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ACESSO AO EMPREGO E MERCADO DE TRABALHO

FORMULAO DE POLTICAS PBLICAS NO HORIZONTE DE 2013

RELATRIO FINAL

PAULO PEDROSO (COORDENADOR)


ANTNIO CASIMIRO FERREIRA
ANTNIO DORNELAS
ELSIO ESTANQUE
MRIO CENTENO (PROJECES DE EVOLUO DO EMPREGO)
LVARO NOVO (PROJECES DE EVOLUO DO EMPREGO)
MARINA HENRIQUES (COLABORAO)

NOVEMBRO DE 2005

ndice

Sumrio Executivo............................................................................................................. 1
Introduo.......................................................................................................................... 9

Captulo I
Uma tipologia dos problemas de acesso ao emprego e ao mercado de trabalho
1.1. Os problemas de acesso ao emprego e ao mercado de trabalho .................................. 11
1.2. A privao de emprego.............................................................................................. 13
1.2.1. A condio socioprofissional de jovem .......................................................... 13
1.2.2. A capacitao de desempregados ................................................................... 16
1.3. A discriminao e o preconceito................................................................................ 19
1.4. A vida na ponte entre o desemprego e o emprego ...................................................... 22
1.5. Os universos do emprego perifrico .......................................................................... 25
1.5.1. Os riscos sociais da precariedade .................................................................... 25
1.5.2. A desregulao e a concertao: vias para a gesto da flexibilidade no mercado
de trabalho ............................................................................................................... 30
1.5.3. O trabalho de facto invisvel ........................................................................... 33

Captulo II
O mtodo aberto de coordenao, os organismos supranacionais e as polticas de
emprego
2.1. A Estratgia para o Emprego da OCDE..................................................................... 37
2.1.1 As orientaes da OCDE ................................................................................ 38
2.1.2. As recomendaes da OCDE ......................................................................... 42
2.2. A Estratgia Europeia para o Emprego ...................................................................... 46
2.2.1. A poltica social europeia antes da Estratgia Europeia para o Emprego ......... 46
2.2.2. A criao da Estratgia Europeia para o Emprego........................................... 48
2.2.3. A primeira fase da EEE: quatro pilares estruturantes das Directrizes............... 50
2.2.4. A segunda fase da EEE: trs objectivos transversais e dez Directrizes............. 52
2.2.5. A terceira fase da EEE: orientaes integradas para o crescimento e o emprego53
2.2.6. As recomendaes a Portugal sobre a aplicao da EEE ................................. 56
2.2.7. Avaliao da aplicao da EEE em Portugal com base nos indicadores comuns59
2.3. A EEE e a Estratgia para o Emprego da OCDE .......................................................... 61
2.4. Sntese e concluses..................................................................................................... 64
2.4.1. Os problemas do acesso ao emprego no quadro da EEE................................. 64
2.4.2. A aplicao da EEE em Portugal ................................................................... 65
2.4.3. Interrogaes quanto ao futuro da EEE .......................................................... 65

Captulo III
Os diagnsticos das fragilidades do mercado de trabalho portugus e as necessidades
de aco
3.1. Enquadramento macroeconmico Os dfices de produtividade............................... 69
3.2. Caracterizao da estrutura do desemprego ............................................................... 75
3.3. Estrutura empresarial................................................................................................. 82
3.4. Estrutura contratual laboral........................................................................................ 85
3.4.1. Contratos com termo e sem termo................................................................... 88
3.4.2. Emprego por conta prpria ............................................................................. 89
3.4.3. Alguns dados sobre a integrao diferencial no mercado de trabalho: trabalho
atpico, trabalho informal e working poor................................................................. 92
3.5. A flexibilidade, a adaptabilidade e a flexisegurana em Portugal ............................... 99
3.5.1. A avaliao da flexibilidade pelo rigor da Legislao de Proteco do Emprego99
3.5.2. As avaliaes da adaptabilidade................................................................... 100
3.5.3. Os caminhos da flexisegurana na evoluo das relaes laborais em Portugal101
Captulo IV
Polticas activas de mercado de trabalho a focalizao da interveno do servio
pblico de emprego
4.1. Um nvel intermdio de despesa, com menor desenvolvimento das polticas activas 109
4.2. As medidas activas de promoo do acesso ao mercado de trabalho: a focalizao em
jovens e desempregados ................................................................................................. 113
4.2.1. Os objectivos das medidas dirigidas a jovens: suprir dfices escolares, elevar o
contacto com o mercado de trabalho....................................................................... 115
4.2.2. A activao de desempregados ..................................................................... 121
4.2.3. Transio desemprego-emprego: apoio aos jovens, ocupao dos
desempregados, estmulo a micro-investimentos .................................................... 125
4.2.4. As zonas brancas das polticas de acesso ao mercado de trabalho.................. 129
Captulo V
O mercado de trabalho em Portugal: Projeces de 2005 a 2013
5.1. Caracterizao da evoluo demogrfica ................................................................. 131
5.2. Relao entre a actividade econmica, o emprego e o desemprego .......................... 134
5.3. Projeco das principais variveis do mercado de trabalho ...................................... 136
5.4. A escolaridade e o acesso ao emprego ..................................................................... 142
5.5. Os rendimentos e a participao ao longo do ciclo de vida....................................... 142
5.6. A evoluo da populao activa por nveis de escolaridade ..................................... 143
5.7. O acesso ao emprego: a evoluo do desemprego por nveis de escolaridade........... 144

II

Captulo VI
As coordenadas futuras da poltica de emprego
6.1. A insero profissional dos jovens........................................................................... 147
6.1.1. Pelo acesso universal qualificao profissional inicial de jovens ............... 148
6.1.2. Repensar os estgios profissionais ............................................................... 149
6.1.3. Fim da entrada desqualificada e precoce no mundo do trabalho ................... 150
6.1.4. Focalizao dos apoios contratao de jovens ........................................... 151
6.2. O aumento da empregabilidade dos desempregados ................................................ 152
6.2.1. Manter as taxas de cobertura........................................................................ 152
6.2.2. Ter uma resposta proporcional dimenso dos baixos nveis de escolaridade e
de literacia............................................................................................................. 153
6.2.3. Certificar as aprendizagens .......................................................................... 154
6.3. O combate discriminao...................................................................................... 154
6.3.1. Majoraes efectivas no apoio ao emprego de grupos discriminados............ 155
6.3.2. Desenvolver os servios s famlias ............................................................. 156
6.4. Mecanismos de transio desemprego/emprego....................................................... 156
6.5. Os universos do emprego perifrico ........................................................................ 157
Bibliografia.................................................................................................................... 161
Anexos........................................................................................................................... 173

III

Sumrio Executivo
1. Os problemas do acesso ao emprego e ao mercado de trabalho so tratados neste
relatrio em funo dos factores que mais fortemente os determinam: a privao de
emprego; a vivncia de um processo de transio entre desemprego e emprego; a
integrao diferencial no mercado de trabalho que resulta em empregos perifricos.
privao de emprego, que tradicionalmente tem sido estudada a partir dos
problemas dos jovens procura de primeiro emprego e desempregados procura de novo
emprego, rene-se a considerao da situao de grupos que so vtimas de discriminao
e preconceito em funo das propriedades sociais dos grupos a que pertencem, que se
reflecte no funcionamento do mercado de trabalho, como o caso, nomeadamente, das
mulheres e dos trabalhadores idosos.
Por outro lado, sustenta-se que as prprias polticas activas de emprego e mercado
de trabalho geram um grupo com problemas de acesso prprios, constitudo pelos seus
beneficirios e em funo do estatuto que estas lhes conferem: estagirios; ocupados,
detentores de um emprego apoiado.
Considera-se que deve ser, tambm, tratado no mbito dos problemas de acesso
todo o universo dos empregos perifricos, constitudos por trabalhadores que no auferem
vencimentos acima do limiar de pobreza ou que vivem uma situao de precariedade
laboral, ou ainda que tm uma relao de trabalho de facto, mas no de jure, como
acontece com os trabalhadores ilegais e os do sector informal.
As tenses no funcionamento do mercado de trabalho tm conduzido a novas
formas de regulao do seu funcionamento, que desafiam as noes estabelecidas. Face ao
entendimento que temos, o emprego perifrico ser aquele que implica insegurana do
posto de trabalho e insegurana do estatuto social do trabalhador. Por isso, reflecte-se,
finalmente, sobre as vias da flexisegurana e sobre a necessidade de afinar conceitos
para destrinar flexibilidade do trabalho e precariedade social do trabalhador.
2. Prope-se uma tipologia de aces orientadas para a superao dos problemas de
acesso identificados.
No que diz respeito aos jovens, considera-se que estas devem orientar-se para a
superao dos dfices que estes apresentam entrada no mercado de trabalho (de contacto
com o mundo do trabalho, de escolarizao ou de qualificao profissional) ou para o
dfice de postos de trabalho que este tenha para lhes propor.
No que se refere aos desempregados, consideram-se, em primeiro lugar, as polticas
dirigidas para a sua capacitao (combatendo dfices escolares e de qualificao ou as
consequncias do processo de desqualificao social).
Em segundo lugar, aborda-se a aco que visa a superao de factores de
discriminao (agindo sobre esteretipos e preconceitos, revogando normas jurdicas
discriminatrias, combatendo mecanismos sociais inigualitrios como o familialismo,
desenvolvendo aces positivas de ingresso no emprego ou de combate a factores
especficos de desvantagem).
Em terceiro lugar, analisa-se a situao especfica dos que vivem na ponte entre
desemprego e emprego, considerando que as medidas de criao de mercados de trabalho
de transio devem procurar combater a perda de competncias sociais, a desvalorizao
curricular ou as propriedades sociais que se associam perda de emprego na produo dos

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

seus factores individuais de marginalizao. Mas sustenta-se ainda a necessidade de uma


aco sobre os contextos espaciais e sociais propiciadores dessa marginalizao, como
sejam os dos meios deprimidos, aos quais no chega, de facto, a informao, faltam as
capacidades organizativas ou h dificuldades de obteno de financiamento adequado.
Finalmente, aborda-se a precariedade social como sub-universo da ocorrncia de
problemas de acesso ao mercado de trabalho, que resulta numa amputao de parte (ou da
quase totalidade) do estatuto social associado ao trabalho por parte de pessoas que
efectivamente trabalham, defendendo a aco dirigida para a limitao num patamar
socialmente sustentvel do nvel de empregos perifricos, para a converso de empregos
perifricos em empregos tpicos e para a reconsiderao da relao entre as formas
perifricas e as formas tpicas de prestao de trabalho atravs de regulao legal eficaz.
3. Dentro do espao de possibilidades tericas que se abrem s polticas de emprego
nacionais, h processos de participao em organizaes supranacionais que encorajam ou
condicionam o desenvolvimento de certas medidas e orientaes.
Em relao ao emprego, h presentemente dois processos em curso, que, alis, se
interpenetram, nem sempre complementarmente, no mbito da OCDE e da UE.
A estratgia da OCDE para o emprego partiu da constatao dos elevados nveis de
desemprego, que considera sintomticos das dificuldades de adaptao das economias
mudana e advoga, desde o incio dos anos 90 do sculo passado, polticas
macroeconmica favorveis ao crescimento no-inflacionrio, incremento do know-how
tecnolgico, flexibilizao do trabalho e facilitao da criao de empresas, reforo das
polticas activas de mercado de trabalho, reformas na educao e na segurana social,
aperfeioamento da competio nos mercados e da concorrncia internacional.
Em reavaliaes recentes, esta organizao intergovernamental tem vindo a
considerar aspectos sociais negligenciados no passado, como sejam as preocupaes com a
precariedade, o combate ao trabalho informal ou o reconhecimento, da preocupao com o
aumento das desigualdades econmicas e sociais, embora considerando-o resultante de
especificidades nacionais.
A Estratgia Europeia para o Emprego (EEE) surge em reaco aos resultados dos
critrios de Maastricht, s disfuncionalidades da poltica social europeia e necessidade
de encontrar um espao de aco que respeitasse o princpio da subsidiariedade e os
problemas da base legal para a interveno comunitria no domnio do emprego.
A resultante o mtodo aberto de coordenao garante orientaes comuns,
avaliao inter pares e constrangimento aos governos resultante das recomendaes a cada
estado-membro adoptadas em Conselho Europeu.
Numa primeira fase (1997-2002), a EEE assentou em quatro pilares
(empregabilidade, adaptabilidade, inovao e igualdade), mas constatou-se que a aco dos
Estados-membros se concentrava no primeiro e que ou no havia objectivos quantificados
ou no havia sequer planos coerentes, ou os objectivos quantificados eram apresentados
nos domnios e pases que j se encontravam prximos ou acima dos objectivos comuns.
A segunda fase (2003-2006) visava a simplificao do processo, reduzindo-se a
alguns objectivos gerais (pleno emprego, qualidade e produtividade do trabalho, reforo da
coeso e incluso sociais) e um nmero menor de directrizes, distinguindo um ciclo
plurianual de elaborao e aplicao e mudando o processo poltico associado ao
procedimento.
2

Sumrio Executivo

Uma terceira fase foi aberta na sequncia dos relatrios Wim Kok (de 2003 e
2004), alterando as interaces entre a estratgia para o emprego e a poltica econmica,
submetendo tendencialmente a primeira segunda.
A comparao entre as duas estratgias aponta para que as suas principais
diferenas incidam sobre o contedo e o mtodo. A propsito do primeiro constata-se a
contraposio da adaptabilidade negociada (UE) flexibilizao externa do trabalho
(OCDE); a relevncia da preocupao com a incluso social (para a UE); a diferena entre
a tnica na moderao dos custos totais do trabalho (UE) ou na moderao salarial tout
court (OCDE); a relevncia atribuda desigualdade (UE); a questo da generosidade da
proteco social (OCDE). A propsito do mtodo, contrape-se o mtodo aberto de
coordenao (UE) comparao clssica com um padro pr-definido (OCDE).
4. No que se refere a recomendaes a Portugal, a OCDE tem insistido na melhoria
da educao, pelo aumento da escolarizao (em particular no ensino secundrio e
superior), da qualidade da educao e das vertentes tecnolgicas e de formao
profissional; na liberalizao de certos sectores de actividade (energia, transportes,
comunicaes), na reforma das leis laborais (diminuio da proteco do emprego); na
reforma da administrao pblica e do sistema fiscal e no incentivo mobilidade do
trabalho.
No contexto da monitorizao inter pares realizada no quadro da EEE, Portugal tem
sido alvo de recomendaes que incidem reiteradamente sobre a modernizao da
organizao do trabalho, o abandono escolar precoce, a aprendizagem ao longo da vida e a
discriminao das mulheres no mercado de trabalho. A anlise da severidade das
recomendaes a Portugal sugere, a partir dos dados do ltimo ano (2004), que no
domnio dos investimentos em capital humano que incide maior crtica ao pas.
5. Ao analisar os problemas que Portugal enfrenta no domnio do emprego, registase que o pas entrou nos ltimos anos num perodo de desacelerao ou at regresso da
convergncia com a UE, seja a UE-15 ou a UE-25, quer quanto ao dinamismo econmico
quer quanto ao do emprego. Nesta conjuntura, apesar da baixa da inflao e do fim das
desvalorizaes competitivas, continua a registar-se elevada flexibilidade salarial, tendo a
evoluo dos custos unitrios do trabalho demonstrado sensibilidade ao ciclo econmico,
quando o crescimento desacelerou, relativamente aos pases parceiros. A variao do
emprego continuou a ter, tambm, uma forte componente cclica.
6. Portugal um dos pases que pode cumprir os objectivos de Estocolmo e de
Lisboa. As taxas de emprego revelam, por outro lado, que a sua contraco nesta fase do
ciclo se deve principalmente componente do emprego jovem, j que, entre os grupos
tradicionalmente vtimas de discriminao no mercado de trabalho mulheres e idosos
h uma tendncia para a estabilidade da taxa de emprego.
7. A taxa de desemprego est a ter uma evoluo que apresenta riscos e, embora
mais baixa que a mdia da UE-15 e da UE-25, est a crescer mais rapidamente que estas,
quer na taxa geral, quer no desemprego de longa durao.

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

O gap entre a taxa de desemprego jovem e a de mulheres e de DLD est a acentuarse. A incidncia do desemprego por escales de habilitao indica um peso enorme da
populao com ensino bsico e que quanto mais baixas so as habilitaes literrias, maior
o risco de cair no desemprego de longa durao.
Assim, o estudo do desemprego sugere que os jovens e os trabalhadores menos
escolarizados em risco de desqualificao social so de momento as faces mais adversas do
fenmeno do desemprego.
8. A relao entre o emprego tpico e o emprego perifrico tem uma evoluo
histrica previsvel com o primeiro a ser quase imune conjuntura adversa e o segundo a
acompanhar, com dcalage temporal o ciclo econmico. No entanto, aps um perodo de
tendncia para o crescimento da proporo do emprego perifrico, pode estar-se a entrar
numa nova etapa da dualizao do mercado de trabalho portugus. Nesta fase, se a
tendncia que se esboa vier a confirmar-se, o emprego tpico no apenas resiste como
continua a subir moderadamente, mesmo em conjuntura adversa, estando nos ltimos dois
anos a registar, inclusive, uma variao positiva a um ritmo superior ao do crescimento
econmico.
9. A anlise do padro de rigidez da legislao do emprego portuguesa, que tem
sido salientado pelas comparaes internacionais, demonstra, por um lado, uma grande
estabilidade do par flexibilidade-segurana nas ltimas duas dcadas e, por outro, que
Portugal se afasta mais da mdia dos seus parceiros na proteco do despedimento
individual (em regra, os despedimentos disciplinares) e se aproxima mais deles na
proteco dos despedimentos colectivos (isto , por motivos econmicos, tecnolgicos ou
de mercado).
10. O custo pblico do desemprego, isto , a despesa com polticas de emprego por
relao riqueza do pas e por dcima da taxa de desemprego, tem uma associao com a
reduo das taxas de desemprego entre pases da UE-15, no corroborando diagnsticos
recorrentes (antes os contrariando). A tendncia entre os pases vai, por outro lado, para
que os pases com maior incidncia com despesa de polticas passivas (protectores ou
prestacionais) sejam tambm os que tm maior incidncia com medidas activas (de
investimento na empregabilidade).
Neste contexto, Portugal um pas com uma situao intermdia e indcios de estar
a tender para o desenvolvimento mais acentuado da componente prestacional do que da
que se prende com a promoo da empregabilidade, risco acrescido pelo facto de a
primeira estar ligada a direitos sociais consagrados desde que no haja alterao legislativa
e a segunda mais dependente da conjuntura econmica e oramental.
11. O desempenho da instituio pblica que executa as polticas activas de
emprego aponta para que as polticas pblicas portuguesas estejam focalizadas nas
questes clssicas do acesso ao emprego (capacitao de jovens, apoio transio
desemprego-emprego e qualificao de desempregados), sendo exguas as medidas
focalizadas na superao de preconceitos e discriminaes que se expressam em gaps de
emprego (de mulheres e idosos) e deixando como zonas brancas da poltica activa de

Sumrio Executivo

emprego o combate precariedade e o incentivo passagem da economia informal


economia formal.
12. A insero socioprofissional de jovens incide num esforo massivo de apoio ao
primeiro emprego e na superao dos dfices escolares e profissionais dos que no
concluem o ensino secundrio.
A resposta dirigida aos mais escolarizados deriva da ideia de que o desajustamento
maior resulta das dificuldades de contacto dos jovens com o mundo do trabalho, pelo que
se concentra em estgios profissionais. As medidas de formao para jovens com
habilitao secundria ou superior continuam incipientes.
No extremo oposto, parece poder-se intensificar e recalibrar o nvel de respostas
dirigidas a jovens em situao de especial vulnerabilidade excluso social.
13. A capacitao profissional de desempregados incide em programas transversais
aos nveis escolares. O ncleo central desta poltica a formao-qualificao
profissional e tem-se assistido expanso de formas de combate desqualificao social.
Apesar dos baixos nveis de escolaridade da populao adulta desempregada, as
respostas com dimenso de recuperao escolar continuam a ter uma dimenso limitada.
Os desempregados diplomados no parecem ser alvo de medidas significativas de
incremento da sua empregabilidade.
14. Est a ser criado um verdadeiro mercado de transio profissional em Portugal,
no plano formal. Contudo, excepto no que se refere aos jovens, este est muito concentrado
em actividades meramente ocupacionais, com reduzido potencial de insero profissional
aps o perodo de durao dos apoios, devendo ponderar-se as condies para a eventual
expanso de apoios transio profissional de maior potencial, incluindo as medidas
territorializadas e as de apoio ao emprego.
No que se refere aos apoios ao emprego de jovens, face s avaliaes disponveis,
deve ter-se em conta se elas podem estar a ter dois efeitos perversos. Por um lado,
apoiando jovens com reduzida empregabilidade futura devido s suas baixas qualificaes
e empresas que no visam investir mas apenas conter custos imediatos com mo-de-obra.
Por outro, estaro a ser insensveis modulao interna ao grupo juvenil das dificuldades
de emprego.
H ainda que ter em conta que a escassa aplicabilidade dos apoios ao emprego nos
restantes sub-universos do desemprego mulheres, idosos, DLD pode ter a ver com um
alto efeito de substituio pelo recrutamento de jovens, embora seja certo que seja este
ltimo o grupo mais afectado pelas quebras de emprego na conjuntura.
15. Na prxima dcada os efeitos da transio demogrfica vo repercutir-se sobre
o mercado de trabalho, assistindo-se diminuio do peso dos jovens e ao aumento dos
trabalhadores mais idosos. Numa primeira fase, este movimento corresponder, prev-se, a
uma menor presso sobre o mercado de trabalho, devido diminuio dos efectivos de um
grupo bastante exposto ao desemprego (os jovens). Mas, numa segunda fase, ter um efeito
inverso, mas concentrado no outro extremo da pirmide etria, com efeitos na taxa de
5

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

desemprego natural, dada a tendncia para a persistncia no tempo do desemprego dos


trabalhadores de grupos etrios mais elevados.
16. A evoluo econmica tem um peso determinante na situao do mercado de
trabalho. Com base nos trs cenrios construdos, chega-se observao de que, a
verificar-se o cenrio central, ocorrer uma desacelerao do desemprego, a estabilidade
do peso do desemprego de longa durao e maior concentrao do desemprego nos nveis
de escolaridade mais baixos.
17. apresentada uma estratgia para a evoluo das polticas de acesso ao
emprego e ao mercado de trabalho que tem em conta a evoluo das diferentes
componentes e dos diferentes problemas a considerar.
Em relao transio dos jovens para a vida activa sustenta-se a necessidade de
alargar drasticamente a taxa de concluso do ensino secundrio e de intensificar os
contactos com o mundo do trabalho, sob diversas formas, antes da sada do sistema
educativo e de formao profissional inicial. Defende-se, ainda, a adopo de medidas
enrgicas de combate entrada precoce e desqualificada no mercado de trabalho e a
necessidade de repensar todo o dispositivo de incentivos financeiros ao emprego, em
particular quando aplicado aos menores de 20 anos.
No que se refere s medidas centradas no aumento da empregabilidade dos
trabalhadores desempregados, sustenta-se a necessidade de prosseguir o esforo de
simplificao e racionalizao e, sobretudo, de manter nveis adequados de cobertura.
Considera-se urgente, por outro lado, a expanso e a melhoria da qualidade das respostas
dirigidas a adultos pouco escolarizados e em risco de desqualificao social. Em particular,
julga-se necessrio adoptar metas quantificadas de investimento em formao de
competncias bsicas e de reconhecimento, certificao e validao de competncias
adquiridas ao longo da vida.
O combate discriminao no mercado de trabalho dever passar da consagrao
legal (praticamente conseguida) para as medidas positivas de promoo da igualdade,
ainda tmidas. A interveno neste domnio comea a montante do emprego, pelo que a
expanso dos servios s famlias tem um papel essencial na criao de condies de base
para uma participao equilibrada no mercado de emprego. Em diversas dimenses, os
programas especficos comportam riscos de estigmatizao, pelo que se prope a adopo
de condies particulares de acesso a medidas potencialmente transversais, por forma a
estimular a cobertura de grupos sub-representados.
A melhoria dos mecanismos de transio desemprego-emprego que se prope passa
essencialmente pela reduo da concentrao destes mecanismos nas formas mais pobres
em aumento da empregabilidade (como os programas ocupacionais), pelo investimento em
dispositivos de apoio que confiram ao beneficirio o estatuto de trabalhador (empregos de
transio) e pela necessidade de focalizar as medidas para maximizar os seus efeitos.
O combate ao emprego perifrico, englobando-se neste as situaes laborais
precrias, atpicas, informais e ilegais, foi perspectivado no quadro das disfuncionalidades
emergentes da regulao jurdica das relaes laborais. Nessa medida, as propostas
avanadas foram no sentido da correco das condies de aplicao da normatividade
laboral, constituindo objectivo agregador das intervenes neste domnio, o reforo de um
paradigma preventivo e promocional dos direitos laborais acompanhado de aces de

Sumrio Executivo

fiscalizao e de proteco desses mesmos direitos. As medidas propostas assentaram


numa nova abordagem das questes do acesso aos direitos laborais, especialmente dirigida
aos fenmenos da atipicidade e da economia informal, onde dado especial relevo
governao, preveno e monitorizao das situaes laborais.

Introduo
A abordagem que aqui se faz dos problemas de acesso ao emprego e ao mercado de
trabalho tem trs preocupaes. Procura-se caracterizar bem os problemas a ter em conta.
Identifica-se a situao do mercado de trabalho face a eles (actual e previsvel).
Finalmente, recenseiam-se as polticas activas existentes e, por comparao com o quadro
de problemas definido e com a evoluo previsvel deles, desenham-se orientaes
estratgicas para o futuro.
No primeiro captulo clarifica-se de que se fala quando se fala de problemas de
acesso, adoptando uma perspectiva integrada do acesso ao emprego e ao mercado de
trabalho, em que se identificam os factores de vulnerabilidade e as respostas focalizadas no
combate aos riscos a ele associados.
No segundo captulo passam-se em revista as estratgias para o emprego de carcter
supranacional que influenciam as polticas portuguesas. Refere-se a estratgia da OCDE e
analisam-se as diferentes fases da Estratgia Europeia para o Emprego, procedendo a uma
breve comparao entre elas e apresentando as recomendaes que, nesses mbitos tm
vindo a ser feitas a Portugal.
O terceiro captulo apoia-se em diagnsticos feitos e na considerao de informao
estatstica para fazer o ponto da situao dos problemas de acesso ao emprego em Portugal
na presente conjuntura econmica, numa perspectiva comparada.
No quarto captulo, aps uma breve considerao de indicadores comparativos
sobre os custos das polticas de mercado de trabalho, estuda-se a actividade da instituio
pblica encarregue do desenvolvimento das polticas activas de emprego.
O quinto captulo apresenta os resultados das projeces de evoluo das variveis
fundamentais do funcionamento do mercado de trabalho, face a cenrios de evoluo
econmica e demogrfica.
Finalmente, o sexto captulo apresenta as orientaes estratgicas propostas para a
evoluo das polticas activas de emprego nestes domnios.
Este relatrio resulta de intensos debates internos da equipa, nele se procurando
verter as aquisies comuns e assumindo esta, colectivamente, por isso, a sua
responsabilidade. Evidentemente, na organizao do trabalho, foram designados relatores
para cada ponto que no tero deixado de lhes imprimir o reconhecvel cunho da sua
autoria pessoal. Beneficiou-se, alis, como era de esperar, em alguns pontos, da interaco
entre o objecto do relatrio e linhas de pesquisa individual em desenvolvimento. Somos,
no entanto, solidariamente responsveis pelo resultado.
Esta regra tem uma excepo, como todas. Neste caso, na pessoa dos colegas Mrio
Centeno e lvaro Novo que elaboraram o captulo V, leram cuidadosamente e criticaram
profissionalmente os restantes, mas a quem devem ser assacados os mritos desse captulo
sem se imputarem os erros ou omisses dos outros.

Captulo I
Uma tipologia dos problemas de acesso ao emprego e ao mercado de trabalho
1.1. Os problemas de acesso ao emprego e ao mercado de trabalho
Este estudo aborda as questes do acesso ao mercado de trabalho. Trata, pois, dos
problemas dos que esto excludos de alguma forma, durante algum perodo de tempo, do
emprego ou das formas desejveis de o ter. Esse , alis, o raciocnio tpico das medidas de
poltica activa de emprego que se foram consolidando nas ltimas dcadas. Assumindo que
h problemas de acesso quando, por estatuto ou problema circunstancial, se
marginalizado do mercado de trabalho, sob a forma de sada do desemprego ou dificuldade
de entrada no primeiro emprego.
A esta luz se produziu um razovel enviesamento destas polticas em direco sua
focalizao nos problemas j depois de produzidos: jovens que, sada da escola, no
entram no emprego; desempregados de longa durao. Como adiante se ver (cf. Cap. 3), a
abordagem preventiva, que a Unio Europeia adoptou com a Estratgia Europeia para o
Emprego procura combater esse enviesamento. Mas importa, tambm, precisar o mbito
dos problemas de acesso. Com a segmentao dos mercados de trabalho tornou-se algo
simplista reduzi-los relao privao de emprego versus obteno de emprego.
Neste captulo procedemos a uma breve apresentao integrada dos problemas que
considerarmos estarem no mbito do acesso ao emprego e ao mercado de trabalho,
independentemente de eles serem como tal, hoje, tratados pelas medidas de poltica activa
adoptadas em Portugal.
Tem-se considerado que os problemas de acesso ao mercado de trabalho so os do
desajustamento entre oferta e procura que levou produo das categorias estatsticas e
sociais de jovem procura de primeiro emprego e desempregado.
A anlise emprica tem vindo crescentemente a demonstrar, contudo, a existncia
de grupos que pelas suas propriedades sociais so discriminados no acesso ao mercado de
trabalho, pela interposio de variveis que no so, em primeira instncia, de relao com
o trabalho, mas nele se repercutem. o que acontece, em particular, com as mulheres,
vtimas de representaes tradicionais do seu papel social e de estruturas sociais nelas
baseadas e com os idosos, que sofrem os efeitos dos esteretipos sobre o envelhecimento,
tais como o da perda de capacidades e da eroso de competncias1. Esta discriminao, de
natureza intersubjectiva, repercute-se em indicadores objectivos que se expressam sob a
forma de gaps: menor taxa de emprego, maior taxa de desemprego, diferenas salariais,
etc.

