Rapport Laicite Et Fonction Publique

Lacit et fonction publique
- Dcembre 2016 -
Travaux de la commission prside par

M. Emile ZUCCARELLI
Ancien ministre
Avec lappui de
Damien REBERRY
Inspecteur de ladministration
Vincent VILLETTE
Auditeur au Conseil dEtat
- Dcembre 2016 -
SYNTHESE
Cette commission a t forme, par la ministre de la fonction publique, pour apporter des rponses
concrtes aux interrogations des agents publics. La ministre avait en effet constat, lors de ses
dplacements, que ce ntait pas tant laffirmation du principe de lacit que son application au quotidien
qui pouvait soulever de relles difficults.
La commission na donc pas eu pour ambition de redfinir le principe de lacit : ce ntait pas son objet
et, au demeurant, le principe tel quil rsulte des textes en vigueur faisait consensus parmi ses membres.
Ainsi, elle sen est tenue lide selon laquelle la lacit constitue la modalit franaise dorganiser la libert
de conscience qui implique, pour les pouvoirs publics, de respecter une posture de neutralit en matire de
culte. Il sen dduit que les agents publics ne peuvent -pendant leur service- afficher leurs convictions
religieuses, tandis que les usagers sont libres de le faire tant quils ne troublent pas lordre public ni ne
rclament, pour ce motif, un traitement diffrenci.
Au travers de nombreuses auditions et de visites dans divers services administratifs, la commission a
dabord pos un diagnostic. A ses yeux, aujourdhui, le nombre de situations problmatiques lies
lapplication du principe de lacit reste faible dans la plupart des structures publiques.
Pour autant, les agents rencontrs font tat, dans leur grande majorit, dune difficult -vcue ou
apprhende- lie lapplication de la lacit. Cette difficult dcoule de deux facteurs principaux :
-
le manque de formation, qui alimente une peur de ne pas savoir comment ragir en cas de
problme ;
la sensibilit de la question : lagent craint, mme en se bornant rappeler les rgles

applicables, de ne pas tre ensuite soutenu par sa hirarchie, et de nuire la cohsion de
son quipe.
La commission a estim que les rcentes mesures prises pour remdier cet inconfort (inscription du
respect du principe de lacit dans le statut gnral des fonctionnaires, mise en place de nouvelles
formations), pour bienvenues quelles soient, npuisaient pas la problmatique ce dautant plus quelles
restaient souvent mconnues des agents publics.
La commission a alors structur ses propositions autour de six axes.
Objectiver les ressentis des agents, en crant un baromtre qui permettra dvaluer le nombre
de situations problmatiques, et son volution dans le temps.
Structurer un rseau de personnes-ressources en matire de lacit au sein de toutes les
administrations publiques (selon des modalits adaptes aux contraintes propres de chaque
structure), pour offrir la possibilit tout agent de solliciter un rfrent qui disposerait de la
connaissance thorique tout en tant au fait des ralits du terrain.
Intensifier leffort de formation, en direction la fois des agents publics mais aussi des lus
locaux qui, en tant que donneurs dordre, doivent tre mis en capacit de sapproprier les
fondements, notamment juridiques, de la lacit.
Renforcer la symbolique de la lacit : pour la commission, il est crucial que lexigence de
neutralit soit rappele tout agent public au moment o il rejoint le service public, puis
rgulirement loccasion notamment des entretiens professionnels annuels.
Eclairer les situations ambiges de la lacit : la commission prconise que ltat du droit soit
clairement rappel, par les ministres comptents, pour les situations o un certain flou demeure
et met en difficult les agents publics concerns. Dans cette logique, il semble galement
indispensable de pouvoir mieux identifier les structures prives charges dune mission de service
public qui, ce titre, sont galement astreintes au principe de neutralit.
Informer le public et les mdias : dans le dbat public, les crispations relatives la lacit naissent
souvent dincomprhensions quant au contenu et aux contours de ce principe. Ces
incomprhensions rejaillissent sur le quotidien des agents publics ds lors quils interagissent avec
les usagers. Dans ces conditions, il semble plus que jamais ncessaire de continuer leffort de
pdagogie autour de la lacit, et en particulier de mieux expliquer la neutralit des pouvoirs
publics, et ses justifications.
Le rapport dtaille ces diffrentes propositions, qui toutes convergent vers une conviction profonde
partage par les membres de la commission : la lacit, explique et correctement applique, constitue un
principe de libert et une source dmancipation qui bnficie tous, agents comme usagers et, de l,
la cohsion nationale.
Liste des recommandations par ordre dapparition dans le rapport
Recommandation n1 : Crer un baromtre RH rgulier dans la fonction publique sur la question de

la lacit. ....................................................................................................... 23
Recommandation n2 : Faire mener par des chercheurs en sciences sociales des enqutes
permettant danalyser plus finement la perception de la lacit au sein de
diverses structures publiques. ..................................................................... 23
Recommandation n3 : Mettre en place un portail commun aux trois fonctions publiques, hberg
sur le site de la DGAFP, afin de rpertorier les ressources utiles aux agents,
et deffectuer un travail de veille. ................................................................ 23
Recommandation n4 : Prvoir, au moment du recrutement des agents publics (y compris les
contractuels) un rappel synthtique des droits et obligations statutaires et
inciter la remise de la charte de la lacit dans les services publics. ......... 24
Recommandation n5 : Encourager le suprieur hirarchique voquer le respect du principe de
lacit parmi les autres obligations statutaires des agents publics dans le
cadre des entretiens professionnels annuels. ............................................. 24
Recommandation n6 : Rappeler, idalement par circulaire, que le dialogue doit toujours constituer
le pralable indispensable en cas dincident. .............................................. 25
Recommandation n7 : Crer un ple dexpertise lacit au niveau national. .................................. 25
Recommandation n8 : Conserver et renforcer les rfrents lacit territorialiss, en lien avec les
nouveaux rfrents dontologues. .............................................................. 27
Recommandation n9 : Mettre les agents publics en capacit de dterminer si les structures prives
avec lesquelles ils interagissent doivent tre regardes comme charges
dune mission de service public. .................................................................. 28
Recommandation n10 : Elaborer une norme commune pour les trois versants de la fonction
publique en matire dautorisation spciale dabsence pour ftes
religieuses. ................................................................................................... 28
Recommandation n11 : Prvoir des circulaires ministrielles rappelant le cadre juridique applicable
aux accompagnants des sorties scolaires, et aux lves des professions de
soins lorsquils sont en stage lhpital. ..................................................... 29
Recommandation n12 : Rendre obligatoire une formation initiale sur la lacit pour tous les agents
publics. ......................................................................................................... 29
Recommandation n13 : Rappeler lobligation de respect du principe de lacit au moment du
recrutement des agents contractuels. ......................................................... 29
Recommandation n14 : Accrotre les capacits du plan de formation national du CGET en habilitant
davantage de formateurs au niveau central. ............................................... 30
Recommandation n15 : Privilgier une approche concrte des situations dans les formations lies
la lacit. ....................................................................................................... 30
Recommandation n16 : Former les encadrants suprieurs la gestion mdiatique des situations
problmatiques lies la lacit................................................................... 30
Recommandation n17 : Elaborer une offre de formation destination des lus locaux................... 31
Recommandation n18 : Encourager les initiatives positives autour de la lacit, notamment au sein
des tablissements scolaires. ....................................................................... 32
Recommandation n19 : Consacrer le 9 dcembre comme une journe dchanges sur la lacit. ... 32
Recommandation n20 : Dvelopper une formation en ligne ouverte tous (MOOC) destination de
lensemble des publics intresss, notamment les journalistes. ................. 32
SOMMAIRE
Synthse ................................................................................................................................................ 5
Liste des recommandations par ordre dapparition dans le rapport ......................................................... 7
Introduction......................................................................................................................................... 11
PARTIE 1 LE CADRE GENERAL ............................................................................................................. 13
1.1. Sur le plan juridique, le principe de lacit est une notion qui nimplique pas les mmes exigences
pour les agents et les usagers du service public .............................................................................. 13
1.2. Son application pratique nest pas sans poser certaines difficults ................................................. 14
PARTIE 2 LES ENJEUX ......................................................................................................................... 17
2.1. Il nexiste pas, au sein de la fonction publique, de donnes objectives sur le nombre et la nature
des difficults rencontres............................................................................................................... 17
2.2. Les fonctionnaires rencontrs expriment majoritairement un inconfort compte tenu de la
sensibilit accrue de la question de la lacit................................................................................... 17
PARTIE 3 LES MESURES RECENTES ...................................................................................................... 19
3.1. La loi du 20 avril 2016 a rinsr la lacit au cur de la dontologie des agents publics. ............. 19
3.2. De nombreux outils sont rgulirement produits par diffrents acteurs ........................................ 19
3.3. Ces initiatives restent insuffisamment coordonnes et de fait mconnues des fonctionnaires ..... 20
PARTIE 4 LES PROPOSITIONS .............................................................................................................. 23
4.1. Objectiver et mieux informer ........................................................................................................... 23
4.2. Renforcer le rflexe du dialogue pralable ...................................................................................... 24
4. 3. Accompagner et soutenir les agents publics en les adossant une expertise lacit ..................... 25
4.3.1 Structurer un rseau de personnes-ressources en matire de lacit au sein de toutes les
administrations publiques...................................................................................................... 25
4.3.2 Mettre les agents publics en capacit de dterminer si les structures prives avec lesquelles
ils interagissent doivent tre regardes comme charges dune mission de service public. . 27
4.4 Eclairer les situations ambiges en matire de lacit....................................................................... 28
4.5. Former .............................................................................................................................................. 29
4.5.1 Systmatiser la formation des agents publics en matire de lacit ....................................... 29
4.5.2 La formation des lus, un levier pour scuriser les agents ...................................................... 31
4.6. Valoriser la lacit.............................................................................................................................. 31

Annexes ............................................................................................................................................... 33
Lettre de mission ..................................................................................................................................... 35
Membres de la commission ..................................................................................................................... 37
Liste des personnes rencontres ............................................................................................................. 39
Liste ditems pouvant servir llaboration dun baromtre RH sur la lacit ........................................ 45
10
INTRODUCTION
Mme Annick GIRARDIN, ministre de la fonction publique, a souhait la cration dune commission lacit
et fonction publique compose de multiples regards (directeurs des ressources humaines de la fonction
publique, lus locaux, reprsentants syndicaux, personnalits qualifies) et prside par M. Emile
ZUCCARELLI, ancien ministre de la fonction publique. Par lettre du 16 mai 2016, Damien REBERRY,
inspecteur de ladministration, et Vincent VILLETTE, auditeur au Conseil dEtat, ont t dsigns en qualit
de rapporteurs de cette commission.
Consacr au niveau constitutionnel, le principe de lacit est une notion aussi centrale que dlicate
circonscrire. La commission envisage la lacit comme la manire franaise dorganiser la libert de
conscience. Elle implique trois ides essentielles :
-
le respect de la libert de conscience et du pluralisme religieux ;
lgalit de tous les citoyens indpendamment de leurs convictions spirituelles ventuelles ;
pour lEtat, une posture de neutralit en matire de culte.
Dans le cadre des travaux de cette commission, il ne sagit toutefois pas de dfinir la lacit en tant que
rgle sociale mais davantage de dterminer comment garantir sa place en tant que principe fondamental
dans lorganisation du service public.
A cet gard, en dpit de la diversit des membres qui la composent, la commission a construit sa rflexion
autour dun postulat et dun horizon communs : lattachement au principe de lacit, et une volont de
maintenir son caractre structurant pour la fonction publique.
Cette ambition converge avec celle porte par la loi relative la dontologie et aux droits et obligations des
fonctionnaires du 20 avril 2016, dont larticle 1er a modifi larticle 25 de la loi du 13 juillet 1983 (dite loi Le
Pors) en prcisant de faon dsormais explicite que : () Le fonctionnaire exerce ses fonctions dans le
respect du principe de lacit. A ce titre, il s'abstient notamment de manifester, dans l'exercice de ses
fonctions, ses opinions religieuses. Le fonctionnaire traite de faon gale toutes les personnes et respecte
leur libert de conscience et leur dignit. Il appartient tout chef de service de veiller au respect de ces
principes dans les services placs sous son autorit. Tout chef de service peut prciser, aprs avis des
reprsentants du personnel, les principes dontologiques applicables aux agents placs sous son autorit, en
les adaptant aux missions du service .
Toutefois, au-del des conscrations textuelles, la mise en uvre de ce principe peut ne pas toujours
savrer aise pour les agents publics, rgulirement confronts ces questions. Les rflexions menes par
la commission ont donc pour vocation didentifier les leviers qui permettraient dapporter, aux agents, un
appui concret et efficace dans leur gestion de ces problmatiques.
11
12
PARTIE 1 LE CADRE GENERAL

