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Partenariats inter-institutionnels et
construction de reprsentations dune
activit agricole territorialise dans laire
urbaine toulousaine

Inter-institutional partnerships and new


perceptions for a place-based agricultural
activity in the Toulouse urban area
Isabelle D UVERNOY

INRA, UMR1248 AGIR, F-31320 Castanet-Tolosan, France


Isabelle.Duvernoy@toulouse.inra.fr

Mots-cls : agriculture priurbaine, partenariat, politique publique, reprsentation,


territoire
Keywords : partnership, perception, periurban agriculture, place, public policy
Classification JEL : R58, Q18, Z18

rticle on line

2016 - N 4 - pp. 799-816

Revue dconomie Rgionale & Urbaine

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Partenariats inter-institutionnels dans laire urbaine toulousaine

Rsum
La territorialisation de lagriculture priurbaine suppose de nouvelles relations entre la ville et les
activits agricoles. Cet article montre le travail ralis dans les territoires priurbains pour tablir
ces relations, en en clairant deux dimensions : les partenariats entre institutions territoriales et
professionnelles et les reprsentations de lagriculture labores au sein des territoires. partir dun
corpus de 30 entretiens, dobservation de runions et danalyse de documents dans la zone urbaine
de Toulouse, nous avons identifi un grand nombre de partenariats pour le maintien despaces et
dactivits agricoles. Dabord limits la protection de terres agricoles, de nouveaux partenariats
apparaissent, lchelle intercommunale, pour la mise en uvre de projets agricoles territorialiss.
Une illustration dans un des Pays priurbains montre llaboration de reprsentations locales de
lagriculture, en lien avec les enjeux de dveloppement durable du territoire, et louverture quelles
produisent pour des interventions plus diverses pour des projets agricoles territorialiss.

Abstract
Supporting place-based farming in peri-urban areas supposes new relationships between urban life and
agricultural activities. This article focuses on two dimensions of these relationships: the partnerships
between territorial and farming institutions and the perceptions of farming elaborated locally. In
the urban area of Toulouse, 30 interviews, observations of various meetings and analysis of public
documents allowed us to identify a large number of partnerships, at several scales, between urban
and agricultural institutions. First limited to the topic of farm lands protection, new partnerships
appear, at the inter-communal scale, for the implementation of new place-based farming projects.
They involve new kinds of actors. An illustration at that scale highlights the ongoing building of
alternative perceptions of local farming, more easily linked to the local issues, and opening new venues
for a higher diversity of interventions for designing and supporting farming projects.

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-1Introduction : reterritorialisation de lagriculture et


territorialisation des politiques publiques
Lactivit agricole est rpute tre en train de se re-territorialiser . Ce terme
est employ en contraste avec la priode prcdente marque plutt par une indpendance entre activit agricole et territoire, du moins une chelle locale. Durant
cette priode, les paradigmes techniques ont favoris la standardisation, la concentration et la globalisation des filires agricoles (MADELINE, 2007). En parallle, la
rurbanisation (BAUER et ROUX, 1976) et la priurbanisation ont conduit une
transformation profonde des espaces ruraux. Il sagit dune priode de dterritorialisation de lagriculture, cest--dire dindpendance entre les dynamiques agricoles
et celles des espaces ruraux (RIEUTORT, 2009 ; MADELINE, 2007). Le terme de reterritorialisation de lagriculture signalerait donc une nouvelle tape, marque par la
construction dune nouvelle relation entre activits agricoles et espaces dans lesquels
elles sinscrivent. Lusage de ce terme indiquerait une reconnexion entre activits
agricoles et volution des espaces ruraux (notamment en termes dmographiques et
de dynamique des emplois), lagriculture tant mobilise dans la construction de
ressources locales conomiques, sociales et environnementales (RIEUTORT, 2009 ;
GERMAIN et al., 2006), voire serait capable dimpulser un vritable dveloppement
local durable (MADELINE, 2007). Ce terme marque donc un largissement des
finalits du dveloppement agricole pour rpondre des enjeux localiss et dfinis
largement en dehors du secteur agricole.
Une telle reterritorialisation de lagriculture prsuppose une transformation du
dveloppement des espaces ruraux autour de nouvelles modalits daction publique
et de nouvelles chelles de construction des politiques publiques. Une de ces
nouvelles modalits rside dans de nouvelles politiques publiques, transversales,
dfinies et menes par des entits territoriales supra-communales. Ces politiques dites
territoriales visent un dveloppement plus intgr et plus transversal par rapport aux
politiques sectorielles, et surtout un dveloppement dfini lchelle locale (cf. BHAR,
2000 ; FRINAULT, 2006 ; BARTHE, 2009). Diverses lois ont concouru cet objectif en
France, commencer par les diffrentes lois de dcentralisation qui ont dot les
collectivits territoriales, et les groupements quelles peuvent former, de nouvelles
responsabilits (nommes comptences). Rompant avec une vision centralise et
normative de lorganisation territoriale et de sa planification, la dcentralisation,
suivant BHAR (2000), marque de la part de ltat central un renoncement un
projet territorial densemble et un rtrcissement de son action. Les chelons
crs visent mettre en avant la cohrence interne des territoires et assurer leur
comptitivit (BHAR, 2000). Ces politiques territoriales ont aussi abouti ce quon a
appel le millefeuille territorial , cest--dire une superposition et une articulation
complexes de territoires de diffrentes chelles, aux comptences se chevauchant,
auxquelles plusieurs rformes ont tent et tentent encore de remdier.
Ces politiques territoriales affectent lagriculture de faon partielle. Plusieurs
tentatives ont t faites pour mesurer la part respective dintervention financire
de ltat central et des collectivits territoriales dans le champ agricole (DEREIX et
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VALLAURI, 2012). Un autre type de recherche vise moins comptabiliser cette part qu
examiner comment les territoires issus de ces diffrentes rformes de ltat participent
une redfinition des finalits de lagriculture, de faon moins sectorielle et en lien
avec les spcificits du territoire (SENCEB, 2009 ; CAPT et al., 2013 ; EYCHENNE et
BARTHE, 2012). Cest dans cette approche que se situe cet article.
Nous menons cette analyse sur le cas de lagriculture en contexte priurbain, o
les demandes vis--vis de lagriculture sont croissantes et o les territoires forms
par les divers types dintercommunalits exercent des comptences largies. Dans le
chapitre suivant, nous dressons le panorama des relations entre activit agricole et
politiques territoriales urbaines. Dans le chapitre 3, nous explicitons les deux objets
sur lesquels nous nous centrons pour tudier la participation des territoires urbains
au dveloppement agricole : les partenariats inter-institutionnels et la construction
locale de reprsentations de lactivit agricole. Le chapitre 4 prsente notre zone
dtude, laire urbaine de Toulouse et notre dmarche en matire de collecte et
danalyse de donnes. Le chapitre 5 expose nos principaux rsultats.

