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PHILIPPE ARDANT
OLIVIER DUHAMEL

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la Ve Rpublique a vit la cohabitation, dabord parce quelle a vit lalternance. Lorsque nous
avons cr la revue Pouvoirs, il y a bientt un quart de sicle, nous
consacrions son premier numro lalternance, qui navait toujours pas
eu lieu, et une part de ses analyses lhypothse, ultrieurement dnomme cohabitation , qui en assombrissait lhorizon. Cohabitation :
le mot nexistait pas encore, dans lunivers de la Ve Rpublique, que
la chose obsdait dj les esprits. Un prsident issu dun camp politique pourrait-il coexister avec une Assemble domine par lautre
camp ? Plus prosaquement, pourrait-on connatre un partage du
pouvoir entre un prsident de la Rpublique de droite et une Assemble
nationale majorit de gauche (ou linverse), et, dans laffirmative,
comment, combien de temps ?
LUS DE VINGT ANS DURANT,

L O R I G I N E

Que le lecteur ne voie aucune vellit commmorative dans ce rappel.


Il vise plutt souligner combien la Ve Rpublique sest forme mille
lieues de la cohabitation. Encore faut-il ici prciser. Lors de la naissance
du nouveau rgime, en 1958, les rdacteurs de la Constitution avaient
bien en tte une certaine forme de cohabitation, celle entre un pouvoir
excutif que lon voulait fort et stable et un pouvoir lgislatif que lon
craignait insoumis et instable. Les rflexions et la reconstruction constitutionnelles se concentrrent donc sur le face--face excutif/lgislatif,
prsident et Premier ministre dun ct, Assemble de lautre, cherchant
armer les premiers face celle-ci.
La suite de lhistoire, quiconque sy intresse le sait, emprunta des
chemins trs diffrents. Ds 1959, la volont du gnral de Gaulle et le
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contexte de la guerre dAlgrie imposrent une pratique prsidentialiste


du pouvoir. Ds 1962, le fait majoritaire dota lAssemble dune cohrence indite en France.
POUR

QUE LA

QUESTION

SE

POSE

La combinaison de ces deux premiers facteurs mais aussi la rvision


constitutionnelle de 1962 instaurant llection directe du prsident, et le
fait quil sagisse dun prsident dot de pouvoirs propres importants,
dont le droit de dissolution , quoi sajoutent le triomphe de la premire dissolution, les succs rpts du parti prsidentiel, le ralliement
mitterrandien au prsidentialisme gaullien pour que la gauche bnficie
le moment venu, et sous sa conduite, de ce pouvoir concentr et
durable, la rsignation progressive des uns, lacceptation profonde
par les autres de ce prsidentialisme franais, la parfaite efficacit de la
conversion mitterrandienne au dbut des annes 1980 cette dizaine
dlments et quelques autres ont profondment modifi la donne
initiale. La question de laffrontement ventuel des pouvoirs, ou de leur
coopration difficile, ne concernait plus un face--face excutif/lgislatif, mais une contradiction entre majorit prsidentielle et majorit parlementaire. Elle ne mettait plus en cause le couple prsident-Premier
ministre face aux dputs, mais le couple Premier ministre-dputs face
au prsident.
Cette question ne commence apparatre qu la fin des annes
1960. Mais de Gaulle et Pompidou ne cessent de gagner les lections
lgislatives et la gauche de perdre les prsidentielles. La question
devient plus pressante la fin des annes 1970. Valry Giscard dEstaing
la emport dextrme justesse au second tour de la prsidentielle de
1974. La droite est trs profondment divise entre les gaullistes, qui
se retrouvent dans le nouveau parti cr par Jacques Chirac en 1976,
le RPR, et les autres, tant bien que mal regroups au sein de lUDF.
La gauche a le vent en poupe. Avec les lections municipales de 1977,
elle devient, pour la premire fois depuis la Libration, clairement et
nettement majoritaire en France. Les lections lgislatives de 1978 semblent devoir presque invitablement lui apporter la victoire. Cest dans
ce contexte que Pouvoirs publie son premier numro. La confrontation
entre un prsident de droite et une majorit parlementaire de gauche
apparat alors comme une nouveaut radicale pour la Ve Rpublique,
en mme temps quelle ractive des souvenirs connus : la crise des
dbuts de la IIIe Rpublique entre Mac-Mahon et Gambetta, qui dura

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deux ans (1877-1879), la cohabitation avorte entre Millerand et le


Cartel des gauches, qui se solda par limmdiate dmission prsidentielle (1924).
L A D C O U V E RT E

DE LA

C O H A B I T AT I O N

Une fois encore, lhistoire ne se droula pas comme annonc. La gauche


organisa son autodfaite, utilisant cette fin lactualisation de son programme suppos commun. Lalternance tait encore vite. Elle ne pouvait ltre ternellement sans quoi la Ve Rpublique et t perdue. Elle
intervint donc, mais par la voie prsidentielle, en 1981. La dissolution
immdiate, lamplification lgislative du succs prsidentiel de la gauche
nous dtournrent pour quelque temps de la question de la cohabitation. Mais pour quelque temps seulement. La gauche mitterrandienne
fut aussi talentueuse conqurir le pouvoir qu le perdre ds lchance
(ce qui, dailleurs, marquait un progrs par rapport ses passages au
gouvernement dans les Rpubliques prcdentes).
La cohabitation revint donc lordre du jour. Mais, insistons, elle y
revint en 1986, par une victoire lgislative de la droite, face un prsident de gauche, et non linverse. Pour incommensurable quelle soit, cette
diffrence nen demeure pas moins dcisive. Le choc des pouvoirs nest
pas venu redoubler le choc des cultures, mais la contredit. Une gauche
gntiquement parlementaire sest trouve en situation de dfendre
la prsidence face une droite gntiquement prsidentielle devenue
parlementaire par ncessit. Convenons que cette contradiction facilita
la transition et aida forger une nouvelle tradition.
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Franois Mitterrand voulut conserver le peu de pouvoirs que la situation lui laissait, Constitution aidant. Il voulut surtout reconqurir le
pouvoir la premire occasion venue, en lespce lchance, des plus
rapproches (1988). Il voulut donc utiliser la cohabitation pour la
reconqute. Il le voulut. Il le fit. La premire cohabitation reste, de ce
point de vue, ce jour et pour longtemps, indite. Lorsque lhistoire
parut se rpter en 1993, il nchappa personne quelle tait trs diffrente : le mme prsident, confront la mme droite, ayant perdu
nouveau les lections au terme de la lgislature, ne restait en place que
pour achever son rgne et sa vie en attendant une prsidentielle tenue
par tous pour imperdable par la droite.