1.1. Sur le plan juridique, le principe de lacit est une notion qui nimplique
pas les mmes exigences pour les agents et les usagers du service public1
Pour la fonction publique, le principe de lacit a en ralit deux visages.
Les agents, en tant quils reprsentent lEtat, sont astreints une stricte neutralit (ce que
P. Ricoeur a qualifi dagnosticisme institutionnel ), quelles que soient la nature du service
public et la mission de lagent (cf. avis du Conseil dEtat, Marteaux, 3 mai 2000). Cette neutralit
constitue le corollaire du principe dgalit, qui implique que tous les usagers soient traits de
faon identique, sans discrimination, par les administrations avec lesquelles ils interagissent. Il est
galement noter que ce principe concerne lensemble des personnes en charge dune mission
de service public, y compris lorsque cette mission est prise en charge par une structure de droit
priv donc par des salaris (cf. Cour de cassation, CPAM Saint-Denis, 19 mars 2013). Puisquil
sagit dune exigence cardinale, lagent public peut tre sanctionn lorsquil affiche ses convictions
religieuses ( manquement lexigence de neutralit ), sanction dont le quantum est modul
selon les circonstances propres chaque cas, sous le contrle dailleurs de plus en plus troit du
juge administratif.
Lexigence de neutralit ne signifie toutefois pas que les convictions des agents ne sont pas
respectes. Dune part, lavis Marteaux a fermement rappel linterdiction de toute
discrimination fonde sur la religion, conformment larticle 6 du statut gnral des
fonctionnaires (voir par exemple pour lannulation dun concours en raison des questions poses
par le jury un candidat quant ses pratiques confessionnelles : CE, M. E.H., 10 avril 20092).
Dautre part, des amnagements peuvent tre envisags sous rserve quils ne fassent pas
obstacle aux ncessits de service public : cest par exemple le cas des autorisations spciales
dabsence pour ftes religieuses.
Au demeurant, cette vision franaise de la lacit-neutralit lgard des agents publics, pour
singulire quelle soit lchelle europenne, nest pas remise en cause par nos engagements
internationaux, notamment conventionnels. La Cour europenne des droits de lhomme (CEDH)
reconnat en effet aux Etats parties une large marge dapprciation en la matire (voir par
exemple CEDH, 4 dcembre 20083). Elle a ainsi reconnu la pleine lgitimit du modle franais en
matire de lacit, alors mme que ce modle ne correspond pas son approche habituelle,
consistant soupeser les diffrents intrts en prsence pour vrifier, au cas par cas, que
latteinte porte la libert de conscience dun individu nest pas excessive. En particulier, elle a
admis le fait quen France, ds lors que chaque agent public est regard comme dtenant une
parcelle de souverainet de lEtat (voir par exemple : Ebrahimian contre France, 26 novembre
2015), la neutralit sapplique tous, quel que soit le contexte. En tout tat de cause, le rang
constitutionnel du principe de lacit, et le fait que le Conseil constitutionnel serait probablement
amen, le cas chant, le regarder comme inhrent lidentit constitutionnelle de la
France , limmunisent contre les remises en cause qui viendraient de lextrieur.
Si la neutralit est la rgle dans les services publics, la logique est inverse pour les usagers :
cest la libert dexprimer ses convictions religieuses qui prime. Cest ce que rappelle la charte
de la lacit dans les services publics de 2007 : les usagers des services publics ont le droit
Le prsent rapport ne traite pas des spcificits du rgime applicable en Alsace-Moselle et Outre-Mer.
n 311888.
3
n 27058/05 et n 31645/04.
2
13
dexprimer leurs convictions religieuses . Trois tempraments ce principe sont toutefois

identifier :
-
cette libert sexerce dans les limites du respect de neutralit du service public, de son
bon fonctionnement et des impratifs dordre public, de sant et dhygine ;
le principe de lacit interdit quiconque de se prvaloir de ses croyances religieuses pour

saffranchir des rgles communes rgissant les relations entre les collectivits publiques et
les particuliers (CC, Trait tablissant une Constitution pour lEurope, 19 novembre 2004) ;
certaines lgislations peuvent tablir des rgles spcifiques qui ont pour effet de
circonscrire lexpression des convictions religieuses (ainsi par exemple de la loi du 15 mars
2004 en ce qui concerne les coles, collges et lyces publics ou de la loi du 11 octobre
2010 interdisant la dissimulation du visage dans lespace public, lequel comprend
notamment lespace administratif).
1.2. Son application pratique nest pas sans poser certaines difficults
En ce qui concerne le premier visage de la lacit, qui impose la neutralit aux agents publics, les tensions
lies lapplication de ce principe se cristallisent surtout dans des situations du quotidien, et elles se
rsument presque exclusivement quatre enjeux : linteraction femmes/hommes (qui peut se retrouver
notamment dans la question de la salutation, ou dans le refus de respecter lautorit hirarchique lorsque
le suprieur est de lautre sexe), le port de vtements ou de signes religieux, les demandes dautorisation
dabsence et, plus rarement, la pratique religieuse sur le lieu de travail.
Le second visage de la lacit dans la fonction publique, relatif la relation lusager, pose galement des
problmes pratiques rcurrents. Ces problmes, dont la forme se renouvelle, sont souvent lis un vide
normatif (c'est--dire labsence de loi, ou dune jurisprudence stabilise rendue en dernier ressort par une
cour suprme) ou une mconnaissance du cadre existant. Quelques exemples rapides, tirs de la
jurisprudence, permettent dillustrer les configurations loccasion desquelles le principe de lacit est
questionn.
La lacit confronte aux liberts fondamentales :
-
lacit et exercice du culte : la mise disposition de locaux publics des fins cultuelles
continue faire lobjet dune jurisprudence relativement abondante ces dernires annes4,
souvent rendue, en urgence, par la procdure des rfrs. Cette situation est rvlatrice
dune difficult, ou dune rticence, de la part des lus locaux et de leurs administrations,
concilier concrtement la pleine application de la loi de 1905 avec le respect des liberts
fondamentales que sont la libert de runion et la libert religieuse (alors mme quune
dcision rendue par la plus haute formation contentieuse du Conseil dEtat a, en 2011,
rappel les conditions dans lesquelles une telle mise disposition pouvait soprer5) ;
lacit et prescriptions religieuses : la restauration scolaire pose galement des

interrogations rcurrentes, mme si en la matire les rponses apportes par le juge sont
convergentes (en loccurrence, sil est loisible aux maires de prvoir des menus diversifis,
Voir par exemple : juge des rfrs du CE, 23 septembre 2015, Association des musulmans de Mantes Sud.
Voir CE, Commune de Montpellier, 19 juillet 2011 : si une commune ne peut mettre disposition un local de faon exclusive et
prenne la disposition dune association pour lexercice dun culte, elle peut faire droit une demande ds lors que les conditions
financires de cette demande respectent le principe dgalit. Par ailleurs, elle ne peut rejeter une demande au motif que cette
dernire lui est adresse par une association dans le but dexercer un culte.
14
ils nen ont pas lobligation : voir en ce sens lordonnance6 du tribunal administratif de Dijon
du 12 aot 2015 et le jugement7 du tribunal administratif de Cergy Pontoise du 30
septembre 2015).
Les contours exacts du principe de lacit :
-
contours physiques : la marge, des interrogations ont pu affleurer lorsquil sest agi
de dterminer quels btiments, voire quels lieux, taient soumis au principe de neutralit.
Cette incertitude a pu sincarner dans la question des signes religieux apposs sur, ou
installs dans, des btiments et emplacements publics, hypothse couverte par larticle 28
de la loi de 19058. En particulier, la lgalit de linstallation temporaire de crches de la
nativit par les personnes publiques a soulev des questionnements rcurrents, aliments
par les apprciations divergentes des juges saisis de tels litiges (les cours administratives
dappel de Paris9 et de Nantes10 ayant notamment rendu des dcisions orthogonales). Saisi
comme juge de cassation de ces arrts, le Conseil dEtat, par une dcision dAssemble lue
le 9 novembre 2016, a tout dabord rappel que la crche revtait une pluralit de
significations, et quelle ne se bornait pas son seul caractre religieux. La Haute juridiction
a ensuite distingu les btiments publics des autres emplacements publics : au sein des
premiers, lexigence de neutralit interdit dinstaller une crche, sauf circonstances
particulires justifiant une exception (compte tenu dun intrt culturel, artistique ou festif
avr). Dans les seconds en revanche, une telle installation est en principe autorise, sauf si
elle constitue un acte de proslytisme ou une revendication religieuse. En matire de
domaine public, lapplication du principe de neutralit est galement la rgle dans les
cimetires qui sont des ouvrages publics (CE, 28 juin 1935, Marcar et CE, 12 dcembre
1986, consorts Ferry) et dont le caractre est interconfessionnel. Toutefois le maire peut,
dans le cadre de ses pouvoirs de police des cimetires (L.2213-9 du CGCT), dterminer
lemplacement affect chaque tombe et donc rassembler les spultures de personnes de
mme confession (regroupements confessionnels), sous rserve que les principes de
neutralit des parties publiques du cimetire et de libert de choix de spulture de la
famille soient respects. Cette latitude laisse au maire suscite en retour, parfois, des
revendications croissantes chez les administrs ;
contours conceptuels : il a pu tre question dattraire dans le champ de la neutralit des

personnes qui, sans tre agents publics ni salaris en charge dune mission de service
public, pouvaient tre regards comme des participants occasionnels du service public linstar des parents dlve accompagnant une sortie scolaire. Cette question prcise a
depuis fait lobjet dun avis rendu par le Conseil dEtat en 2013 (cf. infra point 4.4). Elle
tmoigne, nanmoins, des difficults circonscrire le primtre exact des personnes
soumises lobligation de neutralit.
Les difficults souleves peuvent donc se rvler assez complexes, ce dautant plus que la relative raret de
leur occurrence ne permet pas aux agents de sy habituer.
n 1502101.
n 1411141.
8
aux termes duquel : Il est interdit, l'avenir, d'lever ou d'apposer aucun signe ou emblme religieux sur les monuments publics
ou en quelque emplacement public que ce soit, l'exception des difices servant au culte, des terrains de spulture dans les
cimetires, des monuments funraires, ainsi que des muses ou expositions.
9
CAA de Paris, 08 octobre 2015, Fdration dpartementale des libres-penseurs de Seine-et-Marne.
10
CAA de Nantes, 13 octobre 2015, Fdration de la libre pense de Vende.
7
15
16
PARTIE 2 LES ENJEUX

