Parte II

SISTEMA ELEITORAL:
O MODELO DISTRITAL MISTO

I. Introduo
II. Os sistemas eleitorais
1. O sistema majoritrio
2. O sistema proporcional
2.1. Modalidades do sistema proporcional
2.1.1. O sistema de lista fechada
2.1.2. O sistema de lista aberta
III. O sistema eleitoral brasileiro
1. Descrio geral do modelo
2. Alguns dos grandes problemas do sistema brasileiro
2.1. Problemas ligados legitimidade democrtica
2.2. Problemas ligados governabilidade
2.3. Problemas ligados s virtudes republicanas
IV. O sistema distrital misto como alternativa para o Brasil
1. Descrio geral do modelo
2. Vantagens do sistema misto no contexto brasileiro
2.1. Atenuao do problema da baixa representatividade
2.2. Facilitao da formao de maiorias polticas sem eliminao da
representao das minorias
2.3. Reduo do custo das campanhas e da influncia do poder
econmico

39

I. INTRODUO
A democracia representativa, sobretudo em sociedades de massa,
envolve mecanismos relativamente complexos de participao poltica e de
organizao do processo eleitoral. A expresso sistema eleitoral identifica as
diferentes tcnicas e procedimentos pelos quais se exercem os direitos polticos de
votar e de ser votado, a includos a diviso geogrfica do pas para esse fim e os
critrios do cmputo dos votos e de determinao dos candidatos eleitos. Os dois
grandes sistemas eleitorais praticados no mundo contemporneo so o proporcional e
o majoritrio, com algumas combinaes possveis, que geram modelos mistos. A
seguir se procede exposio dos dois modelos puros, bem como apresentao do
sistema distrital misto como uma alternativa conveniente para o Brasil.
II. OS SISTEMAS ELEITORAIS
II.1. O sistema majoritrio
No sistema eleitoral majoritrio, ser considerado vencedor o
candidato que obtiver maior nmero de votos, e os votos dados aos demais candidatos
so desconsiderados, no contribuindo para a composio dos governos. No Brasil,
esse sistema utilizado na eleio de Prefeitos, Governadores, Senadores e do
Presidente da Repblica. Por essa razo, estas eleies tambm so chamadas, no
jargo da poltica, majoritrias. possvel utilizar o sistema majoritrio tambm
para a eleio de Deputados. E a forma mais freqente de faz-lo deu origem ao
chamado modelo distrital.
De acordo com esse modelo, a circunscrio eleitoral (no caso
brasileiro, o Estado federado) seria subdividida em tantos distritos quantas fossem as
40

cadeiras a serem ocupadas na Cmara de Deputados59. Nessa frmula, cada um dos

distritos elegeria apenas um Deputado, e cada partido apresentaria apenas um
candidato por distrito. Os votos dados aos demais candidatos no seriam considerados
para efeito de ocupao de cadeiras no Parlamento. Assim, suponha-se que, em
determinado distrito, cinco partidos (imaginrios) apresentem candidatos: o Partido
Desenvolvimentista (PDes), o Partido Monetarista (PMon), o Partido Direitista
(PDir), o Partido Ecolgico (PEco) e o Partido Comunista (PCom). Se o candidato
apresentado pelo PDes obtiver a maioria dos votos, ele eleito, e os votos dados aos
demais candidatos so desconsiderados para a composio da Casa Parlamentar.
Tal sistema pode ou no prever a adoo da eleio em dois
turnos. No sistema majoritrio puro ou simples, ser considerado eleito o candidato
que obtiver o maior nmero de votos, independentemente de ter alcanado a maioria.
No sistema majoritrio em dois turnos, por sua vez, ser considerado eleito o
candidato que obtiver a maioria absoluta dos votos vlidos. Caso o candidato mais
votado no a obtenha na primeira votao, dever ser realizada uma nova. O sistema
de dois turnos fora a populao a se manifestar de maneira direta sobre o candidato
que ser eleito, ensejando maior respaldo popular para a eleio. Contudo, prolonga o
processo eleitoral e aumenta o seu custo.
Para as eleies parlamentares, o sistema distrital-majoritrio
adotado em diversos pases. Os exemplos mais conhecidos so os do Reino Unido e
da Frana. No Reino Unido, as eleies para a Cmara dos Comuns adotam o sistema
de maioria simples. No importa se o candidato recebeu menos de 50% dos votos.

59

O artigo 86 do Cdigo Eleitoral determina que nas eleies presidenciais, a circunscrio ser o
Pas; nas eleies federais e estaduais, o Estado; e nas municipais, o respectivo Municpio. Em
deferncia terminologia adotada pelo direito brasileiro, optamos por utilizar o termo distrito para
caracterizar a subdiviso da circunscrio. No entanto, comum encontrar na literatura
especializada autores que considerem os dois termos sinnimos. Ambos referir-se-iam a uma
diviso territorial do Pas, do Estado ou do Municpio com base em critrios variados, como o
nmero de eleitores ou de habitantes. V. Antnio Octvio Cintra, O sistema eleitoral alemo como
modelo para a reforma do sistema eleitoral brasileiro, 2000, p. 6.

41

Para que se sagre vencedor, basta que seja o mais votado dentre os que concorreram
no pleito60. J o sistema francs, tambm majoritrio, exige que no primeiro turno o
candidato obtenha mais de 50% dos votos. Caso isso no ocorra, haver um segundo
turno, do qual participaro os candidatos que receberem mais de 12,5% dos votos.
Como possvel a passagem de mais de dois candidatos para o segundo turno, o
sistema francs possibilita que o candidato se eleja com menos de 50% dos votos,
como ocorre no Reino Unido. Mas, na prtica, isso se verifica em um nmero muito
pequeno de casos61.
Algumas vantagens so normalmente associadas ao sistema
majoritrio. Dentre elas possvel destacar:
a) maior facilidade de formao de maiorias polticas,
circunstncia que propicia governos mais estveis e funcionais62;
b) fortalecimento dos principais partidos polticos, evitando a
fragmentao partidria63;

60

Jairo Nicolau, Sistemas eleitorais, 2004, p. 19, informa que significativo o nmero de candidatos
que recebem menos de 50% dos votos: nas eleies de 1992, por exemplo, 40% dos Deputados
foram eleitos sem atingir a maioria absoluta dos votos; nas eleies seguintes (1997) esse nmero
passou para 47%.
61

V. Jairo Nicolau, Sistemas eleitorais, 2004, p. 25.

62

De fato, no sistema majoritrio, tende-se a escolher os parlamentares que compartilham das

propostas polticas apoiadas pela maioria. Suponha-se, por exemplo, que o debate econmico
brasileiro estivesse dividido entre duas grandes correntes, o monetarismo e o desenvolvimentismo, e
que 70% apoiassem esta segunda proposta e 30% a primeira. Imagine-se, ainda, que tal distribuio
de preferncias polticas se manifestasse igualmente em todos os distritos eleitorais. No sistema
majoritrio, o candidato que representa a tese desenvolvimentista tende a se sagrar vencedor em
todos os distritos. claro que, na realidade, tais preferncias no so distribudas uniformemente;
que o debate poltico no se restringe ao aspecto econmico, envolvendo inmeras outras questes;
e que diversos outros fatores, no relativos s propostas polticas, interferem no processo. O
exemplo, contudo, serve para demonstrar que, no sistema majoritrio, h uma tendncia de
facilitao da formao de maiorias. V. Lus Virglio Afonso da Silva, Sistemas eleitorais, 1999, p.
129; Carmen Lcia Antunes Rocha, O processo eleitoral como instrumento para a democracia,
Resenha Eleitoral Nova Srie, v. 5, n. 1, p. 5; Srgio Srvulo da Cunha, O que o voto distrital,
1991, p. 18; Antnio Octvio Cintra, O sistema eleitoral alemo como modelo para a reforma do
sistema eleitoral brasileiro, 2000, p. 4.
63

Notadamente no sistema majoritrio de turno nico, o eleitor tem a tendncia a praticar o voto til,

42

c) tendncia bipolarizao entre centro-esquerda e centrodireita, com neutralizao das propostas polticas mais radicais64;
d) aumento da representatividade dos parlamentares, por haver
apenas um eleito por distrito, que ficar sujeito a maior visibilidade e controle;
e) inexistncia de competio entre correligionrios, como ocorre
no sistema proporcional de lista aberta vigente no Brasil.
bem de ver que, de acordo com a viso de cada um e com os
objetivos que estejam sendo visados, as virtudes apontadas acima podem ser captadas
como defeitos do sistema. De fato, algumas conseqncias do sistema majoritrio
puro so:
a) reduo do pluralismo poltico, na medida em que o resultado
das eleies no reflete a proporcionalidade da manifestao da vontade popular;
b) perda de participao e de influncia poltica por parte das
minorias;

votando, dentre os partidos que polarizam a eleio, naquele que mais prximo ou menos distante
de sua posio poltica. Maurice Duverger, Os partidos polticos, 1980, p. 252 e ss., informa que o
escrutnio majoritrio de um s turno tende ao dualismo dos partidos e o escrutnio majoritrio de
dois turnos ou a representao proporcional tendem ao multipartidarismo. Sem embargo das
crticas observadas em estudos posteriores, as denominadas Leis de Duverger, nas lies de Jairo
Nicolau, Multipartidarismo e democracia, 1996, p. 45, mantm seu poder analtico, sobretudo se
interpretadas como leis no sentido probalstico e tendencial, e no no sentido estritamente causal.
Comungando da mesma opinio: Manoel Gonalves Ferreira Filho, Reforma constitucional: O
sistema eleitoral e partidrio. In: Carmen Lcia Antunes Rocha e Carlos Mrio da Silva Velloso
(coords.), Direito eleitoral, 1996, p. 102; Maria do Socorro Braga, Sistema eleitoral e sistemas
partidrios em perspectiva comparada: Especificidades e similaridades, trabalho apresentado no 4
Encontro da Associao Brasileira de Cincia Poltica, 2004, p. 9; Lus Virglio Afonso da Silva,
Sistemas eleitorais, 1999, p. 132.
64

Esta tem sido a experincia histrica, da qual exemplo emblemtico o Reino Unido, com a
tradicional alternncia entre conservadores e trabalhistas.