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La premire cohabitation, hyperconflictuelle, fut une campagne


lectorale anticipe et prolonge entre le prsident et le Premier
ministre. Durant la deuxime cohabitation, hyperconsensuelle, les
dsaccords travaillaient plutt la gauche dans ses rapports avec son leader
et la droite dans ses luttes pour occuper llyse. La troisime cohabitation ne relve daucun de ces deux prcdents. Parce quelle rsulte
dune dissolution tactique dcide par le prsident en cours de mandat.
Parce quelle oppose pour la premire fois un prsident de droite un
Premier ministre et une majorit parlementaire de gauche. Parce quelle
possde la dure thorique maximale (cinq ans), soit plus du double des
deux prcdentes, ce qui produit dindniables effets de consensus,
mais quelle oppose les deux prtendants la prochaine prsidentielle,
ce qui produit dindniables effets de dissensus, ces derniers augmentant inluctablement au fur et mesure que lchance approche, donc
au fur et mesure que le temps passe.
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I N G A L I TA I R E

LA

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Le rappel de ces diffrences se justifie ventuellement pour raviver


quelques souvenirs ou offrir quelques repres. Il simpose surtout pour
viter toute mprise sur les analyses qui suivent. Nous nous sommes
pos une question simple : comment fonctionne rellement le pouvoir
dit excutif, la rpartition du pouvoir entre prsident de la Rpublique
et Premier ministre en priode de cohabitation ? Et nous proposons une
rponse simple. La cohabitation produit une inversion de notre dyarchie ingalitaire. A la suprmatie prsidentielle des temps ordinaires se
substitue la suprmatie primo-ministrielle. Linversion, pour fondamentale quelle soit, nest videmment pas absolue, pour deux raisons :
le prsident ne devient pas le collaborateur subordonn du Premier
ministre, le Premier ministre doit masquer sa suprmatie dans la
conduite des affaires du pays par un respect formel de la prminence
du chef de ltat. Il ne sagit donc pas dune pure inversion des positions, mais plutt dune translation du pouvoir.
Autrement dit, si dun point de vue politique chacune des trois
premires cohabitations possde une trs grande spcificit, si mme
dun point de vue institutionnel elles relvent de types trs diffrents
(la cohabitation conflictuelle de rlection, la cohabitation consensuelle
de fin de rgne, la cohabitation quinquennale de dissolution rate), la
rpartition du pouvoir y est fondamentalement identique.

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Pour fonder cette thse, outre le travail intellectuel habituel notre


profession denseignants-chercheurs, nous avons enqut auprs de
quelques-uns des principaux acteurs des trois cohabitations 1, en mettant comme rgle du jeu quils utilisent leur parole le plus librement
possible, dautant plus quaucun de leurs propos ne serait reproduit. Ces
changes ont confirm notre thse, au-del mme de nos esprances.
Malgr les jeux de rle obligs, la valorisation bien naturelle par chacun
de sa position, les acteurs diffrent trs peu dans leur perception de la
rpartition du pouvoir. Tous saccordent pour considrer que celui du
prsident de la Rpublique nest pas tout fait nul, mais celui du
Premier ministre tout fait considrable.
Il faut dire que la succession des cohabitations stimule lhonntet
des apprciations, puisquelle a produit une inversion des positions. Le
Premier ministre de la premire cohabitation est devenu le prsident
de la troisime, et avec lui autant de chiraquiens matignonesques devenus chiraquiens lysens. A linverse, cest--dire symtriquement, les
dfenseurs du pr-carr prsidentialo-mitterrandien sont devenus des
acteurs gouvernementaux de la gauche plurielle. Treize ans seulement
sparent la troisime cohabitation de la premire, onze ans mme, en
calculant dune fin un dbut, dlai trop bref pour oublier, trop bref
pour que le personnel politique soit profondment chang. Tout au plus
certains ont-ils pris du grade, ou appris mieux cumuler.
Leffet de la continuit inverse aurait pu tre attnu par la loi du
pouvoir pour le pouvoir : dans la vie politique voire dans la vie tout
court , chacun prend le pouvoir l o il est, et tente den attribuer plus
linstitution quil investit, den ter celles qui le gnent. Pourquoi
cette loi ne joue-t-elle pas ou si peu dans notre affaire ? Parce que
dautres lois psent davantage, et parce que chacun trouve son compte
sen tenir aux partages prtablis.
CONSTITUTIONNALISME

ET

CONFORMISME

Psent davantage la permanence de la Constitution et la force des prcdents. Notre Constitution, jadis peu respecte dans ses procdures et
peu protge dans ses prescriptions, est devenue lobjet dune estime juridique plus soutenue et de modifications plus frquentes. Aucune rvi1. Nous tenons ici remercier pour laccueil quils nous ont rserv : MM. Jean-Louis
Bianco, Jean-Claude Colliard, Renaud Denoix de Saint-Marc, Jean-David Levitte, Jean-Marc
Sauv, Olivier Schrameck, Maurice Ulrich.