2.1. Il nexiste pas, au sein de la fonction publique, de donnes objectives sur le
nombre et la nature des difficults rencontres
Cette absence de donnes concerne la fois lvaluation du nombre de situations problmatiques (pas de
recensement dans les administrations, pas de bases de donnes spcifique au Dfenseur des droits dans le
champ de la fonction publique), mais galement le recensement des ventuelles consquences pour les
agents publics eux-mmes : il nexiste pas de statistiques sur le nombre et la nature des sanctions
prononces lencontre de fonctionnaires en cas de manquement au principe de neutralit.
Certes, Il faut noter que toute remonte statistique comporterait, par construction, trois biais forts qui,
sans annihiler son utilit, ncessiteraient den relativiser la porte.
La qualification de ce qui constitue un incident varie considrablement selon les contextes (cf.
les disparits entre chefs dtablissements scolaires selon leurs sensibilits).
Toute enqute risquerait de surreprsenter les administrations qui rencontrent le plus de
difficults (celles qui nont pas en connatre ne prenant pas la peine de rpondre).
En ce qui concerne les usagers, il faudrait aussi tenir compte du phnomne significatif de
renonciation au recours , qui implique que les difficults rencontres ne font pas toutes lobjet
dun signalement de la part de ceux qui les vivent.
Pour autant, en ltat, cette carence fait obstacle ce que ce sujet soit abord sous un angle quantitatif, qui
pourrait permettre dobjectiver le ressenti des agents. Ce manque est dautant plus problmatique quen
parallle, le sujet suscite un malaise certain parmi des agents publics.
2.2. Les fonctionnaires rencontrs expriment majoritairement un inconfort compte

tenu de la sensibilit accrue de la question de la lacit
En effet, il ressort de la littrature disponible et des auditions le constat dun paradoxe fort :
-
loccurrence de situations problmatiques semble somme toute assez faible (quelques cas
mentionns par chaque personne auditionne, des chiffres modrs pour les rares
ministres qui en disposent, sans que cela ne revte jamais un caractre vraiment
significatif) ;
pour autant, les fonctionnaires rencontrs expriment majoritairement un inconfort compte

tenu de la sensibilit accrue de la question de la lacit. A ce sujet est en effet exprime
langoisse du que ferais-je si jy tais confront ? , qualimentent les rumeurs et
confusions sur les situations problmatiques rencontres par dautres structures.
Cette d-corrlation entre loccurrence et le ressenti semble rapprocher, mutatis mutandis, la question
de la lacit dans la fonction publique de celle de la dlinquance, lorsque le sentiment dinscurit
quprouvent les citoyens nest plus fonction du nombre dinfractions effectivement constates.
Ainsi, au-del de la difficult grer certaines situations concrtes, linconfort des agents publics est
surtout li la peur de ne pas savoir comment ragir en cas de problmes. Cette angoisse alimente trois
types deffets pervers.
17
Une recrudescence de ractions crispes, comme dfense contre lincertitude : en ce sens, le

malaise quant lapplication de la lacit devient auto-ralisateur puisquil conduit les agents
adopter des postures extrmes, qui ne correspondent pas la ralit du principe. Par exemple,
pour lapplication de la loi du 15 mars 2004 sur les signes religieux dans les tablissements
scolaires, la phase de dialogue prcdant la sanction, qui est pourtant prvue par la loi11 et
savre souvent efficace, peut toutefois tre vcue, tantt, comme une compromission
insupportable, tantt comme un moyen de pression ou de chantage sur llve.
Dans les cas ambigus laissant une place linterprtation, ou parfois par simple mconnaissance
du cadre applicable, chaque agent public -souvent bien intentionn- a le sentiment de porter
la bonne vision de la lacit, la seule qui soit pleinement rpublicaine. Cette conviction rend
dautant plus dlicate, ensuite, lacceptation consensuelle de la solution retenue. En effet, ceux
dont la vision nest pas suivie ressentent souvent la rponse apporte comme une
atteinte ( quasi-affective ) aux principes dontologiques quils se sont engags servir. Cela
peut roder, terme, la cohsion des quipes.
Lorsquun agent entend faire respecter les rgles dcoulant du principe de lacit, il peut parfois
lui tre reproch dadopter une attitude discriminatoire lgard des personnes concernes
(quil sagisse dailleurs dagents ou dusagers). Cette peur de voir la question de lacit driver sur
un autre terrain peut alors rtroagir sur la volont des agents dintervenir en la matire, et nourrir
leur frustration puisquils ont limpression de cder sur un principe au cur de leur engagement
pour le service public. Cette difficult assumer lapplication stricte de la lacit est dautant plus
prgnante lorsque ce principe a t appliqu de faon plus laxiste par le pass, au sein du mme
service. La raffirmation des principes devient alors envisage comme un raidissement contextuel
(conscutif aux attentats de 2015), auquel il est reproch de contribuer lamalgame entre
pratiques religieuses et radicalisation.
Surtout, cet inconfort est renforc par le fait que lagent public peut craindre, en cas de problmes, de ne
pas tre soutenu par sa hirarchie. La sensibilit du sujet et les incertitudes restantes quant aux rgles
applicables en matire de lacit contribuent en effet la prudence des cadres, qui peuvent refuser de
prendre une position claire sur le sujet - laissant leurs agents une marge dapprciation inscurisante - ou,
pire, mettre des injonctions contradictoires.
11
la mise en uvre de la procdure disciplinaire est prcde dun dialogue avec llve
18
PARTIE 3 LES MESURES RECENTES

3.1. La loi du 20 avril 2016 a rinsr la lacit au cur de la dontologie des agents
publics.
Ainsi quil a t rappel en introduction, la loi du 20 avril 2016 a modifi le statut des fonctionnaires en y
ajoutant trois complments importants pour la lacit dans la fonction publique :
-
une rfrence explicite, larticle 25 du statut gnral des fonctionnaires, au fait que le
respect du principe de lacit fait partie des obligations professionnelles du fonctionnaire,
et qu ce titre ce dernier est astreint la neutralit. Cette explicitation de la lacit au sein
du socle de principes que tout fonctionnaire se doit de respecter procde dune
clarification bienvenue ;
la conscration du rle du chef de service qui, aprs avis des reprsentants du personnel,
peut dsormais prciser les principes dontologiques applicables ses agents, la lumire
des missions spcifiques du service plac sous son autorit. Cette disposition, qui drive du
pourvoir dorganisation dont dispose tout chef de service en vertu de la jurisprudence
Jamart (CE, 7 fvrier 1936), fait cho lambition poursuivie par la commission, qui
consiste assurer une meilleure continuit entre laffirmation des principes et leur
dclinaison concrte au plus prs des agents publics. Est ainsi soulign, en creux, lenjeu
crucial que constitue la formation des cadres publics sur la lacit, dans la mesure o ces
derniers ont vocation relayer ensuite ce principe dans lactivit quotidienne de leurs
services ;
de faon plus connexe, larticle 11 de la loi du 20 avril 2016 modifie larticle 28bis du statut
gnral des fonctionnaires en crant galement le droit pour tout fonctionnaire de
consulter un rfrent dontologue , qui sera, en principe, dsign par les chefs de
service au sein de chaque administration. La cration de ces rfrents vise permettre aux
agents, sils ont des doutes, de bnficier dun contact et dun conseil de proximit
disposant dune bonne connaissance de la lgislation en cause, de la jurisprudence, et de la
doctrine de la Commission de dontologie de la fonction publique. Le champ de
comptence de ce rfrent, en tant quil couvre les obligations dontologiques prvues par
larticle 25 du statut, comprend galement le respect par les agents publics du principe de
lacit. L encore, linstauration dun tel tiers de rfrence, qui ne se substitue pas au rle
du chef de service mais vise plutt aider ponctuellement lagent confront des
interrogations concrtes, traduit un souci, que la commission partage, de conforter les
agents publics dans leurs obligations.
3.2. De nombreux outils sont rgulirement produits par diffrents acteurs

Les initiatives sont multiples dans le champ de la formation dans les trois versants de la fonction publique.
Les travaux mens par la commission ont plus particulirement permis de souligner lintrt doutils
innovants notamment :
-
un module mixte de formation, dvelopp par le Rseau des coles de service public
(RESP), qui combine un cadrage gnral sous forme de module en ligne et une formation en
prsentiel des lves de chaque cole membre du rseau (dans le but daborder des cas
pratiques en lien avec les mtiers auxquels prparent ces coles). Ce module de formation
est actuellement en cours de dploiement auprs dune trentaine dcoles et dinstituts
dont lEcole nationale dadministration (ENA), lInstitut national des tudes territoriales
19
(INET), le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), lEcole des hautes
tudes en sant publique (EHESP), lEcole nationale de la magistrature (ENM), les instituts
rgionaux dadministration (IRA). Le dveloppement de ce module est trop rcent pour
disposer, ce stade, dune valuation pdagogique complte du dispositif mais les
premiers retours des lves qui en ont bnfici sont trs satisfaisants et confirment leur
apptence pour une formation combinant connaissances thoriques (tant historique que
juridique) et cas pratiques en lien avec leur avenir professionnel ;
-
le Commissariat gnral lgalit des territoires (CGET) a pour sa part t mandat pour
concevoir et dployer un plan national de formation destin lensemble des acteurs de
terrain de la politique de la ville, de la jeunesse et des sports. Lobjectif du plan Valeurs de
la Rpublique et lacit est, en particulier, doutiller tous les professionnels qui travaillent
au contact du public (des jeunes en particulier) afin que ceux-ci puissent harmoniser leurs
pratiques dans le respect du cadre juridique existant. Compte tenu de lampleur du public
vis, le dispositif a t conu dans une logique de diffusion pyramidale sur trois niveaux,
avec lambition de former 10 000 personnes par an au cours des deux prochaines annes :
o
au niveau national (niveau I), le CGET et le CNFPT forment et habilitent sur quatre
jours des formateurs de formateurs (qui ont t choisis par les directions
rgionales de la jeunesse, des sports et de la cohsion sociale et par les
dlgations rgionales du CNFPT) laide du kit valeurs de la Rpublique et
lacit cr cet effet ;
au niveau rgional (niveau II), ces formateurs de formateurs , leur tour,

forment et habilitent sur trois jours des formateurs rgionaux dans les
services de lEtat, des collectivits territoriales, des associations et des bailleurs
sociaux ;
enfin au niveau local (niveau III), les formateurs rgionaux forment pendant deux
jours des acteurs de terrain : dlgus du prfet, ducateurs de la Protection
judiciaire de la jeunesse (PJJ), conseillers Ple emploi, dirigeants associatifs,
animateurs et ducateurs sportifs, travailleurs sociaux, agents de police
municipale, assistants maternels, gardiens dimmeubles, etc. Ces formations de
proximit sont penses pour laisser une place significative aux temps dchange
entre professionnels sur leurs pratiques et leurs expriences.
Le kit pdagogique valeurs de la Rpublique et lacit , qui se veut un outil cl en

