democrtico y Justicia Constitucional. Mxico: UNAM (p. 36).

en los que se involucren derechos no especificados sino tangencialmente,
el juez deber proveer la tutela mediante intervenciones hermenuticas reconstructivas, o bien, recurriendo si la hubiere , a una va jurisprudencial,
compensando as la omisin o laguna normolgica16.
8
(II)TENDENCIAS CONCULCATORIAS
Bajo esta categora, hemos incluido a un segundo grupo de tendencias antagnicas respecto de las tendencias constitucionalistas, no ya estructurales, sino claramente violatorias de derechos consagrados. Aplica a
esta categora, todas aquellas acciones, positivas o negativas, consumadas
por particulares o por el Estado, cuyo componente comn lo constituye
una accin conculcatoria de derechos y garantas constitucionales y que
conforman, precisamente, el objeto protectorio del mecanismo de amparo
y la razn jurdica de ste.
Sin pretender agotar todas las instancias en las que el mecanismo de
amparo es aplicable17, hemos agrupado aqu algunas acciones conculcatorias teniendo en cuenta la fuente en la que se origina:
16
17
1) Resoluciones jurisdiccionales que lesionan o limitan derechos

y garantas protegidas por el derecho interno e internacional y
siempre que tales limitaciones no se correspondan con las que la
ley ha previsto expresamente.
Nuestro ordenamiento interno exhiba no pocas debilidades en materia de derechos

de gnero y otros derechos que, gracias a la especificacin, adquirieron visibilidad
jurdica. Tal era el caso de nuestro texto constitucional anterior a la reforma de 1994,
en el cual, observa Manili (2003), la proteccin y tutela jurdica contra toda forma de
discriminacin hacia la mujer y hacia el nio / nia, deban tramitarse en la inespecfica figura de la proteccin integral de la familia, recomendada por el art. 14bis de
la Ley Suprema, y para lo cual, las vas normativas y procesales que lo transformaban
en derecho aplicable, resultaban, hasta el momento de la reforma constitucional, inespecficas o ineficaces. Vid. MANILI, Pablo (2003) El Bloque de Constitucionalidad. La
recepcin del Derecho Internacional de los Derechos Humanos en el Derecho Constitucional Argentino. Buenos Aires: La Ley.
La materia del mecanismo de amparo, tal como se lo aplica en Mxico, a diferencia de

los dems pases iberoamericanos, recae sobre cinco instancias o supuestos conculcatorios: a) amparo de la libertad, incluyendo en l a las funciones del hbeas corpus
y que en el resto de los pases iberoamericanos se regula y aplica como institucin
independiente; b) amparo contra resoluciones jurisdiccionales; c) amparo contra la
promulgacin de leyes sospechadas de inconstitucionalidad, actuando el mecanismo
de amparo, en este caso, como mecanismo impugnatorio; d) amparo oponible a un
proceso contencioso administrativo y; e) amparo social, oponible desde1963, ante la
violacin de los derechos agrarios de campesinos u otros ncleos poblacionales.)
23
24

2) Disposiciones legislativas: promulgacin de leyes, decretos, ordenanzas, o cualquier disposicin legislativa que resultara violatoria de la Constitucin o del derecho interno e internacional.
3) Resoluciones administrativas, fiscales, impositivas, etc., de las que

se deriven montos o tasas confiscatorias sobre la capacidad contributiva.
4) Disposiciones ejecutivas: violacin de derechos de gnero y de

grupos o colectivos socialmente vulnerables.
5) Acciones de terceros: Cualquier accin de terceros, ya sean stas

particulares o de grupos econmicos privados que comporten una
merma de derechos fundamentales y/o garantas constitucionales.
ORIGEN DE LAS TENDENCIAS CONCULCATORIAS
La escasa incidencia de las polticas gubernamentales en materia de

proteccin de derechos humanos, ha determinado que un gran nmero de
actores extra-gubernamentales, y agentes polticos y jurdicos internacionales como las agencias de cooperacin, organismos supranacionales y,
particularmente la ONU y la Corte Interamericana de Derechos Humanos,
ejerciera una marcada influencia en las demandas de justicia, tanto en el
plano subjetivo, como en el plano de los grupos sociales, particularmente
aquellos que han sido vulneralizados por las polticas neoliberales implantadas en la regin. Prueba de ello es la incidencia de la Comisin Interamericana y de la Corte Interamericana de DDHH como instrumentos dotados
de capacidad jurdica para velar por el cumplimiento de las obligaciones
de los Estados impuestas por la Convencin. Claramente, el Estado de Derecho y el Estado constitucional de derecho, tal como lo advierte Hinkelammert18, no constituyen garantas, en s misma, contra las nuevas conculcaciones y violaciones a los derechos fundamentales, ya que los Estados
constitucionales, muy bien, pueden promover prcticas contrarias al goce
de derechos fundamentales y; sus poderes y dispositivos, servir de vehculo para su conculcacin. Puede decirse que a la fuerza expansiva que han
manifestado los derechos humanos19 se le opone una fuerza conculcatoria

18
19
HINKELAMMERT, Franz (2007) La transformacin del Estado de Derecho bajo el impacto de la estrategia de globalizacin. En: HOYOS VSQUEZ, Guillermo (Comp.) Filosofa y teoras polticas entre la crtica y la utopa. CLACSO, Consejo Latinoamericano de
Ciencias Sociales, Buenos Aires.
CARPIZO. Jorge (2009) Tendencias actuales del constitucionalismo latinoamericano.
Revista Derecho del Estado (22): 7-36. Colombia.

o restrictiva, no ya estructural, sino deliberada por parte de los operadores
gubernamentales o algunos de sus poderes.
Algunos guarismos apoyan lo expuesto. Correa Henao20 anota que

en Colombia, a partir de la incorporacin constitucional de la accin de
tutela por medio del art. 86 y por medio del Decreto 2.591 de 1991 en el
que se especifica y amplia el precepto constitucional, se han registrado
durante la primera dcada, algo ms de medio milln de acciones de tutela. En nuestro pas, desde el ao 1993 hasta el ao 2010, segn cifras
oficiales, se han impulsado un total de quince mil doscientas acciones de
inconstitucionalidad.
10
PERFECCIONAMIENTO JURDICO DEL MECANISMO DE

AMPARO
En ambos casos, el cotejo de aquellos incrementos permite hablar

de una profusin de ciertas tendencias conculcatorias con acreditada base
emprica, cuya interpretacin, sin duda, impone un anlisis exhaustivo y
pormenorizado en el que no incurriremos sino para indicar que la co-presencia en el actual escenario de las dos tendencias antagnicas ya consignadas; (i) la tendencia tutelar con eje en la expansin del Derecho Internacional en materia de Derechos Humanos y (ii); la tendencia conculcatoria,
con eje en las racionalidades del mercado, ha configurado la actual matriz
socio-jurdico-poltica en cuyo interior se articulan componentes heterogneos y difcilmente conciliables. Ahora bien, el mecanismo de amparo,
como veremos a continuacin, ser pues, la respuesta procesal y doctrinaria al cmulo de conculcaciones perpetradas sobre los derechos fundamentales y las garantas constitucionales a manos de los poderes legales y
de los poderes fcticos. Respuesta procesal, debe decirse, que ha redundado, ciertamente, en un incremento de la capacidad tutelar de este instituto
gracias a la concurrencia de, al menos, cinco factores:
o Surgimiento del Derecho Procesal Constitucional
o Expansin del Derecho Internacional
o Constitucionalizacin de los derechos internos

20
CORREA HENAO, Nstor, R. (2002) La accin de tutela y los medios judiciales ordinarios de defensa de los derechos. En: VEGA GMEZ, Juan, & CORZO SOSA, Edgar (Eds.)
Instrumentos de tutela y justicia constitucional. Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional. Mxico: UNAM. (p. 137)
25
26

o Surgimiento de nuevos sistemas de proteccin
o Surgimiento de la personera jurdica internacional.
En virtud de lo expuesto, el mecanismo de amparo, en tanto tcnica impugnatoria y medio procesal dirigido a la restitucin de derechos y
garantas conculcadas, puede situarse en el entrecruzamiento de las dos
tendencias antagnicas ya descritas.
10.1 Surgimiento del derecho procesal constitucional
En Amrica Latina, el instituto del amparo se ha visto sensiblemente

fortalecido gracias a la emergencia de lo que podra llamarse una nueva
disciplina jurdica, i.e. el Derecho procesal Constitucional. El surgimiento del derecho procesal constitucional se debe, segn lo observa Ferrer
Mac-Gregor21 a la combinacin iusfilosfica de dos disciplinas jurdicas
independientes; (i) el derecho procesal y (ii); el derecho constitucional.
Sera el jurista uruguayo Eduardo J. Couture22 quien, por vez primera, lleve
a cabo aquella sntesis dando origen, segn lo consideraba Fix-Zamudio23
al Derecho Procesal Constitucional24.
Para Ferrer Mac Gregor25, esta nueva disciplina, ya acreditada entre
los constitucionalistas y los procesalistas, ha representado una verdadera
expansin en los estudios tcnicos acerca de las garantas, la jurisdiccin,

21
22
23
24
25
FERRER Mac Gregor, Eduardo (2002) Aportaciones de Hctor Fix-Zamudio al Derecho

Procesal Constitucional. En: VEGA GOMEZ, J. & CORZO SOSA, Edgar (Coord.) Instrumentos de tutela y justicia constitucional. Memoria del VII Congreso Iberoamericano de
Derecho Constitucional. Mxico: UNAM (pp. 189)
COUTURE, Eduardo, J. (1948) Estudios de Derecho Procesal Civil. 3 vol. Buenos Aires:
Ediar. El primer tomo de esta obra contiene una seccin bajo el ttulo genrico de
Casos de Derecho Procesal Constitucional y en la que aparece la expresin por vez
primera. Tambin, COUTURE, Eduardo, J. (1958) Fundamentos del Derecho Procesal
Civil. Buenos Aires: Roque Depalma Editor.
FIX-ZAMUDIO, Hctor (1977) El pensamiento de Eduardo J. Couture y el derecho constitucional procesal. Boletn Mexicano de Derecho Comparado. X (30):315-348. Mxico,
DF.
Garca Belaunde (2001) consigna la expansin experimentada en Amrica Latina por

la expresin derecho procesal constitucional: Per, 1971, Garca Belaunde; 1979,
Argentina, Nstor Pedro Sags; 1983, Brasil, Roberto Rosas; 1994, Colombia, Ernesto
Rey Cantor; Costa Rica, 1995, Rubn Hernndez Valle, etc. (Vid. GARCA BELAUNDE
(2001) Derecho Procesal Constitucional. Bogot: Temis).
FERRER Mac GREGOR, Eduardo (2006) El amparo iberoamericano. Estudios constitucionales. 4 (002): 39-65. Centro de Estudios Constitucionales Santiago, Chile.

los mecanismos procesales. El amparo, nuevamente delimitado y emplazado en el contexto regional e internacional como una institucin poltica
y como un verdadero instrumento por el que se garantiza la supremaca
constitucional y convencional frente a conculcaciones de terceros y del
mismo Estado, constituye, por cierto, un eficaz medio de impugnacin,
sino el ms relevante de todos cuanto la doctrina especializada se ha ocupado en sistematizar.
El derecho procesal constitucional es, por lo mismo, el medio jurdico idneo para materializar las disposiciones de carcter fundamental
contenidas en la Constitucin, el derecho interno y el Derecho Internacional, haciendo uso para ello de la combinacin de dos poderes jurdicos conferidos al sujeto titular de aquellos derechos; (i) el poder de actuar y (ii)
el poder de peticionar. La materia de estudio de esta nueva disciplina ser
pues, el conjunto de garantas constitucionales.
10.2 Expansin del derecho internacional
Nos referimos con ello, al conjunto de transformaciones operadas en

los derechos internos a partir de la creciente internacionalizacin de los
Derechos Humanos gracias a la profusa promulgacin de instrumentos jurdicos desde los que se le fijan al Estado-parte un conjunto de obligaciones expresas y los mecanismos procesales que vienen a cumplirlas. Esta
internacionalizacin, forzoso es admitirlo, ha impuesto, inter alia, la necesidad de crear mecanismos de proteccin ms eficaces que los actualmente
disponibles en los derechos internos, operndose, segn creemos, un desplazamiento propicio en el sistema normativo, tutelar y procesal ya que, si
antes los derechos humanos posean valencia jurdica y exigibilidad a condicin de disponerse de las vas normativas y procesales necesarias; hoy en
cambio, la valencia jurdica del sistema normativo y procesal slo se vuelve
viable a condicin de ajustarse al paradigma de los derechos humanos.
Ahora bien, en el orden de la interseccin entre el derecho interno
y el derecho internacional, se ha configurado una nuevo bloque de proteccin de derechos humanos que obliga al operador jurdico a revisar y
re-examinar, a la luz de aquel incremento experimentado en el sistema de
fuentes y en el sistema de proteccin, no slo los principios internos del
derecho, sino sus institutos, los mecanismos de proteccin y tutela de los
derechos fundamentales, el sistema de garantas, etc., y an, la produccin
normativa, con el objeto de armonizar aquel incremento, tanto cuantitati-
27
28

vo como cualitativo, experimentando en los sistemas de proteccin, con los
instrumentos internacionales y los mecanismos procesales que les confieren actuacin.
10.3 Constitucionalizacin del derecho interno
La constitucionalizacin del derecho interno, ya estudiado por Guastini26, designa al proceso mediante el cual, el derecho interno es permeado
por la preceptiva constitucional volvindolo a aquel subsuntivo respecto de
la Ley Suprema, la cual, en el orden mismo de este proceso, adquiere centralidad y prevalencia. Este proceso de constitucionalizacin se aplica tanto al
derecho interno como a la produccin normativa. Ahora bien, esta tendencia constitucional ha beneficiado y potenciado al mecanismo bajo estudio a
partir de su carcter de tcnica impugnatoria respecto de disposiciones
legislativas contrarias a la constitucin y al derecho internacional.
10.4 Surgimiento de nuevos sistemas de proteccin
Tal como lo indica su expresin, un sistema de proteccin puede definirse como un conglomerado o conjunto de componentes que operan segn reglas y principios internos de funcionamiento y donde el comportamiento de un elemento cualquiera, en razn de sus vinculaciones, ejercer
un efecto (positivo o negativo) sobre el conjunto.
La primera exigencia que debe satisfacer un sistema de proteccin

es la existencia de un ius commune, es decir, un derecho comn, ya sea de
alcance regional o internacional, con jurisdiccin acreditada que equipare
los derechos internos al derecho internacional por cuya va lo incorpora.
Llamamos a esta exigencia; exigencia formal
La segunda exigencia, en cambio, una vez satisfecha la primera, ser
la de homologar la prevalencia de la Constitucin a la prevalencia del Derecho Internacional, y conectar las vas procesales y normativas del derecho
receptor con los principios normativos y programticos del Derecho Internacional incorporado pues, as, se le confiere a ste ltimo, el efecto til,
la consistencia jurdica necesaria a fin de que la jurisdiccin internacional
pueda operar en un derecho interno. Llamamos a esta exigencia, exigencia vinculante o sustantiva.

26
GUASTINI, Riccardo (2003). La constitucionalizacin del ordenamiento jurdico: El

caso italiano. En: Carbonell, M. (Ed.) Neoconstitucionalismo(s), Madrid: Trotta,

10.5 Surgimiento de la personera jurdica internacional
La incorporacin de la personera jurdica internacional, junto al
proceso de positivizacin y especificacin de derechos, sin duda, pueden
ambos ser considerados los acontecimientos jurdicos ms relevantes del
s. XX. Canado Trindade27 observa que la personera jurdica internacional
de la que ahora goza todo sujeto de derecho y para la cual basta invocar
la sola condicin de ciudadano, se conjuga, a su vez, con la aceptacin integral de la competencia contenciosa de Corte IDH que, junto a la previsin de automatismo de su jurisdiccin obligatoria (i.e. sin que su carcter vinculante dependa de un impulso procesal), constituyen verdaderas
clusulas ptreas de la proteccin internacional de los derechos humanos.
El mecanismo de amparo se vio enriquecido gracias a la incorporacin de
la personera jurdica internacional pues, de la configuracin de esta personera, claramente, se deduce que los derechos y garantas constitucionales emanan directamente del derecho internacional, lo mismo que los
mecanismos procesales por los cuales se materializan aqullos. En efecto,
poco valdra el reconocimiento normativo de los derechos si stos no contaran con un instrumento procesal para su vindicacin, tanto en el plano
nacional como internacional. Lo mismo se aplica al mecanismo de amparo y a cualquier otro medio impugnatorio o restitutivo pues, su capacidad
procesal se vera disminuida o condicionada si acaso no estuviera dotado
el sujeto que lo impulsa, de la personera internacional que la aplica, en
conjugacin, claro est, con los organismos jurisdiccionales. El mecanismo
de amparo concurre a incrementar esta capacidad procesal potenciando
la calidad jurdica de los instrumentos disponibles y revigorizando los ya
existentes, alcanzndose por esta va aquella civitas mxima a la que aspiraban los creadores del derecho internacional.
11 CONCLUSIONES
La presente exposicin, nos ha permitido visibilizar algunas de las

tendencias bajo la que se materializa el amparo en el mbito regional e
internacional. La existencia de un ius commune, lo mismo que la incorporacin de la personera jurdica internacional, se han constituido, ambas

27
CANADO TRINDADE, A. A. (1999) Las clusulas ptreas de la Proteccin Internacional del ser humano. En: Seminario El sistema interamericano de proteccin de los
derechos humanos en el umbral del siglo XXI (23-24 nov. 1999: San Jos, Costa Rica)
T. 1.
29
30

instancias, segn lo sostenemos aqu, como la condicin de posibilidad
que ha permitido materializar el mecanismo de amparo, ya sea como un
medio procesal, un recurso, o un instrumento de impugnacin frente a violaciones de los derechos fundamentales y, al mismo tiempo, la posibilidad
de construir lo que muy bien puede llamarse el amparo interamericano,
impensable durante las dictaduras que asolaron nuestro continente, y
necesario, frente a las nuevas formas de conculcacin de derechos fundamentales que se perpetran en nuestro continente a instancias del modelo
econmico neoliberal.
Hemos visto que a la tendencia expansionista de los derechos fundamentales doblemente sustentada en los constitucionalismos actuales,
como doctrina, y en el garantismo, como tcnica tutelar, se le ha contrapuesto una escalada conculatoria que, al igual que las tendencias constitucionalistas, operan a escala planetaria. Asimismo, hemos visto que el proceso de perfeccionamiento que promovi al mecanismo de amparo desde
el lugar de un mecanismo impugnatorio hasta su irradiacin iberoamericana como medio procesal idneo, y cuya coordenada espacio-temporal fue
Mxico en el siglo XIX, no ha sido obra de este o aquel jurista, ni surgido
de los claustros, sino que es el resultado de un complejo y vasto proceso,
jurdico, social, poltico e histrico, an hoy en estado de expansin.
A lo largo del aquel proceso, hemos visto anudrsele otros, tales
como el surgimiento del neoconstitucionalismo, la expansin del derecho internacional en materia de Derechos Humanos, la incorporacin de
la personera internacional del sujeto de derecho, la creacin de nuevos
derechos y, por sobre todo, la consolidacin de la cultura jurdica en la que
todo aquello se sustenta y de la que se espera ahora la creacin de nuevas
herramientas, tanto doctrinarias y procesales que vengan a perfeccionar
las ya existentes, ampliando por este conducto la base en la que sustenta y
se reproducen los derechos humanos. Por ello, frente a las nuevas conculcaciones que hemos visto originarse en la articulacin de los poderes legales con los poderes fcticos, se deber responder con nuevas herramientas procesales, con nuevas especificaciones, con nuevas positivizaciones,
desde las que sea posible otorgarle visibilidad jurdica a los nuevos delitos
corporativos, a los nuevos estados de sitio interiores, a los nuevos y sofisticados terrorismos de Estado encubiertos tras los improbables supuestos de preservar la seguridad pblica. Pues, estas nuevas violaciones a los
derechos fundamentales que se perpetran desde los grupos econmicos y
financieros, no son meramente actos contrarios a las garantas constitu-

cionales, sino un ataque perpetrado a la misma gobernabilidad del sistema
democrtico. Por ello, se hace necesario imponerles a aquellos actos un
tope jurdico para que nuestras democracias consoliden sus procesos internos y no sean ya democracias de baja intensidad, sino que, finalmente,
alcancen la ms alta calidad jurdica y constitucional.
BIBLIOGRAFA
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APROXIMACIN DEL DERECHO

CONSTITUCIONAL Y DEL DERECHO
INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS
HUMANOS
Martn Risso Ferrand

Director del Departamento de Derecho Constitucional y
Derechos Humanos de la Universidad Catlica del Uruguay.
1 OBJETO
La aparicin y evolucin del Derecho Internacional de los Derechos
Humanos y la consolidacin de las jurisdicciones internacionales ha venido generando una serie de problemas fundamentalmente en cuanto a la
forma aplicar armnicamente las normas internas (constitucionales) y las
internacionales, as como en lo que refiere a eventuales choques entre los
rganos jurisdiccionales nacionales, en especial los tribunales supremos y
la Corte Interamericana.
No se podr realizar un estudio profundo del tema sino ms bien se

procurar detectar aspectos trascendentes de este proceso. Para esto se
proceder a delinear el marco conceptual de Latinoamrica en esta materia, para pasar luego a ver el, o los procesos de aproximacin de los rdenes nacional e internacional.
2
MARCO CONCEPTUAL DEL TEMA
Para poder cumplir con el propsito referido es necesario realizar,

en forma sumaria, algunas puntualizaciones previas respecto al marco
conceptual en que nos movemos y en este sentido podemos establecer algunas bases seguras:
34
Martn Risso Ferrand

A) Los derechos humanos se han transformado en el centro
del ordenamiento jurdico, en su mdula. Hoy los derechos
humanos son (a) el puerto de partida de todo razonamiento
jurdico (ninguna interpretacin es vlida si no se determina previamente cules son los principios constitucionales y
valores fundamentales en juego y se les pondera adecuadamente antes de pasar a la hermenutica infraconstitucional);
(b) compaero de ruta para el intrprete, pues durante su
labor siempre se encontrar iluminado e identificado con dichos valores y derechos superiores; y (c) puerto de destino,
ya que no es admisible una interpretacin del orden jurdico
infraconstitucional si las consecuencias de dicha hermenutica no condicen con dichos valores y derechos fundamentales.
B) Los derechos humanos (o fundamentales o esenciales o como

prefiera denominrseles) se encuentran establecidos en la
Constitucin y en el Derecho Internacional de los Derechos
Humanos. Esta doble regulacin conforma un bloque de derechos1, de similar jerarqua jurdica aunque diversa fuente
normativa (unos son de fuente interna constitucional y los
otros de fuente internacional) y se rige internamente por la
directriz de preferencia de normas que postula que en caso
de diversa regulacin de un derecho, garanta o principio por
dos o ms normas del bloque, la discordancia no se resuelve privilegiando las normas de cierta fuente normativa, sino
aplicando la norma que mejor y con mayor amplitud y eficacia protege el derecho en juego, independientemente de su
fuente normativa. La Suprema Corte de Justicia de Uruguay,
por sentencia N 365, de octubre de 2009, adhiri a esta posicin2. Me adelanto a decir que esta postura jurisprudencial
no se ha visto modificada por la reciente sentencia N 20, de
la Suprema Corte de Justicia, de fecha 22 de febrero de 2013.
RISSO FERRAND, Martn, Qu es la Constitucin?, edit. Universidad Catlica del Uruguay, Montevideo, 2010. Derecho Constitucional, tomo I, segunda edicin actualizada
y ampliada, FCU, 2006. Algunas garantas bsicas de los derechos humanos, segunda
edicin actualizada y ampliada, FCU, Montevideo, 2011.
Al respecto RISSO FERRAND, Martn, El Derecho Internacional de los Derechos Humanos en la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia, en Estudios Jurdicos, N
8, Ediciones Universidad Catlica del Uruguay, 2010.

C) El concepto de Constitucin tambin ha sido objeto de cambios importantes. Desde la nocin de Constitucin como cdigo poltico, acaso la primera nocin relevante que se manej, pasando por el reconocimiento de la Carta como norma
jurdica (la de superior jerarqua) y llegando a la Constitucin como cdigo de valores, se advierte:
a) Una profunda revisin del rol de la Constitucin como lmite3 frente a los actos de los poderes constituidos (en
especial a los poderes polticos), ya que no slo se puede
declarar la inconstitucionalidad de una ley, por ejemplo,
si encuentra una prohibicin expresa en la Carta, sino
que el anlisis de la constitucionalidad del ordenamiento
inferior se ampla: (i) a los efectos de comprobar, entre
otras cosas, que el legislador cumpla con los fines y valores constitucionales desarrollando y permitiendo su desarrollo; (ii) para analizar la proporcionalidad de la legislacin que limita derechos humanos (esto es, verificando
la idoneidad y necesariedad de la restriccin y realizando
un juicio de ponderacin a los efectos de determinar la
pertinencia constitucional de la restriccin); y (iii) determinando que el juez avance en los derechos y valores
implcitos en el ordenamiento controlando la compatibilidad de los actos inferiores conforme estos parmetros. O
sea un cambio importante en el rol tradicional de la jurisdiccin constitucional en Amrica Latina y en general en
el mundo occidental.
b) Tambin se aprecia un avance en el proceso de aceptacin
de la nocin de inconstitucionalidad por omisin en el ordenamiento inferior, o aplicacin de la Constitucin aun
faltando la correspondiente reglamentacin legal.
c) Por ltimo, el nuevo rol del Derecho Constitucional conduce inexorablemente, como lo advirti hace mucho la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional alemn, a
transformar la Constitucin (y las normas de derechos
fundamentales) en un elemento interesante primero,
El indispensable rol contra mayoritario que debe presentar toda Constitucin para
ser tal. CHEMERINSKY, Erwin, Constitutional Law, Principles and policies, third edition,
Aspen Publishers, New York, 2006, pg. 6 y ss.
35
36
Martn Risso Ferrand

importante luego y hoy indispensable, a la hora de interpretar el ordenamiento jurdico inferior, especialmente el
orden legal. Esto es lo que se conoce como interpretacin
de la ley (en general del ordenamiento inferior) desde la
Constitucin (y desde los derechos humanos) de forma
que la Carta se transforme en un instrumento vivo cuyos
postulados y valores tienen desarrollos efectivos en sede
jurisdiccional4.
D) Es interesante ver como de los tres apartados precedentes se

desprende el doble carcter de los derechos fundamentales:
(i) por un lado aparecen como lmite o tope para la ley; y (ii)
por otro lado aparecen con una fuerte vinculacin con la ley
ya que la eficacia de aquellos requiere muchas veces de la colaboracin legislativa5. Como ha sealado Herbert Kruger,
antes los derechos fundamentales solan valer en el mbito
de la ley [pero] hoy, las leyes slo valen en el mbito de los
derechos humanos6. Esto da una idea de la magnitud y profundidad del cambio que an resulta difcil de comprender
plenamente.
E) La Constitucin nacional establece en forma clara un Estado

social y democrtico de Derecho7, sin perjuicio de las variantes terminolgicas que se empleen8. Sin ingresar en las
Me remito a Derecho Constitucional cit., pg. 265-283.
DIEZ-PICAZO, Luis Mara, Sistema de Derechos Fundamentales, Segunda Edicin,

Thomson Civitas, Espaa, 2005, pg. 99. Tambin puede recordarse a HOFFMANN-RIEM, Wolfgang, La divisin de poderes como principio de ordenamiento, en Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, Fundacin Konrad Adenauer, Montevideo, 2007. pg. 214 y ss., cuando seala que el Estado a veces aparece como adversario
de la libertad (de los derechos humanos) y otras veces como su garante.
Citado por CEA EGAA, Jos Luis, Proyecciones de la separacin de poderes en el
Estado contemporneo en Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, Fundacin Konrad Adenauer, Montevideo, 2007, pg. 156.
Al respecto, ENRIQUE LVAREZ CONDE, El rgimen poltico espaol, Edit. Tecnos, Madrid, 1985, 2. ed.; ALBERTO B. BIANCHI, Dinmica del Estado de Derecho. La seguridad
jurdica ante las emergencias, Edit. baco, Buenos Aires, 1996; GERMN J. BIDART
CAMPOS, Doctrina de Estado democrtico, Buenos Aires, 1961; PAOLO BISCARETTI DI
RUFFIA, Derecho Constitucional, Edit. Tecnos, Madrid, 1973; ALLAN R. BREWER CARAS, Estado de Derecho y control judicial, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 1987; FRANCISCO FERNNDEZ SEGADO, El sistema constitucional espaol,
Edit. Dykinson, Madrid, 1992.
HORACIO CASSINELLI Muoz, Derecho Pblico, FCU, Montevideo, 1995, p. 40; ANBAL

distintas nociones de Estado de Derecho (formal y material
o ideolgico), sin detenerme en la evolucin histrica de esta
nocin (partiendo del Estado liberal de Derecho en el siglo
XVIII), y sin analizar tampoco la actual nocin de Estado social y democrtico de Derecho ni sus cuestionamientos, corresponde s sealar que existe una suerte de unanimidad en
cuanto a que en nuestros das el concepto de Estado de Derecho tiene tres grandes componentes bsicos: la sumisin
al derecho, la declaracin y proteccin de ciertos derechos
fundamentales y la existencia de un sistema de contralor razonablemente efectivo.
Pero en la actualidad la sujecin al Derecho presenta

un contenido preciso que se materializa a travs del enunciado de una serie de principios bsicos: constitucionalidad,
legalidad, jerarqua normativa, irretroactividad, publicidad y
transparencia, descentralizacin y responsabilidad.
F) Por ltimo corresponde mencionar como elemento trascendente, la transicin del Estado legislativo de Derecho al Estado constitucional de Derecho, que ha producido un cambio
significativo como lo ha sealado, por ejemplo, Zagrebelski9.
APROXIMACIN ENTRE LOS ORDENAMIENTOS NACIONAL E

INTERNACIONAL
Sin perjuicio de los antecedentes histricos es claro que a partir de

la Segunda Guerra Mundial comienza a desarrollarse lo que hoy se conoce
sin problemas como el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Al
principio dentro del Derecho Internacional Pblico, rpidamente fue perfilando sus propios matices y definiendo sus propias pautas y principios
interpretativos, lo que condujo a la separacin del Derecho Internacional
Pblico transformndose en una rama autnoma.
En un principio las relaciones entre el Derecho Constitucional y el
Derecho Internacional de los Derechos Humanos siguieron el mismo cami
CAGNONI, Estudios sobre el Estado democrtico y social de Derecho, Edit. Barreiro y

Ramos, Montevideo, 1989; MARTN RISSO FERRAND, Derecho Constitucional cit.,
tomo I, captulo XVII.
ZAGREBELSKY, Gustavo, El derecho dctil, sptima edicin, 2007, Editorial Trotta.
37
38
Martn Risso Ferrand

no que las relaciones entre el orden interno y el orden internacional. Esto
es, se buscaba resolver las tensiones y contradicciones otorgando prevalencia a una de las dos ramas. Para unos primaba el Derecho interno en
caso de contradiccin (esgrimiendo normalmente la nocin de soberana)
y para otros primaban las normas internacionales por fundamentos similares a los que se utilizan en el Derecho Internacional Pblico.
Pero en materia de derechos humanos la tensin orden interno e internacional fue ms difcil de sostener y rpidamente comenz a desvanecerse en un proceso interesante:
A) En un primer momento mediante la utilizacin de disposiciones

constitucionales que permitan reconocer rango constitucional a
derechos y garantas no mencionados expresamente en el texto
constitucional. En este camino debe mencionarse:
a) La enmienda novena a la Constitucin de los Estados Unidos
Amrica, en vigor desde 1791, expresa que: The enumeration
in the Constitution, of certain rights, shall not be construed to
deny or disparage others retained by the people.
b) El artculo 33 de la Constitucin argentina de 1860 prev que:
Las declaraciones, derechos y garantas que enumera la Constitucin, no sern entendidos como negacin de otros derechos y garantas no enumerados; pero que nacen del principio
de soberana del pueblo y de la forma republicana de gobierno.
c) El actual artculo 72 de la Constitucin uruguaya, en vigor desde 1918, dispone que: La enumeracin de derechos, deberes
y garantas hecha por la Constitucin, no excluyen los otros
que sean inherentes a la personalidad humana o se derivan de
la forma republicana de gobierno.
d) Si nos acercamos a nuestros tiempos se aprecia que esta tendencia se ha incrementado y hoy se puede encontrar el caso
de la Constitucin chilena que expresamente establece que el
ejercicio de la soberana reconoce como limitacin el respeto de
los derechos esenciales que emanan de la persona humana (artculo 5). Otras Constituciones hacen referencia a los derechos
no enunciados expresamente pero que derivan de la naturaleza de la persona (artculo 19 de la Constitucin de Ecuador de
1998), o que son inherentes a ella (artculo 22 de la Constitu-

cin de Venezuela de 1999, artculo 94 de la Carta colombiana,
artculo 45 de la Constitucin de Paraguay, etc.), o a la prevalencia de los derechos humanos (artculo 4 de la Constitucin
de Brasil de 1988). El artculo 74 de la Constitucin de Costa
Rica hace referencia a los derechos no establecidos a texto expreso pero que surgen del principio cristiano de justicia social.
Algunas dudas genera el artculo 35 de la Constitucin boliviana por cuanto refiere, al igual que la Constitucin argentina, a
los derechos no establecidos pero que son tales por derivar de
la soberana del pueblo y de la forma republicana de gobierno.
Estas normas (de los siglos XVIII, XIX y XX), al abrir (o si se prefiere
al no establecer un sistema constitucional cerrado de derecho humanos)
la regulacin a otros derechos, que tendran igual rango pese a no estar
incluidos en el texto, fueron muy tiles para permitir la incorporacin al
derecho constitucional interno, entre otros, de los derechos humanos reconocidos por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos pero sin
texto expreso en la Carta. Las normas internacionales se transformaron en
clara inspiracin para la aplicacin de las referidas disposiciones constitucionales.
B) Luego apareci una segunda modalidad que, reconociendo la
existencia y trascendencia del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, procedi a su constitucionalizacin.
En este sentido el considerable desarrollo del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, la aparicin de las jurisdicciones supranacionales, y el recproco proceso de constitucionalizacin del derecho internacional de los derechos humanos y la
influencia de ste sobre el Derecho Constitucional, no ha pasado
desapercibido en las Constituciones latinoamericanas. Y quizs
el ejemplo ms interesante sea el de la Constitucin argentina vigente que realiza en su artculo 75, en lo que refiere a derechos
humanos, una triple distincin:
10
(a) En primer trmino, los documentos internacionales que expresamente se enumeran en el prrafo 2 del numeral 22 del
artculo mencionado10, tienen rango constitucional.
Declaracin Americana de Derechos y Deberes del Hombre. Declaracin Universal de

Derechos Humanos. Convencin Americana sobre Derechos Humanos. Pacto Interna-
39
40
Martn Risso Ferrand

(b) Un segundo grupo est compuesto por otros tratados relativos a los derechos humanos, los que si fueran ratificados por
el voto de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada Cmara, tambin tendrn rango constitucional.
(c) En tercer lugar encontramos otros tratados referidos a los
derechos humanos que ratificados por el Congreso no alcancen la mayora necesaria para que se les reconozca rango
constitucional. En ese caso, los tratados tendrn jerarqua
infraconstitucional, pero supralegal, segn resulta de las
disposiciones constitucionales debidamente armonizadas11.
Este tipo de soluciones modernas resultan por dems interesantes a

los efectos de suplir olvidos o completar la regulacin constitucional de los
derechos humanos, y a su vez, debe tenerse presente que, por ejemplo en
el caso argentino, coexiste con las soluciones tradicionales o sea el artculo
33 anteriormente citado.
Pero adems del caso argentino, encontramos soluciones similares
en las Constituciones de Venezuela (art. 19), Colombia (art. 93), Ecuador
(art. 17), etc. Y dentro de este elenco de Constituciones debe destacarse la
solucin extrema de Guatemala, que en el artculo 46 de su Constitucin
dispone que se establece el principio general de que en materia de derechos
humanos, los tratados y convenciones aceptados y ratificados por Guatemala, tienen preeminencia sobre el derecho interno.
En esta rpida referencia al contexto latinoamericano en la materia

es interesante ver que estas soluciones constitucionales sumadas al avance
del derecho internacional de los derechos humanos, han permitido que en
muchos pases, sin necesidad de incorporar disposiciones constitucionales
11
cional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y su Protocolo Facultativo. Convencin sobre la Prevencin y la
Sancin del Delito de Genocidio. Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial. Convencin sobre la Eliminacin de todas las
formas de Discriminacin contra la Mujer. Convencin contra la Tortura y otros Tratos
o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes. Convencin sobre los Derechos del Nio.
Al respecto ver SAGS, Nstor, Los tratados internacionales en la reforma constitucional argentina de 1994, en Rev. Urug. de Derecho Constitucional y Poltico, tomo XI, N
63-66, pg. 228 y ss. ZIULU, Adolfo Gabino, El principio de supremaca y los tratados
internacionales despus de la reforma constitucional argentina de 1994, en Rev. U. de
Derecho Constitucional y Poltico, tomo XII, N 72, pg. 733 y ss. TRAVIESO, Juan Antonio,
La reforma constitucional argentina de 1994. Relaciones entre el derecho internacional, derecho interno y derechos humanos, en Rev. La Ley, ao 1994, p. 1.318 y ss.

referidas a los tratados, pactos y declaraciones, se postule el rango constitucional de todos los derechos humanos contenidos en dichos instrumentos internacionales basndose, exclusivamente, en las soluciones tradicionales de que los derechos son inherentes a la personalidad humana12.
Y por supuesto que esta tendencia clara de las Constituciones, es

confirmada por el artculo 30 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos de 1948 que dispone que nada en la presente Declaracin podr
interpretarse en el sentido de que confiere derecho alguno al Estado, a un
grupo o a una persona, para emprender y desarrollar actividades o realizar
actos tendientes a la supresin de cualquiera de los derechos y libertades
proclamados en esta Declaracin. A su vez, el artculo 29 de la Convencin
Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San Jos de Costa Rica),
prev, bajo el ttulo de normas de interpretacin, que:
Ninguna disposicin de la presente Convencin puede ser interpretada en el sentido de:
a) permitir a alguno de los Estados Partes, grupo o persona, suprimir

el goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la Convencin o limitarlos en mayor medida que la prevista en ella;
b) limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los
Estados Partes o de acuerdo con otra convencin en que sea parte
uno de dichos Estados;
c) excluir otros derechos y garantas que son inherentes al ser humano

o que se derivan de la forma democrtica representativa de gobierno; y
d) excluir o limitar el efecto que puedan producir la Declaracin
Americana de Derechos y Deberes del Hombre y otros actos internacionales de la misma naturaleza.
12
C) Por ltimo, recientemente, ha comenzado a advertirse, como

seala Nogueira, que existe en Amrica Latina [] una poderosa
corriente cada vez ms generalizada que reconoce un bloque de
Por ejemplo en Uruguay: CAJARVILLE PELUFFO, Juan P., Reflexiones sobre los principios generales de derecho en la Constitucin uruguaya, en Estudios Jurdicos en Memoria de Alberto Ramn Real, Montevideo, 1996. Tambin RISSO FERRAND, Martn,
Instrumentos internacionales en materia de Derechos Humanos y el Artculo 72 de la
Constitucin, en Quinto Coloquio de Derecho Pblico, Editorial Universidad, Montevideo.
Y tambin en La Declaracin Universal de Derechos Humanos y la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y la Constitucin Uruguaya, en Derechos
Humanos, Edit. Amalio Fernndez, Montevideo, 1999, pg. 61 y ss.
41
42
Martn Risso Ferrand

derechos integrado por los derechos asegurados explcitamente
en el texto constitucional, los derechos contenidos en los instrumentos internacionales de derechos humanos y los derechos implcitos, donde el operador jurdico debe interpretar los derechos
buscando preferir, en cada caso, aquella fuente que mejor protege
y garantiza los derechos de la persona humana13.
En cuanto a esta incuestionable relacin entre el Derecho Constitucional y la regulacin internacional de los derechos humanos debe tenerse
presente con Bidart Campos que esto conduce a afirmar que
13
14
[] la internacionalizacin de numerosos contenidos del derecho

constitucional es, simultneamente, una constitucionalizacin del
derecho internacional. Internacionalizar contenidos del derecho
constitucional quiz signifique para algunos una transferencia sustractora de materias y cuestiones clsicamente pertenecientes a la
jurisdiccin interna (a lo mejor, hasta exclusivas en pocas no demasiado lejanas). Pero no es as; constitucionalizar contenidos del
derecho internacional es hospedarlos en la jurisdiccin interna para
asignar concurrencia competencial entre sta y la jurisdiccin internacional. Y ac luce la convergencia aditiva y la interseccin solidaria. [] Con el derecho internacional, la semejanza de los planteos
nos lleva, personalmente, a una cuestin mucho ms clara: cuando el
Estado incorpora tratados de derechos humanos a su ordenamiento
interno, las normas internacionales conservan su fuente y su naturaleza, aun cuando haya normas en la Constitucin que citen taxativamente a algunos tratados, o que aludan globalmente a todos, o
que les confieran prelacin sobre el derecho interno, o les asignen
jerarqua constitucional o solamente supralegal, o acaso no definan
explcitamente un orden prelatorio, y hasta cuando se declare que
forman parte del texto de la Constitucin14.
NOGUEIRA, Humberto, Los derechos esenciales o humanos contenidos en los Tratados

Internacionales y su ubicacin en el ordenamiento jurdico nacional: Doctrina y jurisprudencia, en Ius et Praxis, Derecho de la Regin, Universidad de Talca, Facultad de Ciencias
Jurdicas y Sociales, Ao 9, N 1, 2003, pg. 422. Del mismo autor: Derechos Fundamentales y garantas constitucionales, tomo I, Librotecnia, Santiago de Chile, 2007, 31 y ss.
En el mismo sentido CEA EGAA, Jos Luis, Una visin de la teora neo constitucional,
en Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional, N 8, Centro de Estudios Polticos
y Constitucionales, Madrid, 2004, pg. 57. CHANTEBOUT, Bernard, tambin habla del
bloque de constitucionalidad pero lo integra por la Constitucin, la declaracin de 1789,
el prembulo de la Constitucin de 1946 y las leyes orgnicas, (Droit constitutionnel et
science politique, 16 edicin, Edit. Armand Colin, Pars, agosto de 1999, pg. 606).
BIDART CAMPOS, Germn, El derecho de la Constitucin y su fuerza normativa, Edit.
Ediar, Buenos Aires, 1995, pg. 468-471.

Analizada la cuestin en su contexto, se aprecia que no puede ahora
invocarse la teora clsica de la soberana para defender la potestad estatal
de limitar la proteccin jurdica de los derechos humanos. Los derechos humanos han desplazado el enfoque del tema y ya no se puede partir de una
potestad soberana ilimitada para el Estado en su rol de constituyente. Por
el contrario la regulacin actual de los derechos humanos no se basa en la
posicin soberana de los Estados sino en la persona, en tanto titular por su
condicin de tal de los derechos esenciales que no pueden ser desconocidos
con base en el ejercicio del poder constituyente, ni originario ni derivado15.
Como seala Nogueira, en la medida que los derechos humanos son
inherentes a la dignidad de la persona humana ellos limitan la soberana o
potestad estatal, y no puede invocarse esta ltima para justificar su vulneracin o para impedir su proteccin internacional, y no es invocable el principio

15
Tambin en Europa se encuentran opiniones como la de Favoreu en cuanto a que para

definir al derecho constitucional formal hay que hacerlo en forma jerrquica y no de
otro modo. El concepto de supraconstitucionalidad ha sido mencionado en reiteradas oportunidades en el debate francs contemporneo. No obstante, surge una posible confusin, al menos a nivel interno, cuando se vincula dicho concepto al derecho
natural o a normas extrajurdicas. Sin embargo, no hay nada que impida la existencia
de normas superiores a la Constitucin y por tanto que no integren el sistema jurdico pertinente; en este caso, no se trata de normas de un sistema que prevalezca a
la Constitucin formal, sino ms bien de normas dirigidas al sistema como tal. Slo
sern superiores en forma indirecta y no en el sentido tcnico de una superioridad
jerrquica. Lo que resulta conceptualmente imposible, es que el mismo sistema cuente
con una constitucin formal y con otra estructura por encima de sta. [] Como veremos ms adelante, puede perfectamente coexistir, en un determinado sistema, una
pluralidad de niveles de derecho constitucional formal jerrquicamente ordenados,
pero entonces aqu se tratara de varias formas de derecho constitucional formal. Para
destacar claramente que no se trata de normas supra o sea extrajurdicas, a dicho
fenmeno le llamaremos constitucionalidad superior [] El derecho internacional,
siendo un sistema especfico de derecho supranacional, puede de este modo incidir
en el derecho nacional y por tanto en la Constitucin, pero no se trata de supraconstitucionalidad como lo entienden los promotores de la corriente que afirma la existencia de algo superior a la Constitucin en el derecho interno mismo. En realidad, se
trata sencillamente del viejo concepto del derecho natural que existira sin mostrarlo
como tal. Nos consta que resulta imposible ya que esto llevara a deducir la normativa
de lo especfico. Por consiguiente, la nica va que permite sostener esta conclusin
consiste en negar la especificidad semntica de la normativa. Pero entonces, tampoco
podremos reclamar normatividad para las fundamentadas reglas del derecho natural.
Asimismo, la teora de la supraconstitucionalidad se enmarca dentro de un proceso
de recuperacin del jusnaturalismo evitando cuidadosamente valerse del mismo en
forma explcita. Se solapa detrs de apariencias de terminologa jurdica de las reivindicaciones polticas o morales. FAVOREU, Louis, GAA, Patrick, GHEVONTIAN, Richard,
Mestre, Jean-Louis, PFERSMANN, Otto, ROUX, Andr, SCOFFONI, Guy, Droit constitutionnel, segunda edicin, Edition Dalloz, Pars, 1999., pg. 120 y ss.
43
44
Martn Risso Ferrand

de no intervencin cuando se ponen en ejercicio las instituciones, mecanismos y garantas establecidas por la comunidad internacional para asegurar
la proteccin y garantizar el ejercicio efectivo de los derechos humanos de
toda persona y de todas las personas que forman parte de la humanidad16.
A esa altura no se puede dejar de coincidir con Gordillo en que ninguna norma nacional o carencia de ella puede hoy en da ser argumento
vlido para declararse esclarecido y honroso partidario de la esclavitud, la
tortura, el asesinato, el genocidio, la persecucin racial y as sucesivamente. Por ello tampoco puede jurdicamente argirse un derecho interno,
as sea constitucional, para justificar la lesin de un derecho supranacional
en materia de cualesquiera otras garantas, derechos y libertades pblicas
mnimos de cada individuo en su propio pas. El precio de ser parte de
la comunidad civilizada es reconocer el respeto a sus mnimas normas de
convivencia y comportamiento por lo menos en el plano interno17.
Hberle ha destacado lo anterior sealando que
[] el Estado constitucional se transforma al igual que lo hace hoy comnmente el Derecho internacional. El Derecho constitucional, por
tanto, no empieza all donde acaba el internacional, sino que lo que sucede es justamente lo contrario, es decir, que el Derecho internacional
no termina all donde empieza el Derecho constitucional, de modo que
las mutuas limitaciones que se producen respecto de ambos tipos de
Derecho son tan intensas que slo pueden producir su complementariedad respecto del modelo de Estado cooperativo que representan;
de ah que podamos afirmar que surge una especie de Derecho comn de cooperacin. El Estado social cooperativo no conoce la alternativa del llamado primado del Derecho internacional ni tampoco la
del Derecho interno del Estado, sino que lo hace a travs de las relaciones conjuntas del Derecho internacional y de las de los ordenamientos
constitucionales nacionales internos hasta el extremo de que parte del
Derecho interno constitucional y del internacional terminan por fundirse en una unidad, en un todo comn inescindible []18.
NOGUEIRA, Humberto, Los derechos cit., pg. 426.
HBERLE, Peter, Pluralismo y constitucin ... cit., pg. 263 y ss.
16
17
18
GORDILLO, Agustn, Guillermo GORDO, Adelina LOIANNO, Guillermo FLAX, Marcelo

LPEZ ALFONSN, Carlos E., TAMBUSSI, Marcelo FERREIRA y Mara Fernanda PREZ
SOLLA, Derechos Humanos, Cuarta edicin, Edit. Fundacin de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 1999, captulo III, pgina 11. Nos aproximamos as al Estado constitucional cooperativo del que habla HBERLE (Pluralismo y constitucin, Edit. Tecnos,
Madrid, 2002, pg. 258 y ss.) para sealar un modelo constitucional occidental que se
manifiesta como un ideal relativo dentro de la comunidad de Derecho Internacional,
de forma de responder a sus propias tareas de la forma ms elstica posible tanto en
el presente como en el futuro.

Surge de lo anterior una clara afectacin del tradicional paradigma
de soberana nacional que se retrae y deja de ser plenamente invocable
cuando se trata de derechos humanos. O si se prefiere, y como con precisin seala la Constitucin chilena, la propia soberana aparece como subordinada a la nocin de derechos humanos.
Lo expresado no slo est afectando la tradicional nocin de soberana sino tambin, como seala Sags19, es un duro golpe a la pirmide kelseniana. En efecto, imaginemos el caso frecuente de que un mismo derecho
humano sea objeto de diversa regulacin por la Constitucin de un Estado
y por uno o varios instrumentos internacionales referidos a derechos humanos. Esta diversidad normativa referida a los derechos humanos no se
resolver conforme al principio de jerarqua ni conforme el principio de
competencia, sino que el Juez o el intrprete en general deber optar y recurrir a la norma que mejor proteja el derecho humano en juego, independientemente de cul sea su fuente. Esto se fundamentar en el principio
pro hmine, en la directriz de preferencia de normas, en una reafirmacin del principio favor libertatis, etc. Pero el resultado ser el mencionado ms all del o de los fundamentos que se den a la problemtica.
Este autor nos habla en la actualidad de la Constitucin convencionalizada para referir a la transformacin de la Constitucin por efecto de
las normas convencionales20.
En la actualidad el concepto de bloque de los derechos humanos
o similares, ha sido utilizado por casi todos los tribunales superiores de
Amrica Latina.
4
LO ANTERIOR ES ADMISIBLE EN EL ACTUAL MARCO

CONSTITUCIONAL URUGUAYO?
Cabe preguntarse (es ms, la pregunta resulta imprescindible) si

todo lo dicho en cuanto a los cambios en Derecho Constitucional y en materia de derechos humanos resultan compatibles con las previsiones constitucionales uruguayas que provienen en lo que a este tema interesa del

19
20
SAGS. Nstor P., La interpretacin de los derechos humanos en las jurisdicciones nacional e internacional, Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Buenos
Aires, Anticipo de Anales, Ao XLII, segunda poca, N 36, Buenos Aires, 1998, pg.
8 y ss.
SAGS. Nstor P., De la constitucin nacional a la constitucin convencionalizada,
en Jurisprudencia argentina, 2013, IV, Buenos Aires, Edit., Abeledo Perrot, pg. 53 y ss.
45
46
Martn Risso Ferrand

ao 1967 (o sea son anteriores a todos estos cambios). Uruguay mantiene
en esta temtica una solucin de la dcada del sesenta.
Si bien no corresponde que me detenga en este punto por ser otro el

objeto del presente trabajo, s es conveniente mencionar algunos elementos que permiten responder la interrogante mencionada. A saber:
A) Debe tenerse presente que la conclusin a la que se llegue en este

punto estar directamente relacionada con el enfoque con el que
el intrprete encare el problema. Esto, que algunos han llamado
pre interpretacin, refiere a algo previo, que no surge de la norma
a interpretar, sino que responde a los paradigmas, presupuestos
y cultura previa al acto a interpretar con que llega el intrprete.
La persona que realiza la interpretacin, por ms que lo intente,
nunca es plenamente neutral sino que siempre iniciar la labor
hermenutica con algo previo y ajeno a la norma. En este sentido
podemos diferenciar al menos dos posibles enfoques del tema:
a) Si se parte como hace algunas dcadas de una nocin extrema de soberana, conforme la cual el titular de la soberana (la
Nacin segn la Constitucin uruguaya) no tiene otros lmites
que los que surgen de la Carta, es evidente que, en tanto se
respeten los procedimientos formales de reforma del artculo 331, se podr modificar cualquier disposicin en cualquier
sentido que el soberano entienda pertinente. Con este enfoque
tradicional, la respuesta sera negativa y la interpretacin de la
Constitucin se mantendra dentro de los parmetros tradicionales en nuestro pas.
b) Pero distinta ser la respuesta si se parte de ciertos datos que
a esta altura parecen ser incontrastables y que no deben ser
obviados. Por ejemplo: Sera legtima y aceptable una reforma constitucional que, cumpliendo con todos los requisitos
constitucionales que se establecen para la reforma de la Constitucin, reconociera menos derechos a las mujeres que a las
hombres? Sera legtima y aceptable una reforma constitucional, totalmente regular desde el punto de vista formal, que
permita someter a la esclavitud a ciertos grupos minoritarios?
Deberamos aceptar como legtima una norma constitucional
que autorice la tortura de los individuos? La nocin tradicional de soberana sirve hoy para aceptar esto? Las respuestas

negativas a todas estas interrogantes ponen de manifiesto la
crisis del concepto tradicional de soberana y que el mismo
no puede utilizarse como excusa para el desconocimiento de
los derechos humanos. El entorno cultural latinoamericano y
occidental ha cambiado y esto no puede pasar desapercibido
para el intrprete. Y el cambio es muy profundo. Asimismo
no puede pretenderse en materia de derechos humanos que
el Derecho Internacional no tenga una importancia decisiva
a la hora de interpretar la Constitucin y menos que pueda
prescindirse del orden internacional. Prescindir del Derecho
Internacional de los Derechos Humanos hoy es tan injustificable como errneo, y es evidente que su uso cambia todo el entorno interpretativo tradicional. Con este enfoque moderno, y
fundamentalmente ms tico y ms protector de los derechos
humanos, se caminar en un sentido totalmente distinto al del
enfoque anterior.
B) Con las precisiones anteriores, y con el enfoque correcto que surge de las mismas, se aprecia que la pregunta formulada no puede
responderse como en el pasado slo con base en el artculo 4 y 82
inciso 2 de la Constitucin uruguaya. Por el contrario muchas son
las normas constitucionales que permiten (y conducen) a admitir
una nocin de soberana ms limitada y compatible con el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. A mero ttulo de
ejemplo:
(i) Del artculo 7 y siguientes surge una clara vocacin jusnaturalista de la Carta y, sin ingresar a discutir el jusnaturalismo
en el mbito doctrinal ni sus variantes modernas, es un dato
que para la Constitucin uruguaya los derechos humanos
no son creados por ella misma sino que son anteriores a
la norma constitucional (sta slo se limita a reconocerlos),
solucin que coincide con el Derecho Internacional de los
Derechos Humanos y con la mayora de las Constituciones
americanas. Cmo el artculo 331 podra autorizar la modificacin de algo que para la Constitucin est por encima de
ella? De algo que es anterior al propio ordenamiento jurdico? Los artculos 4, 82 y 331 no pueden ser interpretados
como autorizando lo anterior.
47
48
Martn Risso Ferrand

(ii) Del artculo 72 surge con mucha ms fuerza lo anterior y se
abre la puerta para el ingreso de todos los derechos humanos
de fuente internacional. Puede el artculo 331 autorizar la
modificacin de algo que es inherente a la persona humana?
La interpretacin contextual de los artculos 4, 82 y 331, con
base en los artculos 7 y 72, conduce a dar una respuesta negativa a dicha pregunta.
(iii) No puede pensarse, hoy, en el siglo XXI, que, invocando una
radical, extrema y anticuada nocin de soberana, nuestro
pas (cuya Constitucin reconoce el Derecho Internacional
Pblico) pueda apartarse de todos los compromisos internacionales asumidos y, en oposicin a normas internacionales
claras y en franca violacin de lo que es el pensamiento de la
comunidad internacional sobre lo que los derechos humanos
son, pueda desconocer los derechos humanos o alguno de
ellos.
En definitiva, una correcta interpretacin de la Constitucin nos demuestra que ella no impide en forma alguna la admisin de las nuevas concepciones y la adecuada forma de compatibilizar el derecho interno con
las normas internacionales de los derechos humanos. Es ms, se impone
claramente el enfoque moderno de estos temas en forma ineludible para
el intrprete.
5 CONCLUSIN
Del proceso mencionado pocas conclusiones pueden extraerse que

no sean provisorias por tratarse de una evolucin no terminada ni consolidada totalmente.
S se puede destacar que se trata de un proceso interesante, inacabado y, lo ms importante, que apunta incuestionablemente a lograr una
mejor proteccin de los derechos humanos con la aplicacin armnica de
los rdenes constitucional e internacional y con la participacin de los rganos jurisdiccionales nacionales y los internacionales.
LA DEFENSA DE LA CONSTITUCIN
EN TIEMPOS DE CRISIS. UN ENIGMA
PARAGUAYO

Doutor em direito e professor da Universidade Nacional de Assuno.
PRESENTACIN DEL TEMA
El tema de la defensa de la Constitucin ha suscitado desde antao

un intenso y apasionado debate en el derecho occidental y muy pronto se
vincul a un tema igualmente espinoso: el control de constitucionalidad de
los actos de poder, a tal punto que resulta difcil ocuparse de uno de ellos
sin que inmediatamente se entrecrucen, generando una discusin sugerente que afecta a la aplicacin misma del derecho. Tal vez la directa vinculacin con la soberana popular, la proteccin de las libertades pblicas, el
ejercicio del poder poltico, la confrontacin entre poderes institucionales
y fcticos, la puesta en riesgo de un determinado modelo de Estado, haya
generado tanta preocupacin en el instituto que comentamos, que hoy
toma nuevamente cobra gran actualidad.
Un debate que muchos crean superado: la defensa de la Constitucin en momentos de crisis. Quin tiene la palabra final, cmo se resuelve una confrontacin extrema entre dos poderes y en manos de quin y a
cargo de quin est, especialmente por la virulencia con que se arremete
contra la Constitucin para ejecutar un plan poltico. La intencin de este
trabajo no es ocuparse prioritariamente de la institucin Juicio Poltico,
sino del impacto de las crisis polticas en el Estado de Derecho cuando se
requiere la defensa de la Constitucin y el rgano expresamente encargado
50

de hacerlo vacila, se vuelve renuente y termina renunciando a tan trascendental misin. Para esto, se realiza un anlisis desde varias perspectivas,
comprendiendo que ajustarse a un criterio estrictamente jurdico positivo
resultara completamente insuficiente para entender el problema y buscar
una explicacin y una respuesta desde los valores de la democracia representativa y participativa consagrada en el art. 1 de nuestra Constitucin.
Lo que es seguro: el derecho, tanto en su versin acadmica, jurisdiccional
como profesional no debera ausentarse de este debate, no debera rehuir
la realidad; puede hacerlo, pero sera un flaco favor a la sociedad, casi un
agravio.
El moderno constitucionalismo es un movimiento jurdico-poltico
que precede, acompaa y justifica las revoluciones burguesas y liberales,
estableciendo los principios bsicos del Estado Constitucional que habra
de resultar triunfante en todo el mundo occidental, en oposicin al absolutismo1. Se apoya fundamentalmente en instrumentos escritos, documentos sistematizados que sirvieron para la construccin del nuevo orden
poltico, econmico y social, donde se divida el poder, se protegan los derechos individuales fundamentales, establecen una limitacin efectiva del
poder real, la creacin de parlamentos genuinamente representativos con
fuertes competencias y la proteccin de los derechos polticos y econmicos. Es indudable que su origen es bsicamente anglosajn: Carta Magna
de 1215, Peticin de derechos de 1628, Habeas Corpus de 1679, Bill of Rights de 1689, Declaracin de derechos del buen pueblo de Virginia(1776)
y Constitucin de 1787 en EE UUU, en la Europa Continental, la Revolucin
Francesa con la famosa Declaracin de Derechos de 1789 y la Constitucin
de 1791, pero se difunde a principios del siglo XIX en todo el continente
iberoamericano, apoyado en los movimientos independentistas y las diversas leyes fundamentales que se iran generando.
Durante el siglo XIX el constitucionalismo se consolida como corriente doctrinaria, dando forma a la organizacin poltica del Estado, donde jugara un papel relevante el equilibrio y mutuo control de los poderes,
que iba mejorando justamente en la medida en que se consolidaba la democracia. Cuando llega la profunda crisis del Estado liberal a principios
del siglo XX estos valores jugaran un papel fundamental en la defensa de
la democracia e incluso en aquellos pases en que transitoriamente result
derrotado (Alemania, Italia) habra de emerger con fuerza inusitada, una
vez derrotados dichos sistemas.

LUCAS VERD, Pablo. Curso de Derecho Poltico, V I.-

Afecta tambin al equilibrio mismo de la lucha por el poder y de los
poderes pblicos entre s, desde el momento que La separacin de poderes constituye un principio dogmtico e institucional, pues es considerado
indispensable para asegurar la libertad de los ciudadanos, desde el momento que limita el poder poltico atribuyendo a diferentes rganos cada
funcin estatal, impidiendo que ninguno de ellos pueda atenazar al individuo y a las libertades pblicas.
Tratase de un principio dogmtico, porque se afirma la identidad absoluta entre la separacin de poderes y el reconocimiento y garanta
de la libertad [...] Ataca adems separacin de poderes es principio
constitucional, porque a partir de la Constitucin norteamericana
de 1787, la Declaracin de Derechos del Hombre y del Ciudadano
de 1789, la Constitucin Francesa de 1791 [] ha servido para una
distribucin de las funciones del Estado entre rganos distintos, sin
perjuicio de sus interrelaciones y colaboraciones. Es decir, dicho postulado configur la arquitectura institucional del Estado liberal.2
No hay que olvidar que el debate en estudio se da a principios del siglo XX, en plena crisis del Estado liberal clsico, donde se estarn sentando
las bases del Estado Social de Derecho, por un lado, y tambin llegar el nacimiento de los estados totalitarios (Unin Sovitica, Alemania, Italia,) y la
consolidacin de las grandes democracias (EEUU, Inglaterra, Francia) modelo que finalmente resultara triunfante y se extendera a nuestro continente, razn por la cual la correcta comprensin del tema que estudiamos
resultar decisivo para el futuro de la democracia, pues como bien seala
Norberto Bobbio, las veces que le fue mal al Estado de Derecho le fue mal a
la democracia3. Es por eso que la funcin de control tendr siempre como
finalidad asegurar el ejercicio regular de las funciones estatales4, pues
muy pronto se comprendi que estaba en juego la estructura misma del
Estado de Derecho. El sometimiento del poder poltico a la Constitucin
(separacin de poderes ms derechos y libertades bsicos), el respeto a
las garantas individuales y libertades fundamentales, la organizacin del
Estado en el marco del derecho, cuya conquista fue producto de dcadas
de esfuerzo poltico e intelectual, es lo que entrara nuevamente en fuerte
debate en el periodo de entre guerra (1922-38, aproximadamente) y se
extendera a sudamrica.

LUCAS VERD, Pablo. Curso de Derecho Poltico, V II, p. 132.

BOBBIO, Norberto. El futuro de la democracia.
KELSEN, Hans. La garanta jurisdiccional de la Constitucin, p. 109.
51
52

En una magistral monografa publicada en los aos ochenta, el
Prof. Pablo Lucas Verd5 resea como se desarroll el debate en la Repblica de Weimar, cuando entre los aos 1918-32 la Repblica Federal
Alemana se debata entre la democracia y el autoritarismo y afloraban
en toda su riqueza cuestiones centrales del constitucionalismo del siglo XX, el concepto y naturaleza de Constitucin, su defensa, la fuerza
institucional del Estado democrtico, lo que se decantara, en trmino
generales, hacia el control en manos del mismo Poder Judicial (modelo
americano) o a cargo de rganos especiales, diferenciados de los dems
poderes, sistema europeo, inspirado fundamentalmente por Hans Kelsen, que a su vez tiene importantes matices. Los protagonistas principales del debate era Hans Kelsen, Carl Schmitt, Rudolf Smend, Herman
Heller, seguidos en Italia por Constantino Mortatti y otros. Ese microcosmos generado demostr en forma irrefutable la estrecha vinculacin
existente entre derecho, cultura y poltica, lo que a su vez se manifiesta
hoy en los tiempos decisivos que est viviendo Amrica Latina, decisivos
para el futuro de su democracia, en que se debate incluso nuevos modelos de Estado6.
2
LO MODELOS CONFRONTADOS
En el agitado periodo de entreguerra (1918-1934), la sociedad europea fue protagonista del nacimiento de doctrinas fundacionales y decisivas
para el momento histrico que se viva, con una democracia liberal sumida
en una profunda crisis, mientras afloraban vigorosas las corrientes comunistas, socialistas, nacional socialistas, fascistas, democristianas, enmarcadas unas dentro del pluralismo y otras en el ms duro autoritarismo. etc.
Sera especficamente en Alemania y Austria, bajo el amparo del nacimiento de sus constituciones, donde se presentara con todo vigor la discusin
sobre el modelo de Constitucin, su alcance y su defensa, que poco despus
tambin se dara en nuestro continente.
Esta riqueza ideolgica y doctrinaria, el alto nivel acadmico y poltico de quienes participaban del debate, la opcin que tomaban los partidos
polticos, los sindicatos, los gremios empresariales, otros sectores sociales,
motivo que Weimar sea un punto de referencia doctrinal y prctico insoslayable para el Derecho Constitucional contemporneo, y especialmente

LUCAS VERD, Pablo. El debate constitucional en la Repblica de Weimar.

Bolivia. Estado Plurinacional, Venezuela, Paraguay Estado Social.

para los pases que recibieron su influencia y para quienes se consideran
legatarios de la admirable doctrina constitucional europea7.
2.1 Decisionismo poltico
Carl Schmitt, jurista alemn de slida formacin, publica en 1928

su obra clsica Teora de la Constitucin8, donde somete al Estado Constitucional liberal a un agudo y crtico anlisis, sealando cuestiones que
mantiene vigencia hasta hoy da, a saber: se trata del primer intento serio
de establecer la Teora de la Constitucin como una rama autnoma del
derecho poltico y de la teora del Estado, la diferencia entre Constitucin
y leyes constitucionales y el anlisis de las garantas institucionales. Este
autor devuelve a la Teora constitucional toda su fuerza y lo antepone a la
Constitucin misma, como resalta Lucas Verd: [] corresponde a Schmitt la reivindicacin de una Teora de la Constitucin como disciplina
sustantiva, aunque su concepto de aquella no compartimos. Su caracterizacin decisionista se resiente de un positivismo existencialista [] Con
todo, es innecesario subrayar la importancia capital de esta obra.9 . Esta
obra brillante, no impidi sin embargo que Schmitt terminara siendo uno
de los doctrinarios jurdicos del nazismo, especialmente con la aplicacin
de la dicotoma amigo-enemigo en la poltica y la presentacin del Furher
como el Defensor de la Constitucin. Llevado a momentos crticos, la defensa de la legalidad constitucional se resuelve siempre por medios polticos, lo que significa en s mismo la ruptura con cualquier intento de salida
legal o judicial.
Su obra clsica constituye un agudo anlisis crtico del Estado de Derecho Liberal, evidenciando sus contradicciones e incoherencias y a la vez
un serio intento de conferir autonoma cientfica y doctrinaria a la teora
constitucional, como un territorio independiente y con sistema propio. Sin
embargo, en su obra La Defensa de la Constitucin plantea que la defensa
de la legalidad constitucional se resuelve por medios polticos10, sin plantear ni asegurar una va democrtica, con lo cual abra la puerta para la deriva autoritaria, especialmente cuando vincula esta figura a la decisin po
Sobre el punto, as se manifiestan Garca Pelayo, Manuel, de Otto, Ignacio, Lucas Verd,
Pablo, Ziga, Francisco, etc.
10
SCHMITT, Carl. Teora de la Constitucin.
LUCAS VERD, Pablo. Teora de la constitucin como ciencia cultural, p. 131.
DE VEGA, Pedro, prlogo a la obra La Defensa de la Constitucin.
53
54

ltica del Jefe, el llamado decisionismo poltico. Bien seala Garca Pelayo:
[] se me permitir todava referirme a un aspecto fundamental de las
ideas de Carl Schmitt, a saber, su constante afirmacin de la autonoma de
la poltica frente a la tendencia dominante en las teoras contemporneas
que tienden a considerarla como una realidad subordinada o, por as decirlo, como una realidad de segunda mano []11.
El derecho debe esforzarse siempre en que los actos polticos se subordinen al derecho, al menos mientras se defienda un Estado Constitucional, de ah que, mirando la realidad paraguaya resulta inconsistente el
argumento cuantitativo para justificar una destitucin de ministros o presidentes, cuando dicen que una amplia mayora parlamentaria lo apoy. Y
la amplia mayora que vot al Presidente, fue consultada?, si la respuesta es
negativa resulta que fue una salida antijurdica, fuera del campo del derecho,
por eso el argumento decisionista: el parlamento lo quiso. Es cierto que la
poltica crea derecho, pero no es menos cierto que la voluntad poltica debe
subordinarse a la Constitucin. No es el Estado quin otorga los derechos
fundamentales sino quin debe crear las condiciones de su realizacin, pues
estos son propios del individuo, previos e independientes del poder12.
En obras posteriores habra de afirmar que soberano es quin decide sobre el Estado de Excepcin y que el Jefe es quin decide la vigencia
de la Constitucin en casos de conflictos extremos. As, cuando la represin
recrudece en la dcada del treinta, public un famoso artculo titulado: El
Furher en defensa de la Constitucin, pretendiendo legitimar las atrocidades cometidas por el dictador. Sostena la primaca de la poltica sobre lo
jurdico y deba ser el Jefe Poltico el defensor de la Constitucin13, tanto es
as que Hitler gobern sin suspender la Constitucin. Pedro de Vega explica
que en cualquier caso, la conclusin tcita que se desprende de su razonamiento parece evidente: porque la conversin de la Justicia Constitucional
en Guardin de la Constitucin, frente a posibles ataques del poder legislativo, lo que termina virtualmente condicionando es un politizacin de la
justicia y una disfuncin ms que notable en el esquema de la distribucin
del poder, se hace necesario buscar otro guardin que resulte ms coherente con la doctrina constitucional clsica, y en el plano real ms efectivo
[]. La solucin la encontrar Schmitt en la figura del Jefe del Estado14

GARCA PELAYO, Manuel. Eplogo a Teora de la Constitucin, de C. Schmitt, p. 376.
DE VEGA, Pedro, prlogo a La defensa de la Constitucin, p. 21.
11
12
13
14
BACIGALUPO, Enrique. Principios constitucionales de derecho Penal, p. 13.

SCHMITT, Carl. La Defensa de la Constitucin.

2.2 Sociologismo jurdico
El gran jurista socialdemcrata alemn Herman Heller pona especial nfasis en las fuerzas sociales en pugna, reclamando que estas deban
estar reflejadas en la organizacin jurdica para que efectivamente tenga
vigencia15. En cierta manera es un rescate de la teora sociolgica de Ferdinand Lasalle, que hablaba de los factores reales de poder, que deban estar
representados en la Constitucin, pues de lo contrario esta se convertira
en un pedazo de papel, sin mayor vigencia16. Heller buscaba superar democrticamente el Estado Liberal clsico en torno a las fuerzas preponderantes en un determinado momento histrico y tambin habra de apoyar la
salida hacia un Tribunal Constitucional, afirmando que se estaba ante una
tarea de toda la sociedad, buscando que la legislacin fundamental efectivamente contemple esta situacin, superando el estrecho margen juridicista que pretenda encerrar la realidad en criterios estrictamente jurdico
normativos. Se enfrent decididamente a la tesis decisionista y autoritaria
de Schmitt, conoci la persecucin del nazismo.
Su posicin bsica era considerar la constitucin como una totalidad, en la que se renen en relacin dialctica lo esttico y lo dinmico, la
normalidad y la normatividad. Trata, pues, de salvar la unidad del concepto
de constitucin, pero reconociendo la autonoma de las partes integrantes17, marco en el cual debe darse la relacin y cooperacin entre individuos y grupos sociales. La ley suprema tendra as, dos elementos bsicos:
1) la mera normalidad, 2) la normalidad normativizada en su doble aspecto jurdico y extrajurdico. El primero ensea que el Estado no puede ser
producto simplemente de una legislacin o normatividad, sino que existen
factores que dan origen a la infraestructura misma del Estado, basada en
la repeticin de conductas, mientras el segundo se trata de la realidad normativizada, de un deber ser reglado. De la relacin permanente entre estos
dos campos y de la manera en que se realice depende la fortaleza de la ley
suprema. Analizando la Constitucin de Weimar y el Estado de Derecho
clsico, que al reconocer la igualdad y abrir el camino para la lucha por las
conquistas sociales evidenciaba las desigualdades econmicas, Heller percibi con claridad que se requera un desarrollo mayor y plante entonces
la transicin del Estado liberal al Estado social de Derecho como respuesta
a la profunda crisis que se viva.

15
16
17
HELLER, Hermann. Constitucin y Derecho Constitucional.

LASALLE, Ferdinan. Que es una Constitucin
GARCA PELAYO, Manuel. Derecho Constitucional Comparado, p. 87.
55
56

Para el sociologismo jurdico, el Estado de Derecho es el resultado
provisional de un proceso de racionalizacin del poder, donde la burguesa
y otros sectores sociales emergentes haban logrado el reconocimiento de
importantes derechos y una nueva forma de organizacin del poder, pero
tambin los sectores organizados de los trabajadores y otros sectores o
clases sociales haba logrado establecer y conquistar nuevos derechos y
acceder a una importante representacin parlamentaria.
Heller fue uno de los primeros juristas que llam la atencin sobre
la necesidad de introducir profundas reformas en la concepcin clsica del
constitucionalismo y al mismo tiempo insisti sobre la necesidad de garantizar una defensa democrtica de la misma.
2.3 Integracin estatal
Para Rudolf Smend el objeto de la Teora del Estado y del Derecho

Constitucional debe tener en cuenta el carcter esencialmente dinmico de
la sociedad y las instituciones, donde debe darse el proceso de integracin
estatal:
De modo que el Estado no constituye en cuanto tal una totalidad

inmvil, cuya nica expresin externa consista en expedir leyes,
acuerdos diplomticos, sentencias o actos administrativos. Si el Estado existe es nicamente gracias a estas diversas manifestaciones,
expresiones de un entramado espiritual, y, de un modo ms decisivo, a travs de las transformaciones y renovaciones que tiene como
objeto inmediato dicho entramado inteligible. El Estado existe y se
desarrolla exclusivamente en este proceso de continua renovacin y
permanente reviviscencia []. El Estado vive de un plebiscito que se
renueva cada da18,
proceso al cual denomina integracin estatal, que debe reflejar la Constitucin, que comprende por lo tanto no solamente lo jurdicamente concretizado, sino que emana tambin de la naturaleza misma del hombre,
su actuacin en la sociedad, la vinculacin con las instituciones, etc. Es as
como Smend apunta a los contenidos axiolgicos de los derechos humanos, encontrando una realidad poltico-social vital, dinmica, distinta de
las versiones formalistas y estticas del derecho.

18
SMEND, Rudolf. Constitucin y Derecho Constitucional, p. 62.

Resulta obvio que esta dinmica constitucional resultaba incompatible con el concepto decisionista (donde bastaba una decisin personal del
jefe) y tambin con el positivismo kelseniano, que presupone una sola norma que lo contempla todo, razn por la cual se haca necesario un concepto
que Smend resuma as:
La Constitucin es la ordenacin jurdica del Estado, mejor dicho, de

la dinmica vital en la que se desarrolla la vida del Estado, es decir de
su proceso de integracin. La finalidad de este proceso es la perpetua
reimplantacin de la realidad total del Estado: y la Constitucin es
la plasmacin legal o normativa de aspectos determinados de este
proceso19,
pero agrega que
La funcin integradora de la Constitucin ser posible en la medida

en que esta se flexibilice, pudiendo realizarse incluso fuera de los
canales tradicionales; por esta razn la interpretacin debe ser flexible, amplia, reconociendo los impulsos vitales de toda sociedad humana en permanente evolucin: [] la finalidad integradora que se
pretende tengan las normas constitucionales depende de la accin
conjunta de todos los impulsos y motivaciones polticas de la comunidad, y que, en ocasiones, esta funcin integradora se realiza fuera
de los canales constitucionales.20
Obviamente, este tipo de Estado o Constitucin requiere una convivencia pacfica, un ambiente de tolerancia dentro del cual pueda consolidarse y adquirir fuerza normativa.
2.4 Positivismo jurdico
Justamente en los tumultuosos aos de la Repblica de Weimar es

cuando el jurista por antonomasia del siglo XX, Hans Kelsen, emprende el
descomunal esfuerzo de construir una teora pura del derecho, capaz al
mismo tiempo de responder en forma autosuficiente a los clsicos problemas que enfrentaba el constitucionalismo occidental. Para decirlo con sus
palabras:

19
20
SMEND, Rudolf. Constitucin y Derecho Constitucional, p. 132.

Ibid., 133.
57
58

[...] una teora del derecho purificada de toda ideolgica poltica y
de todo elemento cientfico-natural, consciente su singularidad en
razn de la legalidad propia de su objeto. Desde el comienzo mismo fue mi objetivo elevar la ciencia del derecho, que se agotaba casi
completamente abierta o disimuladamente en una argumentacin jurdico-poltica, al nivel de una autntica ciencia, de una ciencia
del espritu. Corresponda desplegar sus tendencias orientadas, no a
la funcin configuradora de su objeto, sino exclusivamente al conocimiento del derecho, para acercarla, en la medida en que fuera de
alguna suerte posible, al ideal de toda ciencia: objetividad y exactitud.21
Hasta donde cumpli Kelsen su objetivo no lo comentaremos en

esta ocasin, pero si debe sealarse que justamente entre los aos veinte y
treinta es cuando se suscita un debate jurdico que no habra de repetirse
hasta ahora, por su calidad, excelencia y aporte a la ciencia del derecho,
donde se debatira intensamente sobre
[] el concepto de Constitucin y las normas que lo integran, detenindose particularmente en la eficacia de las llamadas normas programticas; las garantas institucionales, la defensa y la reforma de la
Constitucin; las mutaciones constitucionales, la controversia sobre
la esencia del parlamentarismo; la posicin y funcin de los partidos
polticos; la lucha contra el extremismo poltico; la cuestin del federalismo; las instituciones de la democracia directa y la semidirecta; la
disolucin del parlamento; la inestabilidad gubernamental; el Estado de Derecho y la introduccin del trmino Sozialer Rechsstaat, etc.
En definitiva, una serie de cuestiones arduas que todos discuten.22
En la segunda edicin (1960) Kelsen va an ms lejos y anuncia que
Mientras que me content entonces en formular los resultados especialmente caractersticos de una doctrina jurdica pura, intento hoy
dar solucin a los problemas ms importantes de una teora general
del derecho conforme con los principios fundamentales de la pureza
metdica del conocimiento jurdico-cientfico, precisando al hacerlo
el lugar de la ciencia jurdica en el sistema de las ciencias, ms de lo
que anteriormente se hiciera.23
21
22
23
KELSEN, Has. Teora pura del derecho, prlogo a la 1 edicin.
LUCAS VERD, Pablo. Teora de la Constitucin como ciencia cultural, p. 30.

KELSEN, Has. Teora pura del derecho, prlogo a la segunda edicin, p. 12.

Realizaba de esta manera una reorientacin en su posicin original,
sin renunciar a su bsqueda de la pureza metdica, pero buscando incorporar actualizaciones y ratificando que, en lo esencial ni la Segunda Guerra Mundial ni los acontecimientos polticos que la siguieron cambiaron
gran cosa, renovando su crtica al iusnaturalismo y su pretendido afn de
el derecho justo.
Ignacio de Otto dice que
Esa sujecin de la creacin de las normas a otras normas superiores

a ella no se cumple simplemente con la existencia de una Constitucin escrita que regule la estructura y funcionamiento de los rganos
del Estado. Ciertamente el establecimiento de una norma suprema,
por encima de los rganos superiores del Estado, se hace mediante la promulgacin de un texto escrito, la llamada Constitucin escrita, con el nombre de Constitucin o cualquier otro, pero slo hay
Constitucin como norma cuando el ordenamiento establece que el
cumplimiento de esos preceptos es obligado y, en consecuencia, que
su infraccin es antijurdica. Slo entonces cabe decir que hay Constitucin y que la Constitucin escrita es norma, la suprema norma.24
Es as cuando se plantea de nuevo la necesidad de un Guardin de la

Constitucin que, frente a las corruptelas polticas del poder legislativo, y frente a los abusos posibles del poder ejecutivo, garantice
el sistema de libertades y asegure a su vez, que la Constitucin se
cumpla y no pierda el carcter de Ley suprema.25
LA SALIDA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.

SU PRESENCIA EN IBEROAMRICA
Kelsen comprenda perfectamente que en materia de defensa de la

Constitucin, el control final a ser ejercido apuntaba directamente al centro del poder, o para decirlo ms concretamente, la decisin ltima sobre
interpretacin y aplicacin de esta en caso de conflictos importantes sobre
su aplicacin afectaba el equilibrio mismo de los poderes. Por esta razn el
poder judicial no poda intervenir en el legislativo, el juez no puede tener
competencia para examinar la constitucionalidad del proceso de legislacin26 y tampoco revisar la constitucionalidad de los actos normativos de la

24
25
26
DE OTTO, Ignacio. Derecho Constitucional. Sistema de Fuentes, p. 15.

DE VEGA, Pedro. Prlogo en La Defensa de la Constitucin, p. 17.
KELSEN, H. Teora General del Estado, p. 333.
59
60

administracin, pues podra convertirse en un cesarismo inadmisible en la
democracia o, lo que es peor y normalmente ha ocurrido, en un factor que
oscila entre el legislativo y el ejecutivo, segn las conveniencias coyunturales, rompiendo siempre el precario equilibrio y debilitando gravemente
a las instituciones republicanas.
Este sistema aparece por primera vez en la Constitucin austraca

de 1920 claramente inspirada en la doctrina kelseniana, partiendo del supuesto bsico del principio de supremaca constitucional que se impone a
todo el sistema legal vigente y en la segunda posguerrra (1945 en adelante) se habra de extender a numerosos pases europeos (Austria, Alemania,
Espaa, Portugal, etc.)27 y tambin iberoamericanos(Colombia, Venezuela,
Per, Ecuador, Chile, etc.), con matices importantes, pero siempre ubicando en un rgano extrajudicial tan importante labor.
Fix Zamudio engarza la jurisdiccin constitucional con la defensa de

la Constitucin, es decir, la totalidad de instrumentos jurdicos y procesales que se han establecido para conservar la normativa constitucional, como para prevenir su violacin, deprimir su desconocimiento.. La (verdadera defensa de la Constitucin es la que logra
dice Fix Zamudio - aproximar la Constitucin formal y la C. real, y
se integra por dos categoras de instrumentos: proteccin constitucional y garanta constitucional. La proteccin de la Constitucin se
integra por todos aquellos factores polticos, econmicos, sociales y
de tcnica jurdica que han sido canalizados por las normas iusfundamentales con el propsito de limitar el poder, lograr sujecin a la
Constitucin. Las garantas en sentido lato son los medios jurdicos,
de naturaleza predominante procesal, que estn dirigidos a la reintegracin del orden constitucional cuando es desconocido o vulnerado
por los rganos del Estado.28
El modelo del Tribunal Constitucional opta por el sistema concentrado y difuso cuyos elementos bsicos son: a) Un proceso autnomo de
constitucionalidad, b) Un nico rgano de control de constitucionalidad,
c) Efecto erga omnes, d) limitacin de quienes tienen legitimidad activa,
e) Integracin mixta, no forma parte del Poder Judicial y sus miembros no

27
28
CRUZ VILLALN, Pedro. La Formacin del sistema europeo de control de constitucionalidad, p. 26 y ss.
ZIGA, Francisco. Elementos de Jurisdiccin Constitucional, t I, p108 y FIX ZAMUDIO,

H. Funcin del Poder Judicial en los sistemas constitucionales latinoamericanos, p. 1185, citado por Ziga.

siempre son todos magistrados judiciales, con duracin de mandatos, no
son vitalicios o hasta la jubilacin29. En la mayora de los casos los miembros del Tribunal tienen establecido el periodo de duracin de mandato, a
veces con una posibilidad de reeleccin, pero no constituye un poder en s
ni hacen carrera dentro del mismo.
Esta prevencin obedece justamente al alto poder poltico que se le

confiere, convirtindose muchas veces en verdaderos rbitros de la disputa por el poder o en un verdadero legislador negativo cuando comienza
a anular normas jurdicas emanadas del congreso o del ejecutivo. Para el
maestro viens y buen parte de la doctrina europea, el camino que mejor
preserva a la democracia y el delicado equilibrio entre los poderes es un
rgano externo, destinado a resolver cuando se presenta el conflicto.
3.1 El modelo americano
El control judicial de constitucionalidad reconoce su origen de manera ntida e incontestable en el sistema americano, especialmente a travs de diversos fallos de su Tribunal Supremo, que sostenidamente fueron
construyendo su competencia a travs de fallos que marcaron historia en
la complicada relacin entre poderes, especialmente cuando se trataba de
temas relevantes, sin que esto signifique que no haya existido duda y polmica sobre el caso.
La Constitucin de 1787, al encargar la administracin de justicia

al Tribunal Supremo nada dice sobre el control constitucional. Es con el
famoso caso Marbury vs. Madison (1.803) cuando el Tribunal Supremo
Americano establece que
29
[] si una ley resulta contraria a la Constitucin, o hubiere conflicto

entre la norma legal y la constitucional que obligue a desestimar una
u otra, compete a la Corte determinar cul es el derecho aplicable, ya
que este constituye la esencia del poder jurisdiccional. De este modo,
si una ley se encuentra en oposicin a la Constitucin; si ambas la
ley y la Constitucin se aplican a un caso determinado, de modo
que la Corte deba decidir, o bien, de acuerdo con la Constitucin, sin
tener en cuenta la ley, la Corte debe determinar cul de estas normas en conflicto rigen en el caso. Esto es de la esencia misma de la
ZIGA, Francisco. Elementos de Jurisdiccin Constitucional, t I, p108 y FIX ZAMUDIO,

H. Funcin del Poder Judicial en los sistemas constitucionales latinoamericanos, p. 17,
citado por Ziga.
61
62

funcin judicial. Si, por tanto, los tribunales han de contemplar la
constitucin, y la Constitucin es superior a cualquier ley de la legislatura, la Constitucin y no dicha ley debe regir el caso al cual ambas
se aplican.30
Sin embargo, en este caso el Tribunal Supremo fue muy claro al establecer que en s no implica un poder para sustantivo para revisar y anular
los actos del Congreso, porque tal poder sustantivo no existe.
Dnde aparece aqu el concepto de defensa de la constitucin?,

pues se da cuando se presenta un conflicto especialmente relevante entre
los poderes del Estado cualquier de los tres y la justicia es llamada a
resolver el problema. En la historia norteamericana se recuerda especialmente el caso DRED SCOTT, cuando se quiere significar lo extremadamente
delicado que es cuando el Poder judicial interviene en un conflicto poltico
denegando el acceso a la justicia, negndose a cumplir su rol fundamental de proteger la Constitucin. En 1857 es electo presidente de la Unin
James Buchanam, demcrata que no se haba pronunciado abiertamente
en contra de la esclavitud ni haba intervenido en los primeros conflictos
sangrientos entre esclavistas y antiesclavistas, iniciando la bsqueda de
una salida poltica, pactada y negociada al problema. El 6 de mayo de 1857,
dos das despus de la toma de posesin presidencial, el Tribunal Supremo
emiti un veredicto que represent una derrota para el partido republicano. Un esclavo de Misuri, llamado Dred Scott, haba sido conducido por su
amo, en 1834, estado no esclavista de Illinois y devuelto a Misuri en 1846
(esclavista). Un grupo de abolicionistas plante un recurso ante los tribunales de Missuri buscando la libertad de Scott. La mxima instancia estadual declar sin lugar la demanda y el caso lleg en apelacin al Tribunal
Supremo de los Estados Unidos. El juez Roger Taney emiti un fallo injusto al declarar que un negro no tena derecho a iniciar un proceso, porque a
los ojos de la Constitucin no era un ciudadano y, adems, que el gobierno
federal no tena derecho a prohibir la esclavitud ms all de ninguna lnea
geogrfica31.
Al cerrarse el camino del derecho para resolver el conflicto, por la
decisin expresa del Tribunal Supremo que negaba la tutela judicial a una
persona negra y cerraba la posibilidad de intervenir al gobierno federal,

30
31
La Constitucin de los Estados Unidos de Amrica, anotada con jurisprudencia, TI, p.

464-465. Eidcin oficial del Senado americano.
Historia del pueblo de los Estados Unidos de Amrica, p. 95.

obviamente se acrecent el ambiente de violencia que apuntaba a la guerra
civil:
[] la Corte se neg a aplicar el principio de igualdad a los negros,

con consideraciones realmente vergonzosas y neg al Congreso federal la facultad de desconocer la propiedad de los esclavos que se
haban escapado de los Estados donde rega la esclavitud, con lo que
la Corte perdi una importante oportunidad de tratar de resolver un
gran conflicto poltico antes de que ste condujera a la guerra civil
[] en este perodo, la Corte adopt una visin restrictiva del control
de constitucionalidad [].32
En Amrica Latina mayoritariamente el modelo recepcionado fue el

norteamericano, a tal punto que
En las primeras palabras que un tratadista argentino dedicaba a definir el constitucionalismo como el ordenamiento jurdico de una
sociedad poltica mediante una Constitucin escrita, incluye la idea
de supremaca de sta que significa la subordinacin a sus disposiciones de todos los actos emanados de los poderes constituidos que
forman el Gobierno ordinario [...] de ah que el problema del derecho
constitucional que exige una exacta solucin es el del carcter jerrquico o de la Constitucin, en relacin a todas las manifestaciones
del poder [...] esta supremaca de la Constitucin implica la presencia
de un poder jurdico ejercido con el nombre de Poder Judicial, cuya
principal misin consiste en velar por tal supremaca33.
En la Argentina la posibilidad de control y con l la posibilidad de

defensa de la constitucin, est fundada en el art. 31, que consagra la supremaca de la Constitucin, cuando dice que:
32
33
Esta Constitucin, las leyes de la Nacin que en su consecuencia se

dicten por el Congreso y los tratados con las potencias extranjeras
son la ley suprema de la Nacin; y las autoridades de cada provincia
estn obligadas a conformarse a ella [], lo que tiene concordancia
con el art. 116 (ex 110), cuando dispone que corresponde a la Corte
Suprema y a todos los tribunales inferiores de la Nacin el conocimiento y decisin de todas las causas que versan sobre puntos regidos por la Constitucin y por las leyes de la Nacin, [...].
NINO, Carlos Santiago. Fundamentos de derecho constitucional, p. 665.
COLOMER VIADEL, Santiago. Introduccin al constitucionalismo iberoamericano, p. 82.
63
64

No necesariamente por casos idnticos se llega a construir un principio del derecho o una jurisprudencia [] la Corte sostuvo que la doctrina de la omnipotencia legislativa que se pretende fundar en la presunta
voluntad de la mayora del pueblo, es insostenible dentro de un sistema
de gobierno cuya esencia es la limitacin de los poderes de los distintos
rganos y la supremaca de la Constitucin34. La jurisprudencia argentina
ha sido muy cauta en materia de actos polticos, pero ha ido evolucionando
sistemticamente hasta llegar a un punto de equilibrio, donde se respeta
las facultades propias de los rganos polticos, pero si controla siempre
que no se violente derechos y garantas fundamentales consagrados en la
Constitucin. Carlos Nino realiza una excelente sntesis de esta evolucin,
recordando que incluso la declaracin del Estado de Sitio, potestad presidencial por excelencia, reconoce la posibilidad de una revisin judicial
para verificar su razonabilidad, duracin y existencia de las condiciones
que motivaron su declaracin (caso Granada, diciembre de 1985), revisin
de las cuestiones electorales, pero siempre respetando estrictamente la
competencia de los rganos y limitndose a verificar que no se haya violentado una disposicin de la ley suprema.
El mismo Quiroga Lavi, jurista reconocido por su moderacin y
apego a las tradiciones conservadoras, explica claramente que en los casos
polticos la Corte no puede revisar el criterio adoptado para tomar decisiones, pero si
34
35
[] el rgano deforma la competencia que lo hace rgano, ya no es

libre para comportarse como tal; l tiene el poder en razn de su
competencia (otorgada por la norma), que regula (establece) el mbito dentro del cual es libre. Por lo tanto, el exceso (salirse de) en el
ejercicio de la competencia por parte de los rganos polticos, engendra una cuestin justiciable, esto es: puede ser juzgada a la luz de
las normas de la Constitucin Nacional [] solo en este contexto es
correcto hablar de plena justiciabilidad (no en el sentido de que los
jueces tomen decisiones polticas, substituyendo a los rganos que
realizan actos de ese tipo), y solo en tal sentido es correcto sostener
que la inadmisibilidad de la justiciabilidad de los excesos de competencia por parte de los rganos pblicos equivale a negar el estado
de derecho y establecer el gobierno basado en la sola voluntad de los
hombres.35
NINO, Carlos S. Fundamentos de derechos constitucional, p 669.
QUIROGA LAVIE, H. Derecho Constitucional, p. 475. Y NINO, Carlos S. Fundamentos de

Derecho Constitucional, p. 664 y ss.