-2Agriculture priurbaine et politiques territoriales


Les espaces priurbains prsentent de faon exacerbe des transformations dans
les espaces ruraux : concurrence pour lusage du sol, perte de pouvoir de la profession
agricole, notamment en termes de reprsentation politique dans les instances
communales et intercommunales, demandes des collectivits urbaines dune activit
agricole multifonctionnelle... (ZASADA, 2011). Il peut donc tre intressant de rflchir
aux formes de territorialisation de lactivit agricole dans ces contextes, et de son
apprhension par les politiques publiques territoriales.
Lhistoire de la considration de lagriculture priurbaine par les politiques
publiques en France dbute par sa saisie par lamnagement du territoire dans les
annes 1960 (BONNEFOY, 2011). Il sagit essentiellement dune prise en compte
locale, construite lchelle de chaque ville, et de faon diffrentielle, ce qui
peut renvoyer la volont de ces agglomrations de se diffrencier les unes des
autres. Lagriculture et son occupation du sol ont rpondu premirement des
enjeux de rationalisation de ltalement urbain, souci croissant dans la politique
damnagement des agglomrations. Par la suite, la doctrine de linversion du
regard dans lurbanisme a t prne. Il sagit de partir des espaces ouverts, naturels
et agricoles, et de leurs dynamiques, pour planifier lorganisation spatiale de la ville
et localiser les nouveaux dveloppements urbains. Les politiques damnagement des
intercommunalits urbaines envisagent donc dsormais la prservation des espaces
agricoles, mais aussi leur rorganisation spatiale par relocalisation de lactivit au
sein de lespace intercommunal (POULOT, 2014).
Pour autant, ce nest pas le seul enjeu auquel les activits agricoles rpondent
dans ces contextes priurbains. Les fonctions alloues aux espaces agricoles en ville
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se diversifient : rcration, alimentation de proximit, protection des ressources et


du patrimoine (POULOT, 2014). En effet, les intercommunalits priurbaines sont
soucieuses de justifier leur primtre et leur prennit. Lagriculture priurbaine
peut constituer un enjeu pour la constitution de ces territoires intercommunaux et
contribuer la construction dune identit qui leur permette de se dmarquer des
territoires voisins et de justifier de leur htrognit urbaine et rurale (BONNEFOY,
2011 ; DOUILLET et FAURE, 2010 ; SENCEB, 2009).
La contribution de ces dynamiques territoriales aux dynamiques agricoles peut
passer par la prservation de lusage des sols. Il peut sagir galement dactions de
soutien dune activit agricole locale (VANDERMEULEN et al., 2006 ; POULOT, 2014),
pour lamnagement urbain (BANZO et COUDERCHET, 2012), la durabilit urbaine
(PELTIER, 2010) et, de plus en plus, pour une alimentation de proximit (MARTY,
2012 ; DARLY, 2013). Les collectivits territoriales commencent sengager dans ces
actions, par exemple en soutenant la cration de marques locales pour favoriser
la vente directe, voire en tablissant des partenariats aux finalits dpassant les
productions agricoles (POULOT, 2014).
Cependant, pour certains, ces programmes agricoles sont ponctuels et ne constituent pas proprement parler une politique agricole locale (SOUCHARD, 2010) ; ils
ne reposent pas toujours sur une vision partage du dveloppement urbain durable
(PELTIER, 2010) et ils ne sont pas soutenus par une relle gouvernance agricole
locale (TROUV et al., 2007), les intercommunalits restant sans comptence formelle
vis--vis du dveloppement agricole. Par ailleurs, ces projets peuvent comporter
une forme de dralisation de lagriculture (SOUCHARD, 2010), en cherchant
promouvoir une agriculture de service pour la ville, sans ncessaire correspondance
avec les productions et pratiques agricoles prsentes.
Ces constats ne permettent donc pas de postuler une gouvernance agricole
priurbaine. Ils nous ont encourage rechercher des actions collectives plus
fragmentes et des partenariats plus restreints entre institutions professionnelles
agricoles et collectivits urbaines. Dautre part, lobservation dune dralisation
de lactivit agricole dans les projets urbains conduit rechercher comment les
institutions territoriales apprhendent lactivit agricole, et avec quelles finalits pour
la construction de celui-ci.