main , a t labor, sous lgide du CGET, par un groupe de travail runissant des
reprsentants des ministres, lObservatoire de la lacit, le CNFPT et lUnion sociale de
lhabitat. Il vise assurer la diffusion dune connaissance homogne au sein des formations
et ainsi garantir la cohrence des messages qui sont dlivrs.
Le plan national de formation valeurs de la Rpublique et lacit a t dploy en 2016.
La quasi-totalit des formations de niveau I a dj t assure et les formations de niveau II
sont en cours de ralisation.
3.3. Ces initiatives restent insuffisamment coordonnes et de fait mconnues des

fonctionnaires
La bibliographie relative la lacit en France est trs riche, notamment sagissant des guides pratiques
dits destination des fonctionnaires. Mme si le besoin dactualisation est videmment constant sur un
sujet comme celui de la lacit et que les publics viss sont de nature diffrente, force est de constater que
20
quelques mois seulement sparent parfois ldition de guides sur la lacit par les acteurs institutionnels :
outre les guides de qualit rgulirement produits par lObservatoire de la lacit, pour la seule anne 2015,
le guide du CNFPT a t publi en mai, celui de lenseignement suprieur en septembre, le livret lacit de
lducation nationale en octobre et le vadmcum de lAssociation des maires de France (AMF) en
novembre - pour ne citer que les plus emblmatiques. Si chaque secteur dintervention entend, ce faisant,
intgrer ses spcificits propres, cette production cloisonne ne peut apparatre comme satisfaisante,
notamment au regard du cadre juridique qui, lui, reste commun tous les acteurs publics. Elle conduit
mme, dans lhypothse dun hiatus entre des supports (et ce, contrairement son ambition initiale),
nourrir des incertitudes chez les agents publics quant aux contours exacts du cadre juridique en vigueur.
Ces initiatives gagneraient par consquent tre mieux coordonnes.
Paralllement, cette profusion ne rend pas aise lidentification, par les agents, de supports de rfrence.
En effet la multiplication des initiatives interroge sur la lisibilit de linformation apporte, en dfinitive, aux
agents publics, qui peuvent se retrouver saturs dcrits. De mme, la ralisation par plusieurs acteurs
(le CNFPT, la Direction des liberts publiques et des affaires juridiques (DLPAJ) du ministre de lIntrieur,
lObservatoire de la lacit) de formats vidos illustre assez bien, en creux, la volont de trouver des formes
de mdiation alternatives. En outre, les auditions menes tant avec les agents publics quavec les
organisations syndicales tmoignent dun dfaut dinformation quant aux supports disponibles relatifs la
lacit, ce qui demble pose la question des modalits de leur diffusion. A cet gard, on relvera quil
nexiste pas de portail internet regroupant lensemble des ressources disponibles.
Au final, les agents apparaissent donc assez dsarms professionnellement face des problmes
protiformes quils sont pourtant contraints de traiter lorsquils se prsentent. En revanche, lheure
actuelle, mme sans formation, leur adhsion aux principes dontologiques de la fonction publique et
leur volont dappliquer la norme demeurent trs fortes linstar dailleurs de lensemble de la socit
franaise en croire les derniers sondages raliss sur le sujet12.
12
Selon un sondage ralis en 2015 par lifop (http://www.ifop.fr/media/poll/3232-1-study_file.pdf), 84% des

Franais pensent que la lacit est un lment essentiel ou important de lidentit de la France (contre 75% en
2005), 84% se disent galement en faveur de la neutralit pour les agents publics (contre 62% en 2005).
21
22
PARTIE 4 LES PROPOSITIONS

Les propositions de la commission sarticulent autour des six principaux axes stratgiques suivants.
4.1. Objectiver et mieux informer

Les auditions menes font tat de ressentis trs divers sur lampleur quantitative des enjeux. Il serait utile
de procder des enqutes plus larges, et surtout rcurrentes, pour tenter dobtenir la vision la plus juste
possible du sujet, y compris dans une perspective dynamique. Il est donc propos de crer un baromtre
rgulier dont les contours possibles figurent en annexe (cf. liste ditems propose par la commission). Ce
baromtre pourra tre envoy de faon spcifique aux services RH (sur une base annuelle), ou intgr
comme un des indicateurs composant le baromtre RH qui leur est dj rgulirement soumis.
Recommandation n1 :
Crer un baromtre RH rgulier dans la fonction publique sur la question de la

lacit.
A titre confortatif, on relvera que la Fdration hospitalire de France a rcemment entrepris une telle
dmarche, par lintermdiaire dun court questionnaire qui lui a permis de mieux diagnostiquer les
difficults relles, somme toute rduites13, auxquelles ses adhrents taient confronts.
En parallle de cette approche quantitative, il semblerait galement utile de davantage solliciter les
chercheurs en sciences sociales (notamment des sociologues) en vue de la ralisation de plusieurs enqutes
de terrain au sein de divers services publics, afin didentifier plus finement les ractions des agents
confronts ces problmes, et den analyser les rpercussions possibles.
Recommandation n2 :
Faire mener par des chercheurs en sciences sociales des enqutes permettant
danalyser plus finement la perception de la lacit au sein de diverses
structures publiques.
Pour les raisons voques prcdemment, il apparat en outre opportun denvisager la diffusion des
ressources utiles aux agents publics partir de la mise en place dun portail commun aux trois fonctions
publiques qui serait hberg sur le site de la Direction gnrale de ladministration et de la fonction
publique (DGAFP). Ce portail aurait une double vocation :
-
rpertorier et proposer les guides dj raliss. Il sera cet gard important de vrifier au
pralable que le contenu de ces guides est bien en cohrence avec le cadre lgal
applicable ;
effectuer un travail de veille : il sagirait de recenser les nouveaux textes (lgislatifs et

rglementaires, ainsi que les circulaires affrentes) adopts sur le sujet ainsi que de
rfrencer les jurisprudences pertinentes, en explicitant leur porte exacte. Forts de cette
information, les agents pourront plus facilement dissiper leurs incertitudes quant au
dernier tat du droit.
Recommandation n3 :
13
Mettre en place un portail commun aux trois fonctions publiques, hberg sur
le site de la DGAFP, afin de rpertorier les ressources utiles aux agents, et
deffectuer un travail de veille.
re
Selon la 1 dition du baromtre FHF Oba des enjeux RH en mai 2016, 81% des tablissements publics sanitaires, sociaux et
mdico-sociaux consults, dclarent ne pas tre confronts des atteintes au principe de lacit.
23
Par ailleurs, par peur de ne pas tre exhaustif, les guides pratiques sont dune taille parfois rdhibitoire
pour les agents. A linverse, la charte de la lacit dans les services publics, texte ar sur une seule page,
peut savrer trop concise pour les agents dsireux de sinformer. Dans ces conditions, il semblerait utile
dlaborer un format intermdiaire, sous la forme dun dpliant pdagogique de 3-4 pages qui serait
distribu tous les agents publics recruts (la charte de la lacit lcole du 9 septembre 2013 et le guide
lacit de la ville de Paris peuvent, cette fin, constituer une utile source dinspiration).
4.2. Renforcer le rflexe du dialogue pralable

Pour lensemble des personnes auditionnes, le dialogue constitue la meilleure rponse aux tensions nes
de lapplication du principe de lacit. Cette exigence du dialogue doit se concrtiser dans trois temps
spcifiques.
Au moment du recrutement des agents publics (y compris des contractuels), il est ncessaire
que lexigence de neutralit qui incombe tout agent public soit systmatiquement rappele au
candidat. Ce rappel pralable permet de sassurer que lindividu est conscient des implications
induites par sa volont de rejoindre le service public. Elle peut ainsi tre opportunment aborde
loccasion de la journe daccueil des nouveaux arrivants. Pour renforcer la solennit de cette
tape, la commission estime opportun que puisse tre remis aux agents, au moment de leur
entre de la fonction publique, un rappel synthtique des droits et obligations auxquels ils sont
astreints, ce qui pourrait se traduire, en matire de neutralit, par la remise de la charte de la
lacit dans les services publics (puis, du dpliant mentionn prcdemment lorsquil aura t
conu).
Recommandation n4 :
Prvoir, au moment du recrutement des agents publics (y compris les

contractuels) un rappel synthtique des droits et obligations statutaires et
inciter la remise de la charte de la lacit dans les services publics.
Les entretiens professionnels annuels peuvent galement devenir un lieu de dialogue privilgi
pour voquer la lacit avec les agents (le cas chant, comme lAssistance publique Hpitaux
de Paris (AP-HP), en leur communiquant nouveau un exemplaire de la charte de la lacit). Cette
discussion doit tre loccasion de scuriser lagent en lui expliquant, en tant que de besoin, les
rgles essentielles, de faon prventive puisquil ne sagit pas de rpondre, en urgence, un
problme concret. Au demeurant, voquer la neutralit cette occasion ancrerait lide quil
sagit dune exigence professionnelle parmi dautres, approche qui permet dviter que le dbat
sur la lacit ne se cristallise sur des enjeux extra-professionnels. Cette prconisation constituerait
une concrtisation possible des prrogatives que la loi du 20 avril 2016 a reconnues aux chefs de
service en matire de lacit (tant entendu que cest souvent au chef de service quil revient, en
sa qualit de suprieur hirarchique direct de lagent, de conduire lentretien), et sadosse au fait
que le respect du principe de lacit est dsormais inscrit comme une obligation statutaire part
entire des fonctionnaires.
Recommandation n5 :
Encourager le suprieur hirarchique voquer le respect du principe de

lacit parmi les autres obligations statutaires des agents publics dans le cadre
des entretiens professionnels annuels.
En cas dincident, lchange doit toujours constituer une tape pralable indispensable. En effet,
un change expliquant que la lacit nest pas dirige contre les convictions religieuses ou
spirituelles de lagent, mais quelle constitue, linverse, un principe garantissant la neutralit
de la puissance publique lgard de toutes les religions, permet de dsamorcer la plupart des
problmes. Ce modus operandi, qui peut paratre relever de lvidence, doit aujourdhui tre
24
rappel lensemble des agents, idalement par voie de circulaire, tant linconfort autour de la
lacit a pu conduire certains encadrants amorcer immdiatement la phase disciplinaire.
Recommandation n6 :
Rappeler, idalement par circulaire, que le dialogue doit toujours constituer le

pralable indispensable en cas dincident.
Par ailleurs, pour la commission, cette importance du dialogue rvle, en creux, laporie que constitue la
tentation de vouloir formaliser lexcs les questions pratiques de lacit. En effet, la formalisation
accentue le risque de contournement et, surtout, elle risque dentraner une application mcanique de la
rgle des situations dans lesquelles, pourtant, le contexte est un lment primordial dapprciation (un
mme vtement peut lvidence revtir une connotation diffrente selon lattitude de lindividu qui le
porte). Ce nest que lorsque la formalisation permet de fixer un interdit clair quelle apparat utile : en ce
sens, on soulignera la dmarche de lAPHP, qui a prcis ses agents quil leur tait interdit de porter une
charlotte en dehors des zones mdicales o elles sont requises.
4. 3. Accompagner et soutenir les agents publics en les adossant une expertise