Queda claro entonces que en la Argentina, en caso de conflictos entre
rganos y siempre que estn en juego garantas constitucionales, la defensa de la Constitucin corre a cargo de la Corte Suprema. Y no poda ser de
otra manera, atendiendo a que se sigue la tradicin y el modelo americano
y no se cuenta con un Tribunal Constitucional, pues resulta inconcebible
en la democracia argumentar que no exista un defensor de la Constitucin
en caso de conflictos polticos y quede librado el destino de una sociedad
a la fuerza fsica o poltica, lo que significara la liquidacin el Estado de
Derecho y el triunfo del ms crudo decisionismo poltico en la tradicin
nacional socialista o stalinista del derecho, o aceptacin resignada de una
realidad fctica, aunque se est ante una serie de graves violaciones de los
derechos humanos. De hecho, la misma Argentina cuenta con peligrosos
antecedentes en materia de legitimacin de gobiernos de facto, cuando en
1931 la Corte Suprema da inicio a la jurisprudencia que legitima a los gobiernos de facto, con el golpe del General Uriburu, que haba derrocado al
Presidente Irigoyen.
En un fallo que pasara a la historia triste de la democracia como

ejemplo de servilismo judicial, genuflexin ante el poder fctico y negativa
a defender la Constitucin, la Corte estableci la doctrina y jurisprudencia legitimadora de los gobiernos de facto argumentando que: 1): Que los
gobiernos de facto se encuentran en posesin de fuerzas militares y policiales y que las mismas son necesarias para asegurar la paz y el orden de
la nacin, 2) que un gobierno de facto debe tener la posibilidad de realizar
vlidamente los actos necesarios para el cumplimiento de los fines perseguidos por l, 3) que un golpe militar debe ser considerado como vicio o
deficiencia en el nombramiento del gobierno que no puede afectar la proteccin del pblico y los individuos, 4) el fundamento de fondo para reconocer a los gobiernos de facto es el que establecen razones de polica y de
necesidad, 5) que los habitantes no pueden discutir el ttulo d un gobierno
impuesto por la fuerza, por razones de orden y seguridad social, 6) que el
poder judicial no puede dejar sin efecto ciertos actos de un gobierno de
facto, una vez finalizado ste, en caso de graves ilegalidades constitucionales36.
Traemos a colacin este famoso caso para demostrar cmo no pueden invocarse razones de cantidad, fuerza o imposibilidad de revertir un
hecho para legitimar la violacin de la Constitucin, pues en ese caso ms
vale asumir el quiebre total del Estado de Derecho y no construir doctrinas

36
Acordada del 10 de setiembre de 1930, CSJ Rep. Arg.
65
66

legitimadoras de los gobierno de facto y sus atrocidades. En realidad, la
jurisprudencia sobre los gobiernos de facto constituye un caso lmite de
control judicial de constitucionalidad, en el que se decide que es constitucional aun la subversin flagrante de la misma Constitucin y su reemplazo
por estatutos o actas impuestos por la fuerza [...]37.
Esta doctrina que abri el camino pretendidamente legitimador de
las atrocidades antidemocrticas que cometeran sucesivos gobiernos militares y cvico-militares, conoci con el paso del tiempo el repudio mayoritario de los constitucionalistas y permiti que las universidades, los partidos polticos, las administraciones de justicia, los juristas, comenzarn a
ocuparse de la realidad vinculada a la Constitucin, cerrando as el paso a
doctrinas autoritarias y que directamente pretenden justificar las rupturas
constitucionales, cualquiera sea el ropaje que tengan.
No vamos a profundizar sobre el control de constitucionalidad en su

amplia acepcin, pero s ocuparnos de ella cuando est en juego la defensa misma de la Constitucin y surge la necesidad imperiosa para el
Estado de Derecho de tener claro quin tiene a su cargo tan relevante
y definitoria cuestin. Carlos S. Nino, probablemente el ms brillantes
jurista y filsofo del derecho que tuvo la Argentina, reflexiona sobre esta
problemtica (defensa de la constitucin y control de constitucionalidad,
el control judicial, poltico o mixto, vigencia constitucional, defensa de la
democracia, etc.) y explica como la Corte fue avanzando lentamente en el
delicado campo de control de los actos polticos y de las facultades privativas de otro poder, enmarcando dicha tarea en la defensa de la democracia,
estableciendo que la Corte no puede revocar los actos polticos emanados
de la competencia privativa de los otros poderes y rganos estatales, ni
inmiscuirse en las atribuciones evaluativas o juzgadoras propias de dichos
rganos, pero siempre debe cuidar que no se violenten las garantas constitucionales.
37
Como se ve la Corte Suprema del primer periodo de transicin democrtica ha ido dejando atrs la tradicional timidez de ese tribunal en
el ejercicio del control judicial de constitucionalidad [] esa timidez
no responda a razones tericas ya que el miso tribunal haba convalidado golpes de Estado. En realidad, la jurisprudencia sobre las
leyes de facto constituye un caso lmite de control judicial de constitucionalidad, en el que se decide que es constitucional aun la subver-
NINO, Carlos S., ob., cit., p. 673.

sin flagrante de la misma Constitucin y su reemplazo por estatutos
o actas impuestos por la fuerza []38
para agregar seguidamente que la constante en la historia de la Corte ha

sido justamente una concepcin restrictiva del control para legitimar arbitrariedades del poder fctico, variando sustancialmente esta situacin a
partir de 1983. Mismo en el Paraguay tenemos la jurisprudencia generada
durante la dictadura stronista de que el Habeas Corpus no rega durante la
vigencia del Estado de Sitio, lo que en la prctica implicaba la liquidacin
de las garantas individuales.
La desconfianza hacia un control excesivo por parte de los tribunales tiene, a mi parecer, plena justificacin y validez, especialmente porque los jueces no tienen la legitimidad democrtica como
para encarar cuestiones fundamentales relativas al equilibrio mismo
de los poderes, corriendo el riesgo cierto de generar un gobierno de
los jueces o lo que es peor, convertir a los jueces en legitimadores de
las atrocidades cometidas por los poderes fcticos o polticos de una
sociedad determinada, ms an cuando no tenemos un Tribunal Constitucional que en su integracin busca resumir tan compleja ecuacin. Pero
la frontera es muy clara cuando se trata de que la Corte evite la violacin de
garantas constitucionales o de derechos fundamentales inherentes al ser
humano, que es una cosa diferente aunque los legitimadores de turno pretendan confundir conceptos y figuras doctrinarias. Esa duda se encuentra
plenamente resuelta y aclarada en las constituciones iberoamericanas, en
la jurisprudencia regional y en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos39, como veremos ms adelante.
3.2 La Constitucin paraguaya de 1992
Venimos insistiendo en la necesidad de establecer claramente que

para la democracia el imperio de la ley hace a su existencia, pero tampoco
se trata de cualquier tipo de ley, sino aquella basada en la voluntad de la
mayora y que respete las libertades fundamentales que el hombre ha venido conquistando a lo largo de la historia. El maestro Norberto Bobbio lo
pinta con precisin insuperable:

38
39
NINO, Carlos S. Ob. cit., p 673 y ss.
Corte IDH, caso Tribunal Constitucional del Per.
67
68

[] ante todo porque lo que distingue a un sistema democrtico
no es solamente el hecho de que tenga sus reglas de juego (todo
sistema las tiene, ms o menos claras, ms o menos complejas) sino
el hecho de que estas reglas sean mucho ms elaboradas, a travs
de siglos de pruebas y contrapruebas, que las reglas de otros sistemas, y hayan sido casi en todas partes, como sucedi en nuestro
pas constitucionalizadas. Ya he tenido ocasin de decir, y no me
canso de repetir que quin no se ha dado cuenta de que por sistema
democrtico se entiende hoy, inicialmente, un conjunto de reglas
procesales de las que la principal, pero no la nica, es la regla de
la mayora, no ha entendido nada y contina sin entender nada de
la democraciala lucha poltica es llevada a cabo de acuerdo con
ciertas reglas cuyo respeto constituye el fundamento de legitimidad, que hasta ahora no ha sido desmentido a pesar de todo- por el
sistema [].40
El respeto a esos derechos constitucionalizados es la definicin misma de una democracia y el mtodo para garantizar el respeto a los mismos en momentos de una crisis intensa es igualmente importante. Cuando
se habla de mayora se est hablando justamente de la soberana popular,
aquella que sabiamente es referida en nuestra Constitucin en su artculo
2: En la Repblica del Paraguay la soberana reside en el pueblo, que la
ejerce, conforme con lo dispuesto en esta Constitucin, por esta razn se
debe ser extremadamente cuidadoso cuando se trata de afectar de manera
decisiva a las autoridades electas con el voto popular, cuando se trata de
suprimir o sustituir a una persona ungida con el voto de miles de ciudadanos. En el sistema parlamentario esto se resuelve directamente con elecciones anticipadas, siendo nuevamente el pueblo el que dar su veredicto,
en el sistema presidencialista suele ser el juicio poltico, ltimamente, va
apareciendo la figura de la revocatoria de mandato41, de modo a que sea la
voluntad popular quin tenga la ltima palabra., pues en el juego poltico
democrtico se entiende por sistema democrtico cuando la legitimidad
depende del consenso poltico que se mide y verifica peridicamente a travs de elecciones libres, por sufragio universal.
Cuando hablamos de la relacin entre poder y derecho debemos recordar que ya en el siglo XX se haba consolidado la idea de buscar que la
ley refleje la legitimidad, y si bien los autores partan de caminos distintos,
los clsicos de la democracia llegaban a conclusiones semejantes. Weber

40
41
BOBBIO, Norberto. El futuro de la democracia, p. 75.

Constituciones de Ecuador, Venezuela y Bolivia.-

y Kelsen llegaron a la misma conclusin, a la de que el poder legtimo se
distingue del poder de hecho en cuanto es regulado por normas, pero partiendo de dos puntos de vista opuestos, el primero de la nocin del poder
que tiene necesidad de ser regulado para volverse legtimo, el segundo de
la nocin de orden normativo que requiere la fuerza para volverse efectivo, para Kelsen funga como norma de legitimacin la norma fundamental
y para Weber fundamentalmente el liderazgo racional, pero ambos terminaban, o deberan terminar, fundindose en el Estado de Derecho. Tambin
resulta ilustrativo entender el carcter evolutivo del derecho, que no siempre marca un avance positivo, como ocurre con los derechos humanos, que
tuvieron que hacer un largo recorrido, cargado de vicisitudes, marchas y
contramarchas para finalmente establecer unos parmetros de relacionamiento que deben ser acatados por cualquier Estado que pretende mantenerse en el concierto de las naciones democrticas, Bobbio dice que
Aunque se consideraron desde el principio como derechos naturales,
los derechos humanos no fueron sentados de una vez por todas: es
suficiente recordar las vicisitudes para la ampliacin de los derechos
polticos, en los que durante siglos se pens que el voto de las mujeres no era natural. Podemos decir, en la actualidad, que los derechos
humanos no se han dado en forma conjunta ni en una sola ocasin;
sin embargo no hay duda de que las diversas tradiciones se estn
acercando y en su conjunto estn formando un gran panorama global para la defensa del hombre, que contempla los tres bienes mximos: la vida, la libertad y la seguridad social.42
Lo mismo puede decirse del caso paraguayo, donde leyendo la evolucin de la historia poltica puede comprobarse con meridiana claridad
esa marcha y contramarcha que caracteriza a la lucha por el derecho, especialmente cuando se trata de intentar construir la democracia y someter
la voluntad poltica a la Constitucin43, lo que se refleja fuertemente en el
gran pacto alcanzado por los paraguayos luego de la cada violenta de la
dictadura stronista.
Son varias las disposiciones constitucionales y legales que deben

considerarse cuando se habla de defensa de la Constitucin y su vnculo
con el control de constitucionalidad, reiterando que en esta ocasin po
42
43
BOBBIO, Norberto. Los derechos humanos hoy en da, en Norberto Bobbio, el filsofo
y la poltica, p 199.ODDONE, Rafael. Esquema del constitucionalismo paraguayo.
69
70

nemos nfasis en el concepto de defensa de la Constitucin ms que en
la Accin de Inconstitucionalidad. As, el art. 137 recepciona a plenitud el
principio de supremaca constitucional diseado por Hans Kelsen estableciendo que el canon o parmetro de constitucionalidad es la Constitucin
de la Repblica, ley suprema que integra con superior jerarqua normativa el derecho positivo nacional, junto con tratados, convenios y acuerdos
internacionales, leyes del Congreso y otras normas inferiores44 y potenciando enormemente al Poder Judicial en sus atribuciones y competencias.
Debe entenderse que la corriente que da origen a la Jurisdiccin Constitucional arranca del supuesto bsico de la supremaca de la Constitucin
como superlegalidad que se impone y debe imponerse siempre a la legislacin ordinaria y dems disposiciones normativas, si bien debe aclararse
que esta recepcin se hace a travs del modelo americano y constituye un
gran esfuerzo jurdico para racionalizar el poder.
Es la vigencia de la justicia lo que confiere estabilidad y fuerza a un
determinado orden socio-jurdico que se pretende democrtico:
Los dos aspectos de la justicia como virtud ordenadora estn representados a la perfeccin por dos mximas que se determinan mutuamente: A cada quin lo suyo suum cuique tribuere y Que cada cual
haga lo que le corresponde suum agere . Hay una concordancia
perfecta entre una y otra: la primera enuncia el deber del ordenante, la segunda el del ordenado. Quin ordena puede pretender que
cada uno haga lo que de si l le da a cada cual lo que le corresponde;
quin recibe la orden tiene el deber de hacer lo que le toca si recibe
lo que le es debido: Estas dos mximas son dos caras de la misma
moneda.45.
El sentido de justicia est recepcionado y protegido en nuestra ley

fundamental, jugando un papel fundamental el pacto social preexistente y
que da fuerza y legitimidad al actuar de las instituciones estatales, su ruptura arbitraria necesariamente tendr efectos traumticos en la sociedad,
siendo muy importante disponer de las clusulas necesarias para activar la
defensa. Para la consolidacin de un orden democrtico constituye requisito bsico la existencia de un pacto social y poltico discutido y elaborado
en el marco de la vigencia de las libertades pblicas y que este pacto se
afiance y desarrolle en el tiempo, como vena ocurriendo regularmente y
sin pausas con la Constitucin del 92.

44
45
ZIGA, Francisco. Elementos de Jurisdiccin Constitucional, p. 211.
BOBBIO, Norberto. En torno a la nocin de justicia, en Fernndez Santilln, p. 13.

La democracia cree en el dilogo, en la confrontacin de las opiniones, donde el Estado no otorga privilegios a ninguna en particular []
debe darse en esta confrontacin ideolgica un fair play, un juego limpio
entre las distintas corrientes ideolgica [] con medios lcitos que reflejen un espritu de tolerancia y de respeto hacia quienes sostienen planteamientos diferentes46 y es aqu donde nuestra democracia an no se ha
consolidado.
Un artculo fundamental para el caso que estudiamos es el 247 de la

Constitucin que dice: [] el Poder judicial es el custodio de esta Constitucin. La interpreta, la cumple y la hace cumplir, lo que implica un reconocimiento expreso para el Poder judicial como custodio de la Constitucin y
entindase bien: es todo el Poder Judicial, no solamente la Corte Suprema47.
Se vena de un larga tradicin histrica de sumisin de la administracin
de justicia a los dems poderes del Estado, poda decirse que la justicia vena de ser la cenicienta de los poderes pblicos48 y se tena conciencia de la
necesidad de cambiar esa historia, esa lacerante realidad que haba caracterizado al Paraguay del autoritarismo y de las dictaduras, por eso la fuerza y
la belleza del art. 247: custodio de la Constitucin, la interpreta, la cumple
y la hace cumplir, los convencionales deciden entonces redactar un artculo
que no ofrezca lugar a dudas y que deje bien establecido donde est el punto
de inflexin en momentos culminantes, dejando bien claro que la custodia
y defensa corresponde a todo el Poder Judicial, no solamente a su mxima
instancia, pero la ejecucin procesal si se har a travs de la Corte Suprema.
El art. 259 dice que: Son deberes y atribuciones de la Corte Suprema de Justicia: inc. 5) conocer y resolver sobre inconstitucionalidad [...] y
el 260 fija como deber y atribucin de la Sala Constitucional 1) conocer
y resolver sobre constitucionalidad de las leyes y de otros instrumentos
normativos, declarando la inaplicabilidad de las disposiciones contrarias
a esta Constitucin en cada caso concreto y en fallo que slo tendr efecto
con relacin al caso, y []. Es obligacin de los magistrados aplicar en primer lugar la ley fundamental: Art. 256: [] Toda sentencia judicial debe
estar fundada en esta Constitucin y en la ley [].
Decamos al inicio del trabajo que en esta ocasin ms que desarrollar el control jurisdiccional de Constitucional nos ocuparamos de la De
46
47
48
MOLINA, Hernn. p. 43.
LEZCANO CLAUDE, Luis. El control de Constitucionalidad en el Paraguay, p. 29.

CAMACHO, Emilio. Lecciones de Derecho Constitucional, V II.
71
72

fensa de la Constitucin y sus implicancias en el proceso poltico, porque
la Constitucin tiene razn de ser en la medida que se aplica en la realidad
y no simplemente como cita intelectual. Justamente en ese afn el derecho
paraguayo habra de suscribir, tmidamente al comienzo y con ms fuerza
en las pocas post autoritarias, la lnea norteamericana en materia de proteccin de derechos, donde ninguna persona o rgano poda desconocer
ciertos y determinados derechos fundamentales y/o atribuirse potestades
que no le correspondan. Ya Bryce sealaba que El Congreso de Amrica
est limitado desde dos puntos de vista. No puede legislar ms que sobre
ciertas materias determinadas en la Constitucin, y, al hacer esto, no tiene
derecho a violar las disposiciones de la Constitucin misma. El ro no puede correr hacia la fuente, siendo el Tribunal Supremo el intrprete de la
Constitucin y verdadero guardin de la separacin de poderes. En el caso
paraguayo, imbuido del afn de cambiar esa historia de sometimiento, se
estableci expresamente que el Poder Judicial es el custodio de la Constitucin, justamente en la misma poca post dictadura de Stroessner, se
ratificaba la Convencin Interamericana de Derechos Humanos con la Ley
01/89, que Aprueba y Ratifica la Convencin Interamericana sobre
Derechos Humanos o Pacto de San Jos de Costa Rica.
Histricamente, los derechos humanos se han desarrollado de una

manera tal que han pasado a ser verdaderas disposiciones normativas de
la mayor importancia y jerarqua y, en el caso que nos ocupa, fundamentalmente a cargo de la Corte Suprema y de los organismos internacionales
con jurisdiccin, conforme lo establece la misma Constitucin en sus arts.
137, 141 y 145 y la ley 1/89 y es justamente con esta nueva realidad que el
constitucionalismo iberoamericano comenzara con fuerza a corregir antiguos errores y vacilaciones, a involucrarse directamente en la defensa de
la democracia.
En el Paraguay no cabe lugar a dudas sobre quin es el intrprete y
defensor final de nuestra ley fundamental, desde el mismo momento que
se adopt el sistema concentrado, descansando en un nico rgano: Corte
Suprema de Justicia, que se reserva en forma exclusiva tan alta responsabilidad jurisdiccional49, pero el problema excede largamente esta disposicin, como lo venimos sealando en esta ponencia, especialmente cuando
la Corte no cumple esa misin.
Juan Jacobo Linz, en un excelente trabajo publicado en 1994, sealaba las fuertes contradicciones y problemas que tienen algunos sistemas

49
LEZCANO CLAUDE, Luis. El control de constitucionalidad en el Paraguay, p. 25 y ss.

presidencialistas latinoamericanos en momentos de conflictos y, especialmente, como su sistema jurdico antes que facilitar la solucin del conflicto lo comprime a niveles insostenibles, poniendo en riesgo la continuidad
misma de la democracia50. Buscando limitar las histricas atribuciones
del ejecutivo o intentando soluciones institucionales y pacficas, al duro
presidencialismo le ha sido agregado figuras propias del parlamentarismo, otras veces se hace participar a los dos poderes en la designacin de
altos cargos o en la toma de decisiones. Esta salida, antes que beneficiar
el dilogo y le entendimiento, introduce confusin o estimula exigencias
legislativas imposibles de cumplir para el ejecutivo y cuando la tensin es
tan fuerte, a veces es difcil saber donde radica la soberana popular.
El problema de la representacin poltica constituye uno de los temas fundamentales en la organizacin del Estado contemporneo.
De un adecuado sistema representativo depende, en buena medida,
la legitimidad de los sistemas polticos en su conjunto. Cuando la
representacin deja de funcionar en los trminos que prescribe la
Constitucin o que espera la ciudadana, se produce una fractura en
la legitimidad del poder []. Se trata de una cuestin de gran importancia, porque de la accin de los representantes depende el Estado
de Derecho.51
CASOS JUSTICIABLES Y NO JUSTICIABLES
Uno de los puntos centrales del caso que estudiamos es la calidad de

justiciable y no justiciables de ciertos y determinados actos del poder poltico, especialmente porque afecta directamente al equilibrio de poderes,
a lo consagrado en el artculo 3 de nuestra Constitucin y porque cada
cierto tiempo se presenta en nuestra historia poltica poniendo a prueba la
vigencia de las instituciones y afectando a la soberana popular.
Varios son las advertencias que deben realizarse o considerarse

atentamente, desde la confusin deliberada de conceptos y figuras clsicas
del derecho hasta la manipulacin de las mismas52, todo en medio del fuerte y apasionado debate que siempre ha despertado esta figura, atendiendo
a su vinculacin directa con el ejercicio del poder estatal. Bobbio recuerda
que cuando se habla de poltica se alude a la esfera que tiene que ver con

50
51
52
LINZ, J. J. The failure of presidential democracy. The case of Latin America.
VALADS, Diego. Problemas constitucionales del Estado de Derecho, p. 61.

VANOSSI u otro.
73
74

la conquista y el ejercicio del poder, entendiendo por poder la capacidad
de influir, condicionar o determinar el comportamiento ajeno, de ah que
la relacin ente los tres poderes y la manera de jerarquizar su importancia
est entre los signos distintivos de las escuelas de pensamiento, pero siempre comprendiendo que Derecho y Justicia forman un binomio inescindible53. Cuando el Poder Judicial es llamado a intervernir en los conflictos
polticos siempre debe tener en cuenta esta relacin, y que la correcta
aplicacin constitucional genera paz y armona, mientas su manipulacin alienta el dolor y la rebelda.
Quiroga Lavi establece una excepcin para ciertas cuestiones,
aquellas producidas por los poderes polticos (legislativo y ejecutivo), que
a su criterio no son justiciables pues en caso contrario se estara rompiendo el delicado equilibrio entre los poderes y podra llegarse incluso a la
ruptura de la separacin clsica y al establecimiento del gobierno de los
jueces, desde el momento que
[] todo acto poltico producido por los rganos del Estado est
fundado en normas de competencia que distribuyen el poder y lo
organizan. Por virtud de dichas normas de competencia, que se dan
en los mbitos propios de todas las normas (personal, temporal, territorial y material), los actos polticos estn limitados a no ser otra
cosa que lo previsto en las normas (las normas de competencia suelen tambin el procedimiento a seguir para realizar los actos) []. Si
el rgano deforma la competencia que lo hace rgano ya no es libre
para comportarse como tal; l tiene poder en razn de su competencia [...].
Ntese como en forma inmediata el mismo Quiroga, favorable a la

existencia de actos no justiciables establece un lmite claro y rotundo: el
respeto a la competencia y a las dems garantas constitucionales, que
constituye la piedra de toque en esta cuestin54, diferenciando claramente el ejercicio de potestades exclusivas o privativas del respeto debido
a las garantas fundamentales. Como ejemplo coincidente en la doctrina
podramos decir que la acusacin en contra del Ministro de la Corte en un
juicio poltico es privativa de la C. de Diputados y lo resuelve el Senado,
pero no lo puede destituir por negro o judo, o por una razn que no figuraba en el libelo acusatorio pues aqu violaran otros derechos fundamen
53
54
FERNNEZ SANTILLN, en Norberto Bobbio, el filsofo y la poltica, p. 35-38.

QUIROGA LAVIE, H. Ob. cit., p. 475-478.

tales reconocidos en la Constitucin (derecho a la igualdad ante la ley, no
discriminacin, etc.) y la Corte tendra que ejercer su control y anular la
resolucin.
Adolfo Ziulu, en forma muy didctica explica que la jurisprudencia

argentina excluye del control de constitucionalidad las causas polticas
como una autorrestriccin de la misma justicia, pues en caso contrario se
desvirtuara el principio de la divisin de poderes. Los poderes polticos
tienen una zona de reserva para su correcto funcionamiento, respondiendo segn el criterio de oportunidad, mrito y conveniencia, pero al mismo
tiempo establece con claridad que deben respetarse las garantas fundamentales reconocidas y recuerda que la caracterizacin de una causa como
poltica sirve a veces para que el Poder Judicial cierre sus puertas a una
efectiva proteccin de los derechos y concluye que desde la perspectiva
elevada de los principios y fines que inspiran a la Constitucin, nos inclinamos por el criterio de la plena judiciablidad []55, dejando tambin
claro que el ejercicio de facultades privativas no habilita a violentar otras
disposiciones constitucionales.
Nstor Pedro Sages, luego de repasar los diferentes mecanismos
adoptados en el derecho occidental dedica todo un apartado al sometimiento de toda la actividad estatal al control de constitucionalidad argumentando que si un sistema pretende ser completo, pleno, necesariamente debe cubrir todo el conjunto de las normas infraconstitucionales,
recordando que la existencia de las llamadas cuestiones polticas u otras
actividades que por su naturaleza estn exentas de control resultan incomprensibles en un Estado de Derecho56. La meta es llegar a un sistema
pleno y completo de control y si bien son numerosos los casos en que determinados actos escapan a dicho control, los mismos no pueden violentar
otras garantas constitucionales.
Este sistema implica reconocer la existencia de ciertos y determinados actos que son potestad exclusiva de los rganos polticos, pero an as
no pueden romper el orden jurdico desconociendo, en su ejecucin, otros
derechos y/o garantas. Un ejemplo irrefutable seria: la Corte no puede
frenar un juicio poltico iniciado por la Cmara de Diputados, pero debera anular y frenar si en la votacin no se rene la cantidad necesaria y
an as presentan ante el Senado y este procede a juzgar al acusado. De la

55
56
ZIULU, Adolfo. Derecho Constitucional.
SAGES, Nstor Pedro. Teora de la Constitucin, p. 438-439.
75
76

misma manera, el Senado puede destituir al acusado construyendo su propio razonamiento sobre el mal desempeo de funciones, pero no lo puede
destituir por negro o judo o indgena, as como tampoco puede negarle el
derecho a la defensa.
Probablemente el jurista que mayor claridad aporte en este debate

es Carlos S. Nino, jurista prematuramente desaparecido. Comienza recordando que la Constitucin tiene mayor legitimidad democrtica que
las leyes y los jueces que la hacen prevalecer sobre esta ltima no estn
interponiendo su propia autoridad y capacidad epistmica, sino la que
la Constitucin refleja y al ocuparse de las cuestiones polticas recuerda
que estas estn excluidas si por ellas se entiende la consideracin de la
valoracin de una decisin, pero todas las cuestiones que hacen al funcionamiento del proceso poltico libre expresin de las ideas, la apertura de los canales de comunicacin de tales ideas, el buen funcionamiento
de los rganos polticos, la divisin de poderes, la descentralizacin, la
intervencin federal, el funcionamiento de la justicia misma, etc.,- son
foco central de atencin por parte de los jueces como parte del control de
constitucionalidad []. En la Argentina el camino hacia la revisin radical
de la doctrina de las cuestiones polticas ha sido abierto por decisiones
como las de la Corte del primer periodo de transicin democrtica []
hay muchas otras cuestiones del proceso poltico [] en las que la Corte
debe poner su mirada si se da el caso correspondiente [], para concluir que los jueces tienen una triple funcin de custodia: resguardar el
proceso democrtico, resguardar la autonoma personal y la continuidad
de la prctica constitucional57, requiriendo de la Corte para la defensa
de la democracia el mismo activismo judicial utilizado para legitimar los
gobiernos de facto.
La moderna doctrina regional, y tambin su jurisprudencia, es ampliamente mayoritaria en reivindicar un fuerte control de constitucionalidad en defensa del Estado democrtico, mirando tambin su propia
historia, donde la debilidad de la justicia contribuy con las atrocidades
cometidas por sucesivas dictaduras cvico-militares, tanto en Paraguay
como en Argentina, especialmente desde el ao 1931, con la nefasta jurisprudencia que legalizaba los gobiernos de facto.
En los aos posteriores al descenso a los infiernos que signific la ltima dictadura, en la Argentina se avanz bastante en aclarar conceptual
57
NINO, Carlos S. Ob. cit., p. 695 y ss.

mente el problema, resaltando la vinculacin ntima entre democracia y
derecho constitucional, buscando adems impedir cualquier manipulacin
semntica posterior. Bazn seala que
Pocas disciplinas pueden mostrar en este sector del mundo jurdico

tantas flaquezas y fracasos. El xito de la magistratura constitucional
y de los procesos constitucionales es puesto a prueba, a menudo, por
la pleitesa y la dependencia de jueces y tribunales respecto de los
otros poderes (en particular el Ejecutivo) y a los partidos polticos
en regmenes de jure- o frente a los hombres fuertes o al aparato
militar, en los sistemas de facto. Sistemas perversos en los dispositivos de designacin y ascenso de los magistrados judiciales, que a
menudo fomentan el servilismo o la complicidad con los poderes
de turno, y que a su vez discriminan o excluyen a buenos candidatos para el Poder judicial, [] asolan por cierto al Derecho Procesal
Constitucional58
para culminar sealando que es farisaico ensear el derecho procesal

constitucional cindose a la normatividad e ignorar una realidad trgica
que puede estar desarrollndose en ese mismo momento.
Cuando habla de los actos polticos reconoce el carcter privativo de

un conjunto de atribuciones, pero seala que la aplicacin de estas puede
generar responsabilidades cuando afectan derechos individuales o fundamentales, como consecuencia justamente de la desviacin de poder o ejercicio abusivo de las facultades, pudiendo en esos casos ejercerse el control
de razonabilidad y constitucionalidad, agregando que estos excesos en el
ejercicio de facultades polticas ha sido criticado duramente por calificados
juristas argentinos como Luis M. Boffi Boggero en la Corte Suprema, Bidart
Campos en la doctrina constitucional, Agustn Gordillo en el derecho administrativo59. A estos debemos sumar a Carlos Snchez Viamonte, ya en
los aos cincuenta, Quiroga Lavi y ms recientemente a Carlos S. Nino, R.
Vanossi, Nstor P. Sages, por citar a algunos. Prcticamente ningn jurista
que se considere democrtico defiende hoy da lo no justiciable, si entendemos por esto la imposibilidad de revisar judicialmente un acto realizado
por el Poder Ejecutivo o Legislativo. Ejerciendo una potestad discrecional
o privativa no se puede violentar una garanta constitucional, un derecho
fundamental.

58
59
BAZN, Vctor. Desafos del control de constitucionalidad, p. 82-83.

Ibid., p. 83.
77
78

4.1 La doctrina paraguaya. La importancia de la buena doctrina
Bobbio nos recuerda que un poder es legtimo en la medida en
que su ejercicio se somete y apega a la ley, pues la legalidad no es solamente el criterio para distinguir el bueno gobierno del mal gobierno, sino tambin la clave para diferenciar el gobierno legtimo del gobierno ilegtimo, pues el proceso de legalizacin se asemeja cada vez
ms al proceso de legalizacin. Se habla de la de la superioridad de la
norma con respecto al poder que en la historia poltica vemos plasmada en
la positivizacin de los derechos naturales del hombre. La teora que fundament el individualismo moderno y en el transcurrir del tiempo justific
los sistemas polticos constitucionales es el iusnaturalismo []60, y esos
derechos no pueden ser violentados impunemente, al menos si se pretende legitimidad, pues un poder ejercido exclusivamente porque se tiene la
fuerza(fsica o numrica) se convierte en tirana y pierde toda legitimidad.
Nuestra Constitucin contiene una disposicin que recepciona plenamente el principio de legitimidad y la enorme fuerza del iusnaturalismo
en el campo constitucional. El art. 138 dice. Se autoriza a los ciudadanos
a resistir a dichos usurpadores, por todos los medios a su alcance. En la
hiptesis de que esa persona o grupo de personas, invocando cualquier
principio o representacin contraria a esta Constitucin, detenten el poder
pblico, sus actos se declaran nulos y sin ningn valor, no vinculantes y,
por lo mismo, el pueblo en ejercicio de su derecho de resistencia, queda
dispensado de su cumplimiento. Esta disposicin casi no ha sido trabajada
en nuestra doctrina, ms que en momentos de gran confrontacin, analizar
la disposicin transcripta excede el objetivo de artculo, pero llamamos la
atencin sobre la necesidad de trabajar seriamente el significado y consecuencia de la misma.
Juan Carlos Mendona dice que las cuestiones no justiciables resultan un tema muy discutido. En ello juega un papel importante el art. 33 de
la Constitucin Nacional y el art. 12 de la Ley N609/95 [] Hay cuestiones
no justiciables? Y, en su caso, cules son? El tema ha dividido la opinin
de la Corte y tambin divide la opinin de la doctrina siendo Bidart Campos uno de los abanderados de la tesis segn la cual todas las cuestiones
son justiciables61, agregando una diferencia entre cuestiones privadas y
pblicas, invocando para las cuestiones privadas el respeto a la intimidad

60
61
BOBBIO, N. y BOVERO, Michelngelo. Origen y fundamentos del poder poltico, p. 15.
MENDONA, Juan Carlos. Cuestiones constitucionales, p. 117.

garantizado en el art. 33 de la Constitucin, cuestin que no es motivo de
anlisis en este trabajo.
Mendona agrega que:
La cuestin se vuelve muy delicada cuando se refiere al mbito de

actuacin de los poderes pblicos. La political question, consagrada
por la jurisprudencia y la doctrina norteamericanas, responde al criterio de la no justiciabilidad de tales cuestiones, basado en el respeto
al principio de independencia de los Poderes del Estado. En suma,
tampoco las cuestiones polticas seran justiciables aunque tambin
est librada a la prudencia de la Corte hacer la calificacin de las mismas en cada caso []62,
pero siempre respetando el marco de las garantas constitucionales. Incluso en el caso paraguayo, en que el art. 12 de la Ley 609/95 cuando habla
del rechazo in limine en cuestiones no justiciables, el citado autor concluye
en forma categrica que
Ahora, bien, creo que por lo menos hay un sentido en el cual puede
decirse que todas las cuestiones son justiciables. En el sentido de que
todas las cuestiones pueden ser sometidas al rgano jurisdiccional
por absurdas que sean. Y el rgano jurisdiccional se ver forzado a
hacer el pronunciamiento que corresponda, porque en nuestro derecho no est permitida la absolucin de la instancia [] el juez tendr que argumentar por qu no es una cuestin justiciable, dado el
deber que tienen los jueces de fundar sus fallos. Siendo as, estara
resolviendo la cuestin planteada y haciendo justiciable aquello que
se dice que no lo es. Resolver que una cuestin no es justiciable es resolver una cuestin no justiciable, aunque sea in limine litis, basado
en la razn jurdica []63.
Y es que no puede ser de otra forma, pues en caso contrario se estara violentando derechos fundamentales invocando la no justiciabilidad,
lo que se respeta, en todo caso, son las facultades propias de cada poder del
Estado, por ejemplo: el Presidente tiene amplias facultades para designar
a un ministro, es una facultad discrecional, pero no podr nombrar a un japons ministro del Interior, o a un joven de 17 aos, si esto ocurre, la Corte
Suprema deber anular el Decreto de nombramiento y no significar que
impide al ejecutivo el uso de sus facultades discrecionales.

62
63
MENDONA, Juan Carlos. Cuestiones constitucionales, p. 120.

Ibid., p. 121.
79
80

Daniel Mendona es muy claro cundo del respeto a las garantas
constitucionales en el juicio poltico se trata, marcando la diferencia entre el ejercicio de una potestad privativa y el respeto a las garantas constitucionales: Como puede verse, el procedimiento previsto resulta muy
simple: la Cmara de Diputados admite la formacin de juicio, despus de
conocer la causa que se invoca (acusacin), y la Cmara de Senadores juzga
a los acusados en juicio pblico (juzgamiento), a los efectos de su separacin del cargo (separacin). La exigencia de un juicio pblico, por cierto, se
vincula con la garanta del debido proceso64, lo que significa que el juicio
debe ser pblico por esa garanta reconocida.
Manuel Ramrez va mucho ms all, pero siempre sin establecer la
diferencia entre acto no justiciable y el alcance del control de constitucionalidad, vale la pena transcribir in extenso:
La cuestin no justiciable, puede comprender los hechos de la autoridad pblica y los simples actos de la administracin pblica,
que en definitiva no pueden calificarse como actos normativos [].
En la doctrina se menciona la existencia de la cuestin poltica no
justiciable por la que ciertos actos gubernativos de los poderes
pblicos no pueden ser objeto del control de constitucionalidad.
Sin embargo este supuesto ha sido superado por la jurisprudencia
paraguaya. La Sala Constitucional de la CSJ, en reiterados fallos ha
sostenido que en un Estado de Derecho nada existe fuera de la ley;
todos los rganos del Estado estn sometidos a ella []. En otras
palabras, en un Estado de Derecho es inconcebible la existencia de
rganos por encima o al margen de la ley. De ah que todos los actos
resulten justiciables y para el efecto existe una ley suprema que es
la Constitucin. Ms an, la Corte insiste en que: ningn acto, proviniere de quien proviniere, puede escapar del control de constitucionalidad. Acuerdo y Sentencia N 184 del 31 de agosto de 1995
[]. La Corte Suprema ha adoptado el criterio de la justiciabilidad
plena [].65
Como puede observarse, Ramrez es rotundo en favor del control de

constitucionalidad, incluso podr decir que se trata de un acto privativo
de un determinado poder del Estado, como por ejemplo: el inicio de juicio
poltico, la determinacin del mal desempeo de funciones, pero eso s,
siempre respetando las garantas constitucionales. Hablando claro: todos

64
65
MENDONCA, Daniel. Apuntes constitucionales, p. 240.
RAMIREZ, Manuel. Derecho Constitucional Paraguayo, T I, p. 657.

los casos son justiciables, incluso para decir que el caso es de competencia
exclusiva de otro rgano o poder y que la Corte no puede inmiscuirse en
el mismo, siempre que hayan sido respetados los preceptos de la Constitucin, incluso como ocurre, por ejemplo, cuando el Senado establece el
concepto de mal desempeo!
Lezcano Claude, partidario del control pleno de constitucionalidad,
reconoce que el concepto de mal desempeo dentro de un juicio poltico
no estara sometido al control, pero si est sometido el control del respeto
de las garantas constitucionales, del debido proceso y el derecho a la defensa, la motivacin de la resolucin, etc. Aqu vemos claramente como la
CS Paraguaya consagra el principio de la justiciabilidad plena y tambin del
reconocimiento a las atribuciones propias y exclusivas de los poderes del
Estado en ciertos y determinados casos, sin que signifique una contradiccin, lo que es seguido por Ramrez Candia.
Existen potestades privativas de los poderes del Estado, pero an
estas deben realizarse conforme a la Constitucin y las garantas consagradas en ella, estando a cargo de la Corte Suprema el correcto cumplimiento de esas atribuciones66. La doctrina nacional e internacional perfila
claramente que an tratndose de potestades privativas de los poderes pblicos, las garantas constitucionales deben ser respetadas y
la Corte puede ejercer su potestad de control establecida en los arts.
267, 259.5, 260.1 y que no debe confundirse la calidad de no justiciable con no revisin judicial, pues se verifica justamente si se respet
la Constitucin.
En nuestra doctrina es justamente Lezcano Claude quin aborda con

mayor solvencia y claridad la justiciabilidad de los actos polticos. Comienza afirmando que la obligacin de los magistrados de aplicar la Constitucin al dictar sus resoluciones a lo largo de un juicio resulta categrica e
indubitable, conforme lo seala ley 879 Cdigo de Organizacin Judicial,
en su art. 9, y el Cdigo Procesal Civil, en su art. 15.b, cuando prescribe la
obligatoriedad de los magistrados de fundar sus resoluciones en la Constitucin y las leyes. Es muy claro cuando dice que:
66
Sin menoscabar lo expresado en prrafos precedentes, creemos que

cuando se trata del ejercicio de determinadas atribuciones del rgano legislativo o del ejecutivo, el control de constitucionalidad, en
principio, no puede tener por objeto el juzgamiento de la oportuni-
RAMREZ, Manuel. Ob. cit., p. 657.
81
82

dad, los motivos, las razones o los fundamentos que dieron origen
al acto, cuando estos sean susceptibilidad de apreciacin subjetiva
en cada caso concreto, porque ello es privativo del rgano respectivo. El control debe referirse solo a la observancia de los requisitos
exigidos o las garantas consagradas constitucionalmente. Es decir,
el control recaer fundamentalmente sobe los aspectos formales.. y
llega concretamente a afirmar que En el juicio poltico se considera
indispensable el ejercicio del derecho a la defensa por parte del afectado [] su denominacin y la forma en que est redactado el art.
225 de la Constitucin, desde luego dan pie a ello [].67
En esta obra, muy precisa e ilustrativa, el mismo autor realiza un

anlisis que es muy til para diferenciar cuando la CSJ ejerce el control,
an cuando se trate de cuestiones no justiciables, donde verifica si se respetaron las garantas constitucionales sin inmiscuirse en las atribuciones
propias y exclusivas de un poder. Y tambin sienta postura sobre la naturaleza de la sancin derivada:
El acto impugnado (Resolucin de la Cmara de Diputados), reviste

el carcter de un acto normativo de carcter particular, por afectar
derechos de personas expresamente individualizadas (art. 551, del
Cdigo Procesal Civil), y ha sido emitido como culminacin de un
proceso en el cual se ha impuesto la pena de destitucin. El procedimiento de destitucin de autoridades departamentales o municipales y el juicio poltico tienen una naturaleza jurdica similar. Es
verdad que en este ltimo intervienen ambas cmaras del Congreso
y que las mayoras exigidas son ms estrictas, pero la finalidad es comn: separar del cargo o destituir a la autoridad responsable []. En
el juicio poltico se considera indispensable el ejercicio del derecho
a la defensa por parte del afectado (su denominacin y la forma en
que est redactado el art. 225 de la Constitucin, desde luego dan
pie a ello)68,
tan clara es la cuestin del respeto a las garantas, que en el caso de destitucin de un intendente, la Corte entendi aplicable al caso el derecho a la
defensa por considerar que son procedimientos similares y entender que
la Constitucin habla en sentido amplio del proceso. Al tratarse un procedimiento del cual pudiera derivar pena o sancin, le es aplicable el art.
17 CN, inciso 5, 6 y 7: que se defienda por s misma o con un defensor de

67
68
LEZCANO CLAUDE, Luis. El control de constitucionalidad en el Paraguay, p. 70.

Ibid., p. 71.

su eleccin, la comunicacin previa y detallada de la imputacin y ofrecer,
practicar y producir pruebas.
En las facultades discrecionales el rgano puede actuar de determinada manera cuando lo considere oportuno y necesario, de acuerdo a su
saber y entender, apreciando los hechos y buscando siempre satisfacer las
necesidades colectivas, mientras las regladas son aquellas que obligan al
Poder Ejecutivo de actuar de cierta manera, por hallarse preestablecida en
la ley69. La presentacin del juicio poltico y su juzgamiento por parte
del Senado, es claramente discrecional, pero el respeto a las garantas
constitucionales est reglado y previsto en la Constitucin Nacional.
Evelio Fernndez Arvalos, firme partidario de las competencias discrecionales del Senado en materia de actos polticos, busca clarificar el alcance conceptual de la cuestin. Defiende la existencia de reas reservadas
a la actividad discrecional de un poder, las zonas de reserva, la potestad
discrecional, como la definicin de mal desempeo que haga el Senado,
pero reconoce el derecho de recurrir judicialmente para verificar si se actu conforme a la ley fundamental. Para decirlo con sus palabras: nada ni
nadie est excento de su accionar, porque el derecho a la accin hace que
las personas o entidades estn habilitadas para demandar y excitar la actividad jurisdiccional con independencia de que la demanda y lo que en ella
se reclama se ajusten o no a derecho y con independencia de que el rgano
jurisdiccional est o no habilitado para entender y decidir sobre esos reclamos70, pero concede amplia preponderancia a los casos no justiciables,
a las zonas de reserva, y a la discrecionalidad como atribuciones que no
pueden ser revocadas o revisadas judicialmente.
En el Acuerdo y Sentencia N415/1998 (caso indulto de Oviedo) la

Corte avanz decididamente sobre las actuaciones del Poder Ejecutivo al
declarar inconstitucional el Decreto N117/98 estableciendo que la conmutacin de penas (clsica atribucin exclusiva del ejecutivo) es un acto
justiciable y lo que es ms relevante an, lo haca []con el alcance previsto en los artculos 137 in fine y 248 segundo prrafo de la Constitucin
Nacional.
69
70
El anlisis precedente demuestra que la discrecionalidad requiere

conformidad de actuacin con las normas y con la representacin
LEZCANO CLAUDE, Luis. El control de constitucionalidad en el Paraguay, p. 75.
FERNNDEZ ARVALOS, Evelio. Casos no justiciables, discrecionalidad y zona de reserva, en Comentario a la Constitucin, T III, p. 151.
83
84

de hechos objetivos y exteriores elegidos; y que cualquier desviacin
deber rectificarse por el rgano jurisdiccional. La posibilidad de
que ciertos actos administrativos sean consecuencia del ejercicio de
actividades discrecionales no significa que deban estar fuera de la
juridicidad y de la legalidad. La diferencia que presenta la forma de
actividad discrecional radica en que la administracin, al manifestar
el acto, elige y determina por s misma los motivos determinantes de
ciertos elementos de la resolucin. Lo contrario implicar arbitrariedad o falta de certeza en los hechos determinantes elegidos, puede
dar lugar a la intervencin del rgano jurisdiccional.71
Se trata de un claro e indiscutible ejemplo de control de los actos

discrecionales y exclusivos de otro poder el Estado y lo hace adems con
efecto erga omnes y sealando que hubo intromisin de un poder en otro
poder del Estado. Tal vez el erga omnes no tenga el efecto demoledor que
le caracteriza simplemente porque se trataba de un caso particular, que
procesalmente afectaba solamente a los dos beneficiados por el Decreto y
el alto consenso poltico que exista.
Las veces que entendi en casos de inamovilidad de ministros de la

administracin de justicia, la Corte no ha dudado en reivindicar su control
de actos que el legislativo o ejecutivo consideraban discrecionales, as en
el A y S N 22/20072, caso Felipe Santiago Paredes y Jernimo Irala Burgos,
declarando la inconstitucionalidad del art. 19 de la Ley 609/95 (que organiza la Corte Suprema) donde se establece el procedimiento de confirmacin de los ministros de la justicia, la Resolucin N4521/99 del Senado y el
Decreto N6131/99, disposiciones jurdicas donde se confirmaba a algunos
ministros de la administracin de justicia y se estableca que el trmino
del ejercicio de la funcin de los Ministros de la Corte Suprema de Justicia
se rige nicamente por el artculo 261 de la Constitucin []. En el A y S
N223, caso Sosa Elizeche, tambin haca lugar a la accin presentada por el
ministro no confirmado por las mismas razones y con el mismo alcance
contenidos en el fallo de referencia.
El Poder Ejecutivo consideraba que al aceptar la confirmacin de

los ministros de la Corte dictada por el Senado lo haca ejerciendo una

71
72
A y S N 415/98.
Juicio: Accin de Inconstitucionalidad contra el art. 19 de la Ley 609/95; Resolucin

421, de fecha 5 de noviembre de 199, dictada por la Cmara de Senadores y contra el
Decreto 6.131 del 9 de noviembre de 1999, dictado por el Poder Ejecutivo (presentada
por ministros de la Corte Suprema de Justica).

potestad exclusiva y excluyente del roano unipersonal denominado Pode
Ejecutivo, el que, como atribucin constitucional tiene esa discrecionalidad administrativa, la que no puede ser vlidamente objetada por nadie, la Corte opin todo lo contrario e invocando su calidad de rgano de
control previsto en el art. 247 de la CN debe aclarar en forma irrestricta
lo establecido en el art. 137 y que la corte es el rbitro en el sistema de
poderes y como tal puede incluso revisar los actos discrecionales para
ver si efectivamente se ejercieron conforme a la Constitucin. El mximo
rgano judicial reconoce la existencia de atribuciones discrecionales del Poder Ejecutivo el ejercicio de las mismas debe ajustarse a la
ley suprema.
La jurisprudencia no tuvo la firmeza demostrada en casos que afectaban directamente a la justicia cuando hubo conflictos entre otros poderes, como el juicio poltico, donde amparndose en la existencia de facultades discrecionales del Congreso la Corte se neg a estudiar el fondo de la
cuestin y la forma en que se ejercan esas atribuciones73.
Como conclusin podemos decir que es indiscutible la existencia de

facultades discrecionales de cada poder del Estado y que el Poder Judicial
debe respetar, pero est habilitado a revisar que se haya ejercido conforme
al ordenamiento constitucional y evitar que so pretexto de la no justiciabilidad se violenten derechos fundamentales; la justicia puede y debe intervenir incluso para decir que no le est autorizado revisar o revocar un
acto discrecional y en el caso especfico del juicio poltico, tiene la potestad
de revisar el procedimiento para verificar si no se violentaron derechos
fundamentales, como se ha establecido en fallos de la mxima instancia,
que ya hemos comentado ms arriba.
5 CONCLUSIN
1. Cuando hablamos de la Defensa de la Constitucin de inmediato

surgen varias figuras estudiadas en el derecho, que van desde los recursos
judiciales (accin de inconstitucionalidad, accin de amparo, etc.) hasta
aquellas que aparecen en momentos de crisis: el Estado de Excepcin, el
Juicio Poltico Y el Derecho a la Rebelin. En este trabajo hemos puesto
nfasis en estos ltimos, los resortes que se activan cuando surge una crisis
difcil de contener y que pone en riesgo la estabilidad republicana.

73
A y S N1323/2012.
85
86

2. El Derecho Procesal Constitucional, disciplina naciente en nuestro pas, antes que un obstculo debe convertirse en el instrumento que
garantice la aplicacin y el respeto de los tratados internacionales sobre
derechos humanos en los cuales el Estado paraguayo es parte, siendo todos los jueces responsables de la aplicacin de los convenios internacionales.
3. En la aplicacin del Juicio Poltico muchas veces no est claro el

correcto ejercicio de las facultades y competencias exclusivas y/o discrecionales del Congreso, competencias que deben observarse plenamente,
pero tambin deben respetarse las garantas constitucionales, inherentes
al ser humano. En ese entendimiento, todos los actos de los poderes son
justiciables, incluso para decir que no corresponde la intervencin judicial.
En este sentido, existe jurisprudencia firme de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos y algunos fallos de nuestra Corte Suprema, si bien debe
aclararse que an no est correctamente establecido el alcance prctico de
los fallos de la Corte IDH y de su jurisdiccin. Para la Corte IDH el respeto
al debido proceso, a la tutela judicial efectiva y el derecho a la defensa, es
inherente al ser humano, independientemente del cargo o ttulo que ostente y debe ser respetado.
4. La proteccin que debe garantizar la Corte Suprema. En algunos
casos conflictivos, que implicaba confrontacin con otros poderes del Estado, la Corte ha intentado marcar una postura clara alegando la divisin
de poderes y la independencia judicial. As el A. y S. n 415/98 (Decreto de
indulto a Oviedo), A y S N222/2.000(caso ministros Irala Burgos y Felipe
S. Paredes) sobre inamovilidad de los ministros de la Corte, A y S. N223
(caso Sosa Elizeche), a lo que debemos agregar el caso de Bonifacio Ros de
Fernndez Gadea, tambin sobre inamovilidad.
5. En el A y S N1534/2013 la Corte declar inaplicable al Poder Judicial la Ley 1626 de la Funcin Pblica, con argumentos razonables en lo
que hace al mecanismo de nombramiento, contratacin y promocin de
funcionarios, pero afectando directamente el equilibrio de podres, desde
el momento que queda (la justicia) sin ley que rija la cuestin.
6. En otras ocasiones, ha demostrado reticencia y recurrido a cuestiones formales para evitar una decisin contundente y firme, por ejemplo,
cuando recurre al concepto de no justiciabilidad obviando as garantizar
el respeto a las garantas constitucionales, como ocurre cuando se niega
analizar el debido proceso durante el juicio poltico.

7. En cierta medida, la Corte Suprema sigue tambin los vaivenes de
la poltica, sin que hasta la fecha haya logrado consolidar e imponer una
determinada jurisprudencia que, en tiempos de crisis, salga en defensa
de los derechos fundamentales. La lnea est marcada, tanto por algunos
fallos de la CS74 paraguaya como por la Corte Interamericana de Derechos
Humanos75.
8. La violacin de la Convencin Interamericana de Derechos Humanos afecta al derecho internacional de los derechos humanos y como tal
puede conducir al aislamiento del pas. Esto cobra especial importancia en
los tiempos actuales, pues la integracin poltica y econmica cada da est
ms condicionada por el respeto a los derechos humanos y a las instituciones democrticas, siendo adems el sistema jurdico paraguayo una de las
que ms fuerza otorga al derecho internacional de los derechos humanos.
9. El Derecho a la Rebelin aparece como un mecanismo de defensa

de la Constitucin, especialmente por la forma en que est redactado el
art. 137. Si bien existe poca bibliografa constitucional al respecto, hay que
sealar que en el campo de la historia de las ideas polticas y jurdicas mucho se ha escrito, pero en el mbito del derecho positivo y particularmente
en nuestro pas, poco o casi nada. De todas maneras, es una clusula poderosa que est vigente y con un gran potencial para su desarrollo.
10. La cultura constitucional. En nuestro pas an falta mucho camino por recorrer para consolidar una cultura constitucional que arraigue en
la sociedad, en las instituciones pblicas y muy especialmente en los operadores jurdicos. La democracia es un valor cultural y poltico fundamental y como tal debe ser defendida, sin importar a quin beneficia en un momento puntual, amigo o adversario, poderoso o dbil, grande o pequeo.
11. El sistema poltico vigente, en los trminos sealados por J. J.

Linz, juega un papel decisivo para la solucin pacfica del conflicto poltico76. Creemos llegado el momento de revisar el sistema constitucional paraguayo77 y buscar un sistema de gobierno ms gil y prctico, pues normalmente cuando en el Paraguay se presentan fuertes disputas polticas se
buscan salidas francamente rupturistas o dudosamente constitucionales.
Indicadas en este estudio.
MENDONA, Juan Carlos. En varios artculos plantea discutir seriamente el sistema

parlamentario o un presidencialismo flexibilizado para el Paraguay.
74
75
76
77
Fallo Tribunal Constitucional del Per y otros.
LINZ, J. J. y VALENZUELA, Arturo. The failure of presidential democracy. The case of

Latin America, v. 2.
87
88

Finalmente, podemos decir que la proteccin de la Constitucin est
directamente vinculada a la vigencia de la democracia, una gran responsabilidad que descansa en los poderes del Estado y se extiende al mbito
internacional, pero que eventualmente podra abrir camino a la rebelin
cuando los organismos clsicos encargados de la defensa no cumplen a cabalidad con su delicada misin.
SOCIALISMO ANDINO OU
CAPITALISMO ANDINO?
Wanise Cabral Silva

Professora Doutora de Direito do Trabalho da Faculdade de Direito e do Programa
de Ps-Graduao em Direito Constitucional da Universidade Federal Fluminense.
E-mail: wanisecabral@hotmail.com
Fabio de Medina da Silva Gomes

Graduado em Direito pela Universidade Federal do Rio de Janeiro. Mestrando
pelo Programa de Ps-Graduao em Direito Constitucional da Universidade Federal Fluminense. E-mail: fabiodemedina@gmail.com
1 INTRODUO
O presente artigo objetiva problematizar a efetivao de algumas
das diversas cosmovises andinas enquanto normas constitucionais e
prticas estatais. O socialismo andino, difundido por toda Amrica Latina,
ser questionado para saber at que ponto pode ser uma alternativa para o
modelo neoliberal. Optou-se pela pesquisa bibliogrfica de obras de autores ligados ao Novo Constitucionalismo Latino-americano, afastando-se de
pensadores europeus ou norte-americanos.
Pretende-se compreender o Novo Constitucionalismo Latino-americano, como suas teorias vm sendo desenvolvidas, suas crticas e novas
perspectivas. Pretende-se uma reflexo sobre algumas das diversas inovaes polticas e sociais que fundamentaram o Novo Constitucionalismo
Latino-americano, especialmente na Bolvia.
Contudo, a efetivao dessas ideias, identificadas com o socialismo

do sculo XXI, foi obstaculizada por outras concepes polticas. Uma concepo poltica muito especial o capitalismo andino.
90
Wanise Cabral Silva

& Fabio de Medina da Silva Gomes
2
SABERES INDGENAS E NOVO CONSTITUCIONALISMO
Interessa-nos identificar, a princpio, algumas das principais proposies do Novo Constitucionalismo Latino-americano, como uma das teorias crticas de lugares vitimados pela colonizao europeia. No se trata
de um fenmeno isolado, pelo contrrio, em diversos lugares, pensadores
tem tentado explicar a sua realidade partindo de saberes locais.
Tariq Ali, paquistans, critica a invaso americana ao Iraque e expe importantes crticas sobre a recolonizao da regio1. Mudimbe,
pensador congols, ope-se a esta ideia, ao afirmar que h outro tipo de
influncia ainda mais sutil. Alm disso, debate a influncia de preconceitos
dos antroplogos na definio de africanidade2. Hauofa, desde a Oceania,
contrasta a dependncia econmica da sua regio com os anseios populares3. No se prope aqui uma lista exaustiva, mas devem ser recordados
ainda Homi K. Bhabha, Ali Shariati e Veena Das.
Raewyn Connell reputa a construo de uma sociedade colonial, a

luta pela descolonizao e a instalao de novas relaes de dependncias como assuntos especialmente importantes em boa parte do mundo4. Aqui na Amrica Latina no diferente. Sujeitos histricos, atentos
a essa realidade, desenvolveram toda uma vasta literatura voltada interpretao da realidade local. As diversas ideias dos filsofos da libertao,
dos movimentos indgenas, das teorias feministas e de outros saberes
latino-americanos, influenciaram fortemente o Novo Constitucionalismo.
Esse movimento prope-se como um dos pensamentos descolonizadores, opondo-se a todo o histrico do colonialismo e do imperialismo.
Ao entender as peculiaridades da Amrica Latina, sua identidade e seus
problemas, sugere formas alternativas na construo de outra sociedade
latino-americana, uma sociedade plural, capaz de captar anseios de camadas sociais, como os indgenas, por exemplo, um setor social que viveu (e
ainda vive) alijado do espao poltico. Compreender esse fenmeno poltico requer entender a unidade dessa sociedade latino-americana como uma

ALI, Tariq. Bush na Babilnia: a recolonizao do Iraque. Rio de Janeiro: Record,

2003.
HAUOFA, Epeli. We are the ocean. Honolulu, University of Hawaii Press, 2008.
2
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Bloomington, Indiana University Press, 1988.
CONNELL, Raewyn. Southern theory: The global dynamics of knowledge in social science. Cambridge: Polity, 2007.

coletividade marcada pela dependncia externa e por uma forma prpria
de espoliao capitalista5.
Em reflexo violncia colonialista, uma concepo de identidade regional pode ser destacada entre os latino-americanos. Nesse sentido, Leopoldo
Zea, filsofo mexicano, explica o processo singular de formao das naes
latino-americanas. Segundo ele, as distintas sociedades existentes antes da
colonizao no impuseram uma personalidade histrica e comunitria s
naes depois da independncia. Atualmente, a Amrica Hispnica composta por cerca de vinte naes. Nenhuma delas pode negar o trao comum
identitrio deixado aps a colonizao espanhola. Por consequncia, no podem tentar interpretar a sua realidade social isoladamente, pois formou-se
outro mundo, no mais a sociedade amerndia ou aquela da Pennsula Ibrica; existe agora uma unidade chamada Amrica Latina6.
Um dos traos diferenciadores da Amrica Latina, em relao Europa e aos Estados Unidos, a concepo e a importncia dado ao tema terra. A categoria terra, na obra de Connell, deve ser compreendida de forma
ampliada, visto que pode se referir s questes indgenas, aos quilombolas,
aos camponeses, s atividades agrrias, ao solo, proteo da natureza, s
fronteiras geogrficas ou habitao. Muitos so os movimentos sociais
requerendo, por exemplo, proteo do meio ambiente, reforma agrria, fim
do grande latifndio, efetivao do direito habitao e participao poltica de grupos indgenas7.
No Brasil, percebe-se, desde a colonizao, a represso aos movimentos ligados temtica8. Nesse sentido, podem ser mencionadas diversas
situaes, a destruio do Quilombo dos Palmares, a Coluna Prestes, as Ligas Camponesas e, mais recentemente, o Movimento dos Sem-Terra (MST).
Este ltimo tornou-se o maior movimento social organizado da Amrica
Latina. Suas reivindicaes, alm de terra e crdito agrcola, so muitas, e
por isso possui grande relevncia no cenrio poltico9.

MARTINS, Carlos Eduardo. Globalizao, dependncia e neoliberalismo na Amrica Latina. So Paulo: Boitempo Editorial, 2011.
ZEA, Leopoldo. Cultura, Cultura Latino-Americana e Cultura Nacional. In: DUSSEL,

Enrique D. (Org.). Oito ensaios sobre cultura latino-americana e libertao. So Paulo:
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GOHN, Maria da Glria. Mdia, Terceiro Setor e MST. Impactos sobre o futuro das cidades e do campo. Petrpolis: Vozes, 2000.
91
92
Wanise Cabral Silva

Em outros pases latino-americanos, essa questo tambm ganha
destaque, sendo constantes os debates ligados aos problemas da terra. Na
dcada de 1990, a etnia Mapuche reivindicou propriedade e acesso sua
terra, sua proteo legal e de seus recursos, alm de participao na elaborao de polticas indgenas. Contudo, com a lei indgena de 1993, o governo criou obstculos para a participao poltica dos Mapuches, e, como
consequncia, tencionaram-se as relaes entre o Estado e os movimentos
indgenas10.
Sobre os movimentos com lutas ligadas questo de terra, muitos
outros exemplos podem ser destacados, entre eles, cumpre ressaltar, a
Frente Sandinista de Libertao Nacional, o Exrcito Zapatista de Libertao Nacional, Movimento Nacional Campesino Indgena e o Sendero Luminoso. Todos esses movimentos representam tentativas de resoluo de
problemas sociais como o grande latifndio, a explorao dos camponeses,
a identidade indgena, a moradia e a produo agrcola.
Essa problemtica est conectada com a questo da colonizao e

do imperialismo. A usurpao de riquezas e a submisso dos antigos moradores indgenas so o centro da relao dessa sociedade com a terra;,
alm disso o neoliberalismo agudiza esse difcil vnculo. Raweyn Connell11
e Perry Anderson12 destacam o Chile como a primeira experincia neoliberal do mundo. A violenta ditadura de Augusto Pinochet criou ambiente
para a instalao de uma poltica Neoliberal. Aps o Chile, muitos outros
pases, como a Bolvia, o Peru, a Argentina e o Mxico aderiram poltica
neoliberal. A relao humana com a terra foi brutalmente modificada.
Assim, a busca de estratgias para o rompimento dessas configuraes pode ser exemplificada pelo Novo Constitucionalismo, que um recente paradigma constitucional. Como respostas de importantes foras polticas, esse novo modelo constitucional pretende responder a problemas
locais, dando nfase s questes da terra. A violncia na Amrica Latina
criou outra realidade, com uma configurao poltica e social prpria. Por
bvio, carece-se de um constitucionalismo original.

10
11
12
AYLWIN, Jos. Los conflictos en el territorio mapuche: antecedentes y perspectivas.

Revista Perspectivas en Poltica, Economa y Gestin, Departamento de Ingeniera Industrial de la Facultad de Ciencias Fsicas y Matemticas de la Universidad de Chile, v.
3, 2000.
CONNELL, Raewyn. Confronting equality: Gender, knowledge and global change. Cambridge: Polity, 2011.
ANDERSON, Perry. Balano do neoliberalismo. Ps-neoliberalismo: as polticas sociais e

o Estado democrtico. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1995.

Segundo Dalmau e Pastor, o Novo Constitucionalismo no somente
um projeto formal, pois emerge de novas foras sociais capazes de criar um
constitucionalismo vinculante. uma realidade emprica e no apenas uma
teoria. O movimento representou a participao poltica de segmentos antes
distantes da esfera das discusses polticas, impondo suas vises nas Cartas
Constitucionais e nos processos polticos, ainda que com resistncias13.
O Novo Constitucionalismo fruto de manifestaes sociais das mais
diversas. Muitas delas tm relao ntima com as questes da terra, que
no trata apenas dos movimentos indgenas, o foco da presente pesquisa,
mas tambm dos camponeses, por exemplo. Todos esses grupos, de alguma maneira, foram afastados da participao poltica, mas, no momento,
esto colaborando ativamente nas profundas mudanas que ocorrem na
Venezuela, no Equador e na Bolvia. Todos contriburam com suas cosmovises nas Assembleias Constitucionais e na tentativa de efetivao de normas constitucionais14.
Esse conjunto de Constituies possui algumas caractersticas em

comum, como a origem popular, uma nova repartio de poderes, criao
de novas formas de participao poltica, uma nova relao do Estado com
o poderio econmico e garantia da efetivao dos direitos econmicos e
sociais. Asseverem-se, ainda, dois outros elementos de suma importncia
para a compreenso desse fenmeno: o reconhecimento e o retorno a saberes indgenas, como o Vivir Bien e a Pachamama.
Cuida-se de toda uma cosmoviso, com propostas e prticas contra

as relaes de poder hegemnicas. Esse movimento foi estabelecido institucionalmente por constituies promulgadas na Venezuela (1999), no
Equador (2008) e na Bolvia (2009). Interessa-nos, no presente artigo, o
caso boliviano, uma vez que a Constituio do Estado Plurinacional da Bolvia, promulgada em 2009, foi precedida por profundas transformaes
sociais, como se ver adiante.
3
O NEOLIBERALISMO NA AMRICA LATINA
O massacre ocorrido em 2009, em Bagua, na Amaznia Peruana, ajuda a compreender a problemtica do neoliberalismo latino-americano. Em

13
14
PASTOR, Roberto Viciano; DALMAU, Rubn Martnez. Los procesos constituyentes latinoamericanos y el nuevo paradigma constitucional. IUS. Revista del Instituto de Ciencias Jurdicas de Puebla, AC 25, 2010.
Id., ibidem.
93
94
Wanise Cabral Silva

cinco de Junho desse ano, houve enfrentamento entre a polcia peruana e
pessoas das etnias Awajun e Wanpis, deixando muitos desaparecidos, feridos e mortos. Aps esse acontecimento, houve ofensiva dos nativos contra
os policiais. O fato de ndios terem morrido durante esse confronto foi pouco noticiado pela grande mdia15.
O episdio em Bagua ocorreu aps sessenta dias de manifestaes

de comunidades indgenas. A razo desses especficos protestos eram decretos legislativos que instituram o Tratado de Livre Comrcio Peru - Estados Unidos, que atendia a interesses econmicos estrangeiros na Amaznia Peruana. Pouco tempo depois, os chefes indgenas foram considerados
culpados pelos acontecimentos, logo, a grande mdia e o governo difundiram esse discurso de indgenas selvagens e terroristas. Esse massacre
ajuda a refletir, mais uma vez, sobre a relao dos nativos e da sociedade
latino-americana com a terra16.
Existem motivos histricos que remetem colonizao espanhola.
Como visto, os choques entre os movimentos nativos e as administraes
peruanas so uma constante at os dias atuais. Jos Carlos Maritegui resgata a imagem do Imprio Inca em contraposio ao Imprio Espanhol. O
poderio militar e eclesistico espanhol, responsvel pelo violento fim do
Imprio Inca, investia no extrativismo mineral, em especial do ouro e da
prata. Mesmo aps a independncia, o extrativismo mineral permaneceu e
o grande latifndio tambm17.
Maritegui descreve, ainda, como a questo indgena deita razes
no feudalismo dos gomonales, em que a grande propriedade semifeudal
ganhava destaque. Os gomonales eram os proprietrios de terras agrcolas, mas, para alm, havia toda uma hierarquia muito bem estruturada de
funcionrios intermedirios no controle sobre as populaes indgenas.
Muitos ndios trabalhavam sem remunerao e a dificuldade indgena era
a problemtica da terra. Esse feudalismo latifundirio, com algumas alteraes, permaneceu18.
Existe relutncia do Estado em dialogar com aquela populao, compreend-la ou ouvi-la. Alm disso, existe um paradoxo inevitvel entre os

15
16
17
18
PEAFIEL, Adriana Paola Paredes; RADOMSKY, Guilherme Francisco Waterloo. Dilemas da interculturalidade e da biodemocracia: o massacre em Bagua, Amaznia Peruana. Amaznica-Revista de Antropologia, v. 3, n. 1, 2011.
Id., ibidem.
MARITEGUI, Jos Carlos. Sete ensaios de interpretao da realidade peruana. So Paulo: Alfa-mega, 1975.
Id., ibidem.

saberes locais e o capitalismo, impedindo qualquer dilogo mais profundo
ou duradouro. A antiga relao dos nativos com a terra e a tentativa de
resgate de alguns aspectos dessa relao, como ocorrida em Bagua, frequentemente impedida pelo capitalismo. O pensamento de explorao do
solo e das riquezas naturais no se coaduna com a espoliao capitalista,
sobretudo na etapa do neoliberalismo. O capitalismo inaugurou e o neoliberalismo reafirmou uma forma de pensar diferenciada.
Alberto Fujimori inaugurou a poltica neoliberal peruana com uma
considervel concentrao de poder 19. Dando sequncia ao neoliberalismo, a administrao de Alan Garca e muitos outros governos da regio, tais
como o governo Uribe na Colmbia e o governo Frei Ruiz-Tagle no Chile,
identificaram os investimentos com grandes benefcios para vrios setores
da sociedade. Em contrapartida, os movimentos indgenas, de forma absolutamente coerente, opunham-se a esse tipo de interveno, uma vez que,
para eles, a explorao da natureza um atentado contra sua identidade
com a terra, um desvirtuamento da sua forma de interpretar o mundo20.
O tema do neoliberalismo constante na realidade latino-americana.

Vrios foram os pensadores europeus e norte-americanos que idealizaram
o modelo neoliberal, em especial Friedrich Hayek e Milton Friedman. Suas
ideias ganharam terreno com a crise de 1973, uma conjuntura de estagnao de crescimento econmico e inflao, afetando todo o mundo capitalista. O combate aos gastos, ditos excessivos, do Estado em servios pblicos
e a fora do movimento operrio eram pontos comuns nas obras desses
pensadores. O plano do neoliberalismo era simples, propunha-se um Estado com poucos gastos em polticas sociais, pouca interveno na economia
e distante do movimento sindical21.
Interessa recordar que foi um pas sul-americano o primeiro Estado
a adotar integralmente uma poltica neoliberal, o Chile, durante a ditadura
de Pinochet. Nesse pas percebeu-se desemprego massivo, desregulamentao de legislaes trabalhistas, represso sindical e privatizao de servios pblicos22. Aps a experincia do Chile, na dcada de 1980, foi a vez


ANDERSON, loc. cit.
19
20
21
22
PEAFIEL, Adriana Paola Paredes; RADOMSKY, Guilherme Francisco Waterloo. Dilemas da interculturalidade e da biodemocracia: o massacre em Bagua, Amaznia Peruana. Amaznica-Revista de Antropologia, v. 3, n. 1, 2011.
CONNELL, Raewyn. A iminente revoluo na teoria social. Revista Brasileira de Cincias Sociais, v. 27, p. 80, 2012.
95
96
Wanise Cabral Silva

da experincia neoliberal boliviana. At o final da dcada de 1980, a Bolvia
e o Chile foram casos isolados. Marcam a virada continental para o neoliberalismo: o governo Salinas (no Mxico, em 1988), o governo Menem (na
Argentina, em 1989), o governo Andrs Peres (na Venezuela, em 1989) e,
por fim, o governo Fujimori (no Peru, em 1990).
Segundo Perry Anderson,
Das quatro experincias viveis desta dcada, podemos dizer que

trs registraram xitos impressionantes a curto prazo Mxico, Argentina e Peru e uma fracassou: Venezuela. A diferena significativa. A condio poltica da deflao, da desregulamentao, do
desemprego, da privatizao das economias mexicana, argentina e
peruana foi uma concentrao de poder executivo formidvel: algo
que sempre existiu no Mxico, um regime de partido nico, com
efeito, mas Menem e Fujimori tiveram de inovar na Argentina e no
Peru com uma legislao de emergncia, autogolpes e reforma da
Constituio. Esta dose de autoritarismo poltico no foi factvel na
Venezuela, com sua democracia partidria mais contnua e slida do
que em qualquer outro pas da Amrica do Sul, o nico a escapar de
ditaduras militares e de regimes oligrquicos desde os anos 50. Da o
colapso da segunda presidncia de Carlos Andrs.23
O autor aponta dois mecanismos coercitivos para implementao do

neoliberalismo: o primeiro so governos autoritrios, e o segundo, como
ocorrido na Bolvia e no Brasil, a promessa do fim da hiperinflao. Trata-se de duas construes similares e com o mesmo potencial de transformao poltica e econmica. Perry Anderson cita uma conversa pessoal
ilustrando o caso.
23
Recordo-me de uma conversa que tive no Rio de Janeiro, em 1987,

quando era consultor de uma equipe do Banco Mundial e fazia uma
anlise comparativa de cerca de 24 pases do Sul, no que tocava a
polticas econmicas. Um amigo neoliberal da equipe, sumamente
inteligente, economista destacado, grande admirador da experincia
chilena sob o regime de Pinochet, confiou-me que o problema crtico no Brasil durante a presidncia de Sarney no era uma taxa de
inflao demasiado alta como a maioria dos funcionrios do Banco
Mundial tolamente acreditava , mas uma taxa de inflao demasiado baixa. Esperemos que os diques se rompam, ele disse, precisa-


mos de uma hiperinflao aqui, para condicionar o povo a aceitar a
medicina deflacionria drstica que falta neste pas. Depois, como
sabemos, a hiperinflao chegou ao Brasil, e as conseqncias prometem ou ameaam como se queira confirmar a sagacidade deste
neoliberal indiano.24
Nesse esteio, um programa de ajustes estrutural (PAE) foi proposto por diferentes agncias financeiras internacionais para o alcance
de um novo padro capitalista na Amrica Latina. Essas medidas compreendiam, numa primeira fase, ajuste fiscal, desvalorizao monetria
e controle da inflao, e, em outro momento, propunham-se privatizaes, liberao do comrcio e de fluxo de capitais, reformas tributrias e
desregulamentaes das relaes trabalhistas. Em pouco tempo, muitos
pases ficaram em recesso. O setor agropecurio e a realidade indgena
tambm foram afetados25.
A poltica agrria sofreu profundas modificaes. Segundo diretrizes do Banco Mundial, na dcada de 1990, esse setor deveria ser mais
eficiente, funcionando competitivamente. A agricultura de subsistncia
deveria tornar-se agricultura comercial e a pobreza no campo seria minimizada pelos investimentos em empresas rurais. Para isso, seria indispensvel a existncia de um dinmico mercado de compra e venda no
campo e no poderia mais haver empecilhos locais para a formao do
direito de propriedade, como polticas governamentais de proteo s
terras indgenas ou ao seu modo de vida. Isso acirrou a perseguio contra essas populaes nativas26.
O embate contra a populao indgena um elemento diferenciador
na Amrica Latina, quando contrastado com o neoliberalismo na Europa.
Raweyn Connell27 e Samir Amin28 descriminam as especificidades do
neoliberalismo na frica, Amrica Latina, sia e Oceania. Um bom exemplo so alguns movimentos sociais que se transformaram em organizaes

ANDERSON, Perry. Balano do neoliberalismo. Ps-neoliberalismo: as polticas sociais

e o Estado democrtico. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1995.
PEREIRA, Joo Mrcio Mendes. A poltica agrria do Banco Mundial em questo. Estudos Avanados, v. 20, p. 57, 2006.
24
25
26
27
28
LAURELL, Asa Cristina. Para um novo Estado de bem-estar na Amrica Latina. Lua
Nova, v. 45, 1998.
CONNELL, Raewyn. Confronting equality: Gender, knowledge and global change. Cambridge: Polity, 2011.
AMIN, Samir. Empire of chaos. Delhi: Aakar Books, 2007.
97
98
Wanise Cabral Silva

no governamentais. Elas, em busca de apoio financeiro dos Estados e do
capital internacional, acabam privilegiando atuaes em prol destes interesses, assim como as universidades, ao buscarem financiamento privado.
O neoliberalismo no tem relao apenas com a economia, mas com

a arquitetura, a poltica, a psicologia e outros conhecimentos. Os saberes
sobre a terra, a vida do campons e do indgena foram bruscamente alterados pelo neoliberalismo, em especial, por investimentos no setor agrcola
e por formas de explorao do solo atravs de transnacionais29, fazendo
com que o neoliberalismo enfrente oposio na Amrica do Sul Hispnica.
3.1 O Socialismo Andino
Os movimentos indgenas so ricos em teorias, algumas centenrias,

e essas teorias no se apartam da prtica. Importa ressaltar que o socialismo andino no se confunde com o socialismo real vivido na Unio Sovitica
ou na China.
Segundo Born, transformar essas experincias do sculo XX em potncia revolucionria implica abandonar alguns equvocos cometidos. O
primeiro problema do sculo passado est ligado ao estadismo, ou seja, o
povo pouco participava de decises oriundas dos gabinetes revolucionrios. A construo do socialismo necessita, impreterivelmente, da participao popular, pois a mudana do prprio pensamento individual deve ser
fruto da participao coletiva30. O autor segue tratando de diferenciar o
socialismo do populismo, que tem interesse em manter as classes populares em seu controle. O socialismo andino no pretende isso, pelo contrrio,
incentiva a dinmica da autonomia dos movimentos sociais e indgenas.
Born acrescenta a obrigao de respeitar as diferenas, sem imposies
totalitrias. Reputa, ainda, o socialismo andino como um projeto integral,
no apenas uma ideia economicista. Por fim, chama ateno para o imperativo de romper com a lgica do capital, com a primazia do valor de uso
sobre o valor de troca31.
Ao longo do sculo passado, os socialistas estiveram comprometidos,
tanto com a criao do Estado de bem-estar social, em algumas regies,

29
30
31
CONNELL, Raewyn. Southern theory: The global dynamics of knowledge in social science. Cambridge: Polity, 2007.
BORN, Atilio. El socialismo del siglo XXI: notas para su discusin. In: Los nuevos retos
de Amrica Latina, Socialismo y Sumak Kawsay. Quito: Senplades, 2010.
Id., ibidem.

quanto com o projeto do socialismo real, em outros pases. No sculo XXI,
no entanto, poucos so os projetos revolucionrios desenvolvidos com radicalidade. No vimos, por enquanto, nenhuma expropriao da classe dominante, e nem mesmo nenhum processo destruio do aparato estatal. Os
artifcios adotados no sculo XXI so diversos, uma vez que o projeto do socialismo pode conter um nmero grande de estratgias em sua histria32.
Inmeros so os sujeitos revolucionrios no socialismo andino. Assinale-se, alm do movimento indgena, o proletariado, os telogos da libertao e outros. O socialismo do sculo XXI uma opo frente ao capitalismo e
ao neoliberalismo. Por isso, especificamente na Amrica Latina, impem-se a
necessidade de repensar o marxismo de acordo com as vozes dessa annima
multido. Alguns marxistas fazem das obras de autores como Marx, Lenin,
Adorno e Gramsci um conhecimento doutrinrio. Eles pretendem enquadrar essas teorias na realidade, esquecendo que tratam-se de pensamentos
distantes, carecendo essas adaptaes de cuidado.
O novo modelo democrtico do socialismo sul-americano tem relao com a construo da participao de setores antes afastados do debate
poltico. Esse novo socialismo projeta-se sobre a cidadania ativa, a mesma
cidadania que toca as populaes em Bagua (Peru) ou em El Alto (Bolvia).
Tais populaes precederam os governos revolucionrios do Novo Constitucionalismo. Na verdade, as instituies indgenas organizadas em conjunto com outros setores, como o movimento operrio, so as responsveis
por essas mudanas.
Conquanto muitos falem sobre o socialismo andino, o governo Evo
Morales tem preferido usar o termo capitalismo andino-amaznico. Como
veremos adiante, essa interessante dicotomia marca o processo de mudanas profundas vivido na Bolvia. Segundo Alvaro Garca Linera, o termo capitalismo andino um freio aos radicalismos idealistas33.
3.2 Socialismo e Capitalismo Andino: Composies Possveis?
O processo constituinte de 2009, na Bolvia, no se fundamentou inteiramente num projeto poltico do Movimento para el Socialismo, partido

32
33
POMAR, Valter. Algunas ideas sobre la lucha por el socialismo en el siglo XXI. . In: Los
nuevos retos de Amrica Latina, Socialismo y Sumak Kawsay. Quito: Senplades, 2010.
SVAMPA, Maristella; STEFANONI, Pablo. Entrevista a lvaro Garca Linera Evo simboliza el quiebre de un imaginario restringido a la subalternidad de los indgenas. OSAL
14, 2007.
99
Wanise Cabral Silva

100 & Fabio de Medina da Silva Gomes
de Evo Morales, ao contrrio, o debate sofreu muita influncia da oposio,
incluindo a reviso do texto no Congresso por polticos desses partidos.
Assim, esto presentes na nova Carta Poltica as seguintes contradies:
situao e oposio; movimento indgena e aristocracia hispnica; regies
altas e baixas.
Imprescindvel compreender que o movimento indgena no est totalmente de acordo com o governo Morales, apenas o compe como uma
de suas foras polticas. Como afirmado por Schavelzon, muitos indgenas
tm o desejo da criao de vrios Estados indgenas, de modo a terminar
com o prprio Estado boliviano. Evo Morales, ao contrrio, representa uma
tentativa da manuteno do Estado. Apesar de um perfil descolonizador e
indgena, ele um administrador de riquezas dos hidrocarbonetos, que,
nacionalizados, permitiram aumento dos recursos estatais, assumindo,
assim, um papel desenvolvimentista. Na verdade, diz-se entre a elite que
este o nico governo capaz de acabar com as barreiras nas estradas indgenas34.
A prpria figura poltica do presidente Evo controversa, e, ao mesmo tempo em que se identifica como marxista-leninista, expressou acreditar em Deus, reivindicou a luta indgena (e no classista) e defendeu
um desenvolvimento com a industrializao no marco do capitalismo. Na
prtica, as aes de seu governo combinam com ambos os discursos, com
uma poltica descolonizadora no mbito da educao, por exemplo35, e
tambm sustentando uma economia nacionalista atravs de importantes
estatizaes.
Nesse sentido, podemos citar as crticas ao Estado Plurinacional do
ex-ministro de hidrocarbonetos de Evo Morales, Andrs Sols Rada
(2009), que pergunta-se: Evo no nota que um pas estilhaado no
pode se defender frente s transnacionais? acusando a poltica desagregadora do gonismo, qual se uniu ao MAS ao estabelecer o
reconhecimento constitucional a 36 naes indgenas, as quais pretendero cobrar impostos pela gua e pelos gasodutos que cruzem
seus territrios, significar uma espcie de retorno Idade Mdia,
que fraturar o pas e provocar enfrentamentos fratricidas.36
34
35
36
SCHAVELZON, Salvador. A abertura e o Estado pluralista como busca de soluo constitucional ao problema das duas Bolvias. Revista Cadernos PROLAM/USP-Brazilian
Journal of Latin American Studies, 2010.
Id., ibidem.
Id., ibidem.

Nas regras econmicas da nova Constituio, tentou-se implementar
o chamado capitalismo andino, uma frmula muito distinta do socialismo
andino. Era uma proposta tmida que tratava de, com os recursos excedentes da economia de mercado, aplicar-se na pequena economia urbana
mercantil, na economia domstica campesina e nas formas econmicas
dos povos amaznicos37.
A Constituio no se definiu num modelo claro sobre a questo das

autonomias. Embora possua um dos maiores divisores de rol de competncias federativas do mundo, a definio de muitas questes ainda vir pela
luta poltica. De El Alto at Santa Cruz, de Potos at La Paz, da Meia-Lua
at as regies altas, dos indgenas at as elites, percebe-se uma sria ciso
poltica na Bolvia e, antes de qualquer prognstico, devemos entender a
terra nesse pas e o que ela significa na Amrica Latina. No podemos entender essas mudanas importantes com o levante de maiorias oprimidas
h sculos, pela tica das teorias europeias.
CONSIDERAES FINAIS
Os elementos indgenas, incluindo a Pachamama e o Vivir Bien, podem ser reputados como um saber latino-americano em dilogo com o
Novo Constitucionalismo. Mais que isso, pois na verdade, trata-se de um
saber fundante desse movimento, trazendo tona as incoerncias do capitalismo e do neoliberalismo no nosso continente. Apontam os movimentos
indgenas para o socialismo andino, como soluo para as variadas questes ligadas terra, porm, seria ingenuidade entender que as prticas do
Novo Constitucionalismo no so uma disputa entre foras sociais com interesses antagnicos. Como visto no caso boliviano, o socialismo andino
no compe o iderio do governo Morales, j que este parece preferir o
capitalismo andino, uma forma branda de repartio de riquezas. As ideias
dos movimentos indgenas so mais uma das muitas que disputam lugar
na Venezuela, Bolvia e Equador.
Mesmo no Governo Morales difcil pensar no respeito ao pensamento indgena, visto que este versa sobre uma sociedade cuja base econmica o extrativismo mineral. No trata o Novo Constitucionalismo de um
projeto unicamente indgena. As alteraes econmicas foram profundas,

37
SCHAVELZON, Salvador. A abertura e o Estado pluralista como busca de soluo constitucional ao problema das duas Bolvias. Revista Cadernos PROLAM/USP-Brazilian
Journal of Latin American Studies, 2010.
101
Wanise Cabral Silva

com a o monoplio da participao do governo boliviano na extrao de
hidrocarbonetos, porm no houve uma consistente alterao na forma de
explorao econmica das riquezas minerais. Esse um ponto nevrlgico
na estrutura da poltica econmica desse pas.
O problema econmico s mais um dos exemplos da incompatibilidade entre os saberes indgenas, em sua completude, e esses movimentos
ligados ao Novo Constitucionalismo. O capitalismo andino no se confunde
com o socialismo andino, assim como o Estado plurinacional no o retorno dos Estados originrios. Existe, assim, grave dissenso entre os saberes
indgenas e o movimento do Constitucionalismo sem pais. Cabe observar
se esse dilogo entre essas foras polticas sobreviver a todas essas intempries.
REFERNCIAS
AGUIRRE, Mark. Ha empezado el ocaso de Evo Morales?: por qu trabajadores e

indgenas se movilizan contra un gobierno indigenista de izquierdas. El Viejo Topo,
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AS NANOTECNOLOGIAS COMO
UM FATOR DE APROXIMAO
DEMOCRTICA DOS PASES DA
AMRICA LATINA: EM BUSCA
DE MODELOS REGULATRIOS1
Wilson Engelmann
Doutor e Mestre em Direito Pblico pelo Programa de Ps-Graduao em
Direito (Mestrado e Doutorado) da Universidade do Vale do Rio dos Sinos
Unisinos/RS/Brasil. Professor deste mesmo Programa das atividades: Transformaes Jurdicas das Relaes Privadas (Mestrado) e Os Desafios das
Transformaes Contemporneas do Direito Privado (Doutorado); Professor
de Metodologia da Pesquisa Jurdica em diversos Cursos de Especializao em
Direito da Unisinos. Professor de Teoria Geral do Direito e Introduo ao Estudo do Direito do Curso de Graduao em Direito da Unisinos. Lder do Grupo
de Pesquisa Jusnano (CNPq). Bolsista de Produtividade em Pesquisa do CNPq.
E-mail: wengelmann@unisinos.br
INTRODUO
As nanotecnologias se apresentam aos pases da Amrica Latina e

tambm do Caribe, abrindo possibilidades, mas trazendo riscos e desafios

Este trabalho representa o resultado parcial das investigaes realizadas no mbito

dos seguintes projetos de pesquisa: a) Os avanos nanotecnolgicos e a (necessria)
reviso da Teoria do Fato Jurdico de Pontes de Miranda: compatibilizando riscos
com o direito informao por meio do alargamento da noo de suporte ftico:
Bolsa de Produtividade em Pesquisa do CNPq; b) Delineando os pressupostos para
moldar a gesto do risco empresarial gerado a partir das nanotecnologias por meio
dos compliance programs: a contribuio do direito informao e do dever de informao alicerados nos Direitos Humanos: Apoio a Projetos de Pesquisa/Chamada
MCTI/CNPq/MEC/CAPES n 18/2012 Cincias Humanas, Sociais e Sociais Aplicadas; c) Nanotoxicologia ocupacional e ambiental: subsdios cientficos para estabelecer marcos regulatrios e avaliao de riscos, aprovado pela Chamada MCTI/CNPq n
17/2011 Apoio criao de redes cooperativas de pesquisa e desenvolvimento em
Nanotoxicologia e Nanoinstrumentao.
106
Wilson Engelmann
que no podero ser obscurecidos com as promessas na escala nanomtrica. Neste bloco de pases, existem dificuldades de vrios nveis para se consolidar uma implementao segura das nanotecnologias. Por isso, objetiva-se mostrar algumas caractersticas das nanotecnologias, como a ausncia
de regulao, considerada na sua frmula tradicional e legislativa, e que,
pesar disso, o mercado consumidor continua sendo, literalmente, invadido
por produtos construdos a partir da escala nano.
Neste contexto moldado o problema que este artigo pretende enfrentar: os pases latino-americanos e do Caribe tero condies de recepcionar as normativas produzidas pelo cenrio internacional, sem copi-los,
mas adaptando-os de acordo com as caractersticas deste bloco de pases?
Como faro para respeitar suas peculiaridades individuais?
A metodologia que se utilizar foi desenhada a partir de Miguel Reale: [...] uma experincia jurdica sob dois ngulos complementares, o das
fontes do Direito, concebidas como estruturas normativas, e o seu contedo
material, apresentado sob a forma de modelos, distintos em duas categorias intimamente correlacionadas, a jurdico-prescritiva e a hermenutica
ou dogmtica.2. Por conta disso, o dilogo entre as fontes do Direito se
mostra como um modelo metodolgico que guiar este trabalho, entrecruzadas pela hermenutica filosfica de Hans Georg-Gadamer.
A hiptese aponta para uma viabilidade, de modo a avaliar os riscos
e juridicizar os fatos nanotecnolgicos a partir de anis de diversas fontes
do Direito, mesclando-as interna e externamente, buscando a atribuio de
efeitos jurdicos sem a interveno do Poder Legislativo. Este o desafio
que a escala nanomtrica est trazendo ao Direito do bloco latino-americano e do Caribe.
2
OS DESAFIOS DAS NANOTECNOLOGIAS
No livro intitulado Para onde nos leva a tecnologia, Kevin Kelly faz
um alerta instigante e desafiador sobre tecnologia no seu estgio atual que
gera a possibilidade de produzir um conjunto enorme de objetos. A grande
questo se relaciona necessidade de se desenvolver tudo o que a tecnologia proporciona. No caso das nanotecnologias, ou seja, um conjunto de
tecnologias, dos mais variados campos, que operam na bilionsima parte
do metro, surge a promessa de

REALE, Miguel. Fontes e Modelos do Direito: para um novo paradigma hermenutico.