A estes devemos acrescentar os cidados portadores de deficincia e as vtimas do racismo e da xenofobia,


cuja situao no ser analisada aqui por se inserirem na problemtica da incluso social, que alvo de
investigao por parte de outra equipa no mbito deste conjunto de estudos.
11

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

Quadro 1.1.
Natureza dos problemas de acesso ao emprego e ao mercado de trabalho, segundo as
propriedades sociais dos grupos vulnerveis
Problema de acesso

Propriedades sociais

Privao de emprego

Jovens procura de primeiro emprego


Desempregados procura de novo emprego

Preconceito e discriminao

Trabalhadores idosos
Mulheres

Emprego dependente de apoios Beneficirios de medidas activas que geram


sociais
mercados de trabalho protegidos
Integrao

Baixos salrios

Diferencial

Precariedade dos Empregos perifricos


vnculos laborais

no mercado
de trabalho

Trabalhadores pobres (working poor)

Relao
de Trabalhadores do sector informal da economia
trabalho de facto
Trabalhadores ilegais

As prprias polticas activas de emprego produziram um grupo que, se j no est


totalmente fora do emprego, ainda no est totalmente dentro dele. So os trabalhadores
em transio entre o desemprego e o emprego, beneficirios de medidas activas que geram
mercados protegidos, empregos subsidiados, contratos temporrios, actividades
ocupacionais.
O funcionamento do mercado de trabalho gerou, por sua vez, para os que nele
participam, formas de integrao diferencial, em que uns ocupam lugares centrais e outros
se encontram numa pluralidade de situaes perifricas.
Os working poor podem estar formalmente inseridos, com todos os direitos
associados ao trabalho, mas auferem uma remunerao insuficiente para os imunizar da
pobreza e, portanto, para conferir as garantias mnimas expectveis por parte de quem
presta trabalho nas sociedades contemporneas.
H zonas de interseco entre esses working poor e uma nova caracterstica
estrutural induzida pela segmentao dos mercados de trabalho, a dos que tm uma
insero formalmente consagrada no mercado de trabalho, mas particularmente dbil,
porque est ligada a vnculos contratuais frgeis. So os trabalhadores precrios, de quem
parece irrazovel dizer que no tm um problema de acesso ao emprego e ao mercado de
trabalho.
Finalmente, h que considerar os trabalhadores inseridos no mercado de trabalho de
facto mas no de jure, os trabalhadores informais, entre os quais encontramos uma
diversidade de situaes que vo das formas proibidas de trabalho (como o trabalho
infantil) s simples situaes de prestao de trabalho no declarado e que, por isso, no
conferem nenhuma das proteces associadas ao trabalho.

12

Captulo I Uma tipologia dos problemas de acesso ao emprego e mercado de trabalho

Nos pontos seguintes abordaremos cada uma das trs dimenses dos problemas de
acesso identificados privao, transio, integrao diferencial reflectindo sobre as
medidas de poltica que podem agir sobre os factores que as determinam.
1.2. A privao de emprego
1.2.1. A condio socioprofissional de jovem
Os estudos sobre a juventude tm sublinhado que uma das caractersticas que levou
autonomizao desta como categoria social foi a mutao dos modelos de socializao
juvenil que se deu com a industrializao e, em particular, com a escolarizao de massas
do ps-II Guerra Mundial. Substituiu-se um modelo de participao precoce no mundo dos
adultos pela via da educao familiar e da entrada rpida no mercado de trabalho pelo
desenvolvimento de uma instituio especializada na socializao colectiva dos jovens a
escola que vivem grande parte do seu tempo com o seu grupo de pares (Grcio, 1990),
tendencialmente transversal aos grupos sociais, dado o carcter crescentemente
democrtico da escola pblica.
Em consequncia deu-se um alongamento do perodo que medeia entre o fim da
infncia e a autonomia da famlia de origem, que tradicionalmente ocorria com o
casamento e o acesso profisso. Nesse perodo, que progressivamente, se prolongou por
mais anos, o jovem tem j autonomia individual e intelectual, mas no conquistou
autonomia social, dada a sua posio de dependncia na famlia de origem e a relao de
subordinao associada a esta condio (Cruz e tal, 1984; Galland, 1991, Silva, 1999).
A escolarizao de massas deu-se em perodo de grande crescimento econmico,
pelo que o problema da transio profissional tendia a reduzir-se a uma frico temporria
entre o fim da produo das qualificaes e o ingresso na profisso. Mas a desacelerao
que se sucedeu, em particular, aos choques petrolferos, gerou um novo alongamento, desta
vez do tempo de espera entre a obteno das qualificaes e o ingresso na profisso.
Muitos factores se encontraram para produzir este resultado.
Desde logo, tal alongamento tem impactos diferenciados segundo a diversidade
social. Pois, se os jovens se encontram numa fase da vida comum, distinguem-se eixos
de heterogeneidade social (Pais, 1993:35) no modo como a vivem. Tal heterogeneidade
reflecte-se no acesso ao emprego e ao mercado de trabalho atravs, entre outras, de uma
varivel preciosa para a sua insero profissional, a do nvel escolar que atingiram, que
resulta numa primeira produo da hierarquia social futura (Bourdieu, 1980), ainda que
vivida nessa fase sob a forma de expectativa.
Em segundo lugar, o processo de sada da escola para o emprego, marcado pela
existncia de uma dcalage entre os saberes valorizados pela escolarizao e pelo grupo de
pares e os que o so pelo mundo econmico. Este desencontro tem sido alvo de incessantes
reformulaes curriculares, em particular dos segmentos educativos que so concebidos
como potencialmente terminais, mas nunca produziu resultados geralmente aceitveis por
ambas as partes.
Em diferentes experincias procurou-se aumentar o contacto com o trabalho
anterior ao abandono escolar (trabalho em frias, estgios profissionais inseridos nos
cursos escolares, formaes em alternncia). Em outras investiu-se na introduo de
componentes mais especificamente profissionalizantes no ensino (vias profissionalizantes,

13

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

estruturas curriculares especializadas). E, ainda, na mistura de professores com


profissionais que tambm ensinam nas escolas.
Em todo o caso, para estes problemas, as respostas aos problemas de acesso tm-se
concentrado no afinamento de solues que diminuam os desajustamentos entre os perfis
de formao de sada da educao e profissionais de entrada na profisso. O que ocorre ou,
preventivamente, dentro da prpria educao, ou, sequencialmente, em processo de
formao no perodo que medeia entre a escola e o emprego ou, quando adiado, aps a
prpria passagem pelo emprego Este o mais conhecido dos problemas de transio, por
ser aquele para o qual se vem acumulando experincia histrica considervel, uma vez que
desde os anos 80 que os sistemas educativos assumiram para si a preocupao com a
gesto da passagem (Vergne, 1998: 14).
Em terceiro lugar, h que considerar o desajustamento entre as expectativas
escolarmente geradas e as oportunidades profissionais reais. Vladimir Choubkin (1985)
demonstrou bem o problema com o recurso imagem de duas pirmides invertidas: as
expectativas dos jovens sada do sistema educativo dariam origem a uma pirmide com o
vrtice para baixo (isto , h mais jovens com expectativas de insero no topo da pirmide
social do que com expectativas intermdias e com expectativas intermdias do que com
expectativas de base); a hierarquia das profisses e das oportunidades que se abrem aos
jovens a oposta. Assim, h uma zona de sobreposio em que expectativas e
oportunidades se encontram, uma zona de oportunidades sem procura (na base da pirmide
real) e uma zona de procura sem oportunidades (no topo da mesma pirmide).
Este fenmeno gera uma propenso a que haja um tempo de desemprego de
expectativa, por parte dos jovens, que o tempo da reduo do seu irrealismo
profissional. Um tempo que ser tanto maior quanto o for o desajustamento produzido,
pelo que se desenvolveram, em particular nas ltimas dcadas, mecanismos de introduo
de realismo nas expectativas profissionais dos jovens: orientao escolar e profissional;
diferenciao curricular de segmentos profissionalizantes de ensino, entre outros.
O funcionamento escolar gera, contudo, outro tipo de problemas. H uma tenso
estrutural entre a ambio democrtica da escola prolongada universal e a ideologia
meritocrtica inerente histria do desenvolvimento dos sistemas escolares.
A par do crescimento da escolarizao, desenvolveram-se mecanismos de excluso
interior frequncia escolar (taxas de insucesso repetidas, frequncia escolar sem
progresses correlatas na aprendizagem). Estes mecanismos comeam por parecer
escolares mas, muitas vezes, so simultaneamente reflexo e factor de produo de excluso
social. Ou seja, uma franja de cada cohorte etria surge no mercado de trabalho, mais tarde
que no passado, desmunida de alguns saberes que a socializao precoce no mundo dos
adultos lhe permitiria, mas tambm marginalizada pelo grupo de pares, com problemas de
auto-estima, dado que as suas dificuldades de insero foram legitimadas como falta de
mrito pessoal e, ainda, desmunida dos saberes que era suposto ter obtido na escola.
Este grupo, em sociedades tradicionais, tendia a ser reabsorvido pelos lugares da
base social que conduziam a uma insero subordinada e desqualificada. Em rigor, pela via
do trabalho infantil, esses lugares concorriam at, por vezes com a escolarizao. Mas com
a mutao do trabalho na Europa e com a mutao dos valores sociais quanto ao trabalho
das crianas e jovens, os que tm estas propriedades escolares tendem a encontrar-se
sada da escolaridade obrigatria sem perspectivas sociais nem oportunidades
profissionais. Estes no carecem apenas de qualificao, mas desde uma idade precoce, de
uma segunda oportunidade de socializao. Claude Dubar pensa que ela lhes pode chegar
atravs dos dispositivos ps-escolares que visam a transio profissional mas conduzem
14

Captulo I Uma tipologia dos problemas de acesso ao emprego e mercado de trabalho

interiorizao do destino individual no mercado de trabalho secundrio (Dubar, 1987). Ou


seja, que estes dispositivos podem tornar-se nas portas de entrada nos empregos
perifricos, o que, no mesmo perodo em que Dubar escreveu, uma avaliao de um
dispositivo francs de insero corroborava, levando os seus autores a concluir que no
estamos perante um problema jovem, mas uma configurao jovem da crise da relao
salarial (Mehaut et al, 1987: 169).
O dilema enfrentado pelos dispositivos de transio quanto s desigualdades sociais
no distinto do que historicamente enfrenta a escola. As respostas centradas na
remediao escolar, no desenvolvimento pessoal, na iniciao profissional, na incluso
social, no sero panaceias, mas sem elas, a vulnerabilidade marginalizao social
aumenta e as ameaas coeso da resultantes crescem exponencialmente.
Mas no podemos reduzir os problemas de insero profissional dos jovens ao
desempenho dos sistemas escolares e interface escola-empresa. O modelo social europeu
parece tambm conduzir a bloqueios que se encontram nos prprios mecanismos de
funcionamento do mercado de trabalho. O sistema bismarckiano de proteco social,
que, a partir da Alemanha se estendeu para o centro e o sul do continente europeu, como
tem sido sucessivamente demonstrado, foi concebido para proteger o trabalhador e a sua
famlia. O trabalhador, no sc. XIX era o homem ganha-po, que auferia um salrio
familiar, pelo que o seu desemprego desestruturava o estatuto de toda a famlia. Assim se
compreende que tenha gerado mecanismos de proteco dos trabalhadores contra a perda
de emprego particularmente fortes.
O sistema desequilibra-se, contudo, quando o contingente de trabalho disponvel se
expande mais moderadamente, pelo acrscimo de produtividade, pelo abrandamento
econmico ou por qualquer dos outros factores que levam a que a procura de trabalho
supere significativamente a oferta, a clivagem entre os que esto dentro e os que esto fora
do mercado de trabalho tende a acentuar-se. Ou seja, a proteco aos que chegaram ao
emprego reduz as oportunidades dos que nele ingressariam, por mecanismos de
redistribuio de empregos, se o fluxo emprego-desemprego fosse flexibilizado.
Como os jovens contribuem mu8ito significativamente para os fluxos de entrada no
mercado de trabalho, o modelo de proteco social, em pocas de contraco ou expanso
moderada do emprego atinge proporcionalmente mais os jovens do que os restantes
trabalhadores. Consequentemente, as medidas que combatem este problema so as que, ou
geram emprego expandindo as oportunidades ou promovem efeitos de substituio, isto ,
levam a que sejam ocupados por jovens empregos que de outra forma o no seriam.
A partir desta problematizao, prope-se uma tipologia dos problemas inerentes
condio socioprofissional dos jovens privados de emprego que devem ser superados pelas
medidas de poltica de mercado de trabalho. O que fazemos no quadro 1.2.

15

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

Quadro 1.2.
mbito de aco das medidas de poltica de mercado de trabalho para combater a
privao de emprego de jovens
Factor de privao de emprego

mbito de aco

Dfice de contacto com o trabalho

Orientao escolar e profissional


Trabalho durante as frias escolares
Formaes em alternncia
Estgios profissionais

Dfice de escolarizao
qualificao profissional

e/ou

de Desenvolvimento pessoal
Formao pr-vocacional com certificao
escolar
Estruturas curriculares profissionalizantes
no sistema escolar
Formao profissional em alternncia com
certificao escolar
Cursos de formao profissional

Falta de postos de trabalho

Apoios ao emprego de jovens

1.2.2. A capacitao de desempregados


O desemprego uma realidade estrutural dos mercados de trabalho. Segundo certas
anlises inclusive necessria ao seu regular funcionamento. A histria do modelo social
europeu , neste domnio, a da proteco dos desempregados, primeiro sob a forma de
proteco do nvel de rendimento, progressivamente tambm pelo desenvolvimento de
oportunidades de diminuio das vulnerabilidades ao desemprego e pela promoo de
qualificao e oportunidades profissionais.
Nos tempos do velho quase pleno emprego, que era masculino,
predominantemente industrial e de carcter duradouro, o desemprego era visto como
resultado do desajustamento simples dos volumes de oferta e procura, que poderia ser
expandido pelo crescimento econmico, de um lado e pela migrao de mo-de-obra ou
aquisio por esta das competncias necessrias ao bom desempenho dos postos de
trabalho, do outro.
Como o crescimento econmico acelerado se deu ao mesmo tempo que a
escolarizao juvenil de massas, a par da migrao, a generalidade dos pases em
crescimento ps em marcha dispositivos de formao profissional acelerada, que
permitissem a aquisio dos saberes profissionais adaptados s profisses em expanso.
A lgica subjacente a da superao de desajustamentos entre a oferta e a procura
de trabalho, assumindo uma perspectiva adequacionista: a economia gera empregos; a

16

Captulo I Uma tipologia dos problemas de acesso ao emprego e mercado de trabalho

formao prepara pessoas para os ocupar, fornecendo-lhes os saberes profissionais que lhes
faltam; quando no h pessoas com esses saberes profissionais suficientes favorece-se a
imigrao, quando as h em excesso, a emigrao.
No perodo ureo deste modelo de formao, desenvolveram-se estruturas que
formavam para as profisses de base (em expanso com o crescimento industrial e dos
sectores que o sustentavam), a formao era fortemente padronizada e dirigia-se a pessoas
que tinham atingido as qualificaes escolares (frequentemente reduzidas) consideradas
adequadas profisso e vinham aprender o gesto profissional, de acordo com uma
expresso que esteve bastante em voga. Tratava-se, para usar a expresso de Jos Arocena
(1986: 127), de formao profissional e qualificante. Mas, quando o ritmo de
crescimento desacelerou e o perfil de necessidades de trabalho se moveu em direco a
perfis de qualificao superior, a formao subiu na escala das qualificaes e passou de
um instrumento de combate ao desemprego a ser, tambm, um instrumento de promoo
social dos trabalhadores, incluindo os desempregados. A formao passa a ser, para os
empregados, um instrumento de promoo e, para os desempregados, de integrao
profissional.
Em ambos os casos se segue o raciocnio adequacionista (CEREQ, 1990):
estimao mais ou menos directa das necessidades de formao detectadas na evoluo do
emprego sectorial; confronto dessas necessidades com as sadas previsveis do sistema de
formao; actuao no sentido da reduo das diferenas. Neste quadro, a alterao da
estrutura dos postos de trabalho conduz a alteraes da oferta de formao, pelo que o
perfil de exigncias entrada se foi alimentando de pessoas com inputs educativos mais
elevados e os perfis de sada foram-se diversificando, abrangendo novas profisses dos
servios e o domnio de novas tecnologias de informao.
Tal processo, nomeadamente em sociedades que atrasaram a escolarizao de
massas, leva a clivagens geracionais profundas e a que os patamares escolares que no
momento da formao inicial e do primeiro emprego eram aceitveis se tornem
manifestamente insuficientes. Pelo que ocorre algo similar ao que na gerao seguinte
acontece a quem sai precocemente da escola e se torna imperioso o desenvolvimento de
respostas de formao com uma dimenso escolar. Estas sero algo diferentes das
destinadas a jovens, na medida em que a aprendizagem informal ao longo da vida pode ser
reconhecida, validada e certificada, quer para efeitos profissionais quer para efeitos
escolares, se forem criados e funcionarem efectivamente os dispositivos adequados a esta
operao. Tais dispositivos so, alis, de grande importncia para grupos de trabalhadores
pouco escolarizados, dado que esta reposta de primordial importncia para grupos de
adultos pouco escolarizados (Imaginrio, 1998: 50-51).
A par das dificuldades profissionais e escolares, a consolidao das desigualdades
sociais no tempo e a marginalizao de certos grupos sociais em relao s oportunidades
das sociedades em que esto inseridas2, originou processos de perda de aptides sociais
que podemos incluir na designao comum de desqualificao social (Paugam, 1993). Tal
como ocorre com os dfices escolares, estes so processos cumulativos e tornam-se em
obstculos no apenas ao acesso ao mercado de trabalho ou qualificao profissional,
como at s oportunidades sociais. Se o combate desqualificao social de per se, o
lugar das polticas de incluso social e de mtodos de estratgias de desenvolvimento
social integrado ou de desenvolvimento comunitrio, quando se finaliza sobre o mercado
de trabalho, como desejavelmente deve ocorrer com parte significativa da populao em
2

Um processo a que com ironia, mas acerto, j foi chamado de lutte des places que teria sucedido lutte
des classes (cf. Gaulejac e Leonetti, 1994).
17

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

situao de desqualificao social em idade activa e com condies de sade, deve incluir
necessariamente medidas que visam suprir os dfices de qualificao por forma a reverter a
tendncia para o desemprego de excluso (Wuhl, 1996; Capucha, 1998).
O reconhecimento da existncia de processos de desqualificao social segmentou
as respostas adequadas a pessoas sem qualificaes profissionais adequadas. Na
perspectiva adequacionista da formao-qualificao, tratava-se de preparar pessoas para
oportunidades pr-existentes. Na perspectiva do combate desqualificao social, o
processo est centrado no empowerment dos agentes (Friedmann, 1996) e visa dot-los de
instrumentos que reforcem a sua capacidade de interveno, em dimenses que
transcendem o acesso profisso, embora o incluam e que visam a emancipao social em
sentido amplo (Freire, 1972; Arocena, 1986; Santos Silva, 1990). Frequentemente
tambm um processo que est ligado criao de oportunidades pelos e para os prprios
destinatrios, pela via de iniciativas locais de desenvolvimento ou de abordagens diversas
de desenvolvimento territorial e desenvolvimento social (Wuhl, 1996; Pedroso, 1997). Por
isso um terreno privilegiado de intervenes territorializadas da poltica de emprego, j
que h contextos espaciais propcios excluso social (Reis, 1998).
As estratgias territorializadas de aco reflectem uma concepo a que chammos
de formao-animao (Pedroso, 1998), por inclurem um tipo de medidas que visam
dotar os agentes envolvidos de instrumentos que reforcem a sua capacidade de interveno
activa na gesto dos recursos. Ou seja, o que se pretende neste quadro no uma formao
de carcter estritamente profissional ou de promoo de competncias de uso individual,
mas que esta constitua um elemento de uma estratgia de mobilizao de recursos para o
reforo da capacidade de aco, de investimento, de descoberta e potenciao de recursos.
Num certo sentido, uma formao para a gerao de emprego, por contraponto
formao para a ocupao de emprego existente.
De entre as intervenes de poltica de emprego sobre desempregados que visam a
sua capacitao escolar, social, profissional, sem alterar, pela sua prpria existncia, o
estatuto de desempregados3, pode, ento proceder-se a uma tipificao de medidas
adequadas que explicitamos no quadro 1.3.

As que o fazem sero tratadas no ponto seguinte deste captulo do relatrio.

18

Captulo I Uma tipologia dos problemas de acesso ao emprego e mercado de trabalho

Quadro 1.3.
mbito de aco das medidas de poltica de mercado de trabalho para a capacitao
de desempregados
Factor de privao de emprego

mbito de aco

Dfice de qualificao profissional

Cursos de formao profissional

Dfice de escolarizao e qualificao Reconhecimento, validao e certificao


profissional
de competncias
Ensino recorrente com certificao (de
iniciao ou qualificao) profissional
Formao profissional com certificao
escolar
Desqualificao social

Orientao profissional
Desenvolvimento pessoal
Animao local
Educao extra-escolar
Formao com adaptao curricular

1.3. A discriminao e o preconceito


O mercado de trabalho no uma realidade imune s distines sociais. Bem pelo
contrrio, nele se reflectem e nele se produzem as desigualdades mais diversas. O trabalho
, por outro lado, uma fonte de identidade social forte, pelo que a incluso ou excluso em
relao a este marca os estatutos sociais das pessoas nas sociedades salariais (cf. Castel,
1995).
As relaes sociais de sexo (Ferreira, 2003: 304-318) esto na origem de
fenmenos de desigualdade e risco de discriminao das mulheres em diversas esferas da
vida, entre as quais se inclui o mercado de trabalho. Trata-se das propriedades objectivas e
subjectivas da relao entre sexos que operam a diferenciao e que resulta numa
discriminao objectiva destas (Andr, 1999: 93). O que no quer dizer que se trate
necessariamente de uma discriminao directa, mas pode tambm corresponder a um
tratamento reflexo de todas as diferenas de estatuto social associadas.
Se a discriminao que ocorre no mercado de trabalho um reflexo de fenmenos
mais vastos, ento as aces sobre este devem estar associadas a aces mais amplas. E se
ocorre discriminao, ento as aces sobre as suas vtimas devem ser complementadas
por aces sobre os mecanismos discriminatrios. Na histria das polticas de igualdade de
gnero tem-se assistido a um movimento que parte das vtimas para os contextos e das
aces especficas para as aces transversais, de mainstreaming.
Os resultados de tais aces, provavelmente a longo prazo, diminuiro a desigual
distribuio do trabalho domstico e familiar, bem como as representaes de papeis
19

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

sociais que classificam e dividem, constroem diferenas sociais que tm tendncia a


expressar-se sob a forma de criao de obstculos entrada e permanncia das
mulheres no mercado de trabalho.
O volume de trabalho das mulheres fora do trabalho cria, em particular,
constrangimentos e tenso entre papis sociais (Perista, 1999: 69). Se certo que h uma
interaco com as atitudes, no menos verdade que os diferentes regimes de proteco
social tm um forte poder explicativo das variaes encontradas. Como demonstrou
Esping-Andersen (1999), os regimes familialistas tendem a estar associados a baixos nveis
de participao feminina no mercado de trabalho ou participao com baixos nveis de
remunerao, desperdiando capital humano e, no seu desenvolvimento, encontraram-se
ainda com o fenmeno do declnio da natalidade, produzindo um equilbrio social com
baixas taxas de natalidade que, por sua vez, emagrece a base de financiamento dos
sistemas sociais.
O familialismo das mulheres (Lewis, 1992) ainda, em alguns pases como
acontece em Portugal combinado com elevadas taxas de emprego femininas, reforando
as presses sociais sobre a natalidade.
Neste quadro, muito pode ser conseguido pela alterao dos padres de
comportamento na vida familiar e por uma nova atitude em relao a esta, em particular
por parte dos homens (Bjrnberg, 1998). Mas, mesmo esta, ter que ser acompanhada ou
antecipada por medidas que a favoream, quer no domnio da proteco social e das leis
de famlia, quer, particularmente, nas redes de prestao de servios s famlias, geradoras
de novos empregos (Esping-Andersen, 1999).
Combater a discriminao das mulheres no emprego agindo sobre os factores que
estaro a pressionar este modelo demogrfico teria, consequentemente, um triplo efeito
positivo: diminua a desigualdade social entre sexos, pela melhoria dos indicadores de
emprego das mulheres; aumentava o nvel global de emprego, pelo desenvolvimento de um
importante sector de servios s famlias; melhorava a natalidade, pela reduo dos
factores de sobre esforo que conduziram as famlias a esta reaco adaptativa ao contexto
social.
A estas medidas acrescem as que podem agir para inverter a desvantagem de
gnero. Por exemplo, garantia de oportunidades de acesso a educao e formao ao longo
da vida ou majoraes em apoios criao de emprego.
O mesmo tipo de mecanismos que explica as taxas diferenciais de emprego
femininas se aplica aos trabalhadores idosos.
Neste ltimo caso persistem ainda factores de discriminao legal (por exemplo,
barreiras contratao de trabalhadores a partir de um certo limite etrio para a
administrao pblica) e o preconceito associa-se representao do envelhecimento como
processo de perda de capacidades4. Ora, no est provada a relao directa e imediata entre
a idade e a produtividade. H uma combinao de factores que influenciam as
performances profissionais: a diminuio do processamento de informao com o
envelhecimento compensada por melhor antecipao das tarefas e pela experincia; a
perda de rapidez compensada por melhor qualidade do trabalho (Huuhtanen et al, 1999:
14).
4

Evidentemente que a inverso desta percepo no pode colidir com as caractersticas fsicas do
envelhecimento, pelo que se trata de combater o peso do preconceito que leva a que as diferenas que
efectivamente existam no sejam incorporadas, por exemplo, na adaptao de postos e condies de trabalho,
que permitam neutralizar tais efeitos (Ilmarinen, 1999: 192-199).

20

Captulo I Uma tipologia dos problemas de acesso ao emprego e mercado de trabalho

A adaptao familialista ao emprego de homens e mulheres est a promover, por


outro lado, a passagem das actividades da esfera familiar para os idosos, constituindo forte
incentivo social sada antecipada de trabalhadoras do mercado de trabalho.
Por outro lado, o balano entre o custo da sada de trabalhadores, utilizando
mecanismos como as reformas antecipadas e os custos diferenciais dos salrios entre
pessoas de diferentes idades para trabalho de natureza prxima, por via das carreiras
profissionais e dos incentivos ao emprego de trabalhadores mais jovens, desfavorvel aos
idosos.
Finalmente, h que ter em conta a forte diferena da estrutura de qualificaes de
cada grupo etrio, em claro desfavorecimento dos trabalhadores mais idosos, tanto mais
intenso quanto mais rpido seja o salto geracional que se opera.
As respostas de poltica de mercado de trabalho que abordam este problema esto,
ao contrrio da generalidade das outras, ainda pouco experimentadas (Drury, 1997: 57),
embora estejam a ser postas em prtica medidas e programas em diversos pases (Centeno
et al, 2005). A avaliao disponvel obriga-nos a ser cautelosos quanto ao seu grau de
efectividade at ao momento (Samorodov, 1999). O seu desenho tem, por outro lado, que
ter em conta que medidas de aplicao exclusiva comportam riscos de estigmatizao, pelo
que, como sublinhou Alan Walker (1997: 135), deve ter-se cuidados especiais com elas e
apostar em condies especiais no mbito de programas transversais.
Uma poltica integrada de envelhecimento activo deve incluir a sensibilizao do
conjunto da sociedade para o potencial de riqueza desperdiado com a perda destes
trabalhadores, iniciativa centrada na inverso do preconceito.
Urge, tambm, desenvolver os conhecimentos sobre o impacte do envelhecimento
nos processos de trabalho, pelo que so necessrios programas de pesquisa que, com os
seus resultados, ajudaro a desmistificar preconceitos e a conhecer melhor os reais
problemas que carecem de respostas adequadas.
Essa poltica ter igualmente que ter uma dimenso preventiva, em que a formao
ao longo da vida uma pea decisiva e uma dimenso curativa que interage com as
medidas de insero de desempregados, mas necessita de ter em conta os efeitos de
substituio de medidas que no tenham nenhum tipo de discriminao positiva de
trabalhadores mais idosos.
Nestas ltimas, encontra-se o desencorajamento de prticas de reestruturao
empresarial baseadas na substituio de geraes, pela reduo ou eliminao de
incentivos a reformas precoces e pela manuteno ou introduo de mecanismos como as
reformas parciais. Mas tambm o encorajamento activo contratao de trabalhadores
idosos, por exemplo, atravs de subsdios (que podem ser isenes contributivas) sua
contratao.
Importa ter sempre presente que o aumento da idade formal ou real de reforma sem
tocar na discriminao no emprego em funo da idade leva simplesmente condenao
de mais trabalhadores idosos excluso, aos baixos salrios e eventualmente a penses de
reforma mais baixas (Walker, 2001: 22).
A discriminao de determinados grupos resulta em indicadores de insero no
emprego diferenciados, isto , desde logo em taxas diferentes de actividade e,
consequentemente, em taxas de emprego e desemprego, nveis de remuneraes e posies
hierrquicas diferenciadas. Tais diferenas expressam-se em gaps, mas a sua superao
no pode ser buscada por medidas apenas centradas no ponto em que eles se finalizam,

21

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

antes ter que ser buscada nos factores que a produzem ou condicionam. Partindo das
questes estudadas para a discriminao de mulheres e idosos, prope-se, no quadro 1.4,
uma tipologia de medidas de aco a aplicar a grupos sociais em situao de discriminao
no acesso ao mercado de trabalho.
Quadro 1.4.
mbito de aco das medidas de poltica de mercado de trabalho para a superao de
factores de discriminao
Factor de discriminao

mbito de aco

Esteretipos e preconceitos

Aces de informao e sensibilizao


Aconselhamento de
responsveis de GRH

empregadores

Normas jurdicas

Revogao de
discriminatrias

normas

Familialismo

Desenvolvimento de servios s famlias

legislativas

Medidas de proteco social amigas do


(regresso ou manuteno do) emprego
Gap de participao

Eliminao de desincentivos legais ao


trabalho
Majorao de apoios criao de emprego
e contratao
Apoios especficos criao de emprego e
contratao

Eroso de competncias

Educao e formao ao longo da vida

Especificidades (maternidade, perda de Adaptao de postos de trabalho


capacidades fsicas)
Adaptao da organizao do trabalho

1.4. A vida na ponte entre o desemprego e o emprego


O desenvolvimento das polticas activas de emprego gerou medidas que criam um
novo estatuto aos seus beneficirios, por vezes por tempos longos: o estatuto de apoiado,
de pessoa que vive profissionalmente na ponte entre o emprego e o desemprego. Tal como
a generalidade das pontes complexas, estas medidas so relativamente dispendiosas, pelo
que h que cuidar de estudar bem onde devem surgir e que necessidades da travessia entre
o desemprego e o emprego vo suprir. H, por outro lado, que recordar que a ponte um
lugar de passagem fundamental porque encurta distncias e liga margens, mas um pssimo
lugar para nele se despender a vida.