-3Partenariats interinstitutionnels et nouvelles


reprsentations de lactivit
Le systme de comptences de ladministration territoriale franaise nindividualise pas une comptence en agriculture pour les collectivits territoriales. La politique
agricole est lattribution du Ministre de lagriculture et de ses services dconcentrs
tandis que les Chambres dpartementales dagriculture sont impliques dans la
dfinition du projet agricole dpartemental et interviennent auprs des entreprises
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agricoles dans le cadre de leur mission de service public. En revanche, les collectivits
territoriales ou leurs groupements peuvent intervenir sur le dveloppement agricole
par lexercice de leurs autres comptences, en particulier lamnagement du territoire,
le dveloppement durable, le dveloppement conomique, lamnagement rural.
laborer un projet agricole pour une entit territoriale urbaine va donc supposer de
constituer des partenariats avec les reprsentants professionnels agricoles. De plus,
lactivit agricole va tre apprhende par le biais des missions de ces collectivits ce
qui va supposer de construire localement de nouvelles reprsentations de lactivit
agricole pour linscrire dans ces autres finalits.
La question des partenariats entre acteurs de nature diffrente, comme peuvent
ltre des acteurs publics territoriaux et des acteurs sectoriels, ou ressortissants de la
socit civile, se pose dans un questionnement plus large sur la transformation des
modes de rgulation publique, souvent dsigne par le passage du gouvernement
la gouvernance (HAJER et WAGENAAR, 2003). La littrature en science politique
propose plusieurs classifications de ces modes daction publique, en considrant
la centralit du rle de ltat, son poids hirarchique et la diversit des intrts
reprsents (INNES et BOOHER, 2003). Par exemple, MATHUR et SKELCHER (2005)
identifient trois grands modles daction publique : un modle hirarchique avec un
contrle central (ralis par ltat), un modle reposant sur linteraction individuelle
o le contrle est laiss au march, un modle collaboratif form par un ensemble de
liens multiples et relativement stables entre acteurs diffrents (rseau ou partenariat,
quand ces interactions sont formalises).
On trouve dans la littrature quelques typologies des partenariats dans diffrents domaines daction publique comme laction sociale, le dveloppement rural
ou lamnagement du territoire. Les dimensions quelles examinent ne sont pas
ncessairement les mmes, ce qui amne des classifications diffrentes. SGUIER
et DUMAS (2004) diffrencient les formes de partenariat suivant lampleur de leur
finalit : information rciproque, action ponctuelle ou de plus long terme. MANZANAL
et al. (2006) proposent une classification des liens collaboratifs, en prtant une
attention aux dpendances et interdpendances entre acteurs. Certains partenariats
peuvent tre forms entre acteurs dans une relation de dpendance hirarchique
administrative, ou conomique (comme entre financeur et prestataire). linverse,
dautres relient des acteurs indpendants pour une action ponctuelle ou pour un
plan plus long terme, ce qui suppose alors une vision similaire du dveloppement,
la dfinition dobjectifs et le partage de ressources. MATHUR et al. (2003) notent
que les partenariats entre organisations sont frquents en Grande-Bretagne, mais
que beaucoup ont une fonction instrumentale : ils facilitent la mise en uvre de
politiques publiques guides par une expertise technique dj labore en amont.
linverse, les partenariats participatifs reposent sur la construction de valeurs et
dobjectifs partags, dans des forums de dcision collective.
Ces deux derniers travaux mettent en garde sur ce que recouvre la participation
des acteurs aux partenariats de politique publique. Cela recoupe le constat fait par
CONNELLY et al. (2006) de la diversit des types de lgitimits sur lesquels peuvent
sappuyer les acteurs pour entrer dans une gouvernance rurale largie. ct de la
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lgitimit lective traditionnelle, ils observent une lgitimit issue dune expertise
sur le problme et une lgitimit ne de lexprience partage avec les bnficiaires,
que nous nommerons une lgitimit de pair. La prsence des acteurs et leur poids
dans la dlibration pourraient donc tre justifis par ces trois types de lgitimits,
sans exclusives.
Ces trois classifications des partenariats, diffrentes dans leurs prsupposs et
dans leurs rsultats, permettent nanmoins didentifier des dimensions convergentes
danalyse des partenariats entre acteurs territoriaux et acteurs agricoles en ce qui
concerne :
La finalit du partenariat : entre information rciproque, action ponctuelle ou
action de plus long terme ;
Lindpendance des acteurs et les formes de lgitimits sur lesquelles ils assoient
leur participation ;
Llargissement de la participation dans la dfinition des problmes publics et de
leurs modes de rsolution.
Le constat qui est fait dune dralisation de lactivit agricole dans les projets
urbains (SOUCHARD, 2010) peut tre un signe dun dcalage entre les projets
territoriaux et les projets sectoriels plus globaux, tant en termes dobjectifs que
de trajectoires agricoles promouvoir et accompagner. La question se pose du
travail ralis par les collectivits territoriales pour connatre lagriculture prsente,
voire pour construire des reprsentations nouvelles de lactivit en lien avec les
projets du territoire.
Sans nous engager trs avant dans la discussion sur le terme de reprsentation
ici utilis, nous suivons plusieurs auteurs qui nopposent pas reprsentations et pratiques (WAGNER, 1995). Dans le champ de lanalyse des politiques publiques, lcole
de lanalyse des politiques dlibrative (cf. HAJER et WAGENAAR, 2003) insiste sur
lentrelacement des deux. Bien plus, llaboration de nouvelles reprsentations peut
avoir des consquences pratiques directes du fait dune vision largie ou dplace
dun problme public, permettant le rapprochement, voire la coalition, dacteurs aux
objectifs initialement disjoints (cf. HAJER, 2003).
tudier llaboration locale de reprsentations de lactivit agricole est donc
pertinent pour observer comment activit agricole et dveloppement du territoire
sont relis dans laction publique. Au-del, cela permet de comprendre comment de
nouveaux acteurs peuvent tre amens intervenir dans le champ du dveloppement
agricole.