So Paulo: Saraiva, 1994. p. XV.

[...] supermicroengenhocas maravilhosas construdas ao nvel atmico de preciso. [...] Cri-las, lig-las, experiment-las. o contrrio de uma suspenso. Est mais para uma ligao. O resultado
seria uma conversa, um engajamento consciente com a tecnologia
emergente. Quanto mais depressa essas tecnologias avanam em
direo ao futuro, mais essencial que nos agarremos a elas desde
o comeo.3
A respeito das nanotecnologias, o chamado futuro j comeou, pois

elas esto em processo de instalao constante e crescente. Por isso, apesar de se desconhecer a maioria dos riscos que este conjunto de novidades
est carregando em seu bojo, parece que a melhor opo no ser contra e nem promover o movimento de moratria. O engajamento pblico
se vislumbra como um caminho adequado, no sentido de se acompanhar
democraticamente a avaliao dos impactos sociais, ambientais e jurdicos
das novas nanotecnologias. Ser preciso acompanhar e buscar a observncia do princpio da precauo, buscando a minorao dos efeitos negativos
que inevitavelmente acompanham qualquer uma destas novidades.
Na perspectiva de Kevin Kelly, ser preciso trabalhar com o foco
na convivncia, cuja significao deriva de compatvel com a vida. Por
conta disso, uma manifestao convivente de uma tecnologia oferece:
cooperao; transparncia; descentralizao; flexibilidade; redundncia
e eficincia.4 Este conjunto de estruturas elementares ser o contexto
que garantir a instalao consciente das nanotecnologias. A condio de
operacionalidade de cada um dos microelementos ser decisiva para que
a democracia seja garantida, se isto for possvel, e a se encontram os elementos a serem percebidos pelos pases da Amrica Latina. No se trata de
um desafio fcil, mas ser inevitvel. A garantia de que isso efetivamente
acontea no existe previamente, dever ser construda. Antes, no entanto,
dever ser percebida a mudana que est em avanado estgio de instalao. Do que se est falando? Segundo Eric Drexler, o termo nanotecnologia
significa a cincia e tecnologia que permitir entender, medir, manipular
e fabricar nos nveis atmicos, moleculares e supramoleculares.5 Com a
nanotecnologia, ser possvel acessar nveis de grandeza, sempre existen
KELLY, Kevin. Para onde nos leva a tecnologia. Traduo de Francisco Arajo da Costa.
Porto Alegre: Bookman, 2012. p. 248 e 250.
Id., ibidem, p. 252.
DREXLER, Eric. Radical Abundance: how a revolution in nanotechnology will change

civilization. New York: Public Affairs, 2013. p. 205.
107
108
Wilson Engelmann
tes na natureza, mas que no visveis ao ser humano devido falta de equipamentos atomicamente precisos.
As nanotecnologias encontram-se nos mais variados setores produtivos6, embora, oficialmente, nem sempre seja reconhecido a sua utilizao no processo produtivo e na incorporao em produtos do nosso
cotidiano. Na medicina, verifica-se uma das grandes entradas da escala
nano que corresponde bilionsima parte do metro , formando a nanomedicina, onde se destaca a possibilidade de nano-robs que viajariam
atravs da corrente sangunea, devendo ser pequeno o suficiente para se
espremer at mesmo pelos capilares mais estreitos no corpo humano. Essas mquinas devem ser menores que as clulas vermelhas do nosso sangue7. Tambm na rea da sade, destaca-se a utilizao da nanoprata, ou
seja, a prata nanoestruturada incorporada a uma cermica (slica) que
ento adicionada ao plstico para a fabricao de escovas de dente, fio
dental e higienizadores de lngua. Esta mesma tecnologia tambm usada
em variados produtos comerciais, como bebedouros, secadores de cabelos,
tapetes, carpetes e embalagens alimentcias8.
O outro lado das nanotecnologias encontra-se nos seus provveis efeitos toxicolgicos, por meio da nanotoxicologia. Trata-se de uma nova disciplina que cresce globalmente, buscando a identificao dos potenciais riscos
a partir da exposio humana e o meio ambiente aos nanomateriais, desenhando os efeitos adversos a partir de testes e estratgias in vitro e in vivo9.

Pode-se citar, como exemplo: novos materiais: materiais leves, mais resistentes, mais
maleveis. Catalisadores mais eficientes, ferramentas de corte mais duras, fluidos magnticos inteligentes, etc. Novos microscpios e instrumentos de medidas, ferramentas
para manipular a matria em nvel atmico, bioestruturas, etc. Nanoeletrnica e tecnologia computacional; agricultura de preciso, biopolmeros que aumentam a durabilidade dos alimentos, ampliando a qualidade de produtos para exportao; medicina;
segurana aeronutica; eletrnica; meio ambiente, como nanoms hidrofbicos que,
quando dispersos em uma mistura gua/leo, dispersam-se na fase leo, tornando-o
magntico, facilitando sua remoo da gua; automotiva e energia. (SANTOS JNIOR,
Jorge Luiz dos. Cincia do Futuro e Futuro da Cincia: redes e polticas de nanocincia e
nanotecnologia no Brasil. Rio de Janeiro: EdUERJ, 2013. p. 32-33)
FREITAS JR., Robert A. Welcome to the Future of Medicine. In: MORE, Max; VITA-MORE,
Natasha (Eds.). The Transhumanist Reader. Oxford: Wiley-Blackwell, 2013. p. 67-72, p. 69.
REVISTA PESQUISA FAPESP, n. 220, junho de 2014, p. 15. Sobre produtos e uma excelente
base de dados sobre as pesquisas que j esto em andamento poder ser consultada na
seguinte base de dados: <http://www.nanoobjects.info/en/>. Acesso em: 01 ago. 2014.
OBERDRSTER, Gnter. Concepts and Misconceptions in Nanotoxicology. In: Program
& Abstracts of the 7 International Nanotoxicology Congress 2014. Antalya: Turkish Society of Toxicology, 2014. p. 6.

Aqui se tem a ambiguidade das variadas tecnologias e produtos gerados a partir da escala nano. As possibilidades ou os efeitos positivos so
muito grandes e variados, no entanto, a probabilidade de riscos muito
significativa, seja ao ser humano ou outros seres vivos, alm do meio ambiente como um todo. As pesquisas desenvolvidas at o momento corroboram esta preocupao, que ser um elo de aproximao dos pases, neste
caso, da Amrica Latina.
3
AS NANOTECNOLOGIAS NA AMRICA LATINA
A Rede Latino-americana de Nanotecnologia e Sociedade ReLANS10 rene informaes sobre as nanotecnologias nos pases da Amrica Latina e Caribe. Verificam-se os seguintes canais de comunicao nos
pases da regio, onde se encontram as iniciativas sobre as nanotecnologias: na Argentina se encontram a Fundacin Argentina de Nanotecnologa11, o Laboratorio de Diseo de Estrategias de Targeting de Drogas
(LDTD) e a Universidad Nacionalde Quilmes12. Cabe destacar, ainda, o
Centro Argentino-Brasileiro de Nanotecnologia13. No Brasil, destacam-se: Instituto de Fsica, Universidade Federal do Rio Grande de Sul14, Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao15, Rede de Materiais Nanoestruturados16, Rede de Nanotecnologia Molecular e de Interfaces17, Rede
NanoBiotech, com financiamento da Coordenao de Aperfeioamento de

REDE LATINO-AMERICANA DE NANOTECNOLOGIA E SOCIEDADE ReLANS. Disponvel em: <http://www.relans.org/inicio.html>. Acesso em: 01 ago. 2014.
ARGENTINA. Universidad Nacionalde Quilmes. Disponvel em: <http://www.ldtd.unq.

edu.ar>. Acesso em: 01 ago. 2014.
10
11
12
13
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15
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ARGENTINA. Fundacin Argentina de Nanotecnologa. Disponvel em: <http://www.

fan.org.ar/>. Acesso em: 01 ago. 2014.
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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DE SUL. Instituto de Fsica. Disponvel em:

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BRASIL. Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao. Disponvel em: <http://www.
mct.gov.br/index.php/content/view/727.html>. Acesso em: 01 ago. 2014.
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DE SUL. Instituto de Fsica. Rede de Materiais Nanoestruturados. Disponvel em: <http://www.if.ufrgs.br/~israel/index1.
html>. Acesso em: 01 ago. 2014.
REDE DE NANOTECNOLOGIA MOLECULAR E DE INTERFACES. Disponvel em: <http://
www.renami.com.br/>. Acesso em: 01 ago. 2014.
109
110
Wilson Engelmann
Pessoal de Nvel Superior (Capes/MCT), o site NanoSade, que conta com a
parceria da Escola de Sade Pblica Dr. Jorge David Nasser (MS), Fundao
Amaznica de Defesa da Biosfera (AM), Fundao Jorge Duprat Figueiredo,
de Segurana e Medicina do Trabalho Fundacentro (SP), Universidade
Federal de Sergipe (SE) e Universidade do Vale do Rio dos Sinos Unisinos
(RS)18. No Chile as informaes se encontram junto Facultad de Ciencias
Fsicas y Matemticas de la Universidad de Chile19. Na Colmbia a questo
das nanotecnologias est aos cuidados do Consejo Nacional de Nanociencia y Nanotecnologa20. Na Costa Rica destaca-se o Laboratorio de Nanotecnologa21 e em Cuba o Instituto de Ciencia y Tecnologa de Materiales
e a Universidad de la Habana22. No Mxico, destacam-se a Red de Grupos
de Investigacin en Nanociencias23, Red Internacional de Nanociencia y
Nanotecnologa24 e Red de Nanociencias y Nanotecnologa25. O tema das
nanotecnologias no Per ainda incipiente, mas se encontra em processo
de instalao, especialmente nas universidades26. No Uruguai, o tema das
nanotecnologias est a cargo do Grupo de Nanotecnologa y Nanociencia

18
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26
O site Nanosade encontra-se no portal da ENSP/Fiocruz. Ele parte integrante da

pesquisa Nanotecnologias aplicadas aos alimentos e aos biocombustveis, coordenada
pelo pesquisador da Escola William Waissmann. O espao dedicado s relaes entre sade, nanotecnologias e nanomateriais, com nfase nas aplicaes em alimentos,
biocombustveis, medicamentos, cosmticos e outros produtos ligados sade, e dos
riscos e implicaes das nanotecnologias para o meio ambiente e a sociedade. Segundo Waissmann, o local dedicado ao pblico de diversas reas. O stio voltado para
divulgao e contm matrias e links abrangentes, dirigido populao em geral, estudantes e pesquisadores, de reas diversas, disse. Para conhecer o Nanosade, basta
acessar: <http://nanosaude.ensp.fiocruz.br/>.
CHILE. Facultad de Ciencias Fsicas Y Matemticas de la Universidad de Chile. Disponvel em: <http://www.nano-tecnologia.cl>. Acesso em: 01 ago. 2014.
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red.org.mx>. Acesso em: 01 ago. 2014.
PERU. Disponvel em: <http://www.nanotecnologia.com.pe/>. Acesso em 01 agosto
2014.

de Uruguay (G-Nanotec-Uy)27; j na Venezuela as nanotecnologias so tratadas pela Red Venezolana de Nanotecnologa28.
Por volta de 1989, as pesquisas sobre as nanotecnologias iniciavam
em diversos pases, embora sem esta denominao, pois se falava em partculas ultrafinas.
Atualmente, pases como, Estados Unidos, os integrantes da Unio

Europeia, Japo e China se encontram na vanguarda da pesquisa e desenvolvimento e comercializao de produtos base de nanotecnologias. Alm
disso, outro grande grupo de pases tambm est se dedicando h alguns
anos s pesquisas e a produo por meio das nanotecnologias29.
O quadro a seguir mostra o momento temporal em que as nanotecnologias ingressaram oficialmente nos pases da Amrica Latina e Caribe:
Comeo da promoo oficial da nanotecnologia nos pases da Amrica Latina
Ano
Pas
Instituio promotora
2000
Brasil
Ministrio da Cincia e Tecnologia
2001
Mxico
Conselho Nacional de Cincia e Tecnologia
2003
Argentina
Secretaria de Cincia e Tecnologia
2004
Colmbia
Departamento Administrativo de Cincia, Tecnologia e Inovao
2005
Costa Rica
Conselho Nacional para Investigaes Cientficas e Tecnolgicas
2005
Guatemala
2006
El Salvador
2006
Peru
Conselho Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao Tecnolgica
2008
Rep. Dominicana
Secretaria de Estado de Educao Superior, Cincia e Tecnologia
2009
Uruguai
Gabinete Ministerial da Inovao
2010
Panam
Secretaria Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao
Cronologia no exaustiva dos primeiros documentos oficiais de poltica cientfica e tecnolgica que incluem
explicitamente a nanotecnologia como rea estratgica nos pases da Amrica Latina e Caribe.
Fonte: ReLANS Janeiro 2012.
URUGUAI. Grupo de Nanotecnologa y Nanociencia de Uruguay (G-Nanotec-Uy). Disponvel em: <http://www.cin.edu.uy/i/nanotec.swf>. Acesso em: 01 ago. 2014.
FOLADORI, Guillermo; INVERNIZZI, Noela. Implicaciones sociales y ambientales del

desarollo de las nanotecnologias en Amrica Latina y el Caribe. Zacatecas, Mxico/
Curitiba, Brasil: ReLANS; IPEN, 2012. p. 8.
27
28
29
VENEZUELA. Red Venezolana de Nanotecnologa. Disponvel em: <http://www.redv

nano.org>. Acesso em: 01 ago. 2014.
111
112
Wilson Engelmann
Verifica-se que o Brasil, dentre os pases da Amrica Latina e Caribe,
foi o primeiro a focar nas nanotecnologias. No final do ano 2000, o Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao e suas agncias comearam a
estimular o desenvolvimento da nanotecnologia no territrio brasileiro. Os
demais pases iniciaram na sequncia. Apesar desta diferena temporal,
destacam-se trs aspectos, que so comuns aos diversos pases, acerca do
incio da preocupao com as questes sobre a nano escala:
a) na maioria dos pases deste bloco, constata-se que a poltica de

cincia e tecnologia coloca as nanotecnologias como uma funo
prioritria para a promoo da competitividade internacional.
Esta preocupao importante, mas dever vir acompanhada de
iniciativas de investigao que possam acompanhar e medir os
impactos sociais e ambientais que as nanotecnologias geraro;
b) apesar deste foco, o que mais preocupa a ausncia de programas
de qualificao da fora de trabalho nos diferentes nveis educativos30. Ser preciso introduzir a temtica das nanotecnologias
na formao bsica e secundria, a fim de se gerar o interesse e
a curiosidade dos estudantes universitrios no desenvolvimento de investigaes, que possam efetivamente transversalizar o
tema das nanotecnologias nos diversos nveis de formao, alm
de despertar o interesse e a necessidade de se estudar a escala nanomtrica suas vantagens e desvantagens nas variadas
reas do conhecimento humano;
c) ser preciso desenvolver mecanismos para fomentar o direito

informao do consumidor destes novos produtos. O trabalhador,
que acaba sendo o consumidor, dever saber as caractersticas
destes novos produtos, que so fabricados, vendidos e consumidos, seus riscos e os cuidados a serem tomados. Por se tratar de
produtos desconhecidos, no se aplicam aos nanoprodutos os
parmetros observados para a escala maior de produo. O que
faz toda a diferena nesta matria.
Considerando estes trs fatores, verifica-se que eles acabam sendo um elo entre os pases da Amrica Latina e Caribe. Consequentemente, mesmo considerando as diferenas entre os Estados, percebe-se uma

30
FOLADORI, Guillermo; INVERNIZZI, Noela. Implicaciones sociales y ambientales del desarollo de las nanotecnologias en Amrica Latina y el Caribe. Zacatecas, Mxico/Curitiba, Brasil: ReLANS; IPEN, 2012. p. 12-3.

aproximao norteadora de decises sobre as nanotecnologias, incluindo
a regulao, educao, polticas pblicas voltadas ao desenvolvimento da
precauo na instalao da nanoescala durante sua pesquisa, produo,
comercializao e demais etapas do ciclo de vida dos nanomateriais.
As dificuldades para a instalao segura das nanotecnologias um

desafio comum entre os mencionados pases. So necessrios recursos de
grande monta, que, na maioria dos casos, no so disponveis. O desafio
est instalado: em perspectiva mundial, as nanotecnologias esto em rpido desenvolvimento; por outro lado, os pases latino-americanos e do
Caribe que esto sendo tocados por este conjunto de tecnologias na nano
escala, devero se preocupar muito com isso, buscando desenvolver pesquisas e avaliaes nanotoxicolgicas, a fim de no ficarem, novamente, na
dependncia dos pases mais desenvolvidos.
Neste ponto, a questo regulatria, favorecida pelo dilogo entre as

fontes do Direito, considerando a origem da Civil Law de todos, poder ser
uma alternativa bastante interessante para ser valorizada. Este, talvez, seja
o momento para interligar os fatos apontados no incio deste texto, buscando construir uma manifestao convivente [das nanotecnologias], por
meio da estruturao dos seguintes valores: cooperao; transparncia;
descentralizao; flexibilidade; redundncia e eficincia31. At que novos resultados sobre a avaliao do risco sejam obtidos, estes elementos
axiolgicos podem ser considerados como estruturantes do princpio da
precauo s decises regulatrias, de forma a proteger o ambiente, o consumidor e tambm o trabalhador.
Como operar efetivamente com o princpio da precauo? Promovendo o gerenciamento dos riscos desconhecidos, por meio de estudos
que tenham condies de evidenciar os custos e benefcios da produo
e comercializao dos produtos base das nanotecnologias. E mais: estes
estudos no podero ser interrompidos, pelo contrrio, devero prosseguir, com a constante atualizao de metodologias que vo sendo lanadas.
Para isso, necessrio desenvolver e incorporar mtodos cientficos de
avaliao e gerenciamento de riscos, assim como tcnicas que permitam
a avaliao da eficcia, da segurana e da relao custo/benefcio32. O

31
32
KELLY, Kevin. Para onde nos leva a tecnologia. Traduo de Francisco Arajo da Costa.
Porto Alegre: Bookman, 2012. p. 252.
BATISTA, Ariane de Jesus de Sousa; PEPE, Vera Lcia Edais. Os desafios da nanotecnologia para a vigilncia sanitria de medicamentos. Cincia & Sade Coletiva, n. 19, v. 7,
p. 2.105-2.114, 2014, p. 2.110.
113
114
Wilson Engelmann
princpio da precauo, portanto, no uma diretriz terica, mas sim um
guia de boas prticas que possam assegurar uma relativa segurana dos
nanoprodutos. O aspecto preocupante que muitas vezes apenas a precauo mencionada, sem que se saiba o que exatamente ela significa no
dia a dia da investigao, produo e comercializao de produtos novos
base da nano escala.
No caso dos pases em estudo, caber especificar como implantar
a precauo, respeitando as caractersticas e as necessidades comuns em
linhas gerais, formando um novo captulo do chamado constitucionalismo
latino-americano. No caber a importao de modelos ou propostas de
aplicao, pois o modelo que se prope ser o desenho de nveis, promovendo o cruzamento da probabilidade da ocorrncia de danos com os impactos que estes danos podero gerar.
A precauo dever ser vislumbrada a partir da sua fluidez normativa, localizando-se alm da tradicional classificao entre regras e princpios33. A sua aptido normativa mais aberta, servindo para todos os
sistemas que trabalharo com a escala nano. Apresenta, ainda, natureza
programtica, ou seja, a precauo como princpio se situa entre certa possibilidade de adversidade de efeitos ambientais e de sade e a conduo
cientfico-econmica de uma inovao tecnolgica. No fundo, a precauo
carrega consigo a governana dos riscos, envolvendo:
1) a condio do risco: srio ou irreversvel;
2) a condio de conhecimento: a incerteza;
3) a dimenso prescritiva: qual a linha? Moral, econmico ou cientfica = deciso poltica e no algortmica34, mas social e democrtica,
exigindo a efetividade do direito informao de todos os atores envolvidos.
33
34
ENGELMANN, Wilson; MACHADO, Viviane Saraiva. Do Princpio da Precauo Precauo como Princpio: construindo as bases para as nanotecnologias compatveis
com o meio ambiente. Revista de Direito Ambiental, ano 18, n. 69, p. 13-51, jan./mar.
2013, p. 43.
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Acesso em: 02 ago. 2014.

4
O CONTROLE DE CONVENCIONALIDADE COMO UMA

ALTERNATIVA PARA PROMOVER A APROXIMAO DOS
PASES DA AMRICA LATINA
O controle de convencionalidade tem sido praticado pela Corte Interamericana de Direitos Humanos. Por meio dele, este Tribunal ha establecido en su jurisprudencia que es consciente que las autoridades internas
estn sujetas al imperio de la ley y, por ello, estn obligadas a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurdico. Vale dizer, em um primeiro nvel, que adequada a observao e aplicao do direito interno. No
entanto, se explicita um segundo nvel, que se desenha cuando un Estado
es Parte de un tratado internacional como la Convencin Americana, todos
sus rganos, incluidos sus jueces, tambin estn sometidos a aquel, lo cual
les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convencin
no se vean mermados por la aplicacin de normas contrarias a su objeto y
fin y que desde un inicio carecen de efectos jurdicos. Neste caso, se verifica
um elemento para ligar os Estados latino-americanos onde el Poder Judicial, en tal sentido, est internacionalmente obligado a ejercer un control
de convencionalidad ex officio entre las normas internas y la Convencin
Americana, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de
las regulaciones procesales correspondientes. En esta tarea, el Poder Judicial
debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino tambin la interpretacin que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intrprete ltima de
la Convencin Americana35.
Este filtro, gerado a partir do controle de convencionalidade, poder conduzir a uma aproximao dos pases latino-americanos, pois se encontram vinculados Conveno Americana dos Direitos Humanos. Isto
quer dizer que existe um elo jurdico entre os pases desse bloco e o que
se prope que haja uma efetiva utilizao desse elo. O modelo do dilogo entre as fontes do Direito poder ser uma alternativa para a regulao
das nanotecnologias, em condies de respeitar as caractersticas e necessidades dos pases do bloco latino-americano e Caribe, perpassado pelo
filtro do controle de convencionalidade. Evidentemente, tambm haver a
observncia do controle de constitucionalidade, que corresponde ao filtro
interno da produo normativa gerada por meio do dilogo.

35
Trecho adaptado a partir da deciso judicial da Corte Interamericana de Direitos Humanos do caso Gomes Lund y otros (Guerrilha do Araguaia) vs. Brasil, julgado nos
dias 20 e 21 de maio de 2010. Disponvel em: <http://www.corteidh.or.cr/tablas/fi
chas/gomeslund.pdf>. Acesso em: 02 ago. 2014.
115
116
Wilson Engelmann
J existe um grande nmero de normativas, produzidas por vrias
agncias e rgos internacionais, sobre as nanotecnologias e a gesto dos
seus riscos. Essas diretrizes, recomendaes, avaliaes de riscos, entre
outros formatos, devero ser aproveitados pelos pases do bloco para a gerao do seu marco normativo. O controle de convencionalidade das decises a serem tomadas entra em cena, visando assegurar as caractersticas
peculiares do conjunto dos pases. Com isso, amplia-se um pouco mais esta
modalidade de controle, a partir do modelo gerado pela Corte Interamericana. Em um segundo nvel encontra-se o controle de constitucionalidade,
buscando assegurar a garantia de cada pas a partir do delineamento gerado pelos valores, princpios e objetivos inscritos no texto constitucional,
conforme mostra a figura a seguir:
Figura 1: Dilogo entre as fontes do Direito
Fonte: Elaborado pelo autor.
A figura mostra como desenhado o dilogo entre as fontes do Direito: nos variados anis se encontram as fontes do Direito interno de cada
pas, alm das normas internacionais, onde se localizam, por exemplo, as
normas j produzidas pelos seguintes rgos: National Institute for Health
(NIH) dos Estados Unidos, National Science Foudation (NSF), ISO, OCDE,
ASTM, CEN, British Standars Institution (BSI), Unio Europeia: Comisso
Europeia e Parlamento Europeu, European Medicines Agency, Co-Nanomet
(Europa), REACH, Nanotechnologies Industries Association (NIA), FDA,
European Agency for Safety and Health at Work; OSHA Occupational Safety and Health Administration, Health Canad, National Nanotechnology
Initiative (NNI), NIOSH, SCENIHR (Scientific Committee on Emerging and

Newly Identified Health Risks), Nanoforum, Comit de Medidas de Segurana para nanomateriais do Japo, ANF-Asia Nano Forum, Chinese Academy
of Sciences, SAICM e International Council on Nanotechnology ICON.
Considerando estas normativas, caber aos pases latino-americanos e do
Caribe verificar o que se aplica realidade de cada pas e do bloco como
um todo, promovendo as necessrias adaptaes. Estas agncias e rgos,
assim como suas produes, esto presentes nos diversos anis da figura
acima explicitada e se juntam s fontes internas de cada pas.
A partir da, os encaminhamentos regulatrios sero submetidos a

um duplo filtro, com dois nveis, iniciando pelo controle de convencionalidade, ou seja, a soluo indicada respeita as normas da Conveno Americana dos Direitos Humanos e os julgados da Corte Interamericana. Caso o
resultado seja considerado positivo, a resposta segue para o segundo nvel,
onde dever passar pelo controle de constitucionalidade, a fim de serem
respeitados os valores, princpios, objetivos e regras inscritas no texto da
Constituio de cada Estado. Com isso, estar em condies de definir os
efeitos jurdicos que o fato nanotecnolgico dever gerar.
O princpio da precauo perpassa os diversos estgios deste dilogo
entre as fontes do Direito, assegurando a gesto dos riscos que ainda so
desconhecidos em sua grande maioria. Esta proposta iniciar uma preparao para uma segurana no nvel de um futuro no convencional, como
chama Eric Drexler: ao contrrio de tecnologias disruptivas anteriores, as
tecnologias do nvel de fabricao atomicamente precisas (APM, sigla em
ingls) prometem mudar regras bsicas, pois estas tecnologias permitiro uma abundncia radical de ambos os bens convencionais e sistemas
de segurana, e qualquer estratgia de gesto das capacidades do nvel de
fabricao atomicamente precisa deve ter em conta de ambos os lados do
conjunto potencial de riqueza material e estas tecnologias que podero gerar um futuro no convencional36. Por conta deste desafio trazido pelas
nanotecnologias, a responsabilidade pelas escolhas a serem realizadas daqui para frente ser fundamental, mais do que em nenhum outro momento da histria da humanidade. Por conta disso, John Finnis faz o seguinte
desenho, que poder servir de pano de fundo para o modelo regulatrio
a partir do dilogo entre as fontes do Direito: [...] o fato de que podemos
fazer escolhas livres, pelos quais so responsveis e que tm uma significativa autodeterminao (auto constituinte) [...]. Portanto, a escolha livre

36
DREXLER, Eric. Radical Abundance: how a revolution in nanotechnology will change

civilization. New York: PublicAffairs, 2013. p. 259.
117
118
Wilson Engelmann
se e somente se estiver entre alternativas prticas abertas (isto , fazer isto
ou fazer outra coisa) de tal forma que no existe um fator, mas a prpria
escolha de qual se estabelece entre as alternativas existentes37. As opes
esto sendo apresentadas, caber aos diversos Estados tomarem as decises que paream mais adequadas para permanecer em sintonia com os
avanos das nanotecnologias e, concomitantemente, atender e respeitar as
necessidades e caractersticas da regio e de cada Estado. O dilogo entre
as fontes do Direito dever assumir a responsabilidade pelo presente e futuro, a partir do movimento dos anis que so compostos pelas fontes internas e externas que surgem e se aplicam s nanotecnologias. As variadas
opes esto sendo dadas, basta escolher atravs de discusso, assumindo
os desafios e as responsabilidades decorrentes. No se pensa num efeito
paralisante e nem numa radicalizao, mas sim, em decises adequadas ao
princpio da precauo e alinhadas aos princpios internos e externos dos
pases da Amrica Latina e do Caribe.
5
CONCLUSO
As nanotecnologias trazem desafios aos pases objeto deste estudo,

especialmente pela sua rpida modificao. Por conta disso, o modelo proposto a partir do dilogo entre as fontes do Direito parece ser uma resposta positiva ao problema lanado na Introduo.
Valendo-se das ideias de Miguel Reale, pode-se observar que os

modelos jurdicos no so meras criaes da mente, mas sim o resultado
da ordenao racional do contedo das normas reveladas ou formalizadas
pelas fontes de Direito38. O modelo desencadeado pelo dilogo entre as
fontes do Direito pode formatar respostas jurdicas que estejam em consonncia com as regras no legislativas que esto em fase de produo no cenrio internacional; e mais, os dois filtros apresentados de convencionalidade e de constitucionalidade servem para assegurar a adequao das
respostas jurdicas aos princpios, valores e objetivos dos pases do bloco
em estudo, alm de garantir a legitimidade da juridicizao desenvolvida.
Com amparo no princpio da precauo ser possvel enfrentar um
dficit de participao popular nas decises que envolvem as coisas da

37
38
FINNIS, John. Natural & Natural Rights. 2nd. ed. Oxford: Oxford University Press, 2011.
p. 420.
REALE, Miguel. Fontes e Modelos do Direito: para um novo paradigma hermenutico.

So Paulo: Saraiva, 1994. p. 40.

cincia, desde que o sistema poltico e o sistema da cincia consigam mostrar e conscientizar a importncia de se atentar para o exerccio do direito
informao. Embora no Brasil no se tenha esta tradio, a participao
popular democrtica ser um ingrediente necessrio para que se possa
ter noo sobre os riscos humanos e ambientais que a escala nano poder
trazer, e isto vale para todos os pases do bloco em anlise. Tal aspecto
fundamental e ser um ingrediente importante para se gerar a unio dos
pases da Amrica Latina e do Caribe. O elemento comum ser o controle
de convencionalidade, insculpido na Conveno Americana dos Direitos
Humanos e nas decises da Corte Interamericana.
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APONTAMENTOS ACERCA DO TRFICO

DE PESSOAS NA AMRICA LATINA
Clia Barbosa Abreu

Doutora e Mestre em Direito Civil pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). Professora do Programa de Ps-Graduao Stricto Sensu em Direito
Constitucional da Universidade Federal Fluminense (PPGDC-UFF). Professora
Adjunta de Direito Civil da Faculdade de Direito da Universidade Federal Fluminense (UFF).
Fabrzia da Fonseca Passos Bittencourt Ordacgy

Mestre em Direito Constitucional pelo Programa de Ps-Graduao Stricto Sensu em Direito Constitucional da Universidade Federal Fluminense (PPGDC-UFF).
Defensora Pblica Federal.
1 INTRODUO
Aps as atrocidades da Segunda Guerra Mundial, devido experincia dos governos totalitrios, surgiu forte movimento para elevar a
tutela dos direitos humanos ao mbito do direito internacional. O mundo j no era o mesmo e, como forma de tutelar a existncia da prpria
espcie humana, inmeros documentos, tratados, convenes e pactos
internacionais foram firmados a partir de ento. Todos tinham um objetivo em comum: impedir que o ser humano sofresse sob a dominao dos
seus pares, qualquer que fosse a razo. O homem, dessa forma, passou a
ser o centro de atuao dos Estados e organismos internacionais, no se
admitindo qualquer violao aos seus direitos, garantidos por sua prpria condio humana.
A Declarao dos Direitos do Povo da Virgnia (1776) e a Declarao
dos Direitos do Homem e do Cidado (1789) configuraram um marco na
evoluo do constitucionalismo mundial, porm, embora os direitos humanos j viessem sendo protegidos desde ento, certo que as referidas de-
Clia Barbosa Abreu

124 & Fabrzia da Fonseca Passos Bittencourt Ordacgy
claraes apresentavam marcada ideologia individualista, tutelando apenas a liberdade, a propriedade e a busca da felicidade. Estas declaraes
no eram restritas aos membros de um estamento ou casta, mas a todo
indivduo1 que no fosse escravo, considerando-se que a escravido s
foi efetivamente abolida em 1808 nos Estados Unidos da Amrica, aps a
edio do diploma aludido. Desta forma, ainda que as Declaraes de Direitos tenham marcado a histria do constitucionalismo mundial, os direitos
no eram de todos os indivduos, mas apenas daqueles que eram livres e,
alm de livres, burgueses.
Conforme dito, a tendncia de humanizao dos direitos veio com a

Segunda Guerra Mundial, pois para impedir que os seres humanos voltassem a ser algozes e refns de atrocidades entre seus pares, passaram a ser
elevados ao centro dos ordenamentos jurdicos, nacionais e internacionais,
no sendo possvel qualquer distino na proteo de seus direitos, de forma que qualquer homem, independentemente de raa, cor, sexo, origem,
crena ou qualquer outro fator distintivo, tivesse garantido os direitos mnimos para uma vida digna. Assim, a dignidade humana como valor que
fundamenta os prprios direitos humanos , assenta-se sobre o pressuposto de que cada ser humano detentor de um valor intrnseco e desfruta
uma posio especial no universo2.
A Amrica Latina, no entanto, em que pese ter na Europa Ocidental (e
tambm nos Estados Unidos da Amrica) a matriz do direito constitucional
latino-americano caracteriza-se por uma realidade que lhe prpria3 e
seguiu seu curso na histria de forma (in)dependentemente do curso europeu. Ainda assim, os direitos humanos, antes protegidos somente pelo
ordenamento jurdico interno dos pases latino-americanos, apresentaram
a mesma tendncia da Europa, qual seja, sua proteo em tratados e convenes internacionais4, considerando que uma afronta ao direito de um

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ser humano (ou de uma coletividade de seres humanos) deixa de ser um
problema interno, passando a ser um problema internacional.
Contraditoriamente, ao lado dessa tentativa mundial de erigir o homem condio de sujeito de direitos, verifica-se o crescimento do trfico de pessoas, interna e externamente. O ilcito em questo traduz grave
afronta aos direitos humanos, configurando verdadeira forma de escravizao moderna. Atravs do trfico de pessoas, o ser humano considerado
como sujeito de direitos, cujos sistemas internacionais e de direito interno
so voltados sua proteo e garantia de um mnimo de dignidade em
seu favor passa a ser tratado como objeto, estando sujeito mercantilizao pelo seu estado, que deveria focar na proteo dos seus direitos.
justamente neste ponto que reside a contradio do mundo moderno e a
Amrica Latina no est livre deste quadro nefasto.
Assim, em um primeiro momento, sero realizados neste trabalho
alguns apontamentos sobre o trfico de pessoas, verificando como o ilcito
se configura e as formas atravs das quais os sistemas jurdicos, nacional e
internacional, se posicionam diante da proteo pessoa e na represso ao
trfico. Posteriormente, sero traados os aspectos do trfico de pessoas
na Amrica Latina, narrando a situao ftica no continente e as medidas
de proteo traadas pelos pases latino-americanos. Por fim, sero analisados os programas estabelecidos pelo governo federal brasileiro, especialmente aps sua adeso norma internacional de combate ao trfico de
pessoas.
2
REFLEXES INICIAIS SOBRE O TRFICO DE PESSOAS:

O ASPECTO GLOBAL
O trfico internacional de pessoas uma grave forma de subjugao

e violao aos direitos humanos, retirando a dignidade que facultada
sua prpria condio humana. No entanto, ainda uma das prticas mais
antigas da histria da humanidade, sendo certo que hoje, por fora da globalizao e da facilidade do deslocamento de pessoas (fluxos migratrios),
mostra-se mais forte do que o trfico de pessoas verificado em tempos passados, especialmente na antiguidade e nos sculos XVI e XVII.
Minimamente curioso pensar que, no atual estgio da evoluo da
proteo aos direitos fundamentais nos pases da Europa e das Amricas,
o trfico internacional de pessoas o terceiro ilcito que condiciona maior
rentabilidade, perdendo somente para o trfico de drogas e o trfico de ar-
125
Clia Barbosa Abreu

mas5. Diga-se curioso, considerando-se que o trfico de pessoas tem por
objeto o prprio ser humano, este na qualidade de mercadoria passvel de
mercantilizao, que, contraditoriamente, tambm passou a ser o centro
da atuao (protetiva) estatal dos pases desenvolvidos ou em desenvolvimento, visando proteo e ao bem-estar das pessoas indiscriminadamente. Esta ideia iniciou especialmente aps a Segunda Guerra Mundial,
quando violaes aos direitos humanos deixaram de ser um problema meramente interno, passando a ser uma questo internacional: [...] cualquier
atentado contra los derechos y libertades de la persona no es una cuestin
domstica de los Estados, sino un problema de relevancia internacional6.
neste contexto contraditrio, portanto, que se instala a tentativa

de se implantar um sistema de represso ao trfico de pessoas dentro dos
pases e tambm fora deles, levando em considerao que o ilcito tem por
caracterstica o carter transnacional ou transregional: por um lado, o ser
humano reconhecido por sua prpria condio humana e tambm como
detentor de dignidade, que lhe garante o mnimo para que tal dignidade
seja satisfeita, independentemente do lugar ao sol que ocupe, no distinguindo sua cor, credo, raa ou origem; por outro lado, porm, h um
verdadeiro vcuo de proteo s comunidades vulnerveis, sujeitas ao jugo
de pessoas que no as veem como detentoras da dignidade que a condio
humana lhes impe (e deveria proporcionar), sujeitando-as opresso,
explorao, condio de objeto passvel de negcio jurdico, ou seja, ao
trfico de pessoas.
Consequentemente, o trfico de pessoas um caso-problema que
perpassa a ordem jurdica interna, interessando, ao mesmo tempo, ordem
jurdica internacional, em evidente carter transconstitucional, na medida
em que se est diante de um problema que poder (e dever) envolver
tribunais estatais, internacionais, supranacionais e transnacionais (arbitrais), assim como instituies jurdicas locais nativas, na busca de sua soluo7. Assim, em plano internacional, foi institudo o Protocolo Adicional

RAMINA, Larissa. Trfico internacional de pessoas: subproduto da globalizao. Gazeta do Povo, Curitiba, 19 abr. 2013, Disponvel em: <http://www.gazetadopovo. com.
br/vidapublica/justica-direito/artigos/conteudo.phtml?id=1364533&tit=Trafico -internacional-de-pessoas-subproduto-da-globalizacao>. Acesso em: 28 abr. 2013.
LUO, Antonio E. Prez. Los Derechos Fundamentales. Madrid: Tecnos, 1984. p. 41. Traduo livre: Qualquer atentado contra os direitos e liberdades da pessoa no uma
questo domstica dos Estados, porm um problema de relevncia internacional.
NEVES, Marcelo. Transconstitucionalismo: Breves Consideraes com Especial Referncia Experincia Latino-Americana. In: VON BOGDANDY, Armin; PIOVESAN, Fl-

Conveno das Naes Unidas contra o Crime Organizado Transnacional
Relativo Preveno, Represso e Punio do Trfico de Pessoas, em Especial Mulheres e Crianas tambm conhecido como Protocolo de Palermo
, complementando a Conveno das Naes Unidas contra o Crime Organizado Transnacional (Nova York, 15 de novembro de 2000). Esse protocolo foi assinado, na Amrica Latina, por Argentina (2002), Brasil (2004),
Paraguai (2004), Chile (2004) e Uruguai (2005)8.
Na forma do artigo 3 do referido protocolo, a Organizao das Naes Unidas define o trfico de pessoas como o
[...] recrutamento, o transporte, a transferncia, o alojamento ou o

acolhimento de pessoas, recorrendo ameaa ou uso da fora ou a
outras formas de coao, ao rapto, fraude, ao engano, ao abuso de
autoridade ou situao de vulnerabilidade ou entrega ou aceitao de pagamentos ou benefcios para obter o consentimento de
uma pessoa que tenha autoridade sobre outra para fins de explorao [...]9
Ademais, sabe-se que os objetivos do trfico podem ser inmeros,

porm qualquer um deles voltado explorao da pessoa com finalidade sexual, para remoo de rgo ou laboral10. No contexto do delito em
via; ANTONIAZZI, Mariela Morales. Direitos Humanos, Democracia e Integrao Jurdica: Avanando no dilogo constitucional e regional. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011.
p. 255-285.
Na Amrica Latina, no mbito do Mercosul, foi assinado o Protocolo de Assuno, com

escopo de proteo aos direitos humanos, seguido do Acordo sobre Trfico Ilcito de
Migrantes entre os Estados Partes do Mercosul, firmado em Belo Horizonte, em 16 de
dezembro de 2004, e, por fim, foi assinado o Acordo 01/06, que traa o Plano de Ao
para Luta contra Trfico de Pessoas entre os Estados-partes do Mercosul e os Estados
associados. Todos esses documentos sero analisados em tpico prprio.
10
Organizado Transnacional Relativo Preveno, Represso e Punio do Trfico de Pessoas, em especial Mulheres e Crianas. Nova York, 15 nov. 2000. Disponvel em: <http://
www.dji.com.br/decretos/2004-005017/2004-005017.htm>. Acesso em: 26 abr.
2013. No Brasil, o Protocolo Complementar Conveno foi promulgado pelo Decreto
5.017, de 12 de maro de 2004.
De acordo com as Naes Unidas, chaque anne, des milliers dhommes, de femmes et
denfants sont victimes de la traite des personnes dans leur pays ou ltranger. Par la
contrainte, la duperie ou la force, ils sont exploits pour leur force de travail, pour le sexe
ou pour leurs organes. (Traduo livre: A cada ano, milhares de homens, mulheres e
crianas so vtimas de trfico humano em seu pas ou para o exterior. Atravs de coero, fraude ou fora, eles so explorados por sua fora de trabalho, para o sexo ou por
seus rgos). OFFICE DES NATIONS UNIES CONTRE LA DROGUE ET LE CRIME. Traite
127
Clia Barbosa Abreu

anlise, percebe-se que nestes termos a pessoa deixa de ser considerada
pela sua condio humana, passando a ser vista como um objeto apto
mercantilizao11. Assim,
A pessoa traficada levada a outro pas ou regio de seu pas diversa de sua terra natal ou de sua residncia, mediante promessas
de benefcios, ganhos ou sonhos ilusrios. A vtima do TdP [Trfico
de Pessoas] levada a esse outro lugar para servir como mercadoria, vendida quele que a explorar, por meio da sua submisso a
servios forados, ou at da sua revenda a outro explorador, outro
negociante.12
DC),
Segundo o Escritrio das Naes Unidas sobre Drogas e Crime (UNO-
A maioria das vtimas composta por mulheres, crianas e adolescentes que so aliciadas para explorao sexual ou mo-de-obra
escrava. Segundo estimativas globais da ONU, mais de 2 milhes de
pessoas so vtimas do trfico humano a cada ano. A globalizao o
fluxo intensificado de pessoas, capital e informao gera grandes
oportunidades no desenvolvimento internacional, mas tambm cria
riscos e abre espao para o crime organizado transnacional.13
O contexto do ilcito trfico de pessoas, na modernidade, associado intensificao dos fluxos migratrios de trabalhadores, facilitado pela
globalizao econmica, na medida em que o fenmeno tem como caracterstica a potencializao da concentrao de riqueza distribuda entre
pases e pessoas. Este fato resulta em atrao quelas pessoas que buscam

11
12
13
des personnes et trafic de migrants. Disponvel em: <http://www.unodc.org/unodc/fr/

Importante informar que o termo trfico de pessoas, empregado no presente trabalho, no deve ser confundido com contrabando de pessoas. Este ltimo o auxlio
prestado a migrantes ilegais na transposio das fronteiras de um pas; ao passo que
trfico de pessoa a travessia realizada para explorao do migrante, sendo certo
que sua transposio para outro pas ou outra regio no o objetivo principal, sendo
este a explorao da pessoa para fins laborais, sexuais ou de remoo de rgos.
GUERALDI, Michelle; DIAS, Joelson. Em Busca do den: Trfico de Pessoas e Direitos
Humanos, Experincia Brasileira. So Paulo: Max Limonad, 2012. p. 53.
UNITED NATIONS OFFICE ON DRUGS AND CRIME. Escritrio de Ligao e Parceria no

Brasil. UN.GIFT Iniciativa Global da ONU contra o Trfico de Pessoas. Disponvel em:
<http://www.unodc.org/southerncone/pt/trafico-de-pessoas/ungift.html>. Acesso
em: 26 abr. 2013.

melhores condies de vida aos locais de maior concentrao de riqueza,
facilitando a migrao intensa. justamente este o cenrio ftico perfeito
para a facilitao do trfico de pessoas.
O crime organizado transnacional tem explorado, de forma dramtica, a crescente onda de migrao. medida que Estados adotam
maior rigor na restrio da entrada de imigrantes, so criadas estratgias alternativas e marginais para que a migrao, ainda que ilegal,
se efetue mesmo considerando-se que tais polticas no atingem
as causas das migraes e a necessidade de se migrar. Desse modo, o
contrabando e o TdP tm se expandido pela prtica de redes criminosas transnacionais.14
Assim, inquestionvel que o trfico de pessoas agora atingindo

principalmente mulheres e crianas , configura-se como uma verso moderna da escravido e se mostra como mais um dos reflexos da globalizao ou mundializao15.
Desta forma, julga-se que o trfico de pessoas no se apresenta como

um problema local, mas se caracteriza como uma questo multinacional,
envolvendo pases desenvolvidos, em desenvolvimento e subdesenvolvidos, que devem se articular de forma conjunta, interna e externamente,
para combater o ilcito. Conforme j assinalado, importante lembrar que
os direitos humanos no so objeto de proteo exclusiva dos Estados, mas
se mostram como uma preocupao internacional no que se refere sua
proteo e tambm sua satisfao.
No processo de represso e combate ao trfico de pessoas so identificadas trs fases do ilcito: o recrutamento, o transporte e a explorao.
Em qualquer destas fases a vulnerabilidade da vtima uma constante,
visto que, na quase totalidade dos casos, esta pobre, sendo certo que
mais da metade das vtimas de trfico composta por mulheres, crianas
e adolescentes (identificando-se, assim, o grupo vulnervel), conforme j
dito16.


COSTA, Leon Petta Gomes. Trfico Humano como Ameaa na Poltica Internacional.
Revista Internacional de Direito e Cidadania, Erechim: Instituto de Estudos Direito e
Cidadania (IEDC) / Habilis, v. 4, n. 10, p. 95-102, jun. 2011.
14
15
16
ARNAUD, Andr-Jean. O Direito entre Modernidade e Globalizao: Lies de Filosofia

de Direito e do Estado. Trad. Patrice Charles Wuillaume. Rio de Janeiro: Renovar, 1999.
129
Clia Barbosa Abreu

Neste diapaso, justamente por fora da vulnerabilidade em que se
encontra a vtima do trfico, o sistema brasileiro de combate ao trfico de
pessoa (atravs da Poltica Nacional de Enfrentamento ao Trfico de Pessoas, disciplinada nos Decretos 5.948, de 26 de outubro de 2006, e 7.901,
de 04 de fevereiro de 2013) desconsidera o consentimento da vtima quando traficada, configurando trfico de pessoa ainda que esta concorde em
ser explorada17. Tal previso amplia a proteo conferida no Protocolo de
Palermo, na medida em que este informa ser irrelevante o consentimento
da vtima somente nos casos em que o perpetrador se utilize de ameaa,
fora, coao, rapto, fraude, engano, abuso de autoridade, pagamentos, benefcios ou aproveitamento da situao de vulnerabilidade da vtima18. A
questo ser objeto de debate mais frente.
O transporte ou traslado da pessoa pode ocorrer dentro ou fora dos
limites do Estado de origem da vtima. Por fim, a explorao a finalidade
primordial do trfico de pessoas: a explorao sexual, a explorao de mo
de obra ou a explorao para fins de extrao de rgos para transplante.
O maior problema enfrentado no combate ao trfico de pessoas ,
justamente, identificar o contexto em que ele ocorre, uma vez que a vtima
raramente confirma sua vulnerabilidade e, neste sentido, conclui-se que
A vulnerabilidade e a explorao decorrem da reunio de fatores objetivos [...] que levam a crer que a violao dos direitos est se processando. Esses fatores objetivos no so revelados pela vtima por
um ato de vontade. Mas da mesma forma como a vtima de trabalho
forado, a vtima de trfico deve ser protegida, at mesmo contra sua
prpria fragilidade. O desafio consiste em se respeitar a liberdade de
cada um e, ainda assim, proteger a pessoa, sobretudo quando se trata
de grupos que, por sua natureza histrica e social, so vulnerveis ou
minoritrios.19
Desta maneira, a constatao da existncia de trfico de pessoas, em

determinado contexto, demanda a anlise apurada e razovel e a razoabilidade, nestes casos, ser a pedra de toque das circunstncias fticas,
de modo a evitar que o Poder Pblico (nacional ou internacional) se imiscua indevidamente na vontade do particular, porm tampouco seja omisso

17
18
19
Art. 2, 7, do Decreto 5.948, de 26 de outubro de 2006.

Art. 3.b do Protocolo de Palermo.


no combate explorao da pessoa humana. Interessante o limite tnue
presente na constatao daquilo que vontade do particular de migrar e a
migrao para fins de explorao, com o consentimento da vtima.
Atualmente, o direito de migrar , tambm, uma consequncia dos

direitos humanos20. A globalizao, acarreta maior desigualdade entre as
regies do mundo e incentiva a sada de nacionais de seus pases (pobres)
originrios em busca de uma vida melhor em local de maiores oportunidades, por conta do prprio contexto econmico. No entanto, muitas vezes
essa migrao se d atravs de promessas falsas de um terceiro interlocutor, que garante condies de trabalho que no ocorrero quando a vtima
chegar ao local. Ao chegar ao destino prometido, o imigrante surpreendido com pssimas condies de trabalho, contudo, representam condies
melhores e mais vantajosas do que aquelas que tinham em seu pas de origem. Por esta razo, questiona-se: qual o limite do Estado recebedor do
estrangeiro para atuar no combate ao trfico de pessoas?21.
Desta forma, a identificao da vtima do trfico de pessoa trabalho dificultoso e encontra limite na prpria vontade daquele que explorado, justamente por esta condio de explorao ser, em muitos casos,
subjetiva. Se, por um lado, o combate ao trfico de pessoas uma obrigao internacionalmente assumida pelos pases do mundo, por outro,
esses mesmo pases encontram limite de atuao na proibio de discriminao contra o estrangeiro. A condio deste tambm objeto de
proteo internacional.
Para que determinada pessoa seja considerada explorada, as condies de trabalho devem ser delimitadas. A melhor soluo est, inquestionavelmente, em uma maior proteo ao trabalhador, indiscriminadamente,
com atuao pelos rgos nacionais de controle das condies dos trabalhadores (nacionais e estrangeiros), no pas receptor do estrangeiro migrante, aperfeioamento das leis nacionais e maior controle internacional

20
21
SAN VICENTE, Osvaldo Montero de. El Derecho a Migrar. Montevideo: Fundacin de

Cultura Universitaria, 2010. p. 9.
Los acuerdos orientados a liberalizar el comercio exterior mediante la superacin

de aranceles y subsidios, no prohben el dumping social o las polticas en materia
laboral orientadas a facilitar las exportaciones mediante la desproteccin de los trabajadores. Es ms: la liberalizacin del comercio exterior puede considerarse como
una incitacin a la introduccin de reformas laborales conducentes a la desregulacin
normativa del trabajo, a la destruccin de los sistemas de seguridad social y a la individualizacin de las relaciones de trabajo (SAN VICENTE, Osvaldo Montero de. El
Derecho a Migrar. Montevideo: Fundacin de Cultura Universitaria, 2010. p. 26).
131
Clia Barbosa Abreu

das condies de trabalho das pessoas humanas22. Assim, o descumprimento da norma de proteo ao trabalhador pertencente ao sistema jurdico nacional ou internacional caracterizaria a condio de explorao
que se exige para que o trfico de pessoas seja configurado, devendo tal
condio ser somada verificao sobre aquela determinada pessoa ter
sido objeto (na concepo de mercantilizao que tem a vtima do trfico de pessoa) de recrutamento, transporte, transferncia, alojamento ou
acolhimento, recorrendo ameaa ou uso da fora ou a outras formas de
coao, ao rapto, fraude, ao engano, ao abuso de autoridade ou situao
de vulnerabilidade ou entrega ou aceitao de pagamentos ou benefcios
para obter o consentimento de uma pessoa que tenha autoridade sobre
outra para fins de explorao23.
3
O COMBATE AO TRFICO DE PESSOAS NA AMRICA LATINA
Segundo o Escritrio das Naes Unidas sobre Drogas e Crime (UNODC), calcula-se que 2,5 milhes de pessoas, em todo mundo, so traficadas
a todo o momento. S na Amrica Latina, estima-se que existam cerca de
700.000 vtimas do trfico de seres humanos, malgrado a impreciso do
nmero em razo das dificuldades que h na identificao, no combate e
na preveno do delito. Mulheres, meninas e meninos representam 90%
do trfico global de seres humanos, conforme a Organizao Internacional
do Trabalho (OIT). Ademais, segundo dados da Organizao dos Estados
Americanos (OEA), a maioria das vtimas do trfico de seres humanos
levada do Brasil, Colmbia, Repblica Dominicana e Antilhas, mas Mxico,
Argentina, Equador e Peru tambm esto se tornando focos do crime.
A Amrica Latina tem sua histria traada por lutas e explorao. A
pobreza da populao latino-americana inquestionvel, ainda que haja
pases em desenvolvimento no continente latino, que recebem esse ttulo
por conta de sua ascenso. Mesmo assim, o panorama ftico dos pases da

22
23
A ttulo de exemplo, no mbito do Mercosul foi criado o Subgrupo de Trabalho n 10,

por meio da Resoluo 120/95, para tratar sobre assuntos trabalhistas, emprego e seguridade social, tendo sido traadas estratgias de atuao dos Estados-membros do
Mercosul e Estados associados para melhor adequao de suas legislaes internas,
de forma a proteger os trabalhadores de maneira mais eficiente (inclusive permitindo
maior adequao da legislao para fins de interao entre os Estados).
Art. 3 do Protocolo Complementar Conveno das Naes Unidas contra o Crime

Organizado Transnacional Relativo Preveno, Represso e Punio do Trfico de
Pessoas, em especial Mulheres e Crianas, j citado.

Amrica Latina no possibilita apontar qualquer de seus integrantes como
um pas desenvolvido, embora existam sistemas jurdicos, em diferentes
pases, voltados proteo dos seres humanos e ao respeito s diversidades ticas, culturais, religiosas etc., certo que a efetividade da sua ordem
jurdica deixa a desejar em muitos pontos, especialmente na concretizao
dos direitos fundamentais.
El proceso de positivizacin y especificacin de los derechos fundamentales de la persona, que tuvo lugar en Amrica latina, ha contribuido a
la ampliacin del nmero de derechos universalmente reconocidos.
[] La insercin de tales derechos en el texto de las Constituciones
por cuanto sea necesario e importante no permite percibir con inmediatividad el nivel de efectividad delos mismos.24
Cedio que a escravido na Amrica Latina teve fim, efetivamente,

com a abolio da escravatura no Brasil (ltimo pas do continente a pr
fim escravido), em 1888, sendo rotineira a previso constitucional que
probe qualquer tipo de escravido ou colocao do ser humano em condio anloga de escravo nas Constituies dos pases latino-americanos ou
at mesmo pelo histrico de explorao de escravos que h no continente
latino a histria dos pases latino-americanos como fator determinante
na forma como se organizaram juridicamente as suas respectivas Constituies no pode ser esquecida, como bem salienta Rolla25. As Constituies mais recentes da Amrica Latina, como a equatoriana e a boliviana,
j demonstram a preocupao de impedir a explorao sexual, incluindo o
bice a tal conduta entre os direitos integridade da pessoa26; h expressa
previso de ilicitude na conduta de trfico de pessoas na Constituio da
Bolvia27, traduzindo evidncia do processo descolonizador que ambos os
pases sustentam em sua nova estrutura constitucional, sempre em busca

24
25
26
27
Universit degli Studi di Genova, jan. 2011. Disponvel em: <http://www.crdc.unige.
it/docs/articles/Rolla3.pdf>. Acesso em: 28 maio 2013. Traduo livre: O processo
de positivao e especificao dos direitos fundamentais da pessoa, que teve espao
na Amrica latina, contribuiu para ampliao do nmero de direitos universalmente
reconhecidos. [...] A previso de tais direitos no texto das Constituies porquanto
seja necessria e importante no permite perceber, de forma imediata, a efetividade
dos mesmos.
ROLLA, loc. cit.
Art. 66, 3, b, da Constituio do Equador; art. 15, III, da Constituio da Bolvia.

Art. 15, V, da Constituio da Bolvia.
133
Clia Barbosa Abreu

da adequao da constituio jurdica formal complexa realidade econmica e cultural de tais sociedades28.
No plano internacional, verifica-se preocupao de parte dos pases

da Amrica Latina no combate ao trfico de pessoas, desde a edio do
Pacto de So Jos da Costa Rica, em 1969 ainda que seu ingresso nos
sistemas jurdicos nacionais no tenha ocorrido simultaneamente edio
do documento29, verifica-se que a adeso ao pacto ocorreu em datas distintas pelos pases participantes do acordo, desde a dcada de 70, tambm
passando pela dcada de 80 e igualmente ao longo da dcada de 90, haja
vista a situao do Brasil30 , uma vez que o artigo 6 do documento condena o trabalho escravo e o trfico de pessoas expressamente, reputando a
conduta de escravido, de servido ou de trfico de pessoas como violao
de direitos humanos.
Por outro lado, o j citado Protocolo de Palermo, complementando

a Conveno das Naes Unidas contra o Crime Organizado Transnacional
(Nova York, 15 de novembro de 2000), foi assinado, por Argentina (2002),
Brasil (2004), Paraguai (2004), Chile (2004) e Uruguai (2005). Nesta mesma
linha e em consonncia com o Protocolo de Assuno sobre compromisso
com a promoo e proteo dos direitos humanos, no mbito do Mercosul,
foi traado em 2004 o Acordo sobre Trfico Ilcito de Migrantes entre os Estados Partes do Mercosul, sendo certo que os pases integrantes do bloco
econmico em questo, assim como os Estados associados (Chile, Peru, Colmbia, Equador e Venezuela), passaram a traar estratgias de combate ao
trfico de pessoas, especialmente em favor de mulheres e crianas em situao de explorao sexual31, e intensificaram o controle sobre as condies
de trabalho e insero dos trabalhadores no mercado formal.

28
29
30
31
MEDICI, Alejandro M. El nuevo constitucionalismo latinoamericano y el giro decolonial: Bolivia y Ecuador. Revista Derecho Y Ciencias Sociales, La Plata (Argentina), Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales Universidad de la Plata, n. 3, out. 2010, p. 4.
A ttulo de exemplo, o Brasil somente internalizou o Pacto de So Jos da Costa Rica

em 1992, atravs do Decreto 678, de 6 de novembro. No se pode olvidar que a edio
da norma internacional coincidiu com o perodo em que grande parte dos pases da
Amrica Latina se encontrava sob o regime de governos militares, sendo de notrio
conhecimento as violaes aos direitos humanos durante o perodo em questo. Tal
fato pode ser apontado como uma das causas da demora na adeso dos pases latino-americanos ao Pacto de So Jos da Costa Rica.
Sobre as datas de adeso dos pases da Amrica Latina ao Pacto de So Jos da Costa
Rica, consultar <http://www.cidh.oas.org/basicos/portugues/d.Convencao_America
na_Ratif.htm>.
MERCOSUL/CMC/DEC. N 32/12 (mecanismo de articulao para ateno a mulheres em situao de trfico internacional de pessoas); MERCOSUL/CMC/REC. N 09/12

A legislao nacional e internacional esbarra no problema de efetividade de seus termos no que se refere tentativa dos pases da Amrica
Latina em traar polticas de controle, represso e combate ao trfico de
pessoas, pois pouco se verifica, no plano ftico, de efetivo desmonte de organizaes criminosas. Por outro lado, a inexistncia de normas slidas e
consolidadas voltadas ao direito dos trabalhadores e anlise das condies de trabalho e da real insero do imigrante no mercado de trabalho do
Estado receptor, indica negligncia dos pases da Amrica Latina no combate ao trfico de pessoas. Conforme j dito anteriormente, a intensificao
da legislao trabalhista nacional e internacional condio essencial
para dar efetividade preveno e represso a este crime, j que permite,
de forma objetiva, analisar a situao de vulnerabilidade do homem ou da
mulher (criana ou adulto), no caso concreto.
Ademais, os pases latino-americanos no esto fora do processo de
globalizao. Ao contrrio, eles tambm so vtimas da m distribuio
de renda, que fruto do processo capitalista de produo. H, no seio do
continente latino-americano, pases em situao de desigualdade, o que
acarreta o trfico de pessoas entre os prprios Estados que o compem. a
situao do Brasil, por exemplo. Ao mesmo tempo em que se tem no Brasil
inmeras vtimas de trfico de pessoas para Europa e sia, o pas recebe
inmeros imigrantes em situao anloga de escravo (somente a ttulo
de exemplo, h preocupao, em especial, na cidade de So Paulo com a
situao dos bolivianos, que so alocados para trabalhar em ambientes insalubres, normalmente). O crescimento econmico do Brasil, aliado crise
econmica mundial, tem ocasionado a imigrao de inmeros estrangeiros
de pases latino-americanos para solo brasileiro. E no haveria qualquer
problema em tal imigrao, se no fosse pelo fato de haver verdadeira dificuldade de regularizao desses novos estrangeiros para fins de trabalho
em nosso pas, acarretando a informalidade da relao de trabalho que se
estabelece entre o imigrante e o empregador, pois no h controle dos rgos de fiscalizao do Estado, o que facilita a ao dos grupos organizados32 voltados para o trfico e a explorao de pessoas.
32
(guia de ateno a mulheres em situao de trfico internacional para fins de explorao sexual); MERCOSUL/CMC/DEC. N 12/06 (campanha de informao e preveno
do delito de trfico de pessoa); entre outros.
A ttulo de exemplo, por meio da atuao conjunta da Defensoria Pblica da Unio

(Instituio voltada proteo dos hipossuficientes de recursos) no Estado de So
Paulo e do Ministrio do Trabalho, foi elaborado o Termo de Ajustamento de Conduta com a loja de roupas internacional Zara, para fins de adequao das condies de
135
Clia Barbosa Abreu

Assim, a situao dos pases da Amrica Latina encontra-se mais contraditria que a dos pases da Europa, que durante tanto tempo, em sua histria recente, foram vtimas de explorao e conviveram com a existncia
de homens sujeitos escravido. Ao mesmo tempo em que as legislaes
constitucionais mais modernas dos pases latino-americanos traduzem um
contexto descolonizador e as Constituies desses pases trazem o homem
para o centro do sistema, reconhecendo, protegendo e trazendo sua dignidade como vetor axiolgico tendncia verificada em todas as Constituies
latino-americanas, que se referem ao valor primrio da dignidade humana,
no com significado meramente evocativo, mas como importante funo de
interpretao e unificao dos demais direitos fundamentais , o trfico de
pessoas apresenta combate nfimo nos pases da Amrica Latina.
Assim sendo, no que se refere ao controle, combate e represso do
referido ilcito, justifica-se o grande nmero de vtimas de trfico de pessoas oriundas de pases latino-americanos na desdia e desarticulao dos
pases integrantes. Como bem salienta Rolla, la insercin de tales derechos
en el texto de las Constituciones por cuanto sea necesario e importante no
permite percibir con inmediatividad el nivel de efectividad de los mismos33,
ou seja, no basta a existncia de normas nacionais e internacionais traando formas de represso ao trfico de pessoas, deve haver uma poltica
eficiente e eficaz dos pases da Amrica Latina no combate ao trfico de
pessoas, de forma articulada e harmnica, interna e externamente.
De fato, alm do Pacto de So Jos da Costa Rica, que institui o sistema interamericano de direitos humanos e prev as condutas de escravido,
servido e trfico de pessoas como violao aos direitos humanos (art. 6),
outros inmeros compromissos internacionais foram assumidos entre pases da Amrica Latina, porm de eficcia duvidosa, visto que as notcias recentes sempre informam a existncia de trabalho escravo em solo latino34.
33
34
trabalho das costureiras que prestavam servios empresa, visto que eram todas bolivianas em situao irregular no Brasil e tratadas em condies anlogas de escravos,
j que seus misteres eram realizados em locais insalubres, exigindo mais do que as
44 horas semanais de trabalho permitidas pela Constituio da Repblica e sem que
fosse garantido o pagamento de um salrio mnimo ou o recolhimento de contribuio
previdenciria.
Universit degli Studi di Genova, jan. 2011, p. 6. Disponvel em: <http://www.crdc.
unige.it/docs/articles/Rolla3.pdf>. Acesso em: 28 maio 2013.
Em 27.07.2013, foi publicada notcia segundo a qual a fiscalizao, realizada em junho
em So Paulo, encontrou 28 bolivianos em condies de trabalho anlogas escravi-

Somente a ttulo de exemplo, possvel citar os seguintes documentos internacionais assinados na Amrica Latina: o Tratado de Assuno (Constituio do Mercosul), que ingressou no sistema jurdico brasileiro por meio
do Decreto 350, de 21 de novembro de 1991; o Acordo Multilateral de Seguridade Social do Mercosul, que ingressou no sistema jurdico brasileiro
atravs do Decreto 5.722, de 13 de maro de 2006; o Acordo de Residncia
para Nacionais dos Estados-Partes do Mercosul, Bolvia e Chile, que ingressou em nosso sistema jurdico por meio do Decreto 6.975, de 07 de outubro de 2009; os Acordos Bilaterais sobre migraes assinados pelo Brasil,
a exemplo do Acordo de Regularizao Migratria assinado entre Brasil e
Bolvia, em La Paz, em 15 de agosto de 2005 (publicado no Brasil no DOU
n. 179, de 16/09/2005, Seo 1, p. 67); o Compromisso de Montevidu
sobre polticas e imigrao; e a Declarao de Santiago, resultado do XVII
encontro da Cpula Ibero-Americana de Chefes de Estado e de Governo
(ocorrida em 2007), especialmente em dois itens, o 2, que prev a adoo
de medidas para aumentar a criao de trabalho decente e de qualidade,
com instrumentos e mecanismos de sua formalizao, e o 17, que prev o
compromisso de respeito aos direitos humanos do migrante estrangeiro.
Desta forma, no bastam os inmeros documentos internacionais
assinados no mbito da Amrica Latina, so insuficientes os acordos, convnios e convenes internacionais assinadas entre pases latino-americanos; o essencial para o controle do ilcito de trfico de pessoas na Amrica Latina a intensificao do controle do trabalho de cada pas, alm
do fortalecimento de campanhas fiscalizatrias e o aumento de polticas
pblicas inclusivas (facilitando que nacionais trabalhem em seus prprios
pases, sem que seja necessria sua imigrao com a exclusiva inteno de
sobreviver).
4
O COMBATE AO TRFICO DE PESSOAS NO BRASIL: O PLANO

NACIONAL DE ENFRENTAMENTO AO TRFICO DE PESSOAS
Pelo contexto acima traado, verifica-se que o enfrentamento ao

trfico de pessoas um desafio de poltica nacional e internacional. So
atribudos deveres para os cidados, a cada Estado nacional, e tambm
do em trs oficinas que confeccionavam roupas das grifes Le Lis Blanc e Bo.B (Bourgeois e Bohme), corroborando aquilo dito (ROLLI, Claudia. Marca de luxo ligada a
trabalho degradante. Folha de S. Paulo, So Paulo, 27 jul. 2013. Disponvel em: <http://
www1.folha.uol.com.br/mercado/2013/07/1317521-marca-de-luxo-e-ligada-a-trabalho-degradante.shtml>. Acesso em: 30 jul. 2013).
137
Clia Barbosa Abreu

sociedade internacional, tendo em vista a necessidade de enfrentarem
conjuntamente o trfico de pessoas35. Dessa forma, organismos internacionais e diversos pases se mobilizam em prol da prevalncia dos direitos
humanos, organizando-se para combater o crime de trfico de pessoas.
O Brasil signatrio de documentos das mais variadas espcies

(acordos, declaraes, protocolos, tratados etc., todos acima citados) com
escopo de ser um pas voltado proteo da pessoa e represso e combate ao crime de trfico de pessoas. Por fora dos compromissos internacionais assumidos e tambm como forma de prevalecer o vetor axiolgico da
dignidade da pessoa humana, o governo federal brasileiro passou a traar
metas e prever polticas governamentais com o fito de combater o trfico
de pessoas, instituindo a Poltica Nacional de Enfrentamento ao Trfico de
Pessoas, aprovada pelo Decreto 5.948, de 26 de outubro de 2006. Posteriormente, atravs do Decreto 7.901, de 4 de fevereiro de 2013, o governo
federal instaurou a Coordenao Tripartite de Poltica Nacional de Enfrentamento ao Trfico de Pessoas e o Comit Nacional de Enfrentamento ao
Trfico de Pessoas, com o objetivo de trazer maior efetividade ao combate
e represso ao trfico de pessoas.
Em 2009, a Lei 12.015, de 7 de agosto, alterou o Cdigo Penal Brasileiro, promovendo como crime o trfico internacional e interno de pessoas
para fim de explorao sexual36, malgrado desde 1993 j fosse criminalizada a conduta de aliciamento de trabalhadores para o fim de emigrao
ou de um local para o outro do territrio nacional37.
Desta forma,
A Poltica Nacional de Enfrentamento ao Trfico de Pessoas cria novo

paradigma institucional estatal no Brasil para a promoo dos Direitos Humanos, assim como orienta o Estado a assumir uma conduta
amparada em obrigaes adquiridas internacionalmente frente a
outros Estados e em mbito nacional, tendo como escopo a proteo
dos Direitos Humanos, em especial, de vtima de graves violaes,
como o TdP.38
35
36
37
38

Arts. 231 e 231-A do Cdigo Penal brasileiro.
Arts. 206 e 207 do Cdigo Penal brasileiro.


Em que pese s tentativas nacionais e internacionais, os desafios
para combater o trfico de pessoas so inmeros, especialmente em razo do problema de sua identificao, pois como j apontado, a situao
de vulnerabilidade nem sempre reconhecida pela vtima. O sistema de
combate ao trfico de seres humanos brasileiros desconsidera a vontade
da vtima para fins de caracterizao do ilcito. Assim, ainda que a pessoa
consinta em ser explorada e nem mesmo reconhea a situao de explorao o sistema brasileiro desconsidera a vontade da vtima e caracteriza
como ilcita a conduta do explorador. Em menor proporo, o sistema internacional de combate ao trfico de seres humanos, atravs de Protocolo
de Palermo, protege a vtima que consente na explorao somente na hiptese de o explorador agir de forma ameaadora, com uso de fora, coao,
rapto, fraude, engano, abuso de autoridade, pagamentos, benefcios, ou se
aproveitar da situao de vulnerabilidade da vtima. Segundo Scacchetti,
tal disposio [isto , a previso existente no sistema brasileiro de represso ao trfico de pessoas] se adequa necessidade de respeito dignidade
humana como um direito humano fundamental, refletindo uma viso mais
avanada e humanitria em relao quela constante no Protocolo de Palermo39. Neste ponto, ressalta-se que a disposio existente no sistema
jurdico brasileiro tambm no repetida no Acordo sobre Trfico Ilcito
de Migrantes entre os Estados-Partes do Mercosul e tampouco no Pacto de
So Jos da Costa Rica, cujo artigo 6 no pormenoriza o que seria escravido, servido ou trfico de pessoas.
Malgrado o sistema brasileiro estar em consonncia com o vetor

axiolgico que fundamenta a prpria Repblica do Brasil, qual seja, a dignidade da pessoa humana40, o ideal extenso da proteo da vtima de
trfico da forma como foi idealizada pelo sistema de represso brasileiro
questionado, visto que o risco da indevida interferncia do Estado nas
relaes particulares pode ocorrer. Isto porque a situao de vulnerabilidade um fator que passa a ser subjetivo no sistema brasileiro, isto , caso
o explorador no atue com qualquer das condutas descritas no Protocolo
de Palermo (art. 3.b), caber autoridade brasileira avaliar as condies
da pessoa para formar sua convico sobre a existncia, ou no, da vulnerabilidade para fins de caracterizao do ilcito combatido. Assim, para
que no haja a indevida interferncia do setor pblico na esfera particular,

39
40
SCACCHETTI, Daniela Muscari. O Trfico de Pessoas e o Protocolo de Palermo sob a

tica de Direitos Humanos. Revista Internacional de Direito e Cidadania, Erechim, RS,
Instituto de Estudos Direito e Cidadania (IEDC) / Habilis, n. 11, out. 2011, p. 26.
Art. 1, III, da Constituio da Repblica.
139
Clia Barbosa Abreu

conta-se, indubitavelmente, com a razoabilidade na atuao estatal41. No
entanto, no se pode olvidar que o Brasil um dos mais representativos
pases de origem de pessoas traficadas42, fato que tambm justifica a ampliao da tutela brasileira em relao ao sistema internacional.
Neste contexto, em 2006, foi instituda a aludida poltica nacional de

enfrentamento ao trfico, com a finalidade de estabelecer princpios, diretrizes e aes de preveno e represso ao trfico de pessoas e de ateno
s vtimas43. Como dito, o plano inicial foi traado pelo Decreto 5.948, de
26 de outubro de 2006, que instituiu o I Plano Nacional de Enfrentamento
ao Trfico de Pessoas, no entanto, o plano no surtiu os efeitos desejados,
tendo sido verificado pouco resultado prtico at mesmo por conta da
dificuldade de identificao deste tipo de ilcito , de modo que, em 2013,
foi traado o II Plano Nacional de Enfrentamento ao Trfico de Pessoas, por
meio do Decreto 7.901, de 04 de fevereiro de 2013.
No mesmo ato legislativo que instituiu o II Plano Nacional de Enfrentamento ao Trfico de Pessoas, foi criada a Coordenao Tripartite da
Poltica Nacional de Enfrentamento ao Trfico de Pessoas, voltada para
coordenar a gesto estratgica e integrada da Poltica Nacional de Enfrentamento ao Trfico de Pessoas44, composta pelo Ministrio da Justia, Secretaria de Polticas para as Mulheres da Presidncia da Repblica e Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica45. Esses rgos,
conjuntamente, aprovaram o Plano Nacional de Enfrentamento ao Trfico
de Pessoas e instituram o Grupo Interministerial de Monitoramento e Avaliao deste plano, atravs da Portaria Interministerial n 634, de 25 de
fevereiro de 2013.
Ainda no traado do II Plano Nacional de Enfrentamento ao Trfico

de Pessoas, foi institudo o Comit Nacional de Enfrentamento ao Trfico

41
42
43
44
45
Justamente para que se evitem subjetivismos e atuao desmedida do poder pblico,

no mbito da vontade do particular (supostamente vtima de explorao), defende-se
maior intensificao das leis trabalhistas, de forma a permitir que se considere explorada a pessoa que trabalha em condies atentatrias legislao obreira, o que,
para maior efetividade, demanda, inquestionavelmente, tambm melhora no sistema
de controle, represso e fiscalizao, por parte dos rgos do Estado.
SCACCHETTI, Daniela Muscari. O Trfico de Pessoas e o Protocolo de Palermo sob a
tica de Direitos Humanos. Revista Internacional de Direito e Cidadania, Erechim, RS,
Instituto de Estudos Direito e Cidadania (IEDC) / Habilis, n. 11, out. 2011.
Art. 1 do anexo do Decreto 5.948, de 26 de outubro de 2006.
Art. 1 do Decreto 7.901, de 04 de fevereiro de 2013.
Art. 1, pargrafo nico, incisos I a III do Decreto 7.901, de 4 de fevereiro de 2013.

de Pessoas (CONATRAP) com o intuito de articular a atuao dos rgos e
entidades pblicas e privadas no enfrentamento ao trfico de pessoas46,
integrado por representantes do Estado, representantes da sociedade civil,
representante do Conselho Nacional de Assistncia Social, representante
do Conselho Nacional dos Direitos da Mulher, representante da Comisso
Nacional para Erradicao do Trabalho Escravo, representante do Conselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial, representante do Conselho
Nacional de Imigrao, representante do Conselho Nacional de Sade, representante do Conselho Nacional de Segurana Pblica, representante do
Conselho Nacional de Turismo e representante do Conselho Nacional de
Combate Discriminao e Promoo dos Direitos de Lsbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais; por fim, haver representante indicado pelos
Ncleos Estaduais de Enfrentamento ao Trfico de Pessoas e pelos Postos
Avanados de Atendimento Humanizado ao Migrante formalmente constitudos e representante a ser indicado pelos comits estaduais e do Distrito
Federal de enfrentamento ao trfico de pessoas47.
Percebe-se que o Brasil optou pela composio multidisciplinar na

organizao dos agentes combatentes e repressores do trfico de pessoas,
fato que denota o reconhecimento do governo federal de que o problema
de trfico de seres humanos complexo e envolve inmeras partculas integrantes da cadeia do ilcito, de forma que h necessidade de participao
de agentes dos mais variados segmentos do Estado e da sociedade civil,
para que o xito no propsito de represso e combate a que se destina a
poltica pblica seja obtido. Este mesmo carter multidisciplinar mantido
na Portaria Interministerial 634, de 25 de fevereiro de 201348.
Portanto,
46
47
48
Art. 4 do Decreto 7.901, de 04 de fevereiro de 2013.
Art. 6, 1, do Decreto 7.901, de 04 de fevereiro de 2013.
O artigo 4 da Portaria Interministerial 634, de 25 de fevereiro de 2013, cria o Grupo

Interministerial de Monitoramento e Avaliao do II Plano Nacional de Enfrentamento
ao Trfico de Pessoas, no mbito do Ministrio da Justia (art. 3), integrado pelos seguintes rgos do governo federal: Ministrio da Justia, Secretaria de Polticas para as
Mulheres da Presidncia da Repblica; Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia
da Repblica; Ministrio da Defesa; Ministrio das Relaes Exteriores; Ministrio da
Educao; Ministrio da Cultura; Ministrio do Trabalho e Emprego; Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome; Ministrio da Sade, Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; Ministrio do Turismo; Ministrio do Desenvolvimento Agrrio;
Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica; Advocacia-Geral da Unio e Secretaria de
Polticas de Promoo da Igualdade Racial da Presidncia da Repblica.
141
Clia Barbosa Abreu

claramente perceptvel que vivemos um momento de despertar
institucional para esse quadro alarmante da realidade nacional e
mundial em que o TdP se insere. Vistas de forma integrada, todas as
aes governamentais, de natureza parlamentar, judicial ou executiva criam um modelo de enfrentamento, que foi desdenhado ao longo
dos ltimos anos.49
CONSIDERAES FINAIS
[...] o violador dos direitos dos homens tenciona servir-se das pessoas dos outros simplesmente como meios, sem considerar que eles,
como seres racionais, devem ser sempre tratados ao mesmo tempo
como fins, isto , unicamente como seres que devem poder conter
tambm em si o fim desta mesma ao.50
Quando tratamos sobre o trfico de pessoas, no se pode crer na

concepo de ser o homem um fim em si mesmo, sob o aspecto daquele
que trata seu igual reduzindo-o condio de mercadoria. A atrocidade
que a explorao oriunda do trfico de pessoas proporciona torna quase
impossvel acreditar-se que o ilcito seja praticado por outro ser de igual
natureza, todavia, a realidade estarrece qualquer defensor da humanidade
ao mostrar que o trfico de pessoas um dos ilcitos mais rentveis no
mundo, perdendo somente para o trfico de drogas e o trfico de armas.
certo que o reconhecimento do problema, no plano nacional, assim
como na esfera internacional, o indcio de possibilidade de represso do
trfico de pessoas. A proteo dada ao ser humano atravs dos compromissos internacionais estabelecidos para o combate do ilcito em questo o
incio de uma longa caminhada em direo ao fim da explorao do homem
pelo prprio homem, embora seja um problema que perpassa toda a histria da humanidade, fazendo crer, muitas vezes, que a maldade para com os
seus iguais nsita natureza humana.
No contexto da Amrica Latina, importante perceber a tentativa

de combater o trfico de pessoas das mais diversas formas, seja protegendo o imigrante, seja traando estratgias para melhoria das condies de trabalho, aperfeioamento da legislao trabalhista e compro
49
50

KANT, Immanuel. Fundamentao da Metafsica dos Costumes. So Paulo: Abril Cultural, 1974. p. 230.

misso com a integrao do trabalhador no mercado formal de trabalho.
Todavia, a efetividade dos comandos normativos tem sido o maior dos
desafios, j que, no plano ftico, o ilcito tem se perpetuado e o controle
estatal falhado.
O aperfeioamento da legislao trabalhista fundamental. No entanto, esta somente medida a ser tomada para maior efetividade na fase
de combate ao trfico de pessoa, isto , quando o ilcio j ocorreu. A preveno do ilcito, o bice a ser travado para sua inocorrncia, que se d em
momento anterior, deve ser feita com melhoria das condies de vida e
redistribuio de riquezas dentro dos prprios Estados da Amrica Latina,
diminuindo as desigualdades que h entre as regies e dentro dos prprios
pases, possibilitando que a imigrao seja uma opo de vida, no uma
necessidade de sobrevivncia a todo custo, como acontece com parte dos
imigrantes, que veem a sada de seus pases como a nica soluo para
subsistir.
REFERNCIAS
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Clia Barbosa Abreu

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BRASIL E EQUADOR:
O CONTROLE SOCIAL NO PANORAMA
DO CONSTITUCIONALISMO
LATINO-AMERICANO
Eduardo Manoel Val

Doutor e Mestre em Direito pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC-RIO). Professor adjunto da Universidade Federal Fluminense e da
Universidade Estcio de S (Unesa). Professor Permanente do Programa de
Doutorado e Mestrado em Direito da Unesa (PPGD) e Professor Colaborador do
Programa de Mestrado em Direito Constitucional da UFF (PPGDC). Coordenador
do LEICLA (Laboratrio de Estudos Interdisciplinares para Amrica Latina).
Rodrigo Dias Rodrigues de Mendona Fres

Mestrando em Teorias Jurdicas Contemporneas pelo Programa de Ps-Graduao em Direito da Faculdade Nacional de Direito da Universidade Federal do
Rio de Janeiro (FND-UFRJ) e Coordenador do Grupo de Pesquisa Direito Constitucional Contemporneo. Graduado pela Universidade Federal Fluminense
(UFF). Procurador da Cmara Municipal de Angra dos Reis e Advogado.
1 INTRODUO
Os estudos que empreendemos at o presente momento e que se
desdobraro para alm da confeco deste artigo revolveram em torno
da busca pela compreenso das feies que vem assumindo o constitucionalismo latino-americano neste comeo de sculo, que marcado por rupturas e inovaes.
Naturalmente, se buscamos assimilar melhor os eventos que se do

no entorno do lar, o fazemos com o intuito imediato de garimpar e trazer
impresses proveitosas para nosso prprio ncleo, ideias que ganharam
espao alhures e que, a nosso ver, encontrariam solo frtil tambm em
nossas fronteiras. Deste modo, nada mais fazemos, em ltima instncia,
Eduardo Manoel Val

146 & Rodrigo Dias Rodrigues de Mendona Fres
do que usar o Direito Comparado como potencial provedor de melhoras ao arranjo constitucional brasileiro, no que vem a ser um recorte do
seu potencial mais amplo, qual seja, o de ferramenta aperfeioadora das
Constituies.
Ainda sob esta perspectiva, e observando como o fenmeno constitucional se inclinou ao longo dos sculos na direo das vontades e comandos do povo entre expanses e contraes deste conceito, verdade
dentro de um arranjo democrtico sujeito, por sua vez, a ataques e distores , no podemos ignorar que a participao popular e a democracia
guardam entre si uma relao simbitica e orgnica com a Constituio,
servindo de elo e agente concretizador a ambas1.
Por conseguinte, tem-se que um arranjo constitucional que privilegie
a participao cidad2 atua no sentido de qualificar a democracia, tornando-a mais articulada e palpvel dentro de um panorama de tenses permanentes e incontornveis, decorrentes da inevitvel e perptua mudana
inerente a cada ncleo social.
Tendo isto em mente e atravs deste artigo, decidimos focar a questo da participao cidad na amplitude latino-americana por meio do
cotejo entre os microcosmos de duas naes, Brasil e Equador: este, por
plasmar uma das novas tendncias constitucionais do continente, qual
seja, a de consolidar a interveno popular dentro do sistema de Poderes Constitudos (chamados de Funes no texto constitucional vigente);
aquele, alm do j explanado, por procurar robustecer esta mesma interveno em medidas normativas recentes, mesmo no sendo to ostensiva
tal iniciativa.
Assim que, enquanto o Equador apresenta, entre suas Funes-Poderes, a Funo de Transparncia e Controle Social, capitaneadas pelo Conselho de Participao Cidad e Controle Social, o arranjo brasileiro ganha
camadas de complexidade (ou ao menos assim promete) com o advento,
no dia 23 de maio de 2014, do Decreto 8.243, que institui a Poltica Na
Para uma compreenso aprofundada dos diversos aspectos envolvidos na evoluo do

constitucionalismo da Amrica Latina, sugerimos a leitura de BELLO, Enzo (Org.). Ensaios Crticos sobre Direitos Humanos e Constitucionalismo [recurso eletrnico] - Caxias
do Sul, RS: Educs, 2012 e VAL, Eduardo Manuel; BELLO, Enzo (Orgs.). O Pensamento
Ps e Descolonial no Novo Constitucionalismo Latino-americano [recurso eletrnico] Caxias do Sul, RS: Educs, 2014.
Aqui, cidadania no deve ser entendida em seu sentido estrito, ligado capacidade
de exerccio dos direitos polticos, plasmada na condio de eleitor, mas sim como
referente a todo integrante de uma coletividade sujeita a determinado Estado.

cional de Participao Social PNPS e o Sistema Nacional de Participao
Social SNPS. Ambas as naes adentram a arena do controle social com
ramificaes expressivas, ainda que no seja possvel dizer, por ora, que o
fazem em p de igualdade.
Dentro de nosso foco, comearemos inserindo a abordagem da democracia participativa e da cidadania real nos respectivos contextos,
equatoriano e brasileiro, com espao para a releitura da configurao tradicional dos Poderes Constitudos, para depois, descermos s instncias
infraconstitucionais, descrevendo e emparelhando o Decreto ptrio e a Lei
Orgnica Equatoriana, de 22 de setembro de 2009, que rege o Conselho de
Participao Cidad e Controle Social (CPCCS). Esta etapa abraa os dois
captulos nucleares de nosso artigo e estar dividida entre a descrio de
ambos os diplomas e o contraste grfico, por meio de um quadro comparativo entre os dois. S ento seguiremos rumo concluso, na qual observaremos como ambos os ordenamentos se inserem em um contexto onde a
ideia de integrao continental se faz um tpico obrigatrio.
2
EQUADOR E BRASIL: TRAJETRIAS CONSTITUCIONAIS
A fim de aproximar nossos objetos de estudo, um ponto de sobrelevo

inafastvel o recente passado autoritrio que partilham Brasil e Equador. No entanto, uma diferena crucial estrema as realidades de ambas
as naes no concernente ao distanciamento de seus atuais panoramas
constitucionais em relao a este passado, desaguando, por conseguinte,
no prprio arranjo de controle e participao social que cada um assume,
conforme explicaremos mais adiante.
Para elucidar esta distncia, faz-se importante descrever a trajetria
equatoriana com maior riqueza de detalhes, no to evidente no contexto
latino-americano, em que poucos so aqueles que sabem muito, ou ao menos alm do trivial, sobre seus vizinhos de lngua portuguesa.
2.1 Equador
O histrico constitucional equatoriano uma smula das inflamaes polticas que moldaram o novo constitucionalismo latino-americano.
Em prol da manuteno do foco de nossa anlise, abraamos o perodo que
vai de 1978 a 2008, de importncia elucidada pelos dizeres de Flvia Soares Unneberg:
147
Eduardo Manoel Val

Na realidade equatoriana do perodo entre 1978 e 2008, lapso no
qual o pas logrou ter trs Constituies, observa-se que o cenrio
poltico caracterizou-se por uma crise de governabilidade e a existncia de movimentos tnicos e sociais que pleiteavam sua visibilidade social, e com isto a necessidade de mudanas significativas no
marco jurdico-poltico-social em virtude deste reconhecimento.3
(Grifo nosso.)
De fato, dentro de uma anlise pluralista, o ano de 1978 projetou-se

pelo nascimento de uma nova Constituio, aprovada por referendo popular e marcada por uma ampliao tanto da cidadania agora abrangendo
analfabetos e maiores de dezoito anos quanto da interveno do Estado
nas atividades econmicas, sobretudo em reas consideradas estratgicas
para o mercado.
Destaque-se ainda, neste perodo, o peso simblico da eleio de Jaime Rolds Aguilera para a Presidncia da Repblica4 no dia 10 de agosto
de 1979, assinalando o efetivo retorno democracia pelo exerccio prtico
do direito, novamente conferido ao povo, de eleger seus representantes.
Tal direito, no entanto, sofreria de uma condio de insular isolamento,
com a atuao popular restrita ao voto secreto e obrigatrio, suas mos
ficaram atadas para qualquer empreitada de mudana do panorama social
que se pretendesse transgressora desta formalidade. Comeava a surgir, a,
a fagulha dos conturbados anos posteriores.
J o projeto governamental de reforma constitucional de 1994 surge

em um contexto de intensas centelhas polticas: o Poder Executivo buscava
fortalecer-se custa da limitao das atividades do Congresso inclusive
por meio do resgate do parlamento bicameral existente antes da dcada de
1970 e que era constitudo por senadores e deputados , a possibilidade
de candidaturas independentes revelia de filiao a partidos polticos era
sintomtica do enfraquecimento destes; e, em paralelo a isso, o movimento
indgena equatoriano consolida seu protagonismo poltico com o denominado Levantamiento Indgena por la Vida.

UNNEBERG, Flvia Soares. O Despertar de Novos Tempos: do Processo Histrico-constitucional Constituio Equatoriana de 2008. In: MELO, Milena Petters; WOLKMER,
Antonio Carlos (Orgs.). Constitucionalismo Latino-americano: Tendncias Contemporneas. Curitiba: Juru, 2013. p. 139.
VELA CHERONI, Mara Soledad. Ecuador: la funcin de transparencia y control social,

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ar/sites/default/files/al-28.pdf>. Acesso em: 25 jun. 2014.