43

c)

risco

de

personalizao

da

representao

poltica,

especialmente em comparao com o sistema proporcional de lista fechada;

d) municipalizao do debate poltico, pela nfase nas questes
locais.
II.2. O sistema proporcional
O sistema proporcional consiste no procedimento eleitoral que
visa a assegurar no Parlamento uma representao para cada partido correspondente
ao percentual de apoiadores que o partido possui na sociedade. Diferentemente do
que ocorre no sistema distrital-majoritrio, no sistema proporcional as circunscries
eleitorais no so uninominais, vale dizer: cada circunscrio elege diversos
Deputados. No Brasil, uma mesma circunscrio pode eleger at 70 Deputados. o
que acontece, por exemplo, no Estado de So Paulo. Um partido que alcance 10% dos
votos ter elegido 7 Deputados. O pressuposto fundamental de legitimao do sistema
a idia de que o Parlamento deve refletir a pluralidade que caracteriza o meio
social65.
Veja-se um modo simples de ilustrar o sistema. Suponha-se que
os alunos de um curso universitrio desejem eleger um colegiado de representantes.
Considere-se, ainda, que o nmero de membros do colegiado seja de 10
representantes, e que o curso possua 10 turmas. H duas maneiras bsicas de eleger
os representantes. Na primeira, cada turma escolhe um representante, sendo eleito o
que obtiver a maioria dos votos. Essa forma corresponde ao sistema distritalmajoritrio. Na segunda, todos os alunos, sem distino de turmas, podem votar em

65

Antnio Octvio Cintra, O sistema eleitoral alemo como modelo para a reforma do sistema
eleitoral brasileiro, 2000, p. 4; Jos Afonso da Silva, Curso de direito constitucional positivo, 2000, p.
374.

44

todos os candidatos. Os 10 candidatos que obtivessem mais votos seriam escolhidos.

Aqui se teria o correspondente ao sistema proporcional66.
Suponha-se, agora, que 70% dos alunos defendessem uma
concepo mais dogmtica de ensino e que 30% defendessem uma concepo mais
crtica, e que essa mesma diviso se reproduzisse em todas as turmas (o que muito
possvel nesse tipo de universo mais homogneo). No sistema distrital-majoritrio,
todos os 10 membros do colegiado de representantes seriam defensores de uma
concepo dogmtica de ensino jurdico. No sistema proporcional, a representao
seria composta por 70% de dogmticos e 30% de crticos. O sistema proporcional se
estrutura, portanto, para garantir que a diviso ideolgica que caracteriza o grupo
representado se reproduza no colegiado de representantes67.
As mesmas observaes valem para a eleio dos Deputados
Federais em um Estado brasileiro, embora, nesse caso, a complexidade de fatores que
definem o voto aumente exponencialmente. Se adotado o sistema distritalmajoritrio, o Estado seria dividido em tantos distritos quantos fossem as cadeiras a
ocupar no Parlamento. Cada distrito elegeria um representante. No sistema
proporcional, a circunscrio (Estado) no dividida em distritos, e nela so eleitos
diversos representantes. Assim, um Deputado que representasse uma ideologia
minoritria, mas que pudesse ter adeptos em vrios locais do Estado, teria mais
chances de se eleger, o que no ocorreria adotando-se o sistema distrital-majoritrio.

66

Este exemplo foi sugerido por Cludio Pereira de Souza Neto.

67

Obviamente, tais cogitaes pressupem isolar do processo de formao das preferncias outros
fatores como, por exemplo, o carisma pessoal e as relaes de amizade, que podem ser decisivos
nesse universo mais reduzido de eleitores. Por conta de tais fatores, possvel que alguns crticos
fossem eleitos, apesar de os representados serem contra as idias por eles defendidas. Mas essa
observao no suficiente para superar a constatao acima, pois a justificao dos sistemas
eleitorais deve pressupor que os representados ajam, pelos menos em regra, racionalmente, e deve
se estruturar de modo a permitir uma manifestao efetiva da vontade dos representados.

45

A garantia do pluralismo e da possibilidade de maior

participao das minorias justamente a principal vantagem atribuda ao sistema
proporcional. Se, na sociedade, o modelo econmico monetarista defendido por
30% da populao, o nmero de Deputados monetaristas no Parlamento deveria
corresponder tambm ao percentual de 30%. Da mesma forma, se 60% da populao
desenvolvimentista, 60% dos parlamentares tambm deveria s-lo. E se 10%
comunista, o PCom deveria possuir 10% dos representantes. O Parlamento , assim,
entendido como um espao cuja complexidade deve ser um reflexo da complexidade
que tem lugar no meio social, sem reduzi-la excessivamente. O conflito poltico que
habita o mundo da vida se converteria em um conflito regido pelas regras do
procedimento parlamentar, e as decises parlamentares seriam resultantes da
interao entre as diversas correntes de pensamento68.
Obviamente, a maioria continuaria tomando as decises finais.
Tais decises, contudo, decorreriam de um aguerrido debate, em que as minorias
teriam amplas possibilidades de contestao. O governo da maioria garantido, mas
cuidar-se-ia de um governo majoritrio qualificado pelo teste da interao com as
minorias. A maioria governa, mas isso no a desonera de prestar contas minoria. Tal
funo fiscalizadora da minoria importantssima, pois evita que a maioria exera o
poder de maneira arbitrria. A garantia da participao das minorias propiciada pelo
sistema proporcional no se justifica apenas por ser esta participao um direito
fundamental. Ela se justifica tambm por qualificar a democracia, por tornar a
democracia mais deliberativa, ao enriquecer o debate pblico. nesse sentido que o
direito de participao das minorias exibe tambm uma dimenso objetiva69.

68

Antnio Octvio Cintra, O sistema eleitoral alemo como modelo para a reforma do sistema
eleitoral brasileiro, 2000, p. 4; Jos Afonso da Silva, Curso de direito constitucional positivo, 2000, p.
374; Ricardo Cunha Chimenti, Curso de direito constitucional, 2004, p. 215; Lus Virglio Afonso da
Silva, Sistemas eleitorais, 1999, p. 137.

69

Como lembra Olavo Brasil de Lima Junior, Reformas de sistemas eleitorais: Mudanas, contextos
e conseqncias, Dados, v. 42, n. 1, 1999, p. 4, o sistema proporcional, ao permitir a participao
das minorias, eleva a qualidade da democracia.

46

Contudo, essa caracterstica do voto proporcional, de incrementar

o pluralismo e de possibilitar a representao de minorias, pode ser vista tambm
como desvantagem, na medida em que provoque uma pulverizao partidria70. O
sistema proporcional, sem a adoo de clusula de barreira71, propicia a criao de
um grande nmero de partidos, os quais podem servir a um mercado de favores
polticos72. Ao invs de permitir a manifestao do pluralismo de valores e de idias,
o sistema proporcional acabaria, antes sim, por levar ao surgimento de legendas de
aluguel, sem compromissos ideolgicos e pautas programticas. Tal pulverizao
confunde o eleitor, que fica sem uma referncia segura acerca de quais partidos
representam quais propostas polticas. No Brasil, que adota o sistema proporcional,
entre 1982 e 200473, estiveram em funcionamento as seguintes agremiaes
partidrias:
PAN Partidos dos Aposentados da Nao
PAP Partido de Ao Progressista
70

Lus Virglio Afonso da Silva, Sistemas eleitorais, 1999, p. 142-3.

