PARTICIPACIN COMUNITARIA EN PILAR SOLIDARIO NO-CONTRIBUTIVO DEL SISTEMA DE

SEGURIDAD NACIONAL CHILENO

Ctedra Participacin Comunitaria

Martnez Poveda, Mario

Resumen ejecutivo
El presente informe trata sobre el diseo, implementacin y resultados esperados de la reformulacin
del Pilar Solidario no-contributivo del Sistema de Seguridad Social chileno, el cual tiene como ente rector al
Ministerio del Trabajo y Previsin Social. Es importante sealar que se utiliz evidencia nacional e
internacional sobre programas no-contributivos de la Seguridad Social.
Su marco legal es la ley 20.255, la cual establece una reforma previsional para el sistema de
pensiones solidarias de vejez e invalidez, complementario del sistema de capitalizacin individual. Fue
promulgada el 11 de marzo de 2008 por la Presidente Bachelet y publicada en el Diario Oficial 6 das a
posteriori. Su vigencia legal es desde el 1 de julio del citado ao hasta la fecha, sin perjurio de modificaciones
legales acaecidas en 2009 y 2012.
Selese que el Pilar Solidario no-contributivo es un conjunto de beneficios del Estado que tiene
como objetivo el contribuir a la prevencin de la pobreza intergeneracional o en caso de invalidez. Dbase su
nombre a que el financiamiento de las prestaciones otorgadas proviene de los ingresos generales de la Nacin,
cuyo objeto es aumentar las pensiones contributivas en caso de que no se cumpla una determinada tasa de
reemplazo del trabajador, sea porque la anualidad es baja o porque el trabajador tiene un historial de altas
lagunas previsionales. En suma, esto se concreta a travs de un subsidio para las cotizaciones, aportes para
elevar el monto final de la pensin o, incluso, otorgando una pensin a quienes no pudieron ahorrar para ella.
Los supuestos encontrados durante la evaluacin de la poltica pblica son:

Existe evidencia estadsticamente significativa que demuestra que los adultos mayores forman un
grupo etario que posee menor bienestar social respecto a cohortes ms jvenes.
Que aun habiendo mejor educacin y mejores salarios respecto a generaciones anteriores, un
importante grupo cuya edad est entre 18 y 35 aos, tiene ingresos medios y restriccin de liquidez
en el mediano y largo plazo, por lo que sus tasas de ahorro son bajas y, en conformidad a ello, sus
pensiones tambin lo sern.
Existe asimetras de la informacin de la poblacin econmicamente activa, pues un 92% de ella no
sabe cmo se calculan las pensiones y un 76% no sabe cunto le descuentan del salario mensual.
Se evidencia alta correlacin entre PIB/cpita y proporcin de trabajadores que ahorran en un plan de
pensiones, as como alta correlacin entre nivel de ingresos/cpita y probabilidad de cotizacin.
Siguiendo las proyecciones del BID, el coste de la Seguridad Social no-contributiva ser parte
importante del gasto fiscal a largo plazo, a causa de un incremento significativo de la poblacin
adulto mayor en el mediano plazo, as como un aumento de la cobertura por aumento de demandas
sociales afines.
La reforma del sistema cre una red de actores que permite una amplia cobertura de beneficiarios.
Cabe notar que no existe una poltica de co-gestin en sentido lato, lo que da origen a este informe.
Existe conciencia de incorporar nuevos mecanismos de entrega de dinero e informacin. En
consecuencia, se requiere de un estudio de coste/efectividad que considere diversas posibilidades de
solucin.
Existe una demora considerable en responder a las solicitudes de reevaluacin socioeconmica.
Respecto a las caractersticas del Pilar Solidario no-contributivo, stos son, a saber:

Beneficio no-contributivo no tiene vocacin universal, es decir, slo cubre al 60% ms pobre de los
adultos mayores.
La relacin entre pilar contributivo y no contributivo es mediante el sistema de capitalizacin
individual con derecho a subsidio para aquellos que no tuvieren ahorros.
El modelo minimiza el incentivo sobre la oferta de trabajo y fortalece la relacin entre individuos y
sistema contributivo. La razn es que siempre la pensin que se fuera a recibir es mayor conforme se
ahorra ms, independientemente de lo que se reciba del subsidio.
Dicho todo ello, se establece que es un sistema integrado, progresivo y focalizado.