Deve-se a esta ampliao da fora poltica indgena uma segunda
proposta de reforma constitucional, de autoria da CONAIE (Confederacin
de Nacionalidades Indgenas de Ecuador), voltada alterao do Estado
unitrio conforme promovia o reconhecimento da plurinacionalidade e da
representao dos povos indgenas, na contramo dos interesses governamentais. A atmosfera de crise poltica acabou consolidada quando, em
consulta popular realizada em novembro de 1995, a proposta do governo
foi derrotada com 58% de votos.
O diploma constitucional de 1998 simbolizou o avano dos interesses de povos indgenas ancestrais, negros ou afro equatorianos na sua representao por um Estado pluricultural e pluritnico, conferindo a tais
grupos uma gama de direitos coletivos. Todavia, tanto questes constitucionais tcnicas remetiam, em termos prticos, imutabilidade como
acontecia com a acentuada rigidez constitucional, ao impor aprovao inicial de emendas pelo Congresso Nacional para, aps um ano, serem novamente aprovadas por um quorum de dois teros , quanto uma tendncia neoliberal, plasmada na reduo da interveno estatal na economia,
deixaram o sabor de um anticlmax em uma sociedade j inegavelmente
plural.
Da a avaliao de Viciano Pastor e Martnez Dalmau, da qual destacamos como grave alarme, dentro do panorama do constitucionalismo latino-americano, das necessidades do continente e, em ltima instncia, em
estreita relao com o ncleo de interesse deste artigo, a ausncia para
no dizer fuga do aval popular sobre o texto constitucional por meio de
referendo:
O processo equatoriano [...] obteve um resultado desfavorvel para

os interesses do povo equatoriano [...]. Segundo afirma Ayala, o
Equador tem um recorde de constituies no continente, dezoito em
cento e oitenta anos de vida republicana, sem contar as assembleias
constituintes no concludas que no chegaram a expedir um texto
constitucional. Mas a Constituio equatoriana de 1998 marca notveis diferenas com as anteriores, fruto do contexto e das peculiaridades com que foi desenvolvido o processo constituinte nesse pas.
No entanto, tambm representou o antdoto da oligarquia local
contra os processos constituintes. Os equatorianos pretenderam
encaminhar seu pas por uma nova rota constitucional, mas encarregaram dessa misso os atores polticos tradicionais. O resultado
foi uma Constituio que defraudou as expectativas sociais e da qual
se evitou a legitimao direta do povo equatoriano atravs da ce-
149
Eduardo Manoel Val

lebrao de um referendum de aprovao perante a suspeita, bem
fundada, dos constituintes, de que a cidadania no aprovaria o texto
apresentado e aprovado pela assembleia constituinte.5 (Grifos no
original)
Diante disso, compreensvel que as tenses polticas nos anos posteriores no tenham sido atenuadas, antes se agravando: entre conflitos
que envolviam coalizes indgenas militares, dissidncias dentro dos grupos indgenas e mesmo uma crise internacional que culminou em medidas
nacionalistas contrrias abertura comercial o Tratado de Livre-Comrcio firmado entre Equador e Estados Unidos conseguiu a faanha de sabotar uma prometida assembleia constituinte, tida por inoportuna para o
momento, para tempos depois ser suspenso em funo de conflitos entre
ambas as partes, com o Equador sendo acusado de expropriar a petroleira
norte-americana Oxy6 , o desconforto aflorou em cores ainda mais vivas.
Por este arranjo de vieses e entraves, a Assembleia Constituinte de

Monticristi, realizada entre 2007 e 2008, empreendeu um esforo de harmonizao na Babel de interesses em que se havia transformado o pas,
com debates acerca da plurinacionalidade e do controle dos recursos naturais por povos indgenas ancestrais sendo acompanhados por propostas
de correntes ecolgicas, feministas e de organizaes sociais das mais variadas.
Demandas de gnero e multiculturais conviveram lado a lado e, em

28 de setembro de 2008, uma nova Constituio foi aprovada em sede de
referendo, com 63,93% dos votos favorveis. Soares Unneberg aponta, e ao
final assinala:
[...] o referendo despertou na sociedade uma discusso plural sobre

os rumos do constitucionalismo equatoriano, incluindo os anseios
VICIANO PASTOR, Roberto; MARTNEZ DALMAU, Rubn. O Processo Constituinte Venezuelano no Marco do Novo Constitucionalismo Latino-americano. In: MELO, Milena Petters; WOLKMER, Antonio Carlos (Orgs.). Constitucionalismo Latino-americano:
Tendncias Contemporneas. Curitiba: Juru, 2013. p. 52-53.
Tanto este relato quanto o escoro histrico empreendido remetem a UNNEBERG,

Flvia Soares. O Despertar de Novos Tempos: do Processo Histrico-constitucional
Constituio Equatoriana de 2008. In: MELO, Milena Petters; WOLKMER, Antonio Carlos (Orgs.). Constitucionalismo Latino-americano: Tendncias Contemporneas. Curitiba: Juru, 2013. p. 128-130. Sugerimos tambm a leitura completa do caso Occidental Petroleum Corporation Occidental Exploration and Production vs. The Republic of
Ecuador. ICSID Case n. ARB/06/11. Disponvel em: <www.italaw.com/cases/767>.

populares visando a uma aproximao da ordem constitucional com
uma realidade nacional repleta de diversidades e desafios.
Observa-se que na Constituio de 2008 houve a ntida busca de novas teorias, doutrinas e institucionalidades que pudessem responder
s necessidades das pessoas e dos grupos sociais, buscando acolher
as coletividades que historicamente foram excludas ou colonizadas do ponto de vista poltico-social.
[...]
A Constituio de 2008 proclama que o Equador um Estado constitucional de direitos e justia, social, soberano, independente, unitrio, plurinacional, intercultural e laico. No h palavras inteis nesta
definio. H em cada termo uma proposta paradigmtica de avanos conceituais que justificam sua insero neste movimento denominado Constitucionalismo Andino, Constitucionalismo Transformado ou Novo Constitucionalismo Latino-americano.7 (Grifos
nossos.)
Com efeito, o novo diploma Constitucional consagra a presena do

Estado na economia, atuando como seu organizador e planificador; mantido como um Estado unitrio, mas composto por vrias nacionalidades.
O poder se descentraliza, reconhecendo as unidades territoriais das parroquias, cantones e provncias. Os povos indgenas ancestrais se veem representados pelo eixo moral do Buenvivir ou Sumak Kawsay, uma noo de
bem-viver que agrega saberes tradicionais, tendncias ocidentais acerca
de desenvolvimento e qualidade de vida e temas de cunho ambiental, ao
mesmo tempo que redefine conceitos caros ao capitalismo, conforme dissocia o viver bem da acumulao de capital.
A Constituio de 2008 consagra sete categorias de direitos, em rol
que amplia o de sua antecessora: h os direitos do buenvivir (parte dos
direitos econmicos, sociais e culturais); direitos de pessoas e grupos de
ateno prioritria (como gestantes, idosos, crianas, detentos e consumidores); direitos de comunidades, povos e naes (direitos coletivos, simplesmente); direitos de participao (direitos polticos), direitos de liberdade (abrangentes de direitos econmicos, sociais e culturais e direitos
civis); direitos da natureza e direitos de proteo (de cunho processual).

Antonio Carlos (Orgs.). Constitucionalismo Latino-americano: Tendncias Contemporneas. Curitiba: Juru, 2013. p. 131-133.
151
Eduardo Manoel Val

Desses, os direitos voltados a grupos de ateno prioritria e Natureza
so os representantes de inovaes constitucionais expressivas sobretudo os ltimos: tambm chamados direitos da Pachamama, eles rompem
com a lgica antropocntrica tradicional ao apresentar a natureza como
sujeito de direitos, consagrando o giro ecocntrico8 do ordenamento
constitucional equatoriano. Soares Unneberg explica:
Trata-se de uma mudana radical em comparao com os demais regimes constitucionais na Amrica Latina, onde geralmente o meio
ambiente classificado como direito de terceira gerao e assim
tratado em funo das necessidades humanas. A dimenso suscitada
pela novel Constituio equatoriana de que os direitos da Natureza so independentes das valoraes humanas, vez que ostentam
valores intrnsecos. A construo desta perspectiva se alicera no
somente no resgate dos conhecimentos ancestrais dos povos originrios, muito mais ligados natureza do que os povos ocidentais
modernos, como tambm nos aportes de filsofos como Henry David
Thoreau (1817-1862), Henry Salt (1851-1939), Arne Naess (19122009), James Lovelock, Peter Singer e Eduardo Gudynas, todos de
alguma forma atados ao que hoje se denomina ecologia profunda
(deep ecology) [terminologia de Naes].
A viso de ser pobre por ser rico em recursos naturais, que sempre
foi o catalisador de um sistema exploratrio da natureza em pases
de menor expresso Econmica, com prticas extrativistas exacerbadas e deteriorao dos recursos naturais e demais seres vivos, d
lugar a uma nova viso da relao homem-meio ambiente, com a elevao da Natureza como sujeito de direitos.9
Por fim, a prpria configurao pentapartida dos Poderes Constitudos (Funes) nos de bvio interesse, projetando-se precitada Funo
de Transparncia e Controle Social, instituio popular de controle administrativo. Contudo, a grande ncora desta Funo reside no artigo 95, de
contedo basilar, que traduzimos abaixo:

Ver MORAES, Germana de Oliveira; FREITAS, Raquel Coelho. O Novo Consittucionalismo Latino-americano e o Giro Ecocntrico da Constituio do Equador de 2008:
Os Direitos de Pachamama e o Bem Viver (Sumak Kawsay). In: MELO, Milena Petters;
WOLKMER, Antonio Carlos (Orgs.). Constitucionalismo Latino-americano: Tendncias
Contemporneas. Curitiba: Juru, 2013. p. 103-125.
Antonio Carlos (Orgs.). Constitucionalismo Latino-americano: Tendncias Contemporneas. Curitiba: Juru, 2013. p. 136.

Art. 95. As cidads e cidados, individual e coletivamente, participaro como protagonistas na tomada de decises, planificao e gesto
dos assuntos de interesse pblico, bem como no controle popular
das instituies do Estado e da sociedade e de seus respectivos representantes, em processo permanente de construo do poder cidado. A participao ser orientada pelos princpios de igualdade,
autonomia, deliberao pblica, respeito diferena, controle popular, solidariedade e interculturalidade.
A participao da cidadania em todos os assuntos de interesse pblico um direito, a ser exercido atravs dos mecanismos da democracia representativa, direta e comunitria. (Grifo nosso.)
Sobre a Funo de Transparncia e Controle Social, Vela Cheroni assim expe:
Esta nova funo troca o sistema de integrao dos organismos de

controle que antes eram designados pela funo legislativa, de acordo com pactos indesejveis e compromissos de grupos de poder. A
partir de agora, estas autoridades de controle so designadas mediante disputas entre opositores, com fiscalizao cidad e impugnao, organizados pelas comisses cidads que compem o Conselho
de Participao Cidad e Controle Social. Pode-se pensar que este
sistema permitir que haja autoridades controladoras independentes e eficientes.10 (Traduo nossa.)
A Funo de Transparncia e Controle Social incorpora as instituies

da Defensoria Pblica e da Controladoria Geral do Estado, bem como o Conselho de Participao Cidad e Controle Social e superintendncias, todos
com personalidade jurdica prpria e autonomia administrativa, financeira,
oramentria e organizacional. Como funo mais ntima, busca dar concretude ao princpio da soberania popular, firmado no artigo 1 e fortalecido
no artigo 204 da Constituio de 2008. Este ltimo artigo promove, ainda,
as metas a ela ligadas, que giram em torno da promoo do controle sobre
entidades e organismos do setor pblico, bem como das pessoas naturais
ou jurdicas do setor privado que prestem servios ou desenvolvam atividades de interesse pblico; o fomento da participao cidad; o respeito aos
direitos; e, por ltimo, a preveno e o combate corrupo.

10

ar/sites/default/files/al-28.pdf>. Acesso em: 25 jun. 2014. p. 3.
153
Eduardo Manoel Val

Dentro de um arranjo de freios e contrapesos, um primeiro gesto de
controle recproco se evidencia na previso de que os representantes das
instituies componentes da Funo ficam sujeitos perda do mandato
por meio da Assembleia Nacional, rgo do Poder (Funo) Legislativo;
todavia, num gesto assecuratrio da independncia da Funo de Transparncia e Controle Social, o artigo 205 explcito ao afirmar que em nenhum caso a Funo Legislativa poder designar o substituto do membro
afastado11.
Ainda entre tais mecanismos, o Conselho Nacional Eleitoral, rgo
componente da Funo Eleitoral, organiza o processo de seleo de conselheiros do Conselho de Participao Cidad e Controle Social (artigo 207,
terceiro pargrafo); a reciprocidade do controle se mostra com a competncia, constitucionalmente prevista, deste mesmo Conselho para designar a autoridade mxima da Procuradoria Geral do Estado, esta tambm
um rgo da Funo Eleitoral, bem como membros do Conselho Nacional
Eleitoral, do Tribunal Contencioso Eleitoral e do Conselho da Magistratura
este ltimo, rgo da Funo Judicial , conforme artigo 208.
Conforme adiantado, a devida imerso no Conselho de Participao

Cidad e Controle Social (CPCCS) dar-seno captulo seguinte. Agora, pedimos espao para uma exposio mais sucinta do panorama brasileiro, posto
seu objeto ser mais conhecido dos mais provveis leitores deste artigo.
2.2 Brasil
Conforme sabido, a Carta Magna de 1988, ainda vigente, a primeira

a suceder o perodo de autoritarismo em que a sociedade brasileira se viu
mergulhada por duas dcadas. No obstante ter se submetido amplamente
aos procedimentos de reforma constitucional e os resultados desta fartura de emendas para a sade do ordenamento jurdico ptrio discutvel12 ,
percebe-se que suas disposies sobre o controle social no foram, ainda,
suficientemente tocadas pelas novas tendncias do vizinho equatoriano.

11
12
Art. 205. Los representantes de las entidades que forman parte de la Funcin de Transparencia y Control Social ejercern sus funciones durante un perodo de cinco aos, tendrn fuero de Corte Nacional y estarn sujetos al enjuiciamiento poltico de la Asamblea
Nacional. Em caso de darse este enjuiciamiento, y de procederse a la destitucin, se deber realizar un nuevo proceso de designacin. En ningn caso la Funcin Legislativa
podr designar al reemplazo [...].
Abrangendo todo o espectro desta discusso, ver MOREIRA, Eduardo Ribeiro. Teoria
da Reforma Constitucional. So Paulo: Saraiva, 2012.

Partindo do ponto mais literal possvel, a expresso controle social
possui uma nica e solitria meno no texto da Constituio Federal: tal
se encontra no artigo 216-A, includo pela Emenda Constitucional 71, de
2012, para tutelar o Sistema Nacional de Cultura e prever os princpios
regentes, seu pargrafo primeiro dispe, no inciso X, sobre a democratizao dos processos decisrios com participao e controle social (grifos
nossos).
Para alm das literalidades, no entanto, o quadro tampouco acena

com qualquer sugesto de avano, recorrendo aos tradicionais plebiscito,
referendo e iniciativa popular como instrumentos de afirmao da soberania popular (art. 14 e incisos, dentro do Captulo IV, sobre os direitos
polticos). Estes se espraiam pelo corpo da Carta, havendo previso do plebiscito, por exemplo, para consulta da populao interessada nas transformaes (criao, incorporao, fuso, desmembramento) de Estados e
Municpios, conforme 3 e 4 do artigo 18; a autorizao deste, bem
como a convocao do referendo, compete exclusivamente ao Congresso
Nacional (art. 49, inc. XV); e a iniciativa popular disciplinada no 2 do
artigo 61. Uma solitria meno s audincias pblicas com entidades da
sociedade civil e, aqui, os termos grifados ganham especial importncia, a
ser elucidada mais frente feita no tocante s Comisses do Congresso
Nacional (art. 58, 2, inc. II).
Poderamos avaliar a discrepncia de arrojamento da participao

popular entre estes pases pelo nmero de Constituies ps-regime autoritrio de cada uma delas, em proporo de trs de nossos vizinhos para
somente uma nossa. Contudo, este seria um exerccio superficial, sobretudo se considerarmos que a capacidade quase uma propenso, melhor
dizendo de reforma do Diploma brasileiro poderia lhe proporcionar
quantidade tamanha de mutaes que o tornaria to robusto quanto recentssima Constituio vizinha, vinte anos mais jovem. Tampouco o aspecto cronolgico pesa sobre estas realidades democrticas: os dez anos
entre a primeira Constituio do Equador no perodo e a nossa Carta no
representaram, no presente caso, uma diferena gritante, capaz de permitir aos equatorianos um equilbrio democrtico de fato que os iluminasse
nos vinte anos seguintes o que vimos foi exatamente o contrrio, com
a dcada de 1990 efervescendo em mltiplas e concomitantes reivindicaes. Onde estaria, ento, a razo para dois painis consideravelmente distintos, em notrio contraste entre a desenvoltura equatoriana e a timidez e
conservadorismo brasileiros?
155
Eduardo Manoel Val

Em nosso ainda incipiente exame, a resposta reside na polifonia da
insatisfao que tomou o Equador nas ltimas trs dcadas e meia: conforme exposto, o desconforto se fez ouvir, e de vrios e simultneos reclamantes, em volume tal que por muito pouco no ainda estranho sociedade
brasileira, que somente h cerca de um ano experimenta um levante de
manifestaes de expresso e insistncia at ento inditos. So as vozes
que ho de mudar o ordenamento jurdico de uma nao, e no o contrrio,
seja no mbito mais elevado, seja nas instncias infraconstitucionais
Da no ser extemporneo o advento do Decreto n 8.243, de maio do
presente ano, em relao aos eventos que lhe serviram de estopim e, mais
ainda, perante a reconfigurao permanente da realidade brasileira por
eles provocados. Chega a ser uma resposta clere, talvez mais at do que o
seria, caso se desse como uma Emenda Constitucional. A estrutura fornecida guisa de resposta ser analisada no captulo seguinte, em contraste
com a mais rica ramificao infraconstitucional equatoriana ps-Constituio de 2008.
3
O CONSELHO DE PARTICIPAO CIDAD E CONTROLE

SOCIAL DO EQUADOR E A POLTICA E O SISTEMA
NACIONAIS DE PARTICIPAO SOCIAL BRASILEIROS:
REGRAMENTOS INFRACONSTITUCIONAIS
Estabelecidas as bases constitucionais para os projetos de controle

social equatoriano e brasileiro, a anlise e cotejo infraconstitucionais se
tornam mais lmpidos e imediatos: a compreenso de cada arranjo se atrela a decorrncias lgicas do que firmado nas instncias supremas de cada
ordenamento.
Explica-se: enquanto a Lei Orgnica do CPCCS equatoriano vem apenas vascularizar a estrutura de um rgo de uma Funo (Poder) j estabelecida no sistema constitucional de Funes Constitudas, o Decreto
brasileiro vem instalar uma estrutura desvinculada de previses constitucionais imediatas, quanto mais de um Poder Constitudo. As consequncias
de cada conjuntura no permitiriam, portanto, atropelamentos, sofisticaes estruturais que no poderiam ser comportadas dentro de uma base
que no estivesse suficientemente maturada no mbito constitucional.
Da que, se a Lei Orgnica do CPCCS equatoriano, ao mesmo tempo
que lhe prev uma estrutura orgnica, permite-se um maior aprofundamento na especificao de seus princpios, na delimitao de suas diretri-

zes e mesmo na definio dos males que se prope a combater. O Decreto
8.243/2014, muito embora no se furte a estabelecer conceitos e diretrizes, ocupa-se primordialmente da criao dos rgos responsveis pela
existncia concreta da Poltica Nacional de Participao Social (PNPS) e do
Sistema Nacional de Participao Social (SNPS), bem como de seus procedimentos mais basilares.
Tal discrepncia de aprofundamento se reflete na prpria extenso de cada diploma normativo: se a Lei Orgnica equatoriana possui 73
artigos em seu corpo permanente e outros dez dentre suas disposies
transitrias, o Decreto brasileiro se atm a vinte e dois artigos, sem abrir
flanco a transitoriedades. uma representao grfica do quanto cada
ordenamento normativo j consegue avanar no tocante ao controle social. Prossigamos.
3.1 Equador: Lei Orgnica do Conselho de Participao Cidad

e Controle Social
No arranjo da Lei Orgnica equatoriana, cujo primeiro artigo, dentro

do Ttulo I Normas Gerais , estabelece o CPCCS como agente promotor
dos direitos atinentes participao cidad e dos mecanismos de controle
social, seu artigo 2, ao elencar os princpios gerais da atuao do rgo,
aponta alguns extremamente consoantes proposta plural que se firmou
com o texto constitucional de 2008, como a igualdade, a diversidade e a interculturalidade; outros, ainda, estabelecem o encaixe do CPCCS na Administrao Pblica e do o norte de sua atuao, como a deliberao pblica,
a independncia, a complementariedade, a subsidiariedade, a transparncia,
a publicidade e a oportunidade13.
Em seguida, o Ttulo II do diploma, aps elencar as atribuies gerais
do CPCCS em seu primeiro Captulo, d lugar a uma persistente preocupao, que se desdobra nas frentes da participao cidad, do controle social e da prestao de contas: a participao cidad dista do controle social,
pela anlise dos artigos 6 e 8 da Lei Orgnica, ao menos em termos mais
bsicos, conforme aquela concerne mais a propostas e promoes de iniciativas, havendo, inclusive, previso de fundos para tanto no artigo 7, e esta,
fiscalizao em suma, a tradicional dicotomia a priori/a posteriori. A

13
Este, definido como a obrigao de que todas as aes do CPCCS se baseiem na pertinncia e na motivao.
157
Eduardo Manoel Val

prestao de contas d o fecho rigidez resultante do entrelace entre participao e controle, submetendo pessoas jurdicas, tanto pblicas quanto
privadas, que atuem no mbito do interesse pblico (conforme art. 9) a
um contedo mnimo a ser elucidado (art. 10), determinando expressamente as pessoas fsicas a elas ligadas obrigadas prestao (art. 11) e,
ainda, um monitoramento do respeito a tal rigor (art. 12).
O Captulo III do mesmo Ttulo adentra um tpico interessante, tanto

pelo seu simbolismo quanto pela necessria ramificao prtica que impe,
concernente transparncia e, de ainda maior vulto, corrupo, elemento
causador de preocupao tamanha que lana sombra sobre dispositivos
espraiados para muito alm do prprio Captulo, e tambm sobre alguns
que lhes so anteriores. O cuidado aqui apresentado , na falta de termo
melhor, humano em sua extenso e relativa riqueza de detalhes, esmiuando o procedimento de denncia, obrigando expressamente proteo do
denunciante (art. 14, 2) e impondo ao CPCCS dar seguimento a processos, judiciais ou administrativos, decorrentes das informaes recebidas,
bem como a nelas intervir como parte processual (art. 180).
No Ttulo III, de Captulo nico, dedicado ao processo de designao
de autoridades, emerge uma tica de considerao plurinacional perfeitamente condizente com a realidade equatoriana e, ousamos dizer, latino-americana, dado o potencial exemplo que oferece. Vela Cheroni conjuga os
artigos 19 e 32 e sintetiza, apontando:
14
15
[...] um feito histrico na construo do Estado Intercultural e Plurinacional, pois contempla em sua composio a obrigatoriedade de
que, entre os sete conselheiros principais e entre os sete suplentes,
ao menos um de cada grupo seja membro das nacionalidades indgenas ou povos afro-equatorianos e montubios14, determinando, ainda,
a conformao paritria entre homens e mulheres de acordo com os
apontamentos do concurso para seleo. Neste, ainda, sero aplicadas medidas de ao positiva, de modo que os setores que tenham
tradicionalmente sofrido discriminao histrica por sua condio
etria, pobreza, estado migratrio ou incapacidade, sejam representados. 15 (Grifo nosso.)
Um dos grupos tnicos equatorianos oficialmente reconhecidos. Para aprofundamento na literatura deste importante grupo indgena: RIVADENEIRA SUREZ, Lucia Catalina. Los Montubanos: sujetos tnicos em construccin. Disponvel em: <www.flacsoandes. org/dspace/handle/10469/5803>. Aceso em: 11 ago. 2014.

ar/sites/default/files/al-28.pdf>. Acesso em: 25 jun. 2014. p. 5.

Acrescemos, neste ponto, somente observao referente ao art. 21,
que trata das proibies atinentes designao de membros do CPCCS,
dentre as quais destacamos as constantes do inciso terceiro aqueles
que mantenham, como pessoa natural ou ligados a pessoas jurdicas,
contratos com o Estado para execuo de obra pblica, prestao de servio pblico ou explorao de recursos naturais e dcimo que afasta
membros ativos das Foras Armadas e da Polcia Nacional, bem como representantes de cultos religiosos. Em ambos os dispositivos sobressai a
reafirmao do princpio geral da independncia do Conselho de Participao Cidad e Controle Social, que atuar alheio a presses comerciais,
militares ou religiosas.
Se no incio chegamos a dizer que a abrangncia da Lei Orgnica
no chegava a inibir uma exposio da prpria estrutura interna do CPCCS, o Ttulo IV se debrua sobre tal estrutura. Divide, assim, no artigo 36,
os rgos do Conselho entre rgos de governo (o Pleno, a Presidncia e
a Vice-Presidncia), os rgos executores (as Delegaes, as Secretarias
Tcnicas de Participao e Controle Social e de Transparncia e Luta contra a Corrupo), os rgos assessores (as Comisses Especializadas) e os
rgos de apoio e auxiliares (a Secretaria Geral e demais rgos previstos
em regulamento); em seguida, detalha os processos de seleo, as funes
e restries de cada rgo, sem aspectos que despertem maior interesse
atrelado ao nosso estudo.
Este interesse ressurge a partir do Ttulo seguinte, que encerra o

diploma tratando das Comisses Cidads de Seleo importante artifcio
prtico da participao cidad e do controle social, posto que tais Comisses se encarreguem do cumprimento das funes de designao de autoridades ligadas Defensoria Pblica, Controladoria Geral do Estado,
ao Conselho Nacional Eleitoral, ao Conselho do Judicirio e outros corpos
colegiados, procedendo tambm fiscalizao e eventual impugnao
(art. 55). A implicao do regime de freios e contrapesos fica ainda mais
evidente no artigo seguinte, que dispe que, para fins de integrao, cada
comisso ser integrada por um membro de cada Funo. Aqui, a composio tambm ser paritria entre homens e mulheres.
3.2 Brasil: Decreto 8.243, de 23 de maio de 2014
O diploma brasileiro, notadamente mais breve, como j apontado,

no parte de princpios gerais que nem a Lei Orgnica equatoriana; ao in-
159
Eduardo Manoel Val

vs disso, fixa em seu art. 1 o objetivo de fortalecimento, por meio da Poltica Nacional de Participao Social (PNPS), das instncias democrticas
de dilogo e a atuao conjunta entre a administrao pblica federal e a
sociedade civil.
A parte final do dispositivo acaba por abrir o flanco para que o artigo
seguinte elenque os conceitos que sero aplicados ao longo do Decreto e
a sociedade civil, o mais importante deles, abre a relao, representando o
cidado, os coletivos, os movimentos sociais institucionalizados ou no institucionalizados, suas redes e suas organizaes (grifos nossos)16. Outros
conceitos so apresentados, como conselho e comisso de polticas pblicas
tanto um quanto o outro so instncias colegiadas voltadas ao dilogo
entre sociedade civil e governo, porm diferentes entre si no tocante aos
prazos (sendo a primeira permanente e a segunda, dependente do cumprimento de suas finalidades) e delimitaes (a segunda ter objetivo especfico) , mesa de dilogo (mecanismo que implica diretamente setores
da sociedade civil e do governo, girando em torno de conflitos sociais) e
audincia pblica (mecanismo presencial e consultivo, aberto a quaisquer
interessados e com possibilidade de manifestao oral, visando subsidiar
decises governamentais).
As diretrizes gerais da PNPS, constantes do artigo 3, apontam a

participao social enquanto direito do cidado e expresso de sua autonomia; consagram a diversidade como elemento fundamental a ser respeitado; reconhecem o direito ao controle social nas aes pblicas, bem
como a ampliao de seus mecanismos17. Por mais que haja inegvel comunicao, tais diretrizes no se confundem com os objetivos da PNPS
(art. 4), que apontam a participao social como mtodo de governo, de
modo a determinar o desenvolvimento de seus mecanismos, inclusive
voltados para os grupos sociais historicamente excludos e para os vulnerveis, e a importncia de se aprimorar a relao entre o governo federal
e a sociedade civil.
Fechando o ciclo dedicado PNPS, o artigo 6 elenca os precitados
mecanismos de participao social, retomando conceitos do artigo 2 ao

16
17
Grifos esses, alis, que reiteram o comentrio do comeo deste artigo, no sentido de
no compreendermos, como cidado, para os fins de participao cidad e controle
social, aquele atrelado condio de eleitor.
Tambm aqui entendemos que a participao social em paralelo ntido com a participao cidad equatoriana est para uma atuao a priori como o controle social se
conforma performance a posteriori.

mesmo tempo que deixa em aberto a possibilidade de criao e reconhecimento do que chama outras formas de dilogo entre administrao pblica federal e sociedade civil. So eles: o conselho e a comisso de polticas
pblicas, a conferncia nacional, a ouvidoria pblica federal, a mesa de dilogo, o frum interconselhos, a audincia e consulta pblicas e o ambiente
virtual de participao social.
O mesmo dispositivo faz o elo com o Sistema Nacional de Participao Social (SNPS), j que, conforme o art. 7, os seis primeiros mecanismos/instncias elencados o integram.
A coordenao do SNPS caber Secretaria-Geral da Presidncia da

Repblica, a quem compete instalar e promover a participao social por
meio do implemento orientado, tanto do SNPS quanto da PNPS, valendo-se de estudos tcnicos, avaliaes, sistematizaes, audincias e consultas
pblicas sobre aspectos da gesto de ambos (art. 8). Assessorando-a e
por ela coordenado, tem-se o Comit Governamental de Participao Social
(CGPS).
Do artigo 10 em diante, o Decreto se dedica delimitao das diretrizes de cada um dos mecanismos de participao direta, anteriormente
apontados. De um modo global, imperam a considerao da opinio dos
membros da sociedade civil envolvidos, a serem escolhidos por meio de
critrios transparentes que observem a obrigatria diversidade na composio; no mbito administrativo, a imposio da publicidade acena para
o rol principiolgico constitucional que rege a Administrao Pblica, enquanto o compromisso de resposta s propostas recebidas encerra o respeito e a misso de efetividade prtica da participao social.
Destaque-se, ainda, a nfase inclusiva nos ambientes virtuais de participao social, com formatos acessveis e tecnologias apropriadas a deficientes e utilizao prioritria de softwares e licenas livres como estratgia de estmulo participao na construo das ferramentas tecnolgicas
de participao social (art. 18), em perfeita concordncia com o conceito
contemporneo de sociedade em rede, explicitado longamente por Manuel
Castells18 e a instituio da Mesa de Monitoramento das Demandas Sociais,
voltada s pautas dos movimentos sociais.

18
CASTELLS, Manuel. A Sociedade em rede. In: _______. A era da informao; economia,

sociedade e cultura. So Paulo: Paz e Terra, 1999. v. 1.
161
Eduardo Manoel Val

LEI ORGNICA DO CPCCS E DECRETO 8.243:

QUADRO SINPTICO-COMPARATIVO
Lei Orgnica do Conselho de Participao
Cidad e Controle Social (Equador)
Decreto Presidencial 8.243, de 23 de

maio de 2014 (Brasil)
Tnica principiolgica, conceitual, ideolgica e inclusiva; aspectos administrativos

existentes, mas em carter acessrio, ainda
que rico.
Tnica administrativa, condizente com

a natureza jurdica de decreto; teor
principiolgico praticamente nulo; mbito
conceitual, ideolgico e inclusivo presente,
porm tmido.
Distino entre participao cidad (a priori)

e controle social (a posteriori) presente.
Distino entre participao cidad (a priori)

e controle social (a posteriori) presente,
mas sem grandes aprofundamentos: nfase
na relao entre a sociedade civil e a
administrao pblica federal.
Identificao de um mal central a ser combatido: a corrupo.
Ausncia de valorao desta espcie; novamente, a natureza de decreto j se mostra

avessa, ou pelo menos afasta a obrigatoriedade de valoraes.
Promove a ideia de incentivo atuao

popular como um todo, sem delimitar as
suas formas em rol fechado: gira em torno
da ideia de iniciativas e fiscalizaes.
Mostra-se essencialmente vinculado aos

mecanismos de participao social, muito
embora deixando aberta a possibilidade de
criao de outras vias.
CONCLUSO: INTEGRAO E DILOGO

CONSTITUCIONAL NA AMRICA LATINA
O presente artigo inserido, como dissemos, em nossa investigao

particular das veredas do constitucionalismo latino-americano contemporneo prope o cotejo empreendido como forma de avaliao acerca do
projeto de integrao do continente, analisando-se as partes de modo a se
extrair uma ideia no completa, mas minimamente slida, do todo.
Se o cerne de nossa imerso veio a ser o contraste entre uma Lei

Orgnica e um Decreto Presidencial, fato que no escolhemos partir das
respectivas Constituies vigentes toa, muito pelo contrrio, observamos
a relao entre estes diplomas infraconstitucionais como um rico desdobramento de uma ideia que nos cara, referente importncia dos dilogos constitucionais para fins comunitrios.

Em um olhar global e globalizado, observamos, ao longo dos ltimos
anos, o exemplo europeu de integrao sendo alado condio de referencial-mor para outros continentes em que se almejasse esta ideia de cooperao (e de cumplicidade, por que no?). Trata-se de um exemplo calcado em propositalmente usando um termo a que j recorremos uma
vascularizao de instituies. Afonso da Silva assim coloca:
A existncia de um sistema jurdico supranacional, com normas

igualmente vlidas para todos os pases membros; a existncia de
um Poder Executivo e de um Poder Legislativo e, sobretudo, a existncia de uma jurisdio comum (seja da Europa em geral, seja da
Unio Europeia em particular) algo que muitos juristas brasileiros (talvez sul-americanos em geral) consideram como o objetivo a
ser perseguido pelos pases da Amrica do Sul. A tese que subjaz a
essa ideia a de que, sem instituies comuns, sem uma legislao
comum, sem um parlamento comum, sem uma jurisdio comum e,
talvez, sem uma Constituio comum, no pode haver integrao digna desse nome.19
Acompanhamos o autor, quando defende que este modelo de integrao, chamado institucional-legal, no pode ser tido como o nico admissvel, sobretudo o futuro prximo no guarda perspectivas razoveis neste
sentido para a Amrica Latina. Prope, ento, que, ao invs de uma integrao calcada em instituies, poderes, jurisdio e constituio comuns,
d-se outra, calcada na comunho entre realidades, de ordem social, econmica, cultural algo, por sua vez, plenamente presente em nosso continente. Esta a chamada integrao discursiva, calcada na precitada ideia
de dilogos constitucionais, em que os arranjos constitucionais de naes
de realidades irmanadas se comunicam atravs da confeco de normas
que emulem aquelas estrangeiras o chamado transplante legal20 e, de
forma infinitamente mais rica, no livre fluxo de ideias, critrios interpretativos e teorias21.
Subjaz a esta ideia rectius, necessidade uma incessante fagulha,
um atrito perptuo entre os conceitos de Constituio e Democracia que

19
20
21
SILVA, Virglio Afonso da. Integrao e Dilogo Constitucional na Amrica do Sul. In:
VON BOGDANDY, Amin; PIOVESAN, Flvia; MORALES ANTONIAZZI, Mariela (Orgs.).
Direitos humanos, democracia e integrao jurdica na Amrica do Sul. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2010. p. 517.
163
Eduardo Manoel Val

nenhum dos dois almeja resolver antes lhes serve de desconfortvel base
de existncia. o que aponta Wander Bastos:
A teoria do poder constituinte atualizada pela anlise da relao

entre democracia e constituio uma contribuio importante para pensarmos a permanente conexo e tenso entre Constituio, como pretenso de segurana, permanncia e garantia de
direitos, e Democracia como transformao social e conquista de
novos direitos histricos. O poder constituinte originrio, como um
elo extremo entre democracia e segurana, o reconhecimento da
possibilidade/necessidade de revoluo. O direito democrtico no
pode ficar distante, ou ignorar a possibilidade de revoluo como
processo radical e democrtico de transformao social. O Direito deve estar prximo, permanentemente, democracia. [...] Neste sentido, o poder constituinte originrio deve ser este elo entre
democracia e constituio no momento mais radical de transformao social: a ruptura revolucionria com a constituio antiga para a construo de um novo sistema democrtico e tambm
constitucional.22 (Grifo nosso.)
Fato que a ideia de atrito entre segurana e mudana permeou toda

a trajetria constitucional, tanto do Brasil quanto do Equador, desde o primeiro momento em que suas respectivas ordens autoritrias sofreram o
primeiro estremecimento, a primeira dvida quanto ao seu futuro; ainda
mais, portanto, a partir do momento em que a democracia foi retomada,
fazendo surgir uma mirade de dvidas acerca de como se daria sua aplicao prtica. No fomos econmicos neste ponto.
Por sob a pele de nossas palavras, corre a translcida ideia de que,

tanto a realidade equatoriana quanto a brasileira, plasmam sensaes que
rondam o continente latino-americano e, inevitavelmente, os seus arranjos
constitucionais desconforto (palavra que, no toa, destacamos repetidas
vezes aqui), tenso, revoluo, ruptura sensaes essas que, de to palpveis, chegam a formar, arriscamos dizer, o princpio de um lxico do constitucionalismo latino-americano, o que evidente, inclusive no seu emprego
recorrente por vrios autores desta ampla temtica.
Mas o que observamos, descendo aos desdobramentos infraconstitucionais no Equador e no Brasil, dentro desta conjuntura?

22
BASTOS, Aurlio Wander. O Estado plurinacional na Amrica Latina como uma construo do poder popular: A transio para a democracia popular na Amrica Latina.
Revista Refundacin, Mxico, fev. 2013. Disponvel em: <http://www.refundacion.
com.mx>. Acesso em: 25 jun. 2014.

A prpria natureza jurdica formal de cada um dos diplomas que lemos e comparamos uma Ley Orgnica e um Decreto Presidencial , embora ainda raso, o primeiro indcio do que se confirmou em mergulhos
aprofundados posteriores acerca da relativa imaturidade da abordagem
brasileira, no s em comparao com a equatoriana, mas sim perante a
tendncia instalada no continente promoo da soberania popular a uma
nova instncia de controle prtico afinal, a Constituio Poltica do Estado
Plurinacional da Bolvia, de 2009, dedica seu Ttulo VI, muito embora sem
a considerao formal de um Poder Constitudo, Participao e Controle Social, enquanto a Constituio da Repblica Bolivariana da Venezuela,
substancialmente emendada no mesmo ano, prev expressamente um Poder Cidado, calcado em seu artigo 273.
Propor, desde j, uma reconfigurao dos Poderes Constitudos brasileiros pode ser tanto pretensioso para este artigo quanto de pouca eficcia prtica. A questo que pesa de fato e, ao mesmo tempo, est ao nosso
alcance, o simbolismo que no reconhecido questo da participao
popular/controle social em nossa realidade: o vulto de um decreto perante
uma sociedade que mudou consideravelmente em um ano, ano este que
viu expresses como movimentos sociais e manifestaes ganharem transgressora significao, desproporcional, vai alm das estruturas que cria
(j, como apontamos em nosso quadro, substancialmente limitadas pela
natureza de um decreto).
um cenrio que se agrava no cotejo com a Lei Orgnica ainda sob
outro ponto: aquele atravs do qual ela, incansavelmente, aponta a corrupo como alvo principal do combate que promove. Falta-nos conhecimento
da poltica equatoriana e isto sintomtico para avaliar a extenso deste mal; contudo, no h palavra mais frequente em nosso prprio panorama do que esta.
Desse modo, a carncia principiolgica e at mesmo ideolgica de

um decreto, dentro da comparao a que nos propusemos, deixa a desconfortvel ideia de um mero reconhecimento residual das expresses mais
concretas da democracia popular, a vagar como um cavaleiro errante
busca de um aleatrio moinho de vento contra o qual bradar. Este um
constrangimento interno; perante o continente latino-americano, contudo,
uma manifestao como esta faz parecer que nosso ordenamento vira as
costas para um dilogo, um crescimento conjunto e, em ltima instncia,
para a integrao da Amrica Latina.
165
Eduardo Manoel Val

REFERNCIAS
BASTOS, Aurlio Wander. O Estado plurinacional na Amrica Latina como uma
construo do poder popular: A transio para a democracia popular na Amrica
Latina. Revista Refundacin, Mxico, fev. 2013. Disponvel em: <http://www.refundacion.com.mx>. Acesso em: 25 jun. 2014.
BELLO, Enzo (Org.). Ensaios Crticos sobre Direitos Humanos e Constitucionalismo

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Tendncias Contemporneas. Curitiba: Juru, 2013. p. 103-124.
MOREIRA, Eduardo Ribeiro. Teoria da Reforma Constitucional. So Paulo: Saraiva,
2012.
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UNNEBERG, Flvia Soares. O Despertar de Novos Tempos: do Processo Histrico-constitucional Constituio Equatoriana de 2008. In: PETTERS MELO, Milena; WOLKMER, Antonio Carlos. Constitucionalismo Latino-americano: Tendncias
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constitucionalismo Latino-americano [recurso eletrnico].Caxias do Sul: Educs, 2014.
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truelogic.com.ar/sites/default/files/al-28.pdf>. Acesso em: 25 jun. 2014.
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DIREITO CIDADE NO CONTEXTO

DOS MEGAEVENTOS ESPORTIVOS NO
BRASIL: APORTES DESCOLONIAIS DE
ENFRENTAMENTO E RESISTNCIA1
Enzo Bello
Doutor em Direito pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). Professor Adjunto da Faculdade de Direito e Coordenador do Programa de Ps-Graduao em Direito Constitucional da Universidade Federal Fluminense (UFF).
Professor do Programa de Ps-Graduao em Direito da Universidade de Caxias
do Sul (UCS). Integrante do Laboratrio de Estudos Interdisciplinares em Constitucionalismo Latino-Americano (LEICLA). Consultor da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal em Nvel Superior (CAPES).
Fernanda Frizzo Bragato

Doutora em Direito pela Universidade do Vale do Rio dos Sinos (UNISINOS).
Professora do curso de Direito e do Programa de Ps-Graduao em Direito da
Universidade do Vale do Rio dos Sinos (UNISINOS). Coordenadora do Ncleo de
Direitos Humanos da UNISINOS.
Ana Beatriz Oliveira Reis

Mestranda pelo Programa de Ps-Graduao em Direito Constitucional da
Universidade Federal Fluminense (UFF).
Bernardo Xavier
Bacharel em Direito pela Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro
(Unirio). Advogado.
Juliana Pessoa Mulatinho


O presente artigo consiste em desenvolvimento do texto Cidadania e direito cidade

no contexto dos megaeventos esportivos no Brasil: uma anlise preliminar sobre a
atuao do Comit Popular da Copa e das Olimpadas do Rio de Janeiro, elaborado em
coautoria por Enzo Bello, Ana Beatriz Oliveira Reis, Bernardo Xavier, Juliana Pessoa
Mulatinho, Kelly Ribeiro Felix de Souza, Laze Gabriela Benevides Pinheiro e Marcela
Mnch de Oliveira e Silva, e apresentado no Seminrio Internacional Poder Popular na
Amrica Latina SIPPAL, realizado na UFRJ em novembro de 2014.
Enzo Bello; Fernanda F. Bragato; Ana Beatriz O. Reis; Bernardo Xavier; Juliana P. Mulatinho;
168 Karina M. Fernandes; Kelly R. F. de Souza; Laze Gabriela B. Pinheiro & Marcela M. de O. e Silva
Karina Macedo Fernandes
Mestre em Direito pela Universidade do Vale do Rio dos Sinos (Unisinos).
Kelly Ribeiro Felix de Souza

Laze Gabriela Benevides Pinheiro

Marcela Mnch de Oliveira e Silva

1 INTRODUO
Este trabalho apresenta uma sistematizao dos primeiros passos da
construo gradual de um amplo projeto de pesquisa inserido no campo das
prticas de cidadania, envolvendo direitos no contexto dos megaeventos esportivos internacionais no Brasil. Sua realizao ocorre no mbito do Laboratrio de Estudos Interdisciplinares em Constitucionalismo Latino-Americano (LEICLA), do Programa de Ps-Graduao em Direito Constitucional
da Universidade Federal Fluminense, e do Ncleo de Direitos Humanos da
Universidade do Vale do Rio dos Sinos, que congregam professores doutores
e mestres, mestrandos, graduados e graduandos.
A partir da confirmao do recebimento de uma srie de megaeventos esportivos internacionais pelo Brasil (Jogos Mundiais Militares em 2011,
Copa das Confederaes da FIFA em 2013, Copa do Mundo de Futebol da
FIFA em 2014, Jogos Olmpicos e Paraolmpicos em 2016), delineou-se uma
nova conjuntura no pas, especialmente na cidade do Rio de Janeiro.
Trata-se de um contexto de profundas transformaes na sociedade,
manejadas por instituies pblicas e privadas, realizadas a partir de intervenes juridicamente respaldadas nas estruturas fsicas, geogrficas e sociais da cidade. Caracteriza-se uma reforma urbana similar do incio do sculo XX, ao imprimir cidade um perfil privatista que segrega espacialmente
a populao em razo de fatores como, classe social, trabalho, renda e etnia,
atravs de prticas como a gentrificao e a higienizao social.

Sob o manto dos discursos de modernizao e revitalizao de certas
reas da cidade e da sua adequao s exigncias dos cadernos de encargos
das entidades esportivas internacionais (FIFA e COI), os governos federal,
estadual e municipal tm elaborado e implementado polticas pblicas em
algumas searas centrais: segurana, mobilidade e construo civil.
A problemtica geral de pesquisa elaborada neste momento incipiente pode ser condensada nas seguintes indagaes: Quais os efeitos
prticos da reforma urbana em curso na cidade do Rio de Janeiro em termos de respeito ou violao aos direitos fundamentais dos cidados cariocas? Quem so os principais sujeitos polticos atuantes no mbito da
sociedade civil, de que maneira se do suas prticas e quais suas pautas em
termos de direitos?
A hiptese inicial e provisria de pesquisa denota que (i) em meio

s diversas modificaes que tm sido realizadas em termos de obras urbanas, verifica-se uma tnica de violao aos direitos fundamentais de milhares de cidados, notadamente os direitos moradia e liberdade de
locomoo e expresso, nos processos de remoes foradas e de patrulhamento policial ostensivo em comunidades carentes; e (ii) nesse ambiente,
identificam-se diversos grupos polticos com uma atuao voltada para a
resistncia popular s prticas do poder pblico que venham a ser consideradas abusivas: partidos polticos de oposio, sindicatos, movimentos
sociais, rgos de imprensa alternativos e coletivos. Alguns so sujeitos
coletivos tradicionais e outros tm se constitudo recentemente, a partir
do delineamento do contexto em questo, adotando prticas comuns de
resistncia, como protestos e debates, nos quais alguns temas possuem
centralidade, entre eles o direito cidade, o direito moradia e o direito
liberdade.
Em um primeiro momento, prope-se a realizao de uma pesquisa

exploratria junto ao Comit Popular da Copa e das Olimpadas do Rio de
Janeiro, que desponta como referncia em termos de catalisador de prticas e discursos de cidadania na resistncia s intervenes do Estado e do
capital na estrutura da cidade. O objetivo obter conhecimento acerca do
que consiste e de como funciona o Comit, de modo a reunir elementos que
permitam identificar, na realidade social, as principais questes presentes
nas relaes entre prticas de cidadania relativas a direitos e s intervenes
estatais da reforma urbana realizadas no contexto dos megaeventos.
Em matria de resultados, almeja-se com este artigo mapear os objetos reais e tericos inicialmente propostos, alm de verificar a viabilidade
169
do seu estudo para que, posteriormente, seja definida uma pauta definitiva
de pesquisas. Portanto, a presente proposta de investigao se justifica em
razo da atualidade do tema e da relevncia da sua repercusso na vida
cotidiana de milhes de pessoas; ademais, justifica-se tendo em vista a
existncia de uma lacuna investigatria sobre o tema na rea do Direito,
tradicionalmente carente de pesquisa interdisciplinar.
Diante da natureza e das caractersticas do objeto de estudo, a metodologia adotada a da pesquisa interdisciplinar com orientao epistemolgica calcada na teoria crtica, congregando teoria e prxis, atravs da
conjuno dos marcos terico-metodolgicos do materialismo histrico e
dialtico, assim como do pensamento descolonial.
As principais categorias tericas utilizadas neste momento da pesquisa so as seguintes: (i) direito cidade (David Harvey); (ii) reforma
urbana e cidade de exceo (Carlos Vainer); e (iii) descolonialismo (Enrique Dussel, Walter Mignolo, Anbal Quijano, Immanuel Wallerstein, Ramn
Grosfoguel e Arturo Escobar).
Em termos de estratgias e tcnicas de pesquisa para a promoo de

uma abordagem jurdico-sociolgica que conjugar os modos de pesquisa qualitativa e quantitativa, adotam-se os raciocnios indutivo e dedutivo.
Inicialmente, ser realizada uma pesquisa exploratria para uma primeira
aproximao com o objeto real (identificao de atores, prticas, e discursos), que oferecer acesso a dados que permitiro a realizao de pesquisas
bibliogrfica e documental. Essa aproximao ser efetuada atravs de pesquisa emprica por meio de observao no participante e de entrevistas.
Consequentemente, as fontes de pesquisa primrias sero os documentos e relatrios de observaes e entrevistas colhidos perante o Comit Popular da Copa e das Olimpadas do Rio de Janeiro, e as fontes de
pesquisa secundrias consistiro em livros, artigos e demais trabalhos acadmicos a servirem de instrumental para a obteno e anlise dos dados a
serem coletados na pesquisa emprica.
2
DESCRIO DO OBJETO: OS MEGAEVENTOS ESPORTIVOS

NA CIDADE DO RIO DE JANEIRO E O COMIT POPULAR DA
COPA E DAS OLIMPADAS DO RIO DE JANEIRO
O Comit Popular da Copa e das Olimpadas do Rio de Janeiro nasceu a partir de articulaes oriundas do Frum Social Urbano, que ocorreu
na Cidade do Rio de Janeiro no ano de 2010 como um ato de resistncia

e crtica ao V Frum Urbano Mundial (FUM), realizado pela Organizao
das Naes Unidas no mesmo ano. O Frum Social Urbano ocorreu num
contexto em que o uso dos espaos da cidade orientado pelo desenvolvimento econmico e social hegemnicos, passando as polticas urbanas a
serem determinadas pelos interesses de grupos empresariais transnacionais, tendo como consequncia o aumento das desigualdades sociais e da
vulnerabilidade de grupos minoritrios, alm da criminalizao de movimentos populares de resistncia.
Tal conjuntura agravou-se pelas polticas urbanas de construo de

um modelo de cidade para atender interesses voltados organizao de
Megaeventos Esportivos, quais sejam: Jogos Mundiais Militares em 2011,
Copa das Confederaes da FIFA em 2013, Copa do Mundo de Futebol da
FIFA em 2014 e Jogos Olmpicos e Paraolmpicos em 2016.
Nesse contexto, o Frum Social Urbano buscou a construo de um
espao de livre e ampla manifestao e debate, com o objetivo de construir
uma nova perspectiva de cidade: democrtica, igualitria e comprometida
com a justia social, em contraponto lgica da cidade-empresa, marca
dos debates ocorridos no mbito do FUM.
Assim, foram criados os Comits Populares da Copa e a Articulao

Nacional dos Comits Populares da Copa (ANCOP). Tais Comits so compostos por movimentos sociais diversos, organizaes no governamentais, instituies acadmicas, lideranas populares e demais atingidos pelas aes estatais, cujo mbito de atuao a resistncia construo de
uma cidade de exceo e aos impactos dos megaeventos no espao urbano
em seus diversos aspectos: moradia (remoes), trabalho (informalidade-camels), mobilidade urbana, ambiente, segurana pblica, entre outros.
No mbito da pesquisa proposta, o objeto de anlise escolhido foi,

especificamente, o Comit Popular da Copa e das Olimpadas do Rio de Janeiro, estabelecido na cidade do Rio de Janeiro, local que concentra a maioria dos referidos megaeventos. As prticas do Comit Rio envolvem, com
esse intuito, a denncia das violaes de diversos direitos ocorridas com
as reformas urbanas em curso para reordenao da cidade com vistas aos
megaeventos. Tais denncias ocorrem, principalmente, pela divulgao de
dossis (entre 2012 e 2014, em trs edies), que apontam para prticas
relacionadas aos megaeventos esportivos que atentam contra o direito
moradia, o direito participao/informao, bem como indicam o desrespeito legislao trabalhista e ambiental, assim como o uso de dinheiro
pblico para fins privados.
171
Alm disso, o Comit Rio pauta suas prticas na resistncia a tais
violaes, o que se d, por exemplo, a partir da realizao de atos e manifestaes criativas, como as Copas Populares organizadas em 2013 e
2014, visitas a comunidades atingidas por remoes, organizao de
cursos de formao de lideranas populares e realizao de plenrias. A
atuao do Comit Rio abrange a discusso sobre diversas searas, como
segurana pblica, mobilidade, meio ambiente, trabalho e moradia, encontrando nesta ltima sua principal frente de resistncia, dando visibilidade pauta poltica das remoes foradas. O Comit vem se destacando junto a outros movimentos de luta pela moradia na cidade do Rio
de Janeiro.
A escolha do Comit Popular da Copa e das Olimpadas do Rio de
Janeiro como objeto de pesquisa mostra-se, nessa conjuntura, atual e relevante, tendo em vista suas prticas de resistncia criativa em prol do direito cidade e contra as reformas urbanas excludentes que encontram
respaldo nos megaeventos esportivos.
3
ASPECTOS METODOLGICOS
Em razo da natureza e das caractersticas de seus objetos inicial e

projetado, a pesquisa proposta tem perfil interdisciplinar, visando conciliar teoria e prtica. A complexidade do processo de reforma urbana em
curso na cidade do Rio de Janeiro demanda que categorias e ferramentas
de anlises advindas de outras reas do conhecimento sejam relacionadas
aos respectivos fenmenos jurdicos, notadamente a sociologia, a cincia
poltica e o urbanismo.
Por ser adequada ao objeto de pesquisa proposto, indica-se como

orientao epistemolgica uma conjuno do materialismo histrico e
dialtico com o pensamento descolonial. Busca-se, com isso, conciliar a
perspectiva crtica, que concebe o direito como processo e produto histrico nsito materialidade da vida social com as propostas de originalidade
epistmica oriundas do pensamento latino-americano.
A partir da premissa epistemolgica da totalidade social2, central
no mtodo do materialismo histrico e dialtico, sustenta-se o carter no
histrico das vises cientficas e filosficas que compreendem o conhe
MARX, Karl. Contribuio crtica da economia poltica. 3. ed. So Paulo: Martins Fontes, 2003. p. 247-248.

cimento de modo compartimentado. Assim como as relaes sociais so
produzidas no plano do concreto, tambm os ramos do conhecimento e
suas categorias tericas so forjados em meio (e como fruto) de relaes
de poder correspondentes aos modos de produo da vida material. Os
fenmenos sociais, como o jurdico, no existem isoladamente e tampouco
so produzidos de forma assptica s interligaes com a economia, a poltica, a cultura, etc.
Entende-se que a abordagem interdisciplinar de um fenmeno que

assume feies tpicas na realidade brasileira deve corresponder a categorias originais, referentes s peculiaridades de um processo histrico
distinto daquele preconizado pelo discurso eurocntrico da universalidade. A ttulo exemplificativo, o denominado novo constitucionalismo
latino-americano3 vem incorporando ao campo normativo demandas
e interesses outrora marginalizados na sociedade capitalista, reconhecendo referenciais epistemolgicos de povos ancestrais (Pachamama e
Bien Vivir) e direitos fundamentais, como o direito cidade e gesto
democrtica das cidades.
De forma mais especfica, podem-se elencar como categorias tericas centrais: (i) direito cidade; (ii) reforma urbana e megaeventos; e (iii)
descolonialismo. Todos sero estudados de forma conexa.
Quanto ao aspecto emprico do trabalho, pretende-se realizar

uma pesquisa exploratria junto ao Comit Popular da Copa e das Olimpadas do Rio de Janeiro, que consistir no s no estudo dos documentos
j produzidos por ele, mas no acompanhamento de sua atuao atravs
de uma observao no participante. Esta se dar por meio da presena
dos pesquisadores nas plenrias semanais feitas pelo Comit, bem como
no comparecimento a atividades por ele organizadas, e, eventualmente, na
realizao de entrevistas a seus integrantes.
Teoria e prtica se alinharo por meio das reunies do Laboratrio
de Estudos Interdisciplinares em Constitucionalismo Latino-Americano
(LEICLA), em que os resultados parciais obtidos com a pesquisa sero discutidos luz das categorias epistemolgicas elencadas como norte terico
da pesquisa.

Ver SANTAMARA, Ramiro vila. El neoconstitucionalismo transformador: el Estado y

el derecho en la Constitucin de 2008. Abya-Yala/Universidad Andina Simn Bolvar/
Quito: Fundacin Rosa Luxemburg, 2011; BELLO, Enzo. A cidadania na luta poltica dos
movimentos sociais urbanos. Caxias do Sul: Educs, 2013.
173
4
CATEGORIAS TERICAS: DIREITO CIDADE, REFORMA

URBANA E DESCOLONIALISMO
Diversas categorias tericas sero utilizadas ao longo da construo e execuo da pesquisa quando do seu delineamento mais
profundo e completo, tais como cidadania, sociedade civil, movimentos sociais, coletivos, resistncia, remoes foradas,
dentre outras. Todavia, neste momento incipiente, destacam-se as
categorias direito cidade, reforma urbana, cidade de exceo
e descolonialismo.
4.1 Direito cidade
O direito cidade nasce como um direito coletivo em resposta intensificao do processo de urbanizao ocorrido no sculo XX e assim
compreendido por David Harvey:
O direito cidade , portanto, muito mais do que o direito de acesso

individual ou de grupo com os recursos que a cidade incorpora: um
direito de mudar e reinventar a cidade alm do desejo dos nossos
coraes. , alm disso, um direito coletivo, em vez de um direito
individual, j que reinventar a cidade inevitavelmente depende do
exerccio de um poder coletivo sobre os processos de urbanizao. A
liberdade de fazer e refazer a ns mesmos e as nossas cidades , eu
quero dizer, um dos mais preciosos e ainda mais negligenciados de
nossos direitos humanos.4
Esse direito cidade dinmico, assim como as necessidades daqueles que constroem diariamente a cidade. Sendo assim, no pode ser concebido apenas como um simples direito de visita ou de retorno s cidades tradicionais. S pode ser formulado como direito vida urbana, transformada,
renovada5. um direito coletivo, comunitrio, que possibilita a reinveno
individual e a mudana do espao territorial compartilhado, a partir do ncleo urbano, de maneira que sua obra representa uma queixa, pela crise da
vida cotidiana na cidade, e uma reivindicao, para que se criasse uma vida
urbana alternativa, menos alienada, mais significativa e prazerosa6.

HARVEY, David. Rebel Cities: from the right to the city to the urban revolution. New
York: Verso, 2012. p. 4.
LEFEBVRE, Henri. O Direito cidade. So Paulo: Moraes, 1991. p. 116-117.
York: Verso, 2012.

Relaciona-se diretamente ao direito de participao, sendo o contexto da vida urbana um ambiente profcuo para o desenvolvimento da cidadania ativa7 capaz de resistir s reformas urbanas impostas pelo capital,
bem como influenciar na construo de um novo espao urbano:
[...] o direito de cidade, isto , o direito participao nos processos

deliberativos que dizem respeito cidade e a adoo do universalismo de procedimentos como padro de deliberao da coletividade
urbana sobre seus destinos; por outro lado, a questo distributiva
traduzida na quebra do controle excludente do acesso riqueza,
renda e s oportunidades geradas no (e pelo) uso e ocupao do solo
urbano, assegurando a todos o direito cidade como riqueza social
em contraposio a sua mercantilizao.8
O direito cidade requer uma anlise que desafie, de forma fundamental, a lgica hegemnica de mercado e os modelos dominantes de legalidade e de ao do Estado, em que o direito de propriedade, longe de atender
sua positivada funo social, prepondera sobre todos os demais. A questo
urbana, que cresceu em escala vertiginosa nos ltimos 100 anos9, deve ser
analisada sob o aspecto da efetividade da contribuio para o bem-estar das
pessoas, porque este parece ter sido o seu objetivo precpuo: a cidade a
constituio de um espao de poder e de realizaes do ser humano.
A configurao do espao urbano uma instncia ativa para a dominao econmica10 no sistema de produo capitalista, sendo que essa
configurao se realiza de maneira a atender aos interesses do mercado em
obter maior lucro, reduzindo, cada vez mais, os custos com a circulao de
mercadoria. Nesse contexto, a cidade se afirma como o lugar da urbanizao e do desenvolvimento crescimentista. Ao espao da cidade, enquanto

BELLO, Enzo. A cidadania na luta poltica dos movimentos sociais urbanos. Caxias do
Sul: Educs, 2013. p. 61 e ss.
York: Verso, 2012.
SANTOS JUNIOR, Orlando Alves dos; RIBEIRO, Cesar de Queiroz. Desafios da Questo
Urbana na Perspectiva do Direito Cidade. In: SANTOS JUNIOR, Orlando Alves dos
Santos Junior; CHRISTVO, Ana Carolina; NOVAES, Patrcia Ramos (Orgs.). Polticas
pblicas e direito cidade: programa interdisciplinar de formao de agentes sociais e
conselheiros municipais. Rio de Janeiro: Letra Capital: Observatrio das Metrpoles:
IPPUR/UFRJ, 2011. p. 13.
10
MARICATO, Ermnia. As ideias fora do lugar e o lugar fora das ideias. In: ARANTES,
Otlia; VAINER, Carlos; MARICATO, Ermnia. A Cidade do Pensamento nico: Desmanchando consensos. 3. ed. Petrpolis: Vozes, 2002. p. 168.
175
ncleo da poltica do capitalismo, correspondem titularidades restritas na
sociedade, determinadas eminentemente pelo poder de consumo. Aos demais, resta a irregularidade e a vulnerabilidade perante o Estado.
A cidade do capital permeada por diversas lgicas que se enfrentam e completam, como a mercadoria, resultado da organizao da produo a partir do consumo cada vez mais crescente, o Estado e a lei, a organizao espacial, o planejamento territorial e urbanstico11. Essas lgicas
so organizadas por um jogo dialtico entre foras de concentrao e de
disperso no espao12, ambas com igual potencial de poder13.
Em vista disso, as cidades so pensadas e planejadas para priorizar o

enriquecimento dos detentores dos meios de produo em detrimento do
direito daqueles que esto margem do processo produtivo da sociedade
capitalista. No processo de reorganizao do espao urbano, que acontece
cotidianamente, o direito cidade negligenciado a milhares de pessoas
que, embora construam o espao urbano, tm sua circulao nele cada vez
mais restringida. A segregao entre aqueles que podem pagar pelo acesso
cidade e aqueles que no tm condies de desfrutar dos bnus da urbanizao intensificada com a difuso do modelo de planejamento estratgico. Este tem como um de seus pilares a promoo do marketing urbano
pelo qual se promove a cidade pensada enquanto uma mercadoria de luxo,
cujo acesso restrito a poucos14.
A lgica de gesto empresarial no planejamento urbano agravada,
ainda, pela problemtica da competitividade, acompanhando o desenvolvimento pelo crescimento desordenado, a reproduo da fora de trabalho e
a racionalizao do uso do solo. Essa, entendida por Carlos Vainer15 como

LEFEBVRE, Henri. A Revoluo Urbana. Belo Horizonte: Ed. UFMG, 1999. p. 43.
Milton Santos esclarece que a concentrao econmica uma das criaes do progresso tecnolgico, o qual impe economias de escala, indivisibilidades e inflexibilidades,
juntamente com certas formas de organizao da produo que levam a novas concentraes (SANTOS, 2005, p. 105). A concentrao econmica, ademais, est diretamente ligada concentrao geogrfica, uma vez que as atividades modernas pressupem
a maximizao da produo, o que comumente ocorre em aglomeraes atradas pelo
grande capital e pela viabilidade de um mercado (SANTOS, 2005, p. 106).
11
12
13
14
15
SANTOS, Milton. Da Totalidade ao Lugar. So Paulo: Universidade de So Paulo, 2005.

p. 91.
VAINER, Carlos B. Deslocamentos Compulsrios, Restries Livre Circulao: elementos para um reconhecimento terico da violncia como fator migratrio. XI ENCONTRO
NACIONAL DE ESTUDOS POPULACIONAIS DA ABEP. Anais... Belo Horizonte, 1998.
VAINER, Carlos B. Ptria, empresa e mercadoria: Notas sobre a estratgia discursiva
do Planejamento Estratgico Urbano. In: ARANTES, Otlia Beatriz Fiori; MARICATO,

a nova questo urbana, o corolrio do desenvolvimento da economia global presidido pela liberalizao do mercado, repercutindo na necessidade de as cidades se adaptarem banalizao dos mercados financeiros e
competir pelo investimento de capital, tecnologia e competncia gerencial,
competir na atrao de novas indstrias e negcios; competir na atrao
de fora de trabalho adequadamente qualificada e serem competitivas no
preo e na qualidade dos servios16.
Constatando que a difundida ideia, entre os neoplanejadores urbanos, de que a cidade uma mercadoria a ser vendida, compreende-se que
o marketing urbano se impe cada vez mais como uma esfera especfica e
determinante do processo de planejamento e gesto das cidades17. O que
se vende, na realidade, o espao pblico revitalizado em termos de infraestrutura e de edificao dos chamados insumos valorizados pelo capital18, ganhando grande importncia a marca e a imagem19.
Aproximando-se do pano de fundo deste trabalho, megaeventos

como a Copa do Mundo de Futebol da FIFA em 2014 e os Jogos Olmpicos e Paraolmpicos em 2016 apresentam-se como grandes operaes de
rearranjo urbanstico em curso na cidade do Rio de Janeiro, que buscam,
prioritariamente, atender aos interesses privados daqueles que lucram diretamente com a realizao desses eventos.
Como consequncia tem-se, a violao do direito moradia, por
exemplo, que um fenmeno que atinge milhares de pessoas, porque na
cidade do capital, o direito moradia no faz sentido diante da urgncia da
aplicao dos investimentos pblicos nas iniciativas privadas que prometem a revitalizao das cidades envolvidas. Muitas famlias so removi
16
17
18
19
Ermnia; VAINER, Carlos B. A cidade do pensamento nico: desmanchando consensos.

7. ed. Petrpolis: Vozes, 2012. p. 75-104.
Id., ibidem, p. 77.
Id., ibidem, p. 78.
Segundo Vainer, seriam espaos para convenes e feiras, parques industriais e tecnolgicos, oficinas de informao e assessoramento a investidores e empresrios, torres
de comunicao e comrcio, segurana... (VAINER, 2012, p. 79). Pode-se acrescentar
tambm, espaos de consumo direcionado como centros comerciais e certa cultura
precificada como focos de atrao em termos de gentrificao de espaos.
Sendo a imagem da cidade segura/atrativa um arqutipo fundamental na precificao dos espaos urbanos, ainda que isso no represente segurana pblica para os
que nela residem, uma vez que sempre possvel criar cordes de isolamento e reas
de segurana para os visitantes (VAINER, 2012, p. 81). A imagem de uma cidade segura, no raro, acompanhada de uma imagem de cidade justa e democrtica (VAINER,
2012, p. 81).
177
das de suas habitaes, muitas vezes com interveno policial, e ficam sem
alternativa de moradia digna. Essas remoes atingem prioritariamente a
populao de baixa renda e que no tem alternativa de consolidar sua moradia em outro lugar:
Todos os dias, em todo o mundo, pessoas so removidas de suas casas em funo de processos de renovao urbana, implantao de
infraestrutura e mesmo de reconstruo ps-desastres naturais, sem
que alternativas de moradia digna sejam oferecidas.20
Assim, a urbanizao e a regularizao dos assentamentos precrios

acabam perdendo importncia diante da agenda de prioridades dos governos, que executam as obras com o potencial de desencadear o crescimento
desenfreado da cidade-mercadoria. Os despejos forados so apenas uma
das consequncias dessa lgica, uma vez que a situao de deslocamento
compulsrio, quando no ocorre determinada diretamente pelo governo,
formada a partir da falta de opes dentro da cidade do capital: as pessoas
migram por fora da presso poltico-econmica que exercida sobre elas,
que no tm condies de aderir s condies mercadolgicas do desenvolvimento proposto na esfera da colonialidade do poder. De outra forma,
aos deslocamentos compulsrios correspondem atitudes (des)territorializantes do mercado e do Estado, que exercem diretamente o seu poder e
controle sobre as populaes social e economicamente mais vulnerveis
em razo do sistema.
Nesse sentido, a pesquisa pretende verificar justamente as prticas

de resistncia a tais violaes decorrentes da reforma urbana em curso
no Rio de Janeiro, mediante a observao, a priori, da atuao do Comit
Popular Copa e Olimpadas do Rio de Janeiro, que vem despontando como
ator poltico importante no tocante ao exerccio do direito cidade por
meio da mobilizao poltica e da construo de uma cidadania participativa no espao urbano.
4.2 Reforma Urbana e Cidade de Exceo
No dia 03 de agosto de 2007, data em que o Brasil foi anunciado

como sede da Copa do Mundo de Futebol da FIFA de 2014, grande parte
de sua populao comemorou. Alm da identificao cultural do brasileiro

20
ROLNIK, Raquel. Quem tem lugar nas cidades? Disponvel em: <http://raquelrolnik. wordpress.com/2014/03/10/quem-tem-lugar-nas-cidades/>. Acesso em: 21 jun. 2014.

com o futebol, o megaevento foi ventilado pelos dirigentes polticos brasileiros como a oportunidade de se realizar grandes obras que, aps a Copa,
representariam um grande legado para a populao21. Posteriormente, em
02 de outubro de 2009, com a eleio da cidade do Rio de Janeiro para sede
dos Jogos Olmpicos e Paraolmpicos de Vero em 2016, os mesmos argumentos foram incansavelmente repetidos. No entanto, o discurso da revitalizao urbana mostrou-se falacioso e ocultou o lado perverso do anunciado legado: violao do direito moradia e do direito cidade, corrupo
e desvio de dinheiro pblico, deflagrando-se em um inesgotvel complexo
de arbitrariedades22.
Desde a sua concepo, a realizao da Copa do Mundo no Brasil e
a sua consequente reforma urbana no foi um projeto democrtico. Essa
afirmao pode ser vista j na gnese do processo da candidatura brasileira: o decreto presidencial23 sem numerao, publicado em 06 de novembro de 2006, que criou o grupo de trabalho para elaborao de projeto de
polticas pblicas de competncia do governo federal, visando candidatura do Brasil como sede da Copa do Mundo de Futebol de 2014, no previa

21
22
23
Megaeventos, como o prprio prefixo sugere, so eventos de grandes propores, os

quais se verificam no necessariamente pela extenso da quantidade de pessoas envolvidas, mas sim pela sua repercusso e evanescncia (DAMO, Arlei. Copa do mundo:
guerra mimtica entre naes. IHU On-line, n. 422, ano XIII, 10/6/2013, ISSN 19818769, p. 5. Disponvel em: http://www.ihuonline.unisinos.br/index.php?option=com_
content&view=article&id=5055&secao=422>. Acesso em: 10 jun. 2013). Ao longo da
histria os megaeventos esportivos internacionais causaram impactos profundos nas
sociedades que os realizaram (UNITED NATIONS. Report of the Special Rapporteur
on adequate housing as a component of the right to an adequate standard of living,
and on the right to non-discrimination in this context, Raquel Rolnik. New York, 2009.
Disponvel em: <http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G09/176/13/PDF/
G0917613.pdf?OpenElement>. Acesso em: 24 jul. 2014.); vistos como fortes instrumentos de promoo econmica, criaram situaes consideravelmente controversas
no que tange ao planejamento democrtico, transparente e participativo das cidades
especialmente em cidades que possuem um histrico de planejamento urbano deficiente, como na realidade brasileira.
O grande contingente de gastos pblicos e o consequente endividamento do Estado,
os retrocessos legislativos, as violaes de dispositivos constitucionais, assim como os
srios impactos sociais e ambientais e a generalizada falta de transparncia so alguns
dos exemplos de arbitrariedades cometidas em nome dos megaeventos (HOSHINO,
Thiago et al. Na Sombra dos Megaeventos: exceo e apropriao privada. Instituto Polticas Alternativas para o Cone Sul PACS, Justia Global e Heinrich Bll Stiftung. Disponvel em: <http://www.br.boell.org/downloads/Na_Sombra_dos_Mega eventos_FI
NAL_maior_.pdf>. Acesso em: 30 jun. 2014).
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/Dnn/

Dnn 11042.htm>. Acesso em: 18 jun. 2014.
179
a participao direta da sociedade civil. Da mesma forma, o plano olmpico
do Rio de Janeiro foi unilateralmente imposto pelo poder estatal24.
Historicamente, a demanda por reforma urbana no pas, no contexto desenvolvido nas dcadas de 80 e 90, foi constituda por trs eixos: o
reconhecimento dos direitos dos posseiros, a luta contra a especulao
imobiliria e a democratizao do processo decisrio sobre as polticas urbanas25. No polo oposto, o advento de um projeto neoliberal de poltica
urbana que buscava alinhar o pas s necessidades do capital globalizado
acabou por gerar uma srie de ambiguidades e contradies nesse processo26. Essas ambiguidades podem ser vislumbradas no Estatuto das Cidades
que, se por um lado veicula conquistas no campo da legalidade e do direito cidade, tambm consagra institutos tipicamente neoliberais por outro,
como a operao urbana prevista em seu artigo 32, que permite a suspenso da vigncia de determinadas leis e usos de ocupao do solo e, ainda, a
legalizao de infraes a essas legislaes cometidas no passado27.
J a reforma urbana carioca atualmente empreendida encontra suas
razes em 1993 quando o poder municipal do Rio de Janeiro, inspirado no
modelo de Barcelona, criou o primeiro Plano Estratgico da Cidade do Rio
de Janeiro, claramente atrelado s teses desenvolvimentistas neoliberais28.
Esse plano permitiu a consagrao do modelo de cidade empresa incluindo a noo de flexibilidade vinculada ideia de expanso urbana espontnea29. Importa aqui, ressaltar a influncia catal, uma vez que somente a
partir das Olimpadas de 1992, realizadas em Barcelona, a promoo dos
Jogos Olmpicos passa a motivar uma modernizao da infraestrutura da

24
25
26
27
28
29
VAINER, Carlos B. Cidade de Exceo: reflexes a partir do Rio de Janeiro. [s.d.] Disponvel em: <http://br.boell.org/sites/default/files/downloads/carlos_vainer_ippur_ci
dade_de_excecao_reflexoes_a_partir_do_rio_de_janeiro.pdf>. Acesso em: 18 jun. 2014.
ROLNIK, Raquel. Megaeventos esportivos e cidades: impactos, violaes e legados. Revista Coletiva, Recife, n. 8, 2012. Disponvel em: <http://www.coletiva.org/site/in dex.
php?option=com_k2&view=item&layout=item&id=95&Itemid=76&idrev=11>. Acesso em: 18 jun. 2014.
Id., ibidem.
VAINER, Carlos B. Rio promove limpeza urbana e ser mais desigual em 2016. Disponvel em: <http://www.viomundo.com.br/denuncias/carlos-vainer-com-pretexto-dos-megaeventos-rio-promove-limpeza-urbana-e-sera-cidade-mais-desigual-em-2016.
html>. Acesso em: 19 jun. 2014.
VAINER, Carlos B. Cidade de Exceo: reflexes a partir do Rio de Janeiro. [s.d.] Disponvel em: <http://br.boell.org/sites/default/files/downloads/carlos_vainer_ippur_ cidade_de_excecao_reflexoes_a_partir_do_rio_de_janeiro.pdf>. Acesso em: 18 jun. 2014.
Id., ibidem.

cidade sede30. A partir da forma-se o cenrio ideal para a realizao de
uma transformao urbana que vem a implementar um novo conceito de
cidade.
A reforma urbana carioca, longe de representar a transformao democraticamente oriunda de demandas sociais, encarna uma modificao
urbana radical promovida como estratgia de atrao de investimentos e
reposicionamento das cidades atravs de sua renovao urbanstica. nesse contexto que o Comit Popular da Copa e Olimpadas do Rio de Janeiro
tem empreendido suas atividades, buscando denunciar as arbitrariedades
empreendidas e apoiando os cidados lesados.
So muitas as transformaes em curso para a realizao da Copa
e das Olimpadas na cidade do Rio de Janeiro. A ttulo ilustrativo, pode-se
indicar a reforma do complexo esportivo do Maracan, o projeto Porto
Maravilha, a poltica de enfrentamento da segurana pblica simbolizada
pelas Unidades de Polcia Pacificadoras (UPPs), e as obras dos BRTs (bus
rapid transit) das vias conhecidas como Transolmpica, Transcarioca e
Transoeste.
Aqui, indica-se a informao trazida pelo Comit Popular da Copa
e Olimpadas do Rio de Janeiro31 pela qual se verifica que as empresas
Odebrecht, Camargo Correa, OAS e Andrade Gutierrez dominam as vinte
maiores obras. Tais fatos sero estudados na forma da denncia de David
Harvey32, que entende a realizao de megaeventos como forma de atender a interesses imobilirios, viabilizando a apropriao de territrios que
os investidores no possuiriam legitimidade para obter de outra forma.
A reforma urbana carioca ser, ento, estudada nos diversos eixos

temticos abrangidos pela atividade do Comit Popular da Copa e Olimpadas do Rio de Janeiro: ofensa ao direito moradia, fruto dos inmeros
deslocamentos forados; ofensa ao princpio da participao, oriunda da

30
31
32
UNITED NATIONS. Report of the Special Rapporteur on adequate housing as a component of the right to an adequate standard of living, and on the right to non-discrimination in this context, Raquel Rolnik. New York, 2009. Disponvel em: <http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G09/176/13/PDF/G0917613.pdf?OpenElement>.
Acesso em: 14 jun. 2013.
COMIT POPULAR RIO COPA E OLIMPADAS. Megaeventos e violaes de direitos

humanos no Rio de Janeiro. Maio de 2014. Disponvel em: <https://comitepopulario.
files.wordpress.com/2014/06/dossiecomiterio2014_web.pdf>. Acesso em: 03 jun.
2014.
HARVEY, David et al. Cidades Rebeldes: Passe Livre e as manifestaes que tomaram as
ruas do Brasil. So Paulo: Boitempo: Carta Maior, 2013.
181
ausncia de canais efetivos que permitam a influncia popular direta; criminalizao da populao pobre no contexto das aes das UPPs.
Ser adotada a perspectiva do Comit Popular da Copa e Olimpadas

do Rio de Janeiro, pela qual a reforma urbana responsvel pelo deslocamento forado de milhares de famlias, atingindo frontalmente seu direito
moradia e seu direito cidade. Alm disso, a ausncia de participao popular na definio do planejamento da transformao urbana denota a falta
de compromisso do poder pblico em realizar uma reforma que atenda as
necessidades reais da populao. Nas palavras de Vainer, trata-se da
[...] transformao da cidade em uma cidade voltada para a exportao e no para os seus citadinos, parte deste processo. Nesse
nterim, fica o estmulo estatal despolitizao da cidade, uma vez
que o poder pblico age de acordo com a ideia segundo a qual uma
operao urbana no se discute com o pblico.33
Percebe-se, ento, que a reforma urbana oportunizou a consagrao de um modelo no qual a cidade se converte de espao pblico em
espao privado, revelando uma cidade-empresa que , essencialmente,
inimiga do exerccio democrtico da cidadania34. A partir da, evidencia-se que a reforma urbana produtora de uma verdadeira cidade de
exceo, na qual,
No obstante o funcionamento (formal) dos mecanismos e instituies tpicas da repblica democrtica representativa, os aparatos
institucionais formais progressivamente abdicam de parcela de suas
atribuies e poderes. A lei torna-se passvel de desrespeito legal e
parcelas crescentes de funes pblicas do estado so transferidas a
agncias livres de burocracia e controle poltico.35
Nessa perspectiva, a pesquisa ora proposta pretende verificar a realizao da reforma urbana carioca tendo em vista a fragilizao da prpria
democracia urbana, expresso da democracia social e poltica36.

33
34
35
36
VAINER, Carlos B. Cidade de Exceo: reflexes a partir do Rio de Janeiro. [s.d.] Disponvel em: <http://br.boell.org/sites/default/files/downloads/carlos_vainer_ippur_ cidade_de_excecao_reflexoes_a_partir_do_rio_de_janeiro.pdf>. Acesso em: 18 jun. 2014.
Id., ibidem.
Id., ibidem.
VAINER, Carlos B. Rio promove limpeza urbana e ser mais desigual em 2016. Disponvel em: <http://www.viomundo.com.br/denuncias/carlos-vainer-com-pretexto-dos

4.3 Descolonialismo
A pesquisa ser guiada sob o marco terico do descolonialismo, com
o objetivo de articular categorias importantes, como a colonialidade do
poder, a diferena colonial e a desobedincia epistmica com o cenrio urbano que caracteriza a cidade do Rio de Janeiro nos ltimos anos que nem
uma cidade de exceo, assim como os movimentos de resistncia a esse
modelo de desenvolvimento excludente.
O conceito de colonialidade, cunhado por Anbal Quijano37, aparece

como a outra face (ocultada) de uma modernidade que, segundo o discurso dominante, fora o resultado de uma trajetria emancipatria marcada
por eventos intraeuropeus, que culminara na formao de um ser humano
superior, porque dotado de uma razo evoluda. No mbito das sociedades
latino-americanas, como parte do processo de constituio da subjetividade moderna, o curso de descobrimento e conquista da Amrica teve como
fator inerente ao mito em que subjaz a ideia emancipatria da modernidade, uma ideia falaciosa desenvolvimentista que permeou a constituio
do Estado moderno38/39.
Quijano vale-se da noo de modernidade como fenmeno associado ao surgimento de um sistema-mundo no sculo XVI, com a expanso
martima, notadamente o descobrimento da Amrica Hispnica, que, ao
contrrio dos sistemas sociais anteriores, tem sua unidade definida no
poltico ou juridicamente, mas pelo aspecto econmico40, acrescentando a
esta anlise os conceitos de colonialidade e diferena colonial.

37
38
39
40
-megaeventos-rio-promove-limpeza-urbana-e-sera-cidade-mais-desigual-em-2016.
QUIJANO, Anbal. Colonialidad del poder, eurocentrismo y Amrica Latina. In: LANDER, Edgardo (Comp.). La colonialidad del saber: eurocentrismo y ciencias sociales.
Perspectivas Latinoamericanas. Buenos Aires: CLACSO. Consejo Latinoamericano de
Ciencias Sociales, 2000. Disponvel em: <http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/lander/quijano.rtf>. Acesso em: 21 jun. 2014.
DUSSEL, Enrique. 1492: O encobrimento do Outro. A origem do mito da modernidade.

Trad. Jaime A. Claesen. Petrpolis: Vozes, 1993. p. 60.
A partir dessa concepo de desenvolvimento se legitimou o discurso de opresso e
dominao do colonialismo, porque a ideia da emancipao trazida pela modernidade
articulava uma sada da imaturidade em direo a um racionalismo crtico que ilustraria a humanidade, o que s seria possvel a partir do desenvolvimento (DUSSEL,
1993). Esta prosperidade se deu a partir da dominao colonial concretizada pela violncia da conquista da Amrica.
WALLERSTEIN, Immanuel. O universalismo europeu: a retrica do poder. So Paulo:
Boitempo, 2007.
183
Alinhado de forma indissocivel ao surgimento deste sistema-mundo41, que se pode desde j nomear de sistema capitalista42, est a
formao de um indito centro da Histria Mundial, ocupado pela Europa
Latina e uma periferia constituda ao seu redor pela cultura dos povos
no europeus.
Dessa dicotomia centro/periferia derivaram outras de fundamental

importncia: homem civilizado/brbaro; homem branco/ndios-negros,
cuja funo foi determinar uma distino entre conquistador e conquistado que justificasse a dominao do primeiro sobre o segundo e a ocupao
de papis distintos por cada um num sistema global de diviso do trabalho43. Geograficamente, a periferia teria um papel j demarcado enquanto
parte do mundo a ser explorada; da mesma forma, ndios e negros (classificados enquanto tais a partir do contato com uma cultura externa europeia) estariam naturalmente designados para o trabalho forado44.
Para o autor, portanto, a diviso social do trabalho e a criao de

identidades forjadas numa distino de raa associaram-se, de forma estrutural, permitindo a criao e manuteno de uma relao de poder que
se mantm at a atualidade atravs da colonialidade do poder e da diferena colonial.
Ao intitular-se centro, afirmando sua cultura como superior, e colocando o padro de homem branco e burgus como padro do homem
racional, a Europa ocidental assumiu um discurso civilizatrio que ensejaria e justificaria, mais tarde, sob o ponto de vista terico, a dominao e o
massacre dos povos nativos dos territrios por ela ocupados. A civilizao
por ela alcanada a obrigaria a desenvolver os povos primitivos, como os

41
42
43
44
Conceito desenvolvido a partir de 1974, por Immanuel Wallerstein, que define o conjunto de doutrinas e pontos de vista ticos que derivam do contexto europeu e ambicionam ser valores universais globais ou como tal so apresentados (WALLERSTEIN,
Immanuel. O universalismo europeu: a retrica do poder. So Paulo: Boitempo, 2007.p.
59). Esse universalismo construdo, evidentemente, pelas elites europeias, brancas,
outrora colonizadoras, e tem a fora de, ainda hoje, encobrir o Outro, num dilogo com
o pensamento dusseliano, e de impossibilitar a construo de estruturas igualitrias
diante do sistema capitalista que, por seu turno, obscurantiza maiores empreendimentos morais da humanidade.
Para Quijano,o capitalismo mundial foi, desde o incio, colonial/moderno e eurocentrado (QUIJANO, Anba. Colonialidade do Poder e Classificao Social. In: SANTOS,
Boaventura de Sousa; MENESES, Maria Paula (Orgs.). Epistemologias do Sul. Coimbra:
Almedina, 2009. p. 110).

brbaros, e impor-lhes sua forma de pensar e de se relacionar socialmente,
ainda que, diante de resistncia, com o emprego da violncia. Tratar-se-ia
de uma misso civilizatria.
Em suma, o que os autores referenciais do descolonialismo querem
apresentar como hiptese essencial a impossibilidade de se olhar para o
fenmeno da modernidade sem vislumbrar a sua outra face (obscurecida
pelo discurso dominante) da colonialidade. Foi a manuteno de uma relao de poder desigual entre a Europa ocidental e as sociedades/culturas
no assimiladas ao modelo eurocntrico que permitiu, custa da explorao destas ltimas, o triunfo da primeira como centro de poder mundial.
Trazendo estas categorias para um cenrio mais recente, ps Guerra
Fria, possvel ver a globalizao sendo o ponto culminante deste processo
que comeou com a entrada da Amrica Latina como periferia de um poder
mundial capitalista e euro centrado, que teve e ainda tem a distino de
raa alinhada diviso social do trabalho como elementos necessrios
manuteno de relaes de dominao.
A partir do conceito de colonialidade do poder possvel constatar

que as relaes de colonialidade nas esferas econmica e poltica no se
findaram com a superao do colonialismo. Mais ainda, a colonialidade do
poder explica o porqu da continuidade do Estado de exceo, uma vez
que denuncia a continuidade das formas de dominao, produzidas pelas
culturas coloniais e pelas estruturas do sistema-mundo capitalista moderno/colonial, atualizando e contemporizando processos que supostamente
teriam sido apagados, assimilados ou superados pela modernidade45. Este
entendimento bem explicado por Grosfoguel46:
45
46
A expresso colonialidade do poder designa um processo fundamental de estruturao do sistema-mundo moderno/colonial, que
articula os lugares perifricos da diviso internacional do trabalho
com a hierarquia tnico-racial global e com a inscrio de migrantes
do Terceiro Mundo na hierarquia tnico-racial das cidades metropolitanas globais. Os Estados-nao perifricos e os povos no-europeus vivem hoje sob o regime da colonialidade global imposto
BALLESTRIN, Luciana. Amrica Latina e o giro decolonial. Rev. Bras. Cinc. Polt.
[online]. n. 11, p. 100, 2013. Disponvel em: <http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0103-33522013000200004&script=sci_arttext>. Acesso em: 27 jul. 2014.
GROSFOGUEL, Ramn. Para Descolonizar os Estudos de Economia Poltica e os Estudos Ps-coloniais: transmodernidade, pensamento de fronteira e colonialidade global.
In: SANTOS, Boaventura de Sousa; MENESES, Maria Paula (Orgs.). Epistemologias do
Sul. Coimbra: Almedina, 2009. p. 395.
185
pelos Estados Unidos, atravs do Fundo Monetrio Internacional
(FMI), do Banco Mundial (BM), do Pentgono e da OTAN. As zonas
perifricas mantm-se numa situao colonial, ainda que j no estejam sujeitas a uma administrao colonial.47
O que outrora fora justificado por uma misso civilizatria, atualmente continua a se justificar por um discurso de direitos humanos cuja
base ainda restrita e discriminante, ou mesmo por um discurso desenvolvimentista que pretende apontar os rumos que as periferias devem seguir
para alcanar a posio que hoje certos pases ocupam de maneira central
na economia mundial.
Quijano defende que as relaes determinadas pela colonialidade

do poder so necessariamente desiguais: todos os pases que j foram colonizados no teriam como sair dessa periferia colonial na disputa pelo
desenvolvimento48/49. A essa relao marcada pela colonialidade do po
47
48
49
Grosfoguel tambm explica que o que a novidade trazida com a perspectiva da colonialidade do poder se visualiza no modo como a ideia de raa e racismo se torna o princpio
organizador que estrutura todas as mltimas hierarquias do sistema-mundo. E pontua
que as diferentes formas de trabalho que se encontram articuladas com a acumulao
de capital no mbito mundial so distribudas de acordo com essa hierarquia racial; o
trabalho coercivo (ou barato) feito por pessoas no-europeias situadas na periferia, e
o trabalho assalariado livre situa-se no centro. A hierarquia global das relaes entre
os sexos tambm afetada pela raa: ao contrrio dos patriarcados pr-europeus em
que todas as mulheres eram inferiores aos homens, na nova matriz de poder colonial
algumas mulheres (de origem europeia) possuem um estatuto mais elevado e um maior
acesso aos recursos do que alguns homens (de origem no-europeia). A ideia de raa
organiza a populao mundial segundo uma ordem hierrquica de povos superiores e
inferiores que passa a ser um princpio organizador da diviso internacional do trabalho
e do sistema patriarcal global. Contrariamente ao que afirma a perspectiva eurocntrica, a raa, a diferena sexual, a sexualidade, a espiritualidade e a epistemologia no so
elementos que acrescem s estruturas econmicas e polticas do sistema-mundo patriarcal/capitalista/colonial/moderno europeu. O patriarcado europeu e as noes europeias de sexualidade, epistemologia e espiritualidade foram exportadas para o resto
do mundo atravs da expanso colonial, transformadas assim nos critrios hegemnicos
que iriam racializar, classificar e patologizar a restante populao mundial de acordo
com uma hierarquia de raas superiores e inferiores (GROSFOGUEL, Ramn. Para Descolonizar os Estudos de Economia Poltica e os Estudos Ps-coloniais: transmodernidade, pensamento de fronteira e colonialidade global. In: SANTOS, Boaventura de Sousa;
MENESES, Maria Paula (Orgs.). Epistemologias do Sul. Coimbra: Almedina, 2009. p. 392).
QUIJANO, Anbal. Colonialidade do Poder e Classificao Social. In: SANTOS, Boaventura de Sousa; MENESES, Maria Paula (Orgs.). Epistemologias do Sul. Coimbra: Almedina,
2009. p. 109.
Entendendo-se como periferia colonial todos os pases que sofreram com processos
de colonizao, os pases que constituem o centro ou estariam em sua direo so

der, tanto nas relaes internacionais quanto no mbito interno dos pases,
Quijano denomina dependncia histrico-cultural50. Isso significa dizer
que a (inter)dependncia econmica faz com que a promoo do desenvolvimento nos pases perifricos/subdesenvolvidos no se realize para que
se concretize o discurso que o forja, de melhora tica, moral e humanitria
das condies de vida, mas, efetivamente, para trazer estes grandes benefcios aos pases centrais/desenvolvidos. Conforme identificado por Walter
Mignolo,
Desenvolvimento foi como sabemos na Amrica do Sul e no Caribe, a palavra-chave da terceira onda dos planos globais do aps 2
Guerra Mundial, quando os EUA tomaram a liderana que era da Inglaterra e da Frana, e substituram a misso de civilizao dessas
pela sua prpria verso de modernizao e desenvolvimento.51
Partindo da colonialidade do poder e da dependncia que ela explica, emerge a necessidade de uma descolonizao, que requer um tipo de
universalidade que no seja um desenho imperial global/universal monolgico e monotpico52 imposto em nome do progresso ou da civilizao.
Diversas propostas tm sido apresentadas no mbito do pensamento descolonial com o propsito de descolonizar a modernidade euro centrada e o seu inerente desenvolvimento crescimentista. Arturo Escobar
props alternativas modernidade ou modernidades alternativas, Ramn
Grosfoguel sugere uma diversalidade anticapitalista descolonial universal
radical53 e Walter Mignolo prope a noo de desobedincia epistmica,
numa tentativa de fomentar um desapego tanto do ponto de vista terico
50
51
52
53
aqueles que no sofreram colonizao ou cujas sociedades no foram significativamente colonizadas, como aconteceu nos Estados Unidos, em que se processou uma
independncia que, na verdade, rearticulou as relaes de colonialidade.
QUIJANO, Anbal. Colonialidade do Poder e Classificao Social. In: SANTOS, Boaventura de Sousa; MENESES, Maria Paula (Orgs.). Epistemologias do Sul. Coimbra: Almedina,
2009. p. 109.
MIGNOLO, Walter. Desobedincia Epistmica: a opo descolonial e o significado de
identidade em poltica. Cadernos de Letras da UFF, Dossi: Literatura, Lngua e Identidade, n. 34, 2008. p. 293.
GROSFOGUEL, Ramn. Para Descolonizar os Estudos de Economia Poltica e os Estudos Ps-coloniais: transmodernidade, pensamento de fronteira e colonialidade global.
In: SANTOS, Boaventura de Sousa; MENESES, Maria Paula (Orgs.). Epistemologias do
Sul. Coimbra: Almedina, 2009. p. 413.
187
quanto prtico das tradies eurocntricas que se colocaram desde sempre como nico caminho a ser seguido. Trata-se de um movimento de sada
deste domnio, para que a crtica possa ser feita de fora dele que, de um
lado, estimula a aproximao com formas de pensar que estariam alm de
uma razo ocidental, e de outro, o que Mignolo chama de um fazer descolonial, de viabilizar projetos e prticas descoloniais que se caracterizam pelo
no desenvolvimento, pela valorizao e reproduo da vida humana e no
sua utilizao instrumental.
Deslocando-se a discusso para o contexto da pesquisa a ser desenvolvida, vale retomar a premissa de que na globalizao neoliberal as cidades passam a ter um papel fundamental para os processos de acumulao
de capital.
A incluso das cidades na poltica de crescimento econmico vem

associada a dois fenmenos, a reduo do papel do Estado no atendimento
a demandas urbansticas e a ascenso de um urbanismo marcado por megaprojetos urbanos que escoam um excedente financeiro global em busca
de novos territrios para sua expanso e reproduo, cujo maior exemplo
no Rio de Janeiro o Porto Maravilha obras de revitalizao da zona porturia54.
O pice desse projeto se d com a realizao dos megaeventos esportivos, que no s funcionam como um libi para a alocao de recursos
em obras de grande porte perante a sociedade, como abrem caminho para
a tomada de decises importantes relacionadas ao planejamento urbano
num verdadeiro regime de exceo. Veja-se que, no Brasil, para sediar a
Copa de 2014, em todas as esferas de poder (federal, estadual e municipal),
foram criados rgos especiais com atribuies de governo55.
Segundo o relatrio dirigido pela Relatora Especial da Organizao
das Naes Unidas para o Direito Moradia Adequada, Raquel Rolnik, ao
Conselho de Direitos Humanos da ONU56 (UNITED NATIONS, 2009):

54
55
56
ROLNIK, Raquel. Quem tem lugar nas cidades? Disponvel em: <http://raquelrolnik.
wordpress.com/2014/03/10/quem-tem-lugar-nas-cidades/>. Acesso em: 21 jun.
2014.
VAINER, Carlos B. Rio promove limpeza urbana e ser mais desigual em 2016. Disponvel em: <http://www.viomundo.com.br/denuncias/carlos-vainer-com-pretexto-dos-megaeventos-rio-promove-limpeza-urbana-e-sera-cidade-mais-desigual-em-2016.
UNITED NATIONS. Report of the Special Rapporteur on adequate housing as a component of the right to an adequate standard of living, and on the right to non-discrimination in this context, Raquel Rolnik. New York, 2009. Disponvel em: <http://daccess-

Em 1980, o Comit Olmpico Internacional adotou uma filosofia de
incorporar progressivamente o setor privado na promoo dos Jogos. Nos anos noventa, tornou-se hegemnica a prtica de organizao de megaeventos como componentes do planejamento urbano estratgico, com vistas a melhorar a posio destas cidades na
economia globalizada. A realizao de jogos internacionais como
estratgia de desenvolvimento econmico, que inclui a renovao da
infraestrutura urbana e o investimento imobilirio, se converteu no
enfoque contemporneo dos megaeventos por parte das cidades e
dos Estados.57
Os megaeventos, nesse sentido, surgem como meio de realizao

desses precedentes que submetem a sociedade lgica do capital e da
mercantilizao das cidades; servem como o cenrio perfeito para aquecer
o capitalismo internacional, e os pases considerados perifricos ou subdesenvolvidos so o lugar mais apropriado para se implementar a ideia de
desenvolvimento levada com a propaganda dos megaeventos. O lado obscuro ou sombrio desse modelo de desenvolvimento pautado por uma matriz colonial de poder que beneficia poucos a custas de muitos, legitima-se
atravs do poder simblico do lado positivo dos megaeventos e do imaginrio patritico a eles associado. Entretanto, os impactos com os processos
levados a cabo para receber os megaeventos no Brasil, nomeadamente no
que se refere s remoes de comunidades, alterao sumria de leis e ao
endividamento pblico, so cada vez mais visveis.
A fragilidade da democracia e a maior vulnerabilidade a presses externas de governos de pases perifricos como a frica do Sul, Brasil e Catar, so fatores que explicam a sua escolha para as Copas do Mundo a partir
de 2002. Entidades como FIFA e COI tm maior facilidade de pressionar
esses pases no sentido da adoo de medidas que lhe assegurem o lucro
certo com a realizao dos megaeventos58. As medidas constituem-se em

57
58
-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G09/176/13/PDF/G0917613.pdf?OpenElement>.
Traduo livre do ingls: In 1980, the International Olympic Committee adopted a philosophy of progressive incorporation of the private sector in the promotion of the Games.
In the 1990s, organizing mega-events as a component of cities strategic planning, with
a view to repositioning them in a globalized economy, became the hegemonic practice.
Staging international games as an economic development strategy, which includes urban infrastructure renewal and real estate investments, became the contemporary approach by cities and states to mega-events.
A Copa do Mundo no Brasil deve ser a mais lucrativa para a FIFA em sua histria, com a
expectativa de um faturamento de 3,8 bilhes de dlares (R$ 7,6 bilhes), US$ 600 mi-
189
leis excepcionais que protegem a marca FIFA e de seus patrocinadores, garantindo-lhes verdadeiros monoplios comerciais em zonas prximas aos
estdios, isenes fiscais, alm do prprio financiamento realizado pelas
cidades-sede59.
Em contrapartida a essas vantagens, argumenta-se que os megaeventos trazem consigo um legado positivo de projeo internacional das
cidades e uma convergncia de investimentos vitais para obras de infraestrutura e modernizao do espao urbano, discurso que inclusive tem muito mais chance de adeso em pases que possuem atrasos nessa rea.
Todavia, neles to ou mais relevante a precariedade em servios

bsicos e a desigualdade e segregao espacial que enfrentam, que, alm
de no serem reduzidas, so acentuadas com grandes obras que servem
valorizao dos espaos em que so realizadas. De outro lado, as grandes
construes padro FIFA que prometem ser smbolos dessa modernizao viram elefantes brancos60.
O que se infere deste cenrio que novamente a periferia entra enquanto tal num sistema global, tendo seu papel de zona livre reafirmado
atravs da irrestrita explorao pelo capital. A Copa e as Olimpadas so
organizadas no Brasil nos exatos termos do interesse de entidades internacionais como FIFA e COI, e de empreiteiras que, como j dito, nada pretendem, seno o lucro atravs da alavanca da realizao de grandes obras.
59
60
lhes a mais do que a receita gerada na Copa de 2010 (frica do Sul), e quase o triplo
da receita da Copa de 2006 (Alemanha), conforme informao disponvel em <http://
direitoamoradia.org/wp-content/uploads/2014/02/impactos-economicos-dos-megaeventos-observatorio-das-metr%C3%B3poles.pdf>.
A FIFA assumiu a chave dos 12 estdios da Copa do Mundo a partir de 21 de maio

e restringiu o acesso somente a pessoas autorizadas, mas no vem bancando sozinha os gastos em seu perodo de uso exclusivo. Uma conta de mais de R$ 1 milho
sobrou para os representantes locais em custos que passam pela manuteno da
estrutura e chegam at a limpeza geral. (Disponvel em: <http://espn.uol.com.br/
noticia/421620_fifa-tem-controle-de-estadios-mas-repassa-conta-de-r-1-mi-com-limpeza-para-governos>). Do total de recursos previstos na Copa, R$ 9,8 bilhes so
financiamentos do governo federal para os governos locais (estaduais e municipais)
e para a iniciativa privada. (Disponvel em: <http://direitoamoradia.org/wp-content/
uploads/2014/02/impactos-economicos-dos-megaeventos-observatorio-das-metr%C3%B3 poles.pdf>.
Na frica do Sul, dos dez estdios construdos, apenas trs esto sendo utilizados
atualmente informao fornecida por Mandla Hector Mndebele, coordenador de
programa do ESSET (Servio para a transformao socioeconmica) da frica do Sul,
no Debate Copa pra Quem?, realizado na Cmara Municipal do Rio de Janeiro, no dia
16 de junho de 2014.