22

Captulo I Uma tipologia dos problemas de acesso ao emprego e mercado de trabalho

Estas medidas visam ultrapassar os efeitos de factores especficos de desvantagem


no acesso ao emprego. Pelo que, para alm de criarem novos empregos (que tornam mais
baratos), visam substituir grupos recrutados para eles (por lhes conceder apoios
especficos, que os tornam competitivos). Logo, para o sucesso de uma medida essencial
que ela identifique as propriedades que delimitam o grupo em situao de desvantagem, de
modo a que os recursos sejam efectivamente alocados aos seus destinatrios. Mas
tambm, necessrio identificar a propriedade socialmente relevante para a produo da
desvantagem, no a deixando subsumida noutras que a revestem parcialmente, mas que,
assim, reduzem a focalizao adequada.
Enquanto beneficirios da medida, os pblicos em desvantagem so pessoas que
esto em processo de sada da privao de emprego. A ponte visa que do lado de l sejam
pessoas empregadas. Mas, o que est em causa no apenas, embora seja tambm, o
acesso ao emprego, a relao das pessoas com o sentido social de desempenho de um
trabalho til e a gratificao pessoal que da deriva (Imaginrio et al, 1998: 50).
A primeira medida de transio entre o desemprego e o emprego , assim, a
recuperao da empregabilidade social, isto , a recuperao de laos com as atitudes e
competncias sociais necessrias para desempenhar uma actividade com carcter contnuo.
Pelo que admissvel como resposta e para os casos em que h maior perigo de perda
dessas competncias ou maior necessidade de as recuperar, que a medida crie um momento
de no-emprego com ocupao, um perodo em que a pessoa desempenha com
continuidade as tarefas e operaes necessrias a um desempenho profissional sem ter
todas as obrigaes (nem os direitos) de um trabalhador. esse o espao de actividades
ocupacionais e estgios profissionais para desempregados. Os ocupados e os
estagirios no so trabalhadores mas trabalham, (re)tomam contacto, (re)ganham
experincia profissional, valorizam-se curricularmente, obtm referncias profissionais
positivas.
O problema surge se so mal recrutados. Isto , quando ocupada ou estagiria
uma pessoa a quem a experincia no valoriza, os recursos pblicos so gastos sem que o
seu potencial de insero aumente e at correndo o risco, no limite, de que diminua porque
a auto-estima que na situao oposta adquiriria pode, nesta, corresponder a um sentimento
de perda.
O fechamento nas situaes de transio pode, ele tambm, gerar, na ptica pessoal
uma armadilha, confinando os seus beneficirios a uma vida de quase-emprego. Do
ponto de vista do sistema, esta situao tende a gerar efeitos canibais sobre o emprego, isto
a que a sucesso de estgios ou actividades ocupacionais oferecidas destrua postos de
trabalho diminuindo a oferta de emprego.
Para que medidas com estas caractersticas religuem a pessoa excluda ao mercado
de trabalho no se limitando a legitimar a sua excluso deste e para que estimulem a oferta
de emprego a determinados grupos em vez de a retrarem, h que ser cuidadoso e
ponderado no recurso que a elas se faz. Elas podem ser um excelente primeiro passo, se
inseridas em trajectrias de insero socioprofissional.
Falamos de pessoas em processo de insero, pelo que, se possvel, de imediato ou
sequencialmente, importante que acedam ao estatuto de trabalhador. o que acontece
com as diversas formas de empregos de transio. A sua principal vantagem sobre as
actividades ocupacionais e os estgios o facto de concederem o acesso a um contrato de
trabalho, ainda que pelo tempo limitado do apoio. O que os assemelha aos beneficirios,
para efeitos de insero, a um contrato de durao determinada. certo que assim no se
resolve o problema do acesso ao mercado de trabalho, mas constitui inegvel melhoria de
23

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

estatuto por relao ao de desempregado (ainda que recebendo prestao de desemprego)


ou ao de ocupado ou estagirio. Esta afigura-se a resposta adequada sempre que houver no
tecido social condies para criar empregos para pessoas em relao s quais, pelos mais
diversos motivos, seja necessria uma interveno integrada e especial no apoio elevao
da sua empregabilidade.
Durante o perodo de tempo em que o ex-desempregado beneficia de um emprego
apoiado ele um trabalhador especial. Eventualmente sabe-o e o empregador sabe-o
certamente, mas os colegas de trabalho podem ignor-lo por completo. A questo a
colocar, para alm da que resulta da ponderao da necessidade de apoiar aquela pessoa
para aquele posto de trabalho, a da garantia de que ele perdura aps a concesso do
apoio, isto de que este funciona como um factor de reduo do risco de contratar uma
pessoa com aquelas caractersticas e no apenas de uma estratgia de conteno imediata
de custos com mo-de-obra.
Tudo o que se disse se aplica do mesmo modo situao de criao do prprio
emprego. Essas medidas, no entanto, fazem parte de uma estratgia adaptativa, de melhoria
das oportunidades de certos grupos no mercado de trabalho, tal qual se apresenta.
Desde os anos oitenta do sculo passado tem vindo a crescer uma orientao para a
criao de emprego, em que o apoio pblico se dirige criao das prprias entidades
empregadoras e dinamizao de oportunidades locais. Trata-se do que, noutro contexto,
chammos o territorialismo como mtodo de promoo do desenvolvimento (Pedroso,
1997) e deu origem as polticas pblicas de apoio a iniciativas de desenvolvimento local.
Atravs da sua promoo visa-se resolver problemas de financiamento (surgem apoios
favorveis ao investimento gerador de emprego, em particular de pequena dimenso), de
informao (surgem campanhas de informao para a existncia de oportunidades no
aproveitadas) ou de incapacidade de organizao (intervm-se, no plano institucional, no
apoio organizao de grupos potencialmente geradores de iniciativa) (cf. Coffey e Polse,
1985).
A credibilidade das iniciativas de desenvolvimento local passa por que os apoios
gerem entidades perenes (Comisso Europeia, 1997: 33), cuja vida se estende para alm de
um dado programa de aco. A maneira como intervm leva a que seja possvel que os
seus beneficirios finais os desempregados se vejam a si prprios, nelas, apenas como
empregados, porque agem a montante, informando, organizando, investindo. Mas tambm
neste caso se trata de uma situao de transio, na medida em que pelo perodo de
interveno, o emprego gerado est dependente do apoio obtido.
Ou seja, das actividades ocupacionais s iniciativas de desenvolvimento local,
aquilo a que assistimos criao de um mercado de emprego de transio, condicionado
pelo carcter temporrio das intervenes, ainda que visando a emancipao em relao a
estas e que se expressa em diversas medidas, que se sistematizam no quadro 1.5.

24

Captulo I Uma tipologia dos problemas de acesso ao emprego e mercado de trabalho

Quadro 1.5.
mbito de aco das medidas de poltica de mercado de trabalho para a transio
entre o desemprego e o emprego
Obstculo integrao plena no mercado de mbito de aco
trabalho
Perda de competncias sociais

Actividades ocupacionais
Estgios Profissionais

Desvalorizao curricular

Empregos de transio

Propriedade social associada privao de Apoios ao emprego (por conta prpria ou


emprego
por conta de outrem)
Falta de capacidades e Financiamento Apoio ao
recursos locais
emprego

investimento

gerador

de

Informao

Campanhas de informao

Organizao

Apoio a iniciativas de desenvolvimento


local

1.5. Os universos do emprego perifrico


1.5.1. Os riscos sociais da precariedade
A histria das sociedades modernas define dois perodos que so frequentemente
analisados por recurso a classificaes dicotmicas (industrial/ps-industrial; fordista/psfordista, etc.). Parece adequado descrever duas eras na era moderna. Na primeira, as
sociedades secularizaram-se, a indstria pesada desenvolveu-se, o Estado-nao afirmouse, as democracias surgiram. Na segunda, os servios so o motor do desenvolvimento
econmico, o hedonismo ganha terreno, surgem novas entidades supranacionais. A esta
ltima, Zigmunt Bauman chamou modernidade lquida (Bauman, 1999): uma era em que
o poder no pretende subordinar mas fugir e evitar compromissos, responsabilidades,
laos, relaes de confiana e lealdade. Uma era que, quando aplicada ao trabalho, gera o
risco de desaparecimento da ideia de longo prazo que se projecta, como Sennett (1998)
referiu, na diminuio do poder de integrao social da relao de trabalho.
Do ponto de vista social, este fenmeno facilitado pela distncia progressiva das
opinies pblicas em relao ao trabalho organizado, tornando-as tolerantes, quando no
predispostas a aceitar formas de prestao de trabalho que pareceriam inaceitveis, nas
suas sociedades, algumas dcadas antes. Traa-se, alis, de modo cada vez mais firme, uma
fronteira tica entre o trabalho no socialmente aceite (o trabalho no digno), punido por
regulao internacional e legislao nacional e o restante. A maior represso do eticamente
inaceitvel vai de par com a abertura fragmentao das restantes formas de prestao de
trabalho e com as dificuldades dos movimentos sindicais.
Neste perodo as reestruturaes empresariais so profundas (Pedroso, 2005a, b): o
trabalho perde visibilidade e a empresa estilhaa-se num conglomerado que trabalha para
25

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

uma marca; o sistema de concorrncia entre empresas produtoras de um bem ou servio


transforma-se na cadeia de gesto de marcas concorrentes; no mesmo produto final
renem-se componentes produzidas em diversas partes do mundo, obedecendo, segundo a
vantagem competitiva dos seus fabricantes, aos mais exigentes ou aos mais degradados
padres de trabalho; o consumidor pretende negcios fabulosos (Reich, 2002),
desvalorizando o custo social, inclusive para si prprio, dessa opo.
A modernidade lquida gera, usando agora as palavras de Ulrich Beck, a economia
da insegurana, em que as barreiras desaparecem, por contraposio velha economia da
segurana, de barreiras bem delimitadas (Beck, 2000). Esta uma sociedade de risco
(Beck, 1992) que se orienta segundo um princpio de nebulosidade da imagem do trabalho,
da sociedade e da poltica.
Essa nebulosidade social refora a tendncia para a segmentao dos mercados de
trabalho que se vinha notando h bastante tempo, gerando uma verdadeira constelao de
situaes sociolaborais por relao a estatutos (de poder ou subordinao) que levaram
grande parte do sc. XX, no movimento inverso, a tornar-se razoavelmente claros.
Estas tendncias exprimem a enorme complexidade de uma transio
problemtica, atravessada por mltiplas contradies e fortes desigualdades sociais em que
parece empurrar-se para baixo alguns dos sectores da fora de trabalho que aparentemente
j teriam descolado da velha condio empobrecida em que se encontravam. As velhas
clivagens mantm-se, juntando-se-lhes agora as novas. s contradies clssicas somamse as novas desigualdades da era da globalizao, entre qualificados e no-qualificados,
info-includos e info-excludos, emprego estvel e emprego precrio, trabalhadores legais e
ilegais, maiorias e minorias tnicas ou sexuais, etc., etc. Paralelamente, os movimentos
econmicos, com deslocalizao de empresas, aumento do desemprego, fragmentao do
trabalho e multiplicao dos regimes contratuais precrios, entre outros factores tem vindo
a acentuar a precariedade e a contribuir para gerar novos sectores proletarizados, tanto os
associados a velhas profisses do sector industrial como alguns dos que se inserem na
chamada classe mdia (Esping-Andersen, 1993; Castel, 1995; Estanque, 2003, 2004,
2005).
O sentimento geral de precariedade invade os cidados, um sentimento que Bauman
(1999: 161) define como sendo de insegurana (de estatuto), de incerteza (quanto ao
futuro) e de desproteco (de si prprio e do seu patrimnio). Essa precariedade manifestase no mercado de trabalho sob a forma da fragmentao da relao de trabalho subordinado
tradicional (de durao indeterminada, apresentando garantias de carreira e de proteco
social). Assim, ela tambm uma forma de privao, embora parcial do estatuto social de
trabalhador, tal qual ele emergiu nas sociedades salariais. A vivncia prolongada dessa
privao parcial enfraquece o poder socialmente integrador da relao de trabalho (Castel,
1995; Sennett, 1998) e, por isso, parece-nos configurar uma nova forma estrutural de
expresso do problema do acesso ao mercado de trabalho.
Os que vivem tal precariedade so todos aqueles que so relegados para formas
atpicas de trabalho que se afastam do contrato tradicional de trabalho assalariado (Rebelo,
2004: 39-40). Entre ns, existem hoje diferentes modalidades de contrato de trabalho
especial que renem estas caractersticas, expressando as trs dimenses da precariedade
do trabalho que Serge Paugam (2000: 64) identificou: limitao da durao da relao de
trabalho; perda da unicidade do empregador; tempo de trabalho inteiro com salrio
correspondente actividade normal e permanente na empresa. Na sua feliz expresso, essa
multiplicidade de formas recobre o que designa de empregos perifricos.

26

Captulo I Uma tipologia dos problemas de acesso ao emprego e mercado de trabalho

Nestes, desenvolvem-se formas de integrao no trabalho distintas: a integrao


incerta marcada pela insegurana quanto sua durao; a integrao desqualificada
por um trabalho sem potencial de progresso profissional, inseguro mesmo que se
prolongue no tempo (Paugam, 2000: 368-376). Os trabalhadores com este tipo de
integrao sero, provavelmente, pouco tocados pelas medidas de educao e formao ao
longo da vida e dificilmente poderemos responsabiliz-los por isso (Kovacs, 1999: 12-13;
2004: 58-60).
Estes fenmenos esto tendencialmente associados a um outro, embora este possa
existir de modo independente em relao a eles, o qual um dos paradoxos do fim do
sculo vinte: o dos trabalhadores que auferem salrios inferiores ao limiar de pobreza.
Historicamente, uma das funes do salrio mnimo era, precisamente, a
imunizao em relao a este tipo de situao. Mas persistem pases em que ele no existe
e outros em que o seu valor extremamente baixo. Com os modelos sociais a evolurem
para desligar o salrio da sua funo de salrio familiar, h segmentos sociais
trabalhadores com baixas qualificaes e famlias numerosas, por exemplo em que a
vulnerabilidade a que um salrio no lhes permita chegar ao limiar de pobreza cresce,
mesmo onde tal medida exista. Do ponto de vista da proteco social tm sido introduzidos
em alguns pases mecanismos de apoio fiscal a Earning Income Tax Credit inglesa um
exemplo que so compensaes do Estado s famlias pobres, numa lgica de workfare e
procurando fazer coexistir baixo salrio mnimo (ou a sua inexistncia) com melhores
condies sociais para os pobres merecedores, ou seja, as famlias em que h um ou mais
adultos que trabalham.
Se a proteco contra o fenmeno dos trabalhadores pobres radica, do lado social,
no aperfeioamento do sistema de apoios sociais e na proteco social integrada, ela tem
uma dimenso do lado da regulao do mercado de trabalho, que est associada garantia
de que um trabalho deve garantir os meios adequados de subsistncia e uma outra, nas
polticas activas, de promoo das qualificaes, atravs de medidas de valorizao pessoal
e social que se inserem na aprendizagem ao longo da vida. Deste ltimo ponto de vista, os
working poor fazem parte dos beneficirios das medidas de combate desqualificao
social (ver quadro 1.3).
Parece-nos que as polticas de acesso ao emprego e ao mercado de trabalho tm que
abordar a questo do emprego perifrico.
A regulao dos mercados de trabalho tem-se adaptado a ele, procurando minorar
os seus efeitos sociais negativos. O encorajamento do trabalho a tempo parcial uma parte
integrante do milagre holands dos anos noventa. A flexibilizao da cessao da relao
de trabalho tpica compensada por um bom nvel de proteco social faz parte da
flexisegurana dinamarquesa e vivamente encorajada pelo pensamento reformista e por
instncias internacionais. Em grande medida, nas sociedades desenvolvidas, a tendncia
parece evoluir no sentido de, conformando-nos com a nova realidade do mercado de
trabalho, promover o desligamento da cidadania social por relao ao estatuto de
trabalhador5 ou equiparar a proteco social conferida aos trabalhadores perifricos que
dada aos trabalhadores tpicos. Na prpria Estratgia Europeia para o Emprego, na
primeira gerao, o pilar da adaptabilidade continha diversas propostas nesse sentido.

Uma proposta radical nesse sentido a da abolio do subsdio de desemprego e sua substituio por um
seguro obrigatrio de rendimentos (Reich, 2002), mantendo a flexibilidade no mercado de trabalho e
garantindo o nvel de vida independentemente deste quando ocorra perda significativa de rendimentos.
27

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

Ou seja, aceitando a integrao diferencial no mercado de trabalho formal, com


privao parcial do estatuto de trabalhador tpico, h um conjunto de medidas de reforma
dos sistemas de proteco social que podem proteger os cidados quando o trabalho entra
numa era de incerteza.
Mas os empregos perifricos podero tornar-se empregos predominantes? At onde
sustentvel a fragmentao da relao salarial? Pode dizer-se que o maior risco social no
deriva da existncia de empregos perifricos enquanto eles forem perifricos, pelo que as
polticas activas de emprego deveriam agir quando eles passam um certo limite aceite
como correspondendo a uma fronteira de insustentabilidade social. Essa barreira pode estar
a ser ultrapassada nomeadamente para as novas entradas no mercado de trabalho6.
certo que as polticas activas tradicionais contm medidas que diminuem a
tendncia para a contratao de novos trabalhadores com vnculos precrios.
Os apoios contratao, por exemplo, apenas so concedidos quando o emprego
ocorre com vnculos no temporrios.
igualmente necessrio sublinhar que uma parte do problema (e uma parte da
soluo) reside na regulao jurdica e legal do mercado de trabalho. Mas, pode haver
medidas de auto-regulao do recurso a estas formas de trabalho, como ocorreu em
Portugal com os falsos recibos verdes e o trabalho a tempo parcial, com a adopo de
cdigos de conduta empresarial acordados com a Inspeco-geral do Trabalho por
associaes sectoriais. A isto pode acrescer a monitorizao do turnover dos
desempregados que acorrem aos servios pblicos de emprego (Rebelo, 2004: 156).
Pode haver incentivos converso de vnculos precrios e no precrios, tal como
j acontece, embora muito timidamente em Portugal no caso da contratao a termo de
jovens.
Trata-se, em todo o caso, de uma nova questo para as polticas activas de emprego,
pelo que particularmente til que se conheam melhor as trajectrias dos trabalhadores
nesta situao (Kovacs, 1998: 16), de modo a desenvolver as polticas adequadas. Mas, no
quadro 1.6. procuramos desenvolver algumas das medidas adequadas ao combate
perificidade social em relao ao mercado de trabalho.

Maria da Glria Rebelo (2004) refere que os trabalhadores mais atingidos pela precariedade so os
tradicionalmente desfavorecidos no acesso ao emprego. Jovens, mulheres, detentores de baixas qualificaes.

28

Captulo I Uma tipologia dos problemas de acesso ao emprego e mercado de trabalho

Quadro 1.6.
mbito de aco das medidas de poltica de mercado de trabalho para o combate ao
emprego perifrico
Obstculo integrao plena no mercado mbito de aco
de trabalho
Proporo elevada de emprego perifrico

Regulao jurdica resultante da iniciativa


estatal e/ou da concertao social
Auto-regulao negociada pelos parceiros
sociais

Dissemelhana de caractersticas entre Reviso da imposio fiscal sobre o


emprego tpico e emprego perifrico
trabalho
Flexibilizao
do
regime
tpico
(aproximao entre o regime do trabalho
tpico e os das formas aceites de emprego
perifrico)
Simplificao
de
procedimentos
administrativos de contratao
Legalizao de regimes aceitveis de
emprego atpico (ex.: trabalho domstico)
Atenuao dos riscos sociais da
precariedade (salrio mnimo, subsdios
salariais, direito a proteco social
idntica aos no precrios)
Apoios converso de empregos
perifricos em empregos tpicos
Reduo da aceitao social do emprego Campanhas de sensibilizao pblica para
perifrico
as consequncias pessoais e sociais das
modalidades de emprego perifrico
Garantia de cumprimento da legislao do Reforo da capacidade
trabalho
administrativa

da

maquina

Aperfeioamento de mecanismos de
inspeco fiscal, do trabalho e da
segurana social

29

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

1.5.2. A desregulao e a concertao: vias para a gesto da flexibilidade no


mercado de trabalho
O debate sobre a reforma dos sistemas de emprego, de relaes laborais e de
proteco social exige um mnimo de especificao conceptual, sem a qual se correm
riscos acrescidos de equvoco, antes de mais pela polissemia do conceito mais
frequentemente usado, o de flexibilidade7.
A polissemia do conceito de flexibilidade um facto bem estabelecido na literatura
(Castel, 2001 [1995]; Boyer, 1986 e 2001; Treu, 1992; OCDE, 1994, 1999 e 2004;
Lallement, 1996; Vaz, 1997; Lopes, 1998; Marsden, 1999; Supiot, 1999; Gouliquer, 2000;
Nicoletti et al., 2000; Monteiro Fernandes, 2001 e 2002; Algo Consultants et al., 2002,
CE, 2002; Kovcs, 2002 e 2004; Rebelo, 2002 e 2004; Correia, 2003; Wilthagen et al.,
2003) que se relaciona quer com as suas mltiplas dimenses por exemplo: flexibilidade
interna ou externa, numrica ou funcional, dos mercados ou das relaes de trabalho ,
quer com as diferentes abordagens tericas8 que usam o conceito, quer, ainda, com os
problemas ligados sua operacionalizao e validade da medida dela decorrente.
O debate em torno do conceito e das suas aplicaes deu lugar definio de
conceitos conexos flexibilidade, adaptabilidade, flexisegurana que alargam e
aprofundam a problemtica em causa. Porm, por razes ligadas ao objecto deste texto,
ser aqui referido apenas o de flexisegurana, proposto por Wilthagen et al (2003).
A concepo de flexisegurana , neste quadro, entendida como uma estratgia
poltica que tenta, sincrnica e deliberadamente, por um lado, aumentar a flexibilidade dos
mercados de trabalho, da organizao do trabalho e das relaes de trabalho e, por outro
lado, aumentar quer a segurana de emprego, quer a segurana social, especialmente para
os grupos fracos dentro e fora dos mercados de trabalho (Wilthagen et al., 2003: 3). Os
autores consideram quatro dimenses de flexibilidade e outras tantas de segurana, que se
resumem no quadro seguinte.

Neste ponto seguiremos o ensaio de Antnio Dornelas, Flexibilidade, adaptabilidade e flexisegurana


(ver Dornelas, no prelo)
8
Para citar apenas as referidas por Gouliquer (2000): as teorias neo-clssicas, as abordagens marxistas
ortodoxas, as teorias da economia dual e da economia segmentada e as teorias da instabilidade.

30

Captulo I Uma tipologia dos problemas de acesso ao emprego e mercado de trabalho

Quadro 1.7.
Dimenses da flexisegurana
Flexibilidade
Forma

Conte do

Seguran a
Forma

Conte do

Flexibilidade
externa e
numrica

Flexibilidade em
despedir e contratar

Seguran a do
posto de
trabalho

Garantia de manuten o de
um dado emprego com um
dado empregador

Flexibilidade
interna e
numrica

Flexibilidade de hor rio


de trabalho, do trabalho
suplementar e do
trabalho a tempo parcial

Seguran a de
emprego ou da
empregabilidade

Garantia de manuten o de
um emprego, mesmo que
com outro empregador

Flexibilidade
interna e
funcional

Pluralidade de
empregadores,
organiza o flex vel do
trabalho

Seguran a do
rendimento

Protec o do rendimento em
caso de perda de trabalho
remunerado

Flexibilidade
salarial

Remunera o em fun o
dos resultados

Seguran a
combinada

Capacidade de combinar o
trabalho remunerado com
outras responsabilidades e
obriga es

Fonte: Adaptado de Wilthagen et al. (2003: 4).

A investigao de Wilthagen, Tros e Lieshout, de natureza exploratria - tributria


dos debates sobre a recalibragem dos mercados de trabalho - focou quatro Estados
membros da Unio Europeia: a Blgica, a Dinamarca, a Alemanha e a Holanda.
Em sntese as concluses dos autores so as seguintes:
1. "Cada pas tem formas especficas de segurana e de flexibilidade e esses
equilbrios surgiram frequentemente h muito tempo atrs";
2. "O debate sobre as questes da flexibilidade e da segurana intensificou-se,
como era de esperar, nas duas ltimas dcadas";
3. "O nfase posto em cada pas nas diferentes formas de flexibilidade e de
segurana diferente";
4. "Parecem estar a ocorrer tendncias semelhantes nos pases: a flexibilidade
salarial, a flexibilidade funcional interna e a segurana combinada so
consideradas como crescentemente importantes em todos os pases".
Tais concluses so compatveis quer com a teoria dos sistemas de emprego
proposta por Marsden (1999)9, quer com a reformulao da teoria das relaes salariais
proposta por Boyer (2001: 4-7), em que a abordagem dual do mercado de trabalho
substituda por uma concepo das relaes salariais10, em que coexistiriam trs modelos
9

De acordo com a qual - em resultado da orientao para o posto de trabalho ou para a funo, por um lado,
e a prioridade dada s complementaridades na produo ou na formao, por outro - existiriam quatro tipos
de regras de emprego: a regra de posto de trabalho, predominante nos EUA e em Frana; a regra da
hierarquia da competncia, predominante no Japo; a regra do domnio das craft skills, predominante no
Reino Unido; e a regra da qualificao, predominante na Alemanha.
10
Os trs modelos de relao salarial decorreriam da posio ocupada em relao a dois eixos analticos, a
formao das competncias e a organizao do trabalho: a estabilidade polivalente, antes descrita como
relao salarial fordista, cuja nova designao remete para a relevncia das formas de flexibilidade interna; a
relao profissional que corresponderia, grosso modo, aos modelos de relacionamento laboral baseados na
atipicidade mas em que os detentores dessas posies conseguem fazer reverter a seu favor, pelo menos
nalguma medida, a individualizao das relaes laborais; a flexibilidade de mercado, que corresponderia
31

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

durveis de relao salarial a estabilidade polivalente, a relao profissional e a


flexibilidade de mercado , o que implicaria o abandono da ideia de que o emprego
precrio poderia continuar a ser considerado como uma categoria de tipo excepcional e,
pelo menos quase sempre, temporria.
Tambm Supiot (1999) sustenta que o quadro regulatrio clssico est hoje posto
em causa em vrias das suas dimenses.
Em primeiro lugar, a existncia de uma forma padronizada de subordinao ter
dado lugar a uma situao em que a maior autonomia operacional do trabalhador seria
acompanhada, por um lado, da suavizao formal dos instrumentos de subordinao e, por
outro, do aumento das presses informais, tornadas possveis pelo aumento do
desemprego, pelo desenvolvimento das novas prticas de gesto e pela complexificao
das relaes entre empregadores e trabalhadores, decorrente da subcontratao e do
trabalho temporrio.
Em segundo lugar, o paradigma das relaes laborais clssicas foi posto em causa
pela alterao das relaes de poder, pela alterao das agendas dos empregadores, dos
sindicatos e das administraes pblicas.
Em terceiro lugar, os debates sobre a justificao e o futuro do direito do trabalho
tero feito emergir trs estratgias diferenciadas, cujo grau de sucesso varivel segundo
os momentos e os casos considerados, mas sem que qualquer delas seja negligencivel.
De facto, no difcil encontrar traos dessas trs estratgias referidas pelo autor
mencionado: a tentativa de reconfigurar o direito do trabalho nos moldes tpicos do direito
civil; a desconexo do social e do econmico, quer pela flexibilizao no enquadrada
legalmente, quer pela proclamao de direitos sociais integralmente desligados da insero
econmica dos cidados a quem so atribudos; a procura de alternativas, baseadas nas
transformaes econmico-sociais em curso, mas respeitadoras dos imperativos
democrticos que estiveram na origem do direito do trabalho.
O efeito conjugado destas transformaes da relao salarial fordista nas quais se
contem o que Castel chamou a desestabilizao dos estveis (2001: 524) mas que vo
bem alm disso ter diminudo a capacidade de proteco tradicionalmente oferecida
pelo direito do trabalho, criando uma zona cinzenta entre trabalho subordinado e
trabalho independente e favorecendo a decomposio do estatuto profissional fordista,
designadamente pela pluralizao dos estatutos profissionais (Supiot, 1999: 297).
O entendimento de que tero passado a coexistir uma pluralidade de estatutos
profissionais no questiona apenas a ideia, central em muita da legislao laboral
portuguesa, de que h um modelo tpico de relao laboral e, portanto, se justifica um
modelo igualmente tpico de contrato de trabalho sendo todos os outros excepes mais
ou menos distantes do modelo de referncia.
A questo da pluralizao dos estatutos profissionais coloca tambm um desafio
relevante, quer para a avaliao dos modelos de flexisegurana em uso, quer para a
definio das escolhas possveis e desejveis de regulao dos mercados de trabalho.
Colocada nestes termos, a escolha dilemtica entre promover a integrao pelo
emprego ou limitar a explorao decorrente da degradao crescente da qualidade deste
(Van Parijs, 1999: 271ss.), ganha uma centralidade que no parece que esteja a ser-lhe
inteiramente reconhecida.
s relaes de emprego subordinado de tipo precrio ou, se se preferir, ao que, nas tipologias duais, se fazia
derivar da flexibilizao externa.