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Partenariats inter-institutionnels dans laire urbaine toulousaine

-4tude de cas
Nous avons donc centr notre tude sur ces deux questions : les partenariats qui
se forment entre institutions pour laborer des projets agricoles territorialiss et les
reprsentations de lagriculture qui sont construites localement pour relier projet
agricole et projet de territoire. Notre tude des partenariats inter-institutionnels
porte sur laire urbaine de Toulouse. Nous avons centr lanalyse sur une des
intercommunalits de projet au sein de celle-ci pour tudier la construction locale
de lagriculture.
Laire urbaine de Toulouse est la quatrime de France en population. Elle est
tendue et connat une forte croissance dmographique. Les espaces agricoles y
restent prpondrants en surface. Son organisation territoriale a suivi, ds les annes
1990, un schma en marguerite , schma qui persiste aujourdhui, avec des
intercommunalits intgres au centre (Toulouse Mtropole, Communaut Urbaine
puis, partir de 2015, Mtropole, entoure de Communauts dAgglomrations)
et des territoires moins intgrs en priphrie (Communauts de communes et
communes isoles) qui se sont regroups dans trois Pays au milieu des annes 2000
(cf. Figure 1). Depuis 2014, ces trois Pays se sont transforms en Ples dquilibre
Territorial et Rural. Cette tude sappuyant sur des observations antrieures cette
date, cest le fonctionnement des Pays que nous avons examin.
Ce mme schma a t adopt dans laction damnagement. Le schma directeur
approuv en 1998 ne concernait quune soixantaine de communes autour de celle
de Toulouse. En 2002, ltat suggre que le futur Schma de Cohrence Territoriale
(SCOT) soit lchelle de laire urbaine (342 communes au recensement de 1999)
(BACCONNIER-BAYLET, 2006). Cest finalement un schma en marguerite qui a prvalu
avec lenregistrement du primtre de quatre SCOT : un central englobant Toulouse
Mtropole et les Communauts dAgglomration, et trois en priphrie. Ceux-ci sont
lchelle des trois Pays et, dans deux cas, cest un mme syndicat mixte qui a port
les deux dmarches. Mais la planification a bien chang dchelle en une vingtaine
dannes : ces quatre SCOT couvrent la majorit de laire urbaine ; ils sont regroups
au sein dun Groupement dIntrt Public (GIP interscot) ddi la coordination
des dcisions damnagement. La charte interscot de 2005 vise explicitement une
rationalisation de lurbanisation lchelle de laire urbaine, tout en envisageant une
croissance dmographique persistante.
De nombreuses initiatives concernant lactivit agricole ou les espaces agricoles
ont pris place entre 2008 et 2012, ainsi que dans la priode prcdente (BACCONNIERBAYLET, 2006). Pour les identifier, et identifier leurs acteurs principaux et les
partenariats inter-institutionnels qui les ont portes ou qui en ont rsult, nous avons
utilis plusieurs types de matriaux. Dune part, nous avons men une trentaine
dentretiens entre 2008 et 2012 dans les services de diffrentes institutions : Chambre
dpartementale dagriculture, fdration dpartementale des Centres dInitiatives
pour Valoriser lAgriculture et le Milieu rural (FD Civam), services dconcentrs
de ltat, agence durbanisme, Conseil Gnral, intercommunalits, et dans deux
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Isabelle D UVERNOY