O resultado, por sua vez, aparece na realizao de remoes foradas
em que os moradores no tm acesso informao e descobrem que suas
casas sero removidas com uma pintura na parede, feita por um funcionrio da prefeitura61, no prejuzo de trabalhadores informais que so proibidos de fazer concorrncia s marcas da FIFA no permetro demarcado na
Lei Geral da Copa, no aumento da represso policial s manifestaes de
rua62, e, de modo geral, no incremento de um processo de gentrificao
urbana, em especial na cidade do Rio de Janeiro.
A gentrificao estratgica uma das facilmente visualizadas vertentes da mercantilizao dos espaos urbanos. Comumente referida nas suas
formas tambm estratgicas eufemsticas, designadamente enquanto
revitalizao, reabilitao, revalorizao, reciclagem, promoo,
requalificao, etc.63, a gentrificao estratgica, tangenciando processos de remoes foradas, encobre o sentido de invaso e apropriao do
espao. Uma cidade estrategicamente planificada seria, assim, uma cidade inteiramente gentrificada64, o que possibilita a concluso de que esta
revitalizao nada mais do que uma resposta especfica do modelo de
desenvolvimento e de urbanizao de crescimento.
O papel das polticas urbanas deveras importante na realizao e
ampliao da democracia e da cidadania, e por isso o espao urbano deve
ser compreendido como uma instncia ativa de propagao econmica ou
ideolgica65. Assim, a construo da nova matriz urbanstica [ou da nova
questo urbana] advm necessariamente pela eliminao da distncia entre planejamento urbano e gesto; essa construo passa, ainda, por uma
nova abordagem holstica, que no esgota o espao dos planos locais ou

61
62
63
64
65
ROLNIK, Raquel. Quem tem lugar nas cidades? Disponvel em: <http://raquelrolnik.
wordpress.com/2014/03/10/quem-tem-lugar-nas-cidades/>. Acesso em: 21 jun.
2014.
Vide o uso ostensivo de armas no letais ou ditas menos letais como balas de borracha, bombas de gs lacrimogneo, nas manifestaes de 2013 durante a Copa das Confederaes, que chegaram a ferir gravemente manifestantes e jornalistas que faziam a
cobertura dos atos.
ARANTES, Otlia Beatriz Fiori. Uma estratgia fatal: A cultura nas novas gestes urbanas. In: ARANTES, Otlia Beatriz Fiori; MARICATO, Ermnia; VAINER, Carlos B. A cidade
do pensamento nico: desmanchando consensos. 7. ed. Petrpolis: Vozes, 2012. p. 31.
Id., ibidem, p. 31.
191
das decises participativas descentralizadas66, porm o primordial que
se ancore numa desconstruo da desigualdade, ou das representaes dominantes sobre a cidade, afirmando-se em direo construo de uma
nova simbologia engajada a uma prxis democrtica67.
O que se pretendeu estudar neste trabalho foi a resistncia local ao

capitalismo global, que impe um desenvolvimento que, na prtica, tem
tido o efeito de acirrar as desigualdades urbanas nas cidades brasileiras e
reforar o nosso papel perifrico, negando direitos maior parte da populao.
5
CONCLUSES: PAUTAS PARA PESQUISAS
A proposta de realizao de uma pesquisa exploratria junto ao Comit Popular da Copa e das Olimpadas do Rio de Janeiro, que desponta
como referncia em termos de catalisador de prticas e discursos de cidadania na resistncia s intervenes do Estado e do capital na estrutura da
cidade, denota uma concluso provisria e parcial, na busca de sintetizar
o contexto de negao de direitos no que se refere ao territrio da cidade,
administrada a partir da lgica empresarial.
Os megaeventos representam o pice desta cidade da exceo. As decises sobre alocao de recursos e gastos com a Copa de 2014 passaram
ao largo da participao da sociedade e dos prprios mecanismos formais
institucionais, sendo marcadas pela realizao de obras de grande vulto
obras virias, de ampliao de aeroportos, de instalao/reforma de equipamentos esportivos, e de interesse turstico, como o caso da rea Porturia. Essas obras tm sido a grande justificativa para a remoo forada
de mais de 4.000 famlias na cidade do Rio de Janeiro68, alm de beneficiarem apenas as empreiteiras encarregadas de sua execuo e aqueles interessados na valorizao imobiliria de reas como Barra da Tijuca, Recreio
e Jacarepagu.
Portanto, a meta de transformar a cidade do Rio de Janeiro em uma

vitrine para investidores tem sido perseguida s custas de milhares de

66
67
68
Informaes retiradas do Dossi do Comit Popular da Copa e Olimpadas do Rio de

Janeiro 2014.

famlias que foram transferidas para lugares mais distantes do centro da
cidade, com infraestrutura e servios escassos. Muitas delas possuam ttulos que demonstram a regularidade de sua posse, que tm sido ignorados
pela prefeitura municipal, em um claro processo de gentrificao.
Em resistncia a esse projeto desenvolvimentista que trata os indivduos como objetos que podem ser invisibilizados, escondidos sob uma
imagem artificial de cidade sem desigualdades, os atingidos continuam reivindicando o seu reconhecimento como sujeitos de direitos. nessa resistncia, por vezes na ao poltica direta, criativa, que a pesquisa pretende
centrar sua ateno, a partir do acompanhamento da atuao do Comit
Popular da Copa e das Olimpadas do Rio de Janeiro, que vem se construindo como importante ator no embate com o modelo excludente de cidade.
A pauta que est por detrs dessa resistncia o direito cidade;
no a essa cidade que est posta, mas a algo a ser construdo, na linha de
uma prtica desobediente, fora dos padres desenvolvimentistas, valorizando o humano, recriando suas possibilidades de relao social, o que refora a relevncia da pesquisa, bem como seu alinhamento terico com as
categorias apresentadas.
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REFLEXES SOBRE A
RESPONSABILIDADE DE PROTEGER NO
DIREITO AMBIENTAL INTERNACIONAL:
UM AMBIENTALISMO SELF SERVICE
SERVIDO COMO LA CARTE
Monica Paraguass
Doutora em Direito (cole Doctorale de Droit Compar) e Mestre em Direito
Penal e Poltica Criminal na Europa (Master - DEA - Diplme dtudes Approfondues), ambos pela Universidade de Paris I - Panthon Sorbonne (Bolsa Capes,
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Ensino Superior). Professora
do Departamento de Direito Pblico da Faculdade de Direito da Universidade
Federal Fluminense. Professora do Programa de Ps-graduao em Direito Constitucional PPGDC/UFF.
1 INTRODUO
O direito internacional tem sido utilizado como instrumento de um
inovador tipo de guerra da nova revoluo industrial, da comunicao-informao-tecnolgica, articulada pelas potncias contra os interesses dos
Estados perifricos, para ocuparem seus territrios, por meio de falaciosa
defesa dos interesses dos grupos indgenas, cujas reservas esto alocadas
exatamente em terras ditas raras. Para tanto, metodologicamente, o direito
internacional tem sido instrumentalizado pela ideologia da moda, no caso,
os direitos humanos. Os dos indgenas, e cuja epistemologia concerne a uma
concepo de universalidade de valores absolutos em termos de liberdades
e direitos, apresentam-se em contradio com a relativizao dos mesmos
valores nos instrumentos jurdicos em sua defesa.
Para ter tal reflexo, basta olhar a histria das potncias, tanto pelo
fato de terem exterminado os seus indgenas, seus povos originrios ou
seus autctones, quanto pela disputa por riquezas naturais que lhes fez se
confrontarem nos embates internacionais e que tem sido objeto de dispu-
198
Monica Paraguass
tas dentro dos conflitos de caractersticas superficiais como nacionais, mas
que possuem interesses pungentes no cenrio internacional.
E o que h de novo na eterna velha histria? H a sacralizao, como

na Idade Mdia, de bandeiras das Cruzadas. Hoje, h a sacralizao de certas ONGs dos velhos pases que continuam a impor o poder, apresentadas
como representantes da sociedade civil, mas cuja legitimidade merece crticas, posto que na nova idade mdia projetam-se como na velha em defesa
de cruzadas, que so racistas, discriminatrias e de segregao dentro dos
Estados nacionais em nome da democracia, com a bandeira do humanismo.
2
AUTODETERMINAO DOS POVOS E O PROJETO DE

MUNDIALISMO AMBIENTALISTA
O discurso da universalizao dos direitos humanos tem sido apropriado por setores do movimento ambientalista internacional, posto que,
embora seja um discurso de vis idealista ou universalista de um humanismo jurdico, como o caso do princpio da autodeterminao, apropriado
no reforo de uma assimetria nas relaes internacionais, tendo grupos
daquele movimento na utilizao dos direitos ambientais para repercutir
interesses de grupos econmicos.
As regras estabelecidas pelos acordos internacionais apontam pretenses de uma compreenso da universalizao dos direitos humanos, o
que significaria que a todo gnero humano so reconhecidos direitos. No
obstante, a complexidade da assimetria nas relaes internacionais revelada em muitos aspectos, inclusive, nas contradies aportadas por uma
ordem mundial, o mundialismo, onde os pases que so colocados em um
status mais alto do ranking do desenvolvimento ainda encontram-se confrontados com a no efetividade dos direitos humanos, portanto, no tendo
resolvido, at ento, problemas sociais ou econmicos relativos pobreza
de populaes ou grupos sociais excludos.
O estudo da ecologia visa ser um marco global na relao entre o

homem e o uso equilibrado da natureza, relao que faz surgir um direito
de terceira gerao, direito ao meio ambiente e qualidade de vida, como
o pacifismo enquanto ideologia poltica, dentro da evoluo da conscincia
cvica do ocidente, que v um nexo de continuidade entre a inquietude pela
paz e pela qualidade de vida1.

LUO, A-E Prez. La tercera generacin de derechos humanos. Navarra: Aranzadi, Universidad de Navarra, 2006. p. 30.

2.1 A ideia da autodeterminao dos povos como garantia da paz e
da segurana internacionais
A utilizao do discurso do direito internacional por um sistema assimtrico de poder remonta s suas origens. O direito internacional explicaria a regularizao das relaes entre Estados no processo de expansionismo econmico, de modo a construir uma sociedade universal ou uma
repblica universal das gentes, conforme concebia Francisco de Vitria,
submetendo Estados soberanos livres e independentes a um jus cogens2.
Infere-se a perspectiva de uma ordem mundial que submetesse Estados a
um direito mundial, jus commune, para propsitos econmico-mercantis.
O gnero humano enquanto sujeito de direito, fundamento democrtico da autoridade soberana popular, destituindo a autoridade conferida
ao rei e, por conseguinte da base soberana estatal. Evidentemente, naquela poca o que estaria no germe do que compreendemos como soberania
popular ou do povo era vinculado ao grupo no Estado que representava
o gnero humano, a populao europeia, branca e crist. Em nome de tal
populao, direitos foram conferidos aos Estados, mas como um direito
natural dos povos. As formas de tal direito eram: direito de comunicao e
direito de associao, forjando a perspectiva de uma comunidade internacional, conciliando a soberania externa com o direito, e assim, as relaes
externas seriam dirigidas pela humanidade. Estava, ento, legitimada a
conquista colonialista-exploratria nas relaes externas como um direito
natural, direito ao ius communicationis e direito ao ius associationis3.
Desde o final do sculo XIX a questo ambiental tem sido fruto de
estudos em campos de saberes, como a biologia, a eugenia, a climatologia,
a botnica e a geografia. Um exemplo disso est na teoria do expansionismo do estado vital, representativa dos caminhos trilhados pelos conflitos
internacionais desse sculo e do seguinte. A busca por recursos naturais

TRINDADE, A. A. Canado. A personalidade e capacidade jurdicas do indivduo como

sujeito do direito internacional. In: ANNONI, Danielle (Org.). Os novos conceitos do
novo direito internacional: cidadania, democracia e direitos humanos. Rio de Janeiro:
Amrica Jurdica, 2002. p 2: [...] quem deu uma contribuio pioneira e decisiva para
a noo de prevalncia do Estado de Direito: foi ele quem sustentou, com rara lucidez,
em suas aclamadas Relecciones Teolgicas (1538-1539), que o ordenamento jurdico
obriga a todos tanto governados como governantes , e, nesta mesma linha de pensamento, a comunidade internacional (totus orbis) prima sobre o arbtrio de cada Estado
individual.
FERRAJOLI, L. A Soberania no Mundo Moderno. So Paulo: Martins Fontes, 2002. p 1112: ao ius communicationis e direito ao ius associationis, segundo Francisco Vitria.
199
200
Monica Paraguass
para atender emergncia desenvolvimentista da II Revoluo Industrial
se insere em projetos de poder de diversas naes que, objetivamente,
podem ser resumidos em demandas por superao das contradies existentes entre nacionalismo e democracia, respeito lei internacional e aos
direitos das naes.
A Primeira Guerra Mundial fez surgir um mundo novo, posto que
antes havia quatro imprios com grandes estruturas estatais (Alemo,
Austro-Hngaro, Russo e Otomano). O Imprio Austro-Hngaro era um
exemplo de Estado plurinacional, contando com cerca de dez naes. Tais
estruturas estatais eram mantidas dentro de um discurso que fora produzido aps 1789, como um sistema novo com pretenses democrticas e populares, oposto ao sistema de dinastias do Ancien Rgime, onde o monarca
o Estado e sua vontade a lei. No obstante o campo terico, a situao
das expresses de poder poca da Primeira Grande Guerra a negam, visto
que a massa populacional no tinha direitos.
Os EUA foram os verdadeiros beneficiados com tal conflito, expandindo o seu poder e deixando no seu rastro uma paz crtica e retardada entre Inglaterra, Frana e Alemanha, o colapso da Rssia com o comunismo,
o fascismo na Itlia e na Alemanha com a emergncia do regime nazista.
A principal demonstrao do expansionismo dos EUA o tratado de

Versalhes que, entre outros aspectos, tal como ser o discurso apenas dos
vencedores na poca (EUA, Frana, Gr Bretanha, Rssia e Japo), foi instrumento de institucionalizao de uma ideia de autonomia governamental defendida pelo presidente estadunidense Woodrow Wilson. Em seu discurso ao Congresso Americano, em 1918, preconizou que cada Estado teria
controle de sua poltica interna e externa, mas na prtica era revelador das
contradies ou falcias defendidas pelo pretenso mundo em construo.
Tal ideia que ser defendida no tratado, dando forma ao que ser interpretado futuramente enquanto um princpio de autodeterminao dos povos,
em verdade se imps como exceo, portanto tinha o carter de instrumento relativo, uma vez que, plebiscitos ento submetidos a populaes
que escolheram o pertencimento a Estados vencidos foram negligenciados
em favor da escolha dos vencedores, que sem nenhuma cerimnia excluram a Alemanha. No prembulo do tratado, esto as palavras do representante da Alemanha:
[...] ns contestamos firmemente que a Alemanha, cujo povo tinha
que se defender, seja o s encarregado de culpabilidade. Ningum
pode pretender desconhecer que o problema s comeou quando

a ustria-Hungria foi vtima de uma mo assassina. Nos ltimos 50
anos de imperialismo, todos os Estados europeus envenenaram a situao internacional. A poltica de revanche, a poltica de expanso
e a negligncia do direito dos povos contriburam com a doena da
Europa, aquela que teve sua crise na guerra.4
A ideia da autodeterminao dos povos como garantia da paz e da

segurana internacional servia a seus propsitos, isto significa que estava dirigida expanso do mercado econmico dos EUA, principalmente, e
para seus aliados. Isto porque preconizava o desmembramento dos territrios especficos, para os quais se dirigia com o discurso da descolonizao,
com o objetivo de fragmentar os Imprios, mormente o austro-hngaro e
o otomano. A excluso da Alemanha mostrava isso, que a ideia que viria a
ser um princpio havia sido cunhada com fins especficos. Exposta como
referncia para manuteno da paz, estava forjada num tratado que tinha
por objetivo submeter a Alemanha, ento um gigante econmico fazendo-a
pagar tambm pelo conflito de 1870/1871, que, para a Frana, tinha um
fator especfico, complementar, de recuperao de territrio anexado.
O Tratado de Versalhes terminou fracassando em grande parte, mas a
sua ideia norteadora de institucionalizar uma ordem jurdica internacional
a caminho de uma mundial forjou uma organizao de naes. Orientou,
assim, o esboo de uma organizao que no foi bem-sucedida, a Sociedade
das Naes, criando condies para uma Segunda Guerra Mundial, esta,
mais mortfera que a primeira, com as velhas razes que testemunharam
as suas origens, e fundou a Organizao Internacional do Trabalho, OIT. E
ao trmino desse segundo conflito, esses germes sero as bases da Organizao das Naes Unidas, ONU.
A ideia de autonomia governamental reapareceu em 1941, na Carta

do Atlntico, de Roosevelt e Churchill, e depois, sendo elevada categoria
de propsito na Carta da ONU no artigo 1 (2), nos termos de desenvolver relaes amistosas entre as naes, baseadas no respeito ao princpio
de igualdade de direitos e de autodeterminao dos povos, e tomar outras medidas apropriadas ao fortalecimento da paz universal. a partir
de um desejo de liberdade individual em se colocar em comunidade com
o qual se identifica enquanto autonomia governamental, um Estado, no
plano interno e cuja aspirao de liberdade se identifica instituio pblica tambm de uma comunidade (no caso a ONU), no plano externo,

Trait de Versailles, 07 de maio de 1919, p 3.
201
202
Monica Paraguass
que faz nascer o conceito de nao. Sendo assim, liberdade individual
articulada com representatividade poltica so as bases do princpio da
autodeterminao.
Os processos de descolonizao que se sucederam viram o exerccio

do direito autodeterminao de naes e no de povos, como um direito
de secesso de carter territorial e no como um direito dos povos a dispor deles mesmos. A ONU e a Organizao dos Estados Americanos no
quiseram restaurar os territrios com suas unidades polticas que existiam
antes da colonizao europeia. Logo, o direito internacional no sustenta
direito de secesso pura e simplesmente, e sim consideraes de cunho
jurisprudencial ou de fronteira, o que, portanto, releva o princpio da soberania sobre toda outra referncia. No caso, de 1921, das Ilhas Aaland
(habitantes do arquiplago, cuja maioria fala sueco, queriam se separar da
Finlndia para se associar Sucia), a Sociedade das Naes estimou que
os Estados tm direito integridade de suas fronteiras e que entendimento
em contrrio levaria anarquia no plano internacional. E a ONU seguiu os
mesmos passos, pois nos anos 60, no caso Katanga, a Resoluo do Conselho de Segurana das Naes Unidas autorizou o recurso fora para
manter a integridade territorial e poltica do Congo5.
No mesmo sentido, segue a Resoluo 2.625, de 1970, da Assembleia
Geral das Naes das Unidas ao afirmar que
[...] nada nos pargrafos precedentes ser interpretado como autorizando ou encorajando uma ao, qualquer que seja, que desmembraria ou ameaaria, total ou parcialmente, a integridade territorial
ou a unidade poltica de qualquer Estado soberano e independente
que se conduza em conformidade com o princpio da igualdade de
direitos e do direito dos povos de dispor de si mesmo enunciados
acima e dotado assim de um governo representante o conjunto do
povo pertencente ao territrio sem distino de raa, credo ou cor.
Semelhante entendimento do termo povos pela Conveno 169 de

1989 da OIT, j que no dever ser interpretada no sentido de ter implicao alguma no que se refere aos direitos que possam ser conferidos a esses
termos em direito internacional.

CHARBONNEAU, Christian. Le droit des peuples disposer deux-mmes: un droit collectif la democratie...et rien dautre. Revue Qubcoise de Droit International, RQDI,
Socit Qubcoise de Droit Compar, 1995, v. 9. Disponvel em: <http://www.sqdi.
org/fr/revue-collection-v09-11.html>. Acesso em: 15 de junho de 2014.

Desse modo, no entendimento da ONU ficou desenvolvida a ideia da
autonomia governamental como um princpio de autodeterminao dentro de dois eixos, que podem ser resumidos, num direito coletivo que assegure o respeito dos direitos da pessoa na perspectiva de garantir a todos
os membros de tal coletividade, aos povos existentes, a representatividade poltica democrtica efetiva. Tais eixos vo servir de base da ideia de
humanismo que forjar a doutrina da responsabilidade de proteger, cuja
execuo traduz-se na contradio prpria perspectiva do princpio do
direito autodeterminao dos povos, por colocar em causa o prprio
direito, autorizando intervenes em territrios de Estados, em nome de
uma dimenso alargada da ideia humanista.
2.2 Ambientalismo hbrido a servio da governana mundial
O ambientalismo apareceu durante a Guerra Fria como instrumento

daquela ordem, compreendido dentro do mesmo campo terico que deu
origem ONU, fruto de luta no ocidente pelos direitos civis e polticos articulados com os econmicos, sociais e culturais, dentro da tese de uma globalizao ou mundializao, num mundo em construo e com pretenses
multilaterais, como um smbolo da sociedade moderna e alternativa aos
aspectos da sociedade capitalista, que reservam repercusses negativas
aos pases perifricos ou do sul.
Um direito internacional vem se especializando no ambientalismo,

com um discurso que o apresenta como um instrumento multilateral, imparcial e idealista, defendendo direitos humanos e a democracia, mas utilizado com foco na realidade das relaes internacionais assimtricas por
defensores de uma governana mundial, impedindo o desenvolvimento
dos pases perifricos.
Decerto que a simetria, se ausente nas relaes internacionais, pode
ser reconhecida como presente nos parmetros abstratos previstos em lei
no sentido geral do direito internacional, cuja articulao com a constituio nacional de Estados soberanos, fontes originrias, permite que estes
congreguem seus interesses por meio de acordo instrumentalizado, e, portanto, possibilitando uma percepo falaciosa de um multilateralismo. Os
parmetros abstratos, porm, encobrem aquela realidade, qual seja, a da
busca por parte dos pases desenvolvidos por recursos naturais, localizados nos perifricos, um realismo encoberto por um direito idealizado.
A reboque de tal passado, a tese colonialista-exploratria, a partir
dos anos 1970, vem sendo sistematizada pela ideologia do ambientalismo,
203
204
Monica Paraguass
configurada com pretenses de ser a tica mundial, em razo do vazio deixado pelas ditas velhas utopias, dentro de uma garantia de pretenses de
universalizao dos direitos humanos. Basicamente, duas correntes tericas tem orientado a conduo do ambientalismo no campo dos instrumentos jurdicos internacionais, a saber, o ambientalismo antropocentrismo da
ecologia superficial ou shalow ecology (direitos humanos) e o ambientalismo ecocntrico da ecologia profunda ou deep ecology (meio ambiente)
6
. Se a primeira corrente est afeta aos ideais ou promessas de felicidade
dos pases, que no ps-guerra implementaram um alto nvel de desenvolvimento e consumo, recuperando os valores do liberalismo liberdades,
direitos e garantias dos indivduos , a segunda visa colocar em questo
a vida do homem nas cidades da sociedade ps-moderna ocidental industrial.
Nosso trabalho identifica a instrumentalizao do ambientalismo,
por parte do jogo assimtrico de poder presente nas relaes internacionais que se projeta enquanto um ambientalismo hbrido, transversalmente perpassando ambas correntes exatamente pelas contradies que
aporta. Se, de um lado, defende uma perspectiva que ressalta a proteo
da natureza ou de um ambiente natural, mormente o dos indgenas7, objeto de nossa reflexo, de outro, no coloca em questo a prpria forma
de sociedade ocidental industrial do risco e critica os padres de vida dos
pases perifricos sem, contudo, a mesma preocupao em relao aos pases desenvolvidos, logo um ambientalismo que nesse trabalho indicado
como antropocntrico-hbrido self service apresentado como la carte. O
que chamamos de ambientalismo hbrido a apropriao do discurso ecocntrico pelos defensores de um governo mundial, isto , uma ordem mundial ps-Guerra Fria, cujo poder antropocntrico hegemnico de grupos

FERRY, Luc. A nova ordem ecolgica. So Paulo: Ensaio, 1994.
O vocbulo indgena empregado como sinnimo de aborgenes, autctones e povos originrios, sem ressaltar a polmica que existe em razo de serem todos inapropriados, conforme explica RABINOVICH-BERKMAN, Ricardo. Principios generales del
derecho latinoamericano. Buenos Aires: Astrea, 2006. p 218: Indgena (peor an, indio) suele despertar rechazos, por su acepcin de originario de las Indias, dado que ya
sabemos que Amrica no es la India, de modo que mantener esa terminologia implicara
prolongar anacrnicamente un error del siglo XV. Por otra parte, aborgenes tambin es
mal recebido, porque estas etnias no estaban en Amrica desde los orgenes, sino que
inmigraron al continente en pocas remotas. Por la misma razn, se ataca el adjetivo
autctonos. Se propone mucho hablar de pueblos originarios, pero la verdad es que
como veamos tampoco lo son. En los Estados Unidos de Amrica se empela la frmula
nativos americanos, que no es feliz, porque discrimina a los dems que, habiendo nacido en este continente, no descienden de indgenas.

econmicos, EUA e aliados, constri uma globalizao ou mundializao
artificial, falaciosa, porque se utiliza de fruns internacionais pretenso
multilateral e de seus discursos jurdicos, como a ONU, para fazer valer
seus interesses. Portanto, h um instrumental jurdico oficial e definido
la carte, mas posto em prtica dentro da lgica self-service.
Em 1972, na cidade de Estocolmo, a Conveno das Naes Unidas

sobre Desenvolvimento e Meio Ambiente aparece sob tal pretexto, pois
veio a reboque do relatrio alarmista do Clube de Roma, Meadows Report
ou The limits to growth, que ressaltava a teoria malthusiana em relao
com produtividade agrcola, controle de natalidade e proteo ambiental,
apontando a necessidade de conter o desenvolvimento, sob pena de sucumbncia do planeta. Tais instrumentos foram fortalecidos pelo relatrio
Nosso Futuro Comum, da Comisso Brundtland, de 1989, Report of the
World Commission on Environment and Development: Our Common Future.
Terminada a Guerra Fria, havia os crdulos de um mundo transformado8 que apontava, de um lado, que o fim daquela guerra representava o fim de todos os conflitos estratgicos e ideolgicos, e de outro, que o
triunfo da viso liberal da democracia e do mercado, portanto do expansionismo ps-moderno do imperialismo do tipo cooperativo, voltava-se a
uma competio comercial pacfica, a uma multilateralidade.
Uma nova geoeconomia revela duas tendncias de ordem mundial, a

unilateralidade e a multilateralidade. A primeira, definida pela liderana dos
EUA, cuja perspectiva a da antiga predestinao, considera seu papel de superpotncia como uma misso divina. J a segunda, determinada pela liderana da Unio Europeia, e se calcando num discurso de universalizao do
direito, mormente dos direitos humanos, por si mesmo tambm revela sua
pretenso hegemnica. Para atender convergncia de tais objetivos est o
projeto de mundialismo, que se anuncia para 2015, numa aliana transatlntica entre EUA e Unio Europeia atravs do Acordo Transatlntico de Comrcio e Investimento / TTIP,Transatlantic Trade and Investment Partnership,
com as seguintes linhas de atuao: o fomento do direito da concorrncia,
com a supresso de barreiras aduaneiras e no aduaneiras; a justia privada
de empresas contra Estados nos moldes j anunciados nos anos 90 como
AMI, Acordo Multilateral de Investimentos / Multilateral Investment Agreement; imposio de modelos, agrcola e de segurana alimentar diversos
dos franceses. Esses so apenas alguns exemplos.

KAGAN, Robert. O retorno da histria e o fim dos sonhos. Rio de Janeiro: Rocco, 2009. p.
7: lembrando expresso do ex-presidente George H. W. Bush.
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Segundo Kagan, tal mundo transformado no passava de uma miragem, j que por sculos, a luta das potncias mundiais por influncia,
riqueza, segurana, status e honra foi a principal fonte de conflitos e guerras9, considerando que a era das divergncias se mantm nas lutas entre status e influncia, entre liberalismo e autocracia e entre radicais islmicos e potncias e culturas seculares,
[...] o Estado-nao continua forte como sempre, assim como as ambies e as paixes nacionalistas e as competies entre as naes
que tm moldado a histria. Os Estados Unidos continuam sendo a
nica superpotncia. Mas a competio internacional entre grandes
potncias voltou, com a Rssia, a China, a Europa, o Japo, a ndia, o
Ir, os EUA e outros pases disputando lideranas regionais10.
Se, por um lado, podemos dizer que as regras previstas nos acordos internacionais apontam pretenses de universalizao dos direitos
humanos, o que significaria que a todo gnero humano so reconhecidos
direitos, por outro, os acordos internacionais vm sendo interpretados nas
relaes internacionais de diversas formas, assim como na perspectiva da
interdependncia, que imersa na tese da globalizao artificializada e se
constri por ideias que no retratam a realidade, portanto, como se existisse simetria nas relaes internacionais.
Nessa toada, a Rio mais 20 a nova Conferncia das Naes Unidas
sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (na esteira das suas antecessoras, a Rio-Eco-1992 e a Johannesburg mais 10, de 2002, cujos resultados
foram criticados pelo Secretrio da ONU em face ausncia de progresso
na erradicao da pobreza, dos problemas dos modos de consumo e produo e a fraqueza entre os mecanismos institucionais de realizao11)
, anuncia um sistema para o binmio meio ambiente-desenvolvimento.
Revela-se uma dicotomia, porque, de um lado, est colocada a corrente em
defesa da economia verde para um desenvolvimento sustentvel e erradicao da pobreza, e de outro lado, a corrente da institucionalizao do

10
11
KAGAN, Robert. O retorno da histria e o fim dos sonhos. Rio de Janeiro: Rocco, 2009.
p. 14.
Id., ibidem, p. 7.
SACHS, Ignacy. Une chance saisir. In: Johannesburg: Sommet moncial du dveloppement durable. Ministres des Affaires trangres, 2002. p. 178-179; OCDE. Dveloppement durable: les grandes questions/Sustainable development: critical issue, 2001,
p. 521.

meio ambiente no nvel internacional, afirmando a necessidade de deslocamento e transformao da proteo deste na mesma classe do Programa
das Naes Unidas para o Meio Ambiente, PNUMA, para o nvel de uma
organizao internacional nos moldes da ONU, e assim para a institucionalizao reforada por uma governana mundial.
De pronto, somos levados a considerar que ambas as percepes do

ambientalismo desembocam em uma vertente de defesa dos direitos humanos. No obstante, a hiptese da governana mundial parece que bem
se coaduna com a tese desenvolvida de que h uma oligarquia mundial, que
pode ser identificada no Clube de Bilderberg12, pretendendo a governana
mundial, para, entre outros objetivos, apropriao dos recursos naturais
pertencentes aos pases emergentes, dificultando seu desenvolvimento e,
portanto, ameaando suas soberanias. O que significa que o objetivo a
eliminao dos Estados soberanos assim como do direito de liberdade em
nome da segurana internacional, dos direitos humanos e da democracia,
ou seja, uma nova forma de totalitarismo.
A sociedade moderna a sociedade do risco, o que para Ulrich

Beck13 significa a sociedade da catstrofe, explorando os riscos que desencadeia e sendo cientifizada e tcnica, os riscos e danos so do seu domnio de conhecimento, definidos como produto global da industrializao,
do progresso, da busca do desenvolvimento e da lgica do consumo. As
interpretaes dos mesmos, entretanto, so responsveis pela produo
de novas desigualdades internacionais, minando as competncias do Estado-nao, j que riscos e danos so imprevisveis.
Diante do dito, infere-se que os documentos jurdicos sobre a questo ambiental na rbita internacional suscitam o questionamento sobre a
capacidade de seu direito na regncia do mundo. Isto implica em indagaes sobre sua legitimidade14 enquanto autntico representante de uma
ordem mundial multilateral15 e, posteriormente, sobre seu papel na defesa dos interesses de todos os Estados visando ao bem da comunidade
internacional como um todo.

12
ESTOLIN, Daniel. O Clube de Bilderberg. So Paulo: Planeta, 2006.
BECK, Ulrich. La socit du risque: sur la voie dune autre modernit. Paris: Flammarion, 2003.
FONSECA JR., Gerson. O interesse e a regra: ensaios sobre o multilateralismo. So

Paulo: Paz e Terra, 2008. p. 115-173.
13
14
15
ABRAHAM, Ronny. Le droit international peut-il rgir le monde? In: BONIFACE, Pascal.
Morale et relations internationales. Paris: ris, 2000.
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Monica Paraguass
O estatuto do tratado em abstrato funda-se no pacta sunt servanda
entre Estados soberanos que podem celebrar tratados, inclusive, dando
origem constituio de organizaes internacionais. Os Estados legisladores dos tratados, enquanto sujeitos originrios do direito internacional,
firmam acordo como negcio jurdico sobre duas capacidades, a autonomia da vontade e a igualdade entre as partes contratantes.
Tal concepo de pacto, de pronto, nos conduz a uma pressuposio

de vontades livres e soberanas, despidas de vcios do consentimento. Esta
perspectiva, que fomentada pela teoria do direito internacional num quadro idealista, no exclui a reflexo apontada pelos estudos de segurana
internacional por um vis realista ou soberanista. Isto porque, embora sugira uma vertente interpretativa idealista que projeta uma ordem poltica
racional e moral derivada de princpios abstratos, aceitos como universais,
aos quais a soluo de conflitos recorre-se, por pautarem-se no bem absoluto de toda a comunidade internacional16. Aprofundando-nos, verificaremos a possibilidade de utilizao da interpretao da perspectiva da corrente realista, que considera o mundo como imperfeito por conta de foras
inerentes natureza humana e vendo a precariedade da soluo de conflitos de interesses, que viciam o consentimento no pacto. Os estudos de
segurana internacional, pelo vis do realismo, reconhecem a comunidade
internacional governada por leis objetivas, e faz a distino entre verdade
e opinio, sendo a verdade fundamentada em provas, como um produto de
legado histrico, cultural e poltico, e seu oposto, a opinio, crena subjetiva, preconceituosa, que releva os interesses ou fatos empricos17.
3
A DOUTRINA DA RESPONSABILIDADE DE PROTEGER E O

AMBIENTALISMO-INDIGENISTA
Grupos sociais, sem identificao clara, articulam-se em certas ONGs

e as colocam numa redoma de sacralizao sobre a legitimidade, que pretensa ou presumidamente vem apresentando um discurso ideolgico-poltico ambientalista. Isto porque se apropria da ecologia por conta de seu
vis de verdade cientfica e tcnica, de forma a impor, com o dolo de terror,
uma importncia poltica a solidariedade do medo18. Isto se insere na

FERRAJOLI, Luigi. A soberania no mundo moderno. So Paulo: Martins Fontes, 2002. p 46.
BECK, Ulrich. La socit du risque: sur la voie dune autre modernit Paris: Flammarion, 2003.
16
17
18
BUZAN, Barry; HANSEN, Lene. A evoluo dos estudos de segurana internacional. So

Paulo: Unesp, 2012. p. 35.

mstica guerreira do mundialismo, ideia de guerra apresentada, pela concepo de governana mundial com discurso humanista, sendo uma ameaa de guerra irrefutvel ou incontornvel, que age como acelerador de um
processo de modelizao ou idealizador do mundo.
O resultado so posies contraditrias, uma vez que o discurso que

utilizam em defesa dos interesses dos indgenas tem cunho racista, de segregao e discriminatria, um discurso poltico pseudoambientalista-indigenista. E a entram as articulaes para a captura ideolgica, simblica
e fsica de territrio rico de pases perifricos, tais como o do povo brasileiro, de modo a transform-lo em reservas indgenas, sob o discurso de
interesses dos mesmos ou um discurso humanista. Para a geografia crtica,
entretanto, a noo de territrio uma construo das relaes sociais,
portanto, no existindo a noo de territrio natural, no h direito originrio sobre um territrio, mas sim o direito adquirido. A Europa exemplo
vivo de territrios adquiridos por invases institucionalizadas com a instituio do Estado-Nao.
As invases podem ser identificadas na forma do empreendimento de

empresas multinacionais, que em nome do fornecimento de bens e servios, visa, na realidade, explorao de recursos naturais, porm na forma de
uma doutrina, a da responsabilidade de proteger da ONU, definida dentro de
um quadro do humanismo jurdico, mas servindo ao escopo de fundamentar
futuras intervenes nos Estados portadores de recursos naturais.
3.1 A doutrina da responsabilidade de proteger na mundializao
do direito
Vivemos um perodo de transio da mundializao do direito, que

para Delmas-Marty uma mundializao inacabada, considerando as contradies existentes na interface entre o jurdico, o poltico e o econmico.
Segundo nossa professora, duas concepes se afrontam como modelos de
ordem mundial, o soberanista tradicional e o universalista. Ambos consagram fora um papel recorrente, a saber, seja o modelo soberanista tradicional que privilegia a poltica sobre o direito em que cada Estado soberano
defende a sua segurana, se preciso dispondo da fora, seja o modelo universalista que postula o reconhecimento de valores comuns, cuja transgresso
implica na existncia de condutas criminosas, inclusive, na frmula de crimes mais graves que pode submeter o direito ao uso da fora19.

19
DELMAS-MARTY. Cours: Sens et non-sens de lhumanisme juridique da ctedra

tudes juridiques comparatives et internationalisation du droit, lecionada no Col-
209
210
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No obstante, este cenrio universalista representado por Delmas-Marty20 como uma mundializao jurdica inacabada, hiptese identificada, de um lado, na contradio existente na interface entre jurdico e poltico, que contribuiria resistncia dos Estados melhor adaptao a uma
justia internacional e assim privilegiarem o poltico sobre o jurdico. Por
outro lado, a interface entre jurdico e econmico aparece na ambiguidade
da mundializao que legitima a abertura do mercado para facilitar a penetrao de multinacionais nos pases mais frgeis ou diria fragilizados, em
termos polticos e em termos de regulao, para explorao de seus recursos naturais, inclusive com prticas definidas como crimes do mercado21.
A ordem legal e institucional internacional construda sob imaginrios sociais particulares ocidentais, com pretenses universalistas, mas
apropriados por grupos econmicos, transnacionais e oligarquias internacionais. E o modelo soberanista, ou o realista, mais claramente identificado, porque os Estados so os legisladores dos tratados a ttulo originrio, e
para aquela corrente o Estado privilegiado como objeto de referncia de
seus estudos de segurana internacional, assim como as ameaas internas
e externas, perigos e urgncias. O que no descarta a diplomacia, cujos processos de negociao valem-se tambm dos instrumentos jurdicos.
Em consequncia, fora do direito internacional, isto , da letra dos

instrumentos jurdicos internacionais e da teoria do direito internacional,
a relao entre os Estados, na realidade, uma unio desigual de poder.
Acreditar que o mundo est sendo regido por verdade absoluta e universal,
ou um modelo universalista, ignorar que a realidade da poltica internacional no est expressa nessa ordem legal e institucional, mas num mundo
onde inexiste um sistema de equilbrio de poder, um mundo de geometria
varivel onde se verifica tanto a existncia da unilateralidade pertencente
20
21
lge de France, Paris, 2010/2011, p. 743. Disponvel em: <http://www.college-de-france.fr/media/mireille-delmas-marty/UPL580252029222612112_delmas_marty.

pdf>. Acesso em: 15 de junho de 2014.
DELMAS-MARTY. Aula sob o ttulo Persistance des crimes internationaux les plus graves, lecionada em 16.02.2014, registro oral disponvel no site do Collge de France:
<http://www.college-de-france.fr/site/mireille-delmas-marty/course-2011-02-1614h00.htm>.
Citao de DELMAS-MARTY na aula sob o ttulo Persistance des crimes internationaux
les plus graves, lecionada em 16.02.2014, registro oral disponvel no site do Collge de
France: <http://www.college-de-france.fr/site/mireille-delmas-marty/course-201102-16-14h00.htm>. BOURDON, William. Face aux crimes du march: quelles armes
juridique pour les citoyens? Paris: La Dcouverte, 2006.

concepo do mundialismo, como da multilateralidade, como bases de
concepes da mundializao contempornea22.
As prprias concepes de direitos e liberdades podem ser particularizadas, pois, se assim no fossem, a universalidade coincidiria com
a ideia de uniformidade, contrria pluralidade ou multilateralidade. A
exemplo da perspectiva culturalista23 sobre a existncia de civilizaes
que esto em choque no contexto mundial contemporneo, h um sistema
de foras definidas por culturas ou tradies diferentes, cujos modelos de
sociedade e interesses desejam fazer valer sobre os demais, bem como, h
forte presena dos EUA no cenrio internacional desejoso de forjar o seu
prprio modelo como universal a prevalecer sobre os demais, o que identificado por um projeto de mundialismo, segundo estudiosos como Chauprade e Hillard24. Se este o diagnstico plausvel, o resultado claramente
mostra concepes de direitos tambm diferentes, mormente s relativas
aos direitos humanos.
Na inexistncia de um equilbrio, os princpios morais universais

abstratos no podem ser encarados como de fcil realizao e absolutos,
mas ponderados segundo circunstncias concretas de tempo e lugar, dificuldades de cada uma das realidades estatais soberanas, considerando-se
a evoluo histrica de cada um dos Estados. As referncias da histria
europeia que levaram Primeira e Segunda Guerras Mundiais25 servem
como exemplos de ritmos diferentes no desenrolar das demandas por direitos e mesmos nas prprias concepes de necessidade, das naes e
populaes, dos diversos Estados em pauta. Se, por um lado, havia os que
consideravam avanos no caminho dos direitos civis e polticos, dentro da
perspectiva de uma democracia formal, de outro, havia os que lutavam pela
compatibilizao destes direitos com os econmicos e sociais e at com os

22
CHAUPRADE, Aymeric. Quel avenir pour la civilisation europnne et la francophonie

dans le nouveau monde multipolaire?. Confrence dAymeric Chauprade le 24 fvrier
Genve. Disponvel em: <https://www.youtube.com/watch?v=akbzzvKl1BU>. Acesso
em: 08 jun. 2014.
HUNTINGTON, Samuel. O choque de civilizaes. Rio de Janeiro:Objetiva, 2010.
VIZENTINI, Paulo F. Histria do sculo XX. 3. ed. Porto Alegre: Leitura XXI, 2007.
23
24
25
CHAUPRADE, Aymeric. Quel avenir pour la civilisation europnne et la francophonie

dans le nouveau monde multipolaire?. Confrence dAymeric Chauprade le 24 fvrier
Genve. Disponvel em: <https://www.youtube.com/watch?v=akbzzvKl1BU>. Acesso
em: 08 jun. 2014; HILLARD, Pierre. Confrence de Pierre Hillard du 24 mai 2014. Disponvel em: <https://www.youtube.com/watch?v=gsv65CF-s2k>. Acesso em: 10 jun.
2014.
211
212
Monica Paraguass
culturais, tenso que levou ruptura do mundo dividido em imprios,
revoluo comunista e aos fascismos.
Uma comunidade internacional tica d conta de uma concepo de

bem comum ao mesmo tempo particular e universal, pela aplicao e acomodao de um ideal comum a circunstncias histricas, polticas e econmico-desenvolvimentistas particulares, o que implica a perda da perfeio.
A tica e a poltica incidem nessa acomodao, no espao pblico, pela ao
do homem, de forma a garantir a felicidade e o bem comum.
O direito internacional tem pretenses idealistas, segundo o que j

dissemos, pois aporta princpios e valores construdos como universais
que devem ser realizados por meio da solidariedade, compartilhando os
riscos e as dificuldades26, assim como, o desenvolvimento.
No artigo 38 do Estatuto da Corte Internacional de Justia esto
consagrados os princpios gerais de direito reconhecidos pelas naes
civilizadas. Delmas-Marty que sustenta a necessidade de um pluralisme ordonn pelo trabalho de proximidade e compatibilidade e no de uniformidade entre os sistemas jurdicos, exemplificado na marge nationale
dapprciation, utilizada pelas cortes europeias , explica que princpio
a expresso de uma conscincia jurdica que, situada fora num contexto
de conjunto e como que numa posio acima do todo orienta as diversas
partes do direito e atravessa as fronteiras que as separam27. No mesmo
artigo, esto alinhadas as fontes do direito internacional, no havendo hierarquia entre conveno, costume e princpios gerais.
Nessa linha ideolgica de atender ao idealismo dos direitos humanos, segundo um modelo universalista fomentado em instrumentos internacionais, a adoo de uma conscincia ecolgica deveria ser o ponto de
ancoragem dos Estados mais ricos, no sentido de cumprir os princpios
morais que preconizam e defendem como universais, bem como deveriam efetivamente apoiar a evoluo daqueles Estados menos desenvolvidos, porm respeitando a soberania ou autodeterminao, seus recursos
naturais, suas populaes, sem, portanto, pretenses intervencionistas e
exploratrias. A moralidade poltica deve ser regida pela prudncia, pela

26
27
BECK, Ulrich. La socit du risque: sur la voie dune autre modernit Paris: Flammarion, 2003.
DELMAS-MARTY, Mireille. La mondialisation du droit: chances et risques. Assemble

Gnrale de lInstitut Universitaire de France. Paris: Recueil Dalloz, 1999, 5 Cahier,
Chronique; DELMAS-MARTY, Mireille. Por um direito comum. So Paulo: Martins Fontes, 2004. p. 78.

observncia das consequncias polticas, pois os Estados tendem a confundir suas prprias aspiraes e aes particulares com os fins morais do
universo, sujeitando o homem a estabelecer relaes com o outro apenas
porque o pacto permite a prpria sobrevivncia, finalidade a qual os tratados tm servido.
Decerto que, a criao de uma governana mundial, antropocntrico-hbrida, que ser mais bem apresentada na parte seguinte, tem sido
enfatizada pelas grandes potncias e grandes empresas em nome de um
humanismo, integrante do projeto de mundialismo, o que entendemos por
uma governana self service apresentada pelo discurso jurdico la carte,
porque pugna pela desintegrao do Estado-Nao em benefcio do mercado, intervindo com tal discurso nos Estados geopoliticamente fracos ou
fragilizados, mormente no quesito militar.
No ps-Guerra Fria, o fenmeno principal da segurana internacional de conduo humana so os embates internos num contexto de declnio dos conflitos armados internacionais. Permanece o velho dilema da
demanda por democracia para alm da formal, j que direitos civis e polticos so determinantes para a construo de governos constitucionais,
ainda que tambm possam encobrir regimes totalizantes. No obstante, a
sociedade contempornea reivindica no mais apenas a fundamentao de
tais direitos, mas a efetivao destes para alm do sentido da democracia
formal e, portanto, a implementao de direitos econmicos, polticos e
culturais, posto que no processo de mundializao do direito esto compreendidos como direitos indivisveis, na Conveno de Viena de 1993, enquanto direitos humanos ou direitos do homem.
O humanismo, entretanto, tem sido invocado nos contextos os mais

diversos, segundo Delmas-Marty, o que contribui a fragilizar ou mesmo a
ridicularizar o humanismo jurdico num momento em que seria mais que
nunca necessrio, face aos efeitos desumanizantes da mundializao28.
Em Estados frgeis ou fragilizados, o direito humanitrio contemplado na qualidade de um discurso invocado como razo primeira para
intervenes. Os impedimentos e ocupaes ocorrem como expresso do
princpio da extraterritorialidade, mas havendo desequilbrio entre o po
28
DELMAS-MARTY. Cours: Sens et non-sens de lhumanisme juridique da ctedra tudes

juridiques comparatives et internationalisation du droit, lecionada no Collge de
France, Paris, 2010/2011, p. 739. Disponvel em: <http://www.college-de-france.fr/
media/mireille-delmas-marty/UPL580252029222612112_delmas_marty.pdf>. Acesso em: 15 de junho de 2014.
213
214
Monica Paraguass
ltico e o jurdico, estando aquele presente por facilitao deste que o serve alargando as causas de legitimao, a pretexto de reestabelecer a paz
e promover a democracia naqueles pases. Sob o risco de deriva do direito, uma doutrina tem sido construda, a doutrina da responsabilidade de
proteger da ONU. Tais aspectos fazem crer que o mundialismo tem pretenses de se impor sobre a questo ambiental na forma cada vez maior
de crimes do mercado e de apropriao de territrios de Estados-Nao
pelas intervenes autorizadas pela ONU, respaldados na doutrina da responsabilidade de proteger. o que se pode inferir, a partir das referncias
apontadas a seguir.
A doutrina da responsabilidade de proteger se define como humanista e sendo o fundamento de sistemas de alerta precoces contra atrocidades em massa e os instrumentos de preveno so preconizados como
devendo ser reao para impedir os crimes, portanto antes que eles se
transformem naquele aspecto contra o qual luta, assim devendo estabelecer um acordo na comunidade internacional sobre o sustento de uma
ateno s divises tnicas e religiosas.
Para que isto seja possvel, entretanto, o vis principal da doutrina

da responsabilidade de proteger o securitrio-militarista, seu princpio-fim, que em realidade ultrapassa o discurso convencional que a constitui
forjado em ideais humanistas e defendidos nas Resolues do Conselho
de Segurana da ONU, por esse motivo termina se realizando como um
princpio-meio. A execuo da doutrina se d por meio das Operaes de
Manuteno de Paz, peacekeeping ou peacebuildinug (manuteno ou consolidao da paz/estabilizao). Tal vis deve ser identificado como securitrio-militarista, inclusive porque h duas fases das OMPs com vieses
diplomticos e outras dentro de um modelo militar, isto , imposio, manuteno e consolidao da paz.
Uma das principais caractersticas da Guerra Fria foi o afastamento
da guerra do territrio europeu, com superao de conflitos internacionais
para conflitos internos. O emprego de militares de uns Estados em outros
onde ocorrem os conflitos ressalta uma consequncia problemtica, que
o emprego de operaes militares no estrangeiro infraestatais, havendo
uma dissonncia cognitiva na assimilao do soldado ao policial29, da guer
29
Questo que tem sido objeto de debate na Frana pelas repercusses no campo jurdico como la judiciarisation des oprations militaires, mormente a partir de um caso
recente das mortes de dez soldados no Afeganisto, judicializado pelos familiares destes sobre exatamente o papel dos soldados no estrangeiro. A esse respeito, vide BAR-

ra operao de polcia. Isto revela o desenrolar do princpio da extraterritorialidade, portanto, a aplicao de norma estatal com repercusso em
Estado terceiro, com o apagamento de fronteiras conceituais entre operao militar e policial, em nome de soluo humanitria. Talvez estejamos
em meio ao que podemos chamar de direito pela guerra, como emergncia
do direito, aps o direito de guerra e o direito na guerra.
Nesse sentido, a base sobre a qual so colocadas em marcha tais

OMPs revela formas travestidas ou fantasiadas de ocupao armada em
nome de valores de um humanismo jurdico. Infere-se a mesma justificativa utilizada na colonizao ou conquista da Amrica Latina, ainda tambm
no Peru e na Colmbia, a ttulo da luta contra o trfico de drogas30.
O vis securitrio tem sido utilizado em meio a vrios interesses, em
que estabilizao revela o objetivo de solidez da Europa Ocidental e a credibilidade da OTAN, que no limite a realizao do mundialismo que est
em marcha, como podemos entender atravs de Chomsky, uma regio
estvel se estiver incorporada ao sistema global dominado pelos EUA, respeitados os interesses reconhecidos e comando exercido pelos centros de
poder apropriados31.
Exemplos de regras dos EUA com carter de extraterritorialidade so

diversos, porm tomemos alguns, tais como no caso da invaso do Iraque,
contrariando a Carta da ONU; no caso da Iugoslvia invadia32 pela OTAN
(Organizao do Tratado do Atlntico Norte); no caso das Leis Helms-Burton e Amato-Kennedy, que impuseram a prevalncia da lei americana pela
proibio das relaes comerciais com Cuba, Iran e Lbia; no caso recente
da invaso deste ltimo pas pelas potncias OTAN sem o apoio da Rssia
ou da China; nos casos do emprego da doutrina da responsabilidade de
proteger; e ainda no caso da Conveno 169 de 1989 da OIT. O mesmo ainda pode-se dizer situao do contencioso do caso da poluio e contaminao em territrio equatoriano por grupo multinacional Chevron, que se

30
31
32
THLEMY, Christophe. La judiciarisation des oprations militaires. Paris: LHarmattan,

2012.
Perspectiva presente na aula de DELMAS-MARTY, sob o ttulo Persistance des crimes

internationaux les plus graves, lecionada em 16.02.2014, registro oral disponvel no
site do Collge de France: <http://www.college-de-france.fr/site/mireille-delmas-marty/course-2011-02-16-14h00.htm>.
CHOMSKY, Noam. Uma nova gerao define o limite: os verdadeiros critrios das potncias ocidentais para suas intervenes militares. Rio de Janeiro: Record, 2003. p. 37.
Um fato inquestionvel: os bombardeios da OTAN foram seguidos por uma rpida
escalada de atrocidades e limpeza tnica. (Id., ibidem, p. 40)
215
216
Monica Paraguass
traduz como crime contra o meio ambiente, ou talvez na rubrica de crime
internacional mais grave, conforme a repercusso do mesmo, cuja questo
merece ser estudada como caso de crime do mercado, bem como as dificuldades enfrentadas pelo Estado do Equador em face da tenso entre a
deciso de seu tribunal e a deciso interposta pela Corte Permanente de
Arbitragem, a qual a empresa recorreu de forma a no se submeter nacional, onde ocorreu a poluio33.
Este o resultado da imposio do modelo jurdico etnocntrico estadunidense-europeu e de suas relaes com as transnacionais ao resto do
mundo. Isto mostra que, de um lado, vemos o realismo bastante presente
na cena das relaes internacionais, e de outro, a afirmao do idealismo
na existncia dos tratados, que afirmam a autodeterminao, concebidos
por um poder poltico soberano desrespeitado pelas potncias que pregam a soberania apenas deles. Alis, o princpio da autodeterminao dos
povos defendido pelo presidente estadunidense Wilson exemplo do emprego do instrumento jurdico self-service.
A soberania tem tido certas intervenes no campo jurdico, no
obstante, conforme afirma Cassese34, ex-presidente do Tribunal Penal Internacional para a antiga Iugoslvia: o Estado soberano ainda continua
rigoroso ele ainda uma espcie de deus imortal; ele ainda tem em suas
mos a espada e no tem nenhuma inteno de entreg-la s instituies
internacionais. A soberania interna princpio que continua inflexvel. A
soberania externa, nas relaes internacionais, evidentemente sobrevive
diante da soberania externa de cada um dos Estados35.
A Unio Europeia estabelece o princpio da subsidiariedade, o que
significa que subsiste o princpio da soberania36, pois no existe uma enti
33
34
35
36
Tribunal arbitral viaja a Ecuador por caso de la petrolera Burlington. Disponvel

em:
<http://spanish.irib.ir/an%C3%A1lisis/comentarios/item/203932-tribunal-arbitral-viaja-a-ecuador-por-caso-de-la-petrolera-burlington?tmpl=component&print=1>. Acesso em: 27 jul. 2014.
CASSESE, Antnio. Existe um conflito insupervel entre soberania dos Estados e justia penal internacional? In: CASSESE, Antnio e DELMAS-MARTY, Mireille (Orgs.). Crimes internacionais e jurisdies internacionais. Barueri: Manole, 2004. p. 9.
FERRAJOLI, Luigi. A soberania no mundo moderno. So Paulo: Martins Fontes, 2002. p 3.
Conforme o artigo 5 do Tratado da Comunidade Europeia, ex. artigo 3-B que o altera:
A Comunidade atuar nos limites das atribuies que lhe so conferidas e dos objetivos que lhe so cometidos pelo presente tratado. Nos domnios que no sejam de suas
atribuies exclusivas, a Comunidade intervm apenas, de acordo com o princpio da
subsidiariedade, se e na medida em que os objetivos da ao encarada no possam ser
suficientemente realizados pelos Estados-membros, e possam pois, devido dimen-

dade jurdica nomeada Europa, j que esta feita de instituies jurdicas
diversas37. Outra situao est no exemplo do princpio do nvel elevado
de proteo ecolgica num grau mais saliente, um dos objetivos essenciais da Comunidade o Estado deve invocar a clusula opting out prevista
no artigo 176 do Tratado da Comunidade Europeia, que permite que um
Estado-Membro crie ou mantenha, no seu territrio, medidas nacionais
de proteo ambiental mais reforadas do que as da prpria comunidade.
Do mesmo modo, o princpio da complementaridade, que est previsto no
prembulo do Estatuto do Tribunal Penal Internacional e coexiste com o
princpio da soberania38.

37
38
so ou aos efeitos da ao prevista, ser melhor alcanados ao nvel comunitrio. A ao

da comunidade no deve exceder o necessrio para atingir os objetivos do presente
tratado.
DELMAS-MARTY, Mireille. Por um direito comum. So Paulo: Martins Fontes, 2004. p. 47.
PARAGUASSU, Monica. Terra, lar da humanidade: a proteo ambiental pela ecopedagogia no processo de universalizao dos direitos do homem presente nas relaes
internacionais. In: FOMERCO, FRUM DO MERCOSUL, Grupo de Trabalho 21: Meio
ambiente no Mercosul. Anais... Aracaju, Sergipe, 2007. Tal clusula de subsidiariedade
no est prevista pelos tratados que constituem o Mercosul, como o Acordo-Quadro
de 2001. Sem tal previso em tratado no se admite a outorga convencional de competncia subsidiria ao nvel regional, no havendo, por conseguinte, atribuies regionais para atendimento dos fins do tratado, que restam no mbito dos prprios Estados-membros. De qualquer forma, sendo do mbito da UE ou do Mercosul, a proteo
ambiental resta no mbito de proteo soberana dos Estados sobre seus recursos
naturais, sendo uma questo de segurana nacional, de sobrevivncia da populao
dentro da perspectiva do desenvolvimento sustentvel. PARAGUASSU, M. A universalizao dos direitos do homem e a falcia da internacionalizao da Amaznia. In:
XV CONGRESSO DO CONSELHO NACIONAL DE PESQUISA E PS-GRADUAO EM DIREITO, CONPEDI, Grupo de Trabalho: Direito Internacional Pblico. Anais... Manaus,
2006. Florianpolis: Fundao Boiteux, 2007. PARAGUASSU, M. A universalizao dos
direitos do homem no direito das relaes internacionais: fundamentao filosfico-histrico-jurdica. In: XV ENCONTRO PREPARATRIO DO CONGRESSO DO CONPEDI,
Grupo de Trabalho: Direito Internacional Pblico. Anais... Recife, Pernambuco, 2006.
Florianpolis: Fundao Boiteux, 2006.
A Unio Europeia criou certas liberalidades em termos de circulao de pessoas,
bens, servios e capitais para sustento de suas economias em conjunto e para fortalecimento de cada uma das economias dos Estados de per si. Os EUA so, ao lado
da UE, potncia que sustenta sua hegemonia, no s na economia, mas tambm na
geopoltica e no seu aparato militar, e so Estados Nacionais Soberanos para tanto.
O Tratado de Cooperao Amaznica, celebrado pelos pases constitudos pela Bacia Amaznica como Bolvia, Brasil, Colmbia, Equador, Guiana, Peru, Suriname e
Venezuela, afirma a soberania de cada um sobre a regio: conscientes de que tanto
o desenvolvimento socioeconmico como a preservao do meio ambiente so responsabilidades inerentes soberania de cada Estado [...] continuando e ampliando
os esforos conjuntos que vm realizando em matria de conservao ecolgica da
Amaznia.
217
218
Monica Paraguass
3.2 Crticas ao ambientalismo-indigenista na Amaznia
A questo da proteo ambiental tem sido apresentada como um
todo homogneo, sem contradies, politicamente correta e uma verdade
inconveniente midiatizada e institucionalizada pelo Painel de Mudanas
Climticas ganhador do prmio Nobel da Paz, entretanto merecedora de
crticas por sua perspectiva etnocntrica, de segregao e discriminatria
para atender aos interesses das elites mundiais, europeias e estadunidense. Isto porque, desconstruindo o discurso de resgate do mundo selvagem
da cultura indgena, o que pode ser revelado o objetivo de manter o indgena afastado do direito ao desenvolvimento e de liberdades como a da
livre escolha pela melhoria nas suas condies de vida, no significando,
de forma alguma, a perda de sua identidade. No Brasil, tal discurso aparelhado por certas ONGs, que se apresentam na Amaznia, seja como no
confessionais ou confessionais. Passveis de indagaes so as ONGs, conforme Relatrio do Senado Federal CPI de 2002, como o CIMI (Conselho
Indigenista Missionrio) e o CIR (Conselho Indigenista de Roraima)39 que
tm realizado sua poltica contrria aos valores de integridade territorial e
de soberania nacional e portanto, ameaando as riquezas do territrio do
povo brasileiro, j que no h transparncia sobre seus propsitos, seus
agentes e os recursos que as mantm.
O modo de vida capitalista e consumista, em referncia aos padres dos pases desenvolvidos no posto em xeque, isto , no tem sido
apontado como o principal vetor da fragilizao dos recursos naturais e
das culturas de grupos tradicionais, indgenas ou autctones. Ao longo do
desenvolvimento do modo de vida tais pases mataram os grupos acima,
poluram e destruram recursos naturais, mas o coro do politicamente correto tem sido afirmado que os pases perifricos iro destruir o planeta se
buscarem atingir o mesmo nvel de desenvolvimento, tendo por objetivo o
mesmo modo de vida. Sendo assim, o que preconizam as potncias que
elas permaneam ricas e usufruindo do princpio da qualidade de vida com
acesso aos padres do progresso, enquanto que os Estados perifricos devem permanecer pobres ou sem acesso melhoria da qualidade de vida.
No so os homens que destroem a natureza, mas alguns setores econmicos em funo de certas prticas sociais40, pretendendo um modo de

39
40
BARRETO, C. A. M. A farsa Ianommi. Rio de Janeiro: Bibliex, 1995. FREGAPANI, Glio

A Amaznia no grande jogo geopoltico. Braslia: Thesaurus, 2011.
, no mnimo, de se estranhar certas correntes que, ao se advogarem pragmticas e
bem terra-a-terra, isto , muito preocupadas com a ao concreta e imediata, come-

produo de um sistema econmico e financeiro, o mesmo que representa
o progresso que ningum quer abrir mo.
No se podem generalizar as principais referncias para a reflexo

sobre a questo ambiental, pois no se pode generalizar o homem como
predador dos recursos do planeta, assim como no se pode dizer que a
concepo da sociedade indgena em situao tradicional seja a ideal, a velha teoria do bom selvagem, bem como no se pode esperar que os pases
emergentes e os pases pobres possam realizar as polticas pblicas em
um ritmo acelerado, capazes de efetivar os direitos humanos contidos nas
normas internacionais, por meio de prticas que impeam a melhoria da
qualidade de vida de suas populaes.
A solidariedade do medo presente no discurso de certas ONGs ambientalistas indigenistas a afirmao do discurso do indianismo racista,
discriminador e de segregao dos indgenas em relao aos seus Estados
dos quais fazem parte de sua populao e so seus nacionais. A questo
ambiental vem sendo instrumentalizada por certas ONGs para desarticular
Estados de modo a serem fragmentados e suas partes ricas em recursos
naturais serem entregues ao establishment oligrquico internacional, lgica presente na tentativa de balcanizao da Amaznia como se fosse um
santurio com propsitos de ameaar a soberania sobre tal regio, dificultando a integrao e o desenvolvimento nacional. Importantes denncias
nesse sentido tm sido feitas41.
Conforme o dissemos, o ambientalismo aparece na dcada de 70
como ideologia pelo vazio deixado pelas velhas utopias, querendo dar con-
41
cem exatamente por fazer abstrao dos homens concretos (operrios, capitalistas, industriais, latifundirios, posseiros, indgenas etc.), dizendo que os homens esto destruindo a natureza. Apoiados em um discurso proveniente das cincias da natureza e,
principalmente, da biologia esquecem-se do rigor terico-metodolgico existente
nessas cincias, to logo transpem o umbral do natural. Se o zologo srio no ousa
dizer que o crescimento e a reproduo das girafas igual ao dos coelhos, porque sabe
das especificidades de cada uma dessas comunidades, por que fazer ento, mecanicamente, projees para a sociedade sem levar em conta as especificidades, sem atentar
para as diferenas de organizao entre os homens? (GONALVES, C. W. P. Paixo e
terra: ensaios crticos de ecologia e geografia. Rio e Janeiro: Socii, 1984. p. 145)
Crticas contra ONGs como a Survival International e o Conselho Mundial de Igrejas:

CARRASCO, Lorenzo (Org.). Mfia verde: ambientalismo a servio do governo mundial.
10. ed. Rio de Janeiro: Capax Dei, 2006. Mfia Verde 2: Ambientalismo Novo Colonialismo. Rio de Janeiro: Capax Dei, 2005, ambos da EIR, Executive Intelligence Review.
CARRASCO, Lorenzo; PALACIOS, Silvia. Quem manipula os indgenas contra o desenvolvimento do Brasil: um olhar nos pores do Conselho Mundial de Igrejas. Rio de Janeiro:
Capax Dei, 2013.
219
220
Monica Paraguass
ta dos ideais de felicidade dos pases, que no ps-guerra, implementaram
um alto nvel de desenvolvimento e consumo, alm de recuperar os valores
do liberalismo de garantias, liberdade e direitos aos indivduos. No obstante, a vida do homem nas cidades da sociedade ps-moderna ocidental
tambm colocada em questo, segundo duas correntes, a shalow ecology e a deep ecology, esta ltima d os principais fundamentos do tipo ambientalismo-hbrido de ONGs ambientalistas-indigenistas. Tal perspectiva
ambientalista considera que haver o esgotamento do planeta caso o nvel
de uso de recursos naturais e de poluio do ambiente pelos pases desenvolvidos for atingido pelos pases emergentes pela busca de realizao de
liberdades e direitos.
A questo do indigenismo aparece dentro dessa lgica que apresenta como soluo o resgate da natureza, do bom selvagem, numa abordagem
com caractersticas racistas pela nfase dada segregao destes em relao aos outros grupos sociais que compem o mesmo Estado, defendendo
a sua manuteno em condies de subdesenvolvimento, sem a qualidade
de vida preconizada como direito humano fundamental, e dessa forma poderem ser facilmente manipulados para o principal objetivo de utilizao
das riquezas das terras que ocupam. Esta a lgica de reservas indgenas que tm sido criadas sob o lobby de ONGs ditas representantes dos
interesses dos indgenas, ou seja, os indgenas fechados em reservas podem ser controlados pelas oligarquias internacionais que suportam certas
ONGs ambientalista-indigenistas que atuam na Amaznia, cujas condutas
merecem ser questionadas42. O retrocesso civilizatrio indgena tem sua
pobreza e misria como folclore.
O cerne da questo deve ser identificado a, pois a priorizao dos direitos dos indgenas da maneira acima identificada implica o no exerccio
da democracia, pela fragilizao dos direitos dos demais membros da populao do Estado brasileiro, da integridade territorial, da segurana e da soberania nacionais, impedindo o direito da sociedade brasileira de se desenvolver economicamente. Isto o que revelado no Relatrio Final n 2, 2002, CPI,
Comisso Parlamentar de Inqurito, destinada a apurar as denncias veiculadas a respeito da atuao irregular de organizaes no governamentais:
42
As ONGs querem maximizar, no o desenvolvimento econmico-social sustentvel, mas as reas de proteo indgenas e ambientais.
GUIMARES, Samuel Pinheiro. Desafios brasileiros na era de gigantes. Rio de Janeiro:

Contraponto, 2005. captulo 6.

Como filhas ideolgicas do ps-moderno dos pases ricos, que implica o enfraquecimento do Estado e das soberanias nacionais, so
insensveis ao sentimento patritico e trazem, mesmo, consigo, o
germe das teses de internacionalizao da Amaznia43.
De acordo com o relatrio, as ONGs ambientalistas so constitudas

por dirigentes no democraticamente eleitos e no sendo de conhecimento pblico a fiscalizao sobre a fonte e a aplicao dos recursos, tendo
tambm como caracterstica a fuga do debate democrtico, como ttica de
evitar a realizao de audincias pblicas previstas em lei.
Diversamente do que se entende como mundialismo que representa a perspectiva da governana mundial, a mundializao como processo
histrico de emancipao do homem compreende o multiculturalismo ou
o pluriculturalismo, o que no quer dizer fragilizao do Estado, mas sim o
reconhecimento das diferenas de modo a integr-las.
As correntes do ambientalismo que identificamos acima, antropocntrica e ecocntrica, desdobram-se em outras tantas. Portanto, h tambm um ambientalismo-indigenista que se encontra na Amrica Latina
e que se apresenta conjuntamente com desdobramentos identificados
dentro de uma forma hbrida, posto que, em certa medida, podemos interpretar o novo constitucionalismo latino-americano como caminhando
em trs direes. Em uma primeira, est uma extenso da segunda corrente, o ecocentrismo, pela crtica ordem mundial capitalista. A segunda
possui teses que o situam no campo terico defendido pelos defensores
de uma governana mundial, haja vista a presena de referncias de que
h uma fragilizao da dimenso do Estado, com um campo terico mais
definido, uma generalizao dos povos da Amrica Latina como sendo
de latino-americanos, destituindo-os de suas definies nacionais, uma
defesa de justia, igualdade e bem-estar dos cidados por meio do que
chama de uma dimenso simblica de um Estado por destruir e outro
por construir. H ainda uma terceira direo, por meio de formas diretas

43
BRASIL. Senado Federal. Relatrio Final n 2, 2002, da CPI destinada a apurar as denncias veiculadas a respeito da atuao irregular de organizaes no governamentais ONGs. Braslia: Senado Federal, 2003. p. 54. As ONGs querem maximizar, no o
desenvolvimento econmico-social sustentvel, mas as reas de proteo indgenas e
ambientais. Como filhas ideolgicas do ps-moderno dos pases ricos, que implica o
enfraquecimento do Estado e das soberanias nacionais, so insensveis ao sentimento patritico e trazem, mesmo, consigo, o germe das teses de internacionalizao da
Amaznia. (p. 61)
221
222
Monica Paraguass
de participao, um pluralismo jurdico, uma pretenso de modelos de
Estados plurinacionais, um sistema de jurisdio indgena sem relao
de subordinao com a ordinria. E, neste sentido, h uma conscincia
sobre a necessria crtica interveno de ONGs que servem segunda
via, portanto aos interesses de uma governana mundial, conforme se v,
por exemplo, no discurso do vice-presidente do Estado Plurinacional da
Bolvia Alvaro Linera44.
Dentre outros fatores, podemos ainda fazer crtica s ONGs ambientalistas estrangeiras, questionando sua presena em menor proporo no
continente africano to sacrificado por anos de guerras civis, fome, sede e
epidemias, como ebola e aids , do que na Amaznia. Questionamos, ainda,
a falta da presena efetiva de ONGs estrangeiras no nordeste brasileiro,
ajudando os famintos e os sacrificados pelas secas. Podemos nos perguntar
se a razo deve ser a existncia de riquezas naturais na Amaznia, apontadas nos documentos do IBGE, como o caso, por exemplo, do nibio, para
no citar outros tantos recursos naturais, minerais e biolgicos45.
A manipulao dos conceitos da geografia est presente na Conveno 169 de 1989 da Organizao Internacional do Trabalho sobre grupos
indgenas e quilombolas. A despeito da perspectiva da geografia crtica,
certas ONGs ambientalistas utilizam concepo ultrapassada da geografia naturalista do final do sculo XVIII, explicando a organizao das sociedades tradicionais, fundamentando as estruturas tribais na natureza
como principal fonte de recursos, logo vinculando a sobrevivncia destas
ao espao fsico de seu entorno. Vemos isso no artigo 14 que afirma o
seguinte:
[...] devero ser adotadas medidas para salvaguardar o direito dos
povos interessados de utilizar terras que no estejam exclusivamente ocupadas por eles, mas s quais, tradicionalmente, tenha tido
acesso para suas atividades tradicionais e de subsistncia.46
44
45
46
LINERA, Alvaro Garcia. Geopoltica de la Amazona: poder hacendal-patrimonial y

acumulacin capitalista. Disponvel em: <http://www.vicepresidencia.gob.bo/spip.
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2007.
Verificar os artigos 13, 14, 15, 16, 17, 18 e outros da Conveno 169, de 1989.

A noo clssica de espao vital foi apontada por Ratzel47 a partir
do final do sculo XIX, assim como na Europa do ps-1 Guerra Mundial,
tese que sustentou exemplos como o do fascismo na Alemanha de Hitler,
inclusive, com sua legislao de proteo da natureza de 1935, bem como
a da invaso da Manchria pelo Japo, abrindo caminhos Segunda Guerra
Mundial, noo que coloca o Estado no centro do poder como sendo um
organismo territorial vinculado ao solo.
Isto contraria a concepo majoritria da geografia crtica, apontada

por autores como Sack48, para a qual a dimenso privilegiada do espao geogrfico do territrio poltica, cuja escala priorizada a do espao nacional.
Esta a mesma que norteia a jurdica, estabelecendo territrio composto de
um todo homogneo, indivisvel, sob um governo constitudo, sobre o qual o
Estado exerce sua soberania, conforme explica Haesbaert49:
[...] o carter dominantemente poltico do territrio e sua vinculao
com a idia de controle da acessibilidade [...] surge a partir da tentativa, por um indivduo ou grupo, de atingir, influenciar ou controlar
pessoas, fenmenos e relacionamentos atravs da delimitao e afirmao do controle sobre uma rea geogrfica.
A territorialidade humana, como noo poltica do poder, implica o

controle sobre o espao geogrfico em todas as escalas e sem que necessariamente o domnio do territrio seja efetivo, ou que haja acesso pleno a um
territrio, e segundo Raffestin50, correspondendo ao exerccio de prticas
de expresses materiais e simblicas por meio de coao ou persuaso. O
que coincide com o ponto jurdico-poltico de um controle pela atividade
legiferante, capitaneada pelos defensores de uma governana mundial.
Afora isso, o mundialismo econmico, entretanto, aporta distores

a estas referncias da noo de territrio do Estado, pois, embasada no
capitalismo e na sociedade de consumo, impe suas prticas econmicas
que desterritorializam o Estado-nao pela abertura de suas fronteiras, e a
cultura destes desenraizada pelos valores capitalistas e consumistas pre
RATZEL, F. Geografia do homem. In: MORAES, A. C. (Org.). Ratzel. So Paulo: tica,

1990. p. 74.
HAESBAERT, Rogrio. Territrios alternativos. Niteri: Eduff; So Paulo: Contexto,

2002. p. 133.
47
48
49
50
SACK, Robert apud CLAVAL, Paul. O territrio na transio da ps-modernidade. GEOgrafia, ano I, n. 2, 1999, p. 8.
RAFFESTIN, C. Por uma geografia do poder. So Paulo: tica, 1993. p. 158.
223
224
Monica Paraguass
sentes em tais prticas51. Da aparece o uso do ambientalismo-indigenista
para promover a segregao dos indgenas e a ameaa integridade dos
territrios nos pases perifricos. O resultado da poltica de governana
mundial est no fato de que a pessoa humana tambm perde em direitos,
posto que grupos sociais ou comunidades substituem o comunitarismo
pelo mundialismo. O ambientalismo hbrido atua dentro dessa lgica de
desterritorializao de grupos de seus Estados-nao e da desterritorializao da pessoa, substituindo-a por um grupo social pertencente ou sob a
governana mundial da globalizao excludente.
Dessa forma, por causa da lgica excludente do mundialismo econmico capitaneado pelos defensores da governana mundial, a noo de
territorialidade refigurada porque os grupos culturais ou sociais correm
risco de serem mais e mais desterritorializados pela falta de um controle efetivo do Estado, sejam os favelados, os perifricos, os suburbanos, os
provincianos, os presos, os ndios, os trabalhadores no especializados, os
negros ou as mulheres, portanto, refugiados em seu prprio Estado.
Da mesma forma, no se pode utilizar o idioma, elemento cultural,
como elemento caracterizador de uma nao, como o foi no fim da Primeira Guerra Mundial, uma vez que esta se consubstancia em comunidade
estvel de pessoas em uma lngua, um territrio, na vida econmica, em
expresses simblicas e psicolgicas e num sentimento de solidariedade
muito heterogneo.
Dentro da lgica da globalizao contempornea nos moldes do
mundialismo, a noo de nao torna-se intangvel.
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227
NEOCONSTITUCIONALISMO E AS
TRANSFORMAES DA CONCEPO DE
INTERESSES PBLICOS
Andr Saddy
Doutor Europeu em Problemas actuales de Derecho Administrativo pela Facultad de Derecho da Universidad Complutense de Madrid, com apoio da Becas
Complutense Predoctorales en Espaa. Mestre em Administrao Pblica pela
Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, com apoio do Programa Alan,
Programa de Bolsas de Alto Nvel da Unio Europeia para Amrica Latina. Ps-graduado em Regulao Pblica e Concorrncia pelo Centro de Estudos de Direito Pblico e Regulao (CEDIPRE) da Faculdade de Direito da Universidade de
Coimbra. Professor da Faculdade de Direito e do Mestrado em Direito Constitucional da Universidade Federal Fluminense (UFF). Diretor Presidente do Centro
de Estudos Emprico Jurdico (CEEJ). Consultor e parecerista.
Email: andresaddy@yahoo.com.br
1 INTRODUO
A ordem jurdica ps-positivista demanda do aplicador de direito a
necessidade de levar em considerao no s a legalidade, mas tambm
a legitimidade e a licitude. Para tanto, passou-se a creditar Constituio
a funo de imprimir aspectos relacionados aos valores consensualmente
aceitos por todos (legitimidade) e a moralidade (licitude).
Com isso, o constitucionalismo evoluiu ao ponto de se exigir este trip

jus-poltico moral (legalidade, legitimidade e licitude) em toda atuao estatal, desenvolvido para prestigiar o povo e restringir as escolhas pblicas.
Este o motivo pelo qual afirma-se que o direito administrativo, assim como todo o Direito, constitucionalizou-se, levando a uma evoluo
sem precedentes no constitucionalismo, a ponto de denomin-lo neoconstitucionalismo1.

Para entender o desenvolvimento do neoconstitucionalismo e o prprio trnsito do

constitucionalismo ao neoconstitucionalismo, necessrio ter em conta o fenmeno
230
Andr Saddy
Desse modo, como os interesses pblicos so o norte, a razo de ser
e o que a justifica e d fundamento atividade administrativa toda e qualquer interpretao quanto a seu mbito alcance e finalidade, devem ter
como fundamento os princpios e valores contidos na Constituio.
Tais princpios so decorrncia do neoconstitucionalismo, segundo

o qual as normas constitucionais irradiam seus efeitos na interpretao
de toda a legislao infraconstitucional.2 Por meio desta concepo, toda
atuao administrativa que necessariamente deve respeitar os interesses
pblicos, carece de ser interpretada luz do texto constitucional.
2
NEOCONSTITUCIONALISMO E INTERESSES PBLICOS
Inmeros fatores levaram ao aparecimento de um movimento de

constitucionalizao na ps-modernidade, entre eles esto o fortalecimento dos direitos fundamentais, a reestruturao do Estado e o conceito globalizado.
Argumenta-se que o constitucionalismo ps-moderno o neoconstitucionalismo encontrou na Grundgesetz (Lei Fundamental alem) o embrio para o seu desenvolvimento. Impregnada de valores expressos em
princpios, esta, alm de declarar os fundamentos do Estado, os fins almejados pela sociedade e os limites da atuao estatal, tambm demarca o
legtimo campo de atuao do Estado.
denominado constitucionalizacin del derecho. Riccaro Guastini traz sete condies

para que se reconhea esse fenmeno. Sinteticamente: 1) a existncia de uma Constituio rgida, que incorpore os Direitos fundamentais; 2) sua garantia constitucional,
mediante um sistema de controle sobre a produo normativa infraconstitucional;
3) a fora vinculante; 4) a sobreinterpretao constitucional, os argumentos a simili,
a analogia e a invocao de princpios constitucionais que ampliam e intensificam a
presena da Constituio no ordenamento at o ponto de fazer possvel certa omnicompreensividade do Direito; 5) a aplicao direta da Constituio para regular as
relaes de Direito Privado; 6) a interpretao segundo a Constituio, a adequao
das leis ao texto magno; e 7) a influncia da Constituio sobre as relaes polticas,
onde os princpios constitucionais, com sua forte importncia moral e poltica, intervm na argumentao poltica, regem as relaes entre os poderes do Estado e, o que
mais relevante para o presente trabalho, permitem a rgos jurisdicionais, como o Tribunal constitucional, examinarem a argumentao poltica que subjazem s normas
jurdicas. (GUASTINI, Riccardo. La constitucionalizacin del ordenamiento jurdico:
el caso italiano. In: CARBONELL, Miguel (Coord.). Neoconstitucionalismo(s). Madrid:
Trotta, 2003. p. 49-73)
BARROSO, Lus Roberto. Neoconstitucionalismo e constitucionalizao do direito. In:
QUARESMA, Regina; OLIVEIRA, Maria Lcia de Paula; OLIVEIRA, Farlei Martins Riccio
de (Coords.). Neoconstitucionalismo. Rio de Janeiro: Forense, 2009. p. 55.