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sion na cependant touch, depuis lapparition de la cohabitation, les


conditions du partage du pouvoir entre prsident et Premier ministre.
A linverse, plusieurs rvisions ont t entreprises dun commun
accord : o la cohabitation produit du rvisionnisme consensuel, ce qui,
dun certain point de vue, est un comble.
La permanence constitutionnelle contribue la permanence des pratiques sans lexpliquer compltement. Sy ajoute la soumission naturelle
des acteurs au droit commun, la common law, aux conventions constitutionnelles. Chacun sy conforme. Parce que la plupart des hommes
politiques sont des conformistes. Parce que leurs entourages administratifs y veillent dans le cas contraire. Parce que celui qui revient refait
ce quil faisait avant, et celui qui arrive demande comment lon faisait,
pour faire de mme. Parce que lon se soucie en gnral plus de ce que
lon va faire (ou de ce que lon aimerait faire, ou de ce que lon croit que
lon va faire) et moins de comment le faire.
CONSENSUS

ET

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Constitutionnalisme et conformisme sont donc les mamelles de la


permanence du primo-ministrialisme dfrent. Sy ajoute un troisime
lment : le consensualisme.
Au milieu des annes 1970, lors des premires rflexions approfondies sur un ventuel choc entre les pouvoirs, les dissensus semblaient
aussi multiples que denses. Une partie de la gauche rcusait encore la
Ve Rpublique, ses yeux triplement illgitime : ne dun coup de
force en 1958, rvise inconstitutionnellement en 1962, le tout pour
organiser une rgression dapparence prsidentielle mais dessence
monarchique. Une partie de la gauche, socialistes inclus, rcusait la
Communaut europenne. La gauche, dans sa grande majorit, ne jurait
que par les nationalisations, donnant croire la droite que la France
risquait de devenir cryptocommuniste. Et, pour couronner le tout, si
la guerre du Vietnam tait termine, la guerre froide continuait de
plus belle. Valry Giscard dEstaing y revient, vingt-deux ans aprs : Je
mtais dit que, dans la mesure o lon tait encore en priode de guerre
froide, et quune arrive de la gauche au pouvoir signifierait lentre
des communistes au gouvernement, je me dissocierais compltement
de laction du gouvernement, et que je ne resterais en fonctions que
comme recours. Javais envisag de marquer symboliquement la distance, en me retirant Rambouillet (entretien dans Le Monde,
11-12 juillet 1999).

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Convenons que les temps ont bien chang. LUnion sovitique sest
effondre, le collectivisme ne tient plus lieu de rfrence, sauf pour une
extrme gauche vivace mais marginale, la gauche de gouvernement privatise plus que ne la fait la droite, lexistence de lUnion europenne ne
fait plus dbat, etc.
La question du rapport entre consensus et cohabitation mrite videmment une analyse plus complexe. Pour deux raisons politiques et
une troisime structurelle. La premire, mdiatico-politique, tient au fait
que la mise en scne tlvisuelle de la cohabitation sopre sur le mode
dissensuel. Pour rendre compte des jeux de pouvoir, il faut des protagonistes, des concurrents, sinon des adversaires. Do le feuilleton bien
connu des accrocs de la cohabitation , ncessairement entretenu par
nos hros et exagr par nos metteurs en scne. La deuxime raison, qui
donne consistance la premire, tient la ralit de la comptition
politique, laquelle ne sinterrompt videmment pas du fait de la cohabitation. Elle se poursuit sur un autre mode, en attendant de reprendre,
le jour venu, sur le mode normal de la comptition lectorale. Quant
la troisime source de complexit, elle relve dune logique plus profonde, celle qui veut que la cohabitation soit productrice de consensus.
Autrement dit, bien que la cohabitation soit le feuilleton dun partage
accept du pouvoir ponctu de dsaccords vers la lutte finale pour la
runification politique du pouvoir au profit dun des deux cohabitants,
elle est aussi un mode particulier dexercice du pouvoir rendu possible
par une dose minimale de consensus et source dun consensus accru.
Si le consensus favorise la cohabitation, la cohabitation produit du
consensus.
Elle en fabrique par exigence politicienne. On connat ladage,
rpandu dans le microcosme ds la premire cohabitation : les deux
cow-boys rivaux ne cessent de se faire face, mais le premier des deux qui
dgaine est mort.
Elle en fabrique par habitude de gouvernance. Linterministriel ne
cesse de se rpandre, intgrant les conseillers de la prsidence de la
Rpublique dans les matires du domaine partag : affaires trangres,
militaires, europennes, institutionnelles, judiciaires. Puisque lon prpare les dcisions ensemble, on fabrique quotidiennement de laccord.
Elle en fabrique par effet dinformation. Dans les domaines non
partags, llyse est quand mme tenu inform de lessentiel. Informer
cest expliquer et, sauf exception, dj faire accepter.
Elle en fabrique par dcence. Autre adage cohabitationniste bien
connu : ltranger, la France parle dune seule voix. Celui qui viole

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cette rgle tout la fois diplomatique et patriotique sexpose une mise


en cause non seulement par ses adversaires, mais aussi par les commentateurs, les sondages, lopinion
Elle en fabrique par convenance. Il est toujours possible de critiquer,
de se distinguer, de dsavouer. Mais ni lun ni lautre des deux principaux protagonistes ne peut se livrer quotidiennement ce jeu sans se
discrditer. Si le prsident ne cessait de discrditer le gouvernement, il
talerait sa propre impuissance tout loblige au contraire la dissimuler. Si le Premier ministre ne cessait dattaquer le prsident, il talerait sa propre impatience tout loblige au contraire la nier. Chacun
se renforce en ayant lair de remplir normalement son rle. Et cette
normalit affiche produit son tour du consensus, lequel renforce
le cohabitationnisme.
Constitutionnalisme, conformisme, consensualisme, autant de
raisons pour que les partages tracs ds la premire cohabitation se
reproduisent quasi lidentique, pour que, somme toute, 1986-1988,
1993-1995, 1997- se caractrisent par le mme avnement dun
primo-ministrialisme tendu et efficace, et que chaque pisode se ressemble autant, du point de vue du fonctionnement rel du pouvoir, tout
la fois dans ce qui se fait, dans ce qui se dit et dans ce qui se cache.
LE PREMIER MINISTRE
DIRIGE LE POUVOIR POLITIQUE
Lorsque la cohabitation parat, le prsident a dj t lu par le peuple,
il y a plusieurs annes il y a cinq ans dans la cohabitation normale, la
cohabitation de fin de mandat, il y a deux ans dans la cohabitation autoimpose par dissolution rate. Le Premier ministre, lui, vient dtre choisi
par le peuple. Il en est llu, indirect mais rel, presque comme le prsident amricain, les dputs franais remplaant les grands lecteurs,
presque comme le Premier ministre britannique, la coalition des dputs
remplaant le parti majoritaire, presque comme le chancelier allemand,
la dsignation formelle par le prsident remplaant llection formelle
par le Bundestag.
Lagenda politique, dans la mesure o limprvu ne simpose pas, est
dtermin par le Premier ministre, compte tenu du programme politique
dfendu pendant la campagne lectorale, des ventuelles plates-formes
programmatiques passes avec ses allis, de son discours de politique
gnrale suivant son entre en fonctions. Le programme prsidentiel ne
compte plus, sauf si tel ou tel point convenait encore la rvision consti-