Figure 1 Emplacement des Pays dans la grande aire urbaine de Toulouse

Pays, le Pays Tolosan et le Pays du Sud Toulousain. Ces enqutes ont t conduites
auprs dagents administratifs, mais galement, dans une moindre mesure, dlus
territoriaux et professionnels. Dautre part, nous avons suivi diffrentes runions
publiques et techniques qui avaient pour objet lactivit agricole dans son lien avec
lurbanisation. Nous avons par ailleurs collect diffrents documents en lien avec
ces initiatives, incluant bien sr les documents officiels, tels que les documents
durbanisme ou les chartes (ces matriaux sont cits dans la suite de larticle entre
crochets).
Pour analyser la construction de reprsentations locales de lactivit agricole
dans les territoires, nous avons focalis notre attention sur un Pays. En effet, les
Pays sont intervenus de faon notable sur les questions agricoles en France durant
la priode de nos observations (cf. SENCEB, 2009 ; CAPT et al., 2013). Dans laire
urbaine de Toulouse, les trois Pays prsentaient des populations de taille similaire,
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Partenariats inter-institutionnels dans laire urbaine toulousaine

entre 80 000 et 90 000 habitants en 2006. Ils taient marqus par une croissance
dmographique soutenue depuis 1999 (autour de 2 % par an), mais galement par un
nombre important dexploitations agricoles, de lordre dun deux milliers, suivant
les Pays, et par une conservation des surfaces arables entre 1988 et 2000 (source :
INSEE, Portraits de territoire). Ctait donc des territoires en train de surbaniser,
dorganiser la forme de leur urbanisation dans des SCOT, en lien avec les rflexions
du GIP interscot, et des territoires o lagriculture restait prpondrante en surface et
importante en terme conomique.
Nous avons choisi comme cas dtude le Pays du Sud Toulousain (ST) parce que
la mme structure portait llaboration du SCOT et pour limportance de la rflexion
sur les questions agricoles, comme en tmoignait notamment lorganisation rgulire
de dbats publics sur ce sujet. Les matriaux utiliss ont t les documents officiels
du Pays et des entretiens semi-directifs raliss auprs des chargs de mission les
plus directement concerns par lobjet de ltude (charg de mission en charge du
SCOT, charg de mission en charge de lagriculture). Ces entretiens ont t centrs sur
la prise en compte de lactivit agricole dans les diffrentes actions du Pays. Ils ont
t complts par des observations dune srie de runions publiques organises au
sein du Pays sur diffrentes problmatiques touchant son agriculture. Les entretiens
ont t analyss en suivant les principes poss par DEMAZIRE et DUBAR (1997)
enjoignant didentifier les catgories mobilises dans les discours et les oppositions
qui les structurent. Nous avons donc tent didentifier les types dagriculture voqus
dans les entretiens, la faon dont ils sont relis au territoire, et les oppositions
dessines entre ces types.

-5Rsultats : les territoires de projet supports de


nouvelles territorialisations de lactivit agricole
Nos rsultats portent donc sur les partenariats entre institutions pour des projets
dagriculture territorialiss dans laire urbaine de Toulouse et sur le travail de
construction de reprsentations de lagriculture locale au sein du Pays ST.

5.1. Quels partenariats inter-institutionnels pour le


dveloppement agricole dans laire urbaine toulousaine ?
Les partenariats formaliss entre instances reprsentatives de la profession
agricole et intercommunalits ou collectivits territoriales sont nombreux dans
laire urbaine de Toulouse. Cest galement le cas avec les agences en charge de
lamnagement du territoire ou de son accompagnement et de son contrle : agence
durbanisme, services dconcentrs de ltat. Ils se sont multiplis ces dix dernires
annes, notamment dans le champ de lamnagement du territoire (BACCONNIERBAYLET, 2006). Ces partenariats se droulent des chelles multiples (cf. Tableau 1),
de la commune au dpartement.
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Tableau 1 Actions donnant lieu des partenariats formaliss autour des


enjeux de lagriculture priurbaine dans laire urbaine de Toulouse de
2008 2012 suivant nos observations.
Echelle

Actions

Acteurs principaux

Dpartement

Plan Agricole Dpartemental

CDA / DRAF

Charte agriculture urbanisme et


territoires

DDT

Agriproxi (interreg)

CDA

Charte interscot

GIP interscot / AUAT

Diagnostic agricole

AUAT/ CDA

S COT central

Diagnostic agricole

CDA

S COT priphriques

Diagnostic agricole PADD

CGal

Pays

Elaboration dun projet agricole


territorial

Pays et diffrents
intervenants

Intercommunalits

Elaboration dun projet agricole


territorial

Intercommunalits /et
diffrents intervenants

dont Toulouse

Diagnostic agricole

AUAT/CDA

Mtropole

Charte agricole en projet

TM/ CDA

Communes

Diagnostics agricoles des


documents durbanisme

communes/CDA

Actions ponctuelles en faveur de


lagriculture (commission des
marchs, magasins fermiers...)

communes/CDA
communes/CGal

Interscot

Abrviations : CDA = chambre dpartementale dagriculture ; Cgal = conseil gnral et


agences lies celui-ci ; DDT = Direction dpartementale des territoires ; GIP = groupement
dintrt public ; AUAT = Agence durbanisme et damnagement du territoire Toulouse Aire
Urbaine ; TM = communaut urbaine Toulouse Mtropole).

