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Jos Carlos Chiaramonte (1993) EL FEDERALISMO ARGENTINO EN LA PRIMERA MITAD DEL SIGLO XIX

Entre 1810 y 1853, el conjunto de pueblos que compondran la futura repblica argentina careci de un texto constitucional y de una estructura estatal permanente. En este perodo, el federalismo argentino era un conjunto de tendencias polticas doctrinariamente poco definidas, que lo que ms produjo fue una dbil confederacin vigente entre 1831 y 1853. Entre la Revolucin de Mayo de 1810 y el Pacto Federal (1831) se reunieron cuatro asambleas constituyentes (1813, 1816-19, 1824-26 y 1828), de las que slo dos produjeron textos constituyentes rechazados por las provincias debido al carcter unitario del estado que diseaban. La organizacin poltica del conjunto de pueblos rioplatenses permaneci indefinida, las autoridades centrales en Buenos Aires se manejaban con el ordenamiento legal hispano, especialmente las Ordenanzas de Intendentes, y a partir de 1817, con un instrumento preconstitucional, el Reglamento Provisorio. Antes de 1831, diversos gobiernos centrales cuya naturaleza y sustrato estatal es an objeto de discusin. Fueron casi todos gobiernos constituidos en Buenos Aires como soluciones provisorias destinadas a durar hasta que se reuniera la asamblea constituyente que definira y organizara el nuevo estado. Las demoras en reunir esas asambleas constituyentes, y el fracaso de las que se lograron congregar dieron pie a que perdurara una contradictoria provisionalidad permanente. Carcter provisorio que contribua a prolonga la indefinicin respecto a rasgos sustanciales de esos gobiernos: atribuciones soberanas, fundamentos nacionales, lmites territoriales de su autoridad, etc. El llamado federalismo argentino contina an hoy designando tendencias y actores polticos que muchas veces poco tienen que ver con el significado del trmino en la bibliografa jurdico-poltica contempornea. En cuanto al segundo subperodo, abierto en 1831, el descuido de la diferencia entre confederacionismo y federalismo. La historia del federalismo continu pagando tributo a la inquietud por lo que se juzgaba una dbil nacionalidad argentina.
ALGUNAS REFLEXIONES PREVIAS

Consideraciones sobre ciertos problemas que han sido tradicionalmente mal enfocados por la historiografa argentina. Problemas de interpretacin derivados del peso de preconceptos caractersticos de las tradiciones historiogrficas del pas. La denominacin federalismo argentino encierra dos equvocos correspondientes a cada una de las palabras que la integran. Argentina, designaba entonces solamente a los porteos. Tanto el uso del trmino Argentina como el de la expresin Ro de la Plata eran interpretados generalmente en referencia a una primera conformacin de la futura repblica argentina, pero tenan en realidad otro significado: el de designar el primer bosquejo de estado nacional rioplatense. Otra modalidad del uso del trmino argentina en los ltimos aos del perodo colonial, extenda la significacin de argentina al conjunto del territorio rioplatense, pero de tal forma que ese territorio es visto como dependencia de Buenos Aires. El equvoco del federalismo rioplatense Olvido de la distincin de confederacin y estado federal al identificar, bajo la denominacin de federalismo, las tendencias confederales que predominaron en la primera mitad del siglo, y las manifestaciones de autonomismo en varias de las ciudades rioplatenses. Si consideramos que lo que pretendan las provincias rioplatenses hacia 1831 era una confederacin y no un estado federal, no queda otra alternativa que considerarlas Estados independientes y soberanos, y no provincias de un Estado preexistente. La confusin procede de la peculiaridad del lenguaje de la poca, pues hasta la aparicin del Estado federal norteamericano (1787), la literatura poltica entenda por federalismo solamente la unin federal. Lo que une una confederacin son estados independientes, no provincias.. Y esto es ms congruente con lo que en realidad ocurri en 1831: se organiz una confederacin porque quienes le dieron vida eran representantes de estados independientes. Tambin resultan agrupadas como manifestaciones federales todas aquellas reivindicaciones del antiguo derecho autnomo de los pueblos. De tal manera se ha producido un deslizamiento de sentido que hace que la nocin de federalismo en la historiografa argentina concluya por ser referida a fenmenos de disociacin poltica, mientras que en la bibliografa poltica de la que deriva es asociada a lo inverso, a un proceso de unificacin. Otra interpretacin ha advertido los factores autnomos en juego, incluyendo el papel de las ciudades y de los cabildos. Surgimiento de la provincia como superacin del papel poltico de la ciudad, y despus el de la nacin como producto contractual de estas provincias- Tesis de Francisco Ramos Meja, crtica a la tesis de la preexistencia de la nacin respecto a las provincias. Existencia de otras fuentes de las tendencias confederales (ver).
EL PACTO FEDERAL DE 1831