71

Segundo Ktia de Carvalho, Clusula de barreira e funcionamento parlamentar, 2003, p. 3,

entende-se por clusula de barreira a disposio normativa que nega, ou existncia, ou
representao parlamentar, ao partido que no tenha alcanado um determinado nmero ou
percentual de votos. No direito comparado h diversos exemplos de pases que adotam a clusula
de barreira para acesso dos partidos no Parlamento. Dentre estes, tem-se a Alemanha que exige do
partido um mnimo de 5% do total de votos nacionais, ou pelo menos, trs candidatos distritais, a
Espanha exige um percentual de 3% e a Sucia de 4%. V. Antnio Octvio Cintra, O sistema
eleitoral alemo como modelo para a reforma do sistema eleitoral brasileiro, 2000, p. 9; Marco
Maciel, Reforma poltico-partidria. In: Carmem Lcia Antunes Rocha e Carlos Mrio da Silva
Velloso (coords.), Direito Eleitoral, 1996, p. 85-95. Para Jairo Nicolau, Sistemas eleitorais, 2004, p.
51, no Brasil tambm se adota a clusula de excluso, que consiste na exigncia de que o partido
alcance o quociente eleitoral para que possa contabilizar seus assentos no Parlamento. No mesmo
sentido, Lus Virglio Afonso da Silva, Sistemas eleitorais, 1999, p. 157; Maria do Socorro Braga,
Sistema eleitoral e sistemas partidrios em perspectiva comparada: Especificidades e similaridades,
trabalho apresentado no 4 Encontro Nacional da Associao Brasileira de Cincia Poltica, 2004, p.
21. Note-se que no Brasil no se impede a posse do candidato eleito por partido que no tenha
obtido a votao mnima exigida (desde que preenchido o quociente eleitoral). O que se impede o
funcionamento parlamentar do partido, bem como o acesso pleno participao no Fundo Partidrio
e no horrio eleitoral gratuito.

72

Defendendo a clusula de barreira como fator de correo das distores do sistema proporcional:
Marco Maciel, Reforma poltico-partidria. In: Carmem Lcia Antunes Rocha e Carlos Mrio da Silva
Velloso (coords.), Direito Eleitoral, 1996, p. 91.
73

V. Dados eleitorais do Brasil (1982-2004). In: stio www.jaironicolau.iuperj.br, visitado em 06 abr.

2006.

47

PAS Partido de Ao Social

PASART Partido Agrrio Renovador Trabalhista
PBM Partido Brasileiro de Mulheres
PC Partido Comunista
PCB Partido Comunista Brasileiro
PCDN Partido Cvico de Desenvolvimento Nacional
PC do B Partido Comunista do Brasil
PCN Partido Comunitrio Nacional
PCO Partido da Causa Operria
PD Partido Democrata
PDC Partido Democrata Cristo
PDC do B Partido Democrata Cristo do Brasil
PDI Partido Democrtico Independente
PDN Partido Democrtico Nacional
PDS Partido Democrtico Social
PDT Partido Democrtico Trabalhista
PEB Partido Estudantil Brasileiro
PES Partido Ecolgico Social
PFL Partido da Frente Liberal
PFS Partido da Frente Socialista
PGT Partido Geral dos Trabalhadores
PH Partido Humanista
PHN Partido Humanista Nacional
PHS Partido Humanista da Solidariedade
PJ Partido da Juventude
PL Partido Liberal
PLB Partido Liberal Brasileiro
PLC Partido Liberal Cristo
PLH Partido Liberal Humanista
PLP Partido Liberal Progressista
48

PLT Partido Liberal Trabalhista

PMB Partido Municipalista Brasileiro
PMC Partido Municipalista Comunitrio
PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
PMN Partido da Mobilizao Nacional
PMSD Partido Municipalista Social Democrtico
PN Partido Nacionalista
PNA Partido Nacional dos Aposentados
PNAB Partido Nacional dos Aposentados do Brasil
PND Partido Nacionalista Democrtico
PNR Partido da Nova Repblica
PNT Partido Nacionalista dos Trabalhadores
PNTB Partido Nacionalista dos Trabalhadores do Brasil
PP Partido Progressista
PP Partido do Povo
PPB Partido Progressista Brasileiro
PPB Partido do Povo Brasileiro
PPN Partido Parlamentarista Nacional
PPR Partido Progressista Reformador
PPS Partido Popular Socialista
PRN/PTC Partido da Reconstruo Nacional
PRONA Partido de Reedificao da Ordem Nacional
PRP Partido Republicano Progressista
PRP Partido Reformador Trabalhista
PRS Partido das Reformas Sociais
PRT Partido Reformador Trabalhista
PRTB Partido Renovador Trabalhista Brasileiro
PS Partido Socialista
PSB Partido Socialista Brasileiro
PSC Partido Social Cristo
49

PSD Partido Social Democrtico

PSDB Partido da Social Democracia Brasileira
PSDC Partido Social Democrata Cristo
PS do B Partido Socialista do Brasil
PSL Partido Social Liberal
PSL Partido do Solidarismo Libertador
PSN/PHS Partido Solidarista Nacional
PSP Partido Social Progressista
PST Partido Social Trabalhista
PSTU Partido Socialista dos Trabalhadores Unificado
PSU Partido Socialista Unido
PT Partido dos Trabalhadores
PTB Partido Trabalhista Brasileiro
PTC Partido Trabalhista Comunitrio
PT do B Partido Trabalhista do Brasil
PTN Partido Trabalhista Nacional
PTN Partido Tancredista Nacional
PTR Partido Trabalhista Renovador
PTRB Partido Trabalhista Renovador Brasileiro
PV Partido Verde
desnecessria a demonstrao da inadequao e da
inconvenincia de um quadro partidrio assim fragmentado, que antes confunde o
eleitor e dificulta o processo democrtico-representativo. Pior: grande parte dessas
legendas s serviu a interesses pessoais transitrios de algumas lideranas partidrias.
Dentre todas essas siglas, poucas transpuseram os limites da condio de legendas de
aluguel ou de grupos sectrios e de pouca expresso.

50

II.2.1. Modalidades do sistema proporcional

O sistema proporcional pode adotar duas tcnicas diferentes para
definir quais os candidatos de cada agremiao sero eleitos: o escrutnio de lista e o
voto de legenda74. No primeiro caso, o eleitor vota em uma lista de candidatos
elaborada pelo partido, que pode ser uma lista fechada ou uma lista aberta75. No
segundo caso, o eleitor vota na legenda partidria. Veja-se como se organiza cada
uma dessas modalidades de voto proporcional, para, em seguida, caracterizar o
sistema brasileiro.
No escrutnio de lista fechada, o eleitor vota em uma lista de
candidatos j preordenada pelo partido. Apura-se o total de votos que a lista recebeu.
O partido ocupar o percentual das cadeiras que corresponder ao percentual de votos
obtidos pela lista partidria. Os candidatos que ocupam os primeiros lugares na lista
sero considerados eleitos prioritariamente sobre os candidatos que ocupam posies
posteriores. No escrutnio de lista aberta, o eleitor tem a liberdade de escolher, dentro
de uma lista partidria, os candidatos de sua preferncia, sem a obrigao de obedecer
a qualquer ordem previamente estipulada pelo partido. Existem vrias possibilidades
a serem adotadas nesse tipo de escrutnio76. O voto de legenda o que dado ao
partido, no a um candidato ou a uma lista preordenada de candidatos. A diferena
74

V. Alexandre de Moraes, Sistemas eleitorais e regime de governo presidencial. In: Fernando Luiz
Ximenes Rocha e Filomeno Moraes (coords.), Direito constitucional contemporneo, 2005, p. 32.
75

H algumas variaes na classificao apresentada pela doutrina. A propsito, v. Jairo Nicolau,

Sistemas eleitorais, 2004, p. 55-61, e Lus Virglio Afonso da Silva, Sistemas eleitorais, 1999, p. 46.
76

Em uma delas, cada eleitor pode modificar a ordem da lista preordenada pelo partido (listas
preferenciais). H outra na qual o eleitor estabelece uma ordem livre de preferncia, votando em
quantos candidatos devam ser eleitos pela circunscrio. No Brasil, o eleitor vota em apenas um
candidato ou na legenda partidria. So apurados os votos dados a cada candidato do partido e os
votos na legenda. Tudo somado, verifica-se a quantas cadeiras o partido faz jus. Sero eleitos os
candidatos que obtiveram mais votos dentro de cada partido at o limite das cadeiras obtidas pela
agremiao. Observe-se que candidatos de outros partidos que obtiveram maior votao individual
podem no ser eleitos. A eleio de um Deputado decidida por uma equao que envolve tanto os
votos que ele obteve quanto os votos que o partido alcanou em conjunto. Por isso, esse sistema
caracterizado tambm como escrutnio de lista com voto transfervel. Sobre o tema, v. Vandr
Augusto Brigo, Sistema eleitoral brasileiro a tcnica de representao proporcional vigente e as
propostas de alterao: Breves apontamentos, Revista de Informao Legislativa, n. 39, 2002.