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tutionnelle de la Cour de justice de la Rpublique et du Conseil suprieur de la magistrature en 1993, une partie de la rforme de la justice
en 1997. Quoi quil en soit, hors cohabitation, cest le prsident qui
dcide si telle politique souhaite par son Premier ministre sera ou non
poursuivie ; en cohabitation, cest le Premier ministre qui dcide si telle
ou telle politique souhaite par le prsident sera poursuivie. Inversion
relle. Inversion partielle : le prsident nest pas tenu dassister le
Premier ministre pour une politique quil dsapprouve encore que la
prsidence ait tendance saccommoder plus quon ne le croit pour
paratre aimer ce quelle doit avaler. Symtriquement, on ne compte
plus les exemples de politiques prsidentielles mort-nes, ou ignores
ou rapidement enterres par des Premiers ministres pourtant soumis
leur prsident du fait de lunit des majorits. Autrement dit, linversion
du pouvoir connat bien quelques limites, mais ces dernires ne doivent
pas tre exagres : le prsident cohabitant participe un peu la mise en
uvre des politiques de son rival de Matignon, le prsident non cohabitant ne fait jamais de son Premier ministre un simple serviteur.
La hirarchisation du pouvoir ne suit plus une architecture simple.
Sur le fond, le Premier ministre devient premier dcideur. A ceci prs
quen matires partages, notamment pour les politiques trangres et
europennes, prsident et Premier ministre sont codcideurs. Et que
protocolairement, mdiatiquement, symboliquement, le prsident
demeure le chef de ltat. Le Premier ministre supplante le prsident,
mais tient compte du chef de ltat.
LE FONCTIONNEMENT CONCRET
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Mme diminu, en retrait, le prsident nen reste pas moins le chef de
ltat, les Franais sont toujours nombreux voir en lui le vritable chef
de lexcutif, il tient de la Constitution des pouvoirs certes ponctuels
mais non ngligeables. Le Premier ministre va donc devoir travailler
avec lui, dialoguer, composer. Matignon et llyse ne peuvent tre des
mondes qui signorent, ne se parlant pas et ne se rencontrant que pour
les besoins du protocole.
En 1986 des usages et procdures se sont mis en place, qui organisent leurs relations et auxquels llyse avait eu le temps de rflchir
bien avant le dbut de la cohabitation, tant la victoire de la droite tait
prvisible. La prsidence sinterrogeait sur les intentions du nouveau
gouvernement, elle craignait dtre marginalise, elle se voyait assige

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et les premiers mois dapprentissage de la cohabitation ne furent pas


exempts de tensions qui sapaisrent peu peu. Avec le recul, on
constate cependant que, curieusement, les pratiques antrieures la
cohabitation nont pas t vritablement bouleverses ; dans lensemble,
la machinerie institutionnelle fonctionne presque lidentique. Dans le
processus de dcision, si linitiative et la conclusion ne sont plus entre
les mmes mains, les phases intermdiaires dlaboration, elles, nont pas
t modifies, ou peu. Et ce qui a pu changer alors na gure volu
depuis travers les expriences ultrieures, si ce nest quau fur et
mesure que la cohabitation se banalisait et les relations entre cohabitants
se civilisaient, la coopration, certes codifie, devenait plus troite et
moins souponneuse au-del mme du domaine o le prsident a des
responsabilits propres.
Chacun est aujourdhui inform de ce que prpare et fait lautre,
dans les domaines partags les dcisions sont labores en commun et
le prsident conserve sa libert pour lutilisation des moyens daction
quil tient de la Constitution et dont il use, il est vrai, avec parcimonie.
Ce quon voudrait montrer ici, cest le vcu, au jour le jour, des relations
entre les cohabitants.
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Le gouvernement ne travaille pas dans le secret, le prsident est tenu au
courant de ses projets et ses collaborateurs ne sont pas exclus de la mise
au point des dossiers.
Les contacts sont frquents au niveau le plus lev entre les deux
rives de la Seine. La cohabitation na pas remis en cause les entretiens
traditionnels chaque semaine du prsident avec le ministre de la Dfense
le lundi et celui des Affaires trangres le mardi. Surtout, avant chaque
Conseil des ministres, le mercredi, le tte--tte habituel du prsident
et du Premier ministre leur permet de se voir rgulirement et assez longuement sans tmoin. Ils peuvent voquer leurs projets, rduire leurs
diffrends, saccorder ou au contraire exprimer leurs rserves lgard
de telle initiative. Faon de dsamorcer dventuels conflits et, en cas
dchec, de prvenir lautre, au cas o il persisterait, que le dsaccord
sera port devant lopinion. Bien entendu, ce rituel na pas le monopole
des changes entre les deux ttes de lexcutif, le tlphone existe et il est
utilis, linitiative de lun ou de lautre.
Prsidant le Conseil des ministres, le prsident dautre part est
inform de tout ce que prpare le gouvernement. Rien nest chang ici