32

Captulo I Uma tipologia dos problemas de acesso ao emprego e mercado de trabalho

No fcil estruturar uma resposta inovadora, que parta da constatao da


coexistncia duma pluralidade de lgicas de relacionamento salarial para as moldar de
modo a prevenir a pobreza, desenvolver a educao e a formao, a promover a insero
no mercado de trabalho, a promover a reforma do Estado-providncia com base numa
lgica de activao, a reduzir o fosso dos rendimentos e da repartio da riqueza (Merkel,
2004: 25-31).
Tal corresponderia ao cenrio de um novo Ssifo escalando uma nova montanha, de
caminhos mais complexos e porventura mais difceis do que os anteriormente subidos.
Ou seja, a uma nova estratgia capaz de abandonar dois traos do passado no
presente, substituindo-os por respostas adequadas aos riscos e s possibilidades do presente
do futuro. Primeiro, abandonando o dilema que persiste direitos adquiridos ou
flexibilidade a favor de um novo compromisso centrado na negociao das modalidades
de flexisegurana e de regulao da questo salarial contempornea. Segundo, substituindo
a dualidade de lgicas de relacionamento concertao social no topo do sistema,
pluralismo competitivo nos sectores e nas empresas por um relacionamento bi e
tripartido capaz de coordenar a mudana das relaes laborais desde o topo do sistema ao
interior das empresas e que seja mais sensvel s mudanas sociais e econmicas do que
aos ciclos polticos
Mas constitui, parece, a melhor alternativa face aos dois outros hipotticos cenrios.
O segundo o cenrio da desregulamentao legal, da reduo unilateral da
proteco social, da manuteno das caractersticas actuais das polticas de mercado de
trabalho.
O terceiro, baseia-se na descrena quanto s possibilidades de uma reforma
modernizadora da legislao laboral, faz da defesa dos direitos adquiridos dos
trabalhadores tpicos a anttese e o fundamento da sua recusa de negociar a adaptabilidade.
a opo pelo primeiro cenrio realizvel?
S parecem existir quatro elementos de resposta razoavelmente seguros. Primeiro,
que um tal cenrio nem se pode concretizar apenas pelo uso da lei, nem pode dispensar a
inovao legislativa. Segundo, que qualquer dos sujeitos da concertao social tem poder
bastante para bloquear ou limitar drasticamente a aplicao das reformas inerentes a
qualquer dos cenrios. Terceiro, que nenhum dos trs actores neocorporativos dispe do
poder e dos instrumentos para a realizar sozinho. Quarto, que a renovao dos modos de
regulao das relaes laborais, da empregabilidade e da proteco social podem, com
utilidade, inspirar-se na avaliao das experincias que se conhecem, dos mas que sero,
antes de mais, o resultado da vontade e da capacidade de transformao da situao actual
de que o Estado, as confederaes patronais e as confederaes sindicais derem provas.

1.5.3. O trabalho de facto invisvel


Do ponto de vista do acesso ao mercado de trabalho, h um segmento perifrico
que tende a ser socialmente invisvel porque depende do seu confinamento a uma esfera
exterior ao espao pblico. O que pode ocorrer por ser alegal ou ilegal. Contudo, mesmo
no primeiro caso, tem consequncias sociais perversas, quer do ponto de vista dos

33

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

indivduos, marginalizados dos direitos associados ao trabalho, quer do ponto de vista da


colectividade, a que so subtrados impostos e contribuies sociais.
O trabalho informal remete para as dificuldades do Estado na produo ou na
imposio do cumprimento das leis. Um estudo recente feito para a UE sugere, por isso
mesmo, que o elemento-chave na estatgia de combate ao trabalho invisvel a confiana
nas instituies pblicas (Renooy et al., 2004: 188), dado que a mudana da percepo
social da indesejabilidade a confiana na capacidade do Estado para a impedir so
primeiros passos necessrios no combate ocorrncia de determinada forma de trabalho.
O fenmeno no deve ser visto apenas do ponto de vista da garantia do
cumprimento da regulao do trabalho. O Estado tem outros mecanismos de represso da
sua ocorrncia. O combate evaso fiscal e fraude nas prestaes sociais so exemplos
de domnios em que o reforo da capacidade da administrao tem efeitos positivos na
formalizao do trabalho, ao mesmo tempo que produzem outros efeitos positivos na
colectividade.
A entrada oculta no mercado de trabalho configura situaes de participao neste
desprotegidas de relao jurdica adequada, ou dela desprovida de todo, que a enquadre e
tambm desmunida de qualquer proteco social correlata da situao de trabalhador. Isto
, este trabalho situa-se em zonas de excluso da estrutura normativa laboral (Ferreira,
2003), com todas as consequncias sociais da decorrentes.
A privao do acesso aos direitos no trabalho pode ocorrer sob a forma de trabalho
informal em empresas formais (trabalho no declarado ou trabalho ilegal, como o dos
imigrantes ilegais ou o trabalho infantil) ou sob a forma de trabalho no sector informal da
economia.
Pensa-se, por vezes, que o fenmeno se limita a um espao exterior s nossas
sociedades, mas as estimativas da sua dimenso apontam para que tenha um peso entre os
7% e 16% do PIB da Unio Europeia e que tenha crescido desde os anos setenta do sculo
passado, variando entre os 10 e 28 milhes de empregos, e que 7% a 19% do emprego total
possa ser no declarado11, embora a sua quantificao seja, por natureza, difcil. Este
trabalho espraiar-se- por diversas actividades econmicas em que no se encontra a
relao tpica laboral empregador-assalariado (como em diversos subsectores do comrcio,
dos servios de proximidade ou do trabalho domstico), actividades em que predominam
os laos familiares, formas de trabalho (nomeadamente de produo industrial) domstico.
O trabalho informal uma expresso mais grave da precariedade social, que atinge
o seu ponto mximo de gravidade nas formas de trabalho ilegal. Estas, entre ns, tm uma
manifestao relativamente recente no trabalho ilegal de imigrantes, que se alimenta do
estatuto de residncia destes e contribui para a sua perpetuao, mas tm uma manifestao
ancestral no trabalho infantil.
A realidade do trabalho infantil espelha bem as dificuldades de visibilizar
socialmente o fenmeno, dado que foi nas pocas em que teve maior incidncia e
gravidade que a sua existncia foi mais veementemente negada. Apenas quando a tentativa
11

Conferir, a este respeito, M. Leonard: Invisible work, invisible workers: The informal economy in Europe
and the US (Basingstoke; Macmillan Press, 1998); idem, Coping strategies in developed societies: The
workings of the informal economy, Journal of International Development (Chichester), vol. 12, n. 8, nov.
2000; Comission europenne: Communication de la Commission sur le travail non declare (Bruxelles),
COM (98) 219.ver: Observatoire europen des relations industrielles en ligne: Commission targets
undeclared work, site Web: http://www.eurofound.ie/1998/04/Feature/EU9804197F.html; in : Travail
dcent et conomie informelle, Confrence Internationale du Travail 90. sesso 2002.

34

Captulo I Uma tipologia dos problemas de acesso ao emprego e mercado de trabalho

de negao da realidade foi superada se pde ter uma aproximao sua dimenso: um
inqurito realizado em 1998, determinou que 4,0% dos menores exerciam uma actividade
de natureza econmica, na semana de referncia, quer fazendo-a no mbito de uma
empresa, negcio ou explorao agrcola familiar, quer trabalhando para um patro, ou
seja, como trabalhador por conta de outrem. Este valor permitiu aos autores do estudo
estimar em 43 07712 o nmero de menores com 6 a 15 anos nessas condies e nas duas
situaes referidas (MTS, 2000: 99).
O combate s formas ilegais de trabalho segue as mesmas estratgias do combate
forma visvel dos empregos perifricos (referida no quadro 1.5), agravada pela punio dos
ilcitos penais e, no que se refere s crianas, com a especificidade de se dever desenvolver
estratgias especficas que se inserem na famlia das medidas de apoio transio de
jovens entre a educao e o emprego (referidas no quadro 1.2).

12

O Inqurito foi efectuado em simultneo aos encarregados de educao e aos menores. Verificou-se que
existia uma discrepncia entre os valores indicados em cada uma das situaes anteriormente referidas. Por
exemplo, a categorizao do que se pode designar por desempenho de uma actividade econmica foi
referida por 43.000 dos menores inquiridos, sendo somente 18.000, quando a fonte se reporta aos
encarregados de educao.
35

Captulo II
O mtodo aberto de coordenao, os organismos supranacionais e as polticas de
emprego

O modelo social europeu tem vindo a ser fortemente discutido h dcadas e a sua
viabilidade debate-se com a necessidade e diferentes propostas de reforma, que
naturalmente se reflectem nas polticas de emprego, mesmo quando delas j no partem.
Neste captulo referem-se dois processos a Estratgia para o Emprego da OCDE e a
Estratgia Europeia para o Emprego, promovida pela Unio Europeia de importncia
maior para a configurao das polticas de emprego, quer por serem geradas em quadros
institucionais em que Portugal participa, quer pelas interelaes que entre eles existem.
Estas estratgias so abordadas separadamente, ocupando-se a primeira seco da
Estratgia para o Emprego da OCDE e das respectivas recomendaes.
A segunda seco comea por propor uma caracterizao sumria da Estratgia
Europeia para o Emprego (EEE), relembram-se as circunstncias em que foi criada e a
forma como se foi transformando ao longo da sua existncia e prope-se uma interpretao
das tenses a que est actualmente sujeita. De seguida, sintetizam-se as recomendaes
feitas a Portugal desde o ano 2000, apresentam-se indicadores de avaliao da situao de
Portugal por comparao com a mdia comunitria e um conjunto de Estados-Membros
especialmente relevantes para o efeito e avaliam-se aquelas recomendaes luz desses
indicadores.
Na terceira parte comparam-se as duas estratgias, para, na quarta parte, se
apresentar uma sntese das concluses retidas.

2.1. A Estratgia para o Emprego da OCDE


A OCDE , como se sabe, uma agncia de coordenao de orientaes dos pases
que a integram, sem dotao oramental prpria, e sem meios para exercer qualquer aco
sancionatria directa, mesmo perante a deteco de problemas srios na aplicao das
recomendaes aprovadas. A chamada estratgia para o emprego, desenvolvida no seu
mbito, remonta a decises ministeriais de incios dos anos 90 do sculo passado, dando
origem a diversas publicaes, no quadro dos inquritos econmicos, e algumas
avaliaes.
O elevado desemprego e em particular o desemprego estrutural, foi desde o incio
dos anos 90 considerado, pela OCDE, sintomtico da incapacidade de adaptao das
economias mudana (OCDE, 1994), advogando esta que a performance do mercado de
emprego s melhora se forem ultrapassadas situaes como a instabilidade do ambiente
macroeconmico e abandonadas polticas macroeconmicas inadequadas. A forte reduo
s barreiras comerciais, o desenvolvimento das novas tecnologias em todo o seu potencial
e a criao de um ambiente favorvel s empresas e ao negcio privado, so desde ento os
objectivos centrais da OCDE no que respeita ao emprego. Ou seja, os pases que nela
participam foram chamados a pr em prtica polticas macroeconmicas tais que
37

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

encorajem quer o crescimento quer a sua conjugao com boas polticas estruturais que o
tornem sustentvel, isto , no inflacionrio (Casey, 2004: 333), sendo esta uma condio
necessria, embora no suficiente, para uma performance bem sucedida do emprego, j que
enquanto as polticas macroeconmicas ms do sempre resultado a ms performances
econmicas, boas polticas macroeconmicas no garantem, por si ss, uma boa
performance econmica global (OCDE, 1994: 28).

2.1.1 As orientaes da OCDE


As grandes linhas a que tm obedecido as recomendaes da OCDE tm-se
mantido, de um modo geral, desde o incio dos anos noventa do sculo passado at agora.
Em sntese, essas orientaes so as seguintes (Casey, 2004: 334):
1. Polticas macroeconmicas e estruturais que encorajem o crescimento sem
inflao;
2. Criao e difuso de know-how tecnolgico;
3. Aumento da flexibilidade do tempo de trabalho;
4. Facilidade na criao e expanso de empresas;
5. Flexibilizao dos custos salariais de acordo com condies locais e nveis
individuais de qualificao;
6. Reformas na segurana do emprego, ou seja, reduo da legislao de proteco
do emprego (LPE);
7. Reforo das polticas activas do mercado de emprego e da sua efectividade;
8. Desenvolvimento das qualificaes da fora de trabalho atravs de mudanas
extensivas nos sistemas de educao e formao;
9. Reformas dos benefcios e sistema de impostos do desemprego para que a
equidade no seja atingida custa dos mercados de emprego eficientes;
10. Reforo da competitividade do mercado de produtos para reduzir tendncias
monopolistas.
A situao do emprego e as suas perspectivas perante o actual cenrio de
globalizao tm sido abordados pela OCDE colocando a acento tnico nas polticas
activas e inserindo o problema no quadro mais geral do crescimento econmico e da
dinamizao dos mercados. No entanto, a OCDE reconhece a especificidade dos pases
europeus, fazendo at referncia particular aos pases nrdicos. A agncia assinala, por
exemplo, a convico que prevalece, pelo menos numa parte dos pases europeus, de que o
alargamento das desigualdades salariais uma forma inaceitvel de promover o emprego.
claro que a referncia a estes casos que remete implicitamente para modelos como os
da Finlndia, Sucia ou Dinamarca tem subjacente o reconhecimento de que nem sempre
os bons resultados macroeconmicos so coincidentes com a liberalizao generalizada.
Mas o que se sublinha que os pases-membros tero de estimular as medidas activas de
emprego e as polticas educativas e de formao profissional como meio de responder s
condies de crescente competitividade das economias (OCDE, 2004). Ou seja, o
reconhecimento tcito de que algumas economias do norte da Europa mantm uma elevada
38

Captulo II O mtodo aberto de coordenao, os organismos supranacionais e as polticas de emprego

competitividade e um Estado-providncia forte no se traduz em qualquer tentativa de


realar esses exemplos como benchmarking ou modelo a seguir. Eles so vistos antes como
casos que obrigam a ponderar o efeito das condies locais ou nacionais dos mercados e
das especificidades das populaes.
Os dois ltimos relatrios disponveis Perspectves de l Emploi de lOCDE, 2004
e 2005 incluem indicaes do que poder vir a ser a alterao da Estratgia para o
Emprego da OCDE, o que pode ocorrer em 2006.
Em 2004 os aspectos mais importantes que so assinalados abordam os seguintes
temas: as remuneraes e fixao de nveis salariais e os horrios e tempos de trabalho; as
polticas de proteco do emprego e reformas da LPE; a educao e formao profissional;
e o problema do emprego informal. No relatrio de 2005 so analisadas questes como: o
ajustamento dos mercados de emprego; o problema da supresso do emprego resultante
dos encerramentos e deslocalizaes; as disparidades regionais e o fenmeno da
mobilidade; incentivos financeiros criao de emprego; e a performance dos servios
pblicos de emprego (SPE). Entre estes aspectos destacamos apenas alguns que nos
permitem sintetizar as principais preocupaes dos pases da OCDE, chamando ateno em
particular para o problema do acesso ao mercado de emprego.
As orientaes dirigidas alterao do sistema de impostos e da segurana social
chamam a ateno para os efeitos destes no desemprego e nos sistemas de compensao
afins, tais como as situaes de reforma antecipada. Pretende-se a reforma do desemprego
e sistemas de benefcios a ele ligados e suas interaces com o sistema de impostos tais
que os objectivos de equidade fundamentais das sociedades sejam alcanados por forma a
evitar efeitos negativos no funcionamento eficiente dos mercados de emprego. A OCDE
particularmente especfica nas recomendaes que implicam cortes dos subsdios de
desemprego e da sua durao, estreitamento da elegibilidade e reforo da oferta de
emprego, restringindo o acesso e a generosidade de tais subsdios. Apesar disso,
reconhece que os cortes no deverem ser ilimitados, pois devem manter-se acima de um
nvel de pobreza abaixo do qual as pessoas no podem cair (Stanton, 2002), embora sem
especificar a definio dessa linha.
Na reavaliao efectuada em 2004, a OCDE volta a sublinhar que uma
regulamentao menos severa no que respeita proteco do emprego pode facilitar a
contratao por parte do empregador, advogando que esta melhorar as possibilidades de
acesso ao emprego, em especial por parte dos jovens e das mulheres. Todavia, reconhece
que o mais fcil despedimento por parte dos empregadores fortalece os medos relativos ao
trabalho precrio junto dos trabalhadores em idade activa e particularmente dos
trabalhadores mais idosos. Refere-se a, ainda, que em alguns pases que flexibilizaram as
disposies que regulamentam o trabalho temporrio e outras formas de trabalho irregular,
estas alteraes originaram um aumento do recurso ao trabalho irregular, sob formas que
nem sempre so as escolhidas pelos respectivos trabalhadores (OCDE, 2004).
Um mercado de trabalho flexvel e eficiente a principal chave com que a OCDE
tenta promover economias no-inflaccionistas e o crescimento do emprego. Duas das reas
em que quer ver introduzidas medidas para maior flexibilidade so os salrios e a
proteco do emprego. Na primeira dimenso, os governos devem procurar tornar os
custos salariais e do trabalho mais flexveis, removendo as restries s condies locais e
aos nveis diferenciados de qualificao, em particular entre os trabalhadores mais jovens,
e na segunda proposta uma orientao mais liberal e menos proteccionista, como vem
acontecendo desde h cerca de quinze anos. A preocupao com a rigidez legislativa e as
presses para flexibilizar a LPE fundam-se no argumento de que a legislao
39

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

proteccionista, alm de restringir a flexibilidade e o poder de despedimento dos


empregadores, isto , de inibir a capacidade competitiva das empresas, no responde
eficazmente aos desejos de estabilidade e segurana do trabalhador. Apontam-se dados
indiciadores de que os pases com mais proteco contra os despedimentos so muitas
vezes aqueles em que os sentimentos de insegurana so igualmente mais elevados
(Portugal apontado como um exemplo). Mas, acima de tudo, destaca-se a necessidade de
encontrar um ponto de equilbrio entre a LPE e as taxas de emprego desejveis para
diferentes categorias da populao, afirmando-se que os jovens e as mulheres de idade
activa so mais directamente atingidos que outros grupos pelos problemas que se colocam
entrada no mercado de trabalho, enquanto as diferenas de rigor na sua aplicao entre
os empregos permanentes e os temporrios podem contribuir para o aumento destes entre a
populao jovem e/ou pouco qualificada (OCDE, 2004: 67).
A legislao protectora do emprego fundamenta-se em preocupaes com o bemestar dos trabalhadores no sentido de lhes garantir uma segurana face arbitrariedade do
mercado de trabalho e, por outro lado, na ideia de que as restries contra os
despedimentos obrigam a maior responsabilidade social por parte das empresas. Face a
isto, uma das orientaes da OCDE vai no sentido de se criarem dispositivos que permitam
conjugar os interesses dos trabalhadores e das empresas, nomeadamente promovendo
acordos em torno da criao de uma espcie de seguro de desemprego em que as
empresas desempenhem um papel de seguradoras e/ou banqueiras, atravs de contratos
individuais (contrats privs) em que o trabalhador aceite um salrio mais baixo tendo
como contrapartida a garantia de que, em caso de despedimento pode manter uma parte do
salrio, isto , continuar a assegurar uma certa continuidade nos seus dividendos entre
perodos de emprego e de desemprego (OCDE, 2004: 99). Os nveis de pagamento ao
trabalhador seriam ainda estabelecidos em funo do prazo de aviso prvio indicado pelo
empregador, sendo que quanto mais longo fosse esse prazo mais o dividendo a receber
seria ajustado em baixa e vice-versa, procurando uma relao ptima entre os nveis das
prestaes e os prazos de pr-aviso, em caso de choques de produtividade negativos.
Esta sugesto, sendo destinada a acordos individuais, aparece desinserida da
negociao colectiva e da representatividade sindical, aspecto igualmente abordado no
relatrio de 2004. Embora o problema da responsabilidade dos sindicatos e empregadores,
e de um modo geral as referncias ao dilogo e negociao entre parceiros sociais sejam
escassas por parte desta instncia, a questo sindical e das convenes colectivas
abordada em conjugao com a fixao dos salrios. Os dados utilizados revelam uma
crescente diminuio da taxas de sindicalizao na maioria dos pases da OCDE entre
finais dos anos 70 e a actualidade, sendo que aumentaram sobretudo em quatro pases
(Blgica, Dinamarca, Finlndia e Sucia) nos quais vigora o chamado sistema Gand, um
mecanismo que atribui aos sindicatos a gesto dos subsdios de desemprego. Verifica-se,
por outro lado uma crescente dissociao entre as taxas de sindicalizao e a cobertura das
convenes colectivas, sendo que os casos em que h correspondncia entre as duas
tendncias correspondem a pases em que os sindicatos possuem um mbito
principalmente empresarial e no sectorial. Outro aspecto em anlise refere-se
coordenao e grau de centralidade ou descentralizao das convenes colectivas,
sublinhando-se a importncia dos efeitos na preservao da paz social enquanto vigoram os
acordos, discutindo-se tambm os problemas suscitados pela necessidade de
compatibilizao entre a efectividade dos acordos colectivos e os efeitos de acordos
centralizados que, em alguns pases, resultam na sua escassa aplicao por parte dos
decisores no seio das empresas. Em todo o caso esta matria perspectivada sobretudo

40

Captulo II O mtodo aberto de coordenao, os organismos supranacionais e as polticas de emprego

como factor estruturante da evoluo dos nveis salariais e suas consequncias na


performance mais geral da economia e da produtividade.
O objectivo de alargamento da flexibilidade do tempo de trabalho tem na verdade
sido perseguido em muitos dos pases da OCDE onde os horrios atpicos de trabalho (com
um aumento do trabalho em part-time e em diferentes horrios) se expandiram
notoriamente. No entanto, como resultado disso, alguns tipos de horrios e regimes
laborais pautados pela instabilidade, no s tornam ainda mais difcil conciliar a actividade
profissional com a vida familiar (trabalho nocturno, aos fins-de-semana ou longe de casa,
etc.), como facilitaram condies de abuso e violncia psicolgica nos segmentos mais
precrios, em especial nas situaes de ilegalidade e de sub-emprego. Desta forma, alguns
dos esforos desenvolvidos para aumentar a taxa de emprego, particularmente nalguns
grupos, tm uma relao problemtica com os objectivos declarados de facilitar a
articulao da vida profissional com a vida familiar.
A reavaliao feita em 2004 adopta por vezes um registo em que se nota
preocupao com a precariedade, sugerindo-se que necessrio questionar os custos e
vantagens das medidas que visam exclusivamente o trabalho irregular em relao s
reformas respeitantes ao emprego regular. Estas orientaes visam a procura de algum
equilbrio entre, por um lado, a proteco contra os despedimentos, associada a sistemas de
indemnizao do desemprego e a servios eficazes de regresso ao emprego, mas, por outro
lado, no deixam de considerar a importncia do jogo da concorrncia nos mercados de
produtos, ou seja prope-se uma estratgia destinada a conciliar a necessidade de um
dinamismo acrescido do mercado de trabalho e a necessidade de segurana no emprego e
no salrio (se bem que a segurana, tal como proposto, resulte sobretudo do aumento da
oferta e da restrio legislao laboral proteccionista).
A insistncia para que os governos reformem as medidas de segurana no emprego
que dito inibirem a expanso do emprego no sector privado passa pela necessidade de um
alargamento do leque salarial, e portanto das desigualdades, elemento considerado
necessrio para estimular o acesso ao emprego dos mais qualificados. As desigualdades
salariais e a formao contnua ao longo da vida so, portanto, perspectivadas em
articulao com a inovao tecnolgica e a competitividade. A perspectiva da OCDE
assenta no pressuposto de que o progresso tcnico motivou o recurso ao trabalho
qualificado em prejuzo do trabalho no-qualificado. Facto que evidencia a existncia de
uma relao com comportamento inverso entre os objectivos do emprego e os da equidade.
Nesse sentido, a formao ao longo da vida pode apresentar-se como um meio eficaz para
aumentar as perspectivas de emprego a longo prazo, atenuando o dilema entre os
objectivos de emprego e os da equidade. Est patente que, em condies iguais, os
trabalhadores que obtiveram uma formao mais avanada tm mais possibilidades de
conservar o seu emprego que os seus colegas que no possuem formao. Ou seja, a
formao poder mostrar-se benfica, em especial no caso dos trabalhadores com salrios
baixos, vulnerveis e que, muitas vezes, passam do emprego para o desemprego ou para a
inactividade. O acesso a qualificaes mais avanadas visa melhorar a capacidade e a
vontade dos trabalhadores prolongarem a sua vida profissional activa. Segundo a OCDE,
torna-se, por isso, importante reflectir sobre o papel dos diferentes mecanismos de cofinanciamento e das medidas de incentivo ao investimento nas qualificaes dos
trabalhadores com baixo nvel de instruo e outras categorias sub-representadas.

41

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

2.1.2. As recomendaes da OCDE


Os ltimos relatrios de avaliao parecem menos optimistas dos que os anteriores.
Na avaliao realizada em 1999 realava-se a correco das orientaes precedentes,
considerando-se que os pases que agiram melhor para atingir ou manter boas condies
no mercado de emprego foram os que adoptaram as reformas mais abrangentes, na linha da
Estratgia da OCDE para o emprego (OCDE, 1999: 11), havendo alguns que adoptaram
medidas idnticas mesmo antes dessas recomendaes. Porm, o relatrio de 2004, embora
sublinhando que aqueles que aplicaram em larga escala a Estratgia da OCDE para o
emprego registaram melhores resultados a nvel da melhoria das capacidades do seu
mercado de trabalho, reconhece, porm, que tempo de reavaliar as orientaes
perseguidas luz da recente experincia e dos futuros desafios. Assume-se que, apesar das
projeces positivas, que prevem uma reduo dos nveis de desemprego ao longo dos
prximos dois anos, a taxa de desemprego manter-se- e, em vrios pases, ainda mais
elevada do que j era nos anos 1970 e 1980.
No mesmo documento reconhece-se que as desigualdades salariais se
aprofundaram, mas estabelece-se relao positiva entre estas e a situao do mercado de
trabalho, sendo afirmado que frequentemente nos pases em que estas disparidades se
acentuaram que a evoluo do emprego mais favorvel (OCDE, 2004) 13. Todavia,
reconhece-se que se est longe desse objectivo visto que, em mdia, na zona da OCDE,
cerca de 35% da populao em idade activa no tem emprego. Existem, contudo,
importantes disparidades entre diferentes pases que se escondem por detrs desse valor
mdio, como por exemplo, uma taxa de no-emprego inferior a 30% na Amrica do Norte,
na Inglaterra e na Sua, subindo para mais de 40% na Blgica, na Europa Central e
Oriental, na Grcia, na Itlia, no Mxico e na Turquia (OCDE, 2004). No relatrio de 2005
refere-se que entre o perodo entre 1990 e 2000 as actividades fabris fortemente
submetidas concorrncia apenas representaram 4% do total dos postos de trabalho nos
pases da OCDE. Estes trabalhadores levam mais tempo a encontrar novamente trabalho,
comparativamente com trabalhadores de outras reas, e sofrem baixas salariais mais
importantes. Isto deve-se ao facto de, relativamente a outras categorias de trabalhadores
desempregados, aqueles que so vtimas de supresses de empregos relacionadas com a
evoluo dos intercmbios so geralmente mais idosos, tm um menor grau de formao e,
frequentemente, possuem qualificaes que correspondem a profisses ou actividades em
declnio (OCDE, 2005b: 13).
Assim, as projeces efectuadas em 2005 antecipam uma melhoria limitada no
plano do emprego, em 2005-2006, para o conjunto dos pases da OCDE, apontando que,
tendo em ateno o quadro das tendncias actuais, existiro 36 milhes de desempregados
na rea da OCDE no ano 2006, ou seja, menos 1 milho que em 2004 (OCDE, 2005b: 12).
No ltimo relatrio (2005) presta-se particular ateno ao problema da supresso do
emprego e do encerramento de empresas. Refere-se que as mltiplas facetas da
mundializao aumento das importaes, fluxos de investimento directo no estrangeiro
(por vezes ligado s deslocalizaes da produo) e afluxo de imigrantes contriburam,
recentemente, para a crescente insegurana do emprego em inmeros pases da OCDE
(OCDE, 2005b: 12). Noutros pontos assumido de modo mais explcito que a
liberalizao pode introduzir mudanas que reduzem o bem-estar de certas pessoas ainda
13

No quadro europeu posto em causa que haja relao estatisticamente verificvel entre a desigualdade
salarial e a boa performance econmica e do mercado de trabalho. Isto mesmo concludo pelo relatrio
anual da Comisso Europeia sobre o emprego na Europa, referente a 2005 (ver CCE, 2005).

42

Captulo II O mtodo aberto de coordenao, os organismos supranacionais e as polticas de emprego

que melhore a produtividade e o rendimento em geral, em particular podem diminuir os


salrios reais de certos grupos de trabalhadores aps a reduo das barreiras comerciais,
especialmente entre trabalhadores cujas especializaes so especficas de sectores
submetidos concorrncia das importaes (OCDE, 2005b: 30).
No obstante o reconhecimento implcito dos potenciais efeitos destrutivos da
liberalizao global, ao colocar um maior enfoque na questo da supresso do emprego e
nas migraes, resultante em boa medida das deslocalizaes e encerramento de empresas,
o mesmo documento insiste, todavia, naquela que , afinal a grande orientao subjacente
s orientaes dominantes na OCDE, ou seja, a estratgia de activao e reconverso
permanente do emprego, atravs do reforo da concorrncia: A integrao rpida de um
certo nmero de economias de baixos salrios no sistema de trocas mundial, ao modificar a
diviso internacional do trabalho, incide na maior parte dos pases da OCDE em perdas de
empregos em certas indstrias, mas as possibilidades de emprego noutros sectores so em
geral suficientemente melhoradas para evitar uma degradao do emprego global (OCDE,
2005b: 37). Assim, considera-se que o xito desta estratgia a principal via capaz de
promover a reconverso dos trabalhadores com experincias de trabalho ligadas a
actividades em declnio, direccionando-as para o desempenho de actividades em expanso,
embora ressalvando que tais medidas devem ser aplicadas com muito cuidado, em especial
no caso de trabalhadores mais velhos (OCDE, 2005).
Os desafios que o envelhecimento da populao constitui para o crescimento e o
nvel de vida ocupam, presentemente, um lugar importante na agenda das reformas da
OCDE. A melhor resposta a estes desafios , prope-se, criar mais e melhores empregos
direccionados, nomeadamente, a pessoas que se encontram em desvantagem perante o
mercado de trabalho e mais afectadas pelo desemprego e pela inactividade. No relatrio de
2004 defende-se, de forma mais clara do que nos anteriores, a necessidade de melhorar o
emprego com particular ateno aos objectivos sociais. Apela-se para a importncia dos
governos estarem atentos segurana do emprego e propem-se trs grandes medidas: a)
assegurar proteco social adequada; b) melhorar a articulao entre a vida profissional e a
vida familiar; c) promover maior equidade, de acordo com as condies nacionais. A
metodologia proposta no quadro das ltimas recomendaes, assume, assim, que algumas
medidas colocam um desafio na rea da proteco social. Esse desafio consiste, porm, em
posicionar as medidas passivas de proteco social ao desemprego no quadro das
clssicas orientaes liberais daquela instncia. Por exemplo, insiste-se na necessidade de
reduzir a importncia monetria e a durao do tempo de pagamento dos subsdios de
desemprego, o que, na ptica da OCDE, far com que se torne mais interessante trabalhar
do que continuar a receber os referidos subsdios.
Nas reformas do sistema fiscal e de segurana social, chama-se a ateno para a
necessidade de distinguir entre as medidas que so eficazes e aquelas que no o so,
recordando a importncia das interaces com o salrio mnimo. Nesta mesma linha,
sustenta-se que dificultar o acesso a benefcios sociais pode evitar que as pessoas aptas
para o trabalho se retirem do mercado de trabalho, e acrescenta-se que adoptar uma lgica
mutualista a nvel das penses poder ajudar a conciliar os objectivos de emprego e de
proteco social. Para que estas medidas possam favorecer o retorno ao emprego, apela-se
ao papel das instituies de emprego, particularmente no caso das baixas por doena,
invalidez e nos casos de famlias mono-parentais. neste campo que se afirma que as
medidas destinadas a favorecer o emprego podero motivar o retorno ao mercado de
trabalho dos beneficirios dos subsdios sociais.