Une partie de ces partenariats dcoule de la lgislation. Les Chambres dpartementales dagriculture, du fait de leur lgitimit lective, reprsentent les intrts
agricoles (Code rural, Article L511-1) notamment auprs de ltat et des collectivits territoriales. Elles font partie ce titre des personnes publiques associes
llaboration des documents durbanisme, puis elles donnent leur avis sur les
documents approuvs. Cest ce titre galement quelles sont cosignataires de la
charte dpartementale agriculture-urbanisme-territoire. La Chambre dagriculture
de la Haute-Garonne sest dote trs tt de comptences permettant de suivre et de
rendre ces avis sur les documents durbanisme. Un service, dont le nom a chang
plusieurs fois depuis le milieu des annes 1990, est ddi aux questions foncires et
urbaines. Ce service sest toff de personnel ayant des comptences en urbanisme,
afin de suivre les divers documents damnagement du dpartement [entretiens
des diffrents responsables du service charg de la priurbanisation de la chambre
dagriculture, 2001, 2007, 2010].
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Partenariats inter-institutionnels dans laire urbaine toulousaine

Deux institutions publiques dpartementales offrent du conseil agricole aux


agriculteurs en Haute-Garonne, la Chambre dAgriculture et le Conseil Gnral
(cf. DUVERNOY, 2009). Toutes deux ont galement une position dexpertes dans
laction damnagement (CONNELLY et al., 2006). Elles assurent les diagnostics
agricoles prparatoires des diffrents documents durbanisme, communaux ou SCOT,
cette fois-ci en position de prestataires. Cette expertise repose sur des connaissances
et des comptences qui rendent ces acteurs incontournables et leurs diagnostics
agricoles plus prcis que ceux des bureaux dtude, notamment par la connaissance
actualise dau moins une partie des exploitations agricoles des cantons utilise
pour ces diagnostics [entretiens des diffrents responsables du service charg de la
priurbanisation de la chambre dagriculture, 2007, 2010].
Au niveau des projets concernant lagriculture labors au niveau des territoires
intercommunaux, les partenariats sont plus divers. Ces projets taient toutefois
encore en cours dlaboration durant nos observations.
Les intercommunalits sont dotes de comptences qui leur permettent dintervenir en lien avec lactivit agricole du territoire, mais de faon gnralement modeste.
Dans laire urbaine de Toulouse, la Communaut dAgglomration du Sicoval a
t pionnire dans la prise en compte de lactivit agricole et dans la prservation
de lespace agricole. Elle a adhr ds 1995 lassociation Terres en Villes avec la
Chambre dpartementale dagriculture et a men plusieurs actions en faveur de la
diversification agricole (installation de marachers, aide la cration dun magasin
fermier) (BACCONNIER-BAYLET, 2006). Nanmoins, ce nest que rcemment quelle
sest dote de nouveau dune charge de mission agriculture plein temps, aprs
une priode de dsinvestissement de ce thme [entretien 2012]. La Communaut
Urbaine Toulouse-Mtropole, plus rcente, a adhr lassociation Terres en Villes
avec la Chambre dagriculture en 2005. La Direction cologie urbaine et dveloppement durable, dote dune quinzaine dagents, prend en charge les questions
dagriculture urbaine et priurbaine ct de nombreuses autres missions. Cest avec
cette communaut urbaine quune charte sera signe, lissue dun processus qui a
permis didentifier les diffrences de points de vue et de priorit des deux institutions
vis--vis de lagriculture locale, Toulouse Mtropole mettant en avant une agriculture
marachre pour son territoire, tandis que la Chambre dagriculture mettait en avant
le besoin dinnovations pour une agriculture de filires longues [runion publique
de prsentation du projet de charte chambre dagriculture/communaut urbaine de
Toulouse sur lagriculture priurbaine, 17 janvier 2012].
ct de ces intercommunalits dotes de services consquents, les territoires de
projet comme les Pays disposaient seulement de quelques agents. De 2008 2012,
lquipe du Pays Tolosan navait pas de temps de travail rserv spcifiquement
aux questions agricoles, tandis que le Pays du Sud Toulousain avait une charge de
mission qui soccupait de cette mission pour une partie de son temps seulement. Ces
deux Pays taient, lors de nos observations, en cours de rflexion pour promouvoir
des circuits courts alimentaires sur leurs territoires.

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Isabelle D UVERNOY

Dans ces projets en cours dlaboration au niveau des diffrents types dintercommunalits, la varit dintervenants pour le secteur agricole tait plus grande. ct de
la Chambre dagriculture, identifie comme partenaire incontournable notamment
pour ses comptences techniques, expertes, intervenaient dautres acteurs, comme
la FD Civam [entretien animateur FD Civam, 2009], des associations dfendant
une agriculture paysanne, ou des associations sensibles la protection de lenvironnement [suivi de runions publiques organises par le Pays ST et par Toulouse
Mtropole]. Ces partenariats taient construits sur des domaines dexpertise plus
larges, mais galement en faisant appel une lgitimit de pairs , certains de ces
intervenants tant choisis parce quils partageaient une mme vision de lactivit, de
mmes pratiques que le type dagriculture que les intercommunalits auraient aim
promouvoir au sein de leur territoire.
En conclusion, durant la priode 2008 2012 de nombreux partenariats entre
collectivits territoriales et institutions lies la profession agricole ont pu tre observs, diffrentes chelles. Une grande partie de ces partenariats concernait le suivi de
laction durbanisme et de ses effets sur le maintien des espaces agricoles. Il sagissait
donc de partenariats avec un objectif restreint, et dont les membres taient dfini
rglementairement. loppos, la construction territoriale tait loccasion dune
rflexion sur des projets agricoles locaux, rflexion pour laquelle des partenariats
parfois moins formels taient tablis avec une varit plus grande de reprsentants
de la profession agricole, en position dexperts, mais aussi de pairs.