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aussi la procdure suivie avant la cohabitation. Le secrtariat gnral


du gouvernement travaille en liaison troite avec celui de llyse :
runions avec les collaborateurs du prsident le vendredi et le lundi
matin prcdant le Conseil llyse. Le rsultat de cette concertation
est prsent ensuite au chef de ltat pour quil entrine lordre du jour
du Conseil en fin de journe ce mme lundi. Le prsident nest pas mis
devant le fait accompli, il ne dcouvre pas les dossiers en Conseil des
ministres. Il est en possession de tous les documents utiles pour la
runion, il connat les projets de textes et leur expos des motifs.
En ralit, linformation se fait bien en amont des runions du
Conseil. Les projets gouvernementaux sont arrts, on le sait, lors des
runions interministrielles, convoques par le secrtariat gnral du
gouvernement, tenues Matignon et o les ministres concerns sont
reprsents. Hors cohabitation, la rgle tait que la prsidence y
dlgue certains de ses collaborateurs. Mme si des consignes de
discrtion leur taient donnes, il arrivait que ceux-ci prennent une
part active la discussion. tait-il concevable en temps de cohabitation
de maintenir cette prsence des reprsentants de llyse ? Lors des
runions interministrielles, les dbats sont trs libres, des points de
vue opposs peuvent saffronter, traduisant des dsaccords au sein de
lquipe gouvernementale. Peut-on accepter que les collaborateurs du
prsident soient tmoins de ces divergences et des difficults de mise au
point de certains textes ?
A lorigine, en 1986, une ligne de conduite simple avait t adopte
la suite dun accord entre le secrtariat gnral du gouvernement et
celui de llyse. La prsidence serait informe de lorganisation de
toutes les runions interministrielles mais elle ne se ferait ventuellement reprsenter que lorsque lordre du jour concernerait la Dfense,
les Affaires trangres, la Coopration ou les institutions. Il tait
entendu aussi que les collaborateurs de llyse se contenteraient
dassister la runion sans intervenir. Enfin, le compte rendu de la
runion, le bleu , ne serait adress la prsidence que lorsque celleci y aurait t reprsente.
Linformation tait ainsi assez rticente et incomplte, llyse pouvait en tre gn. Dans la pratique, il semble cependant que les services
de la prsidence trouvaient les moyens de la parfaire, de faon officieuse,
grce aux relations personnelles de leurs agents. Cest l dailleurs une
manifestation, parmi dautres, de ce que les liens personnels peuvent
mettre beaucoup dhuile dans les rouages de la cohabitation ! Ajoutons
que la disparition de la cohabitation arme de la premire exprience a

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modifi la procdure. Aujourdhui, si les rgles sur la participation des


reprsentants de llyse aux runions interministrielles nont pas
vari, la prsidence est destinataire de tous les bleus (ainsi que de
tous les tlgrammes diplomatiques, ce qui ntait pas le cas dans les
dbuts de la premire cohabitation).
Rien nempche dailleurs le cabinet du Premier ministre dorganiser de temps autre, quand il le souhaite, cest--dire peu frquemment,
des runions informelles o lon peut discuter librement hors du regard
de llyse. Et lon sait que les Premiers ministres des cohabitations,
eux-mmes, ont pris lhabitude de runir autour deux, de faon plus ou
moins rgulire, lquipe gouvernementale. Dsir tout naturel de se
retrouver entre soi, de faire le point, darrter des positions communes
avant que les procdures ne sengagent dans leur cours normal.
Le prsident est en tout tat de cause pleinement inform de ce que
le Premier ministre souhaite voir figurer lordre du jour du Conseil des
ministres. A-t-il alors quelque pouvoir sur cet ordre du jour que le
secrtaire gnral du gouvernement lui prsente pour approbation ?
Peut-il le modifier, le refuser ? La matrise de lordre du jour du Conseil
na pas t conteste au prsident, alors quelle repose sur un usage antrieur la cohabitation. Mais, dans la pratique, il ne peut en faire quune
utilisation limite. Il ne saurait tre question pour lui dimposer quun
dossier soit voqu au Conseil ; tout au plus, semble-t-il, peut-il parfois
faire savoir quil souhaiterait quun ministre fasse une communication,
sur un problme de politique trangre par exemple. Pour le reste, il
peut soulever des objections sur une loi, un dcret, sopposer des
nominations, inscrites dans la partie B, aussi longtemps suivant en cela
la doctrine Mitterrand quun poste honorable naura pas t offert
celui quon envisage de remplacer. Aller plus loin, refuser catgoriquement linscription dune question lordre du jour, mettrait en cause la
vocation du gouvernement dterminer et conduire la politique de la
nation et ouvrirait un conflit majeur o le gouvernement aurait beau jeu
de rappeler ses prrogatives. Le pouvoir dapprobation de lordre du
jour ne peut apporter au prsident que de mdiocres et passagres satisfactions. Il gagnera du temps, ngociera quelques concessions, recasera
un protg. Cest peu. Dautant que, sur ce dernier point, la succession
des alternances et des cohabitations a largement amorti les vagues de
nominations politiques. Le spoil system a montr ses inconvnients non
seulement pour le service de ltat, o doit primer la comptence,
mais pour les heureux promus eux-mmes, tout dsigns pour la prochaine charrette lors du renversement de la conjoncture politique.

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Aujourdhui, nominations et promotions sont rarement sources de