51

fundamental entre o voto de legenda, tal qual praticado no Brasil, e o sistema

proporcional com lista fechada est no fato de que, nesse ltimo, o eleitor sabe a
posio ocupada pelo candidato na lista77.
II.2.1.1. O sistema de lista fechada
H um conjunto de caractersticas positivas no sistema
proporcional de lista fechada. A mais visvel delas que a escolha eleitoral incide
especialmente sobre o partido poltico, fazendo com que a disputa se oriente mais por
diferenas entre programas e propostas, e menos por pleitos clientelistas78. Observese, contudo, que o sistema de lista fechada no elimina a escolha entre lderes79. Pelo
contrrio, so os lderes partidrios que encabeam as listas. Nos pases que adotam o
parlamentarismo, so eles que ocuparo os cargos de Primeiro-Ministro e outras
posies de destaque no caso de vitria de sua agremiao80. Um subproduto
importante do sistema de lista preordenada a disciplina e a fidelidade partidrias81.
A eleio do parlamentar torna-se dependente do partido. Nesse sistema, no
possvel a troca freqente de partido, mesmo inexistindo norma determinando a
fidelidade partidria, como comprovam os pases em que o sistema vigora.

77

No voto de legenda, o eleitor no possui qualquer informao prvia quanto a quais candidatos
devem, provavelmente, ser eleitos com o seu voto. O sistema eleitoral brasileiro , na verdade, uma
mescla do escrutnio de lista aberta com o voto de legenda. Isto porque o eleitor, alm de votar em
determinado candidato de uma lista aberta, tambm pode optar por votar no partido. Tal voto poder
servir eleio de qualquer um dos candidatos apresentados pelo partido.
78

Neste sentido, Antnio Octvio Cintra, A proposta de reforma poltica: Prs e contras, 2005, p. 178; Lus Virglio Afonso da Silva, Sistemas eleitorais, 1999, p. 138.
79

V. Lus Virglio Afonso da Silva, Sistemas eleitorais, 1999, p. 138.

80

Note-se que a possibilidade de perpetuao da liderana evitada pelas derrotas sofridas pelo
partido. Um partido com liderana enfraquecida no tem como eleger um grande nmero de
candidatos. Diante das derrotas eleitorais, todo o partido tende, ento, a propugnar pela substituio
da liderana. A elaborao das listas forar os partidos a discutirem, internamente, a democracia
de procedimentos. V. Antnio Octvio Cintra, A proposta de reforma poltica: Prs e contras, 2005,
p. 17-8.
81

Neste sentido, Antnio Octvio Cintra, A proposta de reforma poltica: Prs e contras, 2005, p. 178; David Samuels, Determinantes do voto partidrio em sistemas eleitorais centrados no candidato:
Evidncias sobre o Brasil, Dados, v. 40, n. 3, 1997, p. 6; Lcio Reiner, Fidelidade partidria, 2001, p.
8.

52

Nesse ambiente, o processo poltico adquire maior clareza e

segurana, pois so organizaes estveis e no arranjos episdicos que conduzem as
negociaes e acordos. Como conseqncia, o relacionamento entre os Poderes tende
a mudar de carter, pois passa a se conduzir num outro patamar. A cooptao macia
de parlamentares pelo governo perder terreno, forando-se uma negociao mais
institucional para a tomada de decises. Com isso, os aspectos programticos dos
partidos ganham relevo, na medida em que os nus e os bnus da formao de
governos so imputados aos partidos, e estes sero julgados nas prximas eleies. O
debate poltico passa a enfocar a atuao do partido no governo anterior, e a atuao
coletiva dos parlamentares no mandato.
certo que um olhar crtico, lanado por outro ngulo, pode
encontrar um conjunto de aspectos negativos nesse modelo de lista fechada. Dentre as
desvantagens mais freqentemente apontadas, encontram-se as seguintes:
a) restrio ao direito do eleitor de escolher seu candidato,
obrigando-o a votar numa organizao burocrtica e impessoal;
b) perda do vnculo entre representante e representado;
c) reforo s oligarquias partidrias e submisso das novas
lideranas ao arbtrio dos caciques82;

82

Na mesma linha de pensamento, Fbio Konder Comparato, A necessidade de reformulao do

sistema eleitoral brasileiro. In: Carmem Lcia Antunes Rocha e Carlos Mrio da Silva Velloso
(coords.), Direito Eleitoral, 1996, p. 67, afirma que o sistema proporcional de lista fechada apresenta
dois inconvenientes: a excessiva despersonalizao nas relaes entre eleitores e eleitos, bem
como a possibilidade de caciquismo dentro dos partidos, com os componentes da lista sendo
escolhidos por um ou alguns dirigentes partidrios apenas. V. tambm Oscar Dias Corra, O
sistema eleitoral que convm ao Brasil. In: Carmem Lcia Antunes Rocha e Carlos Mrio da Silva
Velloso (coords.), Direito Eleitoral, 1996, p. 113; Antnio Octvio Cintra, A proposta de reforma
poltica: Prs e contras, 2005, p. 17-8.

53

d) transformao das convenes partidrias em palco de

disputas ferozes, pois a elas cabe organizar a lista partidria.
II.2.1.2. O sistema de lista aberta
O sistema proporcional de lista aberta aumenta a liberdade de
escolha do eleitor, que poder optar no apenas pelo partido de sua preferncia, como
tambm pelo candidato. Em tese, tal circunstncia criaria vnculos mais prximos
entre representantes e representados. De parte isso, esse modelo facilitaria a ascenso
de novas lideranas. Em contrapartida, os aspectos negativos ligados a essa frmula
so nossos conhecidos: enfraquecimento e deteriorao dos partidos polticos,
infidelidade partidria e encarecimento das campanhas eleitorais. Alguns desses
aspectos voltaro a ser analisados a seguir.
III. O SISTEMA ELEITORAL BRASILEIRO
III.1. Descrio geral do sistema
No Brasil adota-se o sistema proporcional de lista aberta nas
eleies para Deputado Federal, Deputado Estadual e Vereador (CF, art. 45, 27, 1 e
29). Nas eleies para Deputado Federal e Deputado Estadual (ou do Distrito
Federal), a circunscrio corresponder ao Estado. Nas eleies de Vereador, a
circunscrio o Municpio (Cdigo Eleitoral, art. 86). O eleitor escolhe um
candidato da lista apresentada pelo partido, no havendo uma ordem pr-determinada,
como ocorre no sistema de lista fechada. A ordem dos candidatos ditada pela
votao que individualmente obtiverem. Contudo, embora a votao seja uninominal,
o sucesso do candidato depender tambm da quantidade de votos que o partido ao
qual ele est filiado recebeu.

54

Assim, primeiro divide-se a totalidade dos votos vlidos pelo

nmero de cadeiras a preencher. Este resultado corresponde ao quociente eleitoral83.
Se algum partido no obtiver o nmero de votos somando-se os resultados obtidos
pela legenda e por seus candidatos pelo menos igual ao quociente eleitoral, no
poder eleger nenhum candidato. O passo seguinte dividir o nmero de votos
obtidos por cada partido ou coligao partidria pelo quociente eleitoral. Esse
resultado corresponde ao que se denomina quociente partidrio e equivale ao nmero
de candidatos eleitos pelo partido. A ordem de preferncia dos candidatos aquela
determinada pelo eleitor, ou seja, sero escolhidos os candidatos individualmente
mais votados at o limite do quociente partidrio.
Todavia, quase impossvel que esta conta d um resultado
exato. Sempre existem sobras de cadeiras, as quais, no sistema brasileiro, sero
redistribudas a partir da frmula de maiores mdias. Deve-se dividir o nmero de
votos obtidos pelo partido ou coligao pelo nmero de cadeiras que obteve,
acrescidas de uma unidade. Esse resultado equivale mdia de cada partido. Aquele
que obtiver a maior mdia preencher a primeira das cadeiras que sobraram. O
processo dever ser repetido at que todas as cadeiras restantes sejam preenchidas. Os
partidos que no tiverem alcanado o quociente eleitoral no participaro na
distribuio dessas cadeiras84.
No Brasil, adota-se o sistema majoritrio simples para a eleio
de Senadores85 (art. 46, CF/88) e de Prefeitos em Municpios com at duzentos mil

83

Nas eleies para Deputado Federal, esse quociente ser varivel conforme o nmero de
cadeiras que caber a cada Estado na Cmara de Deputados, que, para as eleies de 2006,
constam na Resoluo n 22.144 do Tribunal Superior Eleitoral.
84

Observe-se que essa no participao uma verdadeira clusula de barreira. V. Jairo Nicolau,
Sistemas eleitorais, 2004, p. 51.