5.2. Construire de nouvelles reprsentations de lagriculture


locale pour la relier au projet territorial
La figure territoriale des Pays a t pense comme une organisation de lespace
entre une ville et son arrire-pays dans la loi dorientation pour lamnagement
et le dveloppement durable du territoire de 1999. La loi sur la solidarit et le
renouvellement urbain de 2000 a encourag travers le SCOT une protection accrue
des espaces ouverts. la suite des concertations du Grenelle de lenvironnement, la
loi de modernisation agricole et de la pche de 2010 fixe lobjectif dune rduction
de 50 % de la consommation des espaces agricoles en une dcennie. Protger
lespace agricole et raisonner sa consommation sont donc devenus en dix ans des
objectifs consensuels, dclins diffrents niveaux (SOUCHARD, 2013). Ces objectifs,
dsormais chiffrs, ont t par exemple inscrits dans le plan agricole dpartemental
de la Haute-Garonne ds 2008.
Dans ce dpartement, plusieurs tentatives ont t faites pour identifier les espaces
agricoles protger : en annexe du diagnostic agricole de linterscot de 2007, puis
dans un travail anim par ltat qui a conduit la signature de la Charte agricultureurbanisme-territoire en 2010. Nanmoins, elles nont pas conduit une cartographie
partage lchelle dpartementale et la question de quels espaces agricoles protger
est reste spcifier lchelle de chaque territoire.
Les pays laborant un SCOT ont donc t amens conjoindre deux de leurs
missions en identifiant et en inscrivant les espaces agricoles prservs dans un projet
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Partenariats inter-institutionnels dans laire urbaine toulousaine

de dveloppement. Comme nous le disait le charg de mission SCOT du Pays ST


[entretien 2009]: cest [...] prserver les espaces pour un projet de dveloppement
agricole. [...] Sil ny a pas de projet, quoi a sert de prserver les espaces ?
Le lien des espaces agricoles au projet de territoire doit donc tre construit. Les
activits agricoles font dj lobjet dun projet agricole qui est celui port par la
profession et ses organisations sectorielles. Nanmoins, poser la question dun projet
de dveloppement agricole par le pays a introduit une dimension nouvelle : relier ce
projet la construction dun territoire comme cadre de vie. Il y a donc eu un travail
effectu au sein des pays pour construire une vision propre de lagriculture et de
sa finalit. Cest un tel travail que nous avons cherch observer, par lanalyse de
documents et surtout par entretien auprs de la personne charge de lagriculture.
Cet entretien tait ax sur les ralisations du Pays ST en rapport avec son agriculture.
Il est utilis ici pour illustrer le travail que mnent les institutions territoriales pour
construire une reprsentation locale de lactivit agricole.
Les exploitations agricoles du Pays ST connaissent des dynamiques similaires ce
qui peut tre observ dans la rgion : diminution du nombre dexploitations, mais
aussi augmentation de leur taille (68 ha en moyenne en 2005), vieillissement des
exploitants. Les productions sont diversifies : grandes cultures irrigues, mais aussi
cultures en sec dans les valles, avec apparition de cultures non alimentaires comme
le chanvre, maintien dune polyculture-levage en se rapprochant des coteaux.
Cette distinction valles/coteaux en matire de productions est pertinente galement en ce qui concerne le dveloppement urbain. En effet, si les valles contiennent
les terres de plus forte valeur agronomique, cest aussi l o se concentre lartificialisation des sols (urbanisation, infrastructures routires et ferroviaires). Cette distinction
valles/coteaux apparaissait dans le diagnostic de lactivit agricole intgre la
rflexion pralable llaboration du SCOT. Il mettait en vidence une production
de grandes cultures souvent irrigues, dans les valles et une plus petite agriculture,
notamment de polyculture-levage sur les coteaux, o certaines terres ne trouvaient
plus de repreneurs et senfrichaient.
Les dynamiques doccupation du sol, et leur prise en compte par la planification,
dans la dmarche SCOT, ont donc amen distinguer plusieurs types dagriculture.
Cette reprsentation plurielle de lactivit agricole du Pays permettait denvisager
un travail diffrenci avec diffrentes populations dagriculteurs. : Il ny a pas
quune seule agriculture, il y en a plusieurs, elles peuvent tre lune ct de lautre
[entretien charg de mission Pays ST, 2009]. Pour autant, cette premire distinction
la fois gographique et en matire dorientation productive ne pouvait suffire pour
orienter le travail du Pays en direction de lactivit agricole. En effet, dans ce mme
entretien, un troisime type dagriculteurs tait individualis : les producteurs locaux
dans des dmarches de vente directe, qui ont t la premire cible pour le travail du
Pays sur son agriculture. La rponse un appel projets de la Rgion Midi-Pyrnes
portant sur lconomie sociale et solidaire a t une occasion de travailler avec
eux. Le diagnostic a mis en vidence que prs de 100 exploitants agricoles taient
engags dans des activits de diversification, de faon plutt individuelle. Le Pays
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Isabelle D UVERNOY