lacit
Les travaux de la commission ont soulign plusieurs ncessits.
4.3.1 Structurer un rseau de personnes-ressources en matire de lacit au sein de toutes les
administrations publiques.
La figure du rfrent, qui dispose dune connaissance thorique tout en tant au fait des ralits de sa
structure, est particulirement adapte la question de la lacit. Des auditions conduites, il ressort en
effet que son intervention permet souvent de dpassionner le dbat, et de traiter la situation avec une plus
grande lucidit. La commission envisage ces rfrents deux niveaux.
La cration dun ple dexpertise-lacit au niveau national. Cette solution centralise
permettrait de sassurer que la rponse apporte aux agents est cohrente pour les trois
fonctions publiques. Cette structure souple serait rattache la DGAFP et comprendrait plusieurs
experts de ce sujet (juristes, experts RH). Elle serait charge, dune part, danimer, en lien avec la
Direction gnrale de loffre de soins (DGOS) et la Direction gnrale des collectivits locales
(DGCL), le rseau des rfrents territorialiss en charge de la lacit et de rpondre leurs
sollicitations (cf. infra), notamment par la mise en place doutils dmatrialiss. Dautre part, elle
aurait grer le portail de veille mentionn prcdemment (voir 4.1.). Ce ple devra galement
permettre de mieux grer la multiplication des initiatives constate prcdemment, en identifiant
puis en partageant les meilleures dmarches. Par exemple, il sagirait dviter quune
administration ne se lance dans la rdaction de son propre guide de la lacit, alors mme quune
administration de mme nature vient de publier le sien. Ce ple, centr sur les problmatiques
RH internes la fonction publique, serait donc complmentaire des missions incombant
lObservatoire de la lacit en vertu du dcret n 2007-425 du 25 mars 2007.
Recommandation n7 :
Crer un ple dexpertise lacit au niveau national.
Conserver et renforcer des rfrents-lacit territorialiss, selon trois idaux-types :

i.
Dans les administrations peu confrontes aux problmatiques de lacit, le besoin dune expertise
de proximit en cette matire pourra tre couvert par le rfrent-dontologue, prvu par la loi du
20 avril 2016. Selon les administrations, il sera positionn au sein mme de ladministration, ou
25
mutualis entre plusieurs structures (par exemple au niveau dun centre de gestion pour les
collectivits territoriales). Outre la formation ad hoc quil devra recevoir en amont pour utilement
conseiller les agents, ce rfrent pourra aussi sappuyer, si ncessaire, sur lexpertise plus pointue
du ple cr au niveau central.
ii. Dans les administrations confrontes des problmatiques plus spcifiques, le modle du
rfrent entirement ddi la lacit doit tre prserv notamment :
-
pour la Protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), une Mission nationale de veille et

dinformation (MNVI) a t cre en 2015. Cette mission a dploy un rseau de prs de
70 rfrents lacit/citoyennet, qui interviennent dsormais en appui des structures
territorialises. Lintervention de ces rfrents sinscrit dans le cadre trs spcifique des
missions incombant la PJJ : elle vise la fois prvenir la radicalisation, mais aussi
organiser des actions relatives la lacit destination tant des professionnels que des
jeunes pris en charge et de leurs familles ;
pour lEducation nationale un rfrent lacit dans chaque acadmie, rattach au recteur
et charg dassurer la pdagogie de lacit auprs des quipes ducatives, des lves
comme des parents dlves. Lors des auditions, la commission a parfois pu constater une
grande htrognit dans les missions confies ces rfrents locaux. Par une instruction
nationale, il conviendrait dharmoniser les exigences inhrentes ce poste (par exemple en
fixant des objectifs quant au nombre dinitiatives lancer dans les tablissements du
ressort) et den faire des postes temps plein (pour viter que les rfrents aient des
portefeuilles trop larges, au sein desquels la lacit est rduite une portion congrue et
nglige) ;
enfin il convient de noter quen milieu hospitalier et mdico-social la circulaire du 5

septembre 2011 prvoit que soit dsign un rfrent-lacit dans chaque ARS et dans
chaque tablissement de sant, un correspondant charg des questions de lacit et de
pratique religieuse, ce qui, l encore, fait cho aux problmatiques spcifiques, et plus
rcurrentes, auxquelles sont confrontes ces structures.
iii. Dans les administrations qui ne disposent pas des ressources suffisantes ou qui nont pas encore
dsign le rfrent dontologue prvu par la loi du 20 avril 2016 (c'est--dire, notamment, les
petites collectivits territoriales), lobjectif serait de sappuyer sur les comptences dun rfrent
lacit de prfecture aux missions clarifies. Lenjeu serait de transformer ce rfrent en un
interlocuteur unique pour rpondre aux sollicitations des administrations des trois versants dans
les territoires. A cet gard, il ressort des auditions que le rle de rfrent-lacit en prfecture est,
dune part, souvent confi aux directeurs de cabinet du prfet (qui nont pas la possibilit dy
consacrer le temps ncessaire), dautre part, orient vers le dialogue interreligieux et non consacr
la lacit dans la fonction publique. Deux volutions seraient par consquent ncessaires :
-
plutt quun membre du corps prfectoral (dont la prsence sur le territoire est plus
phmre et la charge de travail dj sature), il semble plus opportun de dsigner un
directeur de prfecture qui sera charg de rceptionner les demandes RH lacit , de
les traiter ou de faire le lien, en tant que de besoin, avec les ressources en centrale. La
dsignation dun tel rfrent ne ferait toutefois pas disparatre la mission incombant au
directeur de cabinet du prfet, qui reste charg dchanger avec les acteurs extrieurs sur
les questions cultuelles (avec les cultes et les partenaires associatifs notamment) ;
les capacits daction du Bureau central des cultes (BCC) de la Direction des liberts
publiques et des affaires juridiques (DLPAJ) du ministre de lintrieur devront tre
26
affermies (par le recrutement de chargs de mission lacit supplmentaires) pour animer

spcifiquement ce rseau des rfrents locaux. Au demeurant, ces moyens
supplmentaires pourront lui permettre de rpondre lensemble des demandes qui lui
sont adresses (notamment les sollicitations pour intervenir loccasion de formations ou
de sminaires), ce que ce bureau de neuf personnes (dont un seul charg de mission
lacit ) nest, pour lheure, pas en capacit de faire.
En tout tat de cause, la commission insiste sur le fait que, pour tre pleinement efficaces, ces rfrents
devront tre identifis de faon claire au sein de la structure, spcialement forms et, le cas chant,
dchargs dune partie de leur service.
Recommandation n8 :
Conserver et renforcer les rfrents lacit territorialiss, en lien avec les

nouveaux rfrents dontologues.
Enfin, pour les services de lEtat, un chelon intermdiaire danimation gagnerait tre mis en place
rgionalement. En effet, le rle croissant reconnu aux plateformes ressources humaines places auprs
de chaque Secrtaire gnral aux affaires rgionales (SGAR) justifie qu ce niveau aussi, un charg de
mission lacit ait animer, localement, le rseau des rfrents.
4.3.2 Mettre les agents publics en capacit de dterminer si les structures prives avec lesquelles
ils interagissent doivent tre regardes comme charges dune mission de service public.
En effet, cette qualification est dcisive puisquelle dtermine lapplication ou non du principe de neutralit
aux agents qui y travaillent (cf. arrt de la cour de cassation CPAM Seine Saint-Denis, 2013, prcite). En
ltat de la jurisprudence (CE, APREI, 22 fvrier 2007), lidentification dune mission de service public
recouvre trois hypothses :
-
le lgislateur a expressment reconnu la mission comme tant de service public ;
les critres historiques fixs par la jurisprudence Narcy (CE, 28 juin 1963) : une activit
dintrt gnral exerce sous le contrle de la puissance publique, avec des prrogatives
de puissance publique pour exercer cette mission ;
mme en labsence de prrogatives de puissance publique, une structure prive peut

dsormais tre regarde comme exerant une mission de service public lorsquil apparat
que ladministration a entendu lui confier une telle mission. Trois indices non-cumulatifs
permettent dapprcier cette intention : les conditions de cration, dorganisation et de
fonctionnement, le degr de contrle de la personne publique, et, le cas chant, ce quon
peut deviner de lintention du lgislateur.
Dans ces conditions, en labsence de critres prcis, il nest pas vident pour des structures de droit priv,
comme pour les agents publics qui sont en lien avec elles, de dterminer si ces structures exercent une
mission de service public : cest notamment le cas pour celles mettant en uvre la politique de la ville, ou
charges de la petite enfance ( ce titre, laffaire Baby-Loup est archtypale, puisque les juges des
Prudhommes avaient initialement estim que la crche exerait une mission de service public, qualification
infirme ensuite tant par la cour dappel que par la Cour de cassation). Pour aider ces structures, il pourrait
tre envisag de les autoriser solliciter leur prfecture de rattachement pour quun avis juridique leur soit
fourni afin, quensuite, elles sachent quelles rgles adopter en matire de lacit (rappelons ici que sil ne
sagit pas dune structure exerant une mission de service public, lemployeur ne peut prvoir des
restrictions la libert dexpression religieuse que si ces dernires sont justifies par la nature de la tche
accomplir et proportionnes au but recherch). Compte tenu de la complexit juridique de cette
qualification, lavis ainsi donn ne saurait videmment valoir en tant que rescrit , qui immuniserait
27
ensuite la structure sur le plan contentieux. Plus modestement, pour la commission, cet avis aurait
surtout vocation viter quune structure qui nest pas charge dune mission de service public applique
tort, et au risque de tensions avec ses employs, une neutralit laquelle elle nest pas soumise.
Lorsque cette interrogation touche un secteur cohrent au niveau national (comme par exemple les
structures associatives prives intervenant dans le champ de la protection judiciaire de la jeunesse), une
demande davis pourrait alors tre utilement forme auprs du Conseil dEtat, en vue dobtenir une
rponse dfinitive et harmonise.
Recommandation n9 :
Mettre les agents publics en capacit de dterminer si les structures prives

avec lesquelles ils interagissent doivent tre regardes comme charges dune
mission de service public.
4.4 Eclairer les situations ambiges en matire de lacit

Si le cadre juridique est, dans son ensemble, stabilis et sans quivoque (cf. supra), la commission
recommande que deux enjeux, auxquels les agents sont confronts de faon rcurrente, fassent lobjet
dune prise de position claire.
Mieux dfinir les rgles sappliquant la question spcifique des autorisations spciales
dabsence pour ftes religieuses, question transverse toutes les fonctions publiques et qui
appelle donc une rponse unique, qui pourrait passer par ladoption dune norme commune telle
que prconise par le rapport Laurent. Le vade-mecum de lAMF rappelle qu il nexiste pas de
texte spcifique la fonction publique territoriale (FPT) mais deux circulaires (23 septembre 1967
et 10 fvrier 2012) dont la deuxime donne la liste indicative des principales ftes religieuses .
Selon la circulaire de 2012, chaque demande formule par un agent public pour participer des
crmonies ou ftes religieuses doit tre tudie au cas par cas (y compris pour une fte qui ne
serait pas mentionne). En outre, les lus locaux disposent (en application de larticle 59 de la loi
du n84-53 du 26 janvier 1984) dun pouvoir dapprciation pour fixer la dure de ces
autorisations spciales dabsence. Face cette htrognit, le rapport Laurent pointe la
ncessit damliorer la lisibilit des rgles pour les agents. En effet, en labsence de loi ou de
rglement, ces autorisations, obtenues la demande, peuvent susciter des tensions et des
frustrations importantes de la part dagents qui nen bnficieraient pas ou se verraient accorder
un nombre infrieur de jours, ce qui pourrait donner le sentiment quune confession est mieux
considre quune autre. La commission soutient donc la recommandation n23 de ce rapport,
en ce quelle prconise notamment llaboration dune norme commune afin de mieux
encadrer ces autorisations spciales dabsence dans les trois versants de la fonction publique.
Recommandation n10 : Elaborer une norme commune pour les trois versants de la fonction publique
en matire dautorisation spciale dabsence pour ftes religieuses.
Sans ncessairement modifier ltat du droit existant, une prise de position ministrielle
apparatrait utile pour rappeler le droit sur certains sujets concrets, propices aux interprtations
divergentes (sauf ce quintervienne entretemps une dcision rendue en dernier ressort qui
viendrait apporter une rponse claire). A cet gard, la commission a t interpelle, de faon
rcurrente, sur deux questions prcises :
-
les parents dlves accompagnants lors des sorties scolaires : depuis la circulaire dite
Chtel du 27 mars 2012 tendant la neutralit ces accompagnants, un avis a t rendu
par le Conseil dEtat le 19 dcembre 2013, sur demande du Dfenseur des droits. Cet avis
rappelle quil nexiste pas, en ltat des textes, de catgorie tierce entre lusager et lagent
public, qui serait soumise ipso facto au principe de neutralit. En consquence, sauf
troubles lordre public ou ncessits induites par le bon fonctionnement du service, les
28
parents peuvent, par leur tenue, librement manifester leurs convictions religieuses. Une
circulaire ministrielle rappelant ltat du droit en la matire permettrait de scuriser les
personnels enseignants, confronts de faon rcurrente cette question - et qui ont
encore souvent pour seule rfrence la circulaire de 2012 ;
-
en ce qui concerne les professionnels de soins, de nombreuses personnes auditionnes ont