El Pacto Federal constituira el fundamento contractual de la Confederacin Argentina hasta el acuerdo de San Nicols en 1852. Mientras las tentativas de organizacin constitucional fracasaban, otros instrumentos legales intentaban conciliar la soberana e independencia de los estados provinciales con el propsito de unificacin: constituciones provinciales, pactos interprovinciales, etc. De ellos el ms importante es el Pacto Federal de 1831, que surgi primero como tratado constitutivo de una liga de las provincias litorales. Posteriormente suscrito

por el resto de las provincias argentinas, que de esta manera lo convirtieron en el fundamento de la Confederacin Argentina. El Pacto formula una alianza que se concibe a si misma como provisoria y que reconoce la libertad e independencia de cada una de las provincias signatarias. Delega en una Comisin representativa de los gobiernos de las provincias litorales de la Repblica Argentina la concertacin de la paz y la guerra, y la organizacin de la fuerza militar en caso de guerra. Dado que el objetivo de convocar al Congreso Constituyente fue bloqueado por la oposicin de Buenos Aires y por lo tanto se dilatara indefinidamente, el Pacto Federal dio lugar a una tenue organizacin confederal, que se conserv hasta la Constitucin de 1853. El concepto provincia Otra confusin: dificultad de precisar la naturaleza jurdico-poltica de las partes confederadas, que en el caso eran denominadas provincias. Lo anmalo de una confederacin (reunin de estados independientes) creada por provincias, por definicin, partes de otro estado que las engloba. Provincia: vocablo que reuna a la vez la resonancia del viejo trmino de la administracin estatal hispana y la intencionalidad que le dieron los gobiernos centrales de los primeros aos independientes. La denominacin provincia se emple, intercambiada con otras denominaciones como pueblos y ciudades, para convocar a los fragmentos polticos del antiguo virreinato. El desplome de la denominacin hispana dej a las antiguas provincias como partes sin todo. La aparicin de proyectos de reunificacin poltica redefini la continuacin del uso del trmino provincia, referido al proyectado todo rioplatense. Luego, paulatinamente, las antiguas provincias se disgregan y surgen otras unidades territoriales tambin llamadas provincias. A partir de 1820, la prctica ser mantenerse en la ambigua condicin de estado libre, independiente y soberano y seguir aceptando al denominacin provincia, que remite a una posicin subordinada en una unidad poltica mayor.
LA GENESIS DEL AUTONOMISMO