43

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

A gesto dos subsdios a forma considerada privilegiada para ajudar as vtimas da


concorrncia das importaes e das deslocalizaes, promovendo tambm objectivos de
igualdade e assegurando uma distribuio equilibrada dos efeitos da integrao econmica
no plano internacional. No entanto, como j fora anteriormente mencionado que este
subsdio no pode vir a constituir um desincentivo procura de emprego, quer se os
trabalhadores cujas experincias profissionais e qualificaes no sejam adequadas aos
postos de trabalho disponveis no mercado tenham que aceitar uma diminuio
considervel na sua remunerao para encontrar trabalho (OCDE, 2005b: 14).
O relatrio de 2005 remete-nos ainda para os desequilbrios regionais, motivados
por despedimentos em massa e que justificam, na opinio da OCDE, medidas de
acompanhamento e insero localizadas, devendo estas, no entanto, ser utilizadas com
precauo uma vez que devem facilitar os ajustamentos adequados e ser de durao
limitada.
Favorecer a passagem do trabalho no-declarado para o trabalho formal constitui
outro dos objectivos expressos. Identificam-se problemas, especialmente em determinadas
regies da Europa do Sul, onde uma proporo importante de trabalhadores possuem um
trabalho informal ou no-declarado, e/ou no declaram a totalidade do seu rendimento com
a inteno de fugir aos impostos e s obrigaes sociais. Tal situao tende a potenciar a
armadilha da produtividade fraca e a eroso da base fiscal sobre a qual assenta o
financiamento dos bens pblicos, comprometendo sistemas educativos e proteco social.
De forma a tornar mais acessvel o emprego formal, a OCDE recomenda que se apliquem
eficientemente as regulamentaes existentes, o que exige uma maior fiscalizao.
Esta orientao, destinada a combater o trabalho clandestino e a economia informal,
parece-nos particularmente importante, muito embora de difcil aplicao. As aces
concebidas para promover a integrao na economia formal exigindo, como se
recomenda, do funcionamento da administrao um papel determinante deparam-se
muitas vezes com lgicas perversas assentes em cumplicidades recprocas em que
empregadores pouco escrupulosos e trabalhadores particularmente carenciados de recursos
pactuam e alimentam a situao, por vezes tambm sob fortes presses das redes de trfico
internacionais, como acontece com as migraes ilegais.
A OCDE reala o carcter pluridimensional do emprego informal, o que requer o
recurso a diferentes metodologias de insero. A luta contra o trabalho clandestino requer
uma combinao de medidas, nomeadamente um quadro legal eficaz e meios
administrativos e aces de fiscalizao implementadas por funcionrios bem pagos e por
uma autoridade centralizada, que tenha em conta articulao entre a regulamentao
existente, a percepo das penalizaes e o emprego informal. So ainda referidas medidas
concretas como as inspeces ao local que permitam detectar imediatamente as situaes
ilegtimas e criar, sempre que possvel, incentivos econmicos a declarar o nmero exacto
dos assalariados ao servio das empresas. E em particular no caso das pequenas empresas
apela-se a um esforo de interveno das autoridades fiscais que saiba determinar com
exactido o valor acrescentado pela anlise da contabilidade: sempre que ao empregador
se impem condies em funo dos seus verdadeiros benefcios e que vantagem marginal
de imposio desses benefcios superior que resulta da ocultao dos salrios existe um
incentivo a declarar o mximo de salrios (OCDE, 2004: 302).
As recomendaes mais recentes da OCDE chamam igualmente ateno para a
necessidade de avaliar as interaces entre as diversas medidas e os diferentes
mecanismos. Nomeadamente, chama-se a ateno para a articulao entre os resultados em
termos de emprego e a capacidade das economias absorverem os impactos negativos.

44

Captulo II O mtodo aberto de coordenao, os organismos supranacionais e as polticas de emprego

Assim, as medidas de incentivo participao no mercado do trabalho sero mais eficazes


se forem igualmente abordados os obstculos do lado da procura. Por exemplo, instaurando
um ambiente macroeconmico favorvel, estimulando a concorrncia no mercado dos
produtos ou suavizando as regulamentaes demasiadamente rgidas na rea do emprego
so medidas que, segundo esta agncia, podem levar a que os programas de insero no
mercado de trabalho obtenham mais sucesso.
No caso concreto de Portugal, a OCDE (2004a, 2005) prope como principais
recomendaes:
1. A melhoria dos nveis de educao secundrio e superior;
2. Prioridade qualidade da educao na sua vertente mais tcnica e de formao
profissional, inclusive a componente da formao de adultos;
3. Reduo do controlo do Estado nas operaes industriais e promovendo a
competitividade entre sectores como sejam os da energia, transportes, rdio e televiso e o
das comunicaes;
4. Diminuir a rigidez da legislao de proteco do emprego;
5. Reforma da administrao publica;
6. Simplificao do sistema de impostos, reduzindo os custos econmicos;
7. Maior mobilidade laboral, quer geogrfica, quer intra-empresas.
Tais recomendaes devem ser lidas luz do conjunto das que a OCDE dirigiu ao
conjunto dos pases que participam na organizao e que esto sintetizadas no Quadro
abaixo.

45

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

Tabela 2.1.
Nmero de Recomendaes para liberalizar enquanto Percentagem do Mximo
Possvel14

Anglosaxnicos
liberais

Nrdicos
social
democratas
Outros
Europeus
corporativistas

Outros

EUA
Canad
Austrlia
Nova Zelndia
Irlanda
Reino Unido
Dinamarca
Finlndia
Noruega
Sucia
ustria
Blgica
Frana
Alemanha
Grcia
Itlia
Holanda
Portugal
Espanha
Japo

Formao
do salrio

Regulamentao
da proteco ao
emprego

13
13
38
38
0
38
63
88
63
13
75
38
38
50
63
25
63
13
75
0

0
0
0
0
0
0
11
44
44
33
22
44
22
44
22
33
56
44
56
22

Benefcios do
Ambiente
desemprego e da de negcio
reforma
antecipada
24
0
64
12
16
12
28
8
32
23
24
0
44
15
64
38
52
46
36
38
36
69
56
46
64
50
68
62
16
31
32
46
64
35
0
65
68
73
8
31

Fonte: Casey, 2004: 336, clculos baseados em OCDE (1999).

2.2. A Estratgia Europeia para o Emprego


2.2.1. A poltica social europeia antes da Estratgia Europeia para o Emprego
Em 1957, a Comunidade Econmica Europeia (CEE) decidiu, ao contrrio do que
tinham feito os EUA e na sequncia do relatrio Olhim, realizado pela OIT, deixar o
essencial da poltica social aos pases membros (Pochet, 2005: 39).
Independentemente da avaliao que se possa fazer hoje da deciso tomada h meio
sculo, deve referir-se que os seis pases fundadores dispunham de sistemas bismarckianos
de proteco social. No se estranha, por isso, que, entre 1958 e 1970, a poltica social
europeia tenha estado centrada na liberdade de circulao de trabalhadores, na igualdade
entre migrantes originrios de outros pases da CEE e cidados nacionais nos direitos
sociais e na adicionalidade das penses formadas em territrio nacional e noutro EstadoMembro.
14

Quanto mais elevada a percentagem, maior a necessidade de reforma. Pases agrupados de acordo com os
modelos de bem-estar capitalistas.

46

Captulo II O mtodo aberto de coordenao, os organismos supranacionais e as polticas de emprego

Na segunda fase correspondente segunda metade da dcada de 70 e por alguns


considerada a idade de ouro da poltica social europeia (Pochet, 2005) a poltica social
passou a visar a melhoraria das condies de trabalho e a qualidade de vida dos
trabalhadores. o perodo das Directivas sobre igualdade homem-mulher, sobre sade,
higiene e segurana no trabalho, sobre alguns aspectos do direito do trabalho, do primeiro
Programa Social europeu (1974). Mas tambm o perodo que corresponde crise das
polticas keynesianas no plano nacional e ao incio da pluralizao, dentro da UE, do
modelo social europeu, pela incluso dum pas do modelo social nrdico a Dinamarca e
de dois outros do modelo anglo-saxnico, a Irlanda e o Reino Unido.
Durante a dcada de 80, regista-se um conjunto de sinais contraditrios: a Directiva
Vredeling recusada enquanto o Acto nico Europeu viria a alargar as competncias
comunitrias no domnio da sade, higiene e segurana no trabalho; d-se o lanamento do
chamado dilogo social de Val Duchesse de que resultaro os pareceres comuns e o
Acordo dos Parceiros Sociais Europeus, que est na base do Protocolo Social anexo ao
Tratado de Maastricht mas fracassa a tentativa de definir, de forma juridicamente
vinculativa, os direitos sociais dos cidados europeus, sendo os no assalariados excludos
do mbito da Carta Comunitria dos Direitos Sociais Fundamentais dos Trabalhadores
(1989) e esta reduzida a uma declarao solene dos chefes de Estado e de Governo, embora
complementada por uma Programa de Aco da Comisso. Durante esta terceira fase,
verifica-se, com a adeso da Grcia, de Portugal e da Espanha, um novo aumento da
diversidade interna do modelo social europeu, que passa a incluir a totalidade dos pases
integrveis na variante meridional do modelo continental de proteco social.
A quarta fase marcada pelo Tratado de Maastricht (1992) e pelo opting-out
britnico, na sequncia dos quais viriam a ser definidos, por Directivas aprovadas por
maioria qualificada, os padres comunitrios mnimos sobre sade, higiene e segurana no
trabalho. Durante esta fase em que o modelo nrdico de proteco social refora a sua
presena com a adeso da Sucia e da Finlndia e a tradio neocorporativista com a
chegada da ustria, continua a reforar-se a diversidade interna da Unio Europeia so
negociados e assinados entre os parceiros sociais europeus os primeiros acordos-quadro,
que prolongam e desenvolvem a lgica dos pareceres comuns da dcada anterior e publicase o Livro Branco Crescimento, Competitividade e Emprego (1993), que consubstancia
uma tentativa da Comisso Delors de fazer acompanhar o processo de unificao
monetria duma integrao positiva nos domnios econmico e social. esse mesmo
caminho que levar, ao Conselho Europeu de Essen (1994) e definio da chamada
Estratgia de Essen, que tenta dar corpo poltica de Emprego do Livro Branco de
Delors, designadamente atravs de dois tipos de instrumentos. Primeiro pela definio de
prioridades: promoo do investimento em formao profissional; preferncia por decises
de investimento susceptveis de aumentar o crescimento intensivo em emprego; defesa da
reduo dos custos no salariais do trabalho; e promoo das polticas activas de emprego
atravs das iniciativas locais de emprego e das polticas de incluso dos DLD, dos jovens e
das mulheres. Em segundo lugar, optando pela cooperao voluntria entre os EstadosMembros, j que no existia base jurdica para a interveno comunitria neste domnio,
muito embora alguns deles fossem favorveis criao dessa base jurdica.
O percurso acima esquematizado mostra o acerto das teses que explicam o
nascimento da Estratgia Europeia para o Emprego (EEE) como o resultado de um
conjunto de factores condicionantes:
A impossibilidade de favorecer polticas de emprego baseadas na procura,
resultante dos critrios de Maastricht (Pochet, 2005: 37-38);

47

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

As disfuncionalidades da poltica social europeia quer na dimenso


legislativa, quer na dimenso contratual antes e depois de Maastricht (Goetschy, 2003:
61);
A necessidade de encontrar uma soluo para a questo da subsidiariedade e
para ausncia de base legal para a interveno comunitria no domnio do emprego.

2.2.2. A criao da Estratgia Europeia para o Emprego


Para compreender a EEE e discutir a posio de Portugal perante a sua evoluo
posterior indispensvel referenciar, para alm da caracterizao sumria feita acima da
evoluo e dos impasses da poltica social europeia data em que a deciso foi tomada, a
situao do emprego nessa data.
O primeiro trao caracterizador dessa situao dado pelas diferentes situaes do
emprego nos Estados-Membros do que era a Unio Europeia (UE15) da poca. De facto, se
a Dinamarca, a Irlanda, a Holanda, Portugal e o Reino Unido tinham conseguido reduzir as
suas taxas de desemprego - que tinham aumentado em resultado dos choque exgenos dos
anos 70 e 80 e se a ustria e o Luxemburgo tinham mantido baixas taxas de desemprego,
em Frana, na Alemanha, na Espanha, na Itlia, na Blgica e na Grcia as taxas de
desemprego permaneciam elevadas em 1997, quando a UE15 tomou a deciso de criar a
EEE (Goetschy, 2003: 62). Acresce que, como sublinha Jean-Paul Fitoussi, os modelos de
sucesso para a obteno de baixos nveis de desemprego eram diferentes: nuns casos o
desemprego foi mantido em baixos nveis, como na ustria e noutros pases que este autor
inclui nos modelos de resistncia; noutros casos Dinamarca, Irlanda, Holanda, Portugal
e Reino Unido ditos modelos dinmicos, a reduo da taxa de desemprego teria
resultado menos da configurao institucional do que do grau de coerncia das polticas
adoptadas (Fitoussi, 2005: 79-81).
Em segundo lugar, estava em curso um debate que est, ainda hoje, longe de ter
levado ao consenso sobre as causas do mau desempenho europeu no domnio do
emprego. Para uns, o aumento do desemprego europeu exprimia a dificuldade da
generalidade dos pases europeus lidarem com os choques econmicos externos; para
outros, era na incapacidade dos modelos sociais europeus se adaptarem transformao
estrutural da economia que radicava a subida do desemprego (Visser, 2005: 173-174).
De facto, como sublinha Janine Goetschy (2003: 62-63), o debate da poca podia
ser resumido da seguinte forma:
Os pases de sucesso utilizaram uma estratgia de combinao de polticas
macroeconmicas adequadas com reformas estruturais do mercado de trabalho da poltica
de emprego, frequentemente atravs de pactos sociais;
Nenhuma das variveis tradicionais de reforma do mercado de trabalho explica
por si s a eficincia de um dado pas;
Verificou-se uma diversificao crescente, a partir de diferentes fontes
ideolgicas, das polticas de emprego ao longo da dcada de 90;
As polticas nacionais de emprego tinham entrado numa fase reflexiva, em que
podiam beneficiar de exerccios de avaliao e de comparao internacional.

48

Captulo II O mtodo aberto de coordenao, os organismos supranacionais e as polticas de emprego

Em terceiro lugar, a deciso de avanar para a terceira fase da UEM e a criao da


moeda nica, tinham tornado obsoletas as polticas nacionais de emprego tradicionais, j
que a UEM e o Pacto de Estabilidade inviabilizaram as desvalorizaes competitivas da
moeda nacional, o ajustamento autnomo das taxas de juro, o aumento do dfice pblico
inerente criao massiva de emprego pblico e reduziram a possibilidade de manter
largos sectores da economia no expostos concorrncia, s fuses e s integraes
empresariais (Goetschy, 2003: 60).
Em quarto lugar, a dimenso social da construo europeia tinha chegado a um
impasse persistente, apesar das sucessivas tentativas de responder criao da moeda
nica com polticas econmicas e sociais altura das circunstncias.
Estava-se, portanto, numa situao em que existiam problemas comuns por toda a
Europa mas em que as condies [de facto] tornavam as polticas comuns impossveis e
existia uma grande incerteza quanto melhor forma de lidar com os problemas (Trubeck
e Mosher, 2003: 54-55).
A deciso tomada na Cimeira Extraordinria do Luxemburgo (1997) reflecte, pois,
este contexto cientfico, social e econmico que exigia a adopo de medidas de poltica
que reduzissem o dfice de legitimidade com que as opinies pblicas encaravam a
construo europeia, tudo isto numa conjuntura poltica rara j que a maioria dos governos
dos Estados-Membros eram de orientao socialista ou social-democrata, um facto
inteiramente excepcional desde a fundao da CEE at aos nossos dias (Manow, Schffer e
Zorn, 2004)
Foi no quadro da luta intensa travada entre os grupos orientados para as estratgias
de reforma de natureza econmica e os grupos mais sensveis s questes sociais que teve
lugar a deciso de criar a EEE como um instrumento de poltica que alia a fixao de
objectivos comuns europeus definio nacional dos instrumentos para atingir esses
objectivos, articulando uns e outros atravs do que hoje conhecido como mtodo aberto
de coordenao (Goetschy, 2003; Pochet, 2005; Visser, 2005), tentando, deste modo,
ultrapassar as dificuldades de acordo entre os Estados-Membros e os grupos de presso
quanto ao papel comunitrio neste domnio.
O objectivo da EEE consiste em integrar as polticas de emprego dos EstadosMembros de acordo com as Directrizes comunitrias de modo a que a avaliao dos
resultados obtidos seja feita a mdio prazo e numa perspectiva multi-anual e se ultrapasse o
critrio dos ganhos polticos de curto prazo e, assim, tornar possvel a resoluo
progressiva dos problemas fundamentais do desemprego na Unio Europeia (Goetschy,
2003: 73). Recorrendo a uma parfrase de Alan Laarson, a EEE constitui um
amplificador selectivo das estratgias nacionais de reforma dos sistemas de emprego,
relaes laborais e de proteco social de forma a que estes evoluam de redes de
segurana, que defendem as competncias adquiridas e o estatuto social para
trampolins para novas competncias e novos empregos e, assim, transformem a
proteco social num factor produtivo (Visser, 2005: 174).
Se j se afirmou com acerto que no incio foi concebida como uma reaco
UEM (Pochet, 2005: 45) no parece menos certo que a EEE articula, como sustenta Jelle
Visser, duas mensagens. A primeira, normativa, consiste na tese de que o pleno emprego
possvel num mundo marcado pela globalizao e pela rpida mudana estrutural desde
que os lderes europeus assumam a responsabilidade de optar por polticas que promovam
a participao no mercado de trabalho, aumentem os nveis de emprego e reduzam os
nveis de desemprego. A segunda mensagem, de natureza cognitiva, sustenta que uma via
de crescimento mais intensiva em emprego requer a modernizao das empresas, da
49

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

legislao do trabalho e dos sistemas de proteco social, encorajando o


empreendedorismo e a assuno de riscos e removendo os desincentivos mudana dos
benefcios para os empregos" (Visser, 2005: 175).
Mas uma e outra devem ser aplicadas de forma simultaneamente contextualizada
e, portanto, atenta s realidades e s potencialidades locais mas tambm coordenada no
plano europeu, atravs da avaliao pelos pares e dum conjunto crescente de objectivos e
indicadores de progresso comuns, de tal forma que se torne possvel considerar a
diversidade a nvel europeu como um recurso e o nvel europeu tenha em conta as
diferentes formas de prticas nacionais (CEC, 2002: 5).
A tentativa de obter resultados europeus no domnio do emprego sem
regulamentaes europeias distintas das nacionais (Pochet, 2005: 42) baseou-se e baseia-se
neste mtodo aberto de coordenao que viria, na Cimeira de Lisboa, a ser
institucionalizado e alargado a outros domnios da poltica social (Rodrigues, 2003: 44),
muito embora a EEE permanea como o domnio em que o mtodo aberto de coordenao
assume maior e mais completa expresso (Rodrigues, 2003: 161; Goetschy, 2003: 59;
Zeitlin, 2003: 17; Visser, 2005: 176).

2.2.3. A primeira fase da EEE: quatro pilares estruturantes das Directrizes


Na primeira fase, a EEE (1998-2002) organizava-se em torno de quatro pilares: a
promoo da empregabilidade, baseada na activao dos desempregados e na preveno do
desemprego de longa durao; a promoo do empreendedorismo assente na facilitao da
criao de novas empresas e da gesto das existentes; a promoo da adaptabilidade, quer
das empresas, quer dos trabalhadores, decorrente da modificao da organizao do
trabalho; o desenvolvimento da igualdade de oportunidades, designadamente entre homens
e mulheres.

50

Captulo II O mtodo aberto de coordenao, os organismos supranacionais e as polticas de emprego

Quadro 2.1.
A primeira fase da EEE (1997-2002)
I. Melhorar a empregabilidade
Combater o desemprego dos jovens e o desemprego de longa durao
Passar das medidas passivas medidas activas
Incentivar uma abordagem de parceria
Facilitar a transio da escola para a vida activa
Promover um mercado de trabalho aberto a todos
II. Esprito empresarial
Facilitar o arranque e a gesto das empresas
Explorar novas oportunidades de criao de empregos
Tornar o sistema fiscal mais favorvel ao emprego
III. Incentivar a capacidade de adaptao das empresas e dos seus trabalhadores
Modernizar a organizao do trabalho
Apoiar a capacidade de adaptao das empresas
IV. Reforar as polticas de igualdade entre
Integrao do objectivo de igualdade de oportunidades entre mulheres e homens
Combater as disparidades entre mulheres e homens
Conciliar vida profissional e vida familiar
Facilitar a reintegrao na vida activa
J depois da Cimeira de Lisboa (2000), findos os primeiros cinco anos de aplicao
da EEE, foram realizadas duas avaliaes.
A primeira, de natureza tcnica, valorizou mais a eficincia do que os aspectos
processuais e teve em conta os seguintes aspectos: polticas preventivas de activao;
reformas de taxas e benefcios; aprendizagem ao longo da vida; incluso social;
simplificao administrativa e auto-emprego; criao de empregos no sector de servios,
ao nvel local e na economia social; modernizao da organizao do trabalho; igualdade
de oportunidades; alteraes do policy-making (Pochet, 2005: 56-57).
De entre os resultados dessa avaliao, sublinham-se os seguintes pontos:
A maioria dos Planos Nacionais de Aco atribuam a principal importncia ao
primeiro pilar empregabilidade seguidos, por ordem decrescente, dos seguintes:
empreendedorismo, adaptabilidade e igualdade de oportunidades;
Muitos planos no mostravam coerncia e, nalguns casos, consistiam apenas
num conjunto de medidas desconexas;
51

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

Verificou-se falta de rigor, falta de objectivos quantificados e de


correspondncia entre os objectivos e os meios disponveis;
Em regra, apenas os pases que j estavam acima ou muito prximo dos
objectivos quantificados fixados definiam metas quantitativas nacionais;
A dimenso regional das polticas de emprego era muito insatisfatria
(Goetschy, 2003: 65-66).
Na sequncia desta avaliao, o Conselho Informal dos Assuntos Sociais de Janeiro
de 2002, concluiu que seria necessrio: proceder a uma simplificao do processo,
reduzindo o nmero de directrizes; promover uma organizao das estratgias de
coordenao aberta existentes na esfera social; privilegiar uma estratgia de mais longo
prazo e explicitar a natureza poltica das Directrizes.

2.2.4. A segunda fase da EEE: trs objectivos transversais e dez Directrizes


Em consequncia destas avaliaes, verificaram-se duas transformaes
importantes: modificou-se o ciclo anual de coordenao, distinguindo entre uma fase de
elaborao e uma fase de aplicao e modificou-se a estrutura da EEE.
Quadro 2.2.
A segunda fase da EEE (2003-2006)

Objectivos gerais
Pleno emprego
Melhoria da qualidade e produtividade no trabalho
Reforo da coeso e incluso sociais
Directrizes
Medidas e activas e preventivas dirigidas aos desempregados e aos inactivo
Criao de emprego e esprito empresarial
Fazer face mudana e promover a adaptabilidade no mercado de trabalho
Promover o desenvolvimento do capital humano e a aprendizagem ao longo
da vida
Aumentar a oferta de mo-de-obra e promover o envelhecimento activo
Igualdade de gnero
Promover a insero no mercado de trabalho de pessoas desfavorecidas e
combater a discriminao de que so alvo
Tornar o trabalho compensador atravs de incentivos para aumentar o seu
carcetr atractivo
Transformar o trabalho no declarado em emprego regular
Dar resposta s disparidades regionais em termos de emprego
Boa governao e parceria na execuo das directrizes para o emprego

52

Captulo II O mtodo aberto de coordenao, os organismos supranacionais e as polticas de emprego

Por outro lado, a coordenao anual da elaborao das polticas aprovada passou a
existir do modo formal cuja fase de elaborao se sintetiza na figura seguinte.
Figura 2.1.

Ciclo anual simplificado de elaborao da EEE


Conselho Europeu
da Primavera

Draft GOPE
Draft JER
Draft Previses da
Primavera COM Janeiro

Adopta o
Pacote de
Orientaes

Consulta
Parlamento Europeu
Comit Econmico e Social
Comit das Regies
Parceiros Sociais Europeus

Parecer ao Conselho Europeu


do
Comit Permanente
do Emprego

COM

Consulta
Parceiros Sociais
Assembleia da Repblica
Estados - Membros

Relatrios
de
aplicao

Avaliao
da situao

GOPE
JER
Recomendaes
EEE
COM Abril

Estados -Membros

Planos de Aco
Nacionais (PNE)
Estados - Membros

Fonte: CEC: COM (2002), 487, de


3 de Setembro

No claro, dado o nmero de sub-medidas, que se tenha verificado uma


simplificao das Directrizes. Mas explicitou-se a natureza mais poltica decidida pelos
governos e pela Comisso j que, pelo menos nalguma medida, estas duas decises
reforaram o peso dos critrios de deciso de natureza econmica em detrimento dos de
natureza social e favoreceram o entendimento de que os problemas do emprego so de
natureza estrutural, aumentando o espao para reformas assentes na liberalizao e na
reforma dos mercados de trabalho (Pochet, 2005: 57).

2.2.5. A terceira fase da EEE: orientaes integradas para o crescimento e o


emprego
A terceira fase da EEE, reflecte a reorientao da poltica comunitria em curso, ela
mesma um produto da alterao da situao poltica e eleitoral europeia e norte-americana,
bem como os resultados de um conjunto de instrumentos de natureza tcnico-poltica em
que os dois relatrios elaborados pelos grupos de peritos presididos por Wim Kok: um
sobre a EEE Jobs, Jobs, Jobs (Kok, 2003) e outro sobre a realizao da Estratgia de
Lisboa, Facing the Challenge (Kok, 2004)
O primeiro deles parte da constatao de que os objectivos quantificados
determinados para 2010 no sero atingidos a menos que, no conjunto, se percorra um
vasto caminho no qual se inclui no apenas a criao de emprego mas igualmente o

53

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

aumento do potencial econmico, com desenvolvimento sustentvel e crescimento da


produtividade a mdio e longo prazo, o que dependeria de quatro exigncias
fundamentais:

Aumentar a adaptabilidade dos trabalhadores e das empresas;

Atrair mais pessoas para o mercado de trabalho;

Investir mais e mais eficientemente no capital humano;

Assegurar uma aplicao efectiva das reformas atravs de uma melhor


governana (Kok, 2003: 8).
Na sequncia deste relatrio, elaborado em resposta a uma deciso do Conselho
Europeu de Bruxelas, de Janeiro de 2003, a Comisso Europeia props ao Conselho
Europeu um conjunto de recomendaes que se sintetizam na figura seguinte sobre o
reforo da aplicao da EEE e elaborou uma proposta de recomendaes aos EstadosMembros que so flagrantemente mais explcitas do que vinha acontecendo.
Figura 2.2
Proposta da Comisso ao Conselho sobre o
reforo da aplicao da EEE
Pontos positivos

Pontos negativos

Reformas estruturais integradas e Persistncia das diferenas regionais


sinrgicas
Maior transparncia

Menos modificaes na adaptabilidade


do que na empregabilidade

Maior responsabilizao dos actores


Desajustamento e insuficincia das
qualificaes
Maior relevncia poltica

Centragem nas administraes pblicas

Fo n te: COM (2 00 4) 2 39 fin a l, 7 d e A bril

Se a avaliao subjacente proposta acima resumida corrobora as teses que


sustentam que a EEE est a ser crescentemente reorientada no sentido de conceder maior
relevo reforma econmica, a aprovao das Linhas integradas para o Crescimento e o
emprego (COM (2005) 141 final, de 12 de Abril) confirmam essa mesma interpretao,
como se pode confirmar no quadro seguinte.