souhait quune circulaire soit dicte pour rappeler le cadre juridique applicable aux
tudiants (infirmiers, mdecins, etc.) en matire de lacit, lorsquils sont en stage
lhpital.
Recommandation n11 : Prvoir des circulaires ministrielles rappelant le cadre juridique applicable
aux accompagnants des sorties scolaires, et aux lves des professions de
soins lorsquils sont en stage lhpital.
4.5. Former
4.5.1 Systmatiser la formation des agents publics en matire de lacit
A titre liminaire, la commission tient insister sur le risque quun besoin de formation accru en matire de
lacit attire les convoitises de formateurs, qui sautoproclameraient experts en lacit sans disposer des
comptences ni des connaissances ncessaires. Sur un sujet aussi sensible, qui requiert une approche
mesure, de telles interventions risqueraient dtre contre-productives, voire dangereuses. Dans ces
conditions, la commission souligne limportance, en amont, dune slection attentive parmi les offres de
formation proposes. Pour attnuer au maximum cet cueil, il semble pertinent dinciter les associations
de DRH et les structures de formation publiques mettre en commun leurs valuations des offres de
formations auxquelles elles ont recouru, afin didentifier rapidement les prestataires les plus qualifis mais
galement ceux dont les contenus apparaissent inadquats. Dans cette logique, il semblerait galement
opportun dexplorer la possibilit de mettre en place une certification lacit , qui permettrait de
distinguer les formations les plus adaptes aux besoins des agents publics.
Il apparat indispensable duvrer de manire complmentaire sur les volets de la formation initiale et de
la formation continue :
-
il est ainsi propos une formation initiale obligatoire pour tous les fonctionnaires, quel
que soit leur niveau hirarchique, afin de favoriser une dfinition partage de la lacit. Le
module e-formation rcemment mis en place par le Rseau des coles de service public
(RESP), qui est aussi propos aux coles nadhrant pas ce rseau, constitue cet gard
une initiative importante saluer, ce dautant plus que ce module dmatrialis a vocation
tre coupl une formation prsentielle adapte aux besoins des publics forms ;
Recommandation n12 : Rendre obligatoire une formation initiale sur la lacit pour tous les agents
publics.
-
pour les agents contractuels, qui ne bnficient pas dune formation initiale aussi
substantielle, il apparait indispensable que la lacit soit voque au moment du
recrutement. A cet gard, le dpliant lacit mentionn prcdemment constituerait un
vhicule idoine pour rappeler, de faon synthtique, limportance cardinale de cette valeur
au sein de la fonction publique ;
Recommandation n13 : Rappeler lobligation de respect du principe de lacit au moment du

recrutement des agents contractuels.
29
paralllement la commission tient, une nouvelle fois, relever la pertinence du modle mis
en uvre par le Commissariat gnral lgalit des territoires (CGET) en matire de
formation continue, qui tient compte de la contrainte pesant sur les administrations. Il
permet en effet, par un effet percolateur , la formation dun petit nombre de
formateurs au niveau central, qui eux-mmes forment, dans leurs rseaux respectifs, des
formateurs, lesquels sont en dfinitive chargs de transmettre les connaissances ainsi
acquises dans leur entourage administratif. Au regard de la satisfaction des personnes qui
ont dores et dj t formes via ce module, sa diffusion pourrait tre encore accrue par
la formation, au niveau central, de davantage de formateurs.
Recommandation n14 : Accrotre les capacits du plan de formation national du CGET en habilitant
davantage de formateurs au niveau central.
Dans le cadre des formations actuellement dispenses, plusieurs pistes daction sont galement formules.
Essayer de privilgier les supports oraux et les phases dchanges entre acteurs plutt que les
guides volumineux, dont lappropriation par les agents reste incertaine. Au-del des principes sur
lesquels il ne faut pas transiger, lapplication de la lacit suppose surtout une capacit dcoute et
un certain empirisme, comptences qui sont plus facilement acquises par le partage
dexpriences que par la lecture de manuels. A cet gard, la commission insiste sur la ncessit de
calibrer la formation en fonction du public :
-
la formation, notamment pour les agents en contact avec le public, doit dvelopper une
approche concrte des situations problmatiques lies la lacit au travers de formes de
mdiation innovantes. A titre dexemple, la formation par thtre-forum privilgie par
la prfecture de la rgion le-de-France apparat comme un modle particulirement
adquat.
Recommandation n15 : Privilgier une approche concrte des situations dans les formations lies la
lacit.
-
il est indispensable que les encadrants suprieurs reoivent, en outre, une formation
rappelant lhistoire de la notion et lensemble de ses implications juridiques (objectif
quatteint le module conu par le RESP). De plus, une formation la gestion mdiatique de
telles affaires apparat galement ncessaire, pour viter que lemballement mdiatique ne
nuise la srnit du service. Cette formation complmentaire est dautant plus urgente
que les cadres auditionns constatent, de plus en plus frquemment, que les agents ou les
usagers qui mconnaissent le principe de lacit sont accompagns de conseils
(associations, avocats) qui prcisment entendent placer le litige sur un terrain mdiatique.
Recommandation n16 : Former les encadrants suprieurs la gestion mdiatique des situations
problmatiques lies la lacit.
Enseigner les grilles de lecture adopter (autour de principes-cls : neutralit vs. libert
religieuse - notamment en cassant lide que les agents et les usagers seraient soumis, en la
matire, des obligations symtriques / impossibilit dutiliser sa religion pour droger la
norme) plutt que des rponses toutes faites face des situations supposes types . En
effet, les problmatiques de lacit ont pour caractristique dtre extrmement volutives (hier
le voile, aujourdhui la salutation, ). Pour garantir la prennit des formations reues, mieux
vaut donc apprendre aux agents un cadre de raisonnement plutt que des ractions trop cibles,
lesquelles risqueraient de savrer rapidement dsutes. A titre dexemple, la commission
souligne la qualit du guide produit par le dpartement de Seine-Saint-Denis, qui recommande
30
aux agents, pour grer les situations relatives la lacit auxquelles ils sont confronts, de
mobiliser une grille danalyse en huit questions afin de les aider objectiver leur approche14.
Les formations doivent davantage insister sur le fait que la lacit na pas vocation devenir le
prisme unique pour apprhender les situations conflictuelles rencontres par les agents. Ainsi,
ces formations ne doivent pas faire de la lacit le seul antidote pour remdier aux tensions
qui peuvent traverser la fonction publique (discrimination femmes/hommes, mixit sociale, etc.).
A titre dexemples, les interlocuteurs rencontrs dans le milieu de lenseignement soulignent que
lapplication de la loi du 15 mars 2004 doit toujours tre mise en regard du fait que llve est
aussi un adolescent en construction (voir en ce sens le guide destination des chefs
dtablissement, qui fait intervenir une psychologue). De mme les problmatiques hospitalires
qui semblent relever, en premire approche, de la lacit ressortissent souvent de problmes plus
gnraux (incivilits, manque de respect du patient envers le personnel mdical) ou plus intimes
(volont, par pudeur, dtre lav par une personne de mme sexe).
Prendre en compte spcifiquement le besoin des plus jeunes gnrations. Pour ces dernires, il
semble ncessaire de remettre ce principe dans la perspective du temps long, en expliquer les
fondements : bref, resituer ce concept comme le principe mancipateur quil a historiquement
t, pour quil ne soit pas peru, tort, comme une obligation handicapante.
4.5.2 La formation des lus, un levier pour scuriser les agents
Pour les membres de la commission, il apparat absolument ncessaire de proposer, de faon proactive,
aux lus locaux des plans de formation sur la question de la lacit pour viter de placer dans une
situation dlicate leurs administrations. Comme pour les agents publics, les bases juridiques doivent tre
mieux matrises par les donneurs dordre, afin de diffrencier plus clairement ce qui peut relever dun
dbat politique, qui souvent ne peut tre tranch quau niveau national par le Parlement, de ce qui relve
de lapplication de la loi par llu local. A cet gard, ce besoin de formation pourrait utilement sinsrer
dans le droit individuel la formation reconnu aux lus locaux depuis le 1er janvier 2016. Les dcrets
dapplication des articles 15 et 18 de la loi du 30 mars 201515 ont rcemment t publis pour concrtiser
ce droit ( hauteur de vingt heures maximum par anne complte de mandat).
Recommandation n17 : Elaborer une offre de formation destination des lus locaux.
4.6. Valoriser la lacit