A observao estatal de um dever/ser numa perspectiva principiolgica mudou completamente a tica anterior. Esse fenmeno incipiente
denominado neoconstitucionalismo foi o nome atribudo a abertura do sistema jurdico realidade social como um todo, tendo como consequncia a
necessidade de estudo de novas maneiras de realizar as decises, especialmente para aquelas que, de forma injusta, atribuam condutas que eram
insustentveis em uma interpretao sistemtica, tendo em vista os princpios do Estado3.
A consequncia bsica dessa interpretao sistemtica a garantia
de uma unidade formal e material4 inerente ao sistema jurdico-normativo. O sistema constitucional deveria permitir vislumbrar e compreender
qualquer instituto do direito infraconstitucional a luz dos princpios que
regem o ordenamento.
Reuniam-se, assim, ambos os modelos constitucionais, o norte-americano e o francs. Constitucionalizava-se, desse modo, os valores objetivos
bsicos (Grundwert) prestigiando os direitos fundamentais e enfatizando
a necessidade de instituir-se uma democracia substancial para o legtimo
manejo do poder do povo.
Luis Prieto Sanchs5 sustenta que o neoconstitucionalismo rene
elementos das duas tradies constitucionais (a norte-americana e a francesa) e diz que o resultado pode resumir-se assim:
[] una Constitucin transformadora que pretende condicionar de
modo importante las decisiones de la mayora, pero cuyo protagonismo fundamental no corresponde al legislador, sino a los jueces []
Constituciones garantizadas sin contenido normativo y Constituciones
fato que o termo neoconstitucionalismo impreciso e, tambm, que ele representa

um fenmeno muito amplo, identificando, por exemplo, teorias democrticas
substancialistas, teorias democrticas procedimentais, regies e at teoria hermenutica, mesmo assim, utilizar-se- com o fim de elucidar as transformaes da concepo
de interesses pblicos. Para um debate amplo sobre o tema, vide: SARMENTO, Daniel.
O neoconstitucionalismo no Brasil: riscos e possibilidades. Revista Brasileira de Estudos Constitucionais, Belo Horizonte, v. 3, n. 9, jan. 2009. Disponvel em: <http://bdjur.
stj. jus.br/dspace/handle/2011/29044>. Acesso em: 28 ago. 2014.
Na viso de Bobbio, por mais diversas e divergentes que sejam as fontes do direito em
um ordenamento jurdico complexo, tal ordenamento constitui uma unidade formal e
material pelo fato de que, todas as fontes do direito derivam de uma nica norma, o
que numa perspectiva kelseneana remonta norma fundamental. (BOBBIO, Norberto.
Teoria do Ordenamento Jurdico. 10. ed. Braslia: Universidade de Braslia, 1997)
SANCHS, Luis Prieto. Neoconstitucionalismo y ponderacin judicial. In: CARBONELL,
Miguel (Coord.). Neoconstitucionalismo(s). Madrid: Trotta, 2003. p. 123-158, p. 127.
231
232
Andr Saddy
con un ms o menos denso contenido normativo, pero no garantizadas.
En cierto modo, ste es el dilema que viene a resolver el neoconstitucionalismo, apostando por una conjugacin de ambos modelos. Constituciones normativas garantizadas.
Na tradio norte-americana, a Constituio era tida como regra de

jogo, como pacto de mnimos que permitia assegurar autonomia aos indivduos, cujo poder constituinte do povo era o limitador do poder poltico,
em especial, do Legislativo, e cuja Constituio era tida como lei suprema
(determinava quem mandava, como mandava e at onde podia mandar).
J na tradio francesa, a Constituio no se limitava a fixar as regras do
jogo, mas participava diretamente dele, sendo a vontade geral ilimitada
(determinava quem deveria mandar).
O neoconstitucionalismo rene ambos os modelos, mas no se pode
confundir o constitucionalismo com o neoconstitucionalismo. De acordo
com Paolo Comanducci6:
El constitucionalismo, [] es fundamentalmente una ideologa, dirigida a la limitacin del poder y a la defensa de una esfera de libertades
naturales, o de derechos fundamentales. Tal ideologa, por un lado,
tiene como trasfondo habitual, aunque no necesario, el iusnaturalismo, que sostiene la tesis de la conexin identificativa entre Derecho
y moral, y, por otro lado, tiene como adversario directo el positivismo
ideolgico. El constitucionalismo no es, sin embargo, relevante como
teora del Derecho: la teora dominante en el siglo XIX y en la primera
mitad del siglo XX es sin duda la positivista, y no me parece que el constitucionalismo haya nunca intentado destronar tal hegemona con una
diferente propuesta terica.
El neoconstitucionalismo, por su parte, no se presenta solamente como
una ideologa, y una correlativa metodologa, sino tambin, y explcitamente, como una teora concurrente con la positivista.
Com as transformaes geopolticas, polticas e econmicas do mundo contemporneo, passou-se a atribuir importncia reestruturao do
Estado, tendo este que sair de uma posio de inrcia, onde apenas se afirmava a existncia deste valores objetivos bsicos, para passar a garanti-los e, ainda, promov-los por meio de polticas pblicas adequadas. Tal

COMANDUCCI, Paolo. Formas de (neo)constitucionalismo: un anlisis metaterico.

In: CARBONELL, Miguel (Coord.). Neoconstitucionalismo(s). Madrid: Trotta, 2003.
p. 82.

iniciativa culminou na necessidade de observncia de uma atuao proba,
realizada com lisura.
Dessa forma, a legalidade, a legitimidade e a licitude convergem, necessariamente, para alcanar o fim maior do Estado, qual seja, os interesses
pblicos, detalhando e precisando, de vrias formas e nveis, o contedo
dos interesses pblicos de uma determinada sociedade, j que tais ordens
representam disposies estveis do poder da coletividade7.
A legalidade, inicialmente, expressa como a vinculao do administrador, em todas as atividades, aos mandamentos da Constituio, em seguida, aos prprios termos propostos pelas leis, e, por ltimo, adstrito
consonncia com os atos normativos inferiores, de qualquer espcie, expedidos pelo poder pblico, hoje, entendida como a possibilidade de ele
somente realizar o que lhe permitido fazer em conformidade com o ordenamento jurdico em geral8.
A legitimidade plena e, por conseguinte, a plena realizao da democracia contempornea, isto , da democracia material, caracterizada pelos
valores consensualmente aceitos pela sociedade, hoje mais que a mera
eleio dos representantes (legitimidade originria) ou a eleio do programa de governo (legitimidade finalstica ou teleolgica), pois agora se
abre espao poltico s pessoas fsicas e jurdicas para que possam fazer

No plano do direito poltico, o reconhecimento desses trs institutos derivados da

legalidade ampla corresponde a trs etapas da jurisdicizao do Estado: primeiro, o
Estado de Direito, que vem a ser o Estado submisso legalidade; depois o Estado Democrtico que o Estado submisso legitimidade; e, finalmente, o Estado de Justia,
in fieri, que o Estado submisso moralidade. a complementariedade desses trs
institutos o que levar construo do conceito de Estado de Justia Democrtico de
Direito. Sobre o tema, vide: WEBER, Max. On law, economy and Society. New York: Simon and Schuster, 1954, secin 6, p. 5; BOBBIO, Norberto. Sur le principe de lgitimit.
Droits. Rev. Fran. de Thorie, Paris, n. 32, p. 147-155, 2000; MOREIRA NETO, Diogo
de Figueiredo. Legitimidade e discricionariedade: novas reflexes sobre os limites e
controle de discricionariedade. Rio de Janeiro: Forense, 2001. p. 7-8.
Kadish e Kadish, ao tratarem do princpio da legalidade, afirmam que: The person
exercising government authority is obliged always to act in complete conformity with
the rules. He is a wheel in the machine; he may never be its ghost.
This view of the legal officials role responds to considerations of fairness and protection
against the abuse of power. By eliminating the effects of personal inclination in official
decision making, it enhances equal treatment for all. And by requiring conformity with
stated rules, it enables the governed to plan their conduct in accordance with predictable
outcomes. (KADISH, Mortimer R.; KADISH, Sanford H. Discretion to disobey: a study
of lawful departures from legal rules. Stanford, California: Stanford University Press.
1973. p. 42)
233
Andr Saddy
234
eleies orientadoras e vinculantes, auxiliando a corrente fiscalizao do

desempenho dos representantes9.

Moreira Neto sinaliza que a legitimidade pode ser dividida em dois grandes grupos. A
legitimidade material (pactual, moral e pragmtica) e a legitimidade formal (processual e eleitoral).
A legitimidade material se caracteriza pela existncia de uma harmonizao de fundo
quanto s propostas de poder em questo em determinado grupo. Poder ser pactual,
moral e pragmtica.
A legitimidade pactual resulta da concordncia expressa, explcita ou tacitamente, do
grupo social com as propostas de poder (concentrao, atribuio, distribuio, acesso, exerccio e controle).
A legitimidade moral menos ampla que a consensual, pois resulta apenas de uma suficiente coincidncia de valores no grupo social relativamente s propostas de poder
em questo. Essa coincidncia pode se limitar tanto a plano dos valores instrumentais
quanto ao plano de valores finalsticos, assumindo, portanto, imensa variedade tipolgica consoante o valor ou valores tomados como suficientes para a aceitao de uma
proposta de poder (concentrao, atribuio, distribuio, acesso, exerccio e controle).
A legitimidade pragmtica a que reduz o consenso do grupo a um exerccio de
avaliao de resultados (futuros, correntes e pretritos) em relao s propostas
de poder. Essa avaliao do grupo se concentra sobre a eficincia que poder ser
lograda (futuro), que est sendo obtida (presente) ou que foi realizada (passado)
com uma deciso a respeito de qualquer proposta de poder. Dessa caracterstica
decorre que essa modalidade tambm designada de legitimidade pela eficincia.
Poder ela, apresentar-se conforme a referncia temporal como: legitimidade originria (em referncia ao ttulo para o exerccio do poder, ou seja, o agente pblico
o ser por algum ttulo, este nas democracias se justifica por um consenso explicito
ou implcito), a legitimidade corrente (em relao ao prprio exerccio do poder,
pelo desempenho, logo tem a durao do ato de investidura, visto que, logo que o
detentor do poder passa a tomar decises, passa a ser necessrio confrontar seu desempenho com as expectativas dos governantes, ou seja, uma legitimidade afervel
a cada momento em que dure a deteno do poder, logo a modalidade em que h de
haver a confirmao material de que nas realizaes concretas dos governos eleitos,
as presunes formais que precederam a investidura poltica, o que, ao final, revela-se no consenso popular contemporneo sobre o resultado do emprego do poder,
realmente foi comprida, da a vantagem da democracia sobre os demais regimes)
e a legitimidade finalstica ou teleolgica (em relao ao resultado do exerccio do
poder, ou seja, quando haver a confrontao entre o que deveria realizar, a partir de
sua proposta, e o que de feito realizou).
A legitimidade formal o meio que cristaliza o consenso sobre um determinado ritual
ou procedimento, com desistncia de faz-lo quanto ao contedo da proposta de poder que poder dele resultar, dando, portanto, como suficiente, o atingimento do consenso sobre os instrumentos a serem empregados. Poder ser processual e eleitoral.
A legitimidade processual a obtida pela realizao de atos ou de sequncia de atos
geralmente pblicos ou semipblicos, que so tidos pelo grupo como o suficiente consenso validatrio das decises que deles resulta quanto s propostas de poder que
neles se contenham.
A legitimidade eleitoral uma variedade da anterior, que se destaca pela sofisticao
e especializao dos procedimentos, de modo que por meio dela, pessoas ou grupos

A licitude vinculadora da moralidade administrativa passou a servir
no apenas como fundamento autnomo para a anulao do ato administrativo, mas tambm a admitir a utilizao do conceito de improbidade administrativa como espcie de imoralidade administrativa legalmente qualificada, como um standard comportamental a ser observado pelo agente
responsvel pela gesto ante os riscos a que est sujeita. Decorre da a
exigncia de correto manejo dos recursos, cuidado e moderao, para que
se evitem situaes de risco previsveis que possam comprometer os interesses pblicos. Nesse aspecto, nenhum risco pode ser ignorado ou negligenciado pelo gestor pblico, pois este deve se esforar para executar uma
gesto sem riscos.
Os trs parmetros citados fazem com que o Estado se subordine aos
interesses pblicos e, qui esta venha a ser uma das maiores contribuies do neoconstitucionalismo ao direito administrativo.
3
DIFICULDADE DE CONCEITUAR INTERESSES PBLICOS
Conceituar interesses pblicos uma tarefa difcil, dada a sua fluidez

e temporalidade. Por isso, a administrao desfruta de margem de livre
deciso quanto ao modus faciendi, o que justifica nela recentes transformaes, buscando-se hoje uma administrao de resultados10.
10
de pessoas podero expressar especificas escolhas quanto s propostas de poder, notadamente quanto s pretenses de acesso (escolha de pessoas), podendo ser teoricamente estendido a qualquer outra proposta de poder (escolha de decises). (MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Mutaes do direito pblico. Rio de Janeiro: Renovar,
2006. p. 92-94)
Atua a ideia da Administrao de resultados como justificativa legitimadora da inaplicabilidade do princpio da legalidade administrativa. Os critrios fundamentais para
aferir do bom funcionamento da mquina administrativa se reconduzem eficcia
e eficincia e no tanto ao cumprimento pontual e estrito das prescries legislativas. Diz-se que a Administrao deve produzir resultados, independentemente do
cumprimento formal da lei; nesta viso, gestionria ou gerencial, a obteno de resultados em concreto, a satisfao final da populao constitui o elemento fundante
do aparelho administrativo. Pedro Gonalves sustenta que atualmente procura-se
articular legalidade e eficincia. Refere-se o autor ao que chama de legalidade do resultado. Afirma que, mesmo ainda existindo um certo compromisso com a legalidade, h uma significativa diminuio da intensidade legislativa e a passagem para um
modelo de normatividade principialista, propendendo a substituio de um Direito
de regras por um Direito de princpios. Para esse autor, no futuro, a lei vai se limitar
a definir os objetivos pblicos e os resultados a atingir, confiando Administrao
Pblica uma ampla liberdade de escolha das medidas que, em concreto, se mostrem
adequadas, eficazes e eficientes para a produo dos efeitos desejados (GONALVES,
235
236
Andr Saddy
Apesar de os interesses pblicos j terem gravitado sobre diversas
rbitas11, entende-se que eles no so o somatrio de interesses individuais de cada cidado e dos grupos12, visto que estes devem buscar por si
mesmo seus interesses, em caso contrrio, ter-se-, de um lado, um Estado
paternalista e poderoso; e de outro, uma sociedade dependente, desestimulada, acomodada e debilitada.
Como se disse, o homem, muito pelo fato de ser um animal gregrio,

em sua evoluo, percebeu que alguns interesses individuais poderiam ser
mais bem atendidos caso se conjugasse os esforos de um grupo. Ademais,
foi isso que determinou a juno e cooperao entre os homens, criando
uma sociedade organizada.
Como ressaltado, a expresso interesses pblicos possui sentido

amplo, em que so espcies: os interesses gerais, o afeto a toda a sociedade; os interesses coletivos, que diz respeito a um grupo de pessoas determinado ou determinvel; e os interesses difusos, pertinente a um grupo
de pessoas caracterizado pela indeterminao e indivisibilidade. Por este
e outros motivos mais adequado falar de interesses pblicos no plural.
Na vida em sociedade organizada, surge o conceito de interesses pblicos
que importa, pois nela brotam necessidades coletivas que agrupam interesses gerais, coletivos e difusos onde a sociedade remete ao Estado para
que as satisfaa por meio de aes pblicas juridicamente embasadas, ou
por meio de aes jurdicas politicamente fundadas.
11
12
Pedro. Direito administrativo da regulao. In: MIRANDA, Jorge (Coord.). Estudos em

homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano: no centenrio do seu nascimento.
Lisboa: Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 2006). Sobre a administrao de resultados e a articulao entre legalidade e eficincia, vide: IANNOTTA, Lucio.
Merito, discrezionalit e risultato nelle decisioni amministrative (larte di amministrare). Diritto processual amministrativo, Milano, v. 23, n. 1, p. 1-51, 2005, p. 1 e ss.;
SPASIANO, Funzione amministrativa e legalit di risultato. Torino: Giappichelli, 2003,
especialmente p. 255 e ss.
Inicialmente se confundia o interesse do rei com o interesse pblico. Passou-se, ento,

por um positivismo jurdico que continha, nas legislaes ordinrias, sua definio e
atualmente com o ps-positivismo, tem-se deslocado para a sede constitucional a dico fundamental do interesse pblico, remanescendo ao legislador ordinrio a tarefa
de especific-los.
A ideia de que o que beneficia a todos deve prevalecer sobre o que beneficia a alguns
deriva da concepo de bem comum (bonum commune, felicitas communis, bonum totius) que Alfred Verdross a define como conjunto de los bienes obtenidos por la accin
conjunta de los hombres, indispensable para que cada persona pueda configurar su vida
en armona con la dignidad humana. (VERDROSS, Alfred. La filosofa del derecho del
mundo occidental. Mxico D. F.: Unam, 1962. p. 389)

4
CONCEITO DE INTERESSES PBLICOS GERAIS
Jos Antonio Garca-Trevijano Fos13 ressalta que o conceito de interesses pblicos est caracterizado como un concepto standard, mvil, un
concepto vlvula, contingente y que vara en relacin con el momento, el lugar y las circunstancias de hecho de toda ndole. Inters pblico existe en un
momento determinado y puede no existir en otro.
H de se ter cuidado com o fato de que o motivo interesses pblicos
possa vir a ser usado como justificao de qualquer ao do Estado, como
se ele justificasse tudo. No bem assim.
Entende Marcelo Rebelo de Matos Sousa14 que:
A Administrao e o direito administrativo s podem compreender-se com recurso idia de interesse pblico. O interesse pblico o
norte da Administrao Pblica; [...]. Sendo a funo administrativa
uma funo secundria do Estado, o que se traduz na sua subordinao ao princpio da legalidade, no cabe Administrao qualquer
papel na escolha dos interesses pblicos a prosseguir, aquela est
vinculada a prosseguir o interesse pblico tal como primariamente
definido pela Constituio e objeto de concretizao pela lei, atravs
da identificao dos contornos das necessidades coletivas a satisfazer, da deciso da sua satisfao por processos coletivos e da definio dos termos mediante os quais tal satisfao deve processar-se.
O princpio da prossecuo do interesse pblico constitui, portanto,
um dos mais importantes limites da margem de livre deciso administrativa, assumindo duplo alcance.
Miguel Snchez Morn15, por sua vez, dita:
La administracin es, pues, aquella institucin pblica que se singulariza (y se legitima) por su funcin de servicio (con objetividad) de los
intereses generales [...].
En otras palabras, la Administracin es una organizacin destinada
al servicio de la sociedad, del bien comn, de los intereses generales
que han sido definidos por las normas jurdicas y, en el marco de las
GARCA-TREVIJANO FOS, Jos Antonio. Tratado de derecho administrativo. 3. ed. Madrid: Revista de Derecho Privado, 1974. p. 415.
SNCHEZ MORN, Miguel. Discrecionalidad administrativa y control judicial. Madrid:

Tecnos, 1994. p. 99.
13
14
15
SOUSA, Marcelo Rebelo de; MATOS, Andr Salgado de. Direito Administrativo Geral. 2.
ed. Lisboa: Don Quixote, 2004. Tomo I, p. 201.
237
238
Andr Saddy
mismas, por los rganos gubernativos democrticamente elegidos (de
manera directa o indirecta) por los ciudadanos; rganos que tienen
una indiscutible legitimidad democrtica y que dirigen polticamente
las diferentes instancias administrativas territoriales y adoptan las decisiones administrativas ms importantes.
[...]
Estos caracteres son precisamente los que [...] legitiman la atribucin

a la Administracin de un conjunto de poderes, facultades y prerrogativas de derecho pblico, empezando por la presuncin de legalidad de
sus actuaciones y la consiguiente ejecutividad de sus decisiones. Tales
atribuciones jurdicas no constituyen, pues, una anomala (o un privilegio, como suele decirse tan impropiamente) que haya reducir al
mnimo, sino que son los instrumentos necesarios para que la Administracin pueda desempear la funcin que tiene constitucionalmente
encomendada, al servicio de la colectividad.
H, portanto, uma interseo da ordem juspoltico-moral (legalidade, legitimidade e licitude), que so os interesses pblicos gerais, no entanto tais interesses apenas vincular-se-o diretamente administrao
quando forem definidos pela Constituio, sendo objeto de concretizao
pelas normas jurdicas. A obedincia a esses interesses uma obrigao
que a Administrao tem o dever de cumprir. uma carga que jamais poder deixar de lado ao realizar qualquer atuao.
Jos Carlos Vieira de Andrade16 sustenta que os interesses pblicos

so interesses que, sendo coletivos, pertencem a um grupo indistinto e no
se identificam com os interesses prprios de eventuais membros. O autor
destaca que os interesses pblicos so valores que justificam e do fundamento atividade da Administrao Pblica, adaptando os fins s tarefas
que lhe cabe realizar na diviso constitucional dos poderes. Assevera que
os interesses pblicos dependem da matriz poltica de cada governo e ensina na mesma linha de pensamento17:
16
17
[...] um interesse de grupo s vai ser considerado como interesse pblico se for como tal reconhecido ou qualificado por uma autoridade
dotada de poder normativo. Essa qualificao implica uma opo de
carter poltico, que se entende, em regra, reservada aos rgos supremos de uma coletividade.
ANDRADE, Jos Carlos Vieira de. [interesses pblicos]. In: FERNANDES, Jos Pedro (dir.).
Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica. 2. ed. Lisboa: [ s.n.], 1993. v. V, p. 275.

[...] essa escolha poltica, normalmente poltico-normativa, que
obriga e habilita a Administrao Pblica a desenvolver suas actividades nas diversas reas da vida social, tendo como finalidade a
pacificao das necessidades coletivas eleitas e como tarefa a gesto
dos meios institucionais, humanos e materiais adequados prossecuo desse objetivo.
Repete-se, interesses pblicos gerais so aqueles convergidos por

normas coativamente impostas (legalidade), por valores consensualmente
aceitos (legitimidade) e pela ideia de moral/tica (licitude). Uma vez que
um determinado objetivo unifica essas trs estabilizaes do poder, ter-se- um interesse pblico que no se confunde com o somatrio de interesses individuais de cada cidado e de seus grupos, mas brota das diferentes
necessidades coletivas surgidas no contexto de uma sociedade que decidiu
se unir para viver em conjunto18.

18
Massimo Severo Giannini assinala que, dentro desses interesses pblicos gerais, existem interesses primrios e secundrios: Non vi sono norme scritte che fissino criteri
generale di scelta; vige per il principio de la recessivit dellinteresse primario [...] Esso
significa che se gli interessi secondari sono in fatti prevalente rispetto allinteresse primario, questo recede, in tutto o in parte. Detto in modo pi disteso, la ponderazione
degli interessi pu portare a giudizi valutativi di almeno tre tipi: 1) linteresse primario
ritenuto meritevole di tutela, e gli interessi secondari o sono neutri rispetto ad esso o ad
dirittura rafforzano le ragioni di tutela di esso: linteresse primario cos dominante, e la
scelta va orientata nel senso delladozione del provvedimiento, 2) gli interessi secondari,
o tutti o alcuni solo di essi, risultano invece pi meritevoli di tutela dellinteresse primario: questo recessivo, e la scelta va orientata nel senso del provvedimento negativo;
3) linteresse primario risulta meritevole di tutela, ma anche taluni interessi secondari
risultano tali; vi una parziale recessivit dellinteresse primario, e la scelta va orientata nel senso che il provvedimento va adottato, ma con clausole speciali, limitative o
ampliative, per tutelare anche gli interessi secondari; in questa terza evenienza, che la
pi frequente, si addiviene perci ad una composizione degli interessi acquisti al procedimiento. (GIANNINI, Massimo Severo. Diritto amministrativo. 3. ed. Milano: Giuffr,
1993. v. II, p. 182)
Para Salvatore Piraino: La oggettivazione degli interessi cui si rivolge la funzione amministrativa, nel circoscrivere lazione amministrativa alla realizzazione dei fini predeterminati dalle leggi e secondo i criteri pure prefissati nelle loro linee essenziali, conduce
ad identificare linteresse al quale provvede lazione della pubblica amministrazione con
linteresse che ha spinto lo Stato a dettare le norme di legge, e che lo induce a rigenerare
il precetto in esse contenuto ogni qual volta lesigenza di soddisfacimento di tale interesse si riproponga nellambito di rapporti concreti e determinati, in funzione del quale
occorre risolvere la composizione del conflitto di interessi particolari.
In proposito, lazione amministrativa, pi che configurarsi come diretta alla cura concreta di interessi pubblici specifici, va considerata come destinata alla cura concreta di
un interesse pubblico primario stabilito dalla norma, il quale si specifica nellambito di
un rapporto determinato, nel senso che es so si manifesta e realizza nello svolgimento
239
240
Andr Saddy
5
CONCEITO DE INTERESSES PBLICOS ESPECFICOS
Essa interseo da ordem juspoltico-moral, aqui denominada de

interesses pblicos gerais, possui em si outros interesses pblicos, agora,
especficos, definidos pela Constituio e objetos de concretizao pela
norma jurdica e, no marco das mesmas, por rgos governamentais democraticamente elegidos19.
Apenas esses interesses pblicos especficos vinculam-se diretamente Administrao Pblica, portanto esta deve respeit-los, afinal,
esse o seu o norte, sua razo de ser e o que a justifica e d fundamento
atividade administrativa. Sem embargo, parece que, na atualidade, o espao existente dentro dos interesses pblicos gerais mas fora dos especficos , tambm vincula a Administrao, porm de forma indireta.
Eva Desdentado Daroca20 assinala:
La actividad administrativa est, ciertamente, vinculada a la satisfaccin de un inters ajeno, concretamente, del inters de la comunidad. Por ello, aun cuando la norma no establezca expresa ni tcitamente el fin especfico al que responde la atribucin de la potestad,
siempre podr afirmarse que aun as la actuacin de la Administracin est vinculada por un fin pblico: la satisfaccin del inters
general. Pero lo que haya de entenderse por inters pblico no est
suficientemente objetivado. No existe unanimidad al respecto; por el
contrario, la concepcin que se mantenga en torno al inters pblico
est ineludiblemente ligada a criterios polticos y de valor, aunque
exista unanimidad en torno a un concepto mnimo del inters pblico. Por ello, cuando el criterio a aplicar para la determinacin del
19
20
della realt di un dato rapporto che vede contrapposti vari interessi secondari. La composizione di un conflitto fra linteresse secondario della pubblica amministrazione e linteresse secondario di un altro soggetto postula la formazione di un comando giuridico
da parte della pubblica amministrazione, la quale si astragga dagli interessi particolari
in conflitto, tendendo alla soddisfazione dellinteresse pubblico primario stabilito dalla
norma di legge, alla cui disciplina sia riconducibile la singola fattispecie reale. (PIRAINO, Salvatore. La funzione amministrativa fra discrezionalit e arbitrio. Milano: Giuffr,
1990. p. 80-81)
O submetimento aos interesses pblicos pode surgir nas normas habilitantes da discricionariedade de duas maneiras: explcita, quando a prpria norma submete expressamente uma determinada atuao da Administrao; e, implcita, nos casos em que a
noo de interesses pblicos no vem citada expressamente, mas se encontra necessariamente includa na atribuio de faculdades Administrao.
DESDENTADO DAROCA, Eva. Discrecionalidad administrativa y planeamiento urbanstico: construccin terica y anlisis jurisprudencial. 2. ed. Pamplona: Aranzadi, 1999.
p. 100.

fin presenta un carcter ideolgico, el concepto de inters pblico
no puede operar ms que como un lmite externo, como un factor
que delimita la frontera externa del mbito en el que las autoridades
pueden elegir entre diversas alternativas, entre la adopcin de diferentes fines. En la actualidad la Administracin no se limita, pues, a
una mera aplicacin de la ley, sino que en muchos sectores realiza
una labor creativa, configuradora, participando en la determinacin
de los fines del Estado.
, portanto, necessrio saber quais so os interesses pblicos em

uma democracia substancial, fundada em uma maior visibilidade das
aes (transparncia), para que se possa alcanar maior participao dos
cidados e para que eles possam confirmar que esto sendo executados a
contento21.
6
OBSERVNCIA DO CASO CONCRETO NA CONCRETIZAO

DO CONCEITO DE INTERESSES PBLICOS
Apesar de vaga e imprecisa, a noo de interesses pblicos, quando

diante de um caso concreto (caso in concreto) cria a possibilidade de concluir o que so os interesses pblicos com mais facilidade.
Por tal motivo que Roberto Marengo22 distingue os interesses pblicos abstratos dos concretos:

21
22
Moreira Neto afirma que a ps-modernidade recolocou a pessoa como necessrio

protagonista da poltica e do Direito; e que o Estado, por sua vez, deve afirmar, garantir e promover os direitos humanos e a democracia substancial. Dessa maneira,
entende o autor (p. 28-29) que a ao administrativa, antes fundamentada na existncia (realidade), validez (legitimidade) e na eficcia (produo de efeitos jurdicos
pretendidos), no suficiente para caracterizar a atividade administrativa do Estado
ps-moderno. Nesse sentido, expe quatro paradigmas, entre outros que poderiam
ser citados, que pautam a ao administrativa alm dos trs mencionados: a legitimidade, a finalidade, a eficincia e o resultado. Para o autor, toda essa transformao
deriva da luta contra a arbitrariedade e aduz: Com efeito, a legitimidade da ao
administrativa pblica , sem dvida, a grande conquista tica desta era, orientando
a finalidade cada vez mais funcionalizada do aparelho de Estado, o que obriga, em
consequncia, a eficincia dos procedimentos de gesto. Mas sem que o resultado da
atividade administrativa seja alcanado, o que vem a ser a efetiva entrega do servio
ou do bem pela Administrao Pblica ao cidado, o ciclo de eticidade e de praticidade no est fechado. (MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Quatro paradigmas do
Direito Administrativo Ps-Moderno: legitimidade, finalidade, eficincia, resultado.
Belo Horizonte: Frum, 2008. p. 19)
MARENGO, Roberto. La discrezionalit del giudice civile. Torino: G. Giappichelli, 1996.
p. 19.
241
242
Andr Saddy
distinguere tra linteresse pubblico astratto (la cui definizione rimessa al legislatore e d luogo ad altrettanti distinti interessi pubblico
astratti) e interesse pubblico concreto, che il risultato di una definizione dellautorit amministrativa.
Pi feconda sembra come accennato la constatazione che non si
pu ricostruire una nozione unitaria dinteresse pubblico, ma ci si deve
riferire ad interessi pubblici, definiti tali dalla legge, anche al fine di
stabilire a chi linteresse pubblico vada riferito23.
Nesse contexto, vale mencionar o critrio da finalidade administrativa que permite observar que os interesses pblicos podem ser alcanados
de trs formas: pela promoo, pela realizao e pela recuperao. A promoo dos interesses pblicos decorre da funo decisria administrativa,
em abstrato ou em concreto, como manifestao de vontade primria da
Administrao Pblica24; a funo de realizao dos interesses pblicos
procede da funo executiva das decises abstratas ou concretamente tomadas; e a funo de recuperao dos interesses pblicos resulta da atividade judicante administrativa, em que se reaprecia a juridicidade das decises administrativas, das execues e mesmo das decises judicantes de
que caibam recursos.
A partir de um esforo de contextualizao da anlise, pertinente
assinalar que, com a evoluo dos tempos, depois de muito sangue derra
23
24
No mesmo sentido, Fernando Sainz Moreno elege que: la nocin de inters pblico, al
incorporarse a un texto legal y al aplicarse a una situacin concreta, sufre una mutacin
en su significado aumentando el grado de su determinacin por influencia de esa norma y de su contexto. (SAINZ MORENO, Fernando. Reduccin de la discrecionalidad: el
inters pblico como concepto jurdico. Revista Espaola de Derecho Administrativo,
Madrid, n. 8, p. 63-93, ene-mar, 1976, p. 73)
Vale aqui mencionar a chamada Teoria do Duplo Grau, que superou a problemtica
da compatibilizao entre a definio do interesse pblico e do exerccio da administrao consensualizada, partindo da distino entre categorias ou nveis de exerccio
do poder: a categoria primria e a secundria, cabendo esfera do pblico, a deciso
primria de poder que se compreende em sua competncia de agir, e esfera do privado, a deciso secundria de poder perfeitamente negocivel, de escolher a melhor
soluo para atuar. Tal teoria hoje se aproxima do conceito de subsidiariedade, como
bem menciona Diogo de Figueiredo Moreira Neto, ao elucidar que assim o : uma vez
que distingue o nvel de manifestao de vontade administrativa dotada de um poder
estatal primrio e, por isso, absoluto, inegocivel e inflexvel, de dar-se a execuo de um
determinado interesse pblico concreto, situada no plano supra-ordinado das decises
vinculadas, do nvel de manifestao de vontade administrativa dotada de um poder
estatal secundrio e, por isso, relativo, negocivel e flexvel, situado em plano subordinado das decises discricionrias. (MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Mutaes do
direito pblico. Rio de Janeiro: Renovar, 2006. p. 325).

mado, lutas por direitos e estudos com o fim de entender melhor a magia
dos tempos, definiu-se que cabia aos polticos a arte de interpretar os interesses da sociedade e chegar a uma deciso capaz de satisfaz-los; ao
Direito cabia a arte de cristalizar em normas de observncia geral e obrigatria as vivncias sociais. Hodiernamente, procura-se conciliar esses aspectos, pois a busca dos interesses pblicos possibilitou o surgimento de
uma organizao poltica, submetida simultaneamente lei o Estado de
Direito aos interesses sociais prevalecentes o Estado Democrtico e
moral o Estado de Justia.
Conquanto o novo Estado de Justia Democrtico de Direito tenha resolvido a antinomia entre legalidade, legitimidade e licitude, esses padres
continuam a existir. Os interesses pblicos, legislados ou no, tero sempre a
legitimidade e a licitude como padro. Assim, a legitimidade e a licitude so
sempre mais amplas que a legalidade, pois ao Direito impossvel definir
legalmente todas as hipteses de interesses pblicos na lei. Essa limitao,
no entanto, no confere espaos livres de atuao s decises polticas; pelo
contrrio, mesmo na lacuna da lei o agente pblico no ter liberdade em
suas decises porque estar vinculado a um resduo de apreciabilidade em
face dos interesses pblicos, sendo certo que haver sempre uma graduao
da legitimidade e da licitude na anlise do caso concreto.
7
VINCULAO DA ADMINISTRAO AOS INTERESSES

PBLICOS, BOA ADMINISTRAO E AO RESULTADO
Pode-se concluir, pelo at aqui exposto, que os interesses pblicos

especficos definidos pela Constituio e objetos de concretizao pela lei
esto diretamente vinculados Administrao Pblica. J a parte comum
da ordem juspoltico-moral, denominada interesses pblicos gerais, est
enleada indiretamente Administrao.
Os interesses pblicos no so, portanto, de livre deciso: o agente

pblico deve sempre realizar um exame razovel e objetivo do que, no caso
concreto, convm aos interesses pblicos. Esse exame est submetido s
regras da interpretao. Logo, em virtude a esse aspecto, o positivismo jurdico restringiu o conceito de interesses pblicos, mas, com o avano do
neoconstitucionalismo, as Constituies ps-modernas deslocaram para a
sede constitucional a dico fundamental dos interesses pblicos, remanescendo ao legislador ordinrio a tarefa de especific-los. Depreende-se
da que no cabe ao legislador restringir o elenco dos interesses pblicos.
243
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Com tal deslocamento, considerou-se o resultado como parte essencial do conceito de interesses pblicos, ou seja, a eficincia e a realizao
da buona amministrazione passaram a ser essenciais. Os valores cvicos
e democrticos ho de ser exigveis a todos aqueles que exercem o poder
pblico. Por isso que Jaime Rodrguez-Arana25 entende que bom governo
e boa administrao de instituies pblicas es menester que ese poder sea
abierto, plural, moderado, equilibrado, realista, eficaz, eficiente, socialmente
sensible, cooperativo, atento a la opinin pblica, dinmico y compatible.
Segundo Gregorio Rafael de Ass Roig26, a ideia de que os governantes devem estar sujeitos a um deber de buen gobierno vem de pensadores
clssicos, como Plato, Scrates, Aristteles e Ccero, os quais, com nuanas diferentes, expressaram sua convico de que os governantes deveriam
procurar a felicidade de todos os governados, e no a de poucos. Desde
ento, a ideia de boa administrao se mantm ao longo da histria. Na
atualidade, enfatiza-se que alm de atuar de acordo com o ordenamento,
deve a Administrao atuar conforme as regras de boa administrao27.
Todavia, mesmo existindo essa noo h sculos, seu significado ainda
pouco lapidado. Juli Ponce Sol28 define boa administrao como
[] el deber de la Administracin de desarrollar su actividad de una
determinada manera: adoptando todas las medias necesarias para
comprobar los datos sobre los que vaya a basarse su decisin discrecional, permitiendo a los interesados exponer sus puntos de vista,
tomando en consideracin todos los elementos pertinentes al caso y
ponderando todos los intereses implicados, sin soslayar argumentos ni
constataciones fcticas relativas al supuesto concreto.
Opera como uma regra orientativa da ao administrativa, com a finalidade de conseguir a melhor deciso possvel, a mais oportuna e con
25
26
27
28
RODRGUEZ-ARANA MUNOZ, Jaime. El derecho fundamental al buen gobierno y a la

buena administracin de instituciones pblicas. Revista de estudios locales CUNAL, Madrid, n. 100, ao 4, p. 39-47, mar. 2007.
ASS ROIG, Gregorio Rafael de. Deberes y obligaciones en la Constitucin. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1991. p. 269 e ss.
POSADA HERRERA, Jos. Lecciones de Administracin. Madrid: Instituto Nacional de

Administracin Pblica, 1978. V. I, p. 52; HAURIOU, Maurice; HAURIOU, Andr. Prcis
de droit administratif et de droit public. Paris: Librairie du Recueil Sirey (socit anonyme), 1933.
PONCE SOLE, Juli. Deber de buena administracion y derecho al procedimiento administrativo debido: las bases constitucionales del procedimiento administrativo y del
ejercicio de la discrecionalidad. Valladolid: Lex Nova, 2001. p. 146.

veniente aos interesses pblicos. Essa atribuio de boa administrao
(arbitrium boni administrationis) um dever de fazer consistente em um
mandato de atuao de forma racional, objetiva, coordenada, eficaz, eficiente e econmica em seu servio aos interesses pblicos29.
Deve o aparato pblico deixar de ser um fim em si mesmo para recuperar sua conscincia de instituio de servio comunidade, que ocorrer
somente quando a Administrao passar a: promover os interesses pblicos; buscar o resultado positivo de suas aes e ajustar a sua atuao a uma
srie de parmetros e caractersticas previamente concreta e determinada.
Apenas assim o direito a um bom governo e a uma boa Administrao Pblica ser algo razovel e adequado. Boa administrao, portanto, significa
conduzir e manejar uma sucesso de critrios mnimos previamente estabelecidos.30
Antagnico da boa administrao o conceito de m administrao que delimita

os poderes do defensor do povo (Ombudsman) em diferentes ordenamentos jurdicos
(britnico e comunitrio, por exemplo), o qual apenas atuar onde esta exista. Originrio do informe Whyatt, a m administrao cobria supostos exemplificativos como
a falta de objetividade, negligncia, falta de ateno, atraso, incompetncia, inaptido,
perversidade, infmia ou arbitrariedade, conhecidos como catlogo de CROSSMAN.
Para uma lista atualizada, vide: Select Committee on the Parliamentary Commissioner
for Administration Session 1994-95 First Report HC 112 December 1994 (Report on
Maladministration and Redress).

Esse conceito de m administrao tambm se encontrava reconhecido no Tratado
CEE, no artigo 195.1, cuja redao foi introduzida pelo Tratado da Unio Europeia,
artigo que introduzia a figura do Defensor do Povo no ordenamento comunitrio. Na
atualidade, houve uma inverso para o conceito de boa administrao, uma vez que
se tentou introduzir esse conceito na Carta de Nice (art. 39) e, por iniciativa do Ombudsman europeu, configurou-se como direito passando a formar parte do TFUE (art.
125.1 e art. 128.1 e 2) referidos a campos determinados da Administrao.
Vide: FREITAS, Juarez. Discricionariedade administrativa e o direito fundamental a
boa administrao publica. Sao Paulo: Malheiros, 2007; RODRIGUEZ-ARANA MUNOZ,
Jaime. El buen gobierno y la buena administracion de instituciones publicas. Navarra:
Thomson Aranzadi, 2006; TOMS MALLN, Beatriz. El derecho fundamental a una
buena administracin. Madrid: Instituto Nacional del Administracin Pblica, 2004;
PONCE SOLE, Juli. Deber de buena administracin y derecho al procedimiento administrativo debido: las bases constitucionales del procedimiento administrativo y del ejercicio de la discrecionalidad. Valladolid: Lex Nova, 2001; FALZONE, G. Il dovere di buona
amministrazione. Milano: Giuffr, 1953; entre muitos outros.

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30
Juarez Freitas afirma que a boa administrao um direito fundamental e que esse
um ldimo plexo de direitos encartados [...], ou seja, o somatrio de direitos subjetivos pblicos. Entre os conceitos listados pelo autor, h: (a) O direito administrao
pblica transparente, que implica evitar a opacidade (princpio da publicidade), salvo
nos casos em que o sigilo se apresenta justificvel, e ainda assim no definitivamente,
com especial nfase s informaes inteligveis sobre a execuo oramentria; (b) o
direito administrao pblica dialgica, com as garantias do contraditrio e da am-
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Andr Saddy
Desse modo, a funo administrativa e o dever de boa administrao
aparecem indissociavelmente unidos, sejam os mesmos desempenhados
ou no pela prpria Administrao e que, em caso positivo, desenvolva-se
mediante a organizao e forma jurdica que seja. Isso se completa com
a ideia de que a funo administrativa, em certas ocasies, deve ser desenvolvida por meio de um procedimento administrativo, como modo de
garantia dos direitos e interesses dos privados e do cumprimento dos princpios de boa administrao31. Trata-se do princpio da reserva de procedimento, ou seja, da necessidade de seguimento de um procedimento
administrativo para a tomada de decises oficiais.
Logo, a dogmtica clssica que tinha como caractersticas jurdicas

a existncia, a validade, a eficcia e a eficincia dos atos do Poder Pblico32
demonstrou-se insuficiente para a adequao desses atos no atual contexto de um Direito ampliado por uma juridicidade de trs dimenses: legalidade, legitimidade e licitude. Restava, porm, mais uma caracterstica, a efetividade, definida como o atendimento satisfatrio dos interesses pblicos.
Essa nova preocupao, alm de disciplinar o processo de deciso, passou
a orientar-se para o resultado do decidido. Vale acrescentar que a adio
dessa quarta caracterstica, a efetividade, destina-se a verificar se a ordem
dos fatos expressa concretamente o que foi disposto na ordem jurdica.
Assim, ao agente pblico cabe aplicar a Constituio e as leis dela
derivadas para promover os interesses pblicos confiados ao Estado. A le-
31
32
pla defesa dizer, respeitosa do devido processo (inclusive com durao razovel),
o que implica o dever de motivao consistente e proporcional; (c) o direito administrao pblica imparcial, isto , aquela que no pratica a discriminao negativa de
qualquer natureza; (d) o direito administrao pblica proba, o que veda condutas
ticas no universalizveis; (e) o direito administrao pblica respeitadora da legalidade temperada e sem absolutizao irrefletida das regras, de modo que toda
e qualquer competncia administrativa supe habilitao legislativa; (f) o direito
administrao pblica eficiente e eficaz, alm de econmica e teleologicamente responsvel, redutora dos conflitos intertemporais, que s fazem aumentar os chamados
custos de transao. Tais direito no excluem outros, pois se cuida de standard mnimo. Por certo, tais direitos precisam ser tutelados em bloco, no desiderato de que
a discricionariedade no conspire letalmente contra o aludido direito fundamental.
(FREITAS, Juarez. Discricionariedade administrativa e o direito fundamental boa Administrao Pblica. So Paulo: Malheiros, 2007. p. 20-21)
PONCE SOL, Juli. Deber de buena administracin y derecho al procedimiento administrativo debido: las bases constitucionales del procedimiento administrativo y del
ejercicio de la discrecionalidad. Valladolid: Lex Nova, 2001. p. 170, 173-174.
Para distino entre eficincia e eficcia, vide: VERGOTTINI, Giuseppe de. Diritto costituzionale. 4. ed. Padova: Cedam, 2006. p. 544.

gitimidade e a licitude tanto podero estar integralmente contidas na legalidade, cabendo-lhe praticar atos vinculados; como apenas parcialmente
nela contidos, competindo-lhe praticar atos em que lhe cabe fazer opes
legtimas e morais, abstrata ou concretamente aliceradas.
Visto que ao constituinte lhe corresponde a positivao originria,

sendo que sua percepo de natureza poltica e moral (legitimidade e licitude), e ao legislador ordinrio cabe produzir uma positivao derivada,
cuja percepo parte jurdica (legalidade)33, funo do agente pblico,
por meio de atos administrativos, coao ou atividade tcnica ou material,
seu atendimento mediato, pois necessita dessa prefigurao abstrata para
orient-lo na satisfao de interesses pblicos concretos.
Ento, considerando as trs caractersticas (legalidade, legitimidade

e licitude), o poder estatal tem natureza juspoltico-moral, intimamente
ligada liberdade, j que a sociedade estabeleceu os limites de sua atuao. A concentrao de poderes na esfera dos representantes, produzida e
justificada pela destinao de atender aos interesses pblicos, exige que o
Estado oriente seus atos no sentido da destinao social na concretizao
dos interesses pblicos. No caso de sua atuao ou omisso apresentar-se
contrria ou estranha a essa finalidade, estar-se- diante de um abuso ou
desvio de poder a ele confiado. Por isso, no se admite liberdade absoluta
na ao do Estado.
Desse modo, pode-se inferir que os interesses pblicos, que tm
como canais de expresso a legalidade, a legitimidade e a licitude, devem
ser onipresentes nas atividades do Estado, assim sendo a razo de ser e
justificao deste34, cuja capacidade de atuar estar sempre vinculada a
esse fim, ainda que, em um sentido figurado ou amplo, exista a referncia
ao termo liberdade no exerccio de suas funes juspoltico-morais35.

33
34
35
Calcada naquilo que a Constituio j definiu como parte da poltica e moral (legitimidade e licitude), no campo de opes disponveis, sendo o primeiro a expresso dos
interesses pblicos ou do bem comum, e o segundo, aquilo que deve ateno imediatamente ao bem comum.
Para Fernando Sainz Moreno, el concepto de inters pblico es un elemento esencial del
ordenamiento jurdico. La satisfaccin del inters pblico constituye uno de los fines del
Estado y justifica la existencia de la organizacin administrativa. Apreciar lo que exige,
conviene o perjudica al inters pblico y actuar en consecuencia, es la tarea fundamental
de la Administracin. (SAINZ MORENO, Fernando. Reduccin de la discrecionalidad:
el inters pblico como concepto jurdico. Revista Espaola de Derecho Administrativo,
Madrid, n. 8, p. 63-93, ene-mar, 1976, p. 63)
Hoje, na sociedade organizada, a definio de interesses pblicos especficos feita
pela maioria ou por unanimidade, o que caracteriza o Estado Democrtico; j o Es-
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8 CONCLUSES
Vivencia-se uma nova poca e todas as transformaes (o derrubamento dos Estados comunistas; a crise do Estado de bem-estar e os problemas de competitividade e desempenho na maioria dos pases com tradio industrial; as constantes guerras; a apario de um novo terrorismo;
a mudana do protagonista poltico; a experincia europeia de integrao
e cooperao; a busca de um Direito Universal; a importncia da sociedade
de conhecimento e de informao; a menor importncia dos recursos naturais; o carter imprescindvel das infraestruturas; a revoluo econmica microeletrnica, informtica, telecomunicaes, cincia dos materiais,
robtica, biotecnologia; os novos modelos de produo; o capital humano; o desmoronamento de diversos Estados, que gerou a multiplicao de
autnticas emergncias humansticas; a infrao galopante; o belicismo;
a corrupo endmica; a globalizao; o crescimento da competitividade
e da mobilidade financeira; e outras) ocorridas nas ltimas dcadas culminaram mudanas que atualmente se veem refletidas na convergncia
de trs institutos: legalidade, legitimidade e licitude, que se direcionam,
necessariamente, para alcanar este bem-estar geral, detalhando e precisando, de vrias formas e nveis, os contedos dos interesses pblicos
de uma determinada sociedade. O primeiro como ordem tico-jurdica de
estabilizao do poder positivado em normas coativamente impostas aos
cidados; o segundo, como ordem tico-poltica de estabilizao do poder
em torno de valores consensualmente aceitos; e o terceiro, como ordem
tico-moral de estabilizao do poder em torno de uma moral de resultado
voltada sempre s finalidades pblicas, no se tolerando que vise a qualquer outra finalidade que as afastem ou as desvirtuem.
evidente, portanto, que convergidos ordem juspoltico-moral (legalidade, legitimidade e moralidade), ter-se- a noo de interesses pblicos. A interseo dessa ordem juspoltico-moral so os interesses pblicos
gerais, aqueles que so convergido por normas coativamente impostas,
por valores consensualmente aceitos e por uma moral. Uma vez que um
determinado objetivo unifica essas trs estabilizaes do poder, ter-se-
tado de Direito caracteriza-se atualmente tanto pelas tcnicas do consenso quanto

pelas decises definidoras dos interesses pblicos, uma vez tomadas, cristalizando-se
em normas de observncia geral e obrigatrias. Logo, a norma jurdica deve ser a definio estvel dos interesses pblicos, por conseguinte, no Estado Democrtico de
Direito, os interesses pblicos sero sempre vinculados. De outra forma, estar-se-ia
negando ou a Democracia ou o Direito.

interesses pblicos que no se confundem com o somatrio de interesses
individuais de cada cidado e de seus grupos, mas brotam das diferentes
necessidades coletivas surgidas no contexto de uma sociedade que decidiu
unir-se para viver em conjunto. Dentro desse, haver outros interesses pblicos, especficos, definidos pela Constituio e objeto de concretizao
pela da lei. Da porque entender-se que os interesses pblicos especficos
dependero da matriz poltica de cada governo. Apenas esse vincula diretamente a Administrao pblica, deve essa, portanto, respeit-lo, afinal,
esse o seu o norte, o que justifica e o que d fundamento atividade administrativa. onipresente em todas as atividades do Estado, a razo de
ser e justificao deste, onde sua capacidade de atuar estar sempre vinculada a esse fim, ainda que, em um sentido figurado ou amplo, haja a aluso ao termo liberdade no exerccio de suas funes juspoltico-morais.
Sem embargo, parece que, na atualidade, o espao existente dentro dos
interesses pblicos gerais, mas fora dos especficos, tambm vincula a Administrao, porm de forma indireta. Apesar de vaga e imprecisa, a noo
de interesses pblicos gerais, quando in concreto, cria a possibilidade de
concluir o que so os interesses pblicos com mais facilidade, por cdigos
de conduta, precedentes administrativos, reiteradas prticas, entre outros
totalmente auferveis.
O reconhecimento desses trs institutos como convergentes e necessrios para alcanar os interesses pblicos possibilitou a apario desse
novo modelo de Estado, uma vez que fez surgir uma organizao poltica
submetida simultaneamente lei Estado de Direito aos valores consensualmente aceitos Estado Democrtico e moral Estado de Justia ,
levando construo do conceito, Estado de Justia Democrtico de Direito. Alm de ter possibilitado o deslocamento para a sede constitucional, da
dico fundamental dos interesses pblicos, remanescendo, ao legislador
ordinrio, a tarefa de especific-lo, entendimento de um ps-positivismo
jurdico. Igualmente, possibilitou uma propagao dos direitos e garantias
fundamentais, a onipresena entre princpios e regras, a nova fora dos
princpios, a Constituio como ordem de valores, a crescente conscincia
da cidadania, a necessidade de conexo entre direito e moral, etc. como
consequncias do neoconstitucionalismo.
Todo esse encadeamento assinala que a dogmtica clssica, que tinha
como caracterstica jurdica a existncia, a validade, a eficcia e a eficincia dos atos do poder pblico, demonstra-se insuficiente para a adequada
descrio desses atos no atual contexto de um Direito ampliado por uma
juridicidade de trs dimenses: legalidade, legitimidade e licitude. Restava
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mais uma caracterstica, a efetividade, ou seja, o atendimento satisfatrio
dos interesses pblicos, seja este geral ou especfico. Esse novo cisma, ademais de se inquietar com o processo de deciso, passou, agora, a se preocupar com o resultado do decidido, isto , a adio dessa quarta caracterstica,
a efetividade, destina-se a verificar se a ordem dos fatos reproduz, enfim, a
contento, o que foi disposto na ordem jurdica. Introduz-se assim o resultado como parte integrante e essencial do conceito de interesses pblicos,
alm de impor-se o ajustamento da atuao pblica a uma srie de parmetros e caractersticas previamente concretas e determinadas, alcanando,
assim, o bom gerenciamento e almejando uma administrao de resultados.
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TEORIA DO DIREITO NO COLAPSO DE

WEIMAR: LIES CONTEMPORNEAS?1
David Dyzenhaus
David Dyzenhaus professor associado de Direito e Filosofia da Faculdade de
Direito de Toronto (1978, Queens Park, Toronto, M5S 2C5, Canada). Agradeo a
Peter (Carl) Caldwell, Sherril Mysak, Hamish Stuart, Mike Taggart e aos revisores
annimos, pelos seus comentrios. A John P. McCormick reservo um agradecimento especial, antes de tudo, por persuadir-me a escrever este artigo.
A Repblica de Weimar um exemplo frequentemente invocado na

teoria poltica quando se trata de discutir a resposta adequada de democracias liberais a desafios internos fundamentais. Eu exploro esse exemplo
atravs das lentes de um caso de 1932 que testou a legalidade do golpe
do governo federal contra a Prssia. Na minha anlise do julgamento da
Corte e dos argumentos de trs tericos da poltica e do Direito Pblico,
Carl Schmitt, Hans Kelsen e Hermann Heller, argumento em favor da viso
democrtica de Heller acerca do Estado de Direito. Na minha concluso,
comparo os problemas da posio de Kelsen com aqueles presentes na recm-articulada posio de John Rawls, para sugerir o que as lies Weimar
podem oferecer para a teoria poltica contempornea.
O colapso da Repblica de Weimar (1918-1933) assombra o debate poltico atual medida que grupos descontentes, contando com crescente apoio, renovam seus ataques aos valores mais fundamentais das
democracias liberais. com esse desafio que a filosofia poltica contem
A verso original em ingls pode ser encontrada em: DYZENHAUS, David. Legal Theory in the Collapse of Weimar: Contemporary Lessons? The American Political Science
Review, v. 91, n. 1, p. 121-134, Mar. 1997. A traduo deste artigo atividade do Ncleo
de Teoria Social e Histria Constitucional da Universidade Federal Fluminense. Participaram da traduo os pesquisadores: Douglas Guimares Leite, Paula Pimenta Velloso, Rogerio Dultra dos Santos, Ana Luza Almeida, Rayssa Guterrez, Carlos M. Spricigo
e Daniel H. Papaterra Limongi.
254
David Dyzenhaus
pornea se depara quando tenta lidar com o fato do pluralismo. Qualquer tentativa de contestar aquelas concepes de vida boa que vo de
encontro ao que h de mais elementar nos valores democrtico-liberais
abre caminho para a acusao de que o liberalismo somente uma ideologia dentre outras, cada uma delas tentando reforar sua ideia parcial de
bem ante as demais.
Em resposta ao fato do pluralismo, filsofos liberais, mais notadamente John Rawls (1993), puseram-se a defender o Estado liberal de maneira conscientemente poltica. O Estado liberal no conceder o espao
da poltica queles que em o usando quiserem destru-lo sob o argumento
da neutralidade liberal diante das diversas concepes individuais de bem.
Mas Rawls tambm alega que a tarefa altamente controversa de definir os
limites de uma poltica legtima no repousa sobre qualquer concepo liberal parcial do bem.
Poder-se-ia dizer que o fracasso da Repblica de Weimar guarda alguma lio para as tentativas contemporneas em demarcar uma poltica
legtima? Para responder a esta pergunta, meu foco recai sobre as posies
de trs importantes filsofos da poltica e do direito do final da Repblica
Weimar2. Uma delas o existencialismo comunitarista de Carl Schmitt, a
segunda o positivismo jurdico de Hans Kelsen e a terceira a viso social
democrata de Hermann Heller, em favor de uma concepo tica de direito
que fornece uma limitao do poder poltico.
Essas posies foram postas em agudo contraste pelas decises polticas do governo federal da Alemanha em 1932. Em 20 de julho, o Marechal
de Campo von Hindenburg, o Reichprsident, expediu um decreto relativo restaurao da segurana pblica e da ordem no estado-membro da
Prssia3. Esse decreto expressa um momento crucial na derrocada do
primeiro experimento democrtico da Alemanha4.

Finn (1991 166-77) discute algumas questes consideradas neste artigo e fornece
uma apresentao de Schmitt e Kelsen. Esta aproximao, entretanto, padece de uma
quase confiana nas fontes secundrias em ingls. Isso resulta, por um lado, numa
pobre compreenso de Schmitt e, de outro, numa negligncia dos escritos de Kelsen
sobre os eventos, juntamente com uma sobrevalorizao da influncia atual de Kelsen
sobre os operadores do direito.
Para o texto completo, veja Preussen [1933] 1976, 481. Para uma discusso detalhada
dos eventos e das questes jurdicas, veja Grund, 1976 e Grimm, 1992. Minha avaliao difere frontalmente destas duas.
Qualquer apreciao de ideias que as testam no laboratrio da histria, corre certos

riscos quando a histria fundada em fontes secundrias (veja Lustick, 1996). O risco

O decreto foi expedido sob a autoridade dada ao presidente pela seo dos poderes de emergncia da Constituio de Weimar, Art. 48. Esse
dispositivo declarava que o Chanceler do Reich, Franz von Papen, era o
interventor (comissionner) da Prssia o maior e mais poderoso Estado-membro alemo , e dava quele autoridade para tomar o controle do
seu maquinrio poltico5. O documento foi expedido sob o comando do
gabinete de Papen e integrou a estratgia do ministro da defesa, general
von Schleicher. O decreto respondeu alegada inabilidade e relutncia
do governo da Prssia uma coalizo na qual dominava o principal partido socialista, o Partido Social Democrata (SPD) em lidar com o estado
de agitao poltica e violncia. Esta coalizo foi a mais importante base
da resistncia institucional contra a marcha nazi em direo ao poder e foi
removida a golpe de pena.
Schleicher e os outros aristocratas ligados ao gabinete da direita Papen intentaram o golpe como o primeiro passo em um plano para afastar
o SPD da poltica. Eles estariam, ento, aptos a massacrar os comunistas e
a, simultaneamente, domar Hitler, limitando-o sob o controle de um gabinete progressivamente autoritrio. A estratgia estaria completa quando
Hitler estivesse neutralizado e o gabinete, tendo eliminado toda a oposio
e os obstculos internos (incluindo o Reichstag), governaria a Alemanha
por decreto.
mais bvio que se confie somente naquelas fontes secundrias que confirmem as
concluses do que se deseja que a histria chancele. Minha escolha recai fortemente
sobre aqueles que observaram diretamente os eventos detalhados aqui e que eram democratas comprometidos: Brecht [1944] 1998 e Eyck, 1967. Os dois mais importantes
e recentes trabalhos sobre a histria poltica de Weimar (Bracher, 1974, Mommsen,
1996) concordam com as abordagens deste observador nos dois pontos cruciais ao
meu prprio argumento no texto. Eles concordam que Weimar foi destruda pela explorao de seus problemas estruturais por aqueles que se opuseram democracia
parlamentar, mais que por problemas estruturais. E eles concordam que at que Hitler
tomasse o poder, manifestaes de comprometimento democrtico por importantes
atores institucionais, incluindo as Cortes, poderiam ter feito a diferena no curso dos
eventos. H que aceitar ambos esses pontos antes de poder-se argumentar pela caracterizao dos eventos de 20 de julho como um golpe. Ambos os pontos so controversos na literatura histrica de Weimar, embora a opinio que prepondera seja a de
Bracher e Mommsen. Para uma viso equilibrada das fontes secundrias, veja Kolb,
1988, especialmente captulos 5 e 6.
Uma grave fraqueza estrutural no sistema federal foi que perpetuou um problema de
pr-guerra ao levar a Prssia intacta enquanto uma entidade poltica. J que Prssia
continha quase dois teros da populao alem e quase dois teros do territrio alemo. Ademais, a sede do governo federal, Berlim, continuou a ser a capital prussiana.
Isso criou um desequilbrio severo das relaes intergovernamentais, que os moldadores da Constituio de Weimar deixaram para a poltica resolver.
255
256
David Dyzenhaus
No momento do golpe, o governo prussiano considerou a hiptese
de resistncia armada, mas tal ao parecia fadada a terminar em derrota
e, alm disso, como social democratas, eles eram comprometidos com a legalidade. Escolheram, ento, desafiar a validade constitucional do decreto
perante o Staatsgerichtshof o tribunal criado pela Constituio de Weimar para resolver as disputas constitucionais entre o governo federal e os
Estados-membros6. A corte de fato manteve o decreto ao final de outubro,
quando o SPD no era mais uma fora efetiva7.
Nesse caso, o significado jurdico e poltico era claro. Alguns dos

mais importantes tericos do direito de ento se posicionaram diante da
corte, vertendo o debate legal num embate de filosofias do direito. Entre
eles estiveram Schmitt, ento o mais importante jurista da direita e assessor jurdico chefe de Schleicher, e Heller, que argumentava em defesa da
delegao parlamentar dos socialistas prussianos.
Kelsen, decano da Faculdade de Direito da Universidade de Colnia,

no participou dos procedimentos diante da Corte, mas sentiu-se compelido a escrever uma anlise detalhada do julgamento antes de sua publicao oficial (Kelsen 1932-33). Por muitos anos ele foi um dos principais alvos de Schmitt (assim como Heller) e sua anlise do julgamento seguiu de
perto a sua prpria e devastadora polmica contra a afirmao de Schmitt
de que o presidente era o verdadeiro guardio da Constituio de Weimar
(Kelsen 1930-31).
Schmitt venceu a batalha acadmica, j que o julgamento da corte
efetivamente sustentou a sua posio. Nove meses depois, com Hitler no
poder, ele se uniu ao partido nazista e ofereceu seus servios jurdicos. Embora no tenha mais podido ensinar depois da guerra por seu envolvimento com os nazistas, Schmitt ainda influente na Alemanha e, em alguma
medida, suas ideias esto em voga na Europa e na Amrica do Norte. Num
tempo em que uma ideia de ordem constitucional ou jurdica, que possa
acomodar as demandas de uma pluralidade de grupos, parece progressivamente prejudicada, Schmitt, que argumenta contra a possibilidade de tal
ordem, pode ganhar uma audincia ainda maior.

Os termos do artigo 19 da Constituio de Weimar, a Staatsgerichtshof, ganhou jurisdio para decidir sobre disputas constitucionais internas ao estado-membro, entre
estados-membros e entre estado-membro e governo central. O presidente da corte
recebeu ento o poder de executar suas prprias decises.
Para o texto completo do julgamento bem como os argumentos diante do tribunal, veja
Preussen [1933] 1976.

Em contraste, Kelsen, um democrata judeu, foi forado a sair de seu
posto na Universidade de Colnia em 19338. Ele construiu seu caminho
via Genebra e Praga para os Estados Unidos, onde, apesar das muitas dificuldades, continuou a trabalhar e publicar at a sua morte, em 1973. Mas a
sua filosofia do direito estudada, na maioria das vezes, por alguns poucos
especialistas.
Heller morreu em 1933 em Madrid. Ele tinha apenas 42 anos e estava tentando estabelecer um quadro geral ou completo da sua filosofia do
direito no seu Staatslehre, (Teoria do Estado)9. Foi um importante participante dos debates sobre o direito pblico e a teoria do direito na Alemanha, especialmente ao final de Weimar, mas ele recebe pouca ateno na
Alemanha se comparado a Schmitt ou Kelsen e at muito recentemente era
quase desconhecido do mundo anglofnico10.
A seguir, pretendo mostrar como os eventos jurdicos em torno do

golpe fornecem uma rica lente para se analisar o debate entre Schmitt,
Kelsen e Heller. Sob a presso de elaborar argumentos prticos sobre
uma questo poltica fundamentalmente importante, os trs tericos expem as vulnerabilidades bem como os pontos fortes de suas respectivas
teorias11. Tambm argumentarei que tal lente reflete sobre o presente e,
em particular, ilumina os aspectos mais problemticos da resposta liberal contempornea ao pluralismo, exemplificada no trabalho recente de
John Rawls.

Deve-se registrar que Schmitt entrou para a congregao no incio daquele ano, e naturalmente que ele precisava e tinha buscado apoio de Kelsen para tal movimento. Ele
retribuiu o favor participando das maquinaes que levaram demisso de Kelsen.
Veja Rthers , 1989, 138-9, citando as memrias de Hans Meyer, um aluno de Kelsen
quela poca.
10
11
Gehart Niemeyer, assistente de Heller poca, trabalhou no manuscrito at que se

tornasse publicvel, o que ocorreu em 1934, na Holanda.
Ver a excelente discusso sobre Heller, em Scheuerman 1994. Ver tambm Niemeyer,
1941 e Kennedy 1984. O melhor trabalho alemo sobre Heller continua sendo Schluchter 1983.
J me foi sugerido que, possivelmente, tais presses requereram dos protagonistas,

especialmente dos dois que estiveram no tribunal, que manipulassem seus argumentos para que estes coubessem nos resultados que desejavam. Ainda assim, tal sugesto
subestima a extenso em que, na cultura jurdica da Alemanha de Weimar, as questes
legais que estavam em jogo em 1932 eram vistas como ocasio para deciso entre
diferentes teorias constitucionais pela corte. Ver Schlink 1994, 218. Em acrscimo, eu
arguiria que contextos prticos, em qualquer caso, provm as melhores lentes para
apreciao do mrito de teorias conflitantes.
257
258
David Dyzenhaus
A CONSTITUIO DE WEIMAR E O GOLPE DE 20 DE JULHO
Ao tempo do golpe a democracia parlamentar estava severamente
enfraquecida na Alemanha. O colapso do grande governo de coalizo de
1929 conduziu a uma era de identificao com um governo autoritrio por
decreto presidencial. Isso foi possvel pela posio peculiar do presidente na Constituio. Proeminente figura do constitucionalismo de Weimar,
Arnold Brecht, escrevendo em 1944, afirma que para uma Alemanha ps-guerra talvez fosse inevitvel que uma Constituio realista estabelecesse,
como fez, um presidente com vastos poderes de emergncia sob controle
parlamentar (Brecht [1944] 1968, 143-4)12. Precisamente, o que se esperava, era que a Constituio de Weimar que foi esboada em um tempo
de agitao civil persistisse para alm da fundao da nova repblica. O
exerccio desses poderes, dados ao presidente pelo artigo 48, requeria a
rubrica do gabinete; e o gabinete, enquanto indicado pelo presidente, tinha que desfrutar da confiana do Reichstag. Entretanto, o chefe de estado tambm tinha o poder de dissolver este corpo, um poder limitado pela
vaga exigncia de que ele podia faz-lo apenas uma vez e nos mesmos
termos.13 A capacidade de dissolver o Reichstag, combinado com poder de
indicar os ministros, significou que o presidente poderia garantir um gabinete que lhe daria a rubrica exigida, mas este poderia no ter a confiana
do Reichstag simplesmente porque poca no existia um parlamento. Assim, como diz Brecht (Brecht [1944] 1968, 48-9), o problema no foi tanto
a conformao dos poderes de emergncia e sim que, potencialmente, eles
poderiam ser exercidos sem controle.
At uma eleio em abril de 1932, uma coalizo dominada pelo SPD

poderia contar com o apoio majoritrio no parlamento prussiano. Antecipando uma situao em que os nazistas poderiam ser o mais forte partido
minoritrio, a coalizo alterou o regime eleitoral recolocando a possibili
12
13
Brecht, anteriormente juiz e funcionrio pblico snior, consultor no primeiro gabinete semidemocrtico, inspecionou a transio da monarquia para democracia parlamentar. Ele ocupou o alto cargo no governo federal at 1927 e se envolveu profundamente na tentativa de preservar e fortalecer a democracia em nvel federal, at ser
demitido a pedido da direita. Ele foi, assim, indicado pelo governo da Prssia como um
de seus chefes delegados ao Reichsrat, e ele apareceu ante o tribunal para defender
a constituio de 1932. (O Reischsrat foi uma espcie de senado, mas no funcionou
plenamente como uma cmara alta do parlamento). Ele foi removido do cargo pelos
nazis em maio de 1933, em suas palavras literalmente, o ltimo oficial em servio
das instituies democrticas, e deixou a Alemanha naquele ano para se unir Nova
Escola de Pesquisa Social, em Nova Iorque [1944 1968, xii-xvi, at xv].
Art. 25.

dade de que um primeiro ministro poderia ser eleito por maioria relativa,
desde que no primeiro turno o primeiro-ministro em exerccio tivesse sido
excludo por maioria absoluta.
Nessa eleio, os nazistas aumentaram sua representao no parlamento prussiano ao ponto de eles e os nacionalistas alemes controlarem cerca de 200 votos contra os 160 do SPD e do Partido do Centro. O
apoio majoritrio poderia no ser obtido para o novo governo caso o Partido Comunista tivesse 57 votos e se opusesse a um governo dominado
pelos nazistas ou pelo SPD. O velho governo de coalizo ento renunciou,
porm sob a legislao eleitoral prussiana ele continuou a operar como
um tutor at um novo primeiro-ministro ser escolhido e nomear o seu
gabinete.
Em 14 de junho de 1932, Schleicher ps em prtica seu intrincado
plano pelo qual a desordem poltica propiciaria a justificativa para negociar, primeiro com a esquerda e, em seguida, com a extrema direita. O governo federal suspendeu a proibio organizao paramilitar de Hitler
as SA enquanto uma proibio similar ao grupo Frente Vermelha manteve-se vigente. O decreto reintegrando as SA foi seguido de outra determinao de 28 de junho que proibiu governos do Estado-membro de
impor suas prprias proibies sobre as organizaes nazistas. Confrontos de rua se tornaram a ordem do dia naquele ms e tiveram como consequncia o triunfante retorno dos grupos paramilitares nazistas s ruas,
trazendo uma amarga e tempestuosa responsabilidade aos comunistas14.
Em 14 de julho, Papen garantiu o decreto de emergncia de Hindenburg, o que o permitiu usurpar os poderes do governo prussiano. Tal
decreto surgiu sob um pretexto completamente artificial, de que o governo
prussiano, em particular a base do SPD, pretendia conspirar junto aos comunistas para atuar contra os nazistas. Papen manteve seu decreto no bolso at que a deflagrao de uma onda de violncia deu a ele a justificao
que ele desejava. Em 20 de julho, o governo prussiano foi removido fora
e Papen se tornou interventor da Prssia. O governo prussiano procurou
uma interdio do Staatsgerichtshof que impedisse Papen de assumir o
cargo, essa vedao foi rejeitada em 25 de julho sob a alegao de que ela
anteciparia a deciso final do caso.

14
Houve 99 mortos e mais de 1000 feridos nas escaramuas. Mais dramaticamente no

domingo, 17 de julho, em Altona, um subrbio majoritariamente comunista em Hamburgo onde os confrontos nas ruas deixaram 17 mortos.
259
260
David Dyzenhaus
A deciso final foi dada em 25 de outubro e confirmou o direito da
Prssia de participar em nvel federal como uma entidade poltica independente, mas efetivamente deu ao governo do Reich a liberdade de ao
que ele queria nas relaes internas da Prssia. Em todo caso, o tempo
que decorreu foi mais do que suficiente para a destruio das instituies
republicanas da Prssia. Os nazistas estavam somente h alguns meses
do poder e inclinados a aumentar seus sinais de desprezo pelo direito e
pela lei, o que deu sustentao ao pretexto de Papen para a interveno
na Prssia15.
Em resumo, mesmo que a deciso do tribunal fosse contra o gabinete, seu efeito direto no teria sido grande. Porm, se o tribunal tivesse
declarado a inconstitucionalidade do golpe, uma maior ruptura teria sido
aberta na legalidade aparente que Papen e Schleicher procuraram pintar
sobre suas tentativas de estabelecer, na Alemanha, um governo por decreto. Enquanto ambos estavam dispostos a usar a autoridade do gabinete do
presidente e sua figura para libert-lo do sistema parlamentar estabelecido pela Constituio, eles (e o prprio Hindemburg) estavam ansiosos
por serem vistos como agindo dentro da lei16. Foi nesta reviravolta que a
legalidade do confisco de poder de Hitler pareceu ainda mais dbio (Bracher, 1984, 525).
O golpe foi inconstitucional? Um balano do julgamento expresso
pelo tribunal prepara o terreno para responder essa pergunta.

15
16
Em 31 de julho, em Konigsberg, os nazistas assassinaram oponentes polticos tanto

de direita, quanto de esquerda. Um decreto de emergncia em 25 de agosto, que estabeleceu sentena de morte para atos de terrorismo poltico, foi respondido particularmente pelo assassinato brutal de um comunista pelos nazistas. Quando aqueles
diretamente responsveis foram sentenciados a morte, Hitler, publicamente, os aplaudiu e se dedicou, com os nazistas, a garantir sua libertao. Erich Eyck (1967, 420-1)
habilmente descreve a reao de Papen: E ento o mesmo gabinete nacional que havia estabelecido o interventor nacional da Prssia, para ostensivamente preservar a
paz pblica e a ordem, capitulou em face das ameaas nazistas e, em dois de setembro,
comutou [...] as sentenas dos assassinos em priso perptua, garantindo assim sua
liberdade to logo Hitler chegasse ao poder. Nunca antes o governo alemo havia se
submetido a to explcito terrorismo poltico
Como Brecht ([1944]1968, 66-7) coloca: usando somente o remdio constitucional de apelao ao tribunal, os ministros prussianos foram conduzidos pelo desejo
de preservar a base constitucional dos poderes governamentais e a compelir Hindenburg dentro dos limites constitucionais. E Hans Mommsen (1966, 452) comenta
que a deciso bloqueou a estrada do gabinete presidencial para um golpe de Estado
escancarado.

O JULGAMENTO DO TRIBUNAL
Os dois pargrafos cruciais do artigo 48 so os seguintes:
Se o estado-membro no cumprir com os deveres impostos pela

constituio do Reich ou pela lei do Reich, o Presidente pode garantir
que esses deveres sejam executados com ajuda das foras armadas.
Se a segurana e ordem pblica do Reich alemo estiverem seriamente perturbadas ou em perigo, o Presidente pode tomar as medidas necessrias para a sua restaurao e pode intervir, se necessrio,
com a ajuda das foras armadas. Para este fim ele pode revogar temporariamente os direitos fundamentais, em sua totalidade ou parcialmente.17
O decreto autorizando o golpe afirmou ser baseado nos dois pargrafos acima, no primeiro e no segundo, mas, de fato, a justificao de Papen
para o golpe e muitos dos argumentos postos pelos seus representantes
ante o tribunal, baseiam-se majoritariamente no primeiro pargrafo18. O
argumento de Papen para a ao em termos do primeiro pargrafo repousava sobre a alegao de que o governo prussiano, em colaborao com
os comunistas, trouxe um estado de desordem por agir de forma desleal
contra os nazistas. De acordo com o segundo pargrafo, qualquer futuro
motivo para ao deveria basear-se na mesma alegao e, como vimos anteriormente, Papen e Schleicher tinham enviado aos nazistas uma mensagem de reforo qualificado reintegrando suas organizaes paramilitares,
enquanto deixavam a Frente Vermelha proibida no lugar daquelas e depois
decretaram que os governos dos Estados-membros no poderiam usar
seus prprios procedimentos emergenciais para proibir a SA.
Em respeito ao primeiro pargrafo, o tribunal sustentou que deveria

ser demonstrado que o governo prussiano no estava cumprindo com o
seu dever nos termos da Constituio e da lei federal em lidar da melhor
forma com a quebra da lei e da ordem. O tribunal rejeitou as alegaes de
Papen a esse respeito (Preussen [1933] 1976, 511-3).

17
18
Os direitos bsicos eram os artigos 114, inviolabilidade da liberdade pessoal; 115, inviolabilidade da casa; 117, sigilo de correspondncia, do telgrafo e do telefone; 118,
liberdade de opinio e de imprensa; 123, liberdade de reunio; 124, liberdade de associao; e 153, inviolabilidade da propriedade privada.
Para texto do decreto na ntegra, veja Preussen [1933] 1976, 481, e para uma traduo
em ingls, Brecht [1944] 1968, 145-6.
261
262
David Dyzenhaus
Acerca do segundo pargrafo, o tribunal decidiu que no era de sua
competncia determinar se existiu uma quebra na segurana pblica a fim
de avaliar se o presidente podia agir. De acordo com o tribunal, o decreto
de 20 de julho havia de fato sido emitido em um tempo de manifestada
quebra na ordem pblica quando a Alemanha estava na iminncia de uma
guerra civil que ameaou a prpria ordem constitucional. Foi suscitado que
o presidente podia tomar as medidas que tomou - apoderar-se do controle
no apenas da policia prussiana, como tambm do inteiro maquinrio do
Estado na Prssia. E, como comentado, mesmo se os prussianos alegassem
que era verdade que a situao tinha, ao menos parcialmente, sido provocada pelo governo do Reich, o raciocnio do tribunal a esse respeito no
seria afetado (Preussen [1933] 1976, 513-4).
Isso levantou a questo de se o presidente tinha abusado de seu

poder discricionrio e ultrapassado seus limites. Em relao ao abuso, as
autoridades prussianas se basearam nas alegaes, ardentemente questionadas pelos representantes governamentais do Reich, de que a interveno tinha acontecido como um resultado das negociaes entre o governo
do Reich e os nazistas, visando a depor o governo prussiano. O tribunal
considerou essas alegaes sem comprovao. Entretanto, sustentou que,
mesmo que verdadeiras, as acusaes no conseguiram demonstrar que o
decreto no visava a restaurar a segurana e a ordem pblica. No mximo,
as alegaes ofereciam alguns insights sobre porque o governo do Reich se
convenceu de que uma interveno baseada no segundo pargrafo era necessria. Em complemento, o tribunal rejeitou o argumento prussiano de
que a interveno do governo do Reich somente na Prssia, quando havia
uma quebra geral da lei e da ordem, era prova suficiente de abuso de discricionariedade (Preussen [1933] 1976, 514).
A corte ento rejeitou a argumento prussiano de que as medidas tomadas ultrapassaram os limites da discricionariedade desde que elas incluram todos os ministros prussianos no seu escopo, no somente o primeiro-ministro e o ministro do interior, isto , os oficiais diretamente responsveis
pela manuteno da lei e da ordem. A corte sustentou que o escopo da discricionariedade deveria ser determinado pelo presidente e no pela corte.
Desde que o chanceler mantivesse os limites dessa discricionariedade ele se
reportaria somente ao presidente (Preussen [1933] 1976, 514-5).
A corte sustentou que o decreto no poderia contradizer a Constituio e isso deixou alguns resqucios do governo prussiano intacto19. A

19
Em particular, o decreto do governo federal no poderia infringir o artigo 17 que provia que cada Lnd poderia ter sua prpria Constituio e Governo que disfrutassem da

rigor, isso no representou nada para a Prssia, que estava gravemente
implicada por uma das observaes conclusivas da corte. A corte apontou que sua deciso de deixar o governo prussiano intacto para os muito
limitados fins que ela considerou constitucionalmente exigidos, foi uma
receita para o conflito com o interventor. Mas, a corte argumentou que
se essa frico for causada por um ato do governo prussiano que resulte
numa violao dos seus deveres com o Reich, o presidente sempre poderia lanar mo do primeiro pargrafo para colocar a Prssia na linha
(Preussen [1933] 1976, 516-7).
Ainda temos que enfrentar a questo de se a deciso teve mrito. H
trs respostas possveis e cada uma delas foi dada pela respectiva filosofia
do direito de Schmitt, Kelsen e Heller.
O ARGUMENTO DE SCHMITT DIANTE DO TRIBUNAL
Schmitt posicionou-se com outros quatro [litigantes] a favor do Reich . Ele logo esteve no centro da discusso sobre a correta caracterizao
dos eventos anteriores ao dia do golpe, haja vista a citao de Brecht, no
pronunciamento aberto da Prssia corte, de uma passagem de um texto
que Schmitt acabara de publicar.
20
Uma das principais alegaes desse texto Legalitt und Legitimitt

[Legality and legitimacy] que a democracia parlamentar comprometida com a salvaguarda, sobretudo, do princpio da igualdade de oportunidades. De acordo com esse princpio, aqueles que por ventura detm o poder poltico devem se comprometer a manter aberto o caminho do poder
para seus oponentes, qualquer que seja a sua ideologia poltica. Schmitt
acha absurdo que uma democracia parlamentar deva oferecer uma chance
20
confiana da Assembleia Popular; nem poderia infringir o artigo 63, que garantia sua
representao no Reichsrat. Assim, a corte manteve o decreto invlido somente no que
dizia respeito sua inteno de privar o governo prussiano do seu direito de representar a Prssia no parlamento prussiano, no Reichsrat e nas suas relaes com outras
Lnder. Tambm decidiu que o decreto no atingia o direito da Prssia nos termos do
artigo 33 que dava a cada Lnd o direito de ser representada e de falar nos debates
ante ao Reichstag e nos seus comits (Preussen [1933] 1976, 515-6).
Seis partes arguiram, como postulantes face ao tribunal: a Prssia representada por
ministros que foram removidos do cargo, os prprios ministros, o SPD prussiano, o
partido de centro prussiano, o estado-membro da Bavria e o estado-membro de Baden. Estes estados-membros tinham governos tutelados e interesse com a Prssia no
desdobramento do caso. Evitarei toda a questo de sua contenda assim como a de seu
posicionamento diante da corte, bem como a resposta da corte.
263
264
David Dyzenhaus
igual a todos os partidos. Ele assevera na passagem sublinhada por Brecht que isso um suicdio para a democracia parlamentar se o partido no
poder se apegar a esse princpio quando o oponente est comprometido
com a destruio desta democracia. (Schmitt [1932] 1938, 37; Preussen
[1933] 1976, 12). Diante disso, essa passagem cabe confortavelmente no
argumento prussiano: Brecht admite que a Prssia teve que dar todos os
passos que a lei permitia para afastar os nazistas do poder, j que, uma vez
com eles, tinham a inteno de ret-los para sempre.
Schmitt respondeu, primeiramente, que Brecht falhou em compreender que a questo era quem deveria resolver qual partido, dentro de
um conflito, deveria ser considerado ilegal enquanto inimigo do Estado,
do povo ou da nao. Essa deciso no poderia, argumentava Schmitt, ser
feita por um dos partidos em conflito, pois seria realizada de uma forma
puramente autointeressada. A deciso devia ser feita por um governo independente (Preussen [1933] 1976, 39). Em segundo lugar, essa questo no
era meramente um conflito poltico que ameaava explodir numa guerra
civil. Antes, dois Estados se confrontaram, um deles ocupado por um
dos partidos em conflito; os dois demandavam o direito de fazer poltica
e ento, poltica na forma ampla e intensa. Ele negou estar questionando a reivindicao de que o Estado-membro em geral tivesse o direito a
uma poltica que divergisse daquela do Reich. Em vez disso, a questo era
a reivindicao da Prssia de decidir a questo crucial da poltica quem
era um inimigo do Estado e da Constituio (Preussen [1933] 1976, 40-1).
Schmitt acusou a SPD de um subterfgio nesta oferta de preservar a democracia parlamentar na Prssia. Em sua viso, a Prssia mesma, ou mais
precisamente o papel da SPD na Prssia, era a ameaa qual o governo do
Reich reagia, no o colapso ou a ameaa de colapso na segurana pblica e
na ordem dentro da Prssia (p. 469)21.
Assim, Schmitt considera irrelevante que tenha sido numa oferta
de preservar a democracia na Prssia e na Alemanha como um todo a
SPD prussiana que engendrou um papel para um governo tutor na eventualidade de os partidos republicanos no poderem comandar a maioria

21
Para alegaes estritamente ambguas nessa matria, ver Schmitt em Preussen [1933]
1976, 288-91, em 290-1; comparar a resposta de Heller da pgina 292-4. Schmitt
tambm rejeitou indignadamente a insultante equao dos nazistas com o partido
comunista (e assim a tentativa prussiana de descredibilizar Papen). Ele manteve que
quando o governo do Reich decidiu mudar suas prticas com relao aos nazistas, isso
foi simplesmente um objetivo e correto reconhecimento do simples fato de que milhes de alemes apoiavam o movimento.

parlamentar. A questo para Schmitt nada tinha que ver com a inabilidade do governo prussiano de aglutinar o apoio da maioria [parlamentar].
Como Heller destacou em discusso perante a corte, o governo do Reich
no tinha ele mesmo mandato do Reichstag (Preussen [1933] 1976, 250).
Para Schmitt, portanto, o mandato do governo de Papen sua legitimidade
apoiava-se na independncia face s polticas parlamentares. Essa independncia tornou-o capaz de lidar com seus inimigos, os quais incluam
aqueles que desejavam salvar a democracia parlamentar bem como o Partido Comunista. De fato, para Schmitt, so os partidos polticos em geral que
ameaam a soberania do Estado. Uma deciso de intervir, para preservar a
democracia parlamentar, perpetuaria a disputa entre os partidos polticos
que, de acordo com Schmitt, envenena a Alemanha (p.39). Um governo
que desfruta de um mandato parlamentar parte do problema, desde que
tal governo esteja sob o controle de um ou mais partidos polticos22.
Schmitt seguiu reivindicando que a Constituio era silente sobre
se o Estado-membro era culpado de falhar em cumprir suas responsabilidades constitucionais quando adotou uma poltica diferente do governo federal. A questo era de interpretao constitucional que deveria ser
sanada por referncia ao significado da Constituio como um todo e s
suas origens histricas. Schmitt, entretanto, voltando-se para uma ideia de
totalidade da Constituio, no est advogando uma abordagem de interpretao constitucional que procure atingir uma compreenso coerente do
documento todo. J que, como veremos agora, o que Schmitt quer dizer
por totalidade no de forma alguma as sees relevantes da Constituio,
mas aqueles elementos que fornecem a base da deciso soberana.
Schmitt argumentou que os pargrafos primeiro e segundo do artigo

48 deveriam ser compreendidos como parte de uma estrutura dividida pelas molduras da Constituio de modo a proteger a unidade do Reich; isso
significava proteg-la contra a ameaa de guerra civil quando os partidos
polticos no se sentissem obrigados pelo dever de lealdade s polticas
internas do governo do Reich. Ele afirmou que, em tal situao, o Estado-membro estava obrigado a seguir as polticas governamentais e poderia
ser compelido a faz-lo pelo governo, agindo nos termos do pargrafo primeiro, enquanto o governo do Reich simultaneamente dava os passos que

22
Da maneira como Schmitt coloca as coisas no pargrafo conclusivo de seu ensaio publicado em favor do governo do Reich, a questo no era sobre o Reich e o estado contra a Prssia, mas sobre o Reich e o estado contra um partido e uma faco poltica
(Schmitt 1932, 958).
265
266
David Dyzenhaus
julgasse necessrios sob o pargrafo segundo com o propsito de restaurar
a lei e a ordem (Preussen [1933] 1976, 130-5, 175-81).
Em seus apontamentos conclusivos, Schmitt no se envergonhou das

implicaes radicais de seu argumento. Ele se referiu s pressuposies
procedimentais do caso e, com efeito, questionou o valor intrnseco do processo legal. Primeiro, a posio da Prssia ante a corte esteve em questo
desde que o decreto objetivou substituir o governo prussiano pelo interventor. Em segundo lugar, ele lidou com a questo do alcance da jurisdio
da corte para se pronunciar sobre a validade do decreto, bem como da ao
tomada em seus termos. Schmitt sustentou que havia no s matria de
natureza legal, como tambm questes polticas profundas. Ele [Schmitt]
argumentou que o governo prussiano deposto no teria o direito de apelar
para a corte, uma vez que havia sido constitucionalmente deposto e substitudo pelo comissrio, enquanto, este sim, teria o direito de apelao.
claro, isto coloca cruamente a questo da constitucionalidade, mas
o argumento de Schmitt de que a corte no pode se pronunciar no assunto por ser uma corte poltica.
Schmitt no contestou o argumento de que a corte era a guardi da

Constituio. Antes, esse papel da corte foi confinado sua caracterstica
de uma corte de direito, e assim era guardi apenas no limite de uma questo apropriada para um corpo judicial e legal. Como as questes nesse caso
eram profundamente polticas e o presidente era o guardio da Constituio em matrias polticas, a deciso sobre a questo da constitucionalidade cabia a ele. Para Schmitt, esse papel do presidente tornou-se claro pelos
poderes dados a ele no artigo 48, de modo a decidir as questes cruciais da
poltica (Preussen [1933] 1976, 466-9).
Embora Schmitt acreditasse que o poder poltico transcendia todas

as limitaes legais, h o que podemos pensar como uma restrio seminormativa de poder. Os escritos acadmicos de Schmitt argumentam que a
soberania poltica no simplesmente quem comanda as fontes do poder
(Schmitt [1932] 1976, [1922] 1988). Tal comando uma condio necessria, embora no suficiente para um exerccio de poder soberano, pois
Schmitt sustenta que a deciso soberana tem que fazer a distino entre
amigo e inimigo.
Em defesa do argumento prussiano, agora podemos apreciar, em sua
totalidade, a resposta de Schmitt ao uso de seu trabalho por Brecht. Schmitt
no est argumentando na passagem citada por Brecht que uma democra-

cia parlamentar deve fazer a distino amigo/inimigo se o que deseja se
salvar. Antes, seu argumento de que uma democracia parlamentar potencialmente suicida, uma vez que no pode fazer a distino que precisa
para se proteger.
O ponto da distino de Schmitt entre amigo e inimigo a homogeneidade substantiva do povo da Alemanha. Mais precisamente, a deciso
de quem amigo e quem inimigo, uma deciso existencial no sentido de
que possibilita a homogeneidade substantiva. Ela simultaneamente traz o
povo existncia e assegura sua preservao. Uma vez colocada homogeneidade substantiva, os indivduos que compem o grupo tm um valor
que transcende em muito qualquer coisa que uma sociedade democrtica
liberal pode oferecer ([1932] 1976, 47-53, [1928] 1989, 209-10).
Assim, a restrio seminormativa que torna uma deciso genuinamente poltica a distino amigo/inimigo. desconsiderada a tentativa
de perpetuar a democracia parlamentar, pois tal tentativa adota o que Schmitt considera ser a pretenso do legalismo liberal. Isto , ela finge que a
distino entre amigo e inimigo no tem lugar na poltica. Assim, se contradiz ao permitir o florescimento de grupos de interesse que se dedicam
ao tipo de ideologia que procura erradicar a ideia toda de homogeneidade
substantiva (Schmitt [1932] 1976, 69-79).
Identifico que a maior fraqueza da teoria do direito de Schmitt a dificuldade de aceitar que se trata de uma questo de ordem constitucional e
legal. Como Heller indicou em seu argumento face ao tribunal, o arrazoado
de Schmitt em favor do Reich pareceu levar inexoravelmente concluso
de que na Constituio de Weimar no havia mais do que os poderes de
emergncia contidos no Artigo 48 (Preussen [1933] 1976, 248-9)23. Chegar a essa concluso e sustentar que o Artigo 48 deve ser interpretado num
vcuo normativo afirmar que ele meramente fornece a ocasio para um
exerccio de poder. A ideia de poderes de emergncia , ento, esvaziada,
pois pressupe que os poderes devem ser usados para restaurar um estado de legalidade ex ante, cujas normas continuam durante o estado de
emergncia para limitar a ao executiva. De fato, a ideia mesma de um
estado de emergncia esvaziada, j que a deciso de que um [tal] estado
existe posta sob o controle exclusivo do executivo.