54

Captulo II O mtodo aberto de coordenao, os organismos supranacionais e as polticas de emprego

Quadro 2.3.
Orientaes integradas para o crescimento e o emprego (2005-2008)
Orientaes macroeconmicas
Garantir a estabilidade econmica
Salvaguardar a sustentabilidade econmica
Promover uma atribuio eficiente de recursos
Promover maior coerncia entre as polticas macroeconmicas e estruturais
Garantir que os desenvolvimentos salariais contribuem para a estabilidade macroeconmica e o
crescimento
Contribuir para uma UEM dinmica e que funcione bem
Orientaes microeconmicas
Alargar e aprofundar o mercado interno
Garantir mercados abertos e competitivos
Criar um ambiente econmico mais atractivo
Promover uma cultura mais empresarial e criar um ambiente de apoio s PME
Expandir e melhorar as infra-estruturas europeias e completar os projectos transfronteirios prioritrios
acordados
Aumentar e melhorara o investimento em I&D
Facilitar a inovao e o descolar das TIC
Encorajar o uso sustentvel dos recursos e reforar as sinergias entre proteco ambiental e crescimento
Contribuir para uma forte base industrial
Linhas orientadoras para o emprego
Executar polticas de emprego destinadas a atingir o pleno emprego, melhorar a qualidade e a
produtividade no trabalho e reforar a coeso social e territorial
Promover abordagens do trabalho baseadas no ciclo de vida
Assegurar mercados de trabalho inclusivos para os que procuram emprego e para os grupos
desfavorecidos
Melhorar o ajustamento entre a procura e a oferta de qualificaes
Promover a flexibilidade combinada com a segurana e reduzir a segmentao dos mercados de trabalho
Assegurar evolues salariais e de outros custos do trabalho favorveis ao emprego
Expandir e melhorar o investimento em capital humano
Adaptar os sistemas de educao e formao s novas necessidades de competncias
Fonte. Council decision of 12 July 2005 on Guidelines for the employment policies of the Member States
(2005/600/EC), JOCE L 205/21 de 6 de Agosto de 2005

55

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

2.2.6. As recomendaes a Portugal sobre a aplicao da EEE


Muito embora, como se mostrou, a estrutura e o contedo da EEE tenha mudado ao
longo das trs fases, realizou-se um exerccio de leitura das recomendaes feitas desde o
ano 2000 que toma por base a estrutura da terceira fase. o resumo desse exerccio que se
contm no quadro seguinte.
Quadro 2.4.
Temas abordados nas recomendaes da CE a Portugal sobre a EEE (1999-2004)
2004 2003 2002 2001 2000 1999
Aumentar a adaptabilidade dos trabalhadores e das empresas
Reduzir os encargos os encargos administrativos que pesam
sobre as empresas
Promover a modernizao da organizao do trabalho, a fim de
reforar a produtividade e a qualidade do trabalho

Com base no novo Cdigo do Trabalho, tornar o regime de


contratao permanente mais atraente [] e contrariar a
segmentao do mercado de trabalho

Desenvolver um sistema de mais eficaz de antecipao e gesto


da mudana

Atrair mais pessoas para o mercado de trabalho e fazer do trabalho uma opo real para todos
Aumentar os esforos para combater o desemprego de longa
durao

Explorar o potencial de criao de emprego no sector de servios

Promover um melhor equilbrio entre homens e mulheres a nvel


sectorial

Prosseguir os esforos para conciliar a vida profissional e pessoal

Reforar a disponibilidade e acessibilidade dos preos das


estruturas de acolhimento de crianas e outras pessoas a cargo

Combater os factores de diferenciao salarial entre homens e


mulheres no sector privado

Intensificar as medidas activas para os desempregados e inactivos


e garantir a sua eficcia

Intensificar os esforos para integrar os imigrantes

Desenvolver uma estratgia nacional de envelhecimento activo


que elimine os incentivos reforma antecipada, reforce o acesso
formao e proporcione condies de trabalho adequadas

56

X
X

Captulo II O mtodo aberto de coordenao, os organismos supranacionais e as polticas de emprego

Investir mais e com maior eficcia em capital humano e na aprendizagem ao longo da vida
Garantir que a estratgia nacional de aprendizagem ao longo da
vida produza [] aumentos dos nveis de habilitaes educativas
de todos os trabalhadores, [] reforo dos incentivos
aprendizagem ao longo da vida e de aumento da participao em
aces de formao, em especial das pessoas com poucas
qualificaes

Reduzir o abandono escolar precoce e reforar a relevncia do


ensino superior para o mercado de trabalho

Nota: Quando existe mais do que um tema por recomendao, estes foram separados. Em consequncia, o
nmero de temas no coincide com o nmero de recomendaes
Fontes: Relatrio Conjunto sobre o Emprego, 1999; Recomendao do Conselho 2000/164/CE;
Recomendao do Conselho de 19 Jan01; Recomendao do Conselho de 18Fev02; Recomendao do
Conselho 2003/579/CE; Recomendao do Conselho 2004/741/CE

Identificam-se, assim, quatro domnios modernizao da organizao do trabalho;


diferenciaes homem/mulher; aprendizagem ao longo da vida; abandono escolar precoce
em que a crtica mltiplas vezes reiterada.
A anlise dos indicadores assim construdos mostra que os servios da Comisso
Europeia tm uma viso crtica da aplicao actual da EEE em Portugal, j que aparece em
2004, na ordenao descendente dos 25 Estados-Membros segundo o nmero e a
severidade do conjunto das crticas, na 8 posio.
isso mesmo que se pretende ilustrar com o quadro seguinte, elaborado com base
no Joint Employment Report de 2004 que, na sequncia do Relatrio Kok (2003: 58)
aumentou a explicitao das suas recomendaes aos Estados-Membros.

57

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

Quadro 2.5.
Recomendaes sobre a aplicao da EEE nos Estados-Membros em 2004

Fonte: CCE, Joint Employment Report 2004


Modo de clculo do valor do indicador: a ponderao do nmero e da severidade das crticas foi calculada
atribuindo a cada uma das quatro categorias utilizadas pelos servios da Comisso um factor de ponderao,
de 1 a 4. Com base nesse indicador, calculou-se um novo indicador que exprime, em percentagem do valor
mximo do nmero de crticas ponderadas de igual modo, a severidade da crtica feita pela Comisso a cada
Estado-Membro.

Porm, a anlise tambm mostra que aquela posio fica a dever-se, sobretudo,
avaliao feita ao objectivo Investir mais e com maior eficcia em capital humano e na
aprendizagem ao longo da vida.

58

Captulo II O mtodo aberto de coordenao, os organismos supranacionais e as polticas de emprego

Quadro 2.6.
Comparao entre o nmero e severidade das crticas feitas a Portugal e ao conjunto
dos 25 Estados-Membros em 2004
Nmero e severidade das
crticas (% do mximo)

Ordenao descendente

Portugal

Mdia 25 EM

Portugal

Mdia 25 EM

Aumentar a adaptabilidade dos


trabalhadores e das empresas

21

25

17

13

Atrair mais pessoas para o mercado de


trabalho

33

32

13

14

Investir mais no capital humano

75

43

15

Mdia

43

37

14

Fonte: Quadro 2.5.

De facto, muito embora se verifique que as avaliaes feitas pelos servios da


Comisso Europeia aos Estados-Membros sejam mais crticas quanto necessidade de
maior e mais eficazes investimentos em capital humano do que quanto s outras duas
dimenses, a distncia que separa as crticas a Portugal da mdia dos restantes pases
especialmente elevada neste domnio, precisamente um dos que motiva, desde o incio da
EEE, uma avaliao negativa quanto aos progressos obtidos por Portugal.
Note-se, alm disso, a posio relativamente positiva ocupada por Portugal no
domnio da adaptabilidade dos trabalhadores e das empresas e a proximidade entre a
posio de Portugal e da mdia dos Estados-Membros quanto ao objectivo de atrair mais
pessoas para o mercado de trabalho, bem como o facto de o maior nvel de severidade no
ter sido usado, quanto a Portugal, em nenhum dos critrios de avaliao de nenhuma das
dimenses.

2.2.7. Avaliao da aplicao da EEE em Portugal com base nos indicadores


comuns
Para aquilatar da pertinncia das recomendaes comunitrias estudou-se a posio
de Portugal em comparao com a mdia comunitria a 15 e a 25, sempre que possvel
bem como com o conjunto dos pases da variante mediterrnica Grcia (EL), Espanha
(ES) e Itlia (IT) -do modelo continental (Esping-Andersen), com a Frana (FR) e a
Alemanha (DE) os dois maiores pases do modelo continental e com trs outros pases: a
Dinamarca (DK) e a Holanda (NL), considerados por Ferrera, Hemerijck e Rhodes (2000),
dois casos de sucesso no mbito do modelo nrdico e a Irlanda (IE), que estes autores
consideram o caso de sucesso do modelo anglo-saxnico.

59

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

Os grficos, que integram o anexo estatstico, confirmam, em geral, a razoabilidade


das recomendaes feitas a Portugal, muito embora na recomendao respeitante aos
imigrantes, ainda que possvel em valor absoluto, parea ser de discutvel fundamentao
em termos relativos.
De facto:
As taxas de emprego dos 20 aos 64 anos e dos 25 aos 54 anos so superiores
mdia comunitria quer a 15, quer a 25 bem como s da generalidade dos pases
estudados com excepo da NL e da DK;
A taxa de emprego dos 15 a 24 anos inferior da UE15 e s da DE, da DK, da
IE, da IT e da NL;
Verificou-se, entre 2002 e 2003 uma reduo drstica da idade de sada das
mulheres do mercado de trabalho;
O peso do total do emprego atpico no total do emprego superior mdia
comunitria e ao da generalidade dos pases analisados, sendo apenas superado pelo da ES
e da NL;
A diferena entre as taxas de emprego de nacionais da UE e no-nacionais da
UE inferior mdia comunitria e da generalidade dos pases considerados;
A diferenciao salarial entre homens e mulheres , em Portugal, favorvel s
mulheres na administrao pblica mas muito desfavorvel a estas no sector privado, onde
apresenta o valor mais elevado de todos os pases estudados;
A participao em educao e formao tem em Portugal, em todos os escales
etrios, o valor mais baixo do conjunto analisado;
Excepto quanto EL, quer a despesa pblica, quer o investimento patronal em
formao profissional contnua os valores mais baixos, o que se reflecte no nvel muito
baixo de participao na formao profissional contnua;
Apesar da despesa pblica em educao ser superior de todos os agregados
estudados com excepo da DK, a despesa pblica em polticas activas de mercado de
trabalho das mais baixas apenas superior da EL e da IT o que se traduz na mais
baixa taxa de participao em aprendizagem ao longo da vida, excepto quanto queles dois
Estados-Membros, muito embora a situao se altere quando as polticas activas de
mercado de trabalho so ponderadas com a taxa de desemprego (ver quadro 4.2 deste
Relatrio)
Os indicadores sobre cuidados s crianas situam-se abaixo da DK, da FR e da
NL para o grupo dos 0-2 anos, mas abaixo de todos os pases no grupo etrio que vai dos 3
anos idade de incio da escolarizao obrigatria;
A percentagem de activao dos desempregados de longa durao (DLD) a
mais baixa das analisadas;
As percentagens quer de jovens, quer de adultos desempregados que no
beneficiaram de aconselhamento intensivo ou apoio na procura de emprego mais baixa
dos valores analisados;
As percentagens de jovens e de adultos desempregados a quem no foi
oferecida uma nova oportunidade de formao, de trabalho, de estgio, de emprego ou
outra medida de empregabilidade so, respectivamente, a segunda e a terceira mais
elevadas dos pases estudados.

60

Captulo II O mtodo aberto de coordenao, os organismos supranacionais e as polticas de emprego

Assim, h que concluir que, de uma forma geral, os indicadores comparativos


confirmam, excepto nos casos e pelas razes mencionadas, a razoabilidade das
recomendaes feitas a pela Comisso a Portugal.
Por ltimo, sublinhe-se que o relatrio Kok (2003: 15; 21; 25; 26; 29; 30; 32; 41;
50-51; 52-55), sobre a poltica de emprego, contm uma avaliao da aplicao da EEE em
Portugal cujas crticas se centram nos mesmos aspectos que os servios da Comisso
Europeia identificaram e foram acima brevemente analisados.

2.3. A EEE e a Estratgia para o Emprego da OCDE


Tem sido discutida (Casey, 2004; Visser, 2005) a questo de saber o que assemelha
e o que distingue a EEE da Estratgia para o emprego da OCDE, tendo mesmo sido
proposta uma comparao entre as dez linhas de orientao desta organizao com um
conjunto de decises e de orientaes comunitrias que se seguiram ao Livro Branco
Crescimento, Competitividade e Emprego, de 1993.

61

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

Tabela 2.2.
Estratgias de Emprego Comparadas
Recomendaes da OCDE
Polticas macro-econmicas, conjugadas
com boas polticas estruturais, deviam
incentivar o crescimento sustentvel (isto
, no inflacionrio)
Melhorar as estruturas para realar a
criao e a difuso do conhecimento
tecnolgico

Aumento da flexibilidade do horrio de


trabalho
Eliminar os impedimentos criao e
expanso de empresas
Tornar os salrios e custos mais flexveis
para reflectir as condies locais e os
nveis de habilidades individuais,
particularmente dos trabalhadores jovens
Reformar as garantias de segurana no
emprego inibidoras da expanso do
emprego no sector privado
Fortalecer a nfase das polticas activas
do mercado laboral e reforar a sua
efectividade
Melhorar as habilidades laborais e as
competncias atravs de mudanas
globais na educao e sistemas de
formao
Reformar o desemprego e os benefcios
associados e fixar sistemas que no
permitam a perseguio da despesa dos
mercados de trabalho eficientes
Realar a competio dos produtos de
mercado para reduzir as tendncias
monopolsticas
e
enfraquecer
os
mecanismos de entrada e sada.

Equivalentes da Estratgia Europeia


Estabilidade e Pacto de Crescimento;
BEPGs
White Paper de 1993, Declarao de
Cardiff (flexibilidade do produto e do
mercado de capital), Declarao de Lisboa,
Alvo de Barcelona (R&D), Pilar do
empreendimento das Guidelines do
Luxemburgo, rea 1 das guidelines de 2004
Pilar da Adaptabilidade do Luxemburgo,
rea 1 das guidelines de 2004
Pilar do empreendimento, rea 1 das
guidelines de 2004
No nas guidelines do Luxemburgo, White
Paper de 1993 e nas concluses do encontro
no Luxemburgo; indicaes similares
repetidas em BEPGs
Pilar da adaptabilidade das guidelines do
Luxemburgo (com referncia especial aos
contratos a termo e part-time), rea 2 das
guidelines de 2004
Pilar da empregabilidade e activao,
prioridade das guidelines do Luxemburgo,
rea 2 das guidelines de 2004
Pilar da empregabilidade, da aprendizagem
ao longo da vida e da adaptabilidade; pilar
do empreendimento das guidelines do
Luxemburgo, rea 3 das guidelines de 2004
Pilar da empregabilidade, make work pay,
regularizar o trabalho no declarado,
empreendimento e aumento das prioridades
das guidelines do Luxemburgo, rea 2 das
guidelines de 2004
Declarao de Cardiff; Declarao de
Lisboa; BEPGs

Fonte: Casey, 2004: 334, clculos baseados em OCDE (1999: 9), CEC (1997b, 2004).

Um segundo tipo de anlise possvel consiste em comparar as propostas


substantivas feitas por uma e por outras estratgias.

62

Captulo II O mtodo aberto de coordenao, os organismos supranacionais e as polticas de emprego

Quadro 2.7.
Comparao entre a EEE e a Estratgia para o Emprego da OCDE
Domnio

EEE

OCDE

Promoo do emprego

Polticas activas de
emprego

Polticas activas de
emprego

Qualidade do emprego

Questo relevante

Questo perifrica

Estratgia de mudana para Centrada no reforo da


os mercados de trabalho
adaptabilidade negociada,
sem excluir a flexibilizao
externa e numrica

Centrada na flexibilizao
externa e numrica, sem
excluir a promoo da
adaptabilidade negociada

Participao dos parceiros


sociais

Considerada desejvel e
relevante

Questo secundria

Incluso dos grupos de


risco

Muito relevante

Questo perifrica

Poltica salarial

Centrada nos custos totais


do trabalho

Centrada na moderao
salarial

Sistema de proteco social Potencial factor de


produo

Potencial travo da
competitividade

Disperso de rendimentos

Questo relevante

Questo perifrica

Relao entre emprego e


proteco social

Aumento do emprego
favorece a sustentabilidade
financeira dos sistemas de
proteco social

Proteco social excessiva


no desemprego constitui
um travo potencial
empregabilidade

Mtodo de coordenao ou
reproduo

Mtodo aberto de
coordenao

Comparao com um
padro predefinido

Objectivos quantificados

Nalguns domnios e
definidos por acordo entre
pares

Inexistentes

Uma outra comparao entre estas duas estratgias baseia-se nas formas de
aprendizagem e nos processos de reproduo que caracterizam uma e outra estratgias
(Visser, 2004).
No que respeita aos processos de reproduo preconizados por cada uma das
estratgias, distingue-se entre processos contextualizados os que incluem consulta
intensiva para fixar e mudar padres, objectivos total ou parcialmente modificveis e
ampla retroaco quanto aplicao e os processos descontextualizados, em que a
reproduo se baseia num modelo pr-existente de excelncia sem grande ateno s
condies locais e ao alcance da interpretao local
Jelle Visser distingue ainda entre processos de aprendizagem adaptativos
quando existe acordo total sobre a natureza do problema e as razes da sua importncia
63

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

(os fins so dados) e toda a ateno pode ser concentrada na procura das solues
adequadas (os meios para os fins) e os processos reflexivos, quando o problema
mal conhecido, ou existe desacordo quanto sua importncia e, portanto, a descoberta
dos meios e dos fins fazem parte do processo de aprendizagem (Visser, 2005: 180). Com
base nestes critrios, prope a seguinte comparao entre a EEE e a Estratgia para o
Emprego da OCDE.
Quadro 2.8.
Tipos de aprendizagem e de reproduo
Tipo de reproduo

Tipo de
aprendizagem

Descontextualizada

Contextualizada

Adaptativa

Estratgia para o Emprego da OCDE

EEE

Reflexiva

EE para a Incluso Social

Fonte: Visser, 2005: 180

2.4. Sntese e concluses


2.4.1. Os problemas do acesso ao emprego no quadro da EEE
Definida como um problema multidimensional que engloba, como se prope no
captulo 1 deste relatrio a privao de emprego, as consequncias do preconceito e da
discriminao, a dependncia de apoios sociais e a integrao diferencial no mercado de
trabalho a questo do acesso inclui todas as linhas orientadoras para o emprego
actualmente em vigor (ver Quadro 3.2.3.) e relaciona-se expressamente, embora de modo
problemtico, quer com as orientaes macroeconmicas, quer com as orientaes
microeconmicas.
Deste modo, esbatendo-se significativamente as barreiras classificatrias que - na
primeira mas, sobretudo, na segunda fase da EEE - distinguiam entre os quatro pilares ou
os trs objectivos gerais de cada uma daquelas fases (ver Quadros 3.2.1. e 3.2.2.), ganham
ainda maior importncia para as questes do acesso ao emprego algumas crticas que, nas
duas fases da EEE anteriores, deveriam ser objecto privilegiado, se no mesmo exclusivo,
de ateno: sobre a adaptabilidade, o acesso e a eficincia dos sistemas educativo e de
aprendizagem ao longo da vida.

64

Captulo II O mtodo aberto de coordenao, os organismos supranacionais e as polticas de emprego

2.4.2. A aplicao da EEE em Portugal


Portugal conta-se entre os pases que, apesar da subida do desemprego em curso, se
espera que atinjam as metas de emprego fixadas na Cimeira de Lisboa (Kok, 2003 e 2004;
CEC, Employment in Europe, 2004; CEC, Joint Employment Report, 2004).
Todavia, a apreciao feita pelos servios da Comisso Europeia sugere que os
nveis de emprego e de desemprego actuais devem ser avaliados em conjugao com
limitaes estruturais da qualidade do emprego, da qualificao, do acesso educao e
aprendizagem ao longo da vida e do sistema de regulao dos mercados de trabalho que
podem revelar-se limitaes estruturantes da dinmica futura do sistema de emprego.
De facto, os elevados nveis de emprego atpico e precrio, os muito baixos nveis
de escolarizao do emprego que s encontram paralelo nos de Malta -, a baixa
performance do sistema educativo, os baixos nveis de despesa pblica em polticas activas
de mercado de trabalho, os nveis muito baixos de acesso aprendizagem ao longo da vida
e formao profissional contnua constituem, num pas que tem nveis recorde de
desigualdade salarial total e de gnero no sector privado, indicadores da dificuldade de
obter, a curto prazo e com facilidade, as plataformas socioeconmicas e polticas
favorveis a reformas com a dificuldade das que, nesta situao, so indispensveis para
aumentar a conformidade da situao portuguesa com os objectivos da EEE.

2.4.3. Interrogaes quanto ao futuro da EEE


As transformaes da EEE, brevemente esboadas acima, colocam a questo de
saber se, com a integrao dos objectivos de crescimento e de emprego e com a redefinio
dos objectivos de emprego que caracterizam a terceira fase, a EEE no estar a conhecer
uma mudana de natureza, em que a subordinao da poltica de emprego poltica
econmica se torna crescentemente explcita.
Acresce que, muito embora a verso actual da Agenda Social Comunitria ponha o
assento na necessidade dos novos Estados-Membros adoptarem as medidas necessrias
para se apropriarem do acquis communautaire, no menos verdade que o Relatrio
Wim Kok afirma textualmente que mesmo no mais positivo dos cenrios, a convergncia
econmica dos novos Estados-Membros com os membros actuais ser um processo a
longo prazo uma questo de dcadas. O aumento da competio e o ajustamento podem
ocorrer mais cedo, nos primeiros anos da adeso. Contudo, os benefcios a longo prazo
podem ser muito grandes, se forem seguidas as polticas apropriadas (Kok, 2003: 3738).
Parece, pois, haver razes para nos interrogarmos sobre o significado do
alargamento recentemente realizado: isto um 'verdadeiro' alargamento (extenso aos
novos membros das regras pr-existentes) ou uma 'nova Europa' (novas regras a serem
inventadas para enfrentar o aumento da diversidade e do nmero de intervenientes)?"
(Pochet, 2005: 45), questo que se colocar, provavelmente, com acuidade crescente aos
futuros alargamentos previsveis e s suas consequncias.
Se vier a verificar-se que, nesta terceira fase, a EEE se est a transformar num
instrumento de presso para a realizao de reformas julgadas indispensveis e se esta vier
65

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

a responder interrogao do pargrafo anterior seguindo a segunda alternativa, ento,


parece tambm que h que considerar a hiptese de se verificar uma reduo dos pontos
que a distinguem da Estratgia para o Emprego da OCDE, ela prpria objecto de uma
reviso anunciada para ter lugar dentro de pouco tempo. Ou seja, no de excluir, neste
momento, a possibilidade de uma maior convergncia entre a EEE e a estratgia para o
Emprego da OCDE, aps um perodo em que fundamentaram abordagens distintas de
problemas equivalentes.
que, assim sendo, o mbito que propomos para as polticas de acesso ao emprego
e ao mercado de trabalho ganha ainda maior justificao j que, aos argumentos de carcter
conceptual, se juntariam as vantagens de natureza prtica ligadas ao que podem vir a ser os
novos critrios de avaliao da performance portuguesa.
Os prximos anos esclarecero algumas interrogaes decisivas quanto ao futuro da
Estratgia Europeia para o Emprego que neste momento se colocam:
A EEE acabar por diluir-se nas orientaes de poltica econmica e as polticas
activas de mercado de trabalho tendero a regressar ao lugar subordinado que
tiveram no passado e tm nas vises mais liberais do mercado de trabalho ou
manter autonomia poltica e centralidade social, enformando polticas de pleno
emprego autnomas das, embora coerentes com as, polticas econmicas?
Vista da sua outra articulao poltica, a EEE tender a permanecer como um
domnio com um elevado grau de autonomia das polticas de proteco social ou
tender a transformar-se no instrumento de integrao das polticas de emprego, de
mercado de trabalho, de incluso e proteco social?
Num caso como noutro, qual a margem de liberdade deixada livre pelo Pacto
de Estabilidade e Crescimento que pode ser aplicada ao desenvolvimento e
coordenao europeia das polticas de emprego, de mercado de trabalho e de
proteco social?
Em que medida a EEE, com os seus instrumentos e, sobretudo, o seu mtodo,
sendo produto duma poca politicamente excepcional e singularizada por um
modelo de coordenao europeia que no se desenvolveu de igual modo noutros
domnios, subsistir no contexto da UE25 e perdurar para alm da conjuntura
institucional em que se gerou?

66

Captulo III
Os diagnsticos das fragilidades do mercado de trabalho portugus e as necessidades
de aco
Neste captulo desenvolve-se uma anlise do mercado de trabalho em Portugal no
perodo 2000-2004 tendo por objecto de estudo os resultados das avaliaes feitas por
actores institucionais e especialistas, nomeadamente os que foram apresentados no mbito
do PNE.
A estratgia metodolgica utilizada consistiu na elaborao de um meta-diagnstico
do mercado de trabalho em Portugal com o objectivo de identificar as suas especificidades.
De um ponto de vista analtico, identifica-se uma tenso entre as caractersticas positivas
do mercado de emprego que o aproximam, de acordo com alguns indicadores, dos padres
dos melhores desempenhos europeus e as caractersticas recessivas do mesmo patentes nos
indicadores de vulnerabilidade. Esta ser, porventura, a especificidade da realidade
sociolaboral portuguesa que vai determinando a contraposio entre lgicas de mudana e
de resistncia.
As principais notas caracterizadoras do sistema de emprego portugus tm vindo a
ser reconhecidas por peritos e parceiros sociais: baixa produtividade, baixos salrios,
elevada intensidade de utilizao do factor trabalho, baixo nvel escolar e de qualificaes,
dfices de qualidade do emprego e peso elevado de diferentes modalidades de atipicidade
do emprego.
Apesar dos constrangimentos acima referidos, Portugal assegurou, ao longo da
dcada de 90, o crescimento real da sua economia impulsionado pela utilizao intensiva
do factor trabalho, condio necessria ao crescimento em extenso do seu sistema
produtivo. O sistema de emprego continuou a absorver bolsas de mo-de-obra inactivas em
grau elevado como sucedeu com a maior utilizao das mulheres e dos jovens, e geraramse fluxos significativos de imigrao de fora de trabalho.
No tendo ocorrido uma reconverso de grande amplitude da base produtiva, com
as consequentes alteraes no sistema de emprego, criaram-se condies para a
manuteno e reproduo de alguns dos traos singulares e contrastantes do nosso mercado
de trabalho: elevada taxa de emprego, tendo como contraponto o elevado peso do trabalho
atpico e informal; elevada taxa de emprego feminina, tendo como contraponto a
discriminao massiva das mulheres no mercado de trabalho; taxas de desemprego
estruturalmente mais baixas que as europeias, tendo como contraponto a debilidade das
estruturas de habilitaes e de qualificaes; peso elevado de sectores com forte
intensidade de mo-de-obra, tendo como contraponto os baixos salrios; peso elevado no
ajustamento do emprego do processo de criao e encerramento de unidades econmicas;
peso elevado das pequenas e muito pequenas empresas na criao/destruio do emprego.
Numa fase de transio como a actual, em que se torna difcil antecipar as
consequncias dos processos de globalizao sobre as realidades nacionais e sinalizar as
respostas institucionais (supranacionais e nacionais) a dar s crises social e econmica,
permanecem em aberto a possibilidade de reconverso da base produtiva, a capacidade de
ajustamento do mercado de trabalho portugus e, em particular, o modo como se
comportaro as singularidades de que portador.
De acordo com os diagnsticos realizados em Portugal no mbito da estratgia
europeia para o emprego, o pas apresenta um conjunto de caractersticas que assumem a
67

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

forma de debilidades estruturais do sistema de emprego e actuam como factores de


constrangimento sobre as dinmicas de desenvolvimento econmico-social. Paralelamente
aos progressos realizados em vrias dimenses econmico-sociais e s variaes
conjunturais de indicadores relacionados com a qualidade no trabalho, desemprego,
sinistralidade laboral, etc., persistem importantes debilidades estruturais do sistema de
emprego, as quais s podero ser ultrapassadas no quadro de uma estratgia coordenada
para o emprego, de mdio e longo prazo, com uma participao activa dos parceiros
sociais, articulada com uma poltica macroeconmica sustentada e favorvel ao emprego.
O conjunto de aspectos indiciadores dos problemas estruturais do nosso mercado de
trabalho organiza-se em torno dos seguintes itens: estrutura de habilitaes; estrutura de
qualificaes; estrutura sectorial; estrutura empresarial; assimetrias territoriais; situao
das mulheres; grupos com problemas especficos de insero (jovens, mulheres e idosos);
desemprego de longa durao e produtividade. A este propsito, os sucessivos PNE
fixaram a seguinte matriz de vulnerabilidades:
Baixo nvel de educao e formao da populao portuguesa em geral, e
principalmente dos adultos com mais idade, reflectindo dfices acumulados de educao,
apesar das melhorias registadas nos ltimos anos;
Peso significativo do desemprego de longa e muito longa durao no desemprego
total;
Existncia de grupos com especiais problemas de insero no mercado de
trabalho: o caso dos jovens, cuja taxa de desemprego se situa muito acima da mdia do
desemprego total, enfrentando dificuldades na transio da escola para a vida activa; os
trabalhadores mais idosos que enfrentam maiores dificuldades com os processos de
reestruturao e modernizao, tendo visto inclusivamente aumentar o respectivo peso nos
DLD; das mulheres, com taxas de actividade, de emprego e de desemprego mais
desfavorveis que as dos homens e se concentram mais expressivamente em actividades de
baixos salrios, enfrentam significativas diferenciaes salariais e esto maioritariamente
representadas no DLD; das minorias tnicas e das pessoas portadoras de deficincias;
Uma estrutura sectorial com srias vulnerabilidades, especialmente a prazo, em
termos do trinmio crescimento sustentado, competitividade e emprego, pois assenta em
actividades tradicionais, intensivas em mo-de-obra, com baixos nveis de produtividade e
de salrios e onde as tecnologias da informao e comunicao apresentam ainda um grau
de disseminao relativamente baixo;
Uma estrutura empresarial assente predominantemente em pequenas e muito
pequenas empresas, grande parte das quais so marcadas por um fraco potencial de
adaptabilidade, inovao e sustentao, por um recrutamento muito centrado em pessoal
pouco qualificado e oferecendo reduzidas possibilidades de formao;
Um fraco nvel de produtividade mdia, em comparao com os restantes pases
comunitrios, em que o movimento de convergncia para a mdia comunitria apresenta
uma tendncia de estabilidade relativa;
Persistncia de importantes assimetrias territoriais assentes, especialmente, nas
diferentes caractersticas do tecido produtivo e do nvel de qualificao da mo-de-obra,
sofrendo um desigual impacto dos fenmenos de reestruturao sectorial, o que gera
importantes desigualdades regionais no mercado de trabalho.
Admitindo a transversalidade dos problemas relacionados com a produtividade,
habilitaes e qualificaes, a maioria das vulnerabilidades ou debilidades estruturais do

68

Captulo III Os diagnsticos das fragilidades do mercado de trabalho portugus e as necessidades de aco

nosso mercado de trabalho podem ser associadas a questes relacionadas com os


problemas de acesso ao emprego, tal como foram definidos no primeiro captulo. No
esquecendo a multidimensionalidade de factores cujos impactos se fazem sentir no
mercado de trabalho e na sua organizao, considera-se que os desempregados procura
de novo emprego, os jovens procura de primeiro emprego, os trabalhadores idosos e as
mulheres agregam dimenses relacionadas com o desemprego de longa durao e grupos
com problemas de reinsero, enquanto os trabalhadores pobres, os trabalhadores do sector
informal da economia e os trabalhadores ilegais agregam dimenses relacionadas com a
estrutura empresarial e sectorial.
Partindo desta perspectiva, organizaram-se e sistematizaram-se as informaes
estatsticas relativas ao mercado de trabalho de acordo com as seguintes dimenses: (1)
enquadramento macroeconmico; (2) estrutura das habilitaes e qualificaes; (3)
caracterizao da estrutura do emprego e desemprego e (4) estrutura empresarial e (5)
estrutura contratual laboral.