Dans le dbat public, les crispations relatives la lacit naissent souvent dincomprhensions quant au
contenu et aux contours du principe de lacit. Ces incomprhensions rejaillissent sur le quotidien des
agents publics ds lors quelles interagissent avec les usagers. Dans ces conditions, il apparat indispensable
la commission dinsrer la lacit dans des dmarches positives, et tournes vers le grand public, afin de
ne pas la cantonner une valeur dfensive .
Maintenir la dynamique engage au sein de lducation scolaire et populaire autour de la
lacit. De nombreuses initiatives ont dores et dj t lances ce sujet au sein de lducation
nationale. La commission suggre dencore les intensifier, notamment en tirant profit des
volutions rcentes (par exemple en voquant la lacit dans le cadre des projets ducatifs
14
Pour dterminer si la demande, la revendication ou le comportement de lagent mconnat le principe de lacit, ce guide
recommande de vrifier sils respectent les huit points suivants : 1. la neutralit religieuse dans les services publics / 2. les
conditions de scurit / 3. la sret des installations / 4. les conditions dhygine / 5. les aptitudes professionnelles ncessaires sa
mission / 6. lorganisation du travail / 7. les missions de service public / 8. le principe de non-discrimination.
15
Dcrets n2016-870 et 871 du 29 juin 2016.
31
territoriaux). En complment, la vitalit de lducation populaire doit aussi tre utilise pour
diffuser la lacit. Dans cette optique, les appels projet lancs par les collectivits en direction
des acteurs associatifs constituent un vecteur particulirement pertinent, en permettant
damplifier les initiatives de terrain ( titre dexemple, on fera mention des 15 actions soutenues
en 2015 par la mairie de Paris sur le thme renforcer le dialogue autour des valeurs de la
rpublique ).
Recommandation n18 : Encourager les initiatives positives autour de la lacit, notamment au sein des
tablissements scolaires.
Consacrer le 9 dcembre comme une journe annuelle dchanges sur la lacit (en rfrence
la loi du 9 dcembre 1905 concernant la sparation des Eglises et de lEtat). Cette date
symbolique pourrait tre loccasion dun temps dchanges avec le public. Elle serait aussi
loccasion dvoquer la lacit dans le dbat public de faon pdagogique et positive. Il semblerait
en effet particulirement opportun de pouvoir traiter la lacit pour elle-mme, en dehors des
situations conflictuelles, et largement mdiatises, que son application dvoye suscite. Elle
viendrait enfin en complment des autres temps dchange qui, en tant que de besoin, pourraient
tre consacrs cette question dautres moments de lanne au sein des services. A cet gard,
de nombreux professionnels auditionns, qui avaient au pralable prpar leur audition avec
leurs quipes, ont soulign le fait que de tels changes, quils navaient pas pris le temps
dorganiser jusqualors, leur avaient permis de librer la parole sur cette question souvent passe
sous silence car juge taboue. Ce moment de dialogue avait, par lui-mme, permis dapaiser les
tensions nes de lapplication de la lacit dans leur service.
Recommandation n19 : Consacrer le 9 dcembre comme une journe dchanges sur la lacit.
Diffuser la lacit la franaise : plusieurs personnes auditionnes ont fait part de leur
souhait que la lacit hexagonale soit mieux explique, notamment dans son versant neutralit
de lEtat , pour viter quelle ne donne prise des traitements caricaturaux Une formation en
ligne ouverte tous (MOOC) pourrait tre dveloppe pour atteindre cet objectif (et mis en ligne
sur des plateformes facilement accessibles). Elle viserait notamment :
-
en France : lensemble des publics intresss dont les journalistes, pour que ces relais
dopinion aient une vision la plus nette possible du cadre normatif en vigueur, surtout dans
le contexte actuel dune recrudescence des cas mdiatiques relatifs la lacit ;
en dehors de nos frontires, lensemble des publics intresss. Pour assurer une diffusion
optimale de ce support, sa traduction en anglais semble indispensable.
La cration de cette formation ouverte et libre daccs pourrait capitaliser sur les supports
pdagogiques dj crs, en particulier le module actuellement dvelopp par le ministre de
lIntrieur, dont le livrable sera un support vido dune trentaine de minutes destin rappeler,
lensemble des agents du ministre, les contours et les justifications du cadre en vigueur.
Recommandation n20 : Dvelopper une formation en ligne ouverte tous (MOOC) destination de
lensemble des publics intresss, notamment les journalistes.
En dfinitive, toutes ces propositions convergent vers une conviction profonde partage par les membres
de la commission : la lacit, explique et correctement applique, constitue un principe de libert et une
source dmancipation qui bnficie tous, agents comme usagers et, de l, la cohsion nationale.
32
ANNEXES
33
34
Lettre de mission
35
36
Membres de la commission
mile ZUCCARELLI, ancien ministre de la fonction publique, de la rforme de ltat et de la

dcentralisation, prsident de la commission
Damien REBERRY, inspecteur de ladministration, co-rapporteur de la commission
Vincent VILLETTE, auditeur au Conseil dEtat, co-rapporteur de la commission
Herv AMIOT-CHANAL, adjoint la directrice gnrale de loffre de soins, ministre des

affaires sociales et de la sant
Karine AUTISSIER, secrtaire nationale UNSA Education, au titre de lUNSA fonction publique
Jean BAUBEROT, historien
Olivier BOUIS, secrtaire fdral la fdration gnrale des fonctionnaires FO, au titre de de
lUnion interfdrale des agents de la fonction publique FO
Florence CAYLA, conseillre juridique auprs du directeur gnral de ladministration et de la
fonction publique
Grard COTELLON, directeur des ressources humaines de lAssistance Publique- Hpitaux de
Paris (reprsentant de la Fdration hospitalire de France)
Sylvain CRPON, sociologue, enseignant
Anne FERAY, secrtaire nationale de la FSU
Brigitte JUMEL, secrtaire gnrale de la CFDT Fonctions Publiques
Cindy LONI, membre du Conseil conomique, social et environnemental
Didier LESCHI, directeur gnral de lOffice franais de limmigration et de lintgration
Patrick MOLINOZ, vice-prsident de lAssociation des Maires de France, maire de Venarey-lesLaumes
Michel NEUGNOT, vice-prsident de la rgion Bourgogne-Franche-Comt (reprsentant de
lAssociation des Rgions de France)
Gilles PIRMAN, maire de Saint-Clment, conseiller dpartemental de lYonne (reprsentant de
lAssemble des Dpartements de France)
Sarah PROUST, maire-adjointe du 18me arrondissement de Paris
Ccile RAQUIN, adjointe au directeur gnral des collectivits locales, ministre de lintrieur
Arnaud SCHAUMASSE, chef du bureau central des cultes la direction des liberts publiques et
des affaires juridiques du ministre de lintrieur
Carine SOULAY, adjointe au directeur gnral de ladministration et de la fonction publique
Baptiste TALBOT, secrtaire de la Fdration CGT des services publics, au titre de la CGT
Johan THEURET, prsident de lassociation des directeurs des ressources humaines des
grandes collectivits
Catherine TURELLO-GURIN, directrice territoriale
Valentine ZUBER, directrice dtudes lEcole pratique des hautes tudes
37
38
Liste des personnes rencontres

PERSONNES AUDITIONNEES PAR LA COMMISSION EN SEANCE PLENIERE (par ordre chronologique)
Marianne BENSAID, directrice des achats, de la logistique et de laccueil htelier au sein de
lAPHP
Guillaume ESTIENNE, directeur gnral des services de la ville de Saint-Germain-en-Laye
Bertrand GALICHON, adjoint au chef du service daccueil et de traitement des urgences de
lhpital Lariboisire
Jeanne-Claire FUMET, rfrente lacit et charge de mission valeurs de la Rpublique pour
lacadmie de Crteil.
Anne AUDOIRE, directrice de laccueil et de la population la ville de Bagneux, accompagne
de Nathalie DA CRUZ, agent de ce service
Patrice OBERT, dlgu gnral lthique au sein de la RATP
Jean ROSSETTO, professeur mrite luniversit de Tours et responsable dun programme de
formation sur la lacit linitiative de la prfecture dIndre-et-Loire
Patrick VIEILLESCAZES, sous-prfet, chef de cabinet du prfet de la rgion dle-de-France
Isabelle LEVY, crivain, confrencire et formatrice rites et cultures religieux en milieu
hospitalier
PERSONNES RENCONTREES PAR LE PRESIDENT ET LES RAPPORTEURS (par ordre chronologique)
COMMISSARIAT GENERAL A LEGALITE DES TERRITOIRES
Sylvie ROGER, responsable adjointe du ple animation territoriale, direction ville et cohsion
urbaine, Julie LE GOFF, charge de mission
Perrine SIMIAN, charge de mission
UNION SYNDICALE SOLIDAIRES
Denis TURBET-DELOF, secrtaire national
OBSERVATOIRE DE LA LACITE
Nicolas CADENE, rapporteur gnral
DEFENSEUR DES DROITS
Jacques TOUBON, dfenseur des droits

Bernard DREYFUS, dlgu la mdiation avec les services publics
Christine JOUHANNAUD, directrice protection des droits affaires publiques
Denis LEFEBVRE, prsident de la fdration des fonctionnaires et agents de lEtat
CFTC
39
FA-FP
Bruno COLLIGNON, prsident

Laurent DIEZ, fonction publique dEtat
Martine GRETENER, fonction publique territoriale
Eric LABOURDETTE, fonction publique hospitalire
Dominique ZAUG, prsident du syndicat national des agents territoriaux
Olivier FILATRIAU, adjoint au chef du dpartement des tudes et des statistiques
CFE-CGC
DGAFP
VILLE DE PARIS
Lucile BERTIN, charge de mission lacit-citoyennet, secrtariat gnral
MINISTERE DE LAGRICULTURE
Franoise THEVENON LE MORVAN, inspectrice gnrale de l'agriculture, ancienne prsidente

du CHSCT ministriel
MINISTERE DU BUDGET ET DES COMPTES PUBLICS
Antoine MAGNANT, chef de service des ressources humaines, direction gnrale des finances
publiques
Christiane WICKER, cheffe du bureau dontologie, protection juridique et contentieux
Emmanuelle CHOUVELON, adjointe la cheffe de bureau
MINISTERE DE LEDUCATION NATIONALE
Benot FALAIZE, charg dtude lacit et valeurs de la Rpublique, direction gnrale de

lenseignement scolaire
MINISTERE DE LINTERIEUR
Arnaud SCHAUMASSE, chef du bureau central des cultes la direction des liberts publiques et
des affaires juridiques du ministre de lintrieur
Muriel THOMELOU, adjointe au chef de bureau
Alice BERNARD, charge de mission lacit
Stanislas ALFONSI, directeur de cabinet du prfet de la Vienne

Gwenalle CHAPUIS, directrice de cabinet du prfet de la Vende
40
Loc GROSSE, directeur de cabinet du prfet dIndre-et-Loire
MINISTERE DE LA JUSTICE
Philippe GALLI, directeur de ladministration pnitentiaire

Philippe LERAITRE, sous-directeur des ressources humaines et des relations sociales
Catherine SULTAN, directrice de la protection judiciaire de la jeunesse

Angle ROISIN charge de mission adjointe Mission nationale de veille et dinformation
direction de la protection judiciaire de la jeunesse
Karen LEVEQUE, cheffe du bureau de la lgislation et des affaires juridiques, direction de la
protection judiciaire de la jeunesse
CENTRE NATIONAL DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE
Vincent POTIER, directeur gnral
RESEAU DES ECOLES DE SERVICE PUBLIC
Laurent CHAMBAUD, directeur de lEcole des hautes tudes en sant publique, prsident du
RESP
FEDERATION HOSPITALIERE DE FRANCE
Alexandre MOKEDE, charg des questions sanitaires

Marie-Gabrielle VAISSIERE BONNET, adjointe la responsable du ple ressources humaines
hospitalires
ASSOCIATION NATIONALE DES DIRECTEURS DES RESSOURCES HUMAINES DES GRANDES COLLECTIVITES TERRITORIALES
Johan THEURET, prsident
CONFERENCE DES PRESIDENTS DUNIVERSITES
Christian MESTRE, professeur, ancien prsident de lUniversit Robert Schuman (Strasbourg

III), auteur du guide lacit et enseignement suprieur
VIAVOICE DIVERSITY, INSTITUT DE FORMATION ET DE CONSEIL
Didac GUTIERREZ-PERIS, directeur des affaires europennes

Mai Lam NGUYEN-CONAN, directrice associe
41
ASSOCIATION EGALITE LACITE EUROPE (EGALE)
Franoise LABORDE, snatrice de la Haute Garonne, prsidente de lassociation

Florence FAYE, collaboratrice parlementaire
OBSERVATOIRE DE LA LACITE
Jean-Louis BIANCO, prsident

Nicolas CADENE, rapporteur gnral
Pauline METAIS, charge de mission, juriste
PERSONNES RENCONTREES A LOCCASION DE VISITES DE TERRAIN
VISITE DE LA MINISTRE DE LA FONCTION PUBLIQUE, MME ANNICK GIRARDIN, ET DU PRESIDENT DE LA COMMISSION, M.