dans le cadre de cet appel projets a cr rapidement et diffus un rpertoire de ces


producteurs individuels et de leurs produits. Dans un deuxime temps, il a tent de
fdrer ces initiatives et de faire merger des projets collectifs au sein de ce groupe.
Trois premires catgories de producteurs ont donc t identifies : producteurs
des valles et producteurs de coteaux, puis agriculteurs en circuits courts. Ces
catgories sont bases sur des oppositions, dont certaines sont convergentes (types
de production, type durbanisation...) et forment une premire reprsentation de
lagriculture du Pays comme plurielle. On retrouve bien la figure dopposition
structurante sur laquelle DEMAZIRE et DUBAR (1997) recommandent de baser
lanalyse des discours. Lanalyse de lentretien de la charge de mission du Pays
[entretien 2009] permet dtre attentif une deuxime procdure pour organiser
les reprsentations de lactivit agricole, une activit de synthse, permettant de
regrouper des lments qui pourraient paratre au premier abord diffrents. Cette
deuxime procdure pourrait constituer un des moments dans le travail dlaboration
des oppositions pertinentes en permettant la stabilisation de leurs termes. Cest ainsi
que nous interprtons llaboration dune catgorie qui a permis de rassembler sous
un mme terme des producteurs perus dabord comme diffrents de la majorit
des agriculteurs des valles, mais prsentant des pratiques, des productions, des
systmes dactivits, voire des rattachements syndicaux disparates. Il ne sagissait
dailleurs pas exclusivement dagriculteurs. Ce pouvaient tre galement des gens
en rflexion sur des changements de vocation professionnelle et qui pouvaient
envisager de sinstaller en tant quagriculteurs dans les zones de coteaux en relative
dprise. Il ne sagissait donc pas dun groupe, avec lequel il pouvait tre envisag
de prime abord une action collective, mais plutt dun panel , o chacun a sa
vision de lagriculture . Le terme qui a permis de rassembler ces personnes dans
une reprsentation commune tait celui dagriculture durable . Ce terme peut
tre jug flou ou peu descriptif, mais peut constituer pour cette raison mme une
catgorie peu susceptible dtre conflictuelle qui permet de rassembler ce panel
de producteurs et de personnes dans une action en commun, tout en suggrant une
convergence avec la politique de dveloppement durable du Pays.
Cette laboration de reprsentations de lactivit agricole avait des consquences
sur la pratique daccompagnement par le Pays de cette agriculture. Hormis les actions
visant dvelopper la vente directe (rpertoire, marchs), le Pays tait engag dans
la construction dun espace public de rflexion sur son agriculture, sous forme de
dbats publics annuels sur diffrents thmes (installation, foncier, alimentation de
proximit, conomie agricole). Lanimation de ces dbats, de 2009 2012, a t
assure en partie par la FD Civam et en partie par une association environnementale,
qui tait un type dacteur nouveau dans le champ du dveloppement agricole en
Haute-Garonne. Le terme dagriculture durable permettait donc de tenter de
construire un collectif partir dun ensemble dacteurs perus comme htrognes,
et dintroduire de nouveaux acteurs dans le champ du dveloppement agricole, ou
tout au moins dans la mise en dbat public de ses finalits et de ses problmes. Ce
rsultat est rapprocher de la notion de discourse coalition propos par HAJER
(2003), lment de discours qui permet de rapprocher des domaines de politiques

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Partenariats inter-institutionnels dans laire urbaine toulousaine

publiques jusque-l maintenus spars, et de faire apparatre des acteurs et des


coalitions dacteurs indites grce une nouvelle ligne narrative.

-6Conclusion
Ce travail sappuie sur des observations ralises dans laire urbaine de Toulouse
de 2008 2012. La relation entre agriculture et institutions territoriales tait organise
diffrentes chelles, notamment par les documents durbanisme. Les partenariats
entre profession agricole et institutions territoriales reproduisaient cette organisation
scalaire : ils taient nombreux et diversifis en termes de pilotes et dintervenants.
Ces partenariats formels reposaient sur la lgitimit lective des reprsentants, mais
galement sur la position dexperts de certains intervenants agricoles. Au niveau des
territoires, comme les Pays, nous avons pu mettre en vidence un travail parallle pour
relier la prservation despaces ouverts dans les documents durbanisme et le maintien
dune activit agricole en lien avec le dveloppement du territoire. En laborant
localement de nouvelles reprsentations de lactivit agricole du territoire, ce travail
contribuait galement redfinir le contexte social de cette activit, en permettant
dlargir les personnes concernes, tant celles qui pourraient devenir agriculteurs
que les intervenants dans le champ du dveloppement agricole, et en crant des
lieux publics de discussions de lactivit dans le territoire autour de diffrentes
problmatiques. Ce travail sappuyait sur des comptences professionnelles prsentes
au sein des Pays, mais avait galement recours des comptences dautres institutions
et des types dacteurs nouveaux dans le champ du dveloppement agricole. Dans ce
sens, les Pays se constituent en acteur local du dveloppement agricole parce quils
prennent place dans un systme plus large dacteurs quils contribuent diversifier.

Remerciements
Cette recherche est issue du projet Agriculture et Gouvernance territoriale du
programme PSDR 3 Midi-Pyrnes, financ par lINRA et la Rgion Midi-Pyrnes,
que nous remercions de leur soutien.

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Isabelle D UVERNOY

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