23
O comentrio de Heller dirigia-se prioritariamente a outro dos representantes legais

do Reich, o Professor Jacobi, cujo argumento ia ainda mais longe, de acordo com Heller,
do que qualquer coisa Schmitt tivesse alegado. Mas Heller claramente intentara incluir
o argumento de Schmitt no escopo de seu comentrio.
267
268
David Dyzenhaus
A concluso esclarece uma ambiguidade no trabalho de Schmitt nos
anos 1929 sobre os poderes de emergncia e teoria constitucional (Schmitt [1928] 1989, [1922] 1989). Nesses escritos, ele frequentemente parece,
em ltima anlise, indeciso sobre a possibilidade de o direito efetivamente
restringir o poder poltico. Mas a concluso de que uma deciso poltica genuna no est sujeita a restries legais se segue diretamente da mais famosa sentena do seu corpus, redigida no incio dos anos 1920: Soberano
aquele que decide sobre o estado de exceo (Schmitt [1922] 1988, 5).
Essa ambiguidade reflete, sugiro, a atitude de muitos alemes em
relao Weimar. Mas no existiu meramente nas cabeas daqueles que
duvidaram ou foram hostis democracia alem; estava enterrada na estrutura da Constituio de Weimar. A seus olhos, a perda do tipo de legitimidade que desaparecera com a monarquia significava a introduo de um
permanente estado de emergncia, j que eles ou duvidavam ou rejeitavam a ideia de que poderia haver qualquer outro tipo de legitimidade. Em
outras palavras, a ambiguidade constitucional manteve uma oportunidade
permanente de restaurao da legitimidade do regime, como eles o compreendiam. Porm, na ausncia de uma monarquia hereditria, a legitimidade existencialmente criada e, ento, autenticada atravs da aclamao
o Sim do povo (Schmitt [1928] 1989, 81-91). Da a posio de Schmitt
acerca de a poltica e o direito serem, em ltima instncia, comprometidos
com a recepo do advento ao poder de qualquer fora que faa a distino
amigo/inimigo para estabelecer a homogeneidade substantiva do povo
alemo.
O argumento que Schmitt apresentou ao tribunal ia direo de

question-lo para disciplinar, no sentido de que no tinha nenhum papel
na deciso sobre restries legais substantivas do governo federal, uma vez
que ele no tinha autoridade para decidir por no ter autoridade nenhuma.
O tribunal no aceitou esse papel. Como sabemos, manteve os apelos prussianos em favor de seu status federal, afirmou seu direito de questionar a
legalidade das invocaes executivas como medida autorizada sob o Artigo
48 e rejeitou o apelo do governo federal pela autoridade em termos do Artigo 48.1. Mas ao rejeitar qualquer autoridade para questionar os mritos
substantivos do argumento do governo federal em termos do Artigo 48.2,
o tribunal tornou as restries que havia mantido quase vazias, o que deu
ao governo federal praticamente tudo do que ele queria.
Com efeito, o tribunal parecia justificar o argumento de Schmitt de
que os limites estabelecidos pelo legalismo no so, em substncia, quais-

quer limites. Agora mostrarei que seu argumento fundamentado extenso de que Kelsen parece incapaz de arguir que o tribunal deveria ter agido
melhor.
LEGALISMO LIBERAL
No incio da era de governo presidencial por decreto, Kelsen vislumbrou onde a linha de raciocnio de Schmitt terminaria. Num ensaio de
1930, Kelsen arguiu que a reviso constitucional dos atos do executivo pelos juzes simplesmente o caminho mais lgico para garantir que a ao
do governo permanea dentro da lei. Tal reviso garante conformidade
ao que ele chama de princpio da legalidade. A tese de Schmitt de que o
presidente o nico guardio da Constituio, no limitado pela lei, iria
culminar numa apoteose do Artigo 48, como Kelsen predisse; o parlamentarismo seria destrudo por uma fora mstica que diz respeito prpria
democracia parlamentar como uma fonte de todas as ameaas ordem e
segurana pblica (Kelsen 1930-31, 622-3). E, como Kelsen depois apontou, o julgamento do tribunal sobre a constitucionalidade do golpe trouxe
tona aquela apoteose (Kelsen 1932-33).
Kelsen afirmou, ainda, que a corte estava certa em sustentar sua autoridade para investigar as pressuposies do Artigo 48.1 e 48.2. Isto se
refere meramente ao tribunal se apropriando de sua supremacia irrestrita
em tais matrias, uma jurisdio concedida pelo Artigo 19 da Constituio
(Kelsen 1932-33, 69-71). Segue que o tribunal tinha o direito de decidir
que medidas eram apropriadas. Mas ele entende que o tratamento da corte a esta questo em particular altamente ambguo: oscila entre formulaes que do uma completa discricionariedade totalmente irrestrita ao
presidente e formulaes que buscam, em maior ou menor grau, limitar tal
discricionariedade. Em particular, ele defende que o raciocnio do tribunal fundamental e irreparavelmente contraditrio. No h nenhum motivo de princpio para se sustentar algumas limitaes legais e no outras
(p. 73-7).
De acordo com Kelsen, o tribunal tentou contornar essa contradio mantendo uma distino entre os poderes discricionrios do ministro de um Estado-membro com respeito aos assuntos particulares
daquele Estado-membro , que podem ser suprimidos, alm de todos os
outros que no podem. A base da distino oferecida pelo tribunal foi
simplesmente que os ltimos se referem preservao da independncia
269
270
David Dyzenhaus
do Estado-membro e seu lugar no Reich e so, portanto, inviolveis. Entretanto, indaga Kelsen, como pode o Estado-membro exercer esses poderes quando a sua base, isto , toda a administrao interna, est disposio dos oficiais indicados pelo presidente? No somente a distino
impossvel de ser colocada em prtica, mas no h a menor justificativa
para isso no direito positivo. Doravante, na medida em que existe alguma
administrao, seu fundamento no reside nem na Constituio de Weimar, nem na prussiana; ela deve residir na norma contida no decreto do
presidente (Kelsen 1932-33, 77-81).
Kelsen tambm comenta contrariamente ao desejo expresso do tribunal por cooperao em tais circunstncias entre os governos do Reich
e de um Estado-membro. Tal cooperao legal e legitimamente impossvel, especialmente por conta da espada de Dmocles pendendo sobre o
Estado-membro em virtude da interpretao do tribunal do Artigo 48.1.
Ou seja, o tribunal diz que o presidente pode intervir se o governo do Estado-membro falhar em cumprir o seu dever na esfera remanescente de operao que lhe cabe. Kelsen aponta, ainda, que improvvel que qualquer
coisa pudesse ser feita violando os deveres do governo, pelo simples fato
de que este havia sido com efeito removido (Kelsen 1932-33, 81-3).
At esse estgio da anlise, Kelsen gera no leitor a expectativa de
que o tribunal tinha o poder, e eventualmente o dever, de invalidar o decreto. Em particular, Kelsen tambm poderia ter declarado que os requisitos
para as medidas tomadas sob o Artigo 48.2 no haviam sido preenchidas,
ao passo que as medidas, de fato adotadas, foram alm dos poderes do
presidente porque ultrapassaram limites constitucionais absolutos, mas a
ltima parte da anlise de Kelsen exime inteiramente o tribunal.
Kelsen comea essa parte chamando ateno para o que ele entende
como uma falha no julgamento do tribunal. O tribunal no havia de fato
declarado quais aspectos particulares do decreto do governo federal eram
ou no invlidos, mas disse apenas que a ao nos termos do decreto seria invlida na medida em que infringisse a inviolabilidade das previses
constitucionais. A opinio de Kelsen de que isso era uma falha foi motivada
pela alegao de que a norma contida no decreto presidencial de fato era
apenas anulvel; ou seja, qualquer decreto presidencial era vlido at ser
expressamente invalidado pelo tribunal, desde que o decreto esteja dentro
dos limites de sua autoridade (Kelsen 1932-33, 82-5). Na ausncia de
uma declarao de invalidade pelo tribunal o decreto presidencial permanece vlido.

De acordo com Kelsen, essa falha foi corroborada pelo fato de que
o Artigo 19 da Constituio, que cria o tribunal, conclui: o presidente dever executar a deciso do tribunal. Duas interpretaes desse artigo so
possveis, ele argumenta: ou a deciso declaratria da invalidade e ento imediatamente efetiva ou efetiva desde a execuo pelo presidente.
Na primeira interpretao, a deciso neste caso ineficaz porque toda ela
obscura na determinao daquilo que o tribunal invalidou. Na segunda
interpretao, pelo mesmo motivo, a deciso no esclarece o que o presidente instado a fazer, isto , se ele obrigado a promulgar um novo decreto ou a invalidar o antigo, ento, de fato, ele no obrigado a fazer nada
(Kelsen 1932-33, 85-9).
Kelsen termina sua crtica da deciso exonerando o tribunal, declarando como insatisfatrio o resultado de uma anlise jurdica ou cientfica. A raiz dessa dificuldade no a deciso, mas a inadequao tcnica da
Constituio. Esta no prov controles efetivos para a sua preservao, em
particular, e nenhuma corte constitucional propriamente equipada e ciente de seu papel de exercer o controle sobre a aplicao do Artigo 48. Isso
no era um descuido, mas uma consequncia da antiga oposio da jurisprudncia germnica ao controle judicial do que ela entende por ser uma
esfera poltica extranormativa. Ao invs, o controle foi dado a uma lei
regulamentadora, uma norma do Reichstag que iria, nos termos do Artigo
48.5, determinar as particularidades da ao vlida; porm o Reichstag
nunca regulamentou esta matria.
Kelsen assevera que, como resultado, o presidente tinha uma discricionariedade irrestrita. Os autores da Constituio, sem dvida, pretenderam que os poderes do presidente fossem estritamente limitados restaurao da ordem e da segurana em seu sentido mais absoluto. Mas essa
inteno que no to simples de determinar quanto o contedo de uma
lei e que, mesmo se determinvel, no a base exclusiva de interpretao
no recebeu a expresso tcnica adequada.
Assim, na ausncia de uma norma geral contida numa lei determinando os limites do Artigo 48, tanto uma interpretao extensiva quanto
restritiva so permitidas. Seria, pois, seria autoilusrio supor que o Artigo
48 no pudesse ser usado para transformar o Estado federal em um Estado
unitrio. Os limites do Artigo 48 no poderiam ser descobertos no processo de interpretao, mas somente no processo de produo normativa.
Kelsen conclui que a interpretao do Artigo 48 que estabelecida
pelo decreto presidencial no foi apenas to plausvel quanto a do tribu-
271
272
David Dyzenhaus
nal, mas igualmente prefervel se analisado de um ponto de vista poltico.
Enquanto foi uma medida radicalmente centralizadora, pelo menos trouxe tona, tecnicamente falando, uma situao administrativamente vivel.
Em contraste, o tribunal procurou encontrar um meio termo, que, de fato,
aumentou a confuso legal. a Constituio de Weimar no est salva no
caminho do meio dourado que o tribunal vislumbrou (Kelsen 1932-33,
89-91).
De um ponto de vista cientfico, essa concluso e o argumento que
leva a ela, viabilizam que o tribunal pudesse ter feito o que Kelsen claramente se refere como juridicamente possvel. Ou seja, o tribunal poderia
ter emitido uma ordem que tivesse ao mesmo tempo o requisito de carter
constitutivo e um ato de clara legislao judicial e invalidado o decreto no
todo ou em parte. Ademais, Kelsen tende a advogar a invalidao integral.
Contudo, ao escolher atentar para a falha do tribunal em dar esse
carter sua deciso, Kelsen parece deixar clara a sua percepo de que,
independentemente daquilo que o tribunal ordenasse, seria igualmente
vlido do ponto de vista da cincia do direito, desde que sua deciso fosse
constitutiva e clara. Assim, o tribunal poderia somente ter ordenado que
o decreto permanecesse na ntegra. Kelsen cr em tal deciso ser o efeito
por omisso do julgamento, e prefervel, pois a situao de centralizao
radical , pelo menos, clara.
Ele est, portanto, preparado para ir ainda mais longe do que o tribunal, pois sustenta que mesmo os limites formais defendidos pelo tribunal
em particular o princpio de que o direito da Prssia, em nvel federal, era
inviolvel , poderiam ser abolidos pelo decreto presidencial.
Por um lado, ento, o argumento de Kelsen tende para a seguinte direo: a reviso constitucional o meio tecnicamente apropriado para manifestar o princpio da legalidade identificado como um princpio da cincia
do direito. A questo, no caso, embora concernente a um conflito poltico
atual, tambm uma questo legal e eminentemente jurisdicizvel, isto ,
passvel de deciso por um tribunal. O julgamento apropriado o que deveria defender a estrutura democrtica e federativa da Constituio. De outro
lado, ele pretende arguir que a cincia do direito pouco tem a dizer sobre
essa matria, porque do seu ponto de vista, uma deciso judicial que determinasse pela constitucionalidade ou inconstitucionalidade do decreto seria
igualmente um ato poltico de uma produo judicial do direito. Nem o direito positivo, nem a teoria poltica de Kelsen suprem qualquer razo jurdica
para rejeitar o argumento de Schmitt ante o tribunal.

Em suma, Kelsen parece, em alguns momentos, desenvolver uma
teoria da constitucionalidade, que deveria mostrar como os aspectos formais de uma ordem jurdica impem constrangimentos genunos ao poder
poltico24. Essa teoria parece estar organizada em torno de um princpio
da legalidade, que traz substncia ideia de Rechtsstaat. nos termos de
tal teoria que ele critica tanto Schmitt quanto a deciso judicial. To logo
Kelsen chega a ponto de dizer em que tais limitaes redundariam, ele ou
parece se retrair ou dizer que esse debate sobre limitaes matria de
poltica e no de cincia do direito25.
Kelsen chega a essa concluso sustentando que o tratamento correto ou cientfico da ordem jurdica dado pela sua Teoria Pura do Direito (Kelsen [1934] 1992). Isto , um sistema jurdico uma hierarquia de
normas e a validade de cada uma atribuvel a uma norma superior, at
que uma encontre seu fundamento na Grundnorm ou norma fundamental
do sistema. Tal ordem livre de contradies na medida em que qualquer
conflito aparente entre duas normas pode ser resolvido por uma norma
superior, que d a um rgo do Estado o poder de estabelecer uma deciso vinculante. Similarmente, qualquer questo factual relevante para o
direito pode por ele ser resolvida, no no sentido de que se pode deduzir o
contedo da deciso correta de uma norma superior do ordenamento, mas
naquele em que uma norma superior pode autorizar um rgo do Estado
a tomar uma deciso vinculante. J que a validade da norma fundamental
ou constitucional no pode ser atribuda a nenhuma outra norma, Kelsen
assegura que sua validade, portanto deve ser pressuposta. O contedo da
norma fundamental contingente naquilo que os fundadores de uma ordem jurdica particular de fato desejaram (p. 59-60).
Kelsen frequentemente alega que qualquer Estado um Rechtsstaat,
no importando a ideologia poltica a que serve comunista, fascista, ou liberal (Kelsen [1928] 1981, 253). Ele tambm afirma que qualquer disputa

24
25
Uma defesa dessa percepo de Kelsen feita detalhadamente adiante.
De fato, A maior crtica de Kelsen a Schmitt no sobre a substncia de sua agenda

jurdica e poltica, mas a revestir essa agenda de um argumento jurdico, enquanto, na
verdade, Schmitt estava advogando uma posio poltica. Em outras palavras, Schmitt
criticado no por seu objetivo de expandir os poderes do presidente, mas porque ele
apresenta esse objetivo com um tratamento cientfico (Kelsen 1930-31, 627-8). No
se deve ignorar a fora desse ponto. Schmitt usualmente adota a postura do cientista
do direito, um comentador desapaixonado da ordem jurdica. Apenas a ocasionalmente ele deixa cair sua mscara e permite que sua paixo pela poltica transparea. Kelsen mostra efetivamente como a concepo poltica de Schmitt move toda a sua teoria.
273
274
David Dyzenhaus
sobre se, e como, o direito resolve os fatos de um caso particular decide-se
por um ato de discricionariedade oficial, por exemplo, pelo juiz, determinando o resultado a partir de um recurso ltimo a suas concepes poltica
e tica (Kelsen [1934] 1992, 67-8).
O maior problema para a Teoria Pura do Direito que ela parece
exemplificar a contradio que Schmitt alega ser endmica ao liberalismo
jurdico. Ela procura constranger a poltica pelo direito, mas termina numa
posio na qual o poltico, livre de todos os limites jurdicos, parece ditar
decises como aquilo que o direito . O poltico, pois, fornece o critrio
para a deciso judicial.
Ademais, difcil ver precisamente que fundamento Kelsen pode

oferecer para criticar a ambio poltica da teoria autoritria de Schmitt.
s vezes ele se aproxima de arguir que sua compreenso do princpio da
legalidade aquela requerida para dar sentido a um sistema de democracia parlamentar, sendo ela mesma vista como o que completa o compromisso com a liberdade individual (Kelsen [1929] 1981). Na sua perspectiva, democracia um sistema poltico que cria uma ordem coercitiva do
tipo que filtra qualquer alegao de que a maioria possui a verdade ou que
a minoria pode eventualmente estar completamente errada, por manter
aberta a oportunidade para a minoria se tornar maioria a qualquer tempo
(p. 101-103).
Entretanto, a despeito do fato de que Kelsen parece comprometido

com estabelecimento do Rechtsstaat como a ordem jurdica da democracia
parlamentar, ele recua logo antes do seu argumento tornar-se uma conexo
substantiva entre o direito e valores polticos. Seu recuo o resultado de
um relativismo confesso sobre valores polticos, uma instncia que o impede de dissimular suas concepes de ordem poltica e jurdica no esforo
de um compromisso completamente fundamentado com uma teoria poltica
substantiva. A democracia prefervel somente porque a expresso de um
relativismo poltico, ela prpria um produto do relativismo epistemolgico.
A posio de Kelsen na teoria do direito, que dirige suas anlises sobre
a deciso judicial, localiza bem sua posio na teoria poltica26. A ltima no

26
Um fator complicador em qualquer avaliao da monografia de Kelsen sobre a democracia que status ele prprio teria dado a ela: se a tinha como um exerccio de teoria
poltica com carga valorativa, em contraste com seu trabalho de cincia do direito.
Minha percepo que ele a viu pelo menos como um trabalho de cincia poltica, ou
seja, um trabalho sobre poltica do mesmo ponto de vista cientfico que o seu trabalho
na cincia do direito.

percebe qualquer diferena qualitativa entre a ordem jurdica de uma democracia parlamentar e a ordem jurdica estabelecida por um ditador.
A VISO DEMOCRTICA DE HELLER
Heller estava determinado a sustentar que o padro dos eventos, tanto

antes quanto depois do golpe, mostrou que, longe de ser a ao de um governo independente e apoltico esboado por Schmitt, o golpe foi na verdade o
resultado de arranjos deliberados entre os nazistas e o gabinete de Papen.
Isso seria, do seu ponto de vista, suficiente para mostrar um excesso inconstitucional de discricionariedade (Preussen [1933] 1976, 76-77).
O presidente do tribunal, Bumke, colocou para Heller uma questo
que, claramente, pressagiaria a deciso do tribunal na matria27. Mesmo
se tais arranjos fossem relevantes para a questo da ao sob o primeiro
pargrafo, tiveram elas qualquer relevncia para a ao sob o pargrafo segundo? Isto , estava Heller negando que, antes do golpe (Preussen [1933]
1976, 77), a segurana e a ordem pblica foram perturbadas e ameaadas
na Prssia28?
A resposta de Heller negava a premissa de que o distrbio foi do tipo
contemplado no Artigo 48. Ele disse que a segurana e a ordem pblicas
haviam sido constantemente perturbadas na Alemanha desde 1914. A
questo para o tribunal era se o distrbio na Prssia era de tal magnitude

27
28
A apario de Heller diante do tribunal em nome do SPD prussiano no foi feliz. Faltava-lhe o comportamento indiferente de Brecht que, no entanto, era tambm sarcstico
e aguerrido. Sua saudao de abertura contra Papen e Hitler trouxe a reprimenda de
Bumke que deu o tom para sua interao com a audincia; Preussen [1933] 1976, 35-7,
na 37. Para mais trocas destemperadas entre Heller e Bumke, veja pp. 63-5, 250, 470 e,
especialmente 410-1, onde Bumke reage de modo que mostra sua irritao com o desafio de Heller ao tribunal. O tom das trocas entre Schmitt e Heller tambm foi raivoso;
veja, por exemplo, p. 356 e 470. Bumke, durante Weimar um jurista respeitado e altamente conservador terminou a sua relao com os nazistas depois de 1937 e cometeu
suicdio em 1945. Para um mordaz tratamento de sua carreira veja Muller 1991, 39-45.
A determinao de Heller, neste ponto, criou alguma tenso entre o seu prprio argumento e aquele apresentado por Brecht, que havia anunciado no comeo que o governo prussiano no havia procurado de nenhuma forma questionar a integridade de
Hidenburg, mas pretendia somente ter certeza de que ele detinha a informao e o
entendimento corretos da constituio. E Brecht estendeu essa cortesia s motivaes
do governo do Reich (Preussen [1933] 1976, 8-9). Bumke fez o possvel para explorar
essa tenso (p.77) e cortar as tentativas de Brecht e Heller de explorar os argumentos
do Reich; veja, por exemplo, pp.85, 187. Heller ([1932] 1992a, vol.2) j havia esboado
esse argumento numa resposta a Schmitt.
275
276
David Dyzenhaus
que justificasse e, se tanto, uma interveno que abolisse o governo quando ao mesmo tempo o governo do Reich no agia contra outros Estados-membros desta forma.
Na perspectiva de Heller, a questo crucial para o tribunal era se o
governo prussiano queria e seria capaz de lidar com o distrbio. No somente era esse claramente o caso, ele sustentava, mas, igualmente, tendo
em vista os eventos que se seguiram ao golpe, havia se provado mais capaz
de faz-lo do que o interventor (Preussen [1933] 1976, 77-8).
Heller reconheceu que, na prtica, a questo da validade da ao em

termos dos diferentes pargrafos poderia ter ligao. Mas, ao contrrio de
Schmitt, sustentou que, no contexto do golpe, se a ao sob o pargrafo
primeiro no era justificada, ento o governo prussiano poderia cumprir
o seu dever de manter a paz e a ordem pblicas, sendo assim no haveria
qualquer base para uma interveno sob o pargrafo segundo. Sua tese era
de que a falta de uma base era demonstrada pelo tipo de interveno que
ocorrera nomeadamente num bvio golpe poltico contra o governo prussiano, a fim de retirar a influncia do SPD29. Em particular, ele rejeitou a
premissa de Schmitt de que o tribunal no era competente para asseverar
a validade da medida em termos de quaisquer pargrafos porque rejeitou
o argumento de Schmitt para aquela premissa conceder tal competncia
a um tribunal, constrangeria o poder do presidente, assim como tambm
ameaaria o Reich de destruio30.
A importncia da premissa de Schmitt para o argumento em favor
do Reich clara. As proclamaes iniciais para justificar o golpe repousaram mais fortemente sobre o pargrafo primeiro do que sobre o pargrafo
segundo. Isto , uma vez que foi concedida ao tribunal a competncia para
decidir sobre a validade da ao nos termos do pargrafo primeiro, h ento um o risco de que o tribunal verificasse, como verificou, que a medida no pode ser justificada, o que quase leva a uma concluso similar em
termos do pargrafo segundo. Como vimos, apenas o reconhecimento do
tribunal de que seja qual for a ameaa segurana pblica era suficiente
para justificar qualquer decreto que o presidente julgasse adequado emitir
depunha a lgica do argumento que invalidava o decreto31.

Para mais argumentos nesse mesmo sentido, ver Heller em Preussen [1933] 1976,
379-80.
Sujeito, claro, s limitaes constitucionais que o tribunal detinha.
29
30
31
Preussen [1933] 1976, 135-9, especialmente 138-9, referente ao argumento de Schmitt em 130-4. Ver tambm Heller em pp. 167-70-70, p. 186.

Heller, de fato, avisou o tribunal, nos termos mais claros, das consequncias de uma deciso do tipo que ele eventualmente alcanou. Se o
tribunal mantivesse a validade da interveno do Reich, subscreveria de
fato a tese de que a participao do SPD no governo era ela mesma uma
ameaa segurana pblica e ordem. O papel do SPD na construo da
democracia na Alemanha estaria ento perto do fim e Heller declarou que
as consequncias eram bvias para todos os presentes.
Ele notou que Brecht havia instado o tribunal a falar claramente se

fosse manter a validade da interveno. Heller, como um social democrata,
fez o mesmo convite ao tribunal, pois ento a situao poltica da Alemanha estaria clara de uma vez por todas. Como jurista e como alemo, entretanto, ele queria que o tribunal atentasse para o fato de que o caminho adotado para atingir um fim pode ser crucial e que no se pode construir uma
ordem legal a no ser que se esteja genuinamente vinculado lei (Preussen
[1933] 1976, 406-9).
Heller deixou claro, em um ensaio publicado aps o golpe, que seu
argumento dependia da ideia de que uma jurisdio ou competncia ilimitada autocontraditria. Ele argumentou que a jurisdio do presidente sob o Artigo 48 tinha que ser limitada pela mesma Constituio que a
concedeu. Tais limitaes foram aquelas que estavam de acordo com o
entendimento jurdico correto das pressuposies da Constituio (Heller
[1032] 1992a, v. 3)32.
Em suas monografias sobre teoria do direito, Heller argumenta que

os padres para julgamentos corretos sobre o contedo da lei so legais e
diz que esses padres devem governar a apreciao jurdica, incluindo a
interpretao dos juzes. Sua posio difere da de Schmitt, que, assim como
Kelsen, pensa que o direito fornece um limite ao poder. Todavia, ele se distancia de Kelsen na sustentao de que os limites podem receber substncia somente dos princpios do direito que, enquanto imanentes na ordem

32
Esse ponto antecipado em Heller [1927] 1992, v. 2, 127. importante considerar

que, antes de 1930, Heller era hostil a controle de constitucionalidade, embora no
esteja claro at onde sua hostilidade se baseava no carter conservador ou mesmo
de direita do Judicirio alemo ou na teoria democrtica que confinava o papel legislativo no parlamento (Heller [1929] 1992, v. 2). Uma interpretao da sua defesa de
um papel ativista para o tribunal nesse caso que este era movido puramente pela
impotncia poltica que tinha o Reichstag neste momento, o qual tinha a autoridade,
fundada no pargrafo 3o do Artigo 48, para revogar medidas de emergncia. Minha
prpria viso de que h um fundamento para a teoria da reviso judicial democrtica
no trabalho de Heller que s foi trazido tona pelos eventos dos anos 1930.
277
278
David Dyzenhaus
jurdica, so por natureza polticos, ticos e fundamentais para tal ordem
(Heller [1934] 1992, v. 3, 332-3)33.
Heller sustenta que no se pode dar sentido a uma ideia de ordem

jurdica sem reconhecer o papel de tais princpios fundamentais do direito
na constituio da ordem forense. As normas do direito positivo, as quais
so para Kelsen o que o direito efetivamente , de acordo com Heller, se
tornam possveis somente pela existncia desses princpios fundamentais
do direito. Ademais, o papel do direito positivo dar contedo aos princpios fundamentais. Assim, uma conscincia de sua existncia essencial
para a interpretao do direito positivo.
Heller reconhece que, mesmo que se presuma a existncia de princpios fundamentais, tais como a igualdade perante a lei, seu contedo
controverso. Alm disso, assim como a existncia do direito positivo
possibilitada pelos princpios fundamentais, tambm eles, por seu turno,
requerem a existncia do direito positivo para se manifestar na ordem jurdica. Assim, eles requerem a existncia de uma unidade de deciso poltica, uma entidade soberana capaz de tomar as decises que positivam
os princpios fundamentais. Pode ento parecer que o contedo do direito
positivo arbitrrio, dependente que do carter do povo que compe a
unidade de deciso.
A resposta de Heller a esta alegao que ela repousa sobre o equvoco cometido por Schmitt e Kelsen quando eles supem que uma controvrsia sobre o sentido de um texto legal uma contestao poltica, que
no pode ser solucionada pelo direito positivo. um equvoco por pelo menos duas razes: primeiro, ele presume a verdade da posio relativista de
que a controvrsia sobre a interpretao do direito entre diferentes grupos
significa que no h resoluo racional para essas questes, isto , a nica
resoluo se d por mecanismos irracionais da poltica. Segundo, falha em
ver que a poltica no meramente o jogo irracional de foras, que o poder
poltico , por natureza, sujeito a restries jurdicas (Heller [1929] 1992,
v. 2; [1934] 1992, v. 3).
Agora estamos em melhor posio para entender o ponto central do
argumento de Heller perante o tribunal. Ele fez mais que defender uma
volta ao status quo ante jurdico da democracia parlamentar. Ele queria que

33
Nessa compreenso de Heller, seu trabalho forneceria melhores fundamentos para a

teoria da reviso judicial orientada por valores na Alemanha do ps-guerra do que no
conservador e altamente influente trabalho de Rudolf Smend, cujos escritos constitucionais desse perodo esto includos em Smend, 1995.

o tribunal entendesse que tinha que desempenhar um papel na restaurao da integridade institucional e organizacional da democracia. Estava
pedindo que o tribunal mantivesse vivo o impulso democrtico da Constituio de Weimar, porque esse impulso deveria informar o entendimento
judicial da fidelidade lei.
Sua observao de que a Alemanha no havia gozado de segurana e ordem pblicas desde 1914 remonta ao corao do conflito entre
foras pr e antirrepublicanas em Weimar. Como vimos, o Artigo 48 foi
elaborado em antecipao necessidade de um governo central para lidar com crises polticas cujas resolues ultrapassavam os mecanismos
ordinrios da poltica e do direito. Sua estrutura particular e a falha do
Reichstag de tirar vantagem do Artigo 48.5 de regulamentar as particularidades da medida vlida, significava que estava imersa na Constituio de Weimar uma ambiguidade fatal entre dois compromissos polticos
conflitantes. De um lado, havia o compromisso com a legitimidade da democracia parlamentar, de outro o comprometimento com a genuinidade
de um lder carismtico.
digno de nota que Friedrich Ebert, o primeiro presidente da Repblica de Weimar, frequentemente recorria ao Artigo 48, entre 1918 e 1925,
no s para eliminar rebelies da extrema direita e esquerda, mas tambm,
muito mais frequentemente, para lidar com problemas econmicos, fiscais
e sociais. Ele assim preparou o palco para a prtica dos gabinetes presidenciais ao final de Weimar, embora exista uma diferena crucial. Enquanto o
Reichstag aceitou as aes de Ebert na derrogao de seus direitos legislativos34, no havia dvida de que tudo que ele fazia visava trazer tona,
sob condies econmicas, sociais e polticas muito difceis, um perodo de
estabilidade no qual a democracia pudesse criar razes. De fato, ele tentou
evitar usar o Artigo 48 e preferiu pedir ao Reichstag um estatuto de competncia que lhe atribusse autoridade por um perodo limitado de tempo,
para assim legislar por decreto sobre uma questo especfica, uma autoridade sujeita ao veto parlamentar (Rossiter 1948, 44-9).
Em outras palavras, o uso de Ebert do Artigo 48 pressupunha que a
democracia parlamentar era a situao constitucional normal e as medidas
particulares que ele tomou dirigiam-se pelas normas da situao. No era
um conflito poltico que se constitua numa emergncia, mas um embate
poltico que ameaava a manuteno da democracia parlamentar. Tal en
34
Ele s uma vez requereu cancelamento de um decreto.
279
280
David Dyzenhaus
tendimento do estado de emergncia significava que ambas a definio e a
resoluo eram moldadas pelo direito.
Schleicher e Schmitt, em contraste, consideravam a perpetuao da

democracia parlamentar em meio perturbao do final de Weimar como
um estado de emergncia ao qual o governo federal deveria reagir. E que
tal reao era claramente direcionada para estabelecer uma nova ordem
jurdica e constitucional pela porta dos fundos do Artigo 48 (Mommsen,
1996, captulo 12).
Em suma, a viso de Heller de que no havia estado de emergncia

no negava a natureza extrema da crise poltica forada pelos governos
federal e do Estado-membro em 1932. Antes, ele percebeu um estado de
emergncia no s como simplesmente uma crise poltica, mas como uma
resposta jurdica e constitucional a tal crise. No obstante a profundidade
do conflito poltico, para uma declarao do estado de emergncia ser vlida, ela deve ser dirigida para o retorno situao constitucional normal,
cujo servio se presta s provises legais e relevantes. O fato de que Reichstag nunca expediu uma lei regulamentadora do Artigo 48.5 no significou
que as normas jurdicas que tal lei teria concretizado no tinham aplicao.
Para o tribunal fazer algum sentido em seu papel de componente essencial
da ordem jurdica, ele deveria estabelecer um entendimento dessas normas.
Deste modo, Heller pensa que para o Rechtsstaat fazer sentido deve-se tentar conectar lei, poltica e democracia em uma teoria sobre a ordem
jurdica. A recusa constante de Kelsen de dar o difcil passo de vincular
concepes de ordem jurdica e poltica colide com seu reconhecimento de
que virtualmente toda deciso jurdica tem que levar em conta a poltica
e a moral. Em contraste, Heller integra sua teoria da organizao poltica
apropriada da democracia e sua apreciao da ordem jurdica de maneira
que confronte diretamente questes concretas de arranjos institucionais
apropriados.
Heller , em um aspecto, similar a Kelsen: ele quer enfatizar que a lei

nos fornece um meio para positivar valores. Mas ele se distancia de Kelsen
ao supor que deve haver uma razo para o processo de positivao. Tal razo vem da constatao de que ns temos que fazer nossa prpria ordem
de valores conjuntamente que o tribunal de apelao no est alm de
nosso senso coletivo do que certo e errado. Mas o direito , ento, no
somente um instrumento desse senso coletivo. Antes, o direito a forma
de certificar tal senso num processo no qual aqueles que detm determi-

naes autorizativas do contedo do direito so responsabilizveis. Posto
de outra forma, a ordem jurdica no somente um instrumento de democracia, tambm uma parte essencial de sua realizao.
Para Heller, o fundamento da ordem jurdica , em parte, um princpio social, a percepo dos cidados do nvel verdadeiramente atingido e
do compromisso da sociedade com a igualdade social. Em parte, um compromisso poltico, o sentido de que a poltica d espao aos cidados para
que sejam autores de sua prpria ordem poltica e social, de forma que sejam capazes de influenciar a legislao e a reforma do direito. Nos termos
que Heller usa para descrever o cidado, este sentido o da contingncia
da ordem concreta estabelecida pelo direito. contingente no que resultado da poltica, mas da poltica conduzida nas instituies democrticas
e, assim, submetida a mudanas. Este sentido de contingncia, pois, requer
que as instituies do Rechtsstaat democrtico sejam elementos intrnsecos da ordem legal. Que faz o seguinte critrio para a validade do direito:
o processo democrtico de sua produo, sua implementao e execuo
atravs de um sistema de diviso de poderes e sua abertura para reforma
sob a luz da experincia dos cidados (Heller [1928] 1992, v. 2; [1932]
1992, v. 2).
A viso de Heller de que a razo da estrutura institucional democrtica do Rechtsstaat tornar possvel que valores de ordem poltica e
social sejam positivados de maneira a fortalecer o controle pelos sujeitos
de suas leis. Moralidade, no sentido dos valores pelos quais a coletividade
pode legitimamente requerer que vivamos, somente o conjunto de valores que concretizado atravs do direito positivo. Os sujeitos lei tornam-se seus autores atravs de seus representantes, que estabelecem a
legislao, mas a sua autoria no termina a ela continua atravs de um
correto processo de concretizao da legislao.
O que torna o processo correto que, tanto institucionalmente
quanto substantivamente, os intrpretes do direito devem considerar a si
mesmos como participantes em um processo legislativo que exemplifica
princpios ticos fundamentais do direito. Muito abstratamente, esses so
os princpios que prometem liberdade e igualdade a todos os cidados. A
ltima verificao da realizao de tais promessas s pode ser a conscincia jurdica individual o sentido individual do cidado de se o direito est
cumprindo suas promessas (Heller [1934] 1992, v. 3, 333-9)35.

35
Nas pginas citadas no texto, Heller argumenta que um necessrio paradoxo do Rechsstaat democrtico que o direito tico de resistncia da conscincia jurdica algo
281
282
David Dyzenhaus
De fato, Heller v as sementes da democracia moderna disseminadas com a aparncia de duas ideias: o direito vincula os governantes aos
governados e os obriga a encontrar uma justificao imanente para o seu
governo. O processo legal no , portanto, uma forma vazia, mas um processo com uma razo substantiva que modela e modelada pelo processo.
Esquec-lo legitimar o abuso da forma legal por aqueles que querem us-la como disfarce para sua tentativa de tomar o poder.
LIES DE WEIMAR?
Retornemos questo de como, sob a luz de Weimar, a filosofia poltica e do direito podem responder ao fato do pluralismo o fato do conflito
sobre valores fundamentais.
Sob a direo de John Rawls (1993), o liberalismo agora parece movido pelo medo de que reivindicar a verdade para uma posio incitar
um choque de requerimentos da verdade, que s pode criar dissenso e
conflito. Da que, ao procurar dispor os valores do domnio da poltica, o
liberalismo deve pleitear apenas que esses so valores sobre os quais razovel concordar. Juntos, esses valores autnomos fazem um consenso
sobreposto sobre o que bsico nas ordens poltica e jurdica (p. 140).
Para Rawls, esses valores so autnomos em face de posies compreensivas ou concepes individuais de boa vida. Enquanto tais posies
necessariamente reivindicam se a verdade entra no espao da razo pblica ou do discurso constitucional, os valores que constituem esse espao
postulam apenas razoabilidade. Mas a reivindicao de razoabilidade est
longe de ser modesta. Ela opera para excluir os requerimentos de verdade
das posies compreensivas do pblico e requer dele que se conteste a si
mesmo apenas internamente esfera que Rawls chama de social.
Rawls reconhece os efeitos de deixar as posies compreensivas
esfera social. Grupos no liberais encontraro dificuldades para se manter, j que suas posies compreensivas so forosamente diminudas pela
cultura pblica do liberalismo poltico (p. 199-200). E Rawls tem clareza
de que se tais grupos tentarem ganhar controle sobre a poltica, eles devem ser contidos (p. 37, 54, 60-1). De fato, numa situao de emergncia,
quando parece que a conteno no est funcionando, o liberalismo poque tem peso, mas no reconhecimento jurdico. Eu exploro sua complexa posio na
questo em Dyzenhaus, adiante.

ltico pode ter que deixar sua alegao de mera razoabilidade e definir a
sua verdade no conflito sobre os fundamentos polticos (p. 152-6). Rawls,
assim, parece vacilar entre uma curiosa abstinncia epistmica sobre valores polticos fundamentais e um compromisso prtico e epistemolgico
profundo com eles36.
Eu penso que Rawls e Kelsen terminam gravitando na direo de

polos opostos da tenso interna ideia liberal do Estado de direito que
Schmitt pretende sublinhar. Essa a tenso entre uma neutralidade to imparcial, em que tudo vale, e a neutralidade que falsa porque, com efeito,
privilegia um entendimento liberal parcial do bem.
Na concepo positivista de Kelsen, leis com qualquer contedo podem caber no critrio para a validade do direito. Diferentemente de Kelsen,
Rawls pretende privilegiar certos valores como valores da poltica. Ele, assim, prope critrios de validade que tm mais substncia (liberal). Mas, j
que, como Kelsen, ele quer que reivindicaes de verdade sejam barradas
na porta da poltica, ele permanece evasivo sobre seus status de maneira
tal que convida acusao de falsa neutralidade.
A tenso na concepo liberal de Estado de direito pode ser reduzida
de duas formas diferentes. Primeiro, Rawls poderia desistir do projeto justificatrio37, contudo levaria Rawls pelo caminho kelseniano, cujo perigo
no ser pavimentado exclusivamente para santos ou pecadores, mas que
no consegue discernir entre os dois. Isto , a tenso reduzida no nvel
terico, todavia de uma maneira que leva ao princpio da no defesa do liberalismo. A tenso deslocada numa poltica livre-para-todos, onde a poltica concebida como um tipo de vcuo normativo, um espao reivindicado por grupos, fazendo distines entre amigo e inimigo, sobre quaisquer
linhas que decidam definir (Schmitt [1932] 1976, 38). E segundo, Rawls
pode desenvolver uma justificativa completa para os valores do poltico,
mas essa justificao teria que evitar o que ele corretamente quer evitar
o privilgio de qualquer viso particular de boa vida.
Eu sugiro que Heller oferece a base para uma sada dessa tenso. Na
sua viso, a poltica no um vcuo normativo, mas o espao que se tem
quando aquelas instituies esto no lugar que melhor permite a emergncia, contestao e reviso de valores fundamentais sob a luz da experincia.
O Estado de direito , ento, o mecanismo institucional para a democracia.

36
37
Devo o termo abstinncia epistmica a Raz (1994).
Richard Rorty (1991) acredita que Rawls j optou por isso.
283
284
David Dyzenhaus
Sua justificativa a mesma da soberania popular. E essa justificativa requer
um compromisso bem discutido com a correo da doutrina democrtica
e o reconhecimento de que a poltica deve ser mais aberta do que liberais
hoje comumente supem.
claro, como Heller frequentemente enfatizou, isso far a poltica
democrtica entrar num reino arriscado. Alm de tudo, a questo do melhor arranjo institucional deve se tornar o assunto do debate e da deciso poltica. Embora em um momento de progressivo ceticismo sobre o
valor das instituies da democracia liberal, pode mesmo ser melhor, como
Heller, enfrentar propriamente a questo.
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DIREITO E POLTICA EM CARL SCHMITT E

HANS KELSEN
Carlos M. Spricigo
Graduado em Direito pela Universidade do Sul de Santa Catarina (1995). Mestre e doutor em Direito pelo PPGD-UFSC (1999 e 2012). Professor Adjunto do
Programa de Ps-Graduao em Direito Constitucional da Universidade Federal
Fluminense. E-mail: carlosspricigo@id.uff.br
Rogerio Dultra dos Santos

Graduado em Direito pela Universidade Catlica do Salvador (1997). Mestre em
Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina (2000) e doutor em Cincia
Poltica pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (2006). Atualmente Professor Adjunto do Departamento de Direito Pblico da Universidade
Federal Fluminense e avaliador ad hoc na rea do Direito da Capes.
E-mail: rogeriodultra@yahoo.com.br
A existncia de complexas dinmicas poltico-sociais indicativas do

desenvolvimento de um constitucionalismo democrtico na Amrica Latina nas ltimas duas dcadas exige um esforo de investigao por parte
de todos aqueles envolvidos com a problemtica das teorias poltica e do
direito. Muito deste movimento ocorre em torno de um esforo de superao criativa e autctone de instituies informadas diretamente pelos
princpios do constitucionalismo liberal. Desta forma, a reflexo sobre um
novo constitucionalismo favorecida pela recuperao dos importantes
[seminais] debates travados em torno desta temtica dos limites e superao do Estado/Direito liberais. Neste captulo, pretendemos recuperar
a contribuio de dois grandes juristas do sculo XX, Carl Schmitt e Hans
Kelsen, que dedicaram importante tempo de seus estudos a esta problemtica. Mais especificamente, buscaremos resgatar o debate travado por
eles sobre dois temas fundamentais que esto inter-relacionados, o do es-
Carlos M. Spricigo
288 & Rogerio Dultra dos Santos
gotamento da democracia liberal e a questo dos limites da deciso judicial
no contexto do Estado soberano. Os dois autores refletiram sobre a chave
liberal de concepo da criao e aplicao do direito, com uma contribuio incontornvel para quem pretende compreender a evoluo recente
das instituies jurdico-polticas, inclusive no contexto latino-americano.
A dinmica poltica e a configurao das constituies contemporneas no podem ser compreendidas sem que se tenha em conta a teorizao do jurista e politlogo alemo Carl Schmitt (1888-1985). O sculo XX,
a era dos extremos no dizer de Eric Hobsbawn, exacerbou a distino
entre amigo e inimigo, ncleo fundamental do conceito poltico daquele
pensador. Alm de ter sido um autor fundamental na configurao constitucional da Alemanha pr-2 Grande Guerra, atravs do seu conceito de
estado de exceo, suas ideias polticas e jurdicas se tornaram centrais na
construo dos Estados ditatoriais do mundo ocidental, em particular da
Alemanha nazista. No entanto, esta identificao de Schmitt como o grande
jurista do 3 Reich encobre a pertinncia de sua vigorosa crtica ao falseamento da democracia operado pelas instituies representativas liberais.
Nesse sentido, quer seja pela sua importncia histrica, quer pela atualidade de seu pensamento, Carl Schmitt um autor essencial para a teoria
poltica, para a teoria constitucional e para o estudo das relaes entre Estados-Nao.
Outro autor contemporneo de Schmitt, o jurista austraco Hans

Kelsen (1881-1973), apresenta elaborao terica de inestimvel valor.
Prejudicado por uma leitura equivocada no Brasil durante algumas dcadas, Kelsen apresenta, em seus textos, formulaes que no podem ser
desprezadas sobre o Estado, o Direito e a democracia. Estas formulaes
foram elaboradas dentro do contexto do seu projeto epistemolgico maior,
a Teoria Pura do Direito, uma proposta de epistemologia prescritiva que
assentou as bases da Teoria Geral do Direito no sculo XX. Apesar de falar
sempre a partir da Teoria Pura do Direito, Kelsen participou dos principais
debates de seu tempo, polemizando com diversos intelectuais acerca dos
temas candentes do constitucionalismo e da teoria do direito, em especial
nas duas dcadas que se situam como o intervalo entre as duas grandes
Guerras Mundiais, perodo denominado genericamente como Repblica
de Weimar, dada a importncia dramtica para os destinos da Europa que
teve a estrutura institucional alem ps-1918.
Se por um lado as ideias de um autor podem ser estudadas em si
mesmas, por outro, a recuperao do contexto no qual so produzidas lhes

confere maior densidade e significado histricos. Pela sua contextualizao
se percebe o quanto determinados conceitos, embora universalizveis, foram produzidos para lidar com problemas particulares daquela poca1. O
momento histrico no qual Schmitt produz seus mais relevantes trabalhos
a Alemanha da Repblica de Weimar, perodo no qual tem lugar o clssico
debate protagonizado por ele e por Kelsen. Schmitt e Kelsen desenvolvem
argumentaes opostas quanto natureza da poltica, ao conceito de democracia e s instituies jurdicas viveis para os tempos modernos.
Carl Schmitt constri seu arcabouo terico bsico a partir de uma

crtica ao liberalismo. O estudo de seus trabalhos demonstra sua compreenso idiossincrtica da formao do Estado moderno. Enquanto os
contornos da manifestao existencial e histrica do liberalismo so classificados como romantismo poltico, a sua utpica interpretao do mundo
agiria atravs do mecanismo intelectual de secularizao, transpondo conceitos teolgicos para compreender o fenmeno poltico. Nesse processo
de secularizao, o conceito de soberania foi paulatinamente restringido
pela Teoria do Estado liberal a uma frmula abstrata que, segundo Schmitt,
eliminou o elemento de autoridade necessrio ao reconhecimento poltico
da soberania. Para contrapor-se a essa anlise negativa da reconfigurao
conceitual do Estado moderno realizada pelo liberalismo, Schmitt prope
aproximar o conceito de decisionismo ao fenmeno poltico.
Para este autor, a soberania do Estado representa uma normalidade
inabalvel que deve permanecer ativa sob pena de desconstituir sua naturalidade. Considera coerente sintetizar o repdio ideia de estado de
exceo como consequncia da eliminao da lgica do milagre realizada
pelo racionalismo liberal, j que ela coloca em xeque a regra jurdica, isto ,
macula a hegemonia da normalidade constitucional2.

Com efeito, o modelo de Estado que surge na obra de Carl Schmitt no pode ser visto
somente como um conjunto de conceitos abstratos, mas como a necessidade de se
resolver uma determinada crise de ordem jurdica e poltica no momento em que
ela se tornou crucial para definir o futuro da Alemanha. Nesse sentido, os conceitos
poltico-jurdicos presentes na obra de autores como Carl Schmitt so de natureza
estrutural, isto , serviram de condio de existncia para eventos histricos especficos. Entretanto, por serem conceitos estruturais, tm a capacidade de servirem
como instrumentos de construo de ordens polticas diversas daquelas nas quais
se originaram.
Cf. SCHMITT, Carl. Politische Theologie: vier Kapitel zur Lehre von der Souvernitt.
Berlin: Duncker & Humblot, [1996a] [1922]. p. 43. A acusao das doutrinas do Estado de Direito de fazerem teologia tambm um ataque fundamentado e especfico s
acusaes levianas e posio terica de Hans Kelsen. Para Schmitt, portanto, A oni-
289
Carlos M. Spricigo
Interpretar o processo liberal de secularizao a partir da tentativa
de proscrio da lgica do milagre , para Carlo Galli, o momento em que a
teologia poltica de Schmitt se torna a compreenso epocal da necessidade
da soberania decisionstica: se o Moderno inaugurado por uma catstrofe
de paradigmas, a soberania decisionstica, no a mediao, o modo politicamente adequado de arbitr-lo3.
Para reconstruir uma definio da soberania como conceito limite
ou extremo, que represente a recuperao originria de um esquema da
Teoria do Estado que no sculo XIX j havia se tornado abstrato ao sustentar que soberania o poder supremo, no derivado e que indique
a forma concreta de seu surgimento, Schmitt estabelece que toda ordem,
seja jurdica, poltica, sejam a segurana e as ordens pblicas, derivam de
uma deciso (Entscheidung) sobre um caso excepcional. Isto significa que
a soberania tem como funo real (ou ftica) determinar o que pode constituir ordem e segurana quando elas so perturbadas. O que Schmitt quer
especificar o fato de que o desenvolvimento histrico do conceito de soberania no acompanhou o desenrolar das lutas pelo poder poltico concreto, dando origem a uma lacuna na formao lgica do conceito jurdico
de soberania, pois o fundamento da ordem forense uma deciso, no uma
norma. A frmula vazia de sentido poder supremo, no derivado carece
de um desenvolvimento dialtico a partir da imanncia de sua conceitualidade. Os significados possveis desta frmula s so utilizveis em um
contexto em que a legitimidade do espao poltico se curva aos interesses
do momento, j que na realidade poltica no existe um poder supremo
que funcione segundo uma pretensa causalidade da manifestao do direito, uma ideia de inafastabilidade da norma que quer encontrar paralelo
nas leis da natureza. Como o poder nada prova atravs do direito, resta
potncia do legislador moderno, mencionada em todo manual de Direito do Estado,

no foi extrada da teologia apenas verbalmente. Mesmo nos detalhes da argumentao emergem reminiscncias teolgicas. // Naturalmente com intenes polmicas.
Na era positivista, gosta-se de criticar o adversrio cientfico acusando-o de direo
teolgica ou metafsica. Quando a crtica mais que mera afronta, conviria perguntar
ao menos donde provm a inclinao por tais gafes teolgicas e metafsicas; dever-se-ia investigar se isto ser explicado historicamente, talvez como efeito secundrio
da teoria monrquica do Estado que identificava o Deus testa com o rei, ou se talvez
se fundamente em necessidades sistemticas ou metodolgicas. Gosto de admitir a
existncia de juristas cuja incapacidade de assimilar intelectualmente argumentos ou
objees contraditrios os leva a acreditar que o Estado surja de uma espcie de curto-circuito do pensamento, da mesma forma que certos metafsicos fazem o mau uso
do nome de Deus para tais fins. (Id., ibidem, p. 44-45.)
GALLI, Carlo. Genealogia della politica, p. 353.

assumir a definio que atribua autonomia ao conceito de soberania frente
quela literatura jurdica de origem liberal. Assim, a nica definio passvel do resgate concreto da historicidade do conceito em discusso dispe:
soberano quem decide sobre o estado de exceo (Ausnamezustand). O
poder poltico , portanto, estruturalmente provisrio.
O conceito schmittiano de soberania iluminado, ento, a partir do
desenvolvimento de dois conceitos ligados sua identificao: deciso e
exceo. Enquanto exceo diz respeito a um estado ou situao (Zustand)
excepcional e conflitivo, no previsto pela ordem jurdica e que se define como um caso de extrema necessidade, de perigo para a existncia do
Estado ou algo como tal, mas [que] no pode ser circunscrito numa tipificao (tatbestandsmig), deciso remete ao carter pessoal da manifestao concreta do poder poltico, configurando o que ser chamado, por
Schmitt, de fundamento do pensamento jurdico-poltico decisionista4.
Esta conceituao diferenciada da soberania obriga Schmitt a recuperar a percepo do Estado como ordem social que opera imagem e
semelhana de uma pessoa humana. A prpria deciso se realiza atravs
de uma pessoa fisicamente identificvel (o Presidente da Repblica, por
exemplo). deciso sobre a aplicao constitucional do estado de exceo,
a partir da qual ser possvel construir sua teoria da soberania, Schmitt
acrescenta a necessidade de se verificar a singularidade do caso excepcional, acontecimento particular que contextualiza a deciso soberana.
O poder soberano, com o caso particular em pauta, torna-se a realizao
concreta da ordem poltica pretendida. Esse caso particular no um caso
tpico, mas um caso historicamente situado.
A impossibilidade de circunscrever o estado de exceo remete ao

reconhecimento do sentido da palavra tipificao (tatbestandsmig), utilizada por Schmitt, inicialmente de natureza jurdica, pois tipo (tatbestand)
o termo tcnico para a descrio legal de um fato ou ao. , porm, tanto
uma referncia limitao da tradicional abordagem jurdica ao tema do
estado de exceo quanto impossibilidade de determinar, concretamente, sua existncia, seus desdobramentos e aes possveis ante um hipottico e, para Schmitt, inexistente caso tpico de exceo, o que remete ao
conceito de tipo presente na sociologia de Weber5. O que descartado,

SCHMITT, Carl. Politische Theologie: vier Kapitel zur Lehre von der Souvernitt. Berlin: Duncker & Humblot, [1996a] [1922]. p. 16; 25; 26; 13; 14.
Como, de resto, se pode concluir do fato de ser Weber um interlocutor privilegiado

na sequncia do argumento, referente ao conceito de forma sociolgica e jurdica na
definio da soberania. (Id., ibidem, p. 34 e ss.)
291
Carlos M. Spricigo
logo de incio, a normalidade limitativa produzida pela constitucionalizao da situao excepcional, como ocorre com o conceito de estado de stio.
Assim, neste momento do texto de Schmitt, os problemas identificados so
a ausncia histrica e a eventual limitao conceitual de uma descrio do
estado excepcional na ordem jurdica vigente e a dificuldade de caracteriz-lo na prtica. Para o autor, uma Constituio somente pode indicar a
quem permitido atuar em tal circunstncia, quem deve agir no estado de
exceo.
Se esta ao no est submetida a nenhum controle, se no se distribui como na prtica da Constituio fundada no Estado de Direito entre diversas instncias que se limitam e se equilibram mutuamente, ento
evidentemente claro quem o soberano. Ele decide tanto sobre o caso
de exceo extrema, como sobre o que deve ser feito para remedi-lo. Ele
se situa fora da ordem jurdica vigente e, contudo, pertence a ela, pois
responsvel pela deciso de se a Constituio pode suspender-se in toto.
Todas as tendncias do desenvolvimento do moderno Estado de Direito
apontam o eliminar do soberano neste sentido6.
Assim, o Estado funciona, na determinante concreta da situao em
que aplica o estado de exceo como um modelo especial de juiz que, autorizado pelo direito, mas no necessariamente limitado por ele, decide,
de forma soberana, sobre como a normalidade jurdica e social deve ser
reintroduzida. Giorgio Agamben lembra, no livro Estado de exceo7, que
a soberania deve ser examinada enquanto manifestao originria de uma
forma jurdica especfica, pois tem como escopo regular ou reinstalar a ordem jurdica numa situao de desordem somente mensurada de forma
objetiva pelo prprio soberano8. O duplo sentido do conceito de estado
de exceo (jurdico e poltico) remete, portanto, origem dual do conceito de soberania, que no pode ser absorvido por uma definio exclusivamente jurdica, a no ser que se reconhea sua precedncia em relao
prpria ordem jurdica, ou seja, que se identifique com clareza seu carter
concreto. Um poder excepcional, segundo Schmitt, deve ser supremo e sem
limites. Em razo disso no conveniente identificar o poder soberano a
remdios constitucionais como o estado de stio, o decreto de emergncia

SCHMITT, Carl. Politische Theologie: vier Kapitel zur Lehre von der Souvernitt. Berlin: Duncker & Humblot, [1996a] [1922]. p. 14.
Id., ibidem, p. 9.
7
8
AGAMBEN, Giorgio. Stato di eccezione (Homo sacer, II, i). Torino: Bollati Boringhieri,
2003.

ou uma medida policial qualquer, pois todas estas faculdades extraordinrias esto juridicamente limitadas em suas concretizaes, restringidas
pelo regulamento da Constituio do Estado de Direito que, ao dividir as
competncias e instaurar o mtuo controle, procura adiar (hinauszuschieben) a questo da soberania o mximo possvel9 Schmitt reconhece que,
ao se definir a soberania a partir da deciso sobre como resolver ou pr
fim a um caso de desordem excepcional, o que se est realizando uma circunscrio jurdica das faculdades concedidas. Esta limitao jurdica da
capacidade de ao significa sua substancial represso (zurckgedrngt).
Mesmo reprimida, no entanto, a soberania no desaparece, basicamente
porque esta identificao da juridicidade da situao excepcional de natureza intelectual10. A deciso de um poder soberano personalizado, que
aqui pode ser remetido figura de um juiz, no significa, assim, a ausncia
completa da juridicidade.
Tem-se a possibilidade normativa da suspenso de toda ordem jurdica vigente para que no se deixe de identificar concretamente a prpria
existncia do Estado, a fim de preserv-lo. A deciso que reconhece e declara o estado de exceo recobre-se de um sentido jurdico, pois funciona
como elemento criador de condies concretas de normalidade para que
um preceito jurdico qualquer possa ter validade. Como a conduta precisa
de um meio homogneo para valer uma sociedade estabilizada, a situao de normalidade faz parte da validez imanente do direito11. Para Hasso Hofmann, como a eficcia da norma jurdica passa a depender da ideia
de normalidade, ela s pode ser um conceito sociolgico e no normativo.
Nesse sentido, a homogeneidade do meio, que garante a realizao do direito, pode ser caracterizada como um princpio unitrio de estrutura da
realidade social e indica a relao entre ordenamento e normalidade factual: a homogeneidade , para Schmitt, a essncia da unidade poltica12. O
estabelecimento desta situao de ordem das condies de vida demonstra quem o soberano. O caso de exceo revela a essncia da autoridade
estatal de maneira mais clara. Nele, a deciso se separa da norma jurdica
e (em uma formulao paradoxal) a autoridade demonstra que no neces
10
11
12
SCHMITT, Carl. Politische Theologie: vier Kapitel zur Lehre von der Souvernitt. Berlin: Duncker & Humblot, [1996a] [1922]. p. 17-8.
Id., ibidem.
Idem, p. 19.
Cf. HOFMANN, Hasso. Legitimit contro legalit: la filosofia poltica di Carl Schmitt.
Napoli: Edizioni Scientifiche Italiane, 1999. p. 96.
293
Carlos M. Spricigo
sita ter direito para criar direito. A tentativa da Teoria do Estado liberal de
regulao jurdica minuciosa dos casos em que a exceo se faz necessria
para preservar a ordem, no passa, para Schmitt, da tentativa da circunscrever com exatido o caso em que o direito se auto-suspende13.
Como a ordem social s existe por conta da deciso soberana que reconhece a existncia da situao excepcional e providencia sua eliminao,
possvel sustentar, como o faz Agamben, que A suspenso da norma no
significa sua abolio e a zona de anomia que esta instaura no (ou ao
menos pretende no ser) sem relao com a ordem jurdica14. Assim, a definio da essncia jurdica e/ou poltica do estado de exceo diz respeito
ao local onde ele se situa. Para Schmitt, fica patente que a busca de clareza
conceitual na definio da soberania no possvel atravs do exame da situao comum, pois O normal no demonstra nada, a exceo demonstra
tudo15. O estado excepcional pode ser dimensionado a partir do momento
em que Schmitt o identifica com o estado de necessidade termo que, para
Agamben, a fonte doutrinria da discusso sobre o estado de exceo. O
estado de necessidade define uma situao onde a lei perde o seu carter
obrigatrio e se torna, ela prpria, o fundamento ltimo e a fonte mesma
da lei, pois tem o poder geral de justificar uma ao inicialmente ilcita,
transformando-a em algo permitido pelo direito. A teoria medieval do Estado sustentava que a necessidade age aqui como uma justificao de uma
transgresso em um nico e especfico caso atravs de uma exceo. Mas
somente nos autores do final do sculo XIX e incio do sculo XX que a ideia
de necessidade vai receber o significado de um estado da lei, onde deixa
de significar uma situao isolada e singular de no obrigatoriedade da lei
e se reveste efetivamente de fundamento da ordem jurdica. O motivo desta transformao, segundo Agamben, que os juristas, de Jellinek a Duguit,
vem na necessidade o fundamento de validade dos decretos com fora de
lei, emanados pelo executivo, no estado de exceo16.

13
14
15
16
SCHMITT, Carl. Politische Theologie: vier Kapitel zur Lehre von der Souvernitt. Berlin: Duncker & Humblot, [1996a] [1922]. p. 19-20.
AGAMBEN, Giorgio. Stato di eccezione (Homo sacer, II, i). Torino: Bollati Boringhieri,
2003. p. 34.
SCHMITT, loc. cit., p. 21.
AGAMBEN, loc. cit., p. 35-37. Vale lembrar que o objetivo de Agamben identificar
o processo histrico-jurdico a partir do qual o estado de exceo passa a ser uma
forma corriqueira de regulao da ordem social nas democracias contemporneas.
Para esse autor, a criao voluntria de um estado de emergncia permanente (ainda
que seja eventualmente no declarado em sentido tcnico) se transformou em uma
das prticas essenciais dos Estados contemporneos, mesmo daqueles considerados

O problema, aqui, objetivar uma situao concreta que s pode ser
mensurada subjetivamente. A determinao das circunstncias em que o
estado de necessidade (e o de exceo) est confirmado depende, portanto, de uma deciso de carter pessoal. Isso significa que, com a teoria da soberania schmittiana, o direito passa a demandar uma validade substancial
e no meramente formal. A ordem social que emana de uma deciso nos
moldes judiciais, isto , de uma deciso que s tem validade em relao
situao concreta para a qual existe uma ordem social que necessariamente deve se referenciar pelo Estado. Assim, em Schmitt, a deciso soberana no regula somente a presena do direito, mas permite a existncia,
a partir de determinados parmetros, da prpria sociedade. O fato de legitimar uma Constituio situa-se, desta forma, fora de sua dinmica jurdica, tendo a ver especificamente com a ordem poltica que d autoridade
Constituio.
O elemento pessoal (existencial) da deciso que reconhece e instaura o estado de exceo tambm indica a persistncia de Schmitt em realizar
uma crtica a elementos liberais do direito condensado no pensamento do
jurista austraco Hans Kelsen. O liberalismo de Kelsen precisa ser devidamente situado. Se sua obra monumental resulta em um aparente esforo
de aprisionamento e conteno da Poltica na estrutura formal do Direito,
importante ressaltar que esta codificao se encontra longe de suprimir no
Direito aquilo que caracterstico do poltico. No por acaso sua elaborademocrticos. [...] Este deslocamento de uma medida provisria e excepcional em tcnica de governo ameaa transformar radicalmente e j tem de fato sensivelmente
transformado a estrutura e o sentido da distino tradicional das formas de constituio. O estado de exceo se apresenta, nesta perspectiva, antes como um limiar
de indeterminao entre democracia e absolutismo. (p. 11). Foi por esta razo que
Agamben fixou-se em Schmitt para desenvolver esta anlise dos fundamentos propriamente jurdicos da conformao do estado de exceo, pois com Schmitt que o
problema toma dimenses histricas dramticas, j que a discusso conjuntural especfica concerne a possibilidade da suspenso da ordem constitucional da Repblica de
Weimar a partir de uma interpretao extensiva do Art. 48 da Constituio de Weimar
que previa a possibilidade da declarao do estado de exceo pelo Presidente do Reich. No seu livro O Guardio da Constituio (1931), Schmitt defende que as medidas
necessrias previstas na primeira parte do 2 do art. 48 no poderiam ser limitadas
pela estipulao, no mesmo pargrafo, dos direitos a serem suspensos pelo Presidente, se este tem o aval do Reichstag (Parlamento). Com a autorizao parlamentar o
Presidente poderia soberanamente infringir a maioria dos artigos da Constituio que
se tornassem impedimento para a restaurao da ordem social. Cf. SCHMITT, Carl. Der
Hter der Verfassung. Berlin: Duncker & Humblot, 1996d (1931), e Cf. BENDERSKY,
Joseph W. Carl Schmitt: theorist for the reich. Princeton: Princeton University Press,
1983. p. 74 e ss.
295
Carlos M. Spricigo
o terica, radicalmente formalista, desatende elementos centrais de uma
concepo ideolgica liberal, seja ela jurdica, poltica ou econmica. Desta
forma, encontramos Kelsen afirmando a insustentabilidade cientfica da
noo de Estado de Direito, a no identidade dos princpios da democracia e do liberalismo poltico, bem como, em vrias oportunidades de sua
longa vida, a irrelevncia do modo de produo capitalista ou coletivista
para a definio de um regime democrtico. Em sua sanha de purificao
antidualista, tal como a definiu Warat17, vemos cair por terra diversos temas caros a uma viso liberal do mundo, atacados como meras ideologias,
portanto, indignas de receberem o selo de possurem um fundamento de
estrita racionalidade. E assim se vo os dualismos de Estado-Direito, direito subjetivo-objetivo, nulidade-anulabilidade, decises constitutivo-declaratrias, entre outros tantos dualismos caros dogmtica jurdica de
cariz liberal18.
Em Problemas fundamentais da doutrina do Direito Pblico (1911),
Kelsen apontava a ideia de proposio jurdica um juzo hipottico realizado pela cincia jurdica como caminho para classificar, de forma exclusivamente jurdico-normativa, os atos executivos do Estado, identificando-os com o prprio ordenamento jurdico. Dez anos antes de escrever
Teologia Poltica, em seu primeiro livro: Direito e juzo: uma investigao
sobre o problema da prtica jurdica (1912)19, Schmitt levanta o problema
do elemento decisionstico contido na prtica judicial, numa polmica direta com Kelsen. Atravs da compreenso do que Schmitt classifica como
carter normativo do contedo da determinao judicial, torna-se possvel
apreender, com maior preciso, o conceito posterior de deciso soberana
como determinante do poder jurdico-poltico concreto. Compreender, na
obra de Schmitt, como o juiz decide, compreender de que forma o poder
soberano atua20.

WARAT, L. A. A pureza do poder. Florianpolis: EdUFSC, 1983.
SCHMITT, Carl. Gesetz und Urteil: Eine Untersuchung zum Problem der Rechtspraxis.
Berlin: Otto Liebmann, 1912.
17
18
19
20
VENERIO, Carlos Magno Spricigo. Entre Liberalismo e Social-Democracia: Pressupostos Polticos da Obra de Hans Kelsen. In: MATOS, Andityas Soares de Moura Costa;
SANTOS NETO, Arnaldo Bastos (Orgs.). Contra o Absoluto: Perspectivas Crticas, Polticas e Filosficas da Obra de Hans Kelsen. Curitiba: Juru, 2011. v. 1, p. 141-175.
Esta confuso entre poder soberano e atividade judicial pode ser lida como pertencente a uma tradio que identifica no ncleo da formao do Estado, particularmente
na Alemanha, o papel histrico do Poder Judicirio que, durante muito tempo, foi a
instituio que permitiu o reconhecimento da unidade do Estado alemo. Para alm
desse fato, o poder judicirio representa, tambm, a afirmao de uma casta aristo-

Para Schmitt, a questo nuclear da teoria jurdica contempornea
a indeterminao legal, isto , o fato de normas jurdicas gerais e abstratas estarem impossibilitadas de revelar um sentido preciso no momento
de sua aplicao judicial ao caso concreto. Esta percepo opera em contraposio ao dogma positivista da completude do ordenamento jurdico,
segundo o qual a deciso judicial sobre um caso concreto deriva lgica e
dedutivamente da lei21. Esta uma formulao mais especificamente do
positivismo exegtico, no sendo a posio adotada por Kelsen. Quando
este afirma a completude do ordenamento jurdico, negando a existncia
de lacunas, esta afirmao nada tem a ver com a ideia simplista de que o
ato de produo de uma sentena, uma nova norma na acepo kelseniana,
teria a configurao de uma mera deduo conteudista extrada de uma lei
geral anterior e superior22. Para Schmitt, o juiz que necessita especificar
a legalidade de sua deciso no tem, na lei pura e simples, um alicerce seguro23. A questo a ser colocada, ento, : quando uma deciso judicial
21
22
23
crtica que reproduzia o antigo regime pela sucesso hereditria e pela composio
poltica de suas decises com o poder soberano de direito. Schmitt, autor que no esconde sua simpatia pelos autores reacionrios, encontra, assim, desde seus primeiros
escritos, uma forma de retorno ao modelo monrquico de poder poltico, dizimado
pela Revoluo burguesa. A deciso soberana representa, portanto, um vnculo com
a tradio, implcito no texto. Sob os auspcios de seu constitucionalismo antiliberal,
assenta a falta estruturante de um poder incontrastvel como na poca dos reis.
Cf. HOFMANN, Hasso. Legitimit contro Legalit: La Filosofia Poltica di Carl Schmitt.
Napoli. Edizioni Scientifiche Italiane, 1999. p. 66-7. Importante distinguir claramente
as posies discrepantes neste tema de um positivismo exegtico situado no sculo
XIX e o positivismo contemporneo, com representantes em Kelsen, Hart e Ross. Sobre
este ponto, ver a didtica diferenciao de STRECK, Lenio Luiz. Verdade e consenso:
Constituio, hermenutica e teorias discursivas. 4. ed. So Paulo: Saraiva, 2012. p. 31
e ss.
Sobre isto, Kelsen se manifesta em diversas passagens de sua obra, inclusive polemizando diretamente com Schmitt: [...] Schmitt apoia-se numa concepo da relao
entre essas duas funes [legislao e jurisdio] que acreditvamos at ento poder
considerar h muito obsoleta. Trata-se da concepo segundo a qual a deciso judicial
j est contida pronta na lei, sendo apenas deduzida desta atravs de uma operao
lgica: a jurisdio como automatismo jurdico! [...] Tal doutrina j foi desmascarada
h muito tempo. (KELSEN, H. Quem deve ser o guardio da Constituio? In: KELSEN, H. Jurisdio Constitucional. Trad. de Alexandre Krug. So Paulo: Martins Fontes,
2013. p. 257-258.
Nem na lei, nem na deduo lgica, ou em princpios de razo de contedo imutvel,

ou na opinio do povo, nem na boa-f, no uso, nas normas de cultura ou mesmo na
representao normativa do direito livre. (Cf. SCHMITT, Carl. Gesetz und Urteil: Eine
Untersuchung zum Problem der Rechtspraxis. Berlin: Otto Liebmann, 1912. p. 5 e ss.,
p. 20 e ss.; e HOFMANN, Hasso. Legitimit contro Legalit: La Filosofia Poltica di Carl
Schmitt. Napoli. Edizioni Scientifiche Italiane, 1999. p. 68.
297
Carlos M. Spricigo
correta?, ou melhor, Sobre qual princpio normativo est fundada a moderna prtica jurdica?24.
Expressa dessa maneira, a prtica do direito no pode ser limitada

por um critrio incuo como a conformidade com a lei, pois decises que
no atingem o sentido da lei que, na aplicao, indeterminado podem ocorrer e devem ser, por este exclusivo critrio, consideradas como
pertencentes ao ordenamento jurdico, j que se manifestam sob a forma
legal. Este o caso clssico, lembra Schmitt, de uma concepo nova do direito, apta a obter reconhecimento utilizando o sentido literal da lei contra
seu objetivo inicial, como ocorre na pea O Mercador de Veneza de Shakespeare25. Se decises contra legem ou independentes da lei podem advir, a
nica forma de preservar o estatuto de autoridade da deciso estabelecer
sua especificidade legal, ou seja, necessria a construo de um princpio metodolgico hipottico que possa dar fundamento jurdico autnomo independente da pretenso de legalidade estrita prtica judicial,
manifesto na seguinte frmula: Uma deciso judicial correta hoje se se
puder assumir que um outro juiz tenha decidido no mesmo sentido. Um
outro juiz refere-se aqui ao tipo emprico do jurista moderno e legalmente
formado26.
Um outro juiz representa a tradio da prtica judicial. Assim, para
que uma deciso judicial seja vlida juridicamente (seja correta) numa
prtica corriqueira, que no pretende resolver os casos difceis ou estabelecer princpios gerais destitudos de significado normativo , preciso,
qualquer que seja a direo da sentena, que o juiz esteja sempre se repor
Cf. SCHMITT, Carl. Gesetz und Urteil: Eine Untersuchung zum Problem der Rechtspraxis. Berlin: Otto Liebmann, 1912. p. 1.
Id., ibidem, p. 71. A questo do mtodo, nesse texto de Schmitt, est vinculada a um
posicionamento que no se identifica totalmente com a sua posterior ideia de mtodo
definida a partir da claridade conceitual (relativa conformao histrica e concreta
de um modelo capaz de determinar o sentido de uma interpretao especfica da realidade). O que Schmitt defende em sua obra de juventude um juzo hipottico que
se relaciona com a realidade, mas que a transcende por ser a-histrico e puramente
racional. Sua relao com a realidade concreta de conformao enquanto princpio
diretivo da prpria realidade e no de simples interpretao. De fato persiste, em
ambas as posies epistemolgicas, a existencialidade como diretiva, mas sua posio
no modelo schmittiano difere sensivelmente em cada um desses momentos de seu
pensamento.
24
25
26
Id., ibidem, p. 112. Quando Portia, travestida de advogado, impede a condenao de

seu amado, alegando a impossibilidade emprica da aplicao exata da pena, j que
seria impossvel retirar to somente uma libra de carne do lado esquerdo do peito,
sem derramar uma gota de sangue a mais.

tando, no necessariamente ao sentido da lei, mas na acepo das decises
que anteriormente foram prolatadas. A tradio judicial, mais que o estatuto legal, passa a ser o fundamento de sentido da prtica do juiz e o seu
mbito de especificidade legal.
O argumento de Schmitt no aponta, como se poderia inicialmente
pensar, para uma discricionariedade livre, mas remete a um elemento personalista da deciso em contraposio, por exemplo, ao formalismo abstrato de Kelsen. Para Schmitt, o formalismo kelseniano peca por creditar a
legitimidade da deciso judicial exclusivamente ao fato de o juzo ser normativamente competente para prolat-la, reconhecendo uma ampla esfera
de discricionariedade validada pela norma jurdica geral dentro da qual
o juiz determina o sentido da norma em concreto.
Para Kelsen, a elaborao da norma individual, no momento em que

se aplica a lei, uma funo da vontade, e no da razo, de modo que o
juiz se encontra em uma situao em que diversas so as possibilidades do
ponto de vista do contedo da sentena a ser prolatada, sendo possveis
inclusive decises que, vistas da perspectiva do cientista puro do direito,
confrontariam os aspectos sintticos e semnticos dos termos contidos na
formulao legal a ser aplicada.
Desse modo, a lei, quando empregada em um caso concreto, no
pode gerar uma nica deciso correta. Em termos kelsenianos, na verdade,
no h que se falar em correo de uma sentena/acrdo, vistos por ele
como apenas mais um tipo de norma, ou seja, um ato de vontade da qual o
sentido objetivo normativo enquanto for dado por outra norma anterior e superior.
Na verdade, quando Kelsen desenvolve sua concepo dinmica do

direito e afirma que a ordem jurdica pode assumir qualquer contedo27,
esta assertiva deve ser compreendida em sua dupla dimenso. Por um lado,
afirma-se aqui que no se reconhece um limite externo ao ordenamento
jurdico, algum sistema de valores que por si s tenha a capacidade de estabelecer limites materiais ao processo de autoproduo do direito. Por
outro lado, num vis menos evidenciado, a compreenso do direito como
um sistema dinmico de normas implica igualmente na afirmao de que
mesmo os esforos de autolimitao endgena do ordenamento jurdico
que Kelsen identifica e registra adequadamente no so realizveis na

27
KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. Trad. Joo Baptista Machado. 2. ed. So Paulo:
Martins Fontes, 1995. p. 16, p. 221 e p. 308, por exemplo.
299
Carlos M. Spricigo
plenitude por muitos desejada pelo constitucionalismo liberal, por exemplo , na medida em que o austraco identifica habilmente o direito como
um processo de autoproduo sistmica autorreferente. Norma jurdica
para Kelsen um ato de vontade cujo sentido objetivo identificado como
sendo uma norma e a verificao desta objetividade nada mais do que
outro ato de vontade, concebido pelo autor em seu pleno sentido: vontade,
manifestao de um querer, no algo puramente racional, expresso de um
conhecer. Se em sua cincia pura os elementos pragmticos da linguagem
ficaram completamente afastados, ao ponto de sua elaborao epistmica
ser de valor restrito para o jurista prtico, quando observa o direito podemos dizer que Kelsen enxerga plenamente a poltica, que denomina: poltica jurdica28.
A teoria que objetivaria normatizar o contedo da deciso judicial,

externada segundo Kelsen pela dogmtica tradicional, seria a tentativa
incua de desenvolver um mtodo que autorize a preencher retamente o
marco verificado29. Assim, a validade/vigncia em que se apoia a prtica
da aplicao da lei tem um carter absolutamente poltico-jurdico, pois
nada que se realize para alm do demarcado pelo ordenamento jurdico
pode ser considerado formalmente normativo. Este ponto de vista torna o
ato jurisdicional uma apreciao volitiva daquele que est autorizado, pelo
prprio direito, a realiz-lo, ou seja: o juiz, ao aplicar a lei, decide politicamente a partir de limitaes formais impostas pela norma, qual deve ser
aplicada entre vrias possveis. O emprego do direito um ato intelectual
a que se soma decisivamente a vontade, competente por uma autorizao

28
29
No outro o sentido de seu desabafo no prefcio primeira edio da Teoria Pura do

Direito, quando cr identificar o principal motivo para as crticas dirigidas contra ele e
sua obra: A luta no se trava na verdade como as aparncias sugerem pela posio
da Jurisprudncia dentro da cincia e pelas consequncias que da resultam, mas pela
relao entre a cincia jurdica e a poltica, pela rigorosa separao entre uma e outra,
pela renncia ao enraizado costume de, em nome da cincia do Direito e portanto,
fazendo apelo a uma instncia objetiva, advogar postulados polticos que apenas podem ter um carter altamente subjetivo [...] Este [o jurista], compreensivelmente, s
contrariado renuncia a crer e a fazer crer aos outros que possui, com a sua cincia, a
resposta questo de saber como devem ser corretamente resolvidos os conflitos de
interesses dentro da sociedade, que ele, porque conhece o direito, tambm chamado a conform-lo quanto ao seu contedo, que ele, no empenho de exercer influncia
sobre a criao do direito, tem em face dos outros polticos mais vantagens do que um
simples tcnico da sociedade. (KELSEN, Hans. Prefcio primeira edio. In: KELSEN,
Hans. Teoria Pura do Direito. 2. ed. Trad. de Joo Baptista Machado. So Paulo: Martins
Fontes, 2012)
KELSEN, Hans. La Teora Pura del Derecho: Introduccin a la Problemtica Cientfica

del Derecho. Trad. Jorge G. Tejerina. Buenos Aires: Losada, (1941) [1934]. p. 131-136.

normativa do Estado. No existe a possibilidade de se evitar a pluralidade
das alternativas possveis na resoluo de cada caso, a no ser por uma
deciso poltica do prprio juiz30.
J na abordagem decisionista de Schmitt e devido sua pretenso

de identificar o elemento normativo da deciso judicial, a objetividade
(normatividade) jurisprudencial existe e constituda consensualmente
(racionalmente) entre iguais. possvel afirmar que essa igualdade constitui-se a partir de uma elite estruturada existencial e historicamente atravs da manifestao reiterada de uma deciso que garante a continuao
idealizada da realizao do passado. Nesse sentido, decidir, tanto poltica
quanto juridicamente, significa definir a prpria individualidade como unidade autntica com um destino ou um objetivo determinado: a reafirmao da ordem. Para Hasso Hofmann, Schmitt tenta afastar-se, sem sucesso,
da problemtica kelseniana estabelecida em seu primeiro texto, atravs da
diviso metodolgica entre as questes derivadas do estudo da cincia do
direito (subsuno da validade de uma norma jurdica por outra em um
determinado ordenamento) e da aplicao prtica do direito (mtodo de
interpretao da norma jurdica com vistas aplicao judicial). Quando
Schmitt pergunta-se sobre a juridicidade da deciso judicial, nada mais
faz do que identificar a problemtica da aplicao do direito como sendo
expressamente normativa, o que, elimina a ilusria distino de Kelsen
entre conhecimento e aplicao, faz por reconhecer a deciso judicial como
problema da cincia do direito31.
A assero metafsica implcita em Schmitt, neste ponto, que o juiz,
ao suprimir as lacunas na aplicao da lei ao caso concreto, a humanidade, a vida do direito. esta substncia vital, expressa na deciso do
juiz no caso excepcional, que deve ser matizada por uma abordagem atravs da teoria do direito da constituio de um juzo hipottico-normativo.
A pretenso do liberalismo, de assegurar o formalismo da jurisprudncia,
no passa de quimera, na medida em que no permite a participao do
elemento pessoal. A pessoalidade uma caracterstica constitutiva do Estado em formao no sculo XX, cuja atuao interventiva na realizao
de polticas de governo ou na atuao organizativa da burocracia, solicita
estruturalmente uma legislao mais aberta e menos discernvel. Segundo

30
31
KELSEN, Hans. La Teora Pura del Derecho: Introduccin a la Problemtica Cientfica

del Derecho. Trad. Jorge G. Tejerina. Buenos Aires: Losada, (1941) [1934]. p. 132.
HOFMANN, Hasso. Legitimit contro Legalit: La Filosofia Poltica di Carl Schmitt. Napoli. Edizioni Scientifiche Italiane, 1999. p. 66-67.
301
Carlos M. Spricigo
John McCormick, o que Schmitt critica o fato de que Ao reprimir o Estado, os formalistas legais, alm de no previnem o funcionamento arbitrrio
do Estado, tambm permitem que sua atividade prolifere em extenso, e de
forma no detectvel, em um grau maior32.
A motivao da deciso judicial deve ter como objetivo institucional, ento, a conduo a um convencimento geral sobre a prpria deciso.
Assim, argumentar Schmitt, o que d legitimidade deciso o efeito de
convencimento produzido por ela: o que constitui a justeza da deciso no
o fato do juiz se comportar conforme a um comando, mas que este satisfaa o princpio da determinao jurdica.33 Este princpio representa,
epistemologicamente, a tentativa de superar a anttese kantiana entre ser
e dever/ser, entre fato e norma, atravs da justificao do ato, da prxis
judicial, por si mesma34. O pensamento jurdico estruturado para gerar e
se ver realizado atravs de uma deciso concreta, de natureza poltica, porque consensual, estamental, personalssima e, especialmente, justificada.
Obviamente, a resposta de Schmitt questo o juiz deve se reportar tradio, ao juiz outro e da retirar a medida concreta da deciso marca o
carter poltico do direito. possvel afirmar, portanto, que Schmitt reitera,
de certo modo, a viso estabelecida em 1912 em seu ensaio de juventude,
segundo o qual a regularidade jurdica deve ser preservada atravs da homogeneidade dos juzes35. O Schmitt do Defensor da Constituio (1931)
se remete ao livro Direito e juzo para afirmar o carter substancial do decisionismo: em toda deciso, inclusive na de um tribunal que decide processualmente subsumindo conforme os fatos, existe um elemento de pura
deciso, que no pode ser derivado do contedo da norma. Esta deciso
se realiza, continua ele, atravs da eliminao (Beseitigung) autoritria da
dvida36.

32
33
34
35
36
MCCORMICK, John P. Schmittian positions on law and politics?: CLS and Derrida. Cardozo Law Review, Carl Schmitt: legacy and prospects A International Conference
in New York City, New York, Yeshiva University, v. 21, n. 5-6, p. 1.693-1.722, 2000, p.
1.697-1.698.
SCHMITT, Carl. Gesetz und Urteil: Eine Untersuchung zum Problem der Rechtspraxis.
Berlin: Otto Liebmann, 1912. p. 97-98.
HOFMANN, Hasso. Legitimit contro Legalit: La Filosofia Poltica di Carl Schmitt. Napoli. Edizioni Scientifiche Italiane, 1999. p. 72.
Ver, nesse sentido, SCHEUERMAN, William. Carl Schmitt: The End of Law. Lanham,
Maryland: Rowman & Littlefield Publishers, 1999. p. 115.
SCHMITT, Carl. Der Hter der Verfassung. Berlin: Duncker & Humblot, [1996d] [1931].
p. 45-6.

Para o autor, portanto, se a perspiccia logicista dos argumentos
trazidos ao direito pode suscitar sempre dvidas novas, o sentido e o objeto da sentena que a deciso sempre elimin-las de forma autntica ,
realizando a prestao jurisdicional. A necessidade de um juzo lgico-hipottico que fundamente de maneira objetiva a deciso, no faz mais parte
do universo conceitual do decisionismo schmittiano dos trabalhos futuros, mas a objetividade poltica alcanada pela deciso judicial continua
representando que o direito torna-se incontestvel em sua demonstrao
atravs da personalizao concreta e o papel da tradio na construo
de um juzo normativo sobre a conformao da deciso, a pessoalidade da
manifestao jurdica a legitima poltica e socialmente.
No trabalho posterior de Schmitt, a deciso se transforma em origem
e fundamento de toda a fenomenologia do direito37, o que equivale a dizer
que as manifestaes concretas do direito s so possveis o direito s
se realiza por emanarem de um ato decisrio de carter pessoal. No s
isto: a deliberao passa a fundar a prpria ordem social, como no caso da
deciso soberana, da sentena poltica ordenativa da qual origina o pensamento decisionista propriamente dito, como sustenta no livro Sobre os trs
modos de pensar a cincia jurdica (1934).
A partir do filsofo ingls Thomas Hobbes, segundo Schmitt,
[...] todo direito, todas as normas e leis, todas as interpretaes de

leis, todas as ordens so para ele essencialmente decises do soberano, e o soberano no um monarca legtimo ou uma instncia
competente, mas o soberano exatamente aquele que decide soberanamente. Direito lei e lei o comando que decide uma disputa
jurdica: Auctoritas, non veritas facit legem.38
A deciso significa o surgimento de uma vontade soberana que elimina a desordem existente no estado de natureza atravs da fundao da
ordem Estatal: [a] deciso soberana o princpio absoluto, numa referncia Hobbes, uma ditadura estatal criadora, estabelecida sobre a insegurana anrquica pr e infraestatal39. quando o soberano, efetivamente,
atua como um juiz que decide de acordo com a contingncia, o contexto

HOFMANN, Hasso. Legitimit contro Legalit: La Filosofia Poltica di Carl Schmitt.

Napoli. Edizioni Scientifiche Italiane, 1999. p. 78.
Id., ibidem, p. 24. (grifo do autor).
37
38
39
SCHMITT, Carl. ber die drei Arten des rechtswissenschaftlichen Denkens. Berlin: Duncker & Humblot, [1993] [1934]. p. 23.
303
Carlos M. Spricigo
concreto que informa o caso excepcional. A necessidade que tem Hobbes
de compreender os desgnios concretos da realidade social leva-o, como
jurista, a identificar a deciso como a forma fundamental da unidade do
Estado.
Lembra Schmitt na Teologia Poltica:
A forma pela qual [Hobbes] procurava, encontrava-se na deciso

concreta, tomada por uma instncia especfica. Sendo a deciso independente, o sujeito que decide passa a ter um significado desligado do contedo da deciso. O importante para a realidade da vida
jurdica quem toma a deciso.40
O entender a deciso como determinante de uma forma especfica de

organizao jurdico-poltica (o Estado ditatorial) contaminou os filsofos
catlicos contrarrevolucionrios, que negavam a conversao eterna como
uma metafsica romntica e assumiam que o tempo histrico da poltica
sempre exige uma deciso41. A histria da Revoluo Francesa mostra que
um modelo de relao entre poltica e Estado estava sendo efetivado pela
burguesia: substituir, exatamente, a resoluo do conflito atravs da deciso, pelo entabular de uma discusso. Numa poca de crise social no
possvel pr fim aos conflitos orientando a atividade poltica para discursos na imprensa e no Parlamento. Supor o caso extremo sempre presente
comparado por Donoso Corts ao juzo final o que leva seu decisionismo
identificar, na ditadura, o oposto da discusso42.
A caracterizao da deciso poltica soberana que procura romper
com as caractersticas do Estado liberal clssico e, portanto, escapar do
romantismo poltico aponta igualmente para uma formao especfica do

40
41
42
Id., ibidem, p. 59.
Idem, p. 67. Juan Donoso Corts (1809-1853), ensasta catlico espanhol, um dos autores fundamentais quando se trata de construir a viso de mundo schmittiana, objeto
de variados estudos do autor, referenciado, diretamente, como fonte de sua Teologia
Poltica. o pensador que estabelece, numa perspectiva prxima, se no idntica de
Schmitt, a relao entre teologia e poltica, reclamando em seu Ensayo sobre el catolicismo, el liberalismo y el socialismo, em discusso com Proudhon, a existncia de questes teolgicas em todas as questes polticas, dada a existncia de Deus e ao fato de
que tudo est disposto pelo entendimento divino (CORTS, Juan Donoso. Ensayo sobre
el catolicismo, el liberalismo y el socialismo. Edicin preparada por Jos Vila Selma.
Madrid: Editora Nacional, 1978).

Estado. Ela anterior a Hobbes e permanece pela conformao da Teoria
do Estado da maioria dos pensadores polticos modernos da tradio mobilizada, geralmente por Schmitt, e que o autor v surgir na teoria poltica
de Maquiavel: o estado tcnico, cujo funcionamento no leva em conta a
atuao estatal ou indiferente a seu fim poltico. Para Schmitt, portanto,
se o direito necessrio como forma do Estado, por excelncia, a legitimao da ordem poltica no se d pela via jurdica a no ser que ela esteja
informada pela autoridade existencial da deciso soberana. Enquanto as
instituies jurdicas liberais, informadas pela metafsica romntica, no
tm a capacidade de operar a partir da legitimidade substancial da deciso soberana, esto cumprindo o papel histrico de neutralizao da esfera poltica. O romantismo poltico representa, ento, o liberalismo como a
forma governamental que refuta o espao da deciso, fundamento da ao
concreta do homem no mundo. Enquanto o romantismo poltico prevalece como forma de atuao no mundo, a administrao fica merc dos
instrumentos amorais e culturalmente cegos da tcnica. O homem perde, assim, a capacidade de orientar-se por uma deciso que o representa
no mundo, ficando cerceado por uma conflituosidade que no consegue
eliminar. Essa orientao s pode ser recuperada, segundo Schmitt, pelo
reconhecimento da fora estruturante da deciso soberana da manifestao excepcional da soberania. O que est descartado pela Teoria do Estado
liberal. Sob o liberalismo, portanto, os antagonismos sociais se acumulam
at se transformarem em crise. Um modo de verificar at onde o liberalismo capaz de produzir a adversidade a avaliao de suas instituies
propriamente ditas. Vale anotar, por ltimo, que no antiliberalismo brasileiro, constitudo a partir da recepo do modelo schmittiano e das experincias constitucionais alem e polonesa , a ditadura reveste-se de
um carter material, o direito no se resumindo aos aspectos puramente
normativos tcnicos de sua aplicao. O poder poltico, concentrado no
Executivo, avocar a produo e o controle da legislao por conta, inclusive, da responsabilidade pessoal do Presidente da Repblica sobre a
constituio da ordem social, bem como demandar a coletivizao de sua
305
Carlos M. Spricigo
aplicao, transferncia de funes denominada de administrativizao
dos poderes legislativo e judicirio.
Portanto, a interpretao schmittiana da modernidade identifica a

crise de um modelo poltico que constitutivo da prpria modernidade.
A este modelo poltico em colapso importa ativar a ao poltica concreta
atravs do Estado, epicentro da tenso. Isto implica, por outro lado, reconfigurar estruturalmente o Estado. A deciso soberana que se manifesta em
caso de exceo transforma-se no instrumento atuante da poltica estatal
no reconhecimento e no combate enrgico ao que abala a ordem estabelecida. Schmitt precisa do instrumento excepcional para realizar a potncia
do Estado. O carter jurdico e judicial da deciso soberana remete constituio de um Estado que mobiliza suas instituies no combate s controvrsias e outras crises possveis. Como j era sabido pelos filsofos de
Estado contrarrevolucionrios entre as revolues de 1789 e 1848 a
poca exigiu (verlangt) uma deciso43. Nesse sentido, mais do que estabelecer as caractersticas atravs das quais Schmitt identifica as fraquezas do
que classifica como Estado burgus de Direito (brgerlichen Rechtsstaates),
relevante identificar qual a resposta articulada pela sua obra. O modelo
de ordem delineado por Schmitt se relaciona, obviamente, de forma direta
e tensa, tanto com a Teoria do Estado liberal quanto com o prprio Estado
burgus de Direito, o que provoca de alguma forma, a determinao de
seus elementos constitutivos.
Em Kelsen, por outro lado, a plena identificao entre Estado e Direito, realizada pela Teoria Pura do Direito, oferece uma viso similarmente pouco alentadora quanto s possibilidades de se estabelecer limites
atuao soberana. Seu conceito de direito enquanto fenmeno que expressa elos entre vontades (sein) que se significam juridicamente (sollen)
em cadeia ininterrupta at que se chegue ltima constituio de uma
srie histrica e norma fundamental gnosiolgica , acaba por abarcar
simultaneamente a regra e a exceo, ambas coexistindo no funcionamento regular da dinmica jurdica por ele concebida. Tampouco oferece Kelsen uma soluo que satisfaa aos anseios de segurana quando pensa a
soberania popular. Entusiasta da democracia, nas duas dcadas do sculo
XX em que esta gozava de pouco prestgio pelo mundo e por toda a vida,
Kelsen de fato enxergou nela um modo de autoproduo do direito descen
43

tralizado, materializador institucional de uma viso de mundo relativista
axiolgica44.
Em Kelsen vemos a democracia concebida como um sistema que

organiza a liberdade possvel, a liberdade como autodeterminao, realizada modernamente num Parlamento que se apresenta como espao privilegiado de construo de consensos entre maioria e minoria, mecanismo capacitado para realizar a composio pacfica dos conflitos entre as
classes sociais antagnicas. Pugnando por alteraes que aprofundem na
experincia democrtica seus elementos conectados com a materializao
do ideal de liberdade dos cidados, ainda assim sua configurao intensamente procedimental, que insiste em dissociar os ideais democrticos de
participao na produo normativa dos ideais liberais de limitao substancial deste processo de produo45, acaba por impossibilitar a construo de uma razo jurdica material. No que concerne ao contedo, o Direito e a democracia seguiro sendo para Kelsen problemas que escapam
sua estrita concepo de racionalidade, que no d conta de explicar o que
compreende legitimamente ser uma questo afeita poltica.
REFERNCIAS
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GALLI, Carlo. Genealogia della politica. Roma: Il Mulino, 2010.
HOFMANN, Hasso. Legitimit contro Legalit: La Filosofia Poltica di Carl Schmitt.