85

Atualmente o Senado Federal possui oitenta e uma cadeiras, pois cada Estado, alm do Distrito
Federal, tem o direito de eleger trs Senadores (art. 46, 1, CF/88). Esta uma Casa
representativa dos Estados, eis que, independentemente da quantidade populacional, cada ente
poder eleger o mesmo nmero de representantes. Todavia, a renovao do quadro de Senadores
no se faz como nas outras Casas Legislativas, pois, enquanto o mandato senatorial dura oito anos,

55

eleitores (art. 29, II, CF/88)86. J nas eleies de Presidente da Repblica (art. 77,
CF/88), Governador do Estado ou do Distrito Federal (art. 28, CF/88), Prefeito em
Municpios com mais de duzentos mil eleitores (art. 29, CF/88), o sistema vigente o
majoritrio de dois turnos87. O presente estudo no examinar o sistema eleitoral
adotado para preenchimento desses cargos, cuidando to-somente da eleio de
Deputados Federais88.
III.2. Alguns dos grandes problemas do sistema brasileiro
Sem embargo dos pontos positivos e negativos que podem ser
atribudos ao sistema proporcional abstratamente considerado, a verdade que a
realidade poltica brasileira, ao longo da vigncia da Constituio democrtica de
1988, tem padecido de vicissitudes diversas. Os problemas so to graves, variados e
numerosos que uma das dificuldades existentes a de sua sistematizao em
categorias que guardem coerncia e identidade entre seus elementos. Para fins da
presente anlise, procurou-se agrup-los em trs grandes tpicos, envolvendo: 1. a

as eleies se realizam a cada quatro anos. Assim, a renovao dos membros do Senado Federal
se faz alternadamente em um e dois teros, ou seja, se numa legislatura foram eleitos vinte e sete
senadores, na seguinte sero eleitos cinqenta e quatro (art. 46, 2). Diante disso, em cada
Estado, ora eleito apenas um candidato, ora so eleitos dois deles. Jairo Nicolau, Sistemas
eleitorais, 2004, p. 23, esclarece que, quando so eleitos dois candidatos por Estado/Distrito
Federal, a frmula majoritria utilizada a de voto em bloco individual. O cientista poltico explica: O
eleitor pode votar em tantos nomes quantas forem as cadeiras do distrito, com a possibilidade de
votar em candidatos de diferentes partidos. Os nomes mais votados so eleitos. As eleies para o
Senado do Brasil, quando so renovados 2/3 das cadeiras, utilizam esse sistema.
86

No que se refere s eleies para Prefeitos em Municpios com at duzentos mil eleitores, o
candidato que obtiver maior nmero de votos eleito, independentemente de ter recebido um
nmero de votos inferior aos dados aos seus concorrentes, ou seja, o candidato pode ser eleito com
um percentual inferior a cinqenta por cento.

87

Nas eleies para Presidente da Repblica, Governador de Estado ou do Distrito Federal e

Prefeitos em Municpios com mais de duzentos mil eleitores aplicado o sistema majoritrio de dois
turnos. Assim, se o candidato mais votado no conseguir auferir mais que 50% dos votos vlidos, o
processo eleitoral ser repetido competindo apenas os dois candidatos mais votados. Dessa
maneira, o candidato eleito sempre obter mais de cinqenta por cento dos votos.
88

Embora, em linhas gerais, as mesmas idias se apliquem eleio de Deputados Estaduais e

Vereadores.

56

legitimidade democrtica; 2. a governabilidade; 3. as virtudes republicanas. A seguir,

um breve comentrio acerca de cada um.
III.2.1. Problemas ligados legitimidade democrtica
A democracia constitucional o modelo poltico fundado na
soberania popular, na limitao do poder, na preservao e promoo dos direitos
fundamentais e na instituio de procedimentos que permitam o governo da maioria,
a participao poltica das minorias e a alternncia do poder. Alguns problemas que
afetam a legitimidade democrtica no sistema poltico-eleitoral brasileiro so: a) a
desproporcionalidade da representao dos Estados e dos partidos na Cmara dos
Deputados; b) a baixa representatividade dos parlamentares que integram o
Parlamento; c) a influncia determinante do poder econmico no processo eleitoral.
A desproporcionalidade da representao liga-se s regras
referentes magnitude distrital89. No Brasil, h uma limitao mxima e mnima de
representantes por Estado. A Constituio Federal determina, no artigo 45, 1, que
nenhum dos Estados tenha mais de setenta e menos de oito Deputados. De tal
previso resulta que Estados muito populosos, como So Paulo, tenham uma subrepresentao, e que Estados menos populosos sejam super-representados. Isso faz
89

Conforme Jairo Nicolau, Sistemas eleitorais, 2004, p. 13, em cada distrito eleitoral eleito um
nmero determinado de representantes. O nmero de cadeiras de cada distrito tambm chamado
de magnitude, e identificado pela letra M. O estado de So Paulo tem atualmente 70
representantes na Cmara dos Deputados; ou seja, a magnitude de So Paulo igual a 70. Antnio
Octvio Cintra, O sistema eleitoral alemo como modelo para a reforma do sistema eleitoral
brasileiro, 2000, p. 6, esclarece: Na literatura tcnica sobre o assunto, o tamanho da representao
a ser eleita o nmero de Deputados chama-se magnitude do distrito [magnitude distrital quer
dizer o quantum que cada distrito consegue obter de cadeiras nas Casas Legislativas]: uninominal,
binominal... plurinominal. Obviamente, no pode haver representao proporcional quando o distrito
uninominal, ou seja, quando elege apenas um representante: dever ser forosamente eleito pelo
sistema majoritrio. Distritos de pequena magnitude binominais, trinominais tampouco
conseguem resultados proporcionais. Haver sempre discrepncia entre proporo de votos que o
partido obtiver e a proporo de cadeiras que a frmula eleitoral lhe conceder. a partir de cinco
representantes eleitos numa circunscrio que se pode obter resultados proporcionais.
Curiosamente, porm, muitos pases que adotam o sistema proporcional elegem representantes em
circunscries com representao abaixo de cinco e este fato torna seus sistemas
desproporcionais.

57

com que o peso dos votos, por exemplo, de cidados de So Paulo e de cidados de
Roraima no seja o mesmo, no vigorando a mxima de um homem, um voto90.
Esses limites poderiam ser justificados, em tese, por razes de equilbrio federativo91.
No entanto, sob o prisma da prpria idia de proporcionalidade, o problema est em
que tal regra de alocao de cadeiras tambm se reflete na distribuio partidria na
Cmara de Deputados, distorcendo a justa participao de cada um. A distoro no
desimportante92.
A baixa representatividade parlamentar um problema grave
devido ao fato de no existir democracia sem Parlamento nem legitimidade sem
identificao entre eleitores e representantes93. Conseqncia dessa distoro o fato
de ser comum que o eleitor, logo depois das eleies, no saiba mais em quem votou
e que no acompanhe a atuao do Deputado que ajudou a eleger94. O Deputado
passa a possuir ento uma procurao em branco. Por conta disso, no possvel
sustentar que o Parlamento efetivamente represente o que o povo pensa e deseja, nada

90

Sobre a questo, informa Vandr Augusto Brigo, Sistema eleitoral brasileiro a tcnica de
representao proporcional vigente e as propostas de alterao: Breves apontamentos, Revista de
Informao Legislativa, n. 39, 2002, p. 182: O maior impacto dos efeitos da magnitude dos distritos
ocorre no mbito federal e resulta na desproporo da representatividade dos Estados-membros na
Cmara Federal, ocasionando a super-representao de muitos Estados, sobretudo das regies
Norte, Nordeste e Centro-Oeste, com a conseqente sub-representao, preponderantemente, dos
Estados da regio Sudeste. Para muitos, essa , s escncaras, a maior patologia do sistema
eleitoral brasileiro. No mesmo sentido: Fabiano Santos, Instituies eleitorais e desempenho do
presidencialismo no Brasil, Dados, v. 42, n. 1, 1999, p. 8.
91

Por todos v. Lus Virglio Afonso da Silva, Sistemas eleitorais, 1999, p. 160.

92

Por exemplo: nas eleies de 1994, o PFL, embora tenha conseguido 12,9% dos votos, obteve
17,3% das cadeiras, enquanto o PT, que contabilizou 12,8% de votos, conseguiu apenas 9,6% das
cadeiras. V. Jairo Nicolau, As distores na representao dos Estados na Cmara dos Deputados,
Dados, v. 40, n. 3, 1997, p. 10; David Samuels, Determinantes do voto partidrio em sistemas
eleitorais centrados no candidato: Evidncias sobre o Brasil, Dados, v. 40, n. 3, 1997, p. 10. Isso
ocorreu porque o PT tinha maior representatividade em Estados sub-representados e o PFL, nos
Estados super-representados. Nessas condies no possvel afirmar que a Cmara de
Deputados possa representar fielmente o pluralismo de idias que caracteriza o meio social.
93

Por baixa representatividade se quer significar o descolamento entre os interesses e aspiraes

do eleitorado e a atuao do parlamentar.
94

Em pesquisa feita pelo IUPERJ no Rio de Janeiro, 55% dos entrevistados disseram no se
lembrar em quem votaram nas eleies passadas. V. Jairo Nicolau, Como controlar o
representante? Consideraes sobre as eleies para a Cmara dos Deputados no Brasil, Dados, v.
45, n. 2, 2002, p. 5.