La cuestin de la soberana Apenas iniciado el movimiento revolucionario de Mayo de 1810 se suscita el problema de la legitimidad que respaldar el nuevo poder que se instaura. En el cabildo abierto del 22 de mayo, la mayor parte de los presentes invocar el concepto de reasuncin del poder por parte de los pueblos, concepto que remite a la doctrina del pacto de sujecin. Una parte de los lderes del nuevo gobierno surgido el 25 de mayo preferir en cambio el concepto de soberana popular difundido por el proceso poltico de las revoluciones norteamericana y francesa, as como la modalidad rosseauniana del concepto de contrato. Sin embargo, en sus relaciones con las distintas partes del virreinato las nuevas autoridades seguirn la doctrina del 22 de mayo, al invitar a los pueblos del interior, en calidad de nuevos titulares legtimos del poder, a participar de las deliberaciones polticas en Buenos Aires. La pluralidad del concepto de pueblo introduce en el Ro de la Plata una tercera modalidad en que podr ser concebido el sujeto de la soberana: una modalidad tradicional, acorde con la Espaa del Antiguo Rgimen, en la cual el pueblo es un conjunto orgnico con estructura corporativa. Modalidad que escinde territorialmente el concepto de soberana, remitindola a cada una de las jurisdicciones municipales del territorio rioplatense. El problema consista en que la existencia de tantas soberanas como pueblos haba, fundamentaba la tendencia de las ciudades subordinadas a liberarse de su sujecin a las ciudades capitales de provincia. En el breve lapso de unos meses, se han dibujado las dos posturas que constituirn una parte sustancial del trasfondo de las luchas polticas que se avecinan. Una que atribuye la soberana a todas y cada una de las ciudades americanas -los pueblos-, de manera que Buenos Aires no es ms que una ciudad soberana entre otras. Otra, que sin contradecir explcitamente esa doctrina, atribuye a Buenos Aires una preeminencia derivada de su posicin en la estructura poltico-administrativa del virreinato, de sus mayores recursos y de su ilustracin, e intenta organizar un nuevo estado bajo su liderazgo. La primera de estas posturas habra de ser interpretada como expresin del federalismo argentino, identificacin abusiva, pues autonoma no implica necesariamente federalismo. La otra postura provena de quienes intentaban organizar un nuevo Estado centralizado, llamado unitario en la terminologa de la poca; esto es, provena de los representantes de Buenos Aires, quienes lo conceban bajo la direccin de esa ciudad, y que tena apoyos en ciudades del interior. En parte de quienes se adheran a esta tendencia se postulaba que una vez constituidos los cuerpos representativos, la soberana dejaba de estar en los pueblos y corresponda a la nacin. Conviene evitar otra frecuente identificacin abusiva: la de unitarismo y porteismo, dado que Buenos Aires habr de escindirse tambin en torno a la cuestin, generando una tendencia federal cuya primera emergencia, derrotada, data de 1816. En el federalismo de Buenos Aires confluirn distintos intereses cuya naturaleza e interrelaciones no han sido todava bien estudiadas. Derrotado en 1816 el federalismo porteo reaparece con fuerza a partir de 1820, en oposicin al predominio unitario del perodo rivadaviano. Finalmente, terminar por imponerse luego de la crisis de 1826-1828. La ciudad en el proceso de organizacin estatal rioplatense La dimensin poltica de la ciudad tena un carcter propio del antiguo rgimen espaol. De alguna manera, las modalidades polticas de la ciudad espaola se reflejan en el mundo colonial tardo y proyectarn sus rasgos an durante buena parte del perodo independiente.