conflit entre Matignon et llyse.
Au Conseil des ministres, le prsident est donc un spectateur attentif, dsol peut-tre, mais passif. Le style du Conseil pouvait-il, dans ces
conditions, rester le mme que hors cohabitation ? Les observateurs
saccordent dire que lambiance est diffrente. Non que le Conseil soit
devenu une occasion de dbats, o chacun sexprime et o des points de
vue divergents sopposent. La rvolution na pas eu lieu, elle le pouvait
dautant moins que la circonstance ntait pas la mieux choisie pour
mettre en lumire les tensions ventuelles au sein de lquipe gouvernementale. De faon plus subtile, il apparat que le ton nest plus le
mme ; jamais le Conseil na t autant une chambre denregistrement :
aucune ouverture sur lavenir, aucune rflexion sur le prsent et les
actions en cours, aucune orientation politique gnrale nest dfinie. Le
Conseil est un point de passage oblig pour des textes et des dcisions
individuelles ; aucun moment sous la Ve Rpublique, il na t lendroit
o slabore la politique gouvernementale, en temps de cohabitation
moins que jamais.
Il nen reste pas moins que le prsident semble cautionner, en quelque sorte par sa prsence, des dcisions qui lui dplaisent, voire quil
dsapprouve totalement. Aussi la pratique sest-elle tablie ds la premire cohabitation de doubler loccasion le communiqu officiel du
Conseil, lu Matignon en temps de cohabitation, par une dclaration
du porte-parole de llyse o le prsident prend ses distances, formule
son dsaccord, met des rserves sur telle ou telle dcision. Le pays est
ainsi inform que la politique du gouvernement nest pas celle du
prsident, comme si on avait pu parfois en douter
Dautre part, quelle que soit la bonne volont des services de
Matignon et elle est relle , la cohabitation appauvrit inluctablement
linformation de llyse. Tributaires de ce quon leur adresse, les collaborateurs de la prsidence ne peuvent commander aux services gouvernementaux les tudes, analyses, documents quils souhaitent. En
1986, Franois Mitterrand a donc t amen, pour suppler les canaux
officiels et avoir ses sources propres, modifier la composition de
lquipe prsidentielle en y faisant entrer des spcialistes de lconomie
et du domaine social. En mme temps, ntant plus destinataire des
enqutes dopinion du SID, il a recrut pour llyse un spcialiste des
sondages. Au mme moment, Jacques Chirac, nayant quune matrise
imparfaite des dossiers europens et internationaux, grs depuis cinq
ans par le gouvernement prcdent, toffait son cabinet de quelques

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experts en ces domaines afin de pouvoir dialoguer sur un pied dgalit


avec llyse.
La transparence affiche nest dailleurs pas sens unique. Le prsident a naturellement en tout temps une foule de contacts avec des
Franais aussi bien quavec des trangers, les visiteurs se succdent dans
son bureau et, de leur ct, ses collaborateurs ne restent pas inactifs. La
cohabitation ne transforme pas llyse en palais de la Belle au bois dormant. Franois Mitterrand en particulier na peut-tre jamais autant reu
que pendant la premire cohabitation, avec une prdilection, semble-t-il,
pour les chefs dentreprise. Sil ny a aucune raison que le contenu de ces
entretiens soit port la connaissance de Matignon, peut-il en tre de
mme des entretiens avec des chefs dtat trangers ? Il ne sagit plus ici
de politique intrieure, mais dinformations concernant les relations extrieures de la France, le prsident ne doit-il pas en faire profiter le Quai
dOrsay ? Depuis 1997 (Franois Mitterrand tait beaucoup plus secret),
lusage sest tabli de rdiger un compte rendu de ces entretiens dont
les Affaires trangres auront connaissance par lintermdiaire de
Matignon. La contribution llaboration de la politique trangre du
pays est relle si lon considre que chaque semaine le prsident peut
sentretenir au tlphone avec dix ou quinze chefs dtat. Pendant la
guerre du Kosovo, cest largement par cette voie que sest effectue la
concertation avec nos allis ainsi quavec lensemble des pays intresss
et que, en consquence, sest dfinie lattitude de la France.
Il est vrai quon tait alors l au cur du domaine partag, o le
prsident et le Premier ministre doivent plus troitement collaborer.
U N E C O L L A B O R AT I O N T R O I T E
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Lentre en cohabitation est pour le prsident une preuve et un dfi. A
tout point de vue. Lchec de ses amis aux lgislatives ne latteint pas seulement dans son amour-propre en mme temps quil sape son autorit,
mais il le touche aussi directement dans ltendue de ses activits.
Habitu depuis les dbuts de la Ve Rpublique voquer et trancher
toute question lintressant, exerant sur lexcutif un pouvoir sans
limite, le prsident voit du jour au lendemain ses possibilits dagir sur
la ralit se rduire son domaine rserv traditionnel dfense, diplomatie, institutions, justice. Domaine dont, au surplus, douard Balladur
devait rappeler juste titre quil est en droit partag dans la mesure
o le Premier ministre nen est pas exclu. Dautre part, il lui faut conti-

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nuer exister, ne pas se contenter dinaugurer les chrysanthmes, entretenir au moins un semblant de pouvoir, surtout sil envisage de briguer
terme un nouveau mandat.
Tout naturellement, le prsident aura tendance reporter sur les
dossiers qui lui restent une nergie inemploye. Franois Mitterrand
surtout lors de la premire cohabitation comme Jacques Chirac
aujourdhui ont t trs prsents sur le terrain de la dfense et celui des
relations internationales. Le second peut-tre plus encore, port par un
temprament hyperactif, de locomotive , ainsi que par un rel intrt pour ces matires. Son rle, en 1999, dans la nomination de Bernard
Kouchner au Kosovo ou dans la dsignation des commissaires franais
Bruxelles et dans lattribution de leurs portefeuilles sont, parmi beaucoup dautres, des manifestations de son interventionnisme et de lefficacit de son influence, au point que Lionel Jospin na pas hsit lui
rendre hommage.
Mais si le prsident sort ici de sa position de spectateur et a quelque
poids sur la dfinition et la mise en uvre de la politique du pays, il nest
pas pour autant libre. Soumis contreseing, ses pouvoirs sont rellement
partags, il ne peut agir quen accord avec le Premier ministre. Celui-ci
de son ct peut, il est vrai, voir ses initiatives ou ses options combattues par le prsident : on na pas oubli les conflits entre Franois
Mitterrand et Jacques Chirac autour de l initiative stratgique du
prsident Reagan ou du missile roulettes . Chacun des partenaires
peut paralyser lautre.
On constate en mme temps que les Premiers ministres des cohabitations se sont investis des degrs variables dans les relations internationales lexception toutefois des affaires europennes, peut-tre
parce que leurs rpercussions internes sont plus directes et immdiates , car celles-ci ne sont pas au cur des attentes des Franais
lgard du nouveau gouvernement et quau surplus il y a toujours eu
un accord entre les deux ttes de lexcutif sur les grandes lignes de la
politique mener. Le prsident sera souvent la manuvre avec les
coudes franches sur certains dossiers (G7, sommets de lAlliance atlantique, francophonie, confrence de Rio). Le Premier ministre tient
manifester son intrt, mais il arrivera quil neffectue quune sorte de
service minimum sans chercher apparatre comme un prsident
bis . Quoi quil en soit, dans tous les domaines, le prsident et le
Premier ministre sont soucieux de manifester que la France parle dune
seule voix et lon nhsite pas voquer, en dpit de rsonances inopportunes, un commun combat pour la France . Lunit de vues de