Fase de diagnstico
Identificacin del problema
El problema es el limitado acceso de los adultos mayores que viven en situacin de pobreza a una
seguridad econmica que contribuya a mejorar su bienestar social. En efecto, segn datos de la CASEN
2009 un 15.1% de la poblacin se considera en situacin de pobreza y un 3.7% en situacin de extrema
pobreza. Por grupos de edad, los adultos entre 4 y 59 aos es de 11.5% y para los adultos mayores a 60 aos
de un 8.9%. Por ltimo, es interesante notar que existe una relacin estadsticamente significativa entre
empleo y pobreza, lo que da mayor peso a la intervencin de la poltica en conformidad a obtener una
solucin, pues la tasa de desocupacin alcanza a un 51,0% en la poblacin indigente y a un 31,5% en la
poblacin pobre, para poblacin no pobre slo llega a un 7,9%.
Justificacin del proyecto
En suma, la problemtica obedece a la debilidad de la poltica de desarrollo respecto a la pobreza, a
una carencia de un grupo de personas y a condiciones de vida deficitaria y es, en conformidad a ello, que
existe justificacin de la intervencin al problema.

Anlisis de involucrados.
Actor

Persona mayor o igual a 65 aos de edad, integrar el

60% de la poblacin ms pobre del pas y acreditar
20 aos de residencia en Chile.

No-cotizantes
Cotizantes
con
grandes
lagunas
previsionales

Organismos
encargados
de
ejecutar decisiones
pblicas
Grupos de inters

Persona entre 18 y 65 aos, ser declarado invlido

por Comisin Mdica, integrar el 60% de la
poblacin ms pobre del pas y acreditar 5 aos de
residencia en Chile
Mujer con hijo nacido vivo o adoptado, tener 65 aos
de edad y acreditar 20 aos de residencia en Chile.

Trabajadores entre 18 y 35 aos de edad, poseer una

remuneracin igual o menor a 1.5 veces el ingreso
mnimo mensual y estar dentro de los primeros 24
meses de cotizaciones.
Superintendencia de Pensiones
Ministerio del Trabajo y Previsin Social
Instituto de Previsin Social
Administradoras de Fondos de Pensiones

Caracterstica

Intereses

Poder
relativo

Capacidad
de
participacin

Personas que no tengan derecho a pensin

en algn rgimen previsional, ya sea como
titulares o como beneficiarios de pensin
de sobrevivencia.
Personas declaradas invlidas que no
tengan derecho a pensin en algn
rgimen previsional, ya sea como titulares
o como beneficiarios de pensin de
sobrevivencia
Pensionen por el sistema de pensiones
solidarias, de capitalizacin individual o
adquieran derecho a una pensin de
sobrevivencia.
Tales
transferencias
se
integran
directamente a su cuenta de capitalizacin
individual

Pensin Bsica Solidaria de Vejez

Recibir una pensin no inferior a la
Pensin Bsica Solidaria

Technopols con altos ndices de capital

tcnico, poltico y social-cultural.

lite altamente capacitada en trminos

tcnicos.
Presencia de technopols en altos cargos
gerenciales

Posicin
(cooperacin,
conflicto o
indiferencia)

Medio
(paradoja
de Olson)

Medio
(paradoja de
Olson)

Conflicto

Regulacin y Administracin del

Sistema de Seguridad Social.

Alto

Alto

Cooperacin

Administracin de los flujos de

dinero por concepto de capitalizacin
individual.

Alto

Alto

Conflicto

Pensin Bsica Solidaria de Invalidez

Recibir una pensin no inferior a la
Pensin Bsica Solidaria de Vejez

Recibir a lo menos un bono por cada

hijo nacido vivo o adoptado.

Recibir subsidio previsional por

concepto de ser trabajador jven.

1.

Fase de construccin del proyecto. Matriz de Marco Lgico

Resumen
narrativo del
programa
Fin

Objetivos
Contribuir a reducir
intergeneracional.

la

pobreza

Propsito

Pobreza intergeneracional reducida.

Componentes

3.1 Actores participan en el ciclo de

poltica
pblica
a
travs
de
mecanismos de co-gestin.
3.2 Beneficiarios participan (en un
punto especfico de la PP) a travs de
la toma de decisiones (mecanismos de
co-gestin).
4.1 Identificacin de potenciales
beneficiarios del programa
4.2 Afiliacin de usuarios
4.3
Entrega
de
beneficios
a
beneficiarios
4.4 Verificacin de disminucin de
nivel de pobreza de beneficiarios
4.5 Articulacin de actores (Gobierno,
IPS y beneficiarios) con objeto de
mejorar servicio
4.6 Evaluacin del programa