3.1. Enquadramento macroeconmico Os dfices de produtividade


O diagnstico dos problemas do emprego e do acesso ao emprego obriga-nos, antes
de mais, a equacionar a questo no plano macro-econmico. Alm disso, como sabemos, a
evoluo econmica de cada pas espelha de forma cada vez mais directa os efeitos das
tendncias em curso nos mercados e na economia global em que nos inserimos. Nessa
medida, a situao portuguesa decorre no s do seu enquadramento na UE mas, ao mesmo
tempo, da conjuntura internacional mais vasta.
A fragmentao do modelo fordista de produo e as dificuldades dos modelos
actuais do Estado-providncia, a par da fortssima expanso do comrcio, do aumento da
competitividade, da inovao tecnolgica e da intensificao da mobilidade internacional a
todos os nveis, so aspectos que definem as grandes tendncias internacionais das ltimas
duas dcadas, as quais colocaram as economias nacionais, sobretudo as mais frgeis,
perante novos desafios e dificuldades.
neste quadro que as economias e os sistemas produtivos europeus tm vindo a
evoluir para modelos de organizao e regimes produtivos cada vez mais complexos,
procurando novas sadas para fazer face a um quadro competitivo mais exigente, e de
mbito global, que coloca em causa, antes de mais, os sectores econmicos cuja
competitividade assentou at recentemente nos baixos custos salariais e no trabalho
intensivo, exigindo tambm novas respostas e estratgias aos sectores mais inovadores.
Mas, apesar das condies actuais terem dado lugar emergncia de modelos de tipo lean
production nas economias mais avanadas com o aumento da flexibilidade, a aposta no
emagrecimento, no outsourcing, na deslocalizao para a periferia dos sectores
produtivos mais intensivos em fora de trabalho, etc. , a diversidade e o grau de
complexidade que caracterizam as economias europeias tm vindo a tornar-se ainda mais
evidentes, colocando lado a lado as novas estratgias competitivas baseadas na inovao e
as formas tradicionais de produo que ainda persistem.
Assim, ao mesmo tempo que se exigem dinmicas econmicas mais competitivas e
formas produtivas mais flexveis, avolumam-se nas economias menos competitivas
problemas sociais resultantes do aumento do desemprego e muitas vezes associados a

69

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

polticas de desinvestimento em programas de insero social e de apoio aos segmentos


mais carenciados da fora de trabalho.
As tentativas de importao para as sociedades ocidentais e europeias de uma
lgica de japonizao, est longe de ser bem sucedida (Castillo, 1998; Kovcs, 1998).
Muito embora medidas como a reduo de stocks e de pessoal, a maior mobilidade e
flexibilidade organizacional, maiores preocupaes com a qualidade do produto e com a
cultura de empresa, ou mesmo o trabalho em equipa e a polivalncia, possam ter
resultados positivos na produtividade e capacidade competitiva das empresas, muitas vezes
este tipo de estratgias adquirem efeitos perversos. Designadamente em economias, como
a portuguesa, assentes numa fora de trabalho pouco qualificada num tecido empresarial
pouco inovador. O esforo de reconverso das empresas e as exigncias de maiores
preocupaes com a flexibilidade e a formao profissional, por exemplo, ao incidirem em
segmentos da fora de trabalho ainda marcados pela cultura taylorista, ou onde persiste
uma espcie de taylorismo interiorizado, traduz-se por vezes em ambientes de degradao
das condies de trabalho, com marginalizao dos segmentos menos qualificados e
grandes dificuldades de reinsero de desempregados com baixos nveis de instruo ou
que se inserem em grupos mais vulnerveis.
Num quadro macro-econmico caracterizado pela crescente globalizao e
liberalizao do comrcio e pelo envelhecimento da populao, a Europa tem vindo a
debater-se com o problema da estagnao do crescimento das suas principais economias,
aspecto decisivo no s para a definio das reformas sociais e polticas de emprego, mas
antes do mais para reposicionar a sua capacidade competitiva perante os EUA e as
economias asiticas emergentes. Sem dvida que as matrias relacionadas com a
competitividade e o emprego s podem ser analisadas em profundidade recorrendo a um
vasto e complexo conjunto de variveis e indicadores, quer de mbito nacional quer
internacional. A fim de contextualizar os problemas do emprego e do acesso ao emprego
na actual conjuntura internacional, comeamos por seleccionar um conjunto limitado de
indicadores, como sejam os relacionados com o crescimento econmico, a produtividade e
o investimento em cincia e tecnologia.
Com efeito, a evoluo de alguns desses indicadores nos pases da OCDE pode
ajudar-nos a traar o pano de fundo internacional em que os problemas do emprego devem
ser enquadrados. Quanto ao crescimento econmico, no perodo em anlise (2000-2004)
verificou-se um declnio no crescimento do PIB dos pases comparados (ver quadro 3.1.)15,
sendo que a tendncia dos pases europeus acompanha de um modo geral a mdia dos
pases da OCDE. Enquanto estes revelam uma clara quebra no ano 2001 (3,9 em 2000 para
1,1% em 2001), nos pases da Europa a evoluo de sentido muito semelhante, embora os
valores percentuais nos volumes do crescimento sejam distintos, merecendo realce o caso
irlands, com a melhor performance deste conjunto, seguido da Grcia e da Espanha. A
economia do pas vizinho sofreu tambm uma reduo do crescimento a partir de 2000,
mas manteve-se sempre acima dos 2,5%, excepto no ano 2002 (2,2%). A Irlanda
claramente a economia em maior crescimento, mas a quebra abrupta de 2001 (passou de
9,9% para 6% do PIB) foi notria, sendo a Grcia o pas que menor decrscimo revelou
nesse mesmo ano. Na subsequente evoluo at 2004 foram tambm estes dois pases
(Grcia e Irlanda) que menos denotaram os efeitos do cenrio de inibio ao crescimento,
situando-se o primeiro nos 3,8% e o segundo nos 4,9% no ltimo ano. Portugal mostrou-se
15

Considermos aqui os seguintes pases: Alemanha (DE), Dinamarca (DK), Espanha (ES), Grcia (EL),
Finlndia (FI), Frana (FR), Irlanda (IE), Itlia (IT), Holanda (NL), Portugal (PT) e Reino Unido (UK),
tomados como termos de comparao pelo critrio explicitado no captulo anterior.

70

Captulo III Os diagnsticos das fragilidades do mercado de trabalho portugus e as necessidades de aco

particularmente vulnervel neste perodo, pois estava acima da mdia da OCDE em 1999
(3,8 contra 3,3%) e da mdia da UE15 (nesse ano com 2,9%), caindo depois para 3,4% em
2000 e sucessivamente para 1,6 (2001), 0,4 (2002), atingindo um valor negativo de -1,2%
(2003), para recuperar ligeiramente com um crescimento de 1,5% (em 2004). Alis, os
anos 2002-2003 foram aqueles em que se verificaram as maiores quebras de crescimento
deste conjunto de pases (e a mdia mais baixa da UE 15, que foi de 0,9% em 2003), sendo
que a mdia dos pases da OCDE teve a sua pior performance deste perodo no ano de
2001.
Quadro 3.1.
PIB Taxa de Crescimento (a preos constantes de 1995)
2000

2001

2002

2003

2004

DK
EL
ES
FI
FR
IE
IT
NL
PT
UK

3,1
2,8
4,5
4,4
5,4
4,2
9,9
3,2
3,5
3,4
3,9

1,0
1,6
4,3
2,8
1,0
2,1
6,0
1,7
1,4
1,6
2,3

0,1
1,0
3,6
2,2
2,3
1,1
6,1
0,4
0,6
0,4
1,8

-0,1
0,5
4,5
2,5
2,1
0,5
3,6
0,4
-0,9
-1,2
2,2

EU 15*

3,7

1,8

1,1

0,9

1,2
2,4
3,8
2,6
3,1
2,1
4,9
1,3
1,2
1,5
3,2
2,2

OCDE

3,9

1,1

1,6

2,2

3,6

DE

Fonte: Eurostat (Real GDP growth rate, at constant prices, 1995).

Portugal pode ter chegado ao patamar superior que o modelo de crescimento


adoptado permite atingir no actual quadro internacional ou estar a viver apenas um
reajustamento conjuntural, a exemplo do que tinha ocorrido dez anos antes. Certo que o
pas no desenvolveu factores que lhe permitissem, no perodo, acelerar o ritmo de
convergncia econmica com os espaos em que se insere, atravs de rupturas positivas no
seu sistema produtivo.
Num quadro como este, o pas encontra-se entre as economias mais vulnerveis da
Europa e os resultados reflectem-se igualmente na evoluo dos ndices de produtividade.
Vejamos a situao no que respeita produtividade no sector privado ao longo deste
perodo (2000-2004). A tendncia geral dos pases da OCDE nos primeiros cinco anos do
sculo XXI foi de estagnao, verificando-se uma clara quebra no ano 2000 para o de 2001
(com o crescimento da produtividade mdia da OCDE a cair de 2,5% para 0,7%),
revelando depois uma contnua recuperao desde 2001 (ver quadro 3.2.). Curiosamente, a
Grcia aparece como o pas de maior crescimento neste perodo (com valores de 5,2% em
2000 e 2001), seguida da Irlanda, sendo no entanto este pas e a Finlndia os que mais
recuperaram em 2004, surgindo neste ltimo ano com as melhores performances (3,5% e
3,8%, respectivamente). Portugal esteve em clara quebra, sobretudo nos anos 2001 (0,4%), 2002 (-0,2%) e 2003 (-1,2%), em que revelou os valores mais negativos deste
conjunto de pases.

71

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

A viso do crescimento econmico em Portugal comparado com os dois pases


mais prximos na EU-25 em termos de nveis de riqueza, numa srie mais longa16, refora
a percepo que referimos.
Grfico 3.1
PIB em paridades do poder de compra (US$), em Portugal na Grcia e na Eslovnia
(1985-2005)

PIB em paridades do poder de


compra (US$)

25000000

20000000

15000000
Grcia
Portugal
Eslovnia

10000000

5000000

19
85
19
86
19
87
19
88
19
89
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05

World Economic Outlook Database

A posio econmica relativa de Portugal em relao aos pases mais prximos


mantm-se mais ou menos constante nas ltimas duas dcadas, com duas variaes: o
perodo em que a Eslovnia sofre os duplos efeitos da desintegrao da Jugoslvia em que
estava inserida, quer do ponto de vista dos mercados, quer do ponto de vista da crise
poltica com as guerras nos pases vizinhos; a desacelerao do ritmo de crescimento
econmico de Portugal a partir do ano 2000, ainda no interrompida.

16

Usamos para este efeito a srie da base de dados do FMI, por ser mais longa que a que o EUROSTAT
disponibiliza.

72

Captulo III Os diagnsticos das fragilidades do mercado de trabalho portugus e as necessidades de aco

Quadro 3.2.
Produtividade no sector privado
Crescimento anual em percentagem
2000

2001

2002

2003

2004

DE

1,0

0,3

0,7

0,9

1,0

DK

3,1

1,7

0,9

2,1

2,9

EL

5,2

5,2

4,0

3,4

2,5

ES

0,8

0,4

0,7

1,0

0,7

FI

3,5

-0,6

1,8

2,6

3,8

FR

1,5

0,2

0,4

0,8

2,8

IE

5,4

3,2

4,8

2,1

3,5

IT

1,5

0,1

-1,0

-0,2

0,3

NL

1,4

-0,7

0,2

-0,6

2,6

PT

1,3

-0,4

-0,2

-1,2

1,6

UK

2,8

1,7

1,1

1,7

2,7

OECD total

2,5

0,7

2,1

2,2

3,0

Fonte: http://ocde.p4.siteinternet.com/publications/doifiles/302005041P1T018.xls 4/07/05

Se, por outro lado, nos ativermos aos nveis de produtividade por trabalhador,
observa-se que, entre este conjunto de pases, Portugal manifesta tambm as piores
performances. Considerando a evoluo deste indicador, a partir de resultados medidos por
referncia ao ndice 100 correspondente mdia dos actuais 25 pases da UE (Eurostat,
2005), verifica-se que entre os mesmo onze pases aqui em anlise, Portugal, no s ocupa
a ltima posio como se situa a uma significativa distncia dos restantes (ver quadro 3.3.).
Segundo estes dados, a Irlanda e a Frana, por esta ordem, evidenciam ao longo deste
perodo as posies mais confortveis em termos de produtividade. No entanto, as posies
destes dois pases evoluram entre 2000 e 2004 em sentido inverso, pois, enquanto a
produtividade mais elevada por empregado era em 2000 detida pela Frana (com 124,5%
daquele ndice contra 122,7% da Irlanda), os dados de 2004 colocam os trabalhadores
irlandeses na frente e a uma distncia significativa dos gauleses (132,2% contra 120,4%).
Portugal, na cauda desta tabela, revela nveis de produtividade bastante abaixo do ndice
100 (da UE 25) e alm disso tem vindo a distanciar-se ao longo dos ltimos anos. Em 1999
revelava um valor de 69,4%, descendo sucessivamente uma e duas dcimas nos trs anos
seguintes, e em 2003 situou-se nos 67,3%, voltando a descer em 2004 para 66,3%.

73

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

Quadro 3.3.
Produtividade por empregado (UE25 = 100)
2000

2001

2002

2003

2004

DE

103,1

102,3

102,1

101,3

100,9

DK

105,0

105,4

102,6

103,2

104,0

EL

97,5

90,3

95,6

97,9

96,8

ES

99,4

99,4

100,7

101,7

100,2

FI

110,9

110,3

109,5

108,5

110,5

FR

124,5

125,0

123,0

120,8

120,4

IE

122,7

124,9

128,8

126,8

132,2

IT

119,9

117,2

113,3

109,6

108,5

PL

50,9

50,1

50,9

58,0

59,6

NL

102,9

104,7

103,4

102,3

103,2

PT

69,3

69,1

69,1

67,3

66,3

UK

105,1

106,9

109,1

108,7

108,4

UE 15

108,4

108,2

107,8

106,7

106,4

Fonte: Eurostat.

A posio competitiva da economia portuguesa, no quadro da UE, pode ser dada


pela considerao comparada das variaes de trs indicadores fundamentais o produto,
o emprego e os custos unitrios do trabalho (cf. grficos 3.2. e 3.3.).

Grfico 3.2.
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
0,0
-1,0

1999

2000

2001

2002

2003

-2,0
-3,0
-4,0
Taxa de crescimento PIB (PT/UE15)
Custo unitrio do trabalho (PT/UE15)

74

Taxa de crescimento emprego (PT/UE15)

Captulo III Os diagnsticos das fragilidades do mercado de trabalho portugus e as necessidades de aco

Grfico 3.3.
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
0,0
1999

2000

2001

2002

2003

-1,0
-2,0
-3,0
Taxa de crescimento PIB (PT/UE25)

Taxa de crescimento emprego (PT/UE25)

Custo unitrio do trabalho (PT/UE25)

Se, nos ltimos anos, estes indicadores tivessem tido em Portugal uma variao
idntica dos seus parceiros da UE15, surgiriam no grfico 3.1. com o valor de 1 (e da
UE25 no grfico 3.3. com o mesmo valor). Assim, verificamos que a produo de riqueza
est a divergir, quer da UE15, quer da UE25 desde 2001. Por outro lado, a variao do
emprego acompanha esta variao, sendo particularmente intensa a queda relativa de 2002
para 2003, seja em relao UE15 seja em relao UE25. Mas nota-se tambm uma
capacidade significativa de flexibilidade salarial: quando a economia e o emprego
acompanhavam a tendncia da UE, os nossos custos unitrios do trabalho subiam a um
ritmo mais acelerado do que a Unio, mas quando o PIB e o emprego comearam a
divergir, estes contraram-se de modo igualmente rpido.
Ou seja, a flexibilidade salarial continua a ser elevada e a constituir uma varivel
importante de ajustamento na competitividade do pas.

3.2. Caracterizao da estrutura do desemprego


No grfico seguinte compara-se a evoluo das taxas de desemprego para o perodo
de 1999 a 2003 de Portugal, UE 15 e UE 25. Nesta perspectiva comparativa, o ano 2001
um momento de crescimento geral das taxas de desemprego. No entanto, por relao
mdia da UE 15 e UE 25, Portugal apresenta uma taxa de crescimento do desemprego mais
acentuada, o que sugere uma maior severidade do ajustamento cclico ou a possibilidade de
uma transio no regime de desemprego, que as projeces no sustentam (ver captulo
seguinte). Comparem-se, por exemplo, os aumentos entre 2001 e 2003 de 2,3% para
Portugal com os 0,7% e 0,5% respectivamente para a UE 25 e a UE 15.

75

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

Grfico 3.4.

Taxa de desemprego Portugal e UE


10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0

9,2
8,7

8,7
7,8

8,6

8,8

7,4

7,7

9,1
8,1
6,3

4,4

1999

5
4

3,9

2000

2001
TOTAL

Fonte: INE, Inqurito ao Emprego; Eurostat.

UE 15

2002

2003

UE 25

No grfico seguinte apresenta-se uma srie longa da taxa de desemprego em


Portugal, total, homens e mulheres, para o perodo compreendido entre 1992 e 2004. A
anlise de conjuntura permite identificar a existncia de um perodo de crescimento da taxa
de desemprego entre 1992 e 1996, tendncia que se altera a partir de ento, vindo a
registar-se posteriormente os valores mais baixos do desemprego entre 1999 e 2001. Em
2002 j se encontram indcios de aumento do desemprego, tendncia reforada nos anos
subsequentes. Como nos encontramos, do ponto de vista do ciclo, ainda no momento
ascendente da curva, de momento impossvel determinar se estaremos a ter uma simples
repetio de uma fase adversa do ciclo econmico ou a iniciar uma escalada de
desemprego, embora os dados verificados se aproximem da primeira hiptese.
Grfico 3.5.
Taxa de desemprego (%)
9,0
8,0
7,0
6,0
5,0
4,0
3,0
2,0
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Total

Homens

Fonte: INE, Inqurito ao Emprego; Eurostat.

76

Mulheres

Captulo III Os diagnsticos das fragilidades do mercado de trabalho portugus e as necessidades de aco

A evoluo da taxa de desemprego em termos regionais, no perodo 1998 a 2004,


tal como referido anteriormente para o total do pas, apresenta uma evoluo decrescente
at 2000 (2001, para o Norte e Lisboa) apresentando depois uma tendncia crescente em
todas as regies. As regies de Lisboa e do Algarve, registam uma melhoria da taxa de
desemprego, em 2004.
Grfico 3.6.
(%)

Taxa de desemprego

14,0

12,0

10,0

8,0
6,0

4,0

2,0

0,0

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Portugal

4,9

4,4

3,9

4,0

5,0

6,3

6,7

Norte

4,9

4,4

4,1

3,7

4,9

6,8

7,7

Centro

2,9

2,4

2,2

2,8

3,1

3,6

4,3

Lisboa

6,1

6,0

5,3

5,1

6,7

8,1

7,6

Alentejo

8,1

6,4

5,3

6,9

7,5

8,2

8,8

Algarve

6,0

4,7

3,5

3,8

5,3

6,1

5,5

Fonte: INE, Inqurito ao Emprego; Eurostat.

A anlise comparativa das taxas de desemprego dos homens e das mulheres permite
salientar o facto da amplitude do intervalo em que variam as taxas de desemprego nas
regies ser superior, no caso das mulheres, devido aos valores registados no Alentejo, que
apresenta as taxas mais elevadas do pas, no perodo em anlise.
Grfico 3.7.
14,0

Grfico 3.8

Taxa de desem prego


Hom ens

14,0

12,0

12,0

10,0

10,0

8,0

8,0

6,0

6,0

4,0

4,0

2,0

2,0

0,0
Portugal
Norte
Centro
Lisboa
Alentejo
Algarve

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

3,9
4,0
2,3
5,2
5,0
4,9

3,9
3,8
2,0
6,1
3,9
3,5

3,1
3,4
1,2
4,9
3,0
2,7

3,2
3,0
2,0
4,4
4,7
3,0

4,1
4,1
2,3
6,1
5,1
4,2

5,5
5,8
3,1
7,8
6,2
5,0

5,8
6,9
3,5
7,2
6,8
4,8

0,0
Portugal
Norte
Centro
Lisboa
Alentejo
Algarve

Taxa de desem prego


Mulheres

1998 1999 2000

2001 2002 2003 2004

6,2
6,1
3,5
7,1
12,5
7,5

5,0
4,6
3,7
6,0
10,0
5,0

5,0
5,1
2,8
5,8
10,0
6,4

4,9
5,0
3,2
5,8
8,6
4,6

6,0
5,8
4,0
7,5
10,6
6,6

7,2
8,0
4,1
8,6
10,7
7,4

7,6
8,6
5,2
8,1
11,4
6,2

Fonte: INE, Inqurito ao Emprego.

77

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

Passando anlise da taxa de desemprego dos jovens em termos globais,


constatamos um acrscimo de 4,9 pontos percentuais, entre 1998 e 2004, tendo-se
registado um decrscimo at 2000. Em termos regionais e at 2000, a regio de Lisboa
que apresenta a taxa de desemprego jovem mais elevada, a regio do Alentejo regista um
forte crescimento (7,4%), em 2003, sendo a regio que apresenta a taxa mais elevada, no
perodo 2002 a 2004.
As regies com taxa de desemprego juvenil elevada apresentam tendncias
contrastantes no ciclo: agravamento intenso no Alentejo, agravamento moderado em
Lisboa e estabilizao no Algarve. Nas regies em que esta taxa mais baixa (o Norte e o
Centro) d-se um agravamento intenso.
Grfico 3.9.
Taxa de desemprego jovem (%)

(%)
25,0
23,0
21,0
19,0
17,0
15,0
13,0
11,0
9,0
7,0
5,0

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Portugal

10,4

8,8

8,6

9,4

11,6

14,5

15,3

Norte

8,9

7,3

8,0

6,8

10,1

13,6

15,3

Centro

6,5

6,0

6,8

9,0

10,5

11,1

11,6

Lisboa

15,1

13,1

11,3

13,5

15,1

18,1

18,7

Alentejo

14,9

11,8

10,6

15,0

14,8

22,2

22,1

Algarve

14,6

11,4

7,7

9,4

14,4

15,8

14,0

Fonte: INE, Inqurito ao Emprego;

A comparao entre as taxas de desemprego de longa durao de Portugal e da UE


15 e 25 revela que Portugal, embora evidenciando taxas de DLD claramente abaixo da
mdia da UE, nos ltimos anos tem vindo a registar uma aproximao a estas. Embora
estes dados comparativos no cubram os dois ltimos anos, a tendncia de convergncia de
Portugal neste indicador parece ter aumentado j que como vimos anteriormente, a taxa de
DLD em Portugal se agravou significativamente nos dois ltimos anos continuando uma
tendncia que se contrape estabilizao da taxa de DLD quer na UE15 quer na UE25.

78

Captulo III Os diagnsticos das fragilidades do mercado de trabalho portugus e as necessidades de aco

Grfico 3.10.
Com parao das Taxas de DLD,
Portugal e UE (%)

4,5
4,0

4,1
4

3,5

4
3,5

3,0

3,8

3,9

3,1

3,1

2,5
2,0
1,5

4
3,3
2,4

1,8

1,7

1,9

1,6

1,0
0,5
0,0
1999

2000

Fonte: INE, Inqurito ao Emprego.

2001
Portugal

UE 15

2002

2003

UE 25

O grfico seguinte ilustra a evoluo da taxa de desemprego de longa durao para


o perodo 1998-2004 e permite observar uma tendncia crescente, nomeadamente a partir
de 2001, ano em que se registaram os valores mais baixos.
O crescimento da propenso ao desemprego de longa durao um dos pontos que
carece de particular monitorizao nas tendncias de evoluo do padro portugus de
desemprego, pela variao relevante que apresenta.
Desde 2001, o seu aumento tem sido progressivo, tendo quase duplicado. Fazendo a
anlise segundo o sexo, constata-se a existncia da mesma tendncia, sendo as mulheres
que representam os maiores volumes de DLD ao longo de todo o perodo17.

17

Vejamos, em sntese, alguns dados sobre a situao laboral das mulheres em Portugal: a taxa de
desemprego feminina , sistematicamente, superior dos homens; o mercado de trabalho mantm-se
fortemente segregado; a maioria dos trabalhadores por contra de outrem a receber salrio mnimo so
mulheres; a diferena de remuneraes entre mulheres e homens uma constante no mercado de trabalho; as
mulheres so mais abrangidas por contratos a termo e por outras formas de vnculo contratual no
permanente do que os homens; aumentaram as taxas de feminizao em todos os nveis de qualificao, mas
permanecem mais feminizadas as categorias mais baixas, profissionais, semi-qualificados e no qualificados,
praticantes e aprendizes; em termos de sector de actividade econmica, as mulheres ganham menos do que os
homens em todos os sectores, com excepo da Construo e dos Transportes e Comunicaes (sectores que,
alis, apresentam uma taxa de feminizao muito reduzida). Por outro lado, o gap salarial de gnero
particularmente desfavorvel na Indstria Transformadora; ao contrrio do que se poderia supor, nos nveis
de qualificao mais elevados que as desigualdades salariais de gnero surgem mais acentuadas; o gap
salarial de gnero parece atingir de forma semelhante todos os nveis de instruo. A referir o facto de o gap
salarial de gnero ser menor entre os/as trabalhadores/as que no possuem qualquer nvel de instruo; a
antiguidade na empresa parece ter tambm uma influncia relevante no gap salarial de gnero: quanto maior
a antiguidade, maior o gap (cf. INE, Estatsticas do Emprego; Estatsticas em Sntese As Mulheres no
Mercado de Trabalho, DETEFP/MSST; Censos/INE, 2003 e Perista, 2002).
79

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

Grfico 3.11.
Taxa de desem prego de longa durao em Portugal (%)
4

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Total

2,3

1,8

1,7

1,6

1,9

2,4

2004
3,1

Homens

1,8

1,5

1,4

1,3

1,5

1,9

2,6

Mulheres

2,9

2,2

2,1

2,3

2,9

3,6

Fonte: INE, Inqurito ao Emprego.

A nvel regional, a taxa de desemprego de longa durao apresenta uma evoluo


decrescente at 2001 (2002, na regio Centro), registando depois um crescimento mais
acentuado, atingindo valores superiores aos verificados em 1998.
A evoluo entre 2001 e 2004, em termos de volume de desemprego de longa
durao e das respectivas taxas para homens e mulheres, representada no grfico
seguinte.
Em termos globais, o volume de desemprego de longa durao aumentou em todas
as regies, sendo de salientar a regio Norte, que se destaca das restantes regies. Se
analisarmos as taxas de desemprego de longa durao dos homens e das mulheres,
verificamos que estas taxas mais do que duplicaram, em algumas regies, entre 2001 e
2004.
Grfico 3.12.
Taxa de desemprego de longa durao hom ens e m ulheres e
volume de desem prego de longa durao (1)
2001 e 2004
Alentejo
Norte
(2004)

6,0

(2004)

Taxa de desemprego de longa


durao - Mulheres (%)

5,0
4,0
Lisboa
(2001)

3,0

Alentejo
(2001)

(2004)

Norte
Algarve

(2001)

2,0

Centro
(2001)

(2004)

(2004)

Centro

1,0

Lisboa

Algarve
(2001)

0,0
0,0

0,5

1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
3,5
Taxa de desem pregode longa durao - Hom ens (%)

(1) varivel representada pela dimenso da bola

Fonte: INE, Inqurito ao Emprego.

80

4,0

Captulo III Os diagnsticos das fragilidades do mercado de trabalho portugus e as necessidades de aco

O grfico 3.12 pe em evidncia que o agravamento do desemprego de longa


durao se reflecte quer nos homens quer nas mulheres e que na regio Norte que se d o
mais intenso agravamento do fenmeno. Por outro lado evidencia que a taxa de DLD
apresenta um padro diferenciado nas regies em que tem elevado pendor masculino
(Norte e Lisboa) e aquela em que tem pendor feminino (Alentejo).
O grfico abaixo apresentado sintetiza a informao disponvel relativamente
incidncia do fenmeno do desemprego, segundo algumas das suas caractersticas, para o
total do pas. Nele reconhecemos a confirmao de algumas tendncias anteriormente
assinaladas. Na verdade, se a taxa de desemprego total revela os seus valores mais baixos
nos anos 2000-2001, aumentando sempre at 2004, no caso dos grupos vulnerveis aqui
considerados (mulheres, jovens e DLD), o ano de viragem igualmente 2002, a partir do
qual o aumento tem sido bastante acentuado e progressivo, sendo de destacar a acelerao
da taxa de desemprego da camada etria mais jovem, que atinge os 15,3 em 2004. No que
diz respeito a estes ltimos, a informao relativa diminuio da sua taxa de emprego ao
conjugar-se com o aumento da taxa de desemprego, aponta claramente para a situao
especial experimentada por este grupo social face ao mercado de trabalho.

Grfico 3.13.
Evoluo das taxas de desemprego

17,0
15,0
13,0
11,0
9,0
7,0
5,0
3,0
1,0

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Mulheres

6,2

5,0

4,9

5,0

6,0

7,2

7,6

Jovens

10,4

8,8

8,6

9,4

11,6

14,5

15,3

Total

4,9

4,4

3,9

4,0

5,0

6,3

6,7

DLD

2,3

1,8

1,7

1,6

1,9

2,4

3,1

Fonte: INE, Inqurito ao Emprego.

Por ltimo, no grfico 3.14 analisa-se a relao existente entre a populao


desempregada por nvel de instruo e a durao do desemprego para os anos 2002 e 2004,
para o total do pas.

81

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

Grfico 3.14
Populao desempregada por nvel de instruo e durao do desemprego
NS/NR
Superior
Secundrio
Bsico-3 ciclo
Bsico-2 ciclo
Bsico-1 ciclo
Nenhum
0,0

10,0

12 meses e mais em 2004

20,0
12 meses e mais em 2002

30,0

40,0

At 11 meses em 2004

50,0

60,0

At 11 meses em 2002

Fonte: INE, Inqurito ao Emprego.