Mundo de derechos desiguales, en el que as como la ciudad era un estado, la calidad de vecino, es decir, de hombre casado, afincado y arraigado, constitua, en la modalidad de un privilegio, la forma de participacin en l, a travs de las estructuras capitulares. Las primeras manifestaciones de autonomismo de los pueblos Apenas instalada las nuevas autoridades en Buenos Aires se manifestaba la necesidad de reglamentar los alcances de los gobiernos locales. La primera norma es la fijada por el Reglamento de febrero de 1811 que crea las juntas provinciales en las capitales de cada provincia (de intendencias) y las juntas subordinadas en las ciudades subalternas. Este Reglamento fue el origen de las primeras manifestaciones de autonoma por parte de las ciudades subalternas y, por lo tanto, punto de partida del proceso que conducir a la formacin de las 14 provincias argentinas. Tambin dio lugar a una puja entre los cabildos, que intentaron controlar a las juntas, las que pretendan ejercer una autoridad superior a la de aqullos. En cuanto a las manifestaciones de autonoma, el incidente ms conocido de este conflicto es el protagonizado por el cabildo de la ciudad de Jujuy, dependiente de Salta, y por su diputado en la Junta de Buenos Aires, el cannigo Jos Ignacio Gorriti. El autonomismo comunal se ampla a la dimensin provincial Con la peticin jujea comienza la lucha de las ciudades subalternas para lograr alcanzar un pie de igualdad con las ciudades cabecera de las Intendencias. Comienzo del proceso de desarticulacin virreinal. La Ordenanza de Intendentes de 1782, divida el territorio del virreinato en las intendencias de Salta del Tucumn, Crdoba del Tucumn, Paraguay, La Plata, Cochabamba, Potos, La Paz y Buenos Aires. Una de las instituciones ms resentidas sera la del gobierno comunal, de manera que a poco andar los cabildos llegaron a tener fuertes choques con los nuevos funcionarios. Especialmente irritante sera para muchos ayuntamientos la distincin que las Ordenanzas acentuaban entre ciudades capitales de intendencias y ciudades subordinadas. Significado de la soberana e independencia de los pueblos y provincias El carcter de soberanos e independientes que se atribuyeron pueblos y provincias debe entenderse en su significado de la poca. Eran soberanos en cuanto las concepciones predominantes les permitieron atribuirse la legitimidad de la soberana al caducar la del prncipe. Pero continuaban concibiendo como no slo posible sino tambin necesaria la delegacin de parte de esa soberana en un gobierno superior, en la medida en que perciban su debilidad para ejercer con plenitud todas las implicaciones de esa soberana. Ese gobierno superior, para el sector predominante en Buenos Aires y sus aliados en las ciudades y pueblos del interior rioplatense, poda revestir el carcter de una primera etapa hacia la organizacin de un estado unitario, mientras que otras de las provincias rioplatenses se adheran a las propuestas confederales iniciadas por Artigas. La unin confederal termin por ser considerada la forma ms idnea para garantizar los derechos soberanos de los pueblos frente al amenazante poder de Buenos Aires, con la paradjica consecuencia de que tambin termin por ser preferida en Buenos Aires por quienes consideraban que mientras no pudiese organizarse el pas bajo su hegemona era el mejor recurso para defender sus intereses. Lo que muestra entonces el proceso poltico de la primera dcada revolucionaria es la perduracin de las tendencias al autogobierno provenientes del perodo hispanocolonial, reformuladas en las tendencias autnomas desarrolladas luego de mayo de 1810 sobre la base de la retroversin de la soberana. Otro motivo que impide percibir la naturaleza confederal de las tendencias que terminaran predominando en las provincias rioplatenses es la anacrnica proyeccin del problema de la nacionalidad, segn el criterio de difundira el romanticismo sobre el perodo considerado. En el perodo anterior al pacto de 1831 no existi un problema de nacionalidad; en esa poca la conciencia de una identidad hispanoamericana era predominante y se expresaba en mltiples formas.
LOS ESTADOS PROVINCIALES RIOPLATENSES

Al culminar la primera dcada revolucionaria la preeminencia de la ciudad cede paso a la emergencia de un nuevo protagonista poltico, la provincia autnoma que es una ampliacin del papel poltico de las ciudades soberanas al punto de configurar un Estado independiente. Los fundamentos de las soberanas provinciales Estas nuevas provincias fueron el resultado de un proceso de ampliacin de la participacin poltica en la medida en que daran cabida a travs de la definicin de un nuevo rgimen representativo a las poblaciones de la campaa que carecan como tales de representacin en los ayuntamientos. Este proceso tuvo su expresin en las constituciones y estatutos provinciales con que la mayora de las provincias busc fundar su atribucin de la soberana y legitimar el poder que organizaban. Conflictos con los cabildos, que no provenan solamente de la superposicin de jurisdicciones con las nuevas autoridades. Sucede que eran dos instituciones de naturaleza histrica incompatible, en cuanto el cabildo era expresin del status de ciudad y del correspondiente mundo poltico; mientras que la Sala de Representantes y los gobernantes correspondan a otro mundo poltico, reunido en la nueva entidad poltica denominada provincia, donde el supuesto era la existencia de un solo derecho para todos los miembros del Estado.