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notre dyarchie plurielle dans les rencontres europennes et internationales contraste souvent avec les divisions de certains de nos partenaires
lorsquils sont dirigs par des gouvernements de coalition.
Cette dmarche commune est le fruit de lexprience de trois cohabitations, qui auront permis de dfinir les rgles et les procdures par
lesquelles passe la collaboration.
La concertation seffectue dans des conseils restreints, tenus llyse, sur convocation du secrtaire gnral du gouvernement et sous la
prsidence du chef de ltat. Y participent le Premier ministre et, selon
lordre du jour, les ministres intresss, commencer par ceux de la
Dfense et des Affaires trangres. Un compte rendu est maintenant tabli par les soins du secrtariat gnral du gouvernement et diffus aux
participants. A la diffrence des Conseils des ministres, ces runions
donnent lieu une vritable dlibration lissue de laquelle sont dfinies les options et prises les dcisions. Leur efficacit est renforce par
leur prparation lors de comits restreints organiss au pralable
Matignon, prsids par le Premier ministre et auxquels llyse est
reprsent.
Les conseils restreints nobissent pas des rythmes rguliers. Ils
sont plus nombreux aujourdhui une quinzaine par an que lors de
la premire cohabitation, et il en est organis de faon systmatique
avant les conseils europens ; les autres se tiennent au gr des circonstances, linitiative le plus souvent du prsident, sur lIrak par exemple
ou sur la PAC.
Ces conseils constituent le lieu privilgi de la concertation entre le
prsident et le Premier ministre, le seul o ils traitent dgal gal. Leur
dialogue est facilit, rptons-le, par labsence de divergences profondes, ces dernires annes, sur les orientations de la politique franaise
en matire de dfense et de relations extrieures. Heureusement, car
comment trancher si, par exemple, le prsident prconisait lengagement
de troupes franaises ltranger et que le Premier ministre sy opposait ? Lhypothse nest pas gratuite, elle aurait fort bien pu se raliser
si lenvoi de troupes au sol au Kosovo avait t envisag.
Si la politique trangre est dfinie de faon consensuelle au sein de
lexcutif, qui appartient-il de lexposer loccasion des rencontres
internationales ou lors de voyages lextrieur ? Des solutions ont t
trouves aprs quelques pripties, pas toujours glorieuses, au dbut de
la premire cohabitation.
Lors des conseils europens, le prsident et le Premier ministre
sigent ensemble. La dlgation franaise est prside par le prsident

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et son porte-parole est celui de llyse. A la confrence de presse


lissue du conseil, la France tient donner limage de lunit, les deux
reprsentants franais rpondent en commun aux questions des journalistes, aprs stre rparti les rles.
Les visites ltranger, de leur ct, sont loccasion dchanges
troits entre llyse et Matignon. Sil appartient au prsident de dcider seul de ses voyages lextrieur, il en informe le Premier ministre et
celui-ci na gure le got ni les moyens de sy opposer, mais il a son mot
dire sur la composition de la dlgation qui accompagnera le chef de
ltat. Lors de la premire cohabitation, Jacques Chirac avait hsit un
temps sur la conduite tenir avant darrter une position, reprise par la
suite par douard Balladur et Lionel Jospin : le Premier ministre ne participe pas systmatiquement tous les dplacements du chef de ltat,
il se dcide au cas par cas.
En revanche, un ou plusieurs membres du gouvernement sont du
voyage, le ministre des Affaires trangres normalement, mais aussi
dautres ministres qui font savoir quils souhaiteraient en tre . La
dcision est prise dun commun accord. Ces dplacements ont en outre
lintrt de mnager de longs tte--tte, dans lavion, entre le prsident
et le ministre des Affaires trangres, facilitant lharmonisation des
positions franaises bien au-del de lobjet mme du voyage.
Lorsque le Premier ministre souhaite lui-mme se rendre ltranger, les choses se passent diffremment, il nest pas totalement matre du
sort de son initiative. Il indique en effet quil a lide de faire tel
dplacement et il en rfre au chef de ltat. Celui-ci peut lui suggrer de retarder son voyage et mme dy renoncer, en raison de ses
propres projets ou pour des raisons dopportunit, replaant la visite
dans un cadre plus large, par rapport, par exemple, au calendrier
dautres rencontres ou de confrences internationales. Ce dialogue traduit assez bien une prminence consentie au prsident en matire de
relations extrieures.
Les crises enfin donnent aux changes entre llyse et Matignon
dautres occasions de stablir, les crises internationales sentend. Des
runions spciales sont alors organises Matignon ou llyse.
Pendant la crise du Rwanda, le prsident runissait llyse pour
suivre lvolution de laffaire, le mercredi aprs le Conseil des ministres,
les ministres de la Dfense et des Affaires trangres, le secrtaire gnral de la Dfense nationale et le secrtaire gnral du gouvernement.
La rencontre tait prpare la veille Matignon avec la participation du
chef dtat-major de la prsidence. La guerre du Kosovo a multipli les

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contacts, devenus quotidiens, formels ou informels, associant dans un


esprit dentente tous les intresss, tant llyse qu Matignon et
ltat-major des armes. Comment le climat de collaboration confiante
tabli alors pourrait-il ne pas resserrer les liens et disparatre entirement lorsque les uns et les autres se retrouvent ensuite sur dautres
dossiers ? Les crises dveloppent une dynamique consensuelle au sein
de la cohabitation.
L A FA I B L E S S E D E S M O Y E N S
PROPRES DU PRSIDENT

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DACTION

Le prsident nest pas prisonnier du gouvernement, il peut jouer seul.