58

obstante o sistema seja o proporcional de lista aberta. Essa baixa representatividade

uma das causas da grande rejeio que atinge o Parlamento, que considerada uma
das instituies que merecem menor confiana popular95. Nesse cenrio, as
peculiaridades que caracterizam a realidade brasileira anulam as principais vantagens
atribudas ao sistema proporcional quando este analisado abstratamente.
A influncia determinante do poder econmico decorre, em meio
a outras razes, dos custos vultosos da eleio para Deputado96. Tal circunstncia
afasta da atividade poltica o cidado comum, que no tenha recursos prprios para
investir e no queira ou no possa ter acesso aos financiadores privados. Da resultam
conseqncias negativas importantes, como (i) a captura da poltica pelos interesses
econmicos, dando uma sobre-representao aos setores mais poderosos, (ii) estmulo
arrecadao de recursos fora do quadro da legalidade vigente e (iii) o
desenvolvimento de um cdigo de relao duvidoso entre os agentes pblicos da
poltica e os agentes privados da economia, comprometedor das virtudes
republicanas.
III.2.2. Problemas ligados governabilidade
O sistema brasileiro supervaloriza a figura individual do
parlamentar, tanto no processo eleitoral como no desempenho do mandato, em
detrimento do partido poltico. Desse quadro resulta a indiferena do parlamentar em
relao s linhas programticas do partido, a negociao pessoal de alocao de
recursos oramentrios e de apoios polticos e a personalizao da relao com o
95

Pesquisa realizada pelo IBOPE Opinio entre 18 e 22 de agosto de 2005 demonstra que 90% dos
entrevistados no confiam nos polticos, 88% no confia nos partidos polticos, 81% no confia na
Cmara dos Deputados e 76% no confia no Senado Federal. V. IBOPE Opinio, Estudo mostra
que 90% dos brasileiros no confiam em polticos, 2005. In: www.ibope.com.br, visitado em 12 mai.
2006.
96

As eleies brasileiras esto entre as mais caras do mundo, chegando os gastos para eleger um
Deputado Federal no Brasil a cerca de R$ 1 milho de reais. V. David Samuels, Determinantes do
voto partidrio em sistemas eleitorais centrados no candidato: Evidncias sobre o Brasil, Dados, v.
40, n. 3, 1997, p. 9; Lus Virglio Afonso da Silva, Sistemas eleitorais, 1999, p. 164-5.

59

eleitor. O troca-troca de partidos, que carreia imenso descrdito para o modelo

poltico em vigor, apenas conseqncia natural da desimportncia dos partidos. Esse
o primeiro aspecto negativo associado governabilidade: a fraqueza dos partidos
polticos e o excessivo poder pessoal de cada parlamentar.
Desses fatores decorre, tambm, uma outra disfuno: a
fragmentao partidria. Se o fundamental o voto nos indivduos que so
candidatos, no nos partidos e nas idias que eles representam, cria-se o contexto
propcio ao surgimento de partidos meramente cartoriais, sem ideologia. Os partidos
passam a ser, assim, formas sem contedo. Os candidatos os utilizam apenas para
cumprir requisitos formais de filiao partidria. Aps a eleio, tais partidos no
tero maior significao para os Deputados. Os partidos no cuidaro da educao
poltica de militantes, no tero atividades de mobilizao nem de disseminao de
idias ou doutrinas. Tendero a funcionar, em muitos casos, apenas como legendas
de aluguel. Tal fragmentao confunde o eleitorado e desprestigia as organizaes
partidrias97.
Nesse universo de multiplicidade e fragilidade dos partidos
polticos engendram-se as negociaes polticas no inteiramente republicanas. Todo
governo necessita de apoio no Legislativo para aprovao das deliberaes de seu
interesse e, para tal fim, desenvolve articulaes polticas para a formao de bases
parlamentares de sustentao. assim em toda a parte. No entanto, falta de
partidos slidos e ideologicamente consistentes, essas negociaes, freqentemente,
deixam de ser institucionais e programticas e passam a ser personalizadas e
fisiolgicas. Desfrutando de grande poder individual, o parlamentar ir atuar em
funo dos interesses imediatos de sua base eleitoral, nas melhores hipteses, ou no
interesse prprio, nas demais. Seu apoio ou no ao governo ser decidido caso a caso,
em funo de interesses polticos ou particulares imediatos. Tais circunstncias
97

Lus Virglio Afonso da Silva, Sistemas eleitorais, 1999, p. 165.

60

obstruem a nfase a ser dada nas grandes questes nacionais alm de comprometer,
uma vez mais, as virtudes republicanas.
III.2.3. Problemas ligados s virtudes republicanas
A ordem constitucional de um Estado democrtico se funda
sobre determinados valores a serem preservados e fins pblicos a serem realizados.
Dentre eles se incluem a dignidade da pessoa humana, a justia, a segurana, a
liberdade, a igualdade, o bem-estar social. Esse conjunto expressa o interesse pblico
primrio98, cuja realizao o fundamento de legitimidade do poder poltico. A
locuo virtudes republicanas sintetiza a vinculao da ao estatal a esses valores,
expressando o sentimento da causa pblica, do bem pblico, a moralidade no
exerccio do poder. As pessoas trazem em si traos positivos e traos negativos,
prprios da condio humana. O processo civilizatrio, as instituies polticas e as
normas jurdicas tm por objetivo extrair das pessoas o que elas tm de melhor e
neutralizar o que elas tm de ruim. Naturalmente, esse deve ser, tambm, o papel de
um sistema eleitoral. Entre ns tem se passado de maneira inversa. O sistema eleitoral
brasileiro tem estimulado patologias como o clientelismo, o patrimonialismo e a
corrupo.
O clientelismo fruto da relao excessivamente personalizada
que por vezes se estabelece entre o eleitor e o candidato, sem a intermediao
partidria. Assim, em lugar do debate e do projeto de saneamento, vem a bica de
gua; em vez do projeto habitacional, o fornecimento de tijolos; na falta do posto de
sade, a ambulncia. Formas imediatas e paliativas de enfrentar as dificuldades do

98

O interesse pblico primrio o interesse da sociedade como um todo e no se confunde,

naturalmente, com o secundrio, que o interesse da pessoa jurdica de direito pblico seja a
Unio, os Estados ou os Municpios. Por exemplo: o interesse estatal em arrecadar tributos
interesse secundrio deve estancar diante das limitaes constitucionais ao poder de tributar, que
so direitos fundamentais e expressam, assim, um interesse pblico primrio.

61

dia-a-dia, alimentando o populismo99 e a dependncia do eleitor. O patrimonialismo

se traduz no exerccio do cargo pblico para fins privados, para realizar objetivos
prprios de ascenso social ou financeira, inclusive na interao muitas vezes
promscua com os interesses econmicos de grupos privados. A corrupo viceja
nesse mesmo ambiente de convvio inadequado entre pblico e privado, na busca pela
indicao de quadros para cargos na administrao direta ou nas empresas estatais,
para obteno de proveitos particulares e/ou recursos para campanhas eleitorais,
freqentemente ao custo de procedimentos administrativos viciados (como licitaes
fraudulentas) ou desvios de verbas.
Os problemas que afetam a poltica brasileira no se limitam a
espertezas pontuais. Pelo contrrio, decorrem de razes estruturais que se situam em
diferentes graus de profundidade. A crise poltica que assombrou o pas nos anos de
2005 e de 2006 teve a virtude de trazer tona procedimentos que historicamente
habitavam o subterrneo das instituies e de criar predisposio para que sejam
feitas mudanas. Deve-se, todavia, partir da premissa de que no h modelo perfeito.
Sempre sero necessrias escolhas entre prs e contras. Alm disso, a sociedade
brasileira atingiu um grau de complexidade que j no comporta solues simplistas e
imediatamente redentoras de todos os males. Pretender que seja assim nem
comear. A opo por um sistema distrital misto no traz certeza de resultados. Mas o
sistema proporcional que tem vigorado no Brasil traz. E eles so comprovadamente
ruins. Um bom motivo para arriscar outras alternativas.

99

O termo aqui empregado em seu sentido negativo de manipulao dos interesses das camadas
menos favorecidas, da oferta de utilidades imediatas com sacrifcio de interesses permanentes. E
no, naturalmente, no sentido positivo que em alguns ambientes acadmicos se tem procurado
resgatar de aproximao legtima do poder com o sentimento popular.

62

IV. O SISTEMA DISTRITAL MISTO COMO ALTERNATIVA PARA O BRASIL

IV.1. Descrio geral do sistema
O sistema eleitoral distrital misto aquele em que os sistemas
proporcional e majoritrio so conjugados. Vrias so as possibilidades de se operar
tal conjugao, e os modelos que vigoram nas diversas naes so consideravelmente
diferentes entre si. O modelo proposto no presente estudo o que se denomina
distrital misto por superposio100, no qual parcela dos parlamentares eleita pelo
sistema proporcional e parcela eleita pelo sistema distrital-majoritrio. Nessa
frmula, 50% dos parlamentares so eleitos pelo sistema distrital majoritrio, com
voto uninominal (um nico candidato eleito por distrito), e 50% so eleitos pelo
sistema proporcional de lista fechada. Tal modelo (misto de superposio) se
caracteriza pela independncia entre as frmulas majoritrias e proporcionais. O voto
no candidato eleito pelo sistema majoritrio no interfere na eleio proporcional101.