El fracaso de una organizacin constitucional del conjunto de los pueblos del Ro de la Plata, tanto en el intento de 1813 como en el ms elaborado de 1819, cort momentneamente el conato de definicin constitucional de una soberana rioplatense. A partir de 1819 las distintas provincias fueron definiendo su soberana a fin de organizar un poder legtimo, y se generalizaron las iniciativas de pactos, ligas y confederaciones, en las que cada una actuaba como sujeto soberano. Junto a la afirmacin de soberana e independencia, la calidad estatal de los estados provinciales se manifiesta al definir facultades para el ejercicio de la soberana, justicia, finanzas pblicas, comercio exterior, defensa, amonedacin, etc. Vetado el camino para revisar la naturaleza de la relacin confederal establecida en 1831, la tendencia al ejercicio de la soberana en todo lo que no concerniese a la representacin exterior se fortaleci, pese a que paralelamente creca la influencia de Buenos Aires, en la mayora de los gobiernos provinciales. Soberana estatal y carcter diplomtico de las reuniones interprovinciales El carcter de estados soberanos e independientes de las provincias rioplatenses se observa en otro tipo de fuentes: documentos en que los gobiernos que gestaban una unin rioplatense definan la naturaleza de su propia actuacin. Pues luego del fracaso constitucional de 1826, las reuniones en las que se continu buscando alguna forma de Estado o gobierno rioplatense tuvieron carcter diplomtico y se enmarcaban en el derecho internacional, en consonancia con la calidad de estados independientes que se atribuan sus protagonistas. Esto se observa en documentos elaborados por varias provincias, especialmente los poderes a sus representantes en reuniones como la Convencin Federal de 1828, o las destinadas a establecer pactos por parte de provincias participantes en la Liga del Interior. La naturaleza de las provincias en observadores de la poca Observaciones de personajes destacados del perodo como Rosas, Sarmiento y Alberdi. De la confederacin al Estado federal La negacin de lo que se expresaba en la poltica de pactos hizo posible el Estado federal argentino nacido en 1853. Esa poltica expresaba la calidad de Estados independientes y soberanos que posean las llamadas provincias. Por otra parte, pese a que a veces se ha interpretado el predominio de Buenos Aires como una forma de proceso de unificacin nacional, es ms acertado considerar que lo que muestra la historia del perodo es el creciente podero bonaerense y el paulatino sometimiento de la mayora de las dems provincias, pero no que ese predominio se convirtiese en la base de una real organizacin nacional. Durante la vigencia de esta Confederacin argentina, entre 1831 y 1853, las provincias conservaron su funcionamiento estatal independiente. Las diversas instancias en las que se manifest el poder del ms fuerte de estos estados sobre los gobiernos de los dems no pueden ser interpretadas como indicadores de un proceso de fusin nacional sin incurrir en la confusin del plano de organizacin estatal con el de la actividad poltica. Buenos Aires: arbitro y mediador oficioso en diferendos interprovinciales, resolucin de cuestiones de lmites interprovinciales, general en jefe de los ejrcitos federales de todo el pas. Si todos los elementos de juicio parecan impulsar a la unidad nacional, las provincias argentinas no pudieron trascender el fuerte autonomismo que las dominaba. El llamado federalismo, limitado de hecho a un confederacionismo, copudo afirmarse en su momento nacional y qued vigente en su momento autonomista. Sin embargo, en 1852 los mismos protagonistas de este proceso dan lugar al nacimiento de un Estado federal. Al caer Rosas, las provincias confederadas fueron convocadas a una reunin para acordar la organizacin constitucional del pas. La reunin se llev a cabo en la ciudad de San Nicols, a mediados de 1852. Su resultado fue el famoso acuerdo de San Nicols, que fijaba las bases para constituir la nacin argentina y que esbozaba una solucin ms cercana al Estado federal que a la confederacin. Cmo fue posible que las provincias confederadas admitieran la creacin de un Estado soberano, con una soberana superior a las suyas particulares? Se trata de un claro cambio de orientacin poltica, en el que cumple un papel decisivo la inclinacin del hombre fuerte del momento, el general Urquiza, hacia esa solucin.

[Jos Carlos Chiaramonte, El federalismo argentino en la primera mitad del siglo XIX, en Marcello Carmagnani (coordinador), Federalismos latinoamericanos: Mxico/Brasil/Argentina, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1993, PP. 81-132.]