Napoli. Edizioni Scientifiche Italiane, 1999.

44
45
E aqui identificamos uma sutil afirmao da legitimidade da democracia sobre a autocracia, pois sabido que Kelsen considerava racionalmente fundada apenas a mundiviso (weltanshauung) relativista, fundamento tambm de sua opo pelo positivismo
jurdico. Ver PECORA, G. Il pensiero politico di Kelsen. Roma: Laterza, 1995.
No que evoca diretamente Rousseau e sua concepo de que a vontade geral se limita
a si prpria.
307
Carlos M. Spricigo
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WARAT, L. A. A pureza do poder. Florianpolis: EdUFSC, 1983.
O POSITIVISMO E A
DISCRICIONARIEDADE: PORQUE
DEVEMOS ENFRENTAR DE FRENTE
ESSES FANTASMAS QUE ASSOLAM
O JUDICIRIO NO BRASIL E NA
AMRICA LATINA
Lenio Luiz Streck

Mestre e Doutor em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina. Ps-doutor pela Universidade de Lisboa. Professor titular do Programa de Ps-Graduao em Direito (Mestrado e Doutorado) da Unisinos. Ex-Procurador de Justia do Estado do Rio Grande do Sul. Advogado.
NOTAS INTRODUTRIAS
Talvez, a discricionariedade judicial seja o tema mais importante da

teoria do direito desde o sculo passado1. Na verdade, trata-se de discutir
o problema da aplicao do direito e os obstculos representados pelo poder discricionrio dos juzes. Essa questo assume foros de dramaticidade
quando nos damos conta da tradio que sustenta a dogmtica jurdica no
Brasil e na Amrica Latina2. Submersa ainda em um senso comum terico

A temtica da discricionariedade tratada com maestria por Georges Abboud em sua

tese doutoral, transformada no livro: Discricionariedade administrativa e judicial: o ato
administrativo e a sentena judicial. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2014.
A problemtica relacionada discricionariedade judicial est presente da legislao
e na doutrina do Brasil e nos pases da Amrica Latina (como tambm nos demais
pases do mundo). Nesse sentido, os exemplos do Cdigo de Processo Civil do Equador: Art. 135. Si la persona llamada a confesar no compareciere, no obstante la prevencin de que trata el Art. 131, o si compareciendo, se negare a prestar la confesin,
o no quisiere responder, o lo hiciere de modo equvoco u obscuro, resistindose a explicarse con claridad, el juez podr declararla confesa, quedando a su libre criterio, lo
310
Lenio Luiz Streck

de propores inimaginveis no interior do qual sequer nos liberamos do
livre convencimento a dogmtica jurdica parece naturalizar algumas
teses, algo como que a repetir o mito do dado da metafsica clssica.
Mas o interessante, nesse contexto, que a esto envolvidos dois paradigmas: de um lado, para sustentar o protagonismo judicial (e, portanto,
do poder discricionrio) lana-se mo das teses prprias da filosofia da
conscincia ou de suas variaes (ou vulgatas); j de outro, para assegurar
a sua prevalncia, coloca-se nelas um forte contedo objetivista (metafsica clssica). Essa mixagem acaba sustentando um imaginrio pelo qual
se divide o mundo jurdico em dois: de um lado, combate-se o juiz boca da
lei, propalando a sua extino; de outro, coloca-se em seu lugar a vontade
(de poder), como se o ato de interpretao pudesse ser reduzido essa
vontade do intrprete.
2
O POSITIVISMO EXEGTICO E SUA PERMANNCIA NO

IMAGINRIO DOS JURISTAS
Como se sabe, o positivismo comea no sculo XIX, constituindo o

que podemos chamar de trs modalidades: o exegtico em Frana (direito
feito por legisladores), o pandectismo alemo (direito feito por professores) e a jurisprudncia analtica na Inglaterra (direito feito por juzes)3.
O que h de comum nesses trs modelos? O conceito de generalidade

da lei, isto , a pretenso de se construir uma norma geral e a generalidade lingustica. O positivismo comea legalista, igualando texto e norma e
considerando que toda norma jurdica geral, restando atividade do juiz
a pecha de mera aplicao. Na evoluo da exegese para variantes mais
sofisticadas de normativismo, a sentena j passa a ser vista como conduta
mismo que al de los jueces de segunda y tercera instancia, el dar a sta confesin tcita
el valor de prueba, segn las circunstancias que hayan rodeado al acto. Art. 125. Las
pruebas consisten en confesin de parte, instrumentos pblicos o privados, declaraciones de testigos, inspeccin judicial y dictamen de peritos o de intrpretes. Se admitir
tambin como medios de prueba las grabaciones magnetofnicas, las radiografas, las
fotografas, las cintas cinematogrficas, as como tambin los exmenes morfolgicos,
sanguneos o de otra naturaleza tcnica o cientfica. La parte que los presente deber
suministrar al juzgado los aparatos o elementos necesarios para que pueda apreciarse
el valor de los registros y reproducirse los sonidos o figuras. Estos medios de prueba
sern apreciados con libre criterio judicial segn las circunstancias en que hayan
sido producidos.
Essa problemtica est explicitada amide em Hermenutica jurdica e(m) crise. 11.
Ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2104. passim.

jurdica individualizada, ao lado das normas gerais. Hoje, como visto, a generalidade caracteriza apenas o texto e toda norma jurdica concreta4.
Isto tudo quer dizer que no positivismo clssico do sculo XIX e incio
do sculo XX toda a norma (entendida como regra jurdica e no no sentido
atribudo ao texto) era geral. Com Kelsen, toda norma geral e tambm
individual (juiz faz norma individual, constituindo o andar de baixo de
sua teoria) e, com Friedrich Mller, toda a norma individual, porque ela
s se d na aplicao. Essa uma concepo hermenutica que Mller deve
a Gadamer, que por sua vez tributrio de Heidegger.
Nesse sentido, se no positivismo legalista (clssico) toda a regra

geral, isto quer dizer que ela a regra abarca(ria) todas as hipteses de
aplicao. Essa pretenso paradoxalmente tem a ver com o paradigma anterior prevalncia da subjetividade, ou seja, embora o direito seja posto
a partir de uma total liberdade por parte do legislador, nisso residindo um
autntico convencionalismo (portanto, positivismo), a preservao desse
produto sagrado passou a se dar com a institucionalizao de uma objetificao do texto jurdico, como em um retorno ao mito do dado que
caracterizou a metafsica clssica (ontologia objetivista). preciso entender esse fenmeno. O positivismo exegtico aposta em uma objetividade
textual, um conceito que consegue abarcar a realidade de forma plena. Por
isso o positivismo se relaciona com (e ao) o fato e tambm quer dizer que o
texto abarca a prpria facticidade. nesse sentido que o positivismo clssico vai trabalhar com a noo de que toda a (regra) norma geral, contendo
as respostas antes que as perguntas sejam feitas.
Dizendo de outro modo, se o juiz deve ser a boca da lei, o mesmo
que dizer que ele est proibido de interpretar. Logo, os sentidos esto na
coisa-lei e esta coisa o texto que abarca o fato. Eis a a marca de origem do positivismo. Por isso a hermenutica clssica tinha apenas a tarefa
de reproduo. Da a palavra Auslegung: retirar ou extrair da lei algo que
nela est, ou seja, o prprio fato est no texto legal.
A virada comea a se dar em trs frentes. Para se livrar das amarras objetivas e objetivistas do texto legal, acontece na Frana a Escola do
Direito Livre (da Lei). Na Alemanha, viragem em direo a um certo sociologismo que ocorre em vrios perodos, iniciando com aquilo que se pode

Cf. ADEODATO, Joo Maurcio. Uma teoria retrica da norma jurdica e do direito subjetivo. So Paulo: Noeses, 2011. p. 86-87. Tambm A retrica constitucional sobre tolerncia, direitos humanos e outros fundamentos ticos do direito positivo. 2. ed. So
Paulo: Saraiva, 2011. p. 202.
311
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Lenio Luiz Streck

chamar de segundo Ihering, seguindo com Philip Heck, Eugen Ehrlich e
mais tarde pela jurisprudncia da valorao (Wertungsjurisprudenz). Em
comum a todos, a tentativa de ultrapassar o mito do dado-na-lei. J no
common law isso se d, lato sensu, com as correntes realistas, que transferem a construo do sentido para a deciso a ser feita pelo juiz, constituindo-se naquilo que se denomina de positivismo ftico.
Esse o caldo de cultura que encaminha a discusso para as diferentes correntes que buscaram superar os distintos voluntarismos que se
formaram a partir da tentativa de romper com o positivismo clssico. No
plano daquilo que veio a se chamar de teorias da argumentao, a preocupao passou a estar em um segundo nvel da linguagem. Isto , na medida
em que o positivismo expurgou a moral do direito, tratava-se, ento, de
(re)introduzir os valores, tarefa que caberia aos princpios, por isso que
esta palavra passou a ser associada a valor(es).
A tese que pode ser considerada dominante, hoje, a que faz uma
distino estrutural entre regra e princpio. Para isso, feito um corte interpretativo, representado pelo uso de subsuno para os casos fceis e a
ponderao para os casos difceis. Essa tese est ntida em autores como
Robert Alexy, com as peculiaridades com que trata o modo de obteno
da regra de ponderao. Veja-se que teses como o neoconstitucionalismo,
mesmo que no adotem claramente a teoria da argumentao de matriz
alexyana, acabam por fazer esse corte interpretativo casos fceis/casos
difceis. No fundo, como se existissem casos fceis em si e casos difceis
em si.
evidente que o sculo XX trouxe uma srie de outras teses que buscaram superar o positivismo clssico e os outros positivismos que foram
se formando sombra do velho paradigma. Um ponto em comum nos positivismos: a discricionariedade. Ele pode sofrer deslocamentos, mas est
presente nas diferentes formas5. Afora a ruptura efetuada por Friedrich
Mller efetivamente o inventor do ps-positivismo , outros modos de
superao da fenomenologia exsurgente dos estragos feitos pelo positivismo podem ser vistos em autores como Habermas, Dworkin, Luhmann e
em Kelsen, que, ao seu modo neopositivista lgico, buscou superar o velho
exegetismo, embora isso no tenha sido bem compreendido por parte da
comunidade jurdica que no conseguiu at hoje entender os dois nveis
com que o mestre de Viena trabalhou o direito e seu extremo pessimismo

Nesse sentido, ver STRECK, Lenio Luiz. Hermenutica Jurdica e(m) crise. 11. ed. Porto
Alegre: Livraria do Advogado, 2014.

com relao aplicao, para ele um ato de vontade, explicitamente chamado de poltica jurdica.
2
A SUPERAO DA SUBSUNO COMO UM PROBLEMA

PARADIGMTICO. E DE COMO SUPERAR A SUBSUNO
NO IMPLICA DISCRICIONARIEDADE (OU PONDERAES)
No h teoria do direito sem filosofia. No se pode falar de paradigmas jurdicos sem falar dos paradigmas filosficos que inexoravelmente
atravessam os diversos campos do conhecimento. Gadamer j de h muito
deixou de forma clara a universalidade do fenmeno hermenutico. Assim,
na medida em que falo de poder discricionrio, tenho, necessariamente,
de me referir ao paradigma da subjetividade e seus efeitos colaterais. O
lcus da discricionariedade a subjetividade. Por outro lado, se falo do
positivismo exegtico, tenho de me reportar ao objetivismo filosfico. Se
expresso a superao do subjetivismo e do objetivismo, tenho de me ancorar no terceiro grande paradigma filosfico que invade o sculo XX, deslocando o problema do esquema sujeito-objeto em direo da relao sujeito-sujeito. Isto , tenho de me referir aos dois movimentos que se deram a
partir dos anos 10-20 do sculo XX, o linguistic turn e o ontologic turn.
Em tempos de cmbios normativos e de assuno do paradigma da

intersubjetividade, j no pode importar a circunstncia de o texto jurdico
(preceito normativo) ser claro (definido semanticamente, destitudo
de imprecises) ou complexo (portanto, demandando densificaes valorativas). Isto para dizer, desde logo, que o uso de raciocnios subsuntivos
para solucionar os casos simples (regras destitudas de imprecises)
inadmissvel no paradigma da intersubjetividade. A subsuno no condizente nem com a interpretao de textos claros e nem de textos obscuros e tampouco de acoplamentos entre fato e texto jurdico.
Isso quer dizer que a subsuno, to criticada nesses tempos (difceis) de pspositivismo, no pode ser entendida (apenas) como a aplicao mecnica da lei, como um pensamento no qual o sistema fechado e
imvel ou, ainda, como um mtodo que se sustenta em uma identidade
conceitual entre o conceito ftico e o conceito normativo, e assim por diante. A subsuno deve ser entendida no contexto paradigmtico da relao
sujeitoobjeto, portanto nos marcos da filosofia da conscincia (ou de suas
vulgatas), em que o sujeito o encarregado de fazer essa operao mental entre a sua subjetividade e a coisa. No correto, assim, pensar que
313
314
Lenio Luiz Streck

subsumir uma adequao entre um dispositivo legal sem vaguezas e
ambiguidades e a situao concreta, como se ocorresse um acoplamento
do conceito com a coisa.
Afinal, mesmo na ponderao compreendida nos marcos em que

vm sendo apresentada pela teoria dos direitos fundamentais de Alexy ,
por mais que se negue tal circunstncia, ocorre a subsuno, quando se
busca subsumir o caso concreto ao geral. No esqueamos, nessa linha,
que o produto final da ponderao uma regra, aplicvel por subsuno a
casos idnticos.
Desse modo, pautas gerais (conceitualizaes, etc.), sob pretexto do

esclarecimento dos significados de clusulas abertas, princpios e/ou
conceitos indeterminados (ou, ainda, textos vagos e ambguos), podem,
sob o jugo de um mix de paradigmas, servir a esse desiderato, no se diferenciando de qualquer raciocnio indutivo-dedutivo. Correse o risco, por
exemplo, de transformar princpios em regras. Pautas gerais e as smulas, por exemplo, so exatamente isso podem vir a substituir a prpria
obra do legislador.
Da minha insistncia no sentido de que, em pleno paradigma da intersubjetividade, equivocado admitir raciocnios subsuntivos, como se
fosse possvel nos movermos a partir de raciocnios causaisexplicativos
para determinadas interpretaes e elaborarmos outro tipo de raciocnio
para questionamentos diversos. como se o mundo pudesse ser dividido
em coisas simples e coisas complexas. Nas simples, subsumo; nas complexas, pondero (ou atribuo sentido segundo minha conscincia). Pensar
assim ignorar a dupla estrutura da linguagem.
Aquilo que se diz ser decorrente de um raciocnio subsuntivo nada

mais do que uma compreenso dada em face de uma adequada pr-compreenso (Vorverstndnis) do intrprete (uma antecipao de sentido)6. No fosse assim, como se justificaria que uma regra que antes

Despiciendo referir que no se pode confundir a pr-compreenso (Vorverstndnis),

mola mestra da hermenutica filosfica, com subjetividades, preconceitos no sentido
vulgar, ideologias, etc. Esse um erro muito comum que se comete na teoria do direito
em geral, sobre o qual tenho chamado a ateno da comunidade jurdica. Por vezes, a
hermenutica filosfica acusada de ser irracionalista. Diz-se que, por estar assentada
na pr-compreenso, em uma sociedade plural e fragmentada como a brasileira, coexistiriam mltiplas vises de mundo ocupando esse espao (quem comete esse equvoco, por exemplo, Daniel Sarmento, (Interpretao Constitucional, Pr-Compreenso e Capacidades Institucionais do Intrprete. In: SARMENTO, Daniel; BINENBOJM,
Gustavo (Coords.). Vinte Anos da Constituio Federal de 1988. Rio de Janeiro: Lumen

necessitava de uma integrao ou densificao valorativa (exigncia de
normas jurdicas que no so resolvidas subsuntivamente, segundo os
adeptos das diversas teorias argumentativas/ponderativas) passe, depois de devidamente compreendida, a no mais exigir essa integrao
valorativa?
Em outras palavras: fosse possvel a permanncia da subsuno nesta quadra da histria, como admitir que um caso difcil se transforme,
depois de devidamente compreendido, em um caso fcil? Quem decide
se a norma exige a subsuno ou a ponderao (ou outro nome que se d a
raciocnios complexos)? Ao que tudo indica, o sujeito, a partir de sua subjetividade (conscincia de si). Mas em que condies isso pode ocorrer?
Por que para um intrprete basta a subsuno e para outro no?
A rejeio de qualquer possibilidade de subsunes ou dedues

aponta para o prprio cerne de uma hermenutica jurdica inserida nos
quadros do pensamento que se insere no paradigma intersubjetivo. Exige,
pois, uma compreenso que ultrapasse os quadros do esquema sujeitoobjeto. Alm disso, trata-se de superar a problemtica dos mtodos, considerados pelo pensamento exegticopositivista como portos seguros para a
atribuio dos sentidos.
Portanto, compreender no produto de um procedimento (mtodo) e sequer um modo de conhecer. Compreender , sim, um modo de ser,
porque a epistemologia substituda pela ontologia da compreenso. Signi-
Juris, 2009.). Gadamer ensina que os preconceitos e opinies prvias que ocupam a
conscincia do intrprete no se encontram sua livre disposio. Por isso, o intrprete no est em condies de distinguir por si mesmo e de antemo os preconceitos
produtivos que tornam possvel a compreenso daqueles outros (aqui est o ponto
fulcral da confuso entre pr-compreenso e preconceitos) que a obstaculizam e que
levam a equvocos. Que fique bem claro: no se pode confundir pr-compreenso com
viso de mundo, preconceitos ou qualquer outro termo que revele uma abertura para
o relativismo. A pr-compreenso demonstra exatamente que no h espao para este
tipo de relativizao subjetivista que acabaria, no fundo, caindo nas armadilhas de um
ceticismo filosfico. De todo modo, o que transparece das crticas exatamente a confuso entre pr-compreenso e preconceitos. Ora, como se sabe, a pr-compreenso
do nvel do a priori, antecipador de sentido. A pr-compreenso uma espcie de totalidade que no pode ser fatiada (como se existisse uma pr-compreenso religiosa e
outra leiga/laica). No nos perguntamos por que compreendemos, pela simples razo
de que j compreendemos. A tarefa primordial, constante e definitiva da interpretao
continua sendo no permitir que a posio prvia (Vorhabe), a viso prvia (Vorsicht)
e a concepo prvia (Vorbegriff) lhe sejam impostas por intuies ou noes populares (do senso comum). Nesse sentido, ver meu Verdade e Consenso. 5. ed. So Paulo:
Saraiva, 2014.
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316
Lenio Luiz Streck

fica, pois, romper com as diversas concepes que se formaram sombra
da hermenutica tradicional, de cunho objetivistareprodutivo, cuja preocupao de carter epistemolgicometodolgicopro-cedimental, cindindo
conhecimento e ao, buscando garantir uma objetividade dos resultados da interpretao. A mesma crtica pode ser feita tpica retrica, cuja
dinmica no escapa das armadilhas da subsuno metafsica (no sentido
da ontoteologia, claro). Alis, o fato de ligar-se ao problema no retira
da tpica sua dependncia da deduo e da metodologia tradicional, o que
decorre fundamentalmente de seu carter no filosfico.
Apesar da revoluo copernicana produzida pelo giro ontolgico-lingustico, possvel detectar nitidamente a sua no recepo pela hermenutica jurdica praticada nas escolas de direito e nos tribunais, onde
ainda predomina o mtodo, mesmo que geneticamente modificado pelas
teorias discursivas. A existncia de tantos mtodos e procedimentos interpretativos postos disposio dos juristas faz com que ocorra a objetificao da interpretao, porque possibilitam ao intrprete sentir-se desonerado de maiores responsabilidades na atribuio de sentido, colocando
no fetichismo da lei e no legislador a responsabilidade pelas anomalias do
direito. Esfumaa-se, pois, a tica no discurso jurdico. Afinal, como bem
alerta Gadamer, o que constitui a essncia da metodologia que seus enunciados sejam uma espcie de tesouraria de verdades garantidas pelo mtodo. Entretanto, acrescenta: como toda a tesouraria, tambm a da cincia
tem uma previso para uso discricionrio, circunstncia que denuncia o
carter arbitrrio/discricionrio do(s) mtodo(s)7.
Por isso razovel afirmar que, em face da inexistncia de um mtodo fundamental, metamtodo ou metacritrio que sirva como fundamento ltimo (espcie de repristinao do fundamentum inconcussum absolutum veritatis) de todo o processo hermenuticointerpretativo, o uso dos
mtodos sempre arbitrrio, propiciando interpretaes ad hoc, discricionrias. Alis, Friedrich Mller quem denuncia que fictcia essa questo
dos mtodos. Toda interpretao , ao mesmo tempo, gramatical, teleolgica, lgica, histrica e sistemtica. Assim, perguntaria com o mestre de
Heidelberg: como buscar um mecanismo para aplicar um desses mtodos?
Enquanto as crticas tradicionais (e mesmo algumas das que se pretendem no dogmticas) permanecem no plano do enfrentamento pe
GADAMER, Hans Georg. Wahrheit und Methode. Ergnzungen Register. Hermeneutik II.
Tbingen: Mohr, 1990. p. 389.

rifrico do fenmeno, preciso convocar Mller, Gadamer, Heidegger e
Dworkin, para falar apenas destes8.
Da a importncia em dizer que, resistente ao giro hermenuticoontolgico, o modus interpretativo prevalecente na dogmtica jurdica vem
possibilitando a sobrevivncia das velhas teses positivistas/normativistas
acerca da interpretao, como a subsuno, o silogismo e a individualizao do direito na norma geral a partir de critrios puramente cognitivos
e lgicos,9 a liberdade de conformao do legislador, a discricionariedade do Poder Executivo, assim como o papel da Constituio sendo estatuto
meramente regulamentador do exerccio do poder. Temos todos que dedicar profundas leituras para compreender essa complexa fenomenologia.
Por tais razes, o rompimento paradigmtico proporcionado pela
hermenutica filosfica assume absoluta relevncia, retrabalhada pela
Crtica Hermenutica do Direito10, exatamente pela circunstncia de que,
nesse plano, a hermenutica jurdica deixa de ser uma questo de mtodo e passa a ser filosofia. Consequentemente, na medida em que a filosofia
no lgica, a hermenutica jurdica no pode ser apenas uma ferramenta
para a organizao do pensamento.
Gadamer dir que a hermenutica possui uma temtica especfica,
Mller e eu concordamos com isso e, sem confessar, Dworkin tambm. E
por que essa tarefa especfica? A resposta simples: Apesar de sua generalidade ela no pode ser integrada legitimamente na lgica. Em certo sentido, partilha com a lgica a universalidade. Entretanto, em outro, superaa.
Portanto, na hermenutica filosfica, a ferramenta no decisiva, porque
na linguagem existe algo muito alm do enunciado, isto , o enunciado no
carrega em si mesmo o sentido, que viria a ser desacoplado pelo intrprete. Na interpretao sempre fica algo de fora, o no dito, o inacessvel.
assim que ser que pode ser compreendido linguagem (Sein, das verstanden werden kahn, ist Sprache), dir Gadamer. Simples (e complexo),
pois!
No Brasil essa problemtica enfrentada magnificamente na obra Introduo Teoria
e Filosofia do Direito, de Rafael Toms de Oliveira, Georges Abboud e Henrique Garbelini. 2. ed. So Paulo: RT, 2014.
10
A expresso de Joo Maurcio Adeodato, Jurisdio constitucional brasileira: situao e limites. Revista do Instituto de Hermenutica Jurdica - RIHJ, Belo Horizonte, n. 2,
jan./dez. 2004, p. 177.
Sobre a CHD, ver meu Lies de Crtica Hermenutica de Direito. Porto Alegre: Livraria
do Advogado, 2014. Na introduo do livro explico, inclusive, a dimenso e o alcance
daquilo que chamamos de mtodo hermenutico.
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Lenio Luiz Streck

4
POR UMA HERMENUTICA CRTICA
No paradigma do Estado Democrtico de Direito, o Direito assume

um elevado grau de autonomia frente poltica e economia. Mais do que
um remdio contra maiorias e veja-se que nem para isso o constitucionalismo de antanho havia servido, bastando, para tanto, pensar nas experincias fascista e nazista , a Constituio passou a ser um modo de concretizao de direito, o que representou, em outras palavras, fazer democracia
atravs do Direito e tambm passou o ser estatuto jurdico do poltico,
com acentuado grau de dirigismo.
J na Filosofia, o linguistic turn (invaso da filosofia pela linguagem)
operou uma verdadeira revoluo copernicana no campo da compreenso (hermenutica). A linguagem, entendida historicamente como uma
terceira coisa interposta entre um sujeito e um objeto, passa ao status
de condio de possibilidade de todo o processo compreensivo. Torna-se
possvel, assim, superar o pensamento metafsico que atravessou dois milnios. Esse giro hermenutico, que pode ser denominado tambm de giro
ontolgico-lingustico, proporciona um novo olhar sobre a interpretao e
as condies sob as quais ocorre o processo compreensivo.
Essa autntica revoluo copernicana no foi apenas relevante para
o Direito, mas para a totalidade da estrutura do pensamento da humanidade. Alis, quando falo em ruptura, quero acentuar um deslocamento daquilo que era pretendido nos e pelos paradigmas anteriores, cujos propsitos
foram transformados em um mero elemento objetificador das condies
de possibilidade que, apesar de terem seu sentido em uma epistemologia,
labora(ra)m no equvoco do qual so o fundamento ltimo, desconhecendo que h sempre um acontecer de uma compreenso prvia compartilhada em todas as formas transcendentais da metafsica. A partir da, j
no se fala em fundamentum inconcussum absolutum veritatis, mas sim no
compreender e nas suas condies de possibilidade.
Nesse sentido, no conceito de mundo que est a superao dos

dualismos metafsicos. por ele que entra o modo-de-ser-no-mundo.
por ele que os conceitos plenipotencirios do Direito sangram. Em outras
palavras: penso que o Direito um fenmeno bem mais complexo do que
se pensa...! Ele no uma mera racionalidade instrumental como sempre
quiseram as posturas positivistas e seus sucedneos. Isso implica reconhecer que fazer Filosofia no Direito no apenas pensar em levar para esse
campo a analtica da linguagem ou que os grandes problemas deste este-

jam na mera interpretao dos textos jurdicos. Isso seria subestimar tanto
essa cincia quanto a capacidade reflexiva dos juristas preocupados com
um Direito que, fundamentalmente, possui um sentido prtico-normativo.
H vrios modos de captar-recepcionar essa fenomenologia. A

teoria do discurso habermasiana, a teoria dos sistemas (Luhmann), as
teorias argumentativas com todas as diferenas que se possa ter com
relao ao problema da ponderao, por exemplo , as teorias analticas
stricto sensu, a teoria integrativa dworkiniana, a hermenutica de Mller
e a hermenutica filosfica, por mim trabalhada como Critica Hermenutica do Direito. De um modo ou de outro, todas pretendem fornecer as
condies para que essa revoluo copernicana, ocorrida no Direito, possa ser bem compreendida.
H de certo (ou de todo) modo, um inimigo comum para essas novas teorias ou posturas antes delineadas. Com efeito, em um universo que
calca o conhecimento em um fundamento ltimo e onde a epistemologia
confundida com o prprio conhecimento, no difcil constatar que a
hermenutica jurdica dominante no imaginrio dos operadores do Direito
no Brasil (perceptvel a partir do ensino jurdico, da doutrina e das prticas
dos tribunais) continua sendo entendida como um (mero) saber operacional. Domina, no mbito do campo jurdico, o modelo assentado na ideia de
que o processo/procedimento interpretativo possibilita que o sujeito (a
partir da certeza-de-si-do-pensamento-pensante, enfim, da subjetividade
instauradora do mundo) alcance o exato sentido da norma, o exclusivo
contedo/sentido da lei, o verdadeiro significado do vocbulo, o real
sentido da regra jurdica, etc.
O pensamento dogmtico do Direito continua acreditando na ideia
de que o intrprete extrai o sentido da norma, como se este estivesse contido no prprio texto dela, enfim, como se fosse possvel extrair o sentido-em-si-mesmo. Sem pretender simplificar o problema, legtimo dizer que
o saber dogmtico-jurdico ainda continua refm de uma metodologia que
no ultrapassou nem sequer a filosofia da conscincia. O conjunto de tcnicas trazidas pela expressiva maioria da doutrina tende a objetificar o Direito, impedindo o questionar originrio da pergunta pelo sentido do Direito
na sociedade, que faz soobrar, com isso, a fora normativa da Constituio.
Isso sem falar na velha dualidade voluntas legis e voluntas legislatoris, sobre a qual no necessrio desperdiar energias nesta quadra da histria.
Ou seja, transformado em uma mera instrumentalidade formal, o Direito deixou de representar uma possibilidade de transformao da reali-
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Lenio Luiz Streck

dade, revelia do que a prpria Constituio estatui: a construo do Estado Democrtico (e Social) de Direito. Essa circunstncia produzir reflexos
funestos no processo de compreenso que o jurista ter acerca do papel
da Constituio toda evidncia, que perde, assim, a sua substancialidade.
Veja-se, a propsito, a dificuldade que os juristas tm em lanar mo da
jurisdio constitucional; veja-se, por tudo, a inefetividade da Constituio
passados vinte e cinco anos de sua promulgao!
No h como negar que a ausncia de uma adequada compreenso

do novo paradigma do Estado Democrtico de Direito torna-se fator decisivo para a fragmentao do sistema jurdico e o dficit de legitimidade
no plano interpretativo, com o predomnio do solipsismo judicial. Acostumados com a resoluo de problemas de ndole liberal-individualista, e
com posturas privatistas que ainda comandam os currculos dos cursos
jurdicos (e os manuais jurdicos), os juristas (compreendidos lato sensu)
no conseguiram, ainda, despertar para o novo paradigma, uma vez que
est obscurecido pelo velho, sustentado por uma dogmtica jurdica entificadora. Dizendo de outro modo: ocorreu uma verdadeira revoluo copernicana na Filosofia, no Direito Constitucional e na Cincia Poltica, que
demanda um conjunto de posturas aptas a desvelar esse fenmeno.
Por isso, o salto paradigmtico representado pela hermenutica

de fundamental importncia para a compreenso do fenmeno do direito no novo prottipo do Constitucionalismo. Sendo mais claro: mais
do que uma guinada lingustica, preciso compreender que estamos em
face de um giro ontolgico. Assim, se a filosofia passou a ser compreendida como hermenutica, esta passou a ser compreendida como filosofia.
Do fundamentar passamos para o compreender. E a interpretao no se
faz mais em etapas (subtilitas intelligendi, subtilitas explicandi e subtilitas
applicandi).
Veja-se, assim, a proximidade de Gadamer e Mller. H, portanto, um
fio condutor que norteia o modo de olhar esse novo fenmeno chamado de
Constitucionalismo. E, por consequncia, a aplicao do direito. A preservao da democracia exige que se controle a atividade judicante.
Poder discricionrio irmo gmeo do ativismo e primo-irmo do
autoritarismo. Trata-se de um predador da autonomia do direito que
deve ser enfrentado com vigor. No tem sentido que, depois de conquistarmos os direitos hoje inscritos na Constituio, passemos a delegar interpretao privada dos integrantes do judicirio o processo de atribuio
dos sentidos.

Enfim, no pode haver lugar para poderes discricionrios na democracia. Como muito bem diz Toms-Ramn Fernndez:
[] el juez no tiene la discrecionalidad a la hora de seleccionar la norma aplicable, ni de fijar su concreto alcance, ni la tiene tampoco, por
lo que respecta al tema del que ahora se trata, para elegir entre la
versin de los hechos que le ofrezca el demandante o la acusacin y
la versin contrapuesta que le presenten el demandado o el acusado
o cualquiera otra situada entre ambas. El juez no es libre en absoluto
de elegir si existe o no relacin entre los medios de prueba utilizados
por las partes y los hechos sobre los que se discute, ni tampoco si un
hecho debe o no considerarse probado, ni para escoger entre los que
efectivamente lo hayan sido aquellos que realmente sean relevantes
para la decisin de la controversia, ni para dar una relevancia u otra
distinta a los escogidos, ni para pasar o no de un dato de hecho de posible eficacia probatoria que no es en si mismo constitutivo del tema
probandum a otro distinto que es el que se trata de demostrar que
efectivamente se ha producido, etc., etc., como, desde luego, lo es para
designar defensor del menor a cualquier pariente o a un extrao, para
elegir las medidas cautelares que considere convenientes o para moderar la responsabilidad del mandatario o la deuda generada por un
juego o apuesta lcito.11
CONSIDERAES FINAIS
necessrio estar alerta com os perigos da insistncia na discricionariedade e no positivismo, uma vez que esse, nas suas mais diversas
facetas, no recepcionou a viragem interpretativa ocorrida no direito e
tem acarretado desdobramentos trgicos. Apesar dos avanos ps-positi-vistas de Friederich Mller, muitas so as teses (neo)constitucionalistas que ainda evidenciam a discricionariedade na ciso entre casos fceis/casos difceis. Nesse contexto, a subsuno deve ser compreendida
no contexto paradigmtico da relao sujeitoobjeto, superado pelo giro
lingusticoontolgico.
Registre-se: h outras propostas doutrinrias no ingnuas que se
dispem ao enfrentamento dessa questo. A par das divergncias, tm
esse inimigo comum (paradigmtico): justamente a discricionariedade. As

11
Cf. FERNNDEZ, Toms-Ramn. Del arbitrio y de la arbitrariedad judicial. Madri: Editora Iustel, 2005. p. 93.
321
322
Lenio Luiz Streck

conexes que ora se estabelecem entre democracia e intersubjetividade
apontam para a insustentabilidade terica do livre-convencimento.
REFERNCIAS
ABBOUD, Georges. Discricionariedade administrativa e judicial: o ato administrativo e a sentena judicial. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2014.
ADEODATO, Joo Maurcio. A retrica constitucional sobre tolerncia, direitos humanos e outros fundamentos ticos do direito positivo. 2. ed. So Paulo: Saraiva,
2011.
ADEODATO, Joo Maurcio. Uma teoria retrica da norma jurdica e do direito subjetivo. So Paulo: Noeses, 2011.
ADEODATO, Joo Maurcio. Jurisdio constitucional brasileira: situao e limites. Revista do Instituto de Hermenutica Jurdica RIHJ, Belo Horizonte, n. 2, jan./
dez. 2004.
FERNNDEZ, Toms-Ramn. Del arbitrio y de la arbitrariedad judicial. Madri: Iustel, 2005.

GADAMER, Hans Georg. Wahrheit und Methode. Ergnzungen Register. Hermeneutik II. Tbingen: Mohr, 1990.
OLIVEIRA, Rafael Toms de; ABBOUD, Georges; GARBELINI, Henrique. Introduo

Teoria e Filosofia do Direito. 2. ed. So Paulo: RT, 2014.
SARMENTO, Daniel. Interpretao Constitucional, Pr-Compreenso e Capacidades Institucionais do Intrprete. In: SARMENTO, Daniel; BINENBOJM, Gustavo
(Coords.). Vinte Anos da Constituio Federal de 1988. Rio de Janeiro: Lumen Juris,
2009.
STRECK, Lenio Luiz. Hermenutica jurdica e(m) crise. 11. ed. Porto Alegre: Livraria
do Advogado, 2014.
STRECK, Lenio Luiz. Lies de Crtica Hermenutica de Direito. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2014.
STRECK, Lenio Luiz. Verdade e Consenso: Constituio, hermenutica e teorias discursivas. 5. ed. So Paulo: Saraiva, 2014.
PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS
INFORMADORES DO DIREITO PENAL

Professor Adjunto de Direito Penal e Criminologia da UFF. Advogado.
1 INTRODUO
A elaborao do saber jurdico no neutra ou avalorada. Cabe lembrar que por trs de todo saber, de todo conhecimento, o que est em jogo
uma luta de poder1, que se exterioriza na definio dos seus conceitos,
dos seus enunciados e na forma de abordagem ou mtodo. No mbito jurdico-penal o que est em jogo o Estado e sua autoridade de um lado, e o
indivduo e sua liberdade do outro.
Toda construo jurdica tem um contedo poltico que tem como
ponto de partida, s vezes oculto, outras vezes inconsciente, regras morais e juzos de valores. No presente trabalho, procurar-se- apresentar os
indispensveis princpios informadores do saber penal. A escolha destes
juzos e, em particular a configurao destes, relevante para delinear a
norma jurdico-penal e suas consequncias jurdicas.
2
O PRINCPIO DA AO HUMANA
2.1 Enunciado
A condio humana de pluralidade, de viver entre homens, impe a
necessidade existencial de interagir mediante comportamentos externos
que so empiricamente observveis. O princpio da ao humana, chama
FOUCAULT. Michel. A verdade e as Formas Jurdicas. Rio de Janeiro: Naud, 1999.

p. 51.
324

do tambm da materialidade ou exteriorizao da ao2, estabelece que
somente a ao externa do agente possa produzir uma mutao no mundo
fsico com relevncia penal.
O fundamento deste princpio se encontra intimamente vinculado ao

princpio da lesividade, uma vez que somente uma conduta externa pode
provocar uma leso, na forma de dano ou perigo, a um bem jurdico alheio.
Com efeito, os atos internos, isto , os pensamentos, os estados de nimo,
opinies, vcios, etc. que no se concretizam em um ato externo, no tm
condies de produzir danos a terceiros e consequentemente no so penalmente relevantes.
O princpio da ao humana responde ao axioma nullum crimen sine
conducta, que implica a exigncia de uma ao ou conduta humana para a
configurao de uma infrao penal.
A Declarao Universal dos Direitos do Homem de 1948 (DUDH)

exige como pressuposto da acusao a prtica de um ato delituoso (art. XI,
1), que consiste em uma ao ou omisso considerada como crime no
momento da sua realizao (art. XI, 2). No mesmo sentido, considerando
atos ou omisses, no plano regional, o Pacto Internacional de Direitos
Civis e Polticos (art. 15, I, PIDCP) e a Conveno Americana de Direitos
Humanos (art. 9, CADH).
No plano interno, a Constituio Federal referencia a conduta humana no momento de estabelecer o principio geral da legalidade, segundo o
qual ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno
em virtude de lei (art. 5, II, da CF). Com efeito, as expresses fazer alguma
coisa ou deixar de fazer alguma coisa fazem referncia conduta humana, de uma parte por garantir que se exteriorize qualquer comportamento
que no tenha expressa proibio legal; de outra, para garantir que se exteriorize o comportamento esperado em virtude de lei.
Em direito constitucional existe o entendimento de que na primeira expresso (fazer alguma coisa) se relaciona a atuao positiva e na
segunda, (deixar de fazer alguma coisa) a ao negativa, que tambm
se projeta no mundo3, mantendo assim, a tradicional distino da ao

FERRAJOLI, Luigi. Derecho y Razn. Teora del garantismo penal. Madrid: Trotta, 1995.
p. 480.
MIRANDA, Francisco Cavalcanti Pontes de. Comentrio Constituio de 1967. So
Paulo: RT, 1971. v. V., p. 2; CRETELLA JUNIOR, Jos. Comentrios Constituio Brasileira de 1988. Rio de Janeiro: Forense, 1994. v. I, p. 194.

e omisso como fazer ou no fazer4. A ao entendida como fazer no
oferece dificuldades; porm, a omisso, como simples no fazer, resulta
problemtica, pois no se probe no fazer qualquer coisa, a no ser aquilo que ordenado pela lei.
No plano infraconstitucional a conceitualizao da ao no precisa
referenciar a lei ordinria, pois a Constituio exige, simplesmente, fazer
alguma coisa. Assim, h um conceito de ao, como ato externo, que definido constitucionalmente, dependendo da lei ordinria a determinao da
sua relevncia penal. A omisso, em lugar, depende da referncia da conduta devida, motivo pelo qual sua existncia como tal, depende da remisso
a um texto legal.
Como consequncia do exposto possvel reconhecer a existncia da

ao no plano pr-tpico; porm a omisso precisa da referncia legal que
determine a conduta esperada, pois a omisso importa fazer uma conduta
diferente da decretada pela lei, razo pela qual sua dimenso se d, somente, no plano normativo, que exige a considerao da tipicidade.
Como se ver, o entendimento proposto resgata o conceito de ao
como elemento central da teoria do delito e ao mesmo tempo permite realizar o controle de constitucionalidade das leis, evitando que o legislador
criminalize estados de nimo ou situaes de fato que no configurem
aes, nos termos da Constituio Federal.
Em tal sentido, cabe observar que as normas internacionais de direitos humanos e a Constituio Federal, inserida nesse paradigma, tm-se
manifestado como uma lanterna, cuja luz estabelece o que pode ser regulamentado pela lei penal.
Cabe esclarecer que a definio jurdica da conduta estabelecida a

partir da percepo que a lei constitucional e internacional dos direitos humanos faz dela com interesse para o saber penal, como realidade que se manifesta na vida das pessoas. Sua abrangncia, nesses termos, parcial, pois
suas manifestaes so plurais, imprevisveis e at por extremos incognoscveis. A percepo da conduta fica irremediavelmente limitada ao enfoque
do saber. Nesse sentido, o conceito da conduta jurdico e valorativo, mas
ainda assim sua considerao jurdica no pode negar a extenso real, pois a
valorao jurdica no pode alterar a natureza do objeto de valorao5.

Assim, por exemplo, os artigos 4, 6 e, em especial 13 do Cdigo Penal. Vide. ZAFFARONI, Raul; BATISTA, Nilo; ALAGIA, Alejandro; SLOKAR, Alejandro. Direito Penal Brasileiro. Rio de Janeiro: Revan, 2010. v. I e II, p. 102.
ZAFFARONI, Raul; BATISTA, Nilo; ALAGIA, Alejandro; SLOKAR, Alejandro. Direito Penal Brasileiro. Rio de Janeiro: Revan, 2010. v. I e II, p. 100 e ss.
325
326

Resta observar que, em termos existenciais, a ao constitui uma expresso da capacidade humana de agir diretamente entre os homens (art.
1 da DUDH) e, como tal, tem como pressuposto a capacidade consciente
de agir a fim de exercer uma vontade livre (liberum arbitrium), porm a
considerao da vontade somente pode ocorrer para explicar a natureza
e significao de um fato externo6. Neste sentido, como se ver junto ao
princpio da exterioridade da ao, deve ser analisado o princpio de culpabilidade, que releva os aspectos subjetivos da conduta7, de tal forma que,
nenhum comportamento humano valorado como ao se no for produto
de uma deciso, isto , realizado com conscincia e vontade por uma pessoa capaz de compreender e querer8.
2.2 Implicaes do princpio da ao humana
2.2.1 Considerao do mundo fsico

A exigncia de que a ao se deve exteriorizar, torna necessrio que
seja considerado no s o comportamento do agente, enquanto tal, como
movimento corpreo, mas tambm a alterao provocada no mundo fsico, que poder ser considerada como fato emprico externo da ao, o que
ocorre nos chamados crimes de resultado, ou como inerente a esta, o que
ocorre nos crimes de atividade.
2.2.2 Considerao da relao de causalidade
Quando a mutao fsica considerada como um elemento externo

da ao, tambm deve ser analisada a relao existente, chamada de causalidade, entre esta e o resultado provocado. Nos crimes em que a alterao
no mundo fsico inerente a ao, ou seja, que no podem ser separadas
como evento diverso, no possvel analisar a causalidade como um elemento relacional, uma vez que a ao se apresenta de forma concomitante
e como unidade em relao sua exteriorizao.

p. 482.
BATISTA, Nilo. Introduo crtica ao direito penal brasileiro. Rio de Janeiro: Revan,
1990. p. 104.
FERRAJOLI, loc. cit., p. 487.

2.2.3 Reserva da intimidade
A exigncia de exteriorizao da ao para a habilitao da criminalizao importa salvaguardar os atos internos, isto a conscincia, o
pensamento, as convices individuais, quer dizer, a interioridade da
pessoa no seu conjunto9, da interveno estatal ou de terceiros, seja no
momento da criminalizao primria, vedando as proibies que no sejam de condutas humanas; e, na criminalizao secundria, impedindo
que os processos criminalizantes se instaurem sobre aspectos que no
impliquem comportamentos externos do agente10. Vigora aqui o princpio geral de que ningum sofre pena pelo pensamento (cogitationis poenan nemo patitur)11.
3
O PRINCPIO DA LEGALIDADE
3.1 Enunciado
O princpio da legalidade estabelece como o Estado deve configurar
o crime e suas consequncias jurdicas, afirmando que nenhum fato pode
ser declarado como punvel sem uma lei que previamente tenha declarado
que merecedor de pena.
A Constituio Federal reconhece expressamente o princpio quando afirma que no h crime sem lei anterior que o defina, nem pena sem
prvia cominao legal (art. 5, XXXIX). Da mesma forma, esse princpio
encontra-se acolhido no artigo 1 do Cdigo Penal. Assim mesmo, atribui-se privativamente Unio, atravs do Congresso Nacional (art. 48), a faculdade de legislar em matria penal (art. 22, I), segundo o procedimento
estabelecido para tal fim (arts. 59 e s.).
Dessa forma, garantido ao cidado que tenha a possibilidade de

conhecer o mbito do proibido antes de escolher como atuar, e consequentemente quais so os espaos de liberdade. A reprovao da sua escolha s
ser possvel se tiver essa possibilidade.

10
11
p. 482.
ZAFFARONI, Raul; BATISTA, Nilo; ALAGIA, Alejandro; SLOKAR, Alejandro. Direito Penal Brasileiro. Rio de Janeiro: Revan, 2010. v. I e II, p. 100 e ss.
Id., ibidem, p. 100 e ss.
327
328

O princpio da legalidade, no Iluminismo, foi fundamentado sobre a
base do contrato social, afirmando que somente a lei podia decretar a pena
sobre os delitos, pois ela, como produto do legislador, representava toda a sociedade unida pelo contrato social12. Foi enunciado pela mxima nullum crimen, nulla poena sine lege, inicialmente vinculado teoria preventivo-geral
negativa, pois, para que a pena tivesse funo inibidora do impulso delitivo,
devia ser previamente conhecida13. Atualmente, reconhecido como fruto
da civilidade dos povos, com independncia da teoria da pena que se adote.
Resta observar que o princpio da legalidade deve ser distinguido

do princpio de reserva legal14. O primeiro define os limites do poder punitivo, estabelecendo como o Estado deve proibir, julgar e punir, pois deve
ser autorizado por lei, assim como qualquer atividade estatal. O segundo
garante o espao de liberdade ou reserva individual, de forma que, para o
cidado, seja possvel fazer tudo aquilo que no for proibido (da a mxima
de que tudo o que no for proibido encontra-se permitido). Deste modo,
o primeiro focaliza no mbito do proibido, enquanto o segundo no mbito da liberdade do cidado.
3.2 Implicaes do princpio da legalidade
Do princpio da legalidade possvel deduzir as seguintes exigncias

ou implicaes15, a saber:
3.2.1 Lex scripta
Segundo esta implicao, a lei penal deve ser escrita excluindo o direito consuetudinrio como fonte formal ou de cognio16.

BECCARIA, Cesar Bonesana. Marqus de Beccaria. Tratado de los delitos y de las penas.
So Paulo: Heliasta, [1764] 1993.
Tambm chamado de legaliteraliedade (MIRANDA, Francisco Cavalcanti Pontes de.

Comentrio Constituio de 1967. So Paulo: RT, 1971. v. I, p. 1) ou princpio geral de
legalidade (ZAFFARONI, Raul; BATISTA, Nilo; ALAGIA, Alejandro; SLOKAR, Alejandro.
Direito Penal Brasileiro. Rio de Janeiro: Revan, 2010. v. I, p. 202-203).
12
13
14
15
16
FEUERBACH, Paul Johann Anselm Ritter von. Tratado de derecho penal. Coleccin de
Criminalistas perennes, n 1 (dir. M. de Rivacoba y Rivacoba y E. R. Zaffaroni). Buenos
Aires: Hammurabi, [1799] 1999. 20.
TOLEDO, Francisco de Assis. Princpios Bsicos de Direito Penal. So Paulo: Saraiva,

1994. p. 22; JOUFFROY, T. H. Cours de Droit Naturel. Paris: Librarie de L. Hachette et,
1858. p. 119 e ss.
TOLEDO, loc. cit., p. 25.

Neste plano de anlise so avaliadas as fontes formais ou de cognio
das disposies legais, de modo que alm de excluir-se o costume jurdico,
deve vedar-se, tambm, a jurisprudncia. A lei penal escrita oferece para o
cidado maior clareza e preciso que o direito costumeiro ou jurisprudencial, pois em razo de ter sua redao de forma abstrata, garante melhor
unidade e igualdade na sua aplicao17.
Cabe observar, que para alguns autores seria possvel a sua utilizao
na interpretao de infraes que exigem uma valorao necessariamente
ligada s prticas costumeiras da sociedade (p. ex., art. 233 do CP prtica
de ato obsceno)18. Porm, essas fontes do direito podem ser de utilidade
quando se interpreta a lei para restringir seu alcance ou sentido, ampliar
as causas de justificao ou da culpabilidade, mas no para criar crimes,
penas ou em geral ampliar a punio19. Isto assim porque a valorao,
mesmo que baseada no costume, importa uma flexibilizao do enunciado
legal que, ampliando o mbito do proibido, pode surpreender ao cidado
que acreditava que a sua conduta no era crime, mas que se tornou penalmente relevante em funo de uma valorao diferente.
3.2.2 Lex stricta
Em geral, mediante esta regra suprimida a analogia in malam partem20, porm devem ser excludas, tambm, as outras formas de integrao, a saber: mediante o costume e os princpios gerais do direito.
Neste plano de anlise avaliada a viabilidade da integrao da lei
penal nos casos de lacunas ou omisses legislativas, enquanto que na Lex
scripta so analisadas as fontes de conhecimento da lei penal. Segundo esta
implicao a lei penal no deve ser objeto de integrao.
A analogia uma forma de ajustamento da lei penal que acontece

quando outra lei aplicada, por compartilhar seus fins, h fatos no previstos nela em razo de serem semelhantes. A analogia pode ter por base
uma lei, chamada de analogia legis, ou um princpio geral de direito, ento

17
JESCHECK, Hans-Heinrich. Tratado de Derecho Penal. Granada: Comares, 1993. p. 114.

ZAFFARONI, Raul; BATISTA, Nilo; ALAGIA, Alejandro; SLOKAR, Alejandro. Direito Penal Brasileiro. Rio de Janeiro: Revan, 2010. v. I, p. 203.
FRAGOSO, Heleno. Lies de Direito Penal. Rio de Janeiro: Forense, 2003. p. 95.
TOLEDO, loc. cit., p. 26.
18
19
20

1994. p. 95; JESCHECK, Hans-Heinrich. Tratado de Derecho Penal. Granada: Comares,
1993. p. 119.
329
330

chamada analogia juris. Ela tambm pode ser in malam partem, quando
amplia o mbito da punio, ou in bonam partem, quando tem por efeito
a ampliao dos espaos de liberdade mediante a descriminalizao ou o
reconhecimento de uma situao mais favorvel ao ru.
Em matria penal vedada a analogia in malam partem, pois esta
impede que os cidados programem suas condutas em razo do conhecimento prvio do mbito do proibido. Por sua vez, a aplicao da analogia
in bonam partem possvel em vista do princpio geral de aplicao mais
benfica da lei quando favorece ao ru, fundado na equidade21.
Exemplos de analogia in bonam partem podem ser: a extenso da

regra prevista que reconhece como causa extintiva da punibilidade o pagamento do tributo ou contribuio, antes do trnsito em julgado da condenao, nos delitos definidos nas Leis 8.137/90 e 4.729/65; e o pagamento
de cheque emitido sem proviso de fundos antes do recebimento da denncia (Smula 554 do STF), para os casos do furto de energia eltrica (art.
155, 3, do CP), quando a dvida for paga. Assim mesmo, no caso das escusas absolutrias, a extenso da iseno de pena prevista para o cnjuge, na
constncia da sociedade conjugal ao companheiro(a) em unio estvel na
vigncia desta (art. 181, I, do CP). Por outra parte, considerando o perdo
judicial, cabe estender a aplicao da regra prevista no homicdio culposo
(art. 121, 5, do CP) para outros crimes, em que a pena, tambm, se torna
desnecessria (p. ex., roubo em que o autor ficou cego ou quadriplgico
como consequncia do desenvolvimento do crime).
Comumente ocorre a violao exigncia de lex stricta, na chamada
interpretao analgica, isto , nos casos em que a infrao individualizada a partir de um enunciado casustico, mediante a frmula e qualquer
outro meio (p. ex., art. 171, do CP). Trata-se de uma hiptese em que o trabalho hermenutico comea com a interpretao das hipteses elencadas
no tipo penal, a partir das quais se tenta estabelecer uma hiptese, semelhante, porm no escrita. A considerao da norma escrita teve como feito
afirmar que seria uma hiptese de interpretao extensiva22, sem embargo, a definio de uma hiptese de fato no escrita, embora semelhante s
descritas na lei, constitui uma forma de integrao da lei, representando
uma variante da analogia in malam partem, extensiva da punio. A refe
21
22

1994. p. 27.
TOLEDO, loc. cit., p. 29; GRECO, Rogrio. Curso de Direito Penal. Niteri: Impetus, 2012.
v. I, p. 41.

rncia qualquer outro meio, que no descreve uma conduta (por isso no
uma hiptese de interpretao sequer extensiva), constitui uma autorizao da analogia23, indevidamente; isto , a aplicao da lei a um caso
semelhante no escrito, violando assim o princpio da legalidade.
3.2.3 Lex certa
Segundo esta implicao, a lei penal deve ter clareza na definio dos
tipos legais, de forma tal que todo cidado consiga saber qual a conduta
que se pretende proibir, bem como a sano cominada.
Neste plano de anlise avaliada a estrutura do enunciado normativo, procurando-se limitar o uso de disposies genricas, imprecisas, indeterminadas, ou que contenham valoraes.
Por meio dessa exigncia, tambm chamada de mxima taxatividade legal, requer-se que a descrio exaustiva da conduta seja da forma
mais precisa possvel24. Para tal fim, o legislador deve esgotar os recursos a seu alcance, evitando a utilizao de termos ou frmulas vagas, imprecisas ou gerais que no permitam conhecer o que proibido ou o que
no est permitido.
Do mesmo modo, a interpretao da lei deve ser estrita, segundo o
chamado princpio da mxima taxatividade interpretativa, evitando apreciaes extensivas da lei penal, de modo que, nos casos em que se admitam duas compreenses possveis, deve priorizar-se aquela que habilite
a menor punio25. A ambiguidade do texto, que possibilita a divergncia
interpretativa, no pode ser cobrada do cidado, pois este deve ter a possibilidade de conhecer de forma precisa o mbito do proibido com antecedncia realizao da conduta.
Nos casos em que a lei penal ambgua, vaga ou imprecisa, o que
ocorre, por exemplo, quando a configurao da infrao depende de valoraes (p. ex., art. 233, do CP prtica de ato obsceno), o intrprete deve
fazer os esforos para estabelecer seu sentido, assegurando os espaos de
liberdade. Se isso for impossvel, ento corresponde declarao de inconstitucionalidade da lei em tela.

23
24
25
Assim, admitindo a analogia como processo dedutivo prescrito legalmente, na medida

em que no implique um direito novo, JESCHECK, Hans-Heinrich. Tratado de Derecho
Penal. Granada: Comares, 1993. p. 120.
331
332

3.2.4 Lex praevia
Conforme esta implicao, a lei que define o crime e a pena deve ser
anterior ao fato que se pretende sancionar26.
Neste plano de anlise avaliada a lei penal em chave temporal. Assim, em princpio, excluda a aplicao retroativa da lei penal, isto para
fatos anteriores sua vigncia; porm, cabe adiantar, a lei pode ter efeito
retroativo quando for mais benfica que a lei vigente ao momento do fato.
Com efeito, a vigncia da lei penal sempre para o futuro; sem embargo, pode ter efeito retroativo quando for para beneficiar o agente, seja
porque revoga uma lei incriminadora (abolitio criminis art. 2, do CP) ou,
de alguma forma, minora ou atenua os efeitos punitivos da lei vigente no
momento da execuo do crime.
A Constituio Federal reconhece expressamente que a lei penal no

retroagir, salvo para beneficiar o ru (art. 5, XL, da CF; tambm, art. 7, 1,
da CADH). Da mesma forma, o Cdigo Penal, nos casos em que a lei posterior deixar de considerar crime ou, de qualquer modo, favorecer o agente,
admite o efeito retroativo da lei, ainda que sobre fatos decididos por sentena condenatria transitada em julgado (art. 2, do CP).
3.2.5 O princpio da legalidade e a lei penal em branco
Pode ocorrer que a lei penal determine a sano, mas no defina a

conduta proibida, deixando que outra lei estabelea o contedo da infrao. Essas leis, conhecidas na doutrina como leis penais em branco, regulamentam, geralmente, matrias que exigem rpida atualizao, a qual no
seria alcanada se a cada mudana fosse necessrio transitar todo o processo legislativo.
A lei penal em branco pode ser integrada por uma outra de mesma
hierarquia. Nesses casos, deve estabelecer o mbito da proibio com a
mesma legitimidade material e procedimental (p. ex., art. 203, do CP frustrao de direito assegurado por lei trabalhista).
Quando a lei penal integrada por outra de hierarquia inferior, o

princpio da legalidade violentado, pois a proibio da conduta no depende do rgo autorizado para sua criao, seno de outro carente de
legitimao (p. ex., o art. 28 da Lei 11.343/06, criminaliza quem adquirir,

26

1994. p. 23.

guardar, tiver em depsito, transportar ou trouxer consigo, para consumo
pessoal, drogas sem autorizao ou em desacordo com determinao legal
ou regulamentar. Para completar o tipo penal, mister saber quais so as
drogas que precisam de autorizao e, para isso, necessrio consultar a
Portaria expedida pela Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria ANVISA.
A Portaria uma norma de hierarquia inferior Lei 11.343/06 e, portanto,
carece de legitimao para complementar uma lei ordinria).
Resta observar que parte da doutrina27 distingue as normas penais

em branco em: a) homogneas, tambm em sentido lato, quando o complemento elaborado pela mesma fonte legislativa que editou a lei que
precisa de complemento; e b) heterognea, em sentido estrito, quando o
complemento oriundo de outra fonte ou rgo, razo pela qual, argumenta-se, seria inconstitucional. Cabe esclarecer que as leis heterogneas podem ser consideradas inconstitucionais quando, como foi dito, o complemento tiver uma hierarquia normativa inferior a uma lei ordinria, pois, se
for uma norma constitucional ou uma lei complementar, no haveria leso
ao princpio da legalidade.
Por ltimo, embora irrelevante em termos prticos, resta referenciar

a distino entre lei penal em branco (primariamente remitida) e lei incompleta ou imperfeita (secundariamente remitida), que aquela que estabelece a hiptese ftica, localizando a consequncia jurdica em outra
norma jurdica28 (p. ex., art. 1 da Lei 2.889/56). Assim, na primeira, como
j visto, o preceito primrio precisa de complementao, enquanto que na
segunda, o que deve ser completado o preceito secundrio.
4
PRINCPIO DA LESIVIDADE
4.1 Enunciado
A exigncia da lesividade para a habilitao do poder punitivo consequncia da necessidade de considerar o valor bem jurdico nsito na
norma de comportamento29.

GRECO, Rogrio. Curso de Direito Penal. Niteri: Impetus, 2012. v. I, p. 23.
DINIZ, Maria Helena. Conceito de Norma Jurdica como Problema de Essncia. So Paulo: Saraiva, 1996. p. 56 e ss.
27
28
29
MARQUES, Jos Frederico. Tratado de Direito Penal. So Paulo: Saraiva, 1997. v. I; GRECO, loc. cit., v. I, p. 20. BITENCOURT, Cezar Roberto. Tratado de Direito Penal. So Paulo:
Saraiva, 2012. v. I, p. 199.
333
334

A considerao do valor que integra a norma jurdica no feita com
sentido legitimador do poder punitivo, pois no se reconhece no modelo
condenatrio capacidade para solucionar conflitos, nem prevenir ou segurar os direitos envolvidos30. A norma penal no protege, o seu efeito no
passa do plano simblico, logo falaz, e a interveno punitiva em regra chega
tarde quando chega , isto , quando j tem ocorrido a leso ao bem jurdico envolvido. Por exceo interfere em atos lesivos iminentes ou em curso, legitimando-se na imediata e necessria interveno para a proteo de
um direito, vista neste caso como coao administrativa direta31; em outras
palavras, legitimada nos termos da legtima defesa e que, como tal, pode ser
exercida no s pelo poder estatal seno por qualquer um que se encontre
ante uma injusta agresso contra direito prprio ou de terceiros.
A exigncia de leso ou perigo concreto para o bem jurdico, assim,
constitui um princpio essencial de limitao do poder punitivo, toda vez
que limita o exerccio do seu poder decisrio aos casos em que formalizado um conflito concreto de interesses, jurdico-penalmente reconhecido.
Por bem jurdico entendemos qualquer direito pertencente a uma

pessoa humana, seja por referenciar sua existncia ou as condies a partir
das quais esta possvel. Desta forma consagrado um conceito personalista do direito32, segundo o qual a pessoa humana o centro de referncia em
que o poder do Estado deve servir para a sua realizao e desenvolvimento.
Esse direito pode ser reconhecido por qualquer fonte, ou seja, tanto
pelo direito positivo quanto pela jurisprudncia, pelo costume jurdico e
pelos princpios gerais do direito. O conceito de bem jurdico essencial
para o funcionamento do princpio, pois estabelece a extenso mxima da
habilitao punitiva.
Conforme o exposto, no possvel a interveno punitiva argumentando valores transpersonalistas, como ordem pblica, segurana etc.,
nem que se reconhea no Estado um direito de punir. O Estado exerce uma
potentia puniendi33, cuja essncia meramente instrumental, enquanto se
materializa como uma violncia institucionalizada que, portanto, precisa
de limitao e conteno. Tambm ficam fora do mbito de ingerncia es
30
31
32
33
Id., ibidem, p. 98.

tatal as atitudes internas do agente, bem como os estados de nimo e as
condies pessoais que configuram a posio de vulnerabilidade, pois essas circunstncias ficam dentro do espao de reserva legal e no tm como
efeito o poder de configurar um conflito lesivo. Assim, com o princpio da
lesividade, veda-se qualquer possibilidade de habilitar uma interveno
punitiva quando no exista um conflito que afete, por leso ou perigo concreto, um bem jurdico alheio.
4.2 Implicaes do princpio da lesividade
4.2.1 Exigncia de conflito de interesses

Consiste na impossibilidade de habilitar uma atividade punitiva sem
existncia de conflitos de interesses que afetem bens jurdicos alheios34.
A exigncia de um conflito de interesses tem como pressuposto a existncia do outro, alteridade; e, tambm, o exerccio da liberdade individual ou
moral que se exterioriza de forma abusiva, em razo da provocao de uma
leso nos direitos de terceiros.
Assim, na criminalizao primria, a proposta punitiva no pode estender-se a condutas que no impliquem ainda que em abstrato leso
ou perigo concreto a um bem jurdico (p. ex., o pensamento no punvel,
da mesma forma que, por regra, os atos preparatrios; tambm a presuno de perigo que no admita prova em contrrio).
Na criminalizao secundria, a punio no pode impor-se por causa de condutas que, embora descritas na lei, no impliquem afetao, por
leso ou perigo concreto, a um bem jurdico por ela reconhecido. Em razo
desse princpio incabvel a tentativa do crime de perigo.
4.2.2 Princpio da insignificncia
Consiste na limitao interveno punitiva quando a leso ao bem

jurdico for nfima ou insignificante35.

34
35
NINO, Luis Santiago. Fundamentos de Derecho Constitucional. Buenos Aires: Astrea,

2000.p. 307. ZAFFARONI, Raul; BATISTA, Nilo; ALAGIA, Alejandro; SLOKAR, Alejandro.
Direito Penal Brasileiro. Rio de Janeiro: Revan, 2010. v. I e II. p. 230.
335
336

A exigncia de que a conduta no tenha por efeito uma leso nfima
ou insignificante do bem jurdico encontra antecedentes na velha mxima minima non curat praetor. Posteriormente foi considerado na teoria da
adequao social da conduta que procurava excluir a aplicao dos tipos
penais as condutas socialmente adequadas, isto : situadas por completo
na ordem da vida na comunidade historicamente conformada36, at finalmente ser apresentado como princpio da insignificncia37 ou da bagatela.
O STF tem observado que devem estar presentes os seguintes requisitos para a aplicao do princpio da insignificncia: a) a mnima ofensividade da conduta do agente; b) nenhuma periculosidade social da ao; c) o
reduzidssimo grau de reprovabilidade do comportamento; e d) inexpressividade da leso jurdica provocada38.
Na criminalizao primria, a proposta punitiva deve considerar expresses significativas do bem jurdico por fora de sua caracterstica de
ultima ratio. Com efeito, se a considerao do bem jurdico for insignificante, no ser necessria a interveno punitiva e sim outro tipo de modelo
de soluo de conflitos.
Na criminalizao secundria, em razo da proposta punitiva, exige-se a efetiva leso significativa do bem jurdico para habilitar o poder
punitivo. A leso insignificante quando sua extenso nfima, tornando
absurda a persecuo penal por causa daquele fato (p. ex., nos crimes de
leso e de dano exige-se que esta seja significativa).
Cabe observar que a aplicao do princpio da insignificncia impe
o reconhecimento da excluso da tipicidade objetiva material39 ou com
funo conglobante40.
O princpio da insignificncia tem sido reconhecido na jurisprudncia, em relao ao crime de furto, tentado, de valor nfimo (R$ 20,00) (art.
155, do CP)41, mas tambm na forma consumada por valor maior; para os

WELZEL, Hans. Derecho Penal Alemn. Santiago: Jurdica de Chile, 1993.p. 66.
STF, 1 Turma. AI 662.132 AGR. Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJ 05/06/2009; STJ,
6 Turma, REsp. 984.723. Rel. Min. Og Fernandes. DJ 02/02/2009.
36
37
38
39
40
41
ROXIN, Klaus. Poltica criminal y sistema del derecho penal. Buenos Aires: Hammurabi,
2000. p. 73-74.
STF, 2 Turma. HC 92.463, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 16/10/2007 DJ

31/10/2007.
ZAFFARONI, Raul; BATISTA, Nilo; ALAGIA, Alejandro; SLOKAR, Alejandro. Direito Penal Brasileiro. Rio de Janeiro: Revan, 2010. v. I e II, p. 228.
STF, 2 Turma. HC 92.463, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 16/10/2007 DJ

31/10/2007.

crimes contra a ordem tributria e descaminho, quando o tributo devido
for menor que o parmetro fixado pelo artigo 20 da Lei 10.522/02 montante mnimo de R$ 10.000,00) (art. 334, do CP)42; nos crimes contra a
administrao pblica, como o crime de peculato, por exemplo (art. 312,
do CP)43; contra ato infracional, equiparado a crime de furto (art. 103 do
ECA)44; crime praticado por prefeito municipal, previsto no Decreto-lei
201/6745. Em lugar, no se aplica para o caso de roubo (art. 157, do CP),
por tratar-se de crime complexo, que visa proteger no s o patrimnio,
mas tambm a integridade pessoal46 (embora parea correta sua admisso, e assim, se a violncia ou ameaa foi insignificante, a conduta deveria
ser qualificada como furto e se a leso ao patrimnio for insignificante,
deveria ser qualificada como leso corporal, ameaa, constrangimento
ilegal, etc., pois seria aplicvel na espcie o princpio de subsidiariedade);
tampouco para o porte de droga para consumo pessoal, por militar, em
local sujeito administrao castrense (art. 290, do CJM)47; nem para o
crime contra a f pblica, no caso de moeda falsa (art. 289, 1, do CP) 48.
A doutrina tambm exemplifica nas hipteses de perfurao de orelhas da
criana para uso de brincos, em relao leso corporal (art. 129, do CP);
a subtrao de uma caixa de fsforos para acender cigarros, com relao
ao furto (art. 155, do CP); o motorista que freia o nibus a 200 metros do
solicitado, com relao ao sequestro (art. 148, do CP)49.
Resta observar que a jurisprudncia tambm tem referenciado a chamada bagatela imprpria, que exclui a culpabilidade do comportamento
praticado quando no so satisfeitas as necessidades preventivas da pena.
Nestas hipteses reconhecido o nfimo desvalor da culpabilidade, ausncia de antecedentes criminais50, reparao dos danos, reconhecimento da

42
43
44
45
46
47
48
49
50
STF, 2 Turma. HC 96.852, Rel. Min. Joaquim Barbosa, julgado em 01.02.2011, DJe
15/03/2011.
STF, 2 Turma. HC, 107.370/SP, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 26/04/2011.
STF, 2 Turma. HC 102.655, Rel. Min. Celso de Mello julgado em 22/06/2010.
STF, 2 Turma. HC 104.286/SP Rel. Min. Gilmar Mendes, Julgado em 03/05/2011.

STF, 2 Turma. HC 95.174, Rel. Min. Eros Grau, julgado em 09.12.2008.
STF, Plenrio. HC, 103.684, Rel. Min. Ayres Britto, julgamento em 21/10/2010, Inf. STF
n. 605.
STF, 2 Turma, HC 97.220, Rel. Min. Ayres Britto, julgado em 05/04/2011; 1 Turma.
HC 93.251, Rel. Min. Lewandowski, julgado em 05/08/2008, DJe 22/08/2008.
Exemplos, em ZAFFARONI, Raul; BATISTA, Nilo; ALAGIA, Alejandro; SLOKAR, Alejandro. Direito Penal Brasileiro. Rio de Janeiro: Revan, 2010. v. I e II, p. 229.
TJMS, 2 Turma Criminal. Rel. Des. Romerio Osme Dias Lopes, julgado em 20/07/2009.
337
338

culpa ou a colaborao com a justia, os quais tornam desnecessria a imposio da pena51.
4.2.3 Princpio da proporcionalidade da pena
Consiste na exigncia de proporcionalidade entre a magnitude da leso e a pena52.
Na criminalizao primria exige-se simetria das cominaes penais

de bens jurdicos diferentes (p. ex., o crime contra a propriedade no pode
ter pena maior que o crime contra a vida).
Na criminalizao secundria exige-se que a pena seja proporcional

magnitude da leso. Nessa hiptese, a conduta lesiva a um bem jurdico
e, por causa do princpio, a pena deve ter como limite a magnitude da leso.
Cabe esclarecer que aqui a leso objetivamente considerada, pois, no plano
subjetivo, sua proporcionalidade depender do princpio da culpabilidade.
5
PRINCPIO DA CULPABILIDADE
A configurao da ao exige a considerao no s de um comportamento externo, seno tambm de uma atividade consciente e voluntria
por parte do agente. Precisamente o princpio da culpabilidade exige o acatamento dos aspectos subjetivos da ao para a definio de um comportamento como crime.
Assim, junto ao princpio da exterioridade da ao, deve ser analisado o princpio de culpabilidade, que releva os aspectos subjetivos da
conduta53, de tal forma que, para a configurao do crime, necessria a
considerao do conhecimento, a inteno e a capacidade de autodeterminao do agente. Em outras palavras, nenhum comportamento humano
valorado como ao se no produto de uma deciso, isto realizado
com conscincia e vontade por uma pessoa capaz de compreender e de
querer54.

51
52
53
54
ESTEFAN, Andr; RIOS GONALVES, Victor. Direito penal esquematizado: parte geral.
So Paulo: Saraiva, 2012. p. 130.
ZAFFARONI; BATISTA; ALAGIA; SLOKAR, loc. cit., p. 230.
1990. p. 104.
p. 487.

O princpio da culpabilidade deriva do conceito de pessoa humana,
pois surge do reconhecimento na pessoa da sua capacidade de determinar-se e atuar conforme sentido. Com efeito, a DUDH reconhece que a pessoa
humana possui razo, conscincia e capacidade para comportar-se fraternalmente (art. 1)55. Dessa forma, a pessoa ser responsvel ou seja, culpvel pelas suas aes na medida em que estas constituam expresses de
sua capacidade de autodeterminao, sendo, ento, excluda a imputao
pela mera causao do resultado, uma vez que por esta via reduzido o
agente a mera condio de coisa causante56.
No direito penal, segundo a estrutura dominante da teoria do crime,
esse princpio reconhece trs momentos de anlise57.
No primeiro momento, exigir que a pessoa tenha conhecimento do

que est fazendo, o que avaliado no tipo subjetivo. Assim, no plano da tipicidade, a imputao poder ser dolosa, quando o agente tem o conhecimento
e a inteno de realizar uma ao ou produzir um resultado, penalmente relevante; ou, pelo menos, na imputao imprudente (culposa), quanto tem o
conhecimento necessrio para prever que a sua conduta lesiva de direitos
de terceiros; e, atualizando esse conhecimento, confia que isso no ira acontecer, ou no o atualizando, sequer previu a ocorrncia do resultado.
Dessa forma, em direito penal excluda a responsabilidade pela
mera causao de um resultado (responsabilidade objetiva), pois no seria
reflexo da capacidade de autodeterminao da pessoa humana, seno produto de mero acontecer (hipteses de falta de ao ou atipicidade).
No segundo momento, o princpio da culpabilidade exigir que a

pessoa tenha a possibilidade de compreender a ilicitude de sua conduta
e de atuar conforme o direito. Nesse plano avalia-se a possibilidade de conhecer a ilicitude e a capacidade de autodeterminao, exigindo-se que a
conduta seja produto do exerccio da liberdade individual58.

Tambm, artigo 15, I, do Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos; e artigo 9 da

Conveno Americana de Direitos Humanos.
ZAFFARONI; BATISTA; ALAGIA; SLOKAR, loc. cit., p. 248; GRECO, Rogrio. Curso de Direito Penal. Niteri: Impetus, 2012. v. I, p. 89 e ss. BITENCOURT, Cezar Roberto. Tratado de Direito Penal. So Paulo: Saraiva, 2012. v. I, p 62; PRADO, Luiz Regis. Curso de
Direito Penal Brasileiro. So Paulo: RT, 2010. p. 146.
55
56
57
58
339
340

No terceiro momento, o princpio de culpabilidade estabelecer a
medida da pena, pois esta ter como marco de aplicao a reprovao da
conduta por ser contrria ao direito e produto da capacidade de autodeterminao (escolha realizada pela pessoa).
A partir dessa perspectiva, critrios preventivos gerais no seriam

tomados como parmetro da pena (intimidao ou reforo de valores sociais), pois no teriam por referncia o fato nem a pessoa no caso concreto,
seno a sociedade de forma abstrata ou geral; nem critrios preventivos
especiais, pois estes fazem referncia periculosidade do sujeito, relegando o fato na determinao da pena.
6
PRINCPIO DA INTRANSCENDNCIA DA PENA
A Constituio Federal acolhe o princpio da intranscendncia quando afirma que nenhuma pena passar da pessoa do condenado (art. 5,
XLV, da CF). Assim, de incio, a resposta punitiva do Estado deve atingir somente o infrator, no podendo estender os efeitos sua famlia ou crculos
de relaes59.
Sem embargo, a observao da operatividade do poder punitivo d
conta de que a criminalizao secundria estende seus efeitos para alm
da pessoa que teria executado a infrao. A publicidade do processo, a
perda de ingressos e, em geral, os efeitos estigmatizantes emergentes do
contato com as agncias penais so transmitidos sua famlia e crculo de
amizades ou relaes.
Apesar do dispositivo constitucional, parte desses efeitos potencializada pelas agncias de criminalizao, que, desejosas de publicidade,
comunicam as intervenes com a emisso de uma mensagem dissuasria,
a fim de reforar a alegada funo preventivo-geral.
Uma forma particular de manifestar a violao do princpio da intranscendncia da pena a extenso da responsabilidade individual, que
penaliza o crculo de relaes, pelo mero trato ou conhecimento do infrator, pois, assim, habilita-se uma nova criminalizao em prejuzo de terceiros. o que acontece em relao ao narcotrfico, no qual, por regra,
considerado como suspeito de nele participar, todo aquele que tem relao
com os traficantes, podendo ser relevante para a interveno punitiva a
mera frequncia a determinado lugar ou grupo de pessoas.

59

Em relao pena de multa, cabe observar que, em caso de morte do
autor, no pode ser transmitida a seus sucessores, apesar de ser considerada como dvida de valor (art. 51, do CP), pois possui natureza punitiva
em razo de ser uma das penas previstas no Cdigo Penal (art. 32, do CP).
7
PRINCPIO DA INDIVIDUALIZAO DA PENA
O princpio da individualizao da pena encontra-se previsto na

Constituio Federal quando estabelece que a lei regular a individualizao da pena (art. 5, XLVI, da CF).
O princpio da individualizao da pena estabelece que a pena deve

ser definida de forma individual, isto , vinculada a um fato concreto e
tambm a um agente em particular. Trata-se, pois de concretizar a regra
abstrata prevista como cominao penal a um caso historicamente acontecido em razo das suas circunstncias factuais e pessoais60. Em tal sentido,
afirma-se que no h fatos idnticos e tampouco autores, motivo pelo qual
a pena no pode ser igual para dois ou mais fatos, ou ainda autores61. Com
efeito, dois fatos podem ser iguais, por subsumir-se ao mesmo tipo penal,
por exemplo, ao crime de roubo; mas estes no so idnticos, pois em um
pode ter havido violncia e no outro grave ameaa; da mesma forma os dos
agentes podem ser autores, mas um pode ter agido por coao resistvel
(art. 65, III, c, circunstncia que somente atenua a pena) e o outro com
liberdade plena.
Alguns autores o vinculam com o princpio da intranscendncia da

pena e tambm com o de proporcionalidade63; mas diferente, pois o
primeiro estabelece que a pena pessoal e s pode ser sofrida por quem
comete a infrao, sem determinar como definida a pena; j o segundo
releva a proporcionalidade da pena com a magnitude da leso e com isso
o limite da sano, que surge da ponderao de valores, mas sem precisar
como a pena fixada no caso concreto.
62
O princpio da individualizao da pena vigora tanto na criminalizao primria, no momento da cominao penal, bem como na crimina
60
61
62
63
Vide STF, HC 97.256. Plenrio. Min. Ayres Britto. DJ 16/12/2010.
Vide, MIRABETE, Julio Fabbrini. Execuo penal. So Paulo: Atlas, 1990. p. 60 e ss.
JAPIASSU, Carlos Eduardo Adriano; SOUZA, Artur de Brito Gueiros. Curso de Direito
Penal. Rio de Janeiro: Elsevier, 2012. p. 66. PRADO, Luiz Regis. Curso de Direito Penal
Brasileiro. So Paulo: RT, 2010. p. 150.
PRADO, Luiz Regis. Curso de Direito Penal Brasileiro. So Paulo: RT, 2010.p. 150.
341
342

lizao secundria, seja no momento da fixao da pena, quanto na fase
executria.
No momento da criminalizao primria, a lei deve garantir a individualizao da pena, de forma tal que seja possvel ao juzo estabelecer uma
pena singular. A violao ao princpio em estudo ocorre quando a lei impossibilita a ponderao do caso concreto para estabelecer a pena. Assim
tem ocorrido no caso da lei de crimes hediondos que, inicialmente, estabelecia que a pena para as infraes dessa natureza deviam ser cumpridas
integralmente em regime fechado (art. 2, 1), o que motivou a declarao de inconstitucionalidade pelo STF; pois a vedao de progresso de
regime prevista na norma impugnada afronta o direito individualizao
da pena, j que, ao no permitir que se considerem as particularidades de
cada pessoa, a sua capacidade de reintegrao social e os esforos aplicados com vista ressocializao acabam tornando incua a garantia constitucional64. A deciso da Corte provocou a reforma legal prevista na Lei
11.464/07, que regulamentou a progresso de regime para esses casos,
aps o cumprimento de 2/5 da pena para o condenado primrio e de 3/5
para o reincidente. Tambm, com relao ao mesmo dispositivo legal, em
razo da redao dada pela Lei 11.464/07, que estabelecia que nos crimes
hediondos a pena ser cumprida inicialmente em regime fechado, o STF
declarou a sua inconstitucionalidade, admitindo que o incio do cumprimento da pena por condenao por crime hediondo ou equiparado seja em
outro regime65.
Na criminalizao secundria, o juiz ao momento de fixar a pena
deve atender s circunstncias do caso concreto, mas para isso ele deve
seguir o sistema trifsico de determinao da pena (art. 68, do CP). Em tal
sentido ocorre a violao do principio da individualizao da pena quando,
por exemplo, a imposio de regime mais severo do que o permitido segundo a sano aplicada responde opinio do julgador sobre a gravidade
em abstrato do crime (vide Smula 718, do STF). Da mesma forma, na fase
executiva, deve ser respeitado o princpio da individualizao da pena, o
que ocorre, por exemplo, quando os condenados so classificados, segundo os seus antecedentes e personalidade, para orientar a individualizao
da execuo penal (art. 5, Lei 7.210/84), ou quando o juiz de execuo pe
64
65
STF. HC 82.959/SP, Rel. Min. Marco Aurlio de Melo, julgamento em 23/02/2006.
STF, Plenrio em Habeas Corpus 111.840/ES, Rel. Min. Dias Toffoli, Res. julg. em
14/06/2012. Tambm, STJ, 5 Turma, HC 149.807/SP, Rel. Min. Og Fernandes, julg. em
06/05/2010

nal considera as condies pessoais para a concesso do livramento condicional (art. 83, do CP).
8
PRINCPIO DA HUMANIDADE OU DA DIGNIDADE DA

PESSOA HUMANA
As normas internacionais de direitos humanos, bem como a Constituio Federal, tm reconhecido a pessoa humana e com ela a sua dignidade66, de forma tal que vedada qualquer interferncia que implique a negao da sua qualidade de pessoa e, consequentemente, da sua dignidade,
o que ocorre quando tratada como coisa, meio ou instrumento67.
Cabe observar que o fato de viver faz a pessoa portadora de uma entidade que lhe permite exigir que outras faam ou deixem de fazer alguma
coisa com relao sua existncia68, sendo assim portadora de direitos,
que tem como contrapartida determinados deveres dos outros de agir conforme o reconhecimento de determinado poder de requerer. Assim, para
cada situao de reconhecimento (direitos) haver um tipo especial de dever. Quando se fala de direitos humanos faz-se referncia aos direitos que
possui uma pessoa pela simples condio de tal69: o reconhecimento de
sua humanidade implica o reconhecimento desses direitos70.

Assim, AMBOS, Kai. La parte General del derecho penal internacional. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008. p. 62.
Vide AGAMBEN, Giorgio. O que resta de Auschwitz. So Paulo: Boitempo, 2008.
66
67
68
69
70
Penal. Rio de Janeiro: Elsevier, 2012. p. 64. PRADO, Luiz Regis. Curso de Direito Penal
Brasileiro. So Paulo: RT, 2010. p. 144.
BARRETTO, Vicente. Les fondements thiques des droits de lhomme. In: Paideia Project On-Line. Disponvel em: <http://www.bu.edu/wcp/Papers/Huma /HumaBarr.
htm>. Acesso em: 05 set. 2005. Um enfoque mais antigo, JOUFFROY, TH. Cours de Droit
Naturel. Paris: Librarie de L. Hachette et, 1858.
Vide CANEY, Simon. Justice Beyond Borders: a global political theory. NY: Oxford University Press, 2005; GRIFFIN, James. On Human Rights. New York: Oxford University
Press, 2008; NICKEL, James. Making Sense of Human Rights. Malden, MA: Blackwell,
2006; AGAMBEN, Giorgio. O que resta de Auschwitz. So Paulo: Boitempo, 2008. Uma
outra perspectiva para a definio dos direitos humanos pode encontrar-se no trabalho de Charles Beitz, para quem o contedo do conceito de direitos humanos surgiria a
partir do reconhecimento dado pelos Estados nas suas atividades no plano internacional (BEITZ, Charles. Human Rights as a Common Concern. American Political Science
Review, Cambrigde Press, 95, 2001). Esta posio objetvel, pois, no presente trabalho, parte-se do princpio de que os direitos constituem um instrumento limitador
do poder do Estado, portanto, sua definio deve ser preexistente a esse poder, e no
depender deste.
343
344

Assim, em razo das normas internacionais de direitos humanos,
probe-se a imposio de tortura e outros tratos ou penas cruis, desumanas ou degradantes (arts. 5 da DUDH, 5, 2, da CADH e 7, do PIDCP
Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos; Conveno contra tortura
e outros tratos ou penas cruis, desumanas ou degradantes). A Constituio Federal veda qualquer forma de tratamento desumano ou degradante,
probe a pena de morte (salvo em caso de guerra declarada, nos termos do
art. 84, XIX, da CF), as penas de carter perptuo, de trabalhos forados, de
banimento, e as cruis (art. 5, XLVII, da CF).
Dessa forma, proibida a imposio de uma pena perptua, como
tambm qualquer forma de castigo cujos efeitos sejam irreversveis (marcao cutnea, amputao, castrao etc.), pois se desconsidera a capacidade de autodeterminao que caracteriza a pessoa humana (art. 1, da
DUDH).
Cabe observar que a perpetuidade do castigo no deve ser avaliada

de forma abstrata, mas sim em concreto, sob pena de se tornar letra morta
o dispositivo constitucional. A proibio do tratamento desumano ou degradante exige a avaliao da forma com que o castigo se manifesta e no
como ele se declara71. Assim, uma pena de trinta anos pode considerar-se
perptua se o ru tiver setenta anos de idade.
Em funo do princpio da humanidade, cabe considerar tambm
os casos em que a pessoa tenha sofrido um castigo natural como consequncia do fato. Essas hipteses podem ser avaliadas por meio do perdo
judicial (arts. 121, 5, e 129, 8, do CP), tornando desnecessria ou excessiva a aplicao da pena prevista na lei penal72.
9
PRINCPIO DA PROIBIO DA DUPLA PUNIO
Por esse princpio probe-se a imposio de duas penas relacionadas

a um mesmo fato, o que acontece nos casos em que a pena lcita acompanhada de uma pena ilcita73.
Cabe lembrar que penas lcitas so aquelas previstas e autorizadas
pela lei penal; e ilcitas, as proibidas, seja de forma expressa (p. ex., per
71
72
73

ptua, cruis art. 5, XLVII, da CF) ou de forma implcita, por no terem
sido expressamente autorizadas (p. ex., leses, doenas ou prejuzos patrimoniais causados pela ao ou omisso do Estado na persecuo penal ou
durante a execuo da resposta punitiva).
A fim de evitar a dupla punio, deve-se descontar da pena lcita o
plus de pena sofrido pelo ru de forma ilcita, pois, embora sejam proibidas, foram cumpridas pelo ru. A partir dessas coordenadas, parece certo
flexibilizar o mnimo legal quando o desconto da pena ilcita impe a fixao abaixo dos mnimos previstos nos preceitos sancionadores.
Constitui uma hiptese de dupla punio, tambm, a sano imposta
em sede administrativa de relevante magnitude (multas, exoneraes, inabilitaes etc.), por possuir contedo punitivo, embora formalmente no
seja reconhecida como tal.
10
PRINCPIO DA INTERVENO MNIMA
Na criminalizao primria, a agncia legislativa (Poder Legislativo)

mediante a elaborao de propostas punitivas (leis penais), habilita o exerccio do poder punitivo e, ao mesmo tempo, restringe os espaos de liberdade dos cidados. Dado que a elaborao desses programas implica uma
manifestao de violncia institucionalizada, impe-se a partir do discurso
jurdico criao de alguma forma de limitao.
O princpio da interveno mnima reconhece o modelo punitivo

como ultima ratio74, ou seja, como a ltima opo a ser escolhida para a
interveno em conflitos. Isso ocorre porque no h modelos de soluo de
conflitos disponveis ou porque a consecuo dos fins propostos se apresenta minimamente vivel. Trata-se, pois de um postulado protetivo do cidado e restritivo da atividade interventiva do Estado75.
Com base nessas coordenadas, so propostos os seguintes enunciados , a saber:
76
BITENCOURT, Cezar Roberto. Tratado de Direito Penal. So Paulo: Saraiva, 2012. v. I,

p. 52.
74
75
76
Penal. Rio de Janeiro: Elsevier, 2012. p. 64.
345
346

10.1 Princpio da proscrio da grosseira inidoneidade da
criminalizao.
Mediante esse princpio probe-se a criminalizao de conflitos
quando existem outros modelos de soluo disponveis77.
Exemplifica-se com a proibio do uso de bandeiras para evitar rixas78.

Da mesma forma, cabe considerar a atual lei de drogas (Lei n. 11.343/06),
que criminaliza o consumidor (arts. 28 e 29), isto , o doente, em lugar de
ter sido optado o modelo teraputico, que implicaria a descriminalizao
dessa conduta (no deve levar confuso a possibilidade de impor medidas
teraputicas ou educativas para o consumidor, pois, mesmo assim, trata-se
de uma lei penal que: no consegue eliminar o efeito aflitivo e estigmatizante
do processo e da condenao penal; comina com pena de multa a prtica
dessa conduta; e prev o agravamento das sanes no caso de reincidncia,
ou seja, maior sano para o mais doente).
10.2 Princpio da proscrio da grosseira inidoneidade do poder
punitivo
Por esse princpio, exige-se que o poder punitivo habilitado seja idneo, como meio para alcanar o fim que motiva a criminalizao79.
Exemplo da violao desse princpio constitui a chamada Lei seca

que, com o argumento de prevenir acidentes de trnsito, probe a conduo do automotor com qualquer gradao de lcool no sangue (em lugar
de estabelecer a proibio total deveriam ter sido efetivados os mecanismos de controle j existentes na legislao para evitar a conduo perigosa de automotor por motoristas que teriam abusado do consumo do
lcool).
10.3 Princpio da limitao mxima da resposta contingente
Segundo esse princpio, devem extremar-se os recursos democrticos e interpretativos para limitar ou cancelar a habilitao punitiva de
propostas adotadas, sem amplo debate, consulta e elaborao responsvel,

77
78
Id., ibidem, p. 241-242.
79

ou seguindo os impactos miditicos de um fato ou como consequncia das
reclamaes dos meios de comunicao social, quando uma emergncia
que se apresenta inexistente for alegada80.
Exemplo da aplicao desse princpio foi a suspenso do debate sobre a mudana do limite de responsabilidade penal (18 anos), estabelecido
a partir da repercusso social de um crime pontual (morte de uma criana
por um menor de idade).
11
A MODO DE CONCLUSO
No presente trabalho foram apresentados os principais princpios

informadores do direito penal. A dimenso destes princpios depender
do grau de realizao do saber penal, que, em termos polticos, encontra-se
sujeita ao grau de realizao dos espaos de liberdade das pessoas, ante as
propostas limitadoras ou mitigadoras do poder estatal.
O catlogo principiolgico, a partir do reconhecimento da pessoa
humana como centro de imputao, aborda o plano existencial desta, exigindo a exteriorizao de um comportamento, e de forma consequencial,
sua anlise normativa e valorativa com especial ateno nas consequncias
punitivas e poltico-criminais.
Destes princpios, assim, segue a definio da norma jurdica, o
modo em que formalizado um requerimento punitivo e como se deve responder a este; ou seja, todo o saber jurdico penal atravessado por este
sistema, modulando na sua sntese o grau de reconhecimento dos direitos
da pessoa humana e das faculdades punitivas do Estado.
REFERNCIAS
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AMBOS, Kai. La parte General del derecho penal internacional. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 2008.
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26/04/2011.
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16/10/2007 DJ 31/10/2007.
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01.02.2011, DJe 15/03/2011.
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