Les quelques moyens propres dont il dispose sont de porte et defficacit variables mais au total faibles. Et chaque fois quil en use, sil
nengage pas sa responsabilit et son maintien en fonctions, il se soumet
au jugement de lopinion, ce qui ne peut que linciter la prudence,
surtout sil envisage de se reprsenter au terme de son mandat.
Cohabitation ou pas, le prsident est libre de ses paroles. Mais, en
temps de cohabitation, le verbe devient son arme privilgie, il exerce un
vritable ministre de la parole. Franois Mitterrand a montr ici la voie.
Entre 1986 et 1988, il sest fait le censeur opinitre et avis de laction
gouvernementale. Commentaires, petites phrases, mises en garde, dsaveux, critiques ouvertes ou feutres, ironie glace, il a utilis avec talent
toute une gamme dexpressions pour marquer sa distance ou sa dsapprobation vis--vis des initiatives de Jacques Chirac. En 1988, limage
de son concurrent llection prsidentielle en tait autant affecte que
la sienne renforce.
Le prsident na pas dautorisation demander : il sexprime la
tlvision comme il lentend, rencontre les journalistes quil veut, choisit sa guise ses intervieweurs. Et lorsquil sillonne les provinces franaises sans la compagnie dun ministre le plus souvent , cest moins
la Rpublique qui est en reprsentation que le prsident qui faonne
son image.
Parfois mme, il joindra le geste la parole : ainsi Franois Mitterrand recevant des grvistes llyse, ce qui ne fit aucun plaisir au gouvernement et on le comprend. Parfois encore le geste sera en quelque
sorte ngatif, comme la suppression de la photo de famille avec les
ministres sur le perron de llyse ou la disparition du djeuner du
gouvernement la prsidence le 1er janvier. Franois Mitterrand encore,
en 1986, ne serra pas les mains des ministres lors du premier Conseil ;

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Jacques Chirac en revanche signe des temps ou diffrence de personnalit ? se fera prsenter les membres du gouvernement Jospin. Par ses
propos et ses attitudes le prsident marque ostensiblement que le gouvernement nest pas le sien. En mme temps, il doit viter de cder ses
amis politiques qui le poussent rassembler autour de lui lopposition
et en apparatre comme le chef. Tentation dangereuse car, pour tre
rlu, il faut ratisser au-del de son camp.
Ces moyens daction sont quand mme assez drisoires et anecdotiques ; mme si le prsident en use souvent avec habilet et dlectation,
ils nont gure de prise sur la ralit. Ils ne sauraient compenser la faiblesse de ses armes juridiques.
De celles-ci la plus banale est son pouvoir de signature. Par centaines lois, dcrets et ordonnances, mesures individuelles diverses
passent par la signature du prsident. En temps de cohabitation peut-il
sen servir pour mettre en chec le gouvernement ? Le dbat juridique
est ouvert, mais ce qui est sr, cest que Franois Mitterrand la fait, on
le sait, pour des ordonnances ou pour la convocation du Parlement en
session extraordinaire. De son ct, Jacques Chirac a refus de signer un
dcret de convocation du Congrs. En ralit, les projets gouvernementaux sont retards mais non empchs. Des voies parallles ou
dtournes, plus compliques et plus lentes peut-tre, permettent de
passer outre lopposition du prsident. Celui-ci dailleurs ne peut abuser de son pouvoir, chaque refus apparat comme un clat, un accroc
la cohabitation, dont lexploitation mdiatique sera immdiate. Sil sy
hasarde, il doit bien choisir son terrain pour se concilier lopinion, mais
il ne peut vritablement empcher un gouvernement, dont la lgitimit
lectorale est plus frache que la sienne, de mettre en uvre sa politique
ou telle rforme laquelle il est attach. Reste alors au prsident la
menace de ne pas signer, moins spectaculaire que le passage lacte, car
aucun des protagonistes na en gnral intrt la rvler, lun pour ne
pas montrer son impuissance si la pression choue, lautre pour ntre
pas accus dy avoir cd si elle russit. Il y a l un moyen plus habile
et plus efficace pour le prsident de faire modifier les projets gouvernementaux, et tout porte croire quil a t rgulirement utilis.
En revanche, comment ne pas relever que les prsidents de la cohabitation nont jamais utilis deux procdures dont ils disposent, comme
voies dappel contre des dcisions de la majorit quils dsapprouvent :
la seconde lecture et le recours au Conseil constitutionnel. La saisine du
Conseil a certes t utilise par le prsident seul, mais lgard dun
trait, jamais dune loi. Comment expliquer cette abstention ? Engage

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pour manifester de faon solennelle un dsaccord profond avec une loi,


linitiative prsidentielle aurait un retentissement considrable. Aussi le
prsident ne peut-il sexposer un chec, risquer de se faire dsavouer
par le Parlement ce qui est probable, supposer dj que le Premier
ministre nait pas refus son contreseing ou par le Conseil ce qui est
toujours possible. Sil nobtient pas gain de cause, son autorit, son jugement, son impartialit seront contests. Un prsident doit ici encore
faire preuve de beaucoup de circonspection avant de sengager dans
laventure. A aucun moment les circonstances de la cohabitation nont
offert, semble-t-il, doccasion favorable pour que le prsident dcide de
sy lancer.
Reste bien entendu larme absolue de la dissolution. On ose peine
lvoquer ici tant sa dernire utilisation sest rvle dsastreuse. Pourtant sa menace, suspendue au-dessus de la tte du gouvernement, est de
nature faire rflchir le Premier ministre, linciter renoncer tel
aspect de sa politique ou telle mesure la popularit incertaine. De
mme, si chacun des deux protagonistes peut toujours dmissionner, seul
le retrait prsidentiel provoquerait ipso facto des lections : o le chef
de ltat retrouve une arme dont ne dispose pas le Premier ministre. Telle
est probablement lultime limite au caractre ingalitaire de notre dyarchie. La cohabitation affaiblit certes le prsident. Mais lui seul peut y
mettre un terme. Ce qui laide survivre, et prserve la cohabitation.

R S U M

Le chemin fut long, les conditions nombreuses pour que la question de la


cohabitation puisse se poser. La comparaison des trois pisodes cohabitationnistes rvle une grande constante : linversion de la dyarchie, la suprmatie du Premier ministre. Lenqute auprs des acteurs confirme cette
constance et en prcise les modalits.