100

Outro sistema muito conhecido o misto por correo, que vigora, por exemplo, na Alemanha.
Nesse pas, nas eleies para o Parlamento Federal (Bundestag), adota-se o sistema misto de
correo, em que ao eleitor so postos disposio dois votos, um para a escolha de um dos
candidatos no distrito (primeiro voto) e outro para a escolha de uma lista partidria (segundo voto).
Este segundo voto que ir determinar quantas cadeiras caber a cada partido, ou seja, se o
Partido A conseguiu 20% dos votos de lista, contabilizados nacionalmente, ter direito a 20% das
cadeiras no Parlamento. J a distribuio das cadeiras que cada partido conseguiu ser feita
proporcionalmente aos votos obtidos por ele em cada Estado. Dessa forma, se o Partido A
conseguiu, por exemplo, 10 cadeiras no total, e 20% dos votos que ele obteve so do Estado X, 2
das cadeiras que esse partido conseguiu vo para os candidatos do Estado X. Determinado o
nmero de cadeiras que cada partido ter em cada Estado, elas sero preenchidas
preferencialmente pelos candidatos eleitos pelo primeiro voto, ou seja, pelos candidatos eleitos nos
distritos, sendo o restante das vagas preenchidas pelos primeiros candidatos da lista partidria no
Estado. Dessa maneira, se no Estado X o partido A venceu em dois distritos, a princpio, ocupar
duas cadeiras. Mas se o nmero de candidatos eleitos nos distritos for maior que o percentual de
cadeiras a qual faria jus por conta dos votos obtidos pela lista partidria, sero feitas as correes
devidas, dando-se ao partido novas cadeiras. Assim, no h um nmero fechado de cadeiras no
Parlamento, que pode variar a cada eleio.
101

Sobre tal modelo, resume Jairo Nicolau, Sistemas eleitorais, 2004, p. 65: O sistema misto de
superposio o tipo mais comum de combinao independente. Na superposio todos os
eleitores elegem seus representantes por intermdio de duas diferentes frmulas, mas a eleio dos
representantes da parte proporcional no afetada pela majoritria. Na realidade, h dois grupos
diferenciados de representantes, cada um eleito por uma frmula eleitoral. O sistema de
superposio passou a ser utilizado a partir da dcada de 1990 em novas democracias da sia
(Coria do Sul, Taiwan e Tailndia) e antigos territrios da Unio Sovitica (Rssia, Ucrnia e
Litunia). O Japo abandonou um sistema de voto nico no-transfervel em 1994 e passou a utilizar

63

O eleitor tem direito a dois votos. Vota em um candidato no distrito e em uma lista
partidria fechada. Cuida-se da frmula mais simples do sistema distrital-misto102. O
sistema possibilita a conjugao de pontos positivos tanto do sistema majoritrio
quanto do sistema proporcional, como se observar em seguida.
IV.2. Vantagens do sistema misto no contexto brasileiro
O modelo distrital misto pode contribuir para a soluo de
diversos dos problemas decorrentes do sistema atualmente em vigor no Brasil. Sero
examinadas a seguir trs ordens de vantagens: 1. a atenuao do problema da baixa
representatividade dos parlamentares; 2 a facilitao da formao de governos
majoritrios sem que se impossibilite a representao das minorias; 3. a reduo dos
gastos com as campanhas eleitorais e da conseqente influncia do poder econmico
sobre a poltica. Veja-se, na seqncia, breve anlise de cada uma delas.
IV.2.1. Atenuao do problema da baixa representatividade
A adoo do sistema distrital misto permitiria, quanto parte
majoritria do modelo, a aproximao entre eleitos e eleitores103. O modelo atual faz
com que os eleitos no mantenham, em regra, qualquer compromisso com aquilo que
debateram durante as eleies. Embora o sistema atual permita o voto no candidato,
o sistema de superposio.
102

J o modelo de correo espera corrigir as distores dadas pela frmula majoritria atravs da
contagem proporcional. Esse um modelo naturalmente complexo, que pode adotar mecanismos
diversos que agravem tal caracterstica. Essa uma desvantagem desse sistema, pois dificulta o
entendimento do sistema no corpo da sociedade. Tal alerta, inclusive, dado por Jairo Nicolau,
Sistemas eleitorais, 2004, p. 74: Os sistemas mistos de correo so acusados de serem
excessivamente complexos. Em alguns casos, como o da Hungria e o da Itlia, o entendimento um
desafio at mesmo para os especialistas.

103

Tal tambm a concluso de Vandr Augusto Brigo, Sistema eleitoral brasileiro a tcnica de
representao proporcional vigente e as propostas de alterao: Breves apontamentos, Revista de
Informao Legislativa, n. 39, 2002, p. 184: Outra fonte de elogios ao sistema misto seria a
aproximao que causaria entre eleitos e eleitores, j que o voto seria dado dentro de um distrito,
pressupondo maior conhecimento do perfil do candidato pelo eleitor e, em conseqncia, uma
cobrana mais efetiva sobre o representante eleito pelo distrito.

64

no apenas no partido, da no tem resultado o incremento da representatividade. Isso

decorre, em considervel medida, do fato de no haver uma verdadeira disputa entre
os candidatos. Cada qual faz sua campanha e, em geral, no polemiza com os demais
candidatos tambm inseridos na disputa. Isso seria minorado pela adoo do sistema
distrital misto. Nesse cenrio, os candidatos dos diversos partidos se confrontariam
diretamente, e esse confronto direto exibe um importante potencial de fomentar o
debate eleitoral. Os diversos candidatos tendem a apresentar no apenas os
argumentos favorveis a sua candidatura; tendem tambm a expor as deficincias que
atingem as demais candidaturas.
Cria-se assim um espao para a crtica pblica, para a troca de
argumentos e contra-argumentos, que capaz de mobilizar o eleitorado de uma
maneira mais intensa que o atual sistema. Da poder resultar uma maior explicitao
das idias que o candidato pretende sustentar no Parlamento, assim como um
acompanhamento mais intenso da atividade parlamentar. Mesmo que tal atividade
no seja objeto de ateno permanente por parte dos eleitores, as suas decises
certamente sero problematizadas nas prximas eleies, quando ter lugar um
confronto direto entre candidatos de diferentes partidos. Com isso, h a tendncia de
que a atuao do parlamentar seja mais afinada com o pensamento de seus
representados. O parlamentar certamente poder votar em desacordo com a vontade
dos eleitores de seu distrito, mas dever estar preparado para justificar os seus votos
no prximo pleito.
Observe-se que, embora, em tese, o sistema distrital seja mais
propcio a uma campanha eleitoral centrada nas questes locais, no caso brasileiro sua
adoo pode justamente levar incorporao tambm de temas nacionais. O sistema
proporcional s mais apto ao debate sobre os grandes temas nacionais se tal sistema
adota a lista fechada. Adota-se a lista aberta, como ocorre no Brasil, isso no ocorre.
Na verdade, a experincia brasileira tem demonstrado que o modelo mais tendente
predominncia do discurso local o proporcional de lista aberta. A adoo de um
65

sistema parcialmente majoritrio tende a fazer com os candidatos, engajados como

esto na disputa com candidatos de outros partidos, explorem as diferenas
partidrias, enfatizando aspectos programticos que possam lhes representar
vantagens comparativas, e criticando afiliaes programticas dos candidatos de
outros partidos.
Pode-se conceber, por exemplo, um contexto em que
determinado candidato tenha o discurso local, que lhe seria favorvel, anulado pela
posio assumida por seu partido acerca de uma questo nacional. O certo que um
Deputado Federal que tenha obtido benefcios para o local ter sua reeleio
dificultada pelo fato de seu partido propor, por exemplo, a reduo significativa da
previdncia pblica em um contexto em que a maioria da populao seja a favor
desse modelo de previdncia. No sistema proporcional de hoje, esse tipo de tema
acaba no se inserindo de modo significativo no debate que tem lugar na eleio de
Deputados, a despeito de ser deles a competncia para deliberar sobre a matria.
certo que a adoo concomitante do sistema proporcional de
lista fechada, como ora se prope, tende a aumentar a distncia entre os parlamentares
e os representados, com o que se reduziria a representatividade dos parlamentares.
Esse talvez seja um dos problemas mais graves enfrentado pelos pases que adotam,
em sua forma pura, o sistema proporcional de lista fechada. Isso, contudo,
significativamente minorado no sistema distrital misto, por duas razes. Em primeiro
lugar, pelo fato de metade do Parlamento ser eleita pelo sistema distrital, que o que
atribui maior representatividade ao parlamentar. Tal circunstncia repercute sobre o
Parlamento como um todo. A segunda razo liga-se ao fato de a parcela destinada ao
sistema proporcional com lista fechada servir para a eleio justamente das lideranas
partidrias, que tm mais visibilidade e, conseqentemente, maior representatividade
poltica.