EMILE ZUCCARELLI, DE LHOPITAL BICHAT CLAUDE BERNARD, EN PRESENCE DU DIRECTEUR GENERAL DE LAP-HP, M.
MARTIN HIRSCH, LE 26 SEPTEMBRE 2016
ECHANGE AVEC DES PROFESSIONNELS DU SERVICE DACCUEIL ET DURGENCE ET DE LA MATERNITE DE LHOPITAL BICHAT
CLAUDE BERNARD ET DE LHOPITAL BEAUJON
Franois CREMIEUX, directeur du groupe hospitalier

Pr Dominique LE GULUDEC, prsidente de la commission mdicale dtablissement local du
groupe hospitalier
Pr Enrique CASALINO, chef du service des urgences Bichat Beaujon
Pr Dominique LUTON, chef du service de gyncologie-obsttrique Bichat Beaujon
POUR LES URGENCES
Dr Christophe CHOQUET, responsable des urgences de Bichat

Dr Sonja CURAC, responsable des urgences de Beaujon
Dr Franois-Xavier DUCHATEAU, responsable du SMUR
Dr Luisa COLOSI, mdecin
Christian DOYEN, cadre suprieur de sant
Philippe MOUJAOUI, cadre de sant
Richard CLERY, cadre de sant
Sabrina ROULLEAU, cadre de sant
Lydia ROUX, cadre de sant
Philippe KENWAY, cadre de sant
Jeanne PIGEAU, cadre de sant
Alan MILLET, cadre de sant
Stphanie DUBUS, cadre de sant
Carten CORREA, infirmier
Caroline CLUNY, accueil
Philippe LEPTIT, infirmier
Clmence CROUZATIER, infirmire
Sandrine GONTI, aide-soignante
42
POUR LE SERVICE DE GYNECOLOGIE-OBSTETRIQUE
Delphine DELACHAUSSEE, cadre puricultrice

Valrie VIVIER, sage-femme
ECHANGE AVEC DES PROFESSIONNELS ET LES PARTENAIRES DE LHOPITAL
Franois CREMIEUX, directeur du groupe hospitalier

Pr Dominique LE GULUDEC, prsidente de la commission mdicale dtablissement local du
groupe hospitalier
Pr Michel LEJOYEUX, prsident de la commission de la vie hospitalire de la CMEL
Alain BENTOUNSI, coordonnateur gnral des soins du groupe hospitalier
Sabine DUPONT, directeur des ressources humaines du groupe hospitalier
Florence BOUDVILLAIN, cadre paramdicale du ple digestif
Fatma FTAITI, secrtaire hospitalire daccueil
Yannick TOLILA-HUET, responsable des services de soins des chambres mortuaires
Christelle PLUTUS, aide soignante, chambre mortuaire
Nolle DACHEUX, cadre suprieure sage-femme
Laurence LANNEHOA, charge des relations avec les usagers
Mohamed BENAKILA, imam reprsentant le culte musulman
Augustin NKUNDABASHAKA, pasteur reprsentant le culte chrtien protestant
Gustave LUSASI-TEMPIKU, prtre reprsentant le culte chrtien catholique
Evelyne DELCROS-BOCCAS, responsable de laumnerie catholique
DEPLACEMENT DE LA MINISTRE DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DU PRESIDENT DE LA COMMISSION A AUXERRE LE 28

SEPTEMBRE 2016 : VISITE DE LA CRECHE KIEHLMANN, DU STADE NAUTIQUE, DU RESTAURANT SCOLAIRE DES MIGNOTTES,
SUIVIE DE DEUX TABLES-RONDES
EN MAIRIE DAUXERRE
Guy PARIS, 1er adjoint au maire charg de la dmocratie de proximit, des travaux, de la
gestion des espaces publics et de lurbanisme
Martine MILLET, adjointe au maire charge des ressources humaines et du dialogue social
Yves BIRON, adjoint au maire charg des sports
Nadia AHIL, adjointe au maire charge de lducation et de la petite enfance
Denis ROYCOURT, adjoint au maire charg de lenvironnement, des espaces verts et de la
restauration collective
Elodie ROY, conseillre municipale dlgue au tourisme
Claude SAUVE, direction gnrale
Franoise GOUTTENOIRE, direction gnrale
Pierre GUILBAUD, direction dynamisme urbain
Nolle CHOQUENOT, direction temps de lenfant
Mlanie VALLET, direction temps de lenfant
Marion FONTENEAU, direction temps de lenfant
Guillaume HOUDOT, direction cohsion sociale et solidarit
Julia ZONGO, direction cohsion sociale et solidarit
Valrie MARTIN, direction cohsion sociale et solidarit
Pascal VIGNERON, police municipale
43
Marie DEKEYSER, direction des ressources humaines

Marta GALLARD, direction des ressources humaines
Raphal ANTHEAUME, direction des affaires gnrales
EN PREFECTURE DE LYONNE
Jean-Christophe MOREAU, prfet de lYonne

Franoise FUGIER, secrtaire gnrale
Emmanuelle FRESNAY, directrice de cabinet
Marie-Claude MOREAU, membre titulaire du comit technique
Christine STANLEY, membre titulaire du comit technique et CHSCT
Adeline MIROL, membre titulaire du comit technique
Graldine BOURGES, membre supplant du comit technique et CHSCT
Laurence GERVAIS, membre titulaire du CHSCT
Michle FOURNIER, membre supplant du CHSCT
Roselyne HOUZE, agent daccueil du service des permis de conduire
Fabienne THILLIEN, agent daccueil du service des trangers
Wahib AHAMMARI, service civique, agent daccueil la direction des titres
44
Liste ditems pouvant servir llaboration dun baromtre RH sur la lacit

IDENTIFICATION
Nature du service auquel vous appartenez
Nature des fonctions que vous occupez

QUESTION
Dans quel cadre, vous-mme ou vos
collaborateurs, avez-vous principalement
connatre de situations touchant lapplication
du principe de lacit ?
Quelle est prcisment la nature des difficults
que vous rencontrez?
Quelle a t le nombre de
problmatiques recenses en 2015 ?
situations
Pouvez-vous citer une ou plusieurs situations

problmatiques impliquant les usagers ?
Existe-t-il une procdure destination des
agents pour signaler des difficults la
hirarchie et pour dventuelles suites
donner ?
Avez-vous dj eu prononcer des sanctions
lencontre de certains agents pour des
manquements la neutralit ?
Pouvez-vous prciser la nature et le nombre de
ces sanctions en 2015 ? 2014 ? 2013 ?
Une formation sur la lacit est-elle propose
aux agents dans le cadre de leur formation
initiale ?
Dans le cadre de leur formation continue ?
De quels autres outils les agents disposent-ils ?
Existe-t-il un rfrent/correspondant lacit dans
votre administration ?
Si oui, quel est le contenu de ses missions ?
Vous pouvez maintenant utiliser cette rubrique
pour faire part de vos suggestions quant aux
actions complmentaires qui vous semblent
devoir tre menes.
Public cible : DRH ou rfrents lacit des 3 FP avec

dfinition dun panel incluant notamment :
ministres/collectivits
de
grande
taille/collectivits de taille moyenne/collectivits
de petite taille/acadmies/prfectures/autres
services dconcentrs de lEtat/tablissements
publics de sant et mdico-sociaux.
DRH/Rfrent lacit
REPONSE
Rponse avec plusieurs choix possibles : les
relations entre agents au sein du service/les
relations avec lusager/si autre, prcisez.
Rponse avec plusieurs choix possibles : une
mconnaissance du cadre juridique/ linstabilit et
les incertitudes de ce cadre juridique / la difficult
den appliquer les principes des situations
concrtes/dans tous les cas, illustrez.
Entre 0 et 5.
Entre 5 et 10.
Suprieur 10.
Champ libre.
Rponse : oui/non/si oui, prcisez.
Rponse sur une chelle de 0 3

(0 = jamais, 1 = rarement, 2 = rgulirement, 3 =
trs frquemment).
Champ libre.
Rponse sur une chelle de 0 3.
Champ libre.
Rponse : oui/non.
Champ libre.
45

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Lacit et fonction publique

Lacit et fonction publique

Travaux de la commission prside par

Lacit et fonction publique

la sensibilit de la question : lagent craint, mme en se bornant rappeler les rgles

Lacit et fonction publique

Lacit et fonction publique

Liste des recommandations par ordre dapparition dans le rapport

Recommandation n1 : Crer un baromtre RH rgulier dans la fonction publique sur la question de

Lacit et fonction publique

Lacit et fonction publique

Lacit et fonction publique

4.6. Valoriser la lacit.............................................................................................................................. 31

Lacit et fonction publique

le respect de la libert de conscience et du pluralisme religieux ;

lgalit de tous les citoyens indpendamment de leurs convictions spirituelles ventuelles ;

pour lEtat, une posture de neutralit en matire de culte.

Lacit et fonction publique

Lacit et fonction publique

PARTIE 1 LE CADRE GENERAL

Lacit et fonction publique

dexprimer leurs convictions religieuses . Trois tempraments ce principe sont toutefois

le principe de lacit interdit quiconque de se prvaloir de ses croyances religieuses pour

lacit et prescriptions religieuses : la restauration scolaire pose galement des

Lacit et fonction publique

contours conceptuels : il a pu tre question dattraire dans le champ de la neutralit des

Lacit et fonction publique

Lacit et fonction publique

PARTIE 2 LES ENJEUX

2.2. Les fonctionnaires rencontrs expriment majoritairement un inconfort compte

pour autant, les fonctionnaires rencontrs expriment majoritairement un inconfort compte

Lacit et fonction publique

Une recrudescence de ractions crispes, comme dfense contre lincertitude : en ce sens, le

Lacit et fonction publique

PARTIE 3 LES MESURES RECENTES

3.2. De nombreux outils sont rgulirement produits par diffrents acteurs

Lacit et fonction publique

au niveau rgional (niveau II), ces formateurs de formateurs , leur tour,

Le kit pdagogique valeurs de la Rpublique et lacit , qui se veut un outil cl en

3.3. Ces initiatives restent insuffisamment coordonnes et de fait mconnues des

Lacit et fonction publique

Selon un sondage ralis en 2015 par lifop (http://www.ifop.fr/media/poll/3232-1-study_file.pdf), 84% des

Lacit et fonction publique

Lacit et fonction publique

PARTIE 4 LES PROPOSITIONS

4.1. Objectiver et mieux informer

Crer un baromtre RH rgulier dans la fonction publique sur la question de la

effectuer un travail de veille : il sagirait de recenser les nouveaux textes (lgislatifs et

Lacit et fonction publique

4.2. Renforcer le rflexe du dialogue pralable

Prvoir, au moment du recrutement des agents publics (y compris les

Encourager le suprieur hirarchique voquer le respect du principe de

Lacit et fonction publique

Rappeler, idalement par circulaire, que le dialogue doit toujours constituer le

4. 3. Accompagner et soutenir les agents publics en les adossant une expertise

Crer un ple dexpertise lacit au niveau national.

Conserver et renforcer des rfrents-lacit territorialiss, selon trois idaux-types :

Lacit et fonction publique

pour la Protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), une Mission nationale de veille et

enfin il convient de noter quen milieu hospitalier et mdico-social la circulaire du 5

Lacit et fonction publique

affermies (par le recrutement de chargs de mission lacit supplmentaires) pour animer

Conserver et renforcer les rfrents lacit territorialiss, en lien avec les

le lgislateur a expressment reconnu la mission comme tant de service public ;