Actividades

Nombre
indicador
Nivel
de
satisfaccin
del usuario

Indicadores
Mtodo de clculo

Medios de
verificacin

Supuestos

% de beneficiarios que califican de buena o muy buena el programa

ao t/ % de beneficiarios que califican de buena o muy buena el
programa ao t-1

INE
MIDESO
OCDE

Fortalecimiento de la Seguridad Social

%
de
ejecucin del
programa
N
de
negociaciones
de articulacin

% de ejecucin del programa ao t/ % de ejecucin del programa

ao t-1

INE
MIDESO
OCDE
INE
MIDESO
MT
SENAMA
Grupos de
inters

Aplicacin de poltica con efecto

redistributivo e inclusin social

N
de
beneficiarios
potenciales
N
de
afiliados
adscritos
Dinero
transferido a
beneficiarios
N
de
negociaciones
de articulacin

N de beneficiarios potenciales ao t/N de beneficiarios

potenciales ao t-1
N de afiliados adscritos al plan no-contributivo de pensiones ao t/
N de afiliados adscritos al plan no-contributivo de pensiones t-1
Cantidad de CLP deflactados por UF ao n transferidas ao t/N de
CLP deflactados por UF ao n transferidas ao t-1
% de pobreza transitoria en grupo beneficiario ao t/ % de pobreza
transitoria en grupo beneficiario ao t-1

INE
MIDESO
MT
SENAMA
Grupos de
inters

Disponibilidad financiera de recursos

Informacin
perfecta
de
la
problemtica
Beneficiaros del programa estn
interesado en participar en dinmicas
de participacin comunitaria

N de negociaciones de articulacin ao t/ N de negociaciones de

articulacin ao t-1

Gestin de calidad en servicios de

Seguridad Social.
Disponibilidad financiera de recursos.
Cooperacin de actores

2.

Conclusiones

Desde un punto de vista conceptual, el implementar un programa de Seguridad Social nocontributivo es pasar desde un diseo de proteccin al trabajador a uno de proteccin del
ciudadano, debido a la necesidad de proveer de mayor legitimidad tanto al sistema econmico
como al poltico. Sin embargo, el trmino participacin ciudadana para este estudio de caso tiene
tres significados diversos y complementarios entre s, a saber: i) nfasis en la democracia
participativa, ii) mejoramiento de la gestin estatal, y iii) recuperacin del carcter pblico del
Estado

En estos trminos, segn el carcter que pueda tener la participacin ciudadana en relacin
al grado de intervencin de los actores en las decisiones pblicas, las relaciones variarn desde
la informacin y consulta, la codecisin y cogestin, hasta alternativas de delegacin y control
ciudadano. Al mismo tiempo, las caractersticas que detenten los sujetos intervinientes harn a la
participacin ms directa (ejercida sin mediaciones) o indirecta (intervencin de organizaciones
que actan en representacin de intereses especficos) segn el caso. Por ltimo, el origen del
impulso a la participacin es tambin un factor relevante puesto que se puede diferenciar entre
dos tipos, a saber: i) la accin ciudadana, que se inicia y es controlada por los propios actores en
relacin a los objetivos que ellos determinan y ii) la implicacin ciudadana, cuyo inicio y control
es desarrollado por el Estado con el objeto de conseguir apoyo y mejorar las decisiones,
programas o servicios.

Propngase crear la figura de un actor coordinador en temas de Seguridad Social cuyo

objeto sera el de promover la participacin e integracin de los actores en el diagnstico, la
planificacin, ejecucin y evaluacin de las acciones y/o programas que se desarrollaran en ese
mbito. Desprndase de ese actor coordinador pasara a interpretar y expresar las aspiraciones de
la comunidad ante las autoridades pblicas. Dicho sea de paso, esto convertira el programa en
uno de rgimen neo-corporativista, lo que podra ser per se una debilidad en s mismo. Como
argumento a fortiori, tmese la decisin de crear el citado actor con el fin de co-gestionar el
programa de Seguridad Social no-contributivo, es decir se tratara de una gestin participativa
que involucrara a integrantes de la sociedad civil con miembros del sector pblico.

Queda claro que organizar la participacin comunitaria y lograr una integracin e

integracin entre los actores no es una tarea fcil. Un primer argumento es la hegemona de los
technopols, el cual se caracteriza por la resistencia de aquellos a ceder poder con otros actores
que no tienen competencias polticas y/o tcnicas lo que provoca que al analizar problemas, la
lite trata de imponer sus criterios y subvalore el anlisis de la sociedad civil. Un segundo
argumento es la debilidad de una conciencia participativa y la desconfianza hacia las
herramientas, los technopols y la participacin social.

En resumen, la participacin comunitaria es un elemento esencial del Pilar Solidario nocontributivo del Seguridad Social. Para que sea realmente efectiva en los servicios de salud,
adems de la existencia de espacios y mecanismos, se necesita que una serie de requisitos, a
saber: existencia de recursos financieros e capacidad de informacin con la menor cantidad de
sesgo posible, una sociedad civil medianamente organizada, voluntad de los actores a participar.