66

IV.2.2. Facilitao da formao de maiorias polticas sem eliminao

da representao das minorias
O sistema distrital misto tende ainda a facilitar a formao de
maiorias. Como se sabe, esse um dos grandes problemas do sistema poltico
brasileiro. Aqui, este problema se agrava ainda mais por conta do carter
excessivamente analtico da Constituio. A maioria muitas vezes necessria
governabilidade no a maioria simples, a maioria de 3/5 (trs quintos), exigida
para a reforma da Constituio. Pois bem, o sistema distrital misto tende a facilitar a
formao de maiorias tanto no tocante parcela eleita pelo voto distrital quanto no
que se refere parcela eleita pelo voto proporcional.
No que toca parcela de parlamentares eleita pelo voto distrital,
a facilitao da formao de maiorias decorre do fato de os votos dados em
candidatos no vencedores no contriburem para a composio do Parlamento. H
uma tendncia de que sejam eleitos os Deputados que representem as correntes de
pensamento que predominam na sociedade. O tema j foi examinado acima, e no h
razo para retom-lo nesse momento. Basta apenas lembrar que o confronto direto
entre candidatos, cada um dos quais representando uma agremiao partidria, tende
a pr na pauta do debate eleitoral, assim como ocorre nas eleies majoritrias hoje
existentes no Brasil, questes mais programticas. Tal circunstncia aumenta as
chances de eleio dos candidatos que sejam correligionrios do candidato chefia
do Executivo.
No que toca parcela do Parlamento eleita pelo voto
proporcional com lista fechada, essa tendncia de facilitao da formao de maiorias
governamentais tambm se verifica. No voto proporcional com lista aberta, muito
comum que o eleitor vote, por exemplo, em um candidato a Presidente da Repblica,
considerando suas propostas para o pas, e vote em um candidato a Deputado de um
partido a ele antagnico, considerando sua capacidade de obter benefcios particulares
67

para o local. Com a adoo da lista fechada, isso tende a no ocorrer. Se o eleitor
vota, por exemplo, em um candidato Presidncia da Repblica do PT, ele no tem, a
princpio, por que votar na lista de candidatos apresentada pelo PSDB. Pode at fazlo, mas isso, em regra, no ser coerente; e, embora no se possa fundar um modelo
de sistema eleitoral na pressuposio de que os eleitores agem sempre racionalmente,
um mnimo de coerncia pode ser pressuposto. Pode certamente ocorrer que um
candidato Presidncia vena o pleito por conta de seu carisma pessoal, e que o
partido ao qual filiado, por ser um partido desconhecido, no obtenha boa votao.
certo que isso pode ocorrer. Mas, em todo o caso, bem menos provvel que no
modelo atual.
Observe-se, contudo, que o sistema distrital misto, ao contrrio
do distrital puro, no refratrio representao das minorias. As minorias podero
obter representao parlamentar especialmente atravs da dimenso proporcional do
modelo, como acima ressaltado. verdade que isso se torna um pouco mais difcil
que no sistema proporcional puro, j que as cadeiras a serem preenchidas pela via
proporcional correspondem metade das que seriam preenchidas se adotado o
sistema puro. Contudo, tal possibilidade continua sendo ampla. importante, nesse
passo, chamar a ateno para o papel das minorias em um regime democrtico.
So as maiorias que devem governar. O papel das minorias, na
dinmica parlamentar, mais suscitar o debate sobre os temas que representam e
questionar as aes de governo. Para isso, no importa tanto o montante da
representao parlamentar, desde que no seja insignificante e haja liberdade de
expresso e visibilidade poltica. Poucos parlamentares representativos podem
certamente denunciar as prticas condenveis dos governos majoritrios. O sistema
eleitoral deve possibilitar que as minorias estejam representadas, mas sem impedir
que a maioria governe. O sistema distrital misto fornece, portanto, um modelo
equilibrado entre governo majoritrio e representao das minorias. Muito embora a
parte majoritria possa ser representada por apenas partidos grandes, isso
68

compensado com a possibilidade de ascenso de pequenos partidos pelo sistema

proporcional104.
IV.2.3. Reduo do custo das campanhas e da influncia do
poder econmico
Veja-se, em primeiro lugar, de que modo a dimenso distrital do
sistema pode gerar esse resultado. No sistema proporcional com lista aberta, a
circunscrio eleitoral possui uma extenso territorial maior e engloba um maior
nmero de eleitores, j que as eleies se destinaro escolha de vrios
representantes, e no de um nico representante. No sistema distrital a campanha
dever abarcar uma rea menor e se dirige a um nmero bem inferior de pessoas. Tal
fato tem efeitos no custo das campanhas, reduzindo-o. Essa circunstncia se torna
especialmente verdadeira quando o sistema distrital comparado ao sistema
proporcional de lista aberta, que o praticado no Brasil. Nesse ltimo sistema, o
candidato pode receber votos nas diversas localidades que se inserem no permetro da
circunscrio. No Rio de Janeiro, por exemplo, o candidato a Deputado Federal pode
receber votos tanto em Campos, no norte fluminense, quanto em Volta Redonda, que
fica no sul. O candidato tem, portanto, uma grande extenso territorial a cobrir, e se
v tentado a gastar os valores necessrios para tanto. Se o mesmo candidato
restringisse sua campanha apenas, por exemplo, a Maca e adjacncias, seus gastos,
embora pudessem continuar altos, em tese seriam menores.

104

Sem embargo das mincias que regem o sistema eleitoral alemo, Antnio Octvio Cintra, O
sistema eleitoral alemo como modelo para a reforma do sistema eleitoral brasileiro, 2000, p. 9,
afirma que, o eleitor pratica o voto til ou estratgico no voto distrital. Quando seu candidato no
tem possibilidade de ganhar, procura evitar a vitria do candidato que no deseja, dando seu voto a
um que no esteja to distante do seu preferido. Como dispe de um segundo voto, que no ser
desperdiado, pois a se contam todos os votos e se conferem as cadeiras no na base de tudo ou
nada, como no voto majoritrio em distrito, mas sim em nmeros que correspondam s propores
do partido no total de votos de lista, o eleitor pode votar no seu partido, mesmo que ele no seja um
dos dois hegemnicos. sobretudo com os segundos votos que sobrevivem os Verdes, os Liberais
e os ex-Comunistas.

69

Mas mesmo que isso no ocorresse, e o candidato concentrasse

os mesmos valores, antes dispersos, em uma nica localidade, ainda assim o sistema
ostentaria a vantagem de facilitar a fiscalizao. Se os gastos se concentram em uma
nica localidade, as campanhas mais opulentas so mais perceptveis. Isso certamente
propiciaria a comparao dos valores declarados pelo candidato na sua prestao de
contas junto justia eleitoral com o volume que, de fato, possui a sua campanha.
Isso se permanecer o sistema atual de financiamento privado das campanhas. Se o
sistema vier a ser substitudo pelo financiamento pblico, o argumento ganha ainda
mais fora, j que ntidas diferenas entre as campanhas, que contam com recursos
pblicos equivalentes, seriam um forte indcio da prtica de contabilidade paralela ou
de desvio de dinheiro pblico.
Tais vantagens se tornam ainda mais expressivas pela
possibilidade de concentrao da atividade fiscalizatria. De fato, em vez de ter de
dar conta, em cada circunscrio, de um grande nmero de candidatos, ela poderia
focar sua ateno em um nico candidato por partido. O juiz eleitoral responsvel por
cada distrito teria condies melhores de acompanhar a trajetria de cada candidatura,
identificando suas prticas correntes. Alm disso, como os candidatos de cada partido
esto em competio direta, h maior estmulo fiscalizao recproca. Com o voto
distrital-majoritrio, certamente ganha nova dimenso a iniciativa de cada candidato
em fiscalizar os seus adversrios e reclamar junto justia eleitoral diante dos abusos
cometidos, tendo em vista que o que est em jogo, nesses casos, no uma equao
complexa, que envolve votos de legenda, quocientes eleitorais, sistema de
distribuio de sobras, mas apenas a disputa frontal de todos por uma nica cadeira.
Observe-se que vantagens semelhantes decorrem da adoo do
sistema proporcional de lista fechada. Ao invs de vrios candidatos fazendo
campanhas individuais, a campanha ser voltada para o partido. Por isso, tende a ser
uma campanha mais barata. Com efeito, em lugar de os diversos candidatos do
partido sobreporem seus esforos, e at mesmo competirem entre si, haver
70

concentrao de esforos. Alm disso, o modelo tambm tende a facilitar a

fiscalizao, j que a gesto de recursos centralizada no partido. Em vez de
inmeras contas de campanha (uma para cada candidato), o partido ter uma conta
nica. A simplificao do processo eleitoral, propiciada pela lista fechada, tende a
levar reduo da corrupo e da influncia do poder econmico sobre a poltica,
embora no seja, evidentemente, capaz de extingui-la105.

105

Bibliografia: Alexandre de Moraes, Sistemas eleitorais e regime de governo presidencial. In:

Fernando Luiz Ximenes Rocha e Filomeno Moraes (coords.), Direito constitucional contemporneo,
2005; Antnio Octvio Cintra, A proposta de reforma poltica: Prs e contras, 2005, e O sistema
eleitoral alemo como modelo para a reforma do sistema eleitoral brasileiro, 2000; Argelina Cheibub
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n. 2, 2002; Carmem Lcia Antunes Rocha, O processo eleitoral como instrumento para a
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Mediaes nas rotas de ingresso das mulheres na representao poltica, Revista de Sociologia e
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