A propenso ao desemprego tanto maior quanto mais baixo for o nvel de


escolaridade18 da populao. Quando analisamos os nveis de desemprego de menor
durao (at 1 ano), verifica-se a ntida demarcao de dois grupos: de um lado, com maior
vulnerabilidade, os que apenas detm o ensino bsico; do outro, com menor, os que tm
nvel secundrio ou superior.
Mas quando se verifica a propenso a cair no desemprego que comporta maiores
riscos de excluso social, o de longa durao, regista-se quanto o nvel escolar est
associado ao desemprego de durao superior a 1 ano: apenas entre os detentores do 1
ciclo a proporo de desempregados h mais de um ano superior de desempregados h
menos de um ano e, quanto maior o nvel de escolaridade menor o peso do desemprego de
longa durao.

3.3. Estrutura empresarial


Como sabido, a estrutura empresarial portuguesa assenta predominantemente em
pequenas e muito pequenas empresas.
Nos quadros seguintes apresenta-se a dimenso das empresas por dimenso e o
nmero de empresas por volume de emprego. Como se pode constatar, a maioria das
empresas encontra-se nos escales 1-4 e 5-9 pessoas. Entre 1991 e 2002 aumenta o nmero
de empresas no escalo 1-9 pessoas, tendncia que acompanhada pela diminuio do
nmero de empresas em todos os outros escales. possvel que os apoios concedidos s
18

Inseriu-se no grfico tambm a populao sem qualquer nvel de escolaridade, mas a sua reduzida
dimenso leva a que no se analise.

82

Captulo III Os diagnsticos das fragilidades do mercado de trabalho portugus e as necessidades de aco

pequenas e mdias empresas tenham estimulado o crescimento das empresas de menor


classe de dimenso. Por exemplo, no que diz respeito s empresas com 1-4 pessoas a
variao entre 2002 e 1991 foi de mais de 10%.

Quadro 3.4.
Empresas por dimenso (%)
Continente

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

1 - 4 pessoas

52,95

54,00

55,37

57,89

59,31

60,01

60,52

61,19

61,35

62,81

62,40

63,39

5 - 9 pessoas

22,88

22,59

22,35

21,88

21,35

21,31

21,13

20,88

20,83

20,18

20,37

20,15

10 - 49 pessoas

19,65

19,18

18,37

16,90

16,09

15,60

15,37

15,06

15,05

14,44

14,66

14,24

50 - 99 pessoas

2,56

2,39

2,23

1,91

1,88

1,76

1,74

1,65

1,61

1,52

1,51

1,30

100 - 499 pessoas

1,70

1,63

1,48

1,27

1,21

1,16

1,10

1,08

1,03

0,94

0,95

0,82

500 e mais pessoas

0,25

0,21

0,19

0,15

0,15

0,15

0,14

0,13

0,13

0,12

0,12

0,10

Fonte: DGEEP - Quadros de Pessoal


Nota: - A partir de 1994, o perodo de referncia passou a ser o ms de Outubro em substituio do ms de Maro

A distribuio do volume de emprego por classes de dimenso das empresas em


termos percentuais revela o peso das empresas de 10-49 pessoas tendendo o seu valor a
aumentar ao longo dos 11 anos da srie (25,66% em 1991 e 28,83% em 2002). Tambm
com tendncia para aumentar encontra-se o nmero de empresas de 1-4 e 5-9 pessoas. Esta
evoluo tem como contraponto a diminuio do nmero de empresas nas outras classes de
dimenso (quebra mais acentuada nas empresas de 500 e mais pessoas e 100-499).

Quadro 3.5.
Pessoas nas empresas, por dimenso (%)
Continente

1 - 4 pessoas
5 - 9 pessoas
10 - 49 pessoas
50 - 99 pessoas
100 - 499 pessoas
500 e mais pessoas

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

8,35

8,87

9,64

11,08

11,61

12,03

12,37

12,73

12,99

13,73

13,58

14,61

9,72

10,14

10,71

11,65

11,75

12,07

12,33

12,47

12,67

12,91

13,09

13,86

25,66

26,37

26,80

27,24

26,64

26,62

26,87

26,88

11,54

11,38

11,31

10,83

10,97

10,62

10,83

10,44

27,18
10,37

27,42
10,35

27,79
10,28

28,84
9,50

21,69

21,78

20,97

20,27

19,96

19,38

19,00

18,92

18,40

17,73

17,85

16,64

23,05

21,47

20,57

18,93

19,07

19,27

18,60

18,56

18,40

17,85

17,41

16,56

Fonte: DGEEP - Quadros de Pessoal


Nota: - A partir de 1994, o perodo de referncia passou a ser o ms de Outubro em substituio do ms de Maro

O elevado nmero de empresas em classes de dimenso mais pequena aponta para a


existncia de um constrangimento no mercado de trabalho resultante do fraco potencial de
adaptabilidade e de inovao, do recrutamento centrado em pessoal pouco qualificado, das
reduzidas possibilidades de formao profissional e dos custos de oportunidade que se
traduzem numa elevada taxa de mortalidade infantil das empresas.
Ainda na ptica da anlise da estrutura empresarial, deve mencionar-se o facto de
em Portugal 49,6 % do ajustamento do emprego ocorrer pela via da criao e encerramento

83

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

de unidades econmicas (Capucha et al., 2003: 55), sintoma da importncia atribuda


relao existente entre fluxos de estabelecimentos e fluxos de postos de trabalho. A
comparao com outras realidades empresariais leva a considerar este valor como elevado,
dado que noutros casos a mdia daquela relao de apenas 1/3.
Outros dados indicam que a criao de emprego opera sobretudo pela via da criao
de novas unidades sugerindo que os custos de criar emprego so menores nesta situao do
que os custos resultantes da expanso das unidades j existentes. Ainda a este propsito, os
resultados descritivos obtidos por Roberto Carneiro (Carneiro et al., 2003: 55) apontam
para a existncia entre 1982 e 1998 de uma proporo importante do novo emprego
associado criao de novas empresas (25% em cada ano) acompanhado por uma
proporo ainda mais substancial de emprego eliminado em resultado do encerramento de
empresas (40 % em cada ano).
A relao existente entre a criao/destruio de empresas e os fluxos de emprego
tambm analisada no Estudo Sobre a Demografia dos Estabelecimentos (2002) onde se
captam os movimentos demogrficos das unidades produtivas na sua relao com os
movimentos de emprego, apurando quer o papel desempenhado pelo nascimento de
empresas/estabelecimentos na criao de emprego quer o papel desempenhado pela morte
de empresas/estabelecimentos na destruio de emprego.
Nos quadros seguintes identificam-se as taxas de criao, destruio e rotao de
emprego por escalo de dimenso das empresas e dos estabelecimentos sendo de relevar os
elevados valores de fluxos de emprego registados na classe de dimenso 0 a 9
trabalhadores.

Quadro 3.6.
Taxas de criao, destruio e rotao de emprego por escalo de dimenso de
empresas (2000)
Fluxos de emprego
Escales de
dimenso

Criao de
emprego

0a9
10 a 49
50 a 249
250 a 499
500 ou mais
Fonte: SILATEE (2000)

84

24,1
12,2
9,2
8,6
8,6

Variao
Destruio Rotao de
lquida de
de emprego emprego
emprego
17,5
41,6
6,6
11,4
23,7
0,8
9,7
18,8
-0,5
9,1
17,7
-0,5
9,2
17,8
-0,6

Captulo III Os diagnsticos das fragilidades do mercado de trabalho portugus e as necessidades de aco

Quadro 3.7.
Taxas de criao, destruio e rotao de emprego por escalo de dimenso do
estabelecimento
(mdia valores 1991-2000)

Fluxos de emprego
Escales de dimenso

Criao de
emprego

0a9
10 a 49
50 a 249
250 a 499
500 ou mais

26,4
15,2
12
10,5
7,6

Destruio Rotao de
de emprego
emprgo
20,2
14,7
12,7
12,1
9,6

46,7
29,9
24,7
22,7
17,2

Variao
lquida de
emprego
6,2
0,6
-0,8
-1,6
-2

Fonte: SILATEE (2000)

De entre as concluses apresentadas no estudo (2002) destacam-se ainda as


seguintes:
- Predomnio de empresas de pequena dimenso, quer ao nvel do nmero mdio de
estabelecimentos, onde a supremacia das empresas mono-estabelecimento quase total
(acima de 90%), quer ao nvel do pessoal ao servio, onde se assiste a uma primazia das
micro-empresas entre 1 e 9 trabalhadores que representam mais de do total de
empresas e cuja importncia relativa se reforou ao longo da dcada de 90;
- A mobilidade das empresas ao longo da vida, entre os diversos escales de
pessoal ao servio, muito reduzida;
- A taxa de rotao empresarial aumentou ao longo da dcada de 90, paralelamente
a uma diminuio da taxa de entrada lquida, que ainda se mantm positiva, ou seja,
assistiu-se a uma aproximao dos valores das taxas de entrada e sada;
- Os fenmenos de rotao empresarial so mais relevantes nas unidades de menor
dimenso (com menos pessoas ao servio).

3.4. Estrutura contratual laboral


A organizao do mercado de trabalho envolve dimenses relativas ao tipo de
contratos, s novas formas de organizao do trabalho, durao do tempo de trabalho e
ao trabalho a tempo parcial.
Apesar do elevado nmero de trabalhadores possuidores de um contrato sem termo,
uma das caractersticas predominantes do mercado de trabalho em Portugal a atipicidade
ou falta de sustentabilidade de uma parte significativa do emprego existente (Capucha et
al., 2003: 21), encontrando-se-lhe associada uma funo particular nos mecanismos de
ajustamento que tm marcado a evoluo do mercado de trabalho sendo, porventura, como
alguns sugerem, a contra face da elevada mobilidade das empresas que encerram e abrem
actividade com grande facilidade (Capucha et al., 2003: 21).
Vejamos de seguida a informao relativa s taxas de variao da populao com
emprego por idade, sector de actividade, durao do trabalho e situao perante o trabalho.
85

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

No quadro seguinte calcularam-se as percentagens da populao empregada no total


da populao para o perodo 2000-2004. Ainda que de uma forma pouco acentuada, a
percentagem de homens com emprego tem vindo a diminuir, aumentando, por outro lado, a
percentagem de mulheres empregadas. Por classes de idade e conforme referido
anteriormente, ocorre uma diminuio dos jovens empregados e um aumento do emprego
entre os grupos de idades 25-44 e 45 e mais anos. O sector dos servios o que mais
contribui para o emprego, aumento correlativo da diminuio na agricultura, silvicultura e
pesca e indstria, construo, energia e gua. De forma pouco acentuada, o emprego a
tempo parcial sofre um ligeiro acrscimo (10,9% em 2000 e 11,5% em 2004). Os
trabalhadores por conta de outrem registam tambm um aumento (72,7% em, 2000 e
73,8% em 2004).

Quadro 3.8.
2000

2001

2002

2003

2004

Populao com emprego


Homens
Mulheres

100,0
55,1
44,9

100,0
55,0
45,0

100,0
54,8
45,2

100,0
54,5
45,5

100,0
54,3
45,7

15 - 24 anos
25 - 44 anos
45 e + anos

12,3
50,6
37,1

12,0
50,6
37,4

11,5
50,7
37,9

10,3
51,3
38,4

9,6
52,1
38,3

Agricultura, silvicultura e pesca


Indstria, const., energia e gua
Servios

12,7
34,5
52,8

12,8
33,8
53,4

12,4
33,6
54,0

12,5
32,3
55,2

12,1
31,2
56,8

Tempo completo (1)

89,1

88,9

88,7

88,2

88,5

Tempo parcial(1)

10,9

11,1

11,3

11,8

11,5

Trabalhadores por conta outrem

72,7

72,6

73,0

73,0

73,8

Trabalhadores por conta prpria

23,5

24,6

24,7

25,0

24,2

Outros

3,8

2,8

2,3

2,0

2,0

(1) Continente

Fonte: INE, Inqurito ao Emprego.

No quadro seguinte calculou-se a taxa de variao do emprego nas diferentes


situaes da condio perante o trabalho. At 2002, os trabalhadores por conta de outrem
tm sempre uma variao positiva, sendo esta superior no caso das mulheres. Em 2003 e
2004 a taxa de variao das mulheres tambm positiva.

86

Captulo III Os diagnsticos das fragilidades do mercado de trabalho portugus e as necessidades de aco

Quadro 3.9.
Taxa de Variao (%)

Portugal
1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Emprego Total

HM
H
M

1,4
0,5
2,4

2,3
2,1
2,5

1,8
1,6
2,1

0,5
0,2
0,8

-0,4
-1,0
0,4

0,1
-0,1
0,3

Trabalhador por conta prpria

HM
H
M

-2,8
-3,4
-1,9

-2,5
-0,5
-11,5

6,7
7,2
13,1

1,0
0,0
2,6

0,5
-1,1
2,9

-3,0
-1,7
-5,0

Trabalhador por conta prpria com pessoal

HM
H
M

-0,5
0,2
-2,5

0,6
0,0
-38,2

5,1
7,4
62,9

0,5
-0,7
4,4

2,7
0,4
9,7

1,1
0,8
2,0

Trabalhador por conta prpria sem pessoal

HM
H
M

-3,5
-5,0
-1,8

-3,6
-0,7
-6,9

7,2
7,2
7,3

1,2
0,3
2,3

-0,2
-1,7
1,7

-4,5
-2,8
-6,3

Trabalhador familiar no remunerado e outros

HM
H
M

1,3
-1,1
3,2

29,4
14,3
39,8

-25,6
-31,8
-22,2

-16,9
-15,2
-17,7

-12,1
3,5
-20,2

-2,3
-5,3
-0,2

Trabalhador por conta de outrem

HM
H
M

2,9
2,2
3,8

2,7
2,6
2,9

1,7
0,8
2,8

1,0
0,7
1,3

-0,3
-1,1
0,6

1,2
0,6
2,0

Fonte: INE, Inqurito ao Emprego.

A relao existente entre a taxa de crescimento do emprego por conta de outrem e a


taxa de crescimento do PIB encontra-se espelhada no grfico seguinte. Em termos gerais,
as duas variveis evoluem indexadamente, o que revela o carcter cclico da evoluo do
emprego, ainda que entre 1999 e 2001 a taxa de crescimento do PIB seja superior do
emprego e desde ento a taxa de crescimento do emprego seja sempre superior do PIB.

Grfico 3.15.
Taxa de crescimento do emprego por conta de outrem e do PIB
(%)
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
0,0
-1,0
-2,0

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Taxa de crescimento do
emprego por conta de outrem

2,9

2,7

1,7

1,0

-0,3

1,2

Taxa de crescimento real do


PIB

3,8

3,4

1,7

0,4

-1,1

1,0

Fonte: INE, Inqurito ao Emprego e Contas Nacionais.

87

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

3.4.1. Contratos com termo e sem termo


A contratao a termo usualmente tomada como um indicador de flexibilidade
contratual. A este regime contratual esto associadas a falta de segurana e o risco
contratual dos trabalhadores por conta de outrem envolvidos nesta prestao laboral. De
acordo com a informao dos PNE de 1998 a 2004, atendendo relao existente entre
contratos permanentes e contratos no permanentes, resulta a identificao de flutuaes
relativamente contidas. Por exemplo, em 1997 registou-se uma quebra nos contratos
permanentes, seguida do crescimento dos contratos no permanentes em 1998. Em 2000,
os contratos permanentes registam um aumento de 0,7% enquanto os contratos no
permanentes aumentam cerca de 10,1%. Em 2001 e 2003 permanece elevado o peso dos
contratos no permanentes.
No quadro seguinte isolaram-se os trabalhadores por conta de outrem segundo o
tipo de contrato para o perodo de 2000 a 2004. Os valores percentuais apontam para uma
estabilidade estrutural dos dois regimes contratuais, patente na fixao dos valores em
torno dos 80% no caso dos contratos em termo e dos 15% no caso dos contratos sem
termo. No entanto, as variaes anuais so mais evidentes na contratao com termo, sinal
do seu contributo para a capacidade de adaptao do mercado de trabalho portugus s
alteraes conjunturais.
Quadro 3.10.
Trabalhadores por conta de outrem (TCO) (%)
Peso no emprego por conta de outrem (%)
Contrato sem termo (permanente)
Contrato com termo
Outros
No permanente (com termo e outros)
Variao (%)
Contrato sem termo (permanente)
Contrato com termo
Outros
No permanente (com termo e outros)

2000

2001

2002

2003

2004

80,1
13,7
6,2
19,9

79,7
15
5,3
20,3

78,5
15,9
5,6
21,5

79,4
15,6
5
20,6

80,2
15,1
4,8
19,8

1,2
11,1
-12,9
3,6

-0,5
7,3
5,7
6,8

0,8
-2,6
-10,2
-4,6

2,2
-1,9
-3,8
-2,3

A questo do acesso ao emprego na sua relao com os diferentes tipos de contratos


pode ser captada atravs do indicador trabalhadores com novos empregos por tipo de
contrato. Em 2000, de acordo com os dados apresentados no quadro 5, registaram-se cerca
de 700 mil contrataes de trabalhadores, das quais cerca de 65% correspondem a
contrataes de trabalhadores que j tinham estado presentes na base de dados pelo menos
uma vez desde 1991, enquanto os restantes 35% correspondem contratao de
trabalhadores que surgem na base de dados pela primeira vez.

88

Captulo III Os diagnsticos das fragilidades do mercado de trabalho portugus e as necessidades de aco

Quadro 3.11.
Trabalhadores com novos empregos por tipo de contrato, 2000
Tipo de contrato

Total

Contrato sem termo

Contrato a termo

Outros

1 entrada

107420

90508

236899

434827

Mobilidade

237587

141978

444987

824552

Total

345007

232486

681886

1259379

Fonte: SILATEE (2000)

Do total de contrataes em 2000, e restringindo o universo de anlise aos


trabalhadores com a situao contratual conhecida, 60% foram sob a forma de contrato
sem termo. A incidncia da contratao a termo revela-se mais elevada no subgrupo dos
trabalhadores que esto pela primeira vez na base (46%), face ao outro subgrupo dos
trabalhadores provenientes de mobilidade (37%).

3.4.2. Emprego por conta prpria


Em matria de auto-emprego, a Grcia (39,8% em 2002), Itlia (27,5%, 2003) e
Portugal (26,8%, 2003) revelam os maiores volumes de emprego independente, seguidos
pela Espanha (18,6%, 2003). Este ltimo pas o nico destes quatro onde a tendncia
para a reduo, no perodo de 1999-2003, revelando os outros trs uma estabilizao
naqueles nveis. Dos restantes, Frana e Dinamarca posicionam-se com taxas de autoemprego bem mais baixas (ambos com 8,8% em 2003), evidenciando tambm estabilidade
nos ltimos anos (Employment Outlook, 2004).
No grfico seguinte, calculou-se a percentagem dos trabalhadores por conta prpria
no total do emprego, para o perodo compreendido entre 2000 e 2004. Reiteram-se as
tendncias anteriormente assinaladas relativamente ao peso e crescimento dos
trabalhadores por conta prpria no mercado de trabalho portugus. A este propsito,
confrontem-se os 18,2% de trabalhadores por conta prpria, registados em 2000, com os
valores registados em 2003 e 2004, respectivamente 25% e 24,2%.

89

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

Grfico 3.16.
Propoo de trabalhadores por conta prpria e de outros
trabalhadores, no emprego total (%)
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0

2000

2001

2002

2003

2004

Trabalhadores por conta


prpria

23,5

24,6

24,7

25,0

24,2

Outros

3,8

2,8

2,3

2,0

2,0

Fonte: INE, Inqurito ao Emprego

A regio Centro, apresenta a maior taxa de emprego por conta prpria do pas
(34,1%, em 2004), valor bastante acima da mdia nacional, que era 24,2%, em 2004. A
regio de Lisboa, regista os valores mais baixos do pas, no perodo em anlise.

Grfico 3.17.
Peso do Em prego por Conta Prpria no Em prego Total (%)
40,0
35,0
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Portugal

25,7

24,6

23,5

24,6

24,7

25,0

24,2

Norte

23,7

23,3

20,3

23,5

24,8

25,4

24,9

Centro

38,2

36,6

36,9

37,6

35,8

35,4

34,1

Lisboa

17,6

15,9

15,6

15,5

15,5

15,4

15,1

Alentejo

22,2

20,6

20,0

20,2

20,4

21,6

20,4

Algarve

28,2

27,2

24,9

23,3

23,1

26,6

26,8

Fonte: INE, Inqurito ao Emprego

90

Captulo III Os diagnsticos das fragilidades do mercado de trabalho portugus e as necessidades de aco

O emprego feminino por conta prpria, apresenta uma menor expresso em todas as
regies, face ao emprego masculino, com excepo da regio Centro. Nesta regio,
tendencialmente os valores das mulheres so superiores aos dos homens, tendo no entanto
apresentado um decrscimo nos ltimos 2 anos, para valores ligeiramente inferiores.

Grfico 3.18.

Grfico 3.19.

Peso do Em prego por Conta Prpria no Em prego


Total (%)
Hom ens

Peso do Em prego por Conta Prpria no Em prego


Total (%)
Mulheres
40,0

40,0

35,0

35,0

30,0

30,0

25,0

25,0

20,0

20,0

15,0
10,0

15,0
10,0

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Portugal

25,7

24,6

23,5

24,6

24,7

25,0

24,2

Portugal

23,6

22,6

20,9

21,6

22,0

22,6

21,4

Norte

24,6

24,9

22,9

25,9

26,4

26,2

26,1

Norte

22,5

21,3

17,0

20,5

22,8

24,5

23,4

Centro

37,7

35,0

36,4

37,2

35,2

35,8

35,3

Centro

38,7

38,5

37,6

38,0

36,5

35,0

32,7

Lisboa

21,0

19,0

18,6

19,5

19,9

19,2

19,0

Lisboa

13,5

12,3

12,2

11,0

10,6

11,2

10,8

Alentejo

26,2

25,2

24,6

24,4

25,9

26,8

24,4

Alentejo

15,9

13,5

13,0

14,0

12,8

14,6

14,9

Algarve

33,6

32,6

30,0

29,1

28,7

31,6

31,9

Algarve

22,9

19,7

18,0

15,5

15,6

19,7

19,8

2004

Fonte: INE, Inqurito ao Emprego

Tem sido assinalada a possibilidade de ocorrer uma interaco entre as medidas de


estmulo criao de emprego previstas nos PNE, com a legislao sobre despedimentos e
a regulamentao dos vrios tipos de contrato de trabalho no permanente (Capucha, 2003:
56). O risco desta interaco reside na possibilidade de ocorrer uma convergncia perversa
entre o estmulo criao de auto-emprego e o incentivo s empresas para a contratao
externa de tarefas desempenhadas na empresa por trabalhadores a ela ligados por um dos
tipos de vnculo contratual. Esta externalizao dos custos e dos riscos tendo por base a
subcontratao pode fazer baixar os custos de transaco das empresas implicando,
todavia, uma degradao da qualidade do emprego.
O auto-emprego em Portugal tem dado um contributo importante para o
crescimento do emprego. No entanto, os elementos disponveis tambm indiciam que o
trabalho independente (incluindo o falso trabalho independente) funciona como um
equivalente funcional do trabalho dependente por conta de outrem, sendo assim uma
alternativa com custos mais reduzidos s outras formas de trabalho no permanente a que
acrescem os menores custos dos processos de despedimento e das contribuies fiscais e
para a Segurana Social. Ou seja, uma adaptao perversa a um regime normativo do
trabalho, que assim enfraquece.

91

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

3.4.3. Alguns dados sobre a integrao diferencial no mercado de trabalho:


trabalho atpico, trabalho informal e working poor
Como referimos no captulo 1, de entre as situaes enquadrveis na noo de
integrao diferencial no mercado de trabalho, encontram-se a dos empregos perifricos
associados precariedade dos vnculos laborais, a dos trabalhadores do sector informal da
economia e trabalhadores ilegais associados relao de trabalho de facto e os
trabalhadores pobres associados aos baixos salrios.
A precariedade dos vnculos laborais dos empregos perifricos pode ser medida
atravs da extenso no mercado de trabalho das designadas formas de trabalho atpico que
agregam diferentes realidades sociolaborais e jurdicas. Para efeitos deste estudo, e numa
primeira aproximao, tomou-se como indicador de atipicidade a proporo de algumas
formas de emprego no emprego total. Consideraram-se, de acordo com as categorias do
Inqurito ao emprego do INE, os contratos com termo, os contratos de prestao de
servios, o trabalho sazonal e o trabalho pontual. Calculou-se tambm o emprego a tempo
parcial em percentagem do emprego total.
De acordo com o grfico 3.36., entre 1998 e 2004, os TCO tendem a aumentar e
fazem-no de uma forma mais acentuada a partir de 2003. Por outro lado, os trabalhadores
com contrato a termo diminuem no emprego total de uma forma significativa a partir de
2002, aps um perodo de cinco anos em que evidenciavam uma tendncia de crescimento.
Tambm os trabalhadores com contrato no permanente (agregando-se nesta categoria os
trabalhadores com contrato a termo, os contratos de prestao de servios, o trabalho
sazonal e o trabalho pontual) apresentam uma tendncia de diminuio a partir de 2002.
Finalmente, o emprego a tempo parcial no apresenta alteraes significativas19.

19

A evoluo do emprego em regime de part-time, distribudo segundo o sexo revela que de assinalar a
posio da Holanda (com 34,5% do total do emprego neste regime, em 2003), no qual o peso percentual das
mulheres enorme, com 59,6% do emprego feminino neste regime e 14,8% no caso do sexo masculino,
nesse mesmo ano. O Reino Unido e a Alemanha surgem a seguir com as taxas mais elevadas de emprego em
part-time (com 23,3% e 19,6% respectivamente, em 2003), e igualmente com diferenciais significativos a
favor das mulheres (36,3% para 5,9% no caso da Alemanha, e 40,1% para 9,6% no caso do Reino Unido, em
2003), o que de resto acontece com a generalidade dos pases em anlise. A Grcia (5,6%), a Espanha (7,8%)
e Portugal (10%) situam-se no extremo oposto, com os menores volumes de emprego neste regime,
igualmente com diferenas significativas entre ambos os sexos e maior presena de mulheres. A tendncia
geral tem sido de aumento ligeiro do peso deste tipo de emprego sobretudo na Holanda, Reino Unido,
Alemanha e Portugal , mantendo-se as diferenas j assinaladas entre pases ao longo do perodo 19992003. Frana e Dinamarca denotam ligeiras oscilaes com tendncia para uma tnue reduo nos ltimos
anos e os outros pases (Grcia, Espanha, Finlndia e Itlia) manifestam uma estabilidade neste aspecto nos
ltimos anos.

92

Captulo III Os diagnsticos das fragilidades do mercado de trabalho portugus e as necessidades de aco

Grfico 3.20.
Proporo de algumas formas de emprego no emprego total (%)
30,0

(%)

(%)

82,0
81,0

25,0
80,0
20,0

79,0
78,0

15,0
77,0
10,0
1998
1999
2000
TCO com contrato com termo
Emprego total a tempo parcial

76,0
2002
2003
2004
TCO com contrato no permanente(1)
TCO (eixo da direita)

2001

(1) TCO com "contrato com termo" e "outros"

Fonte: INE, Inqurito ao Emprego.

Por regio, verifica-se que o trabalho no permanente (trabalhadores com contrato


com termo e outras situaes) tm maior expresso no Alentejo e no Algarve, na situao
oposta encontra-se a regio Norte, com menor expresso deste tipo de contrato.

Grfico 3.21.
Peso do Emprego (TCO) no perm anente, no Em prego Total (%)
40,0
35,0
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Portugal

17,2

18,7

19,9

20,3

21,5

20,6

19,8

Norte

14,6

15,3

16,0

16,0

16,6

17,0

16,7

Centro

17,3

18,1

19,4

18,5

19,0

18,1

17,9

Lisboa

18,0

21,2

24,2

24,1

26,6

24,6

22,7

Alentejo

25,6

26,3

23,7

29,1

31,0

27,8

27,4

Algarve

21,1

24,8

25,0

27,5

27,5

27,5

27,2

Fonte: INE, Inqurito ao Emprego

93

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

Analisando a situao do homens e das mulheres verificamos que, em termos


gerais, so as mulheres as mais abrangidas por este tipo de contrato. Destacam-se as
regies do Alentejo, Algarve e Lisboa com valores acima da mdia nacional.

Grfico 3.22.

Grfico 3.23.

Peso do Em prego (TCO) no perm anente no


Em prego Total (%)
40,0
Hom ens

Peso do Em prego (TCO) no perm anente no


Em prego Total (%)
40,0
Mulheres

35,0

35,0

30,0

30,0

25,0

25,0

20,0

20,0

15,0
10,0

15,0
10,0

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Portugal

16,1

17,2

18,3

18,4

19,9

19,0

18,7

Portugal

18,5

20,5

21,9

22,5

23,4

22,3

21,1

Norte

13,7

14,3

15,1

14,4

15,4

16,4

15,9

Norte

15,8

16,5

17,1

17,9

18,0

17,7

17,6

Centro

15,4

17,2

16,9

16,7

16,4

14,7

15,9

Centro

19,6

19,2

22,6

20,9

22,2

21,9

20,1

Lisboa

17,6

19,3

23,4

23,0

26,4

24,1

22,4

Lisboa

18,4

23,1

25,0

25,2

26,9

25,2

23,1

Alentejo

22,6

21,1

18,1

23,0

27,1

22,8

23,3

Alentejo

29,5

33,3

31,2

37,2

35,9

34,1

32,5

Algarve

18,5

22,3

22,4

24,4

24,8

26,5

27,9

Algarve

24,2

27,9

28,0

31,0

30,7

28,9

26,3

Fonte: INE, Inqurito ao Emprego.

Grfico 3.24.
Peso do Emprego a Tempo Parcial no Emprego Total (%)
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Portugal

11,0

11,0

10,9

11,1

11,2

11,7

11,3

Norte

9,5

9,3

9,1

9,3

9,6

10,2

9,7

Centro

17,7

18,9

18,7

19,5

19,2

19,5

19,5

Lisboa

8,4

7,5

7,8

7,9

7,7

7,8

7,6

Alentejo

6,3

5,5

5,2

4,6

6,6

8,1

7,0

Algarve

7,5

7,4

7,3

6,8

6,7

8,2

8,1

Fonte: INE, Inqurito ao Emprego

94

Captulo III Os diagnsticos das fragilidades do mercado de trabalho portugus e as necessidades de aco

Passando a analisar o peso dos trabalho a tempo parcial nas regies, salienta-se a
regio Centro como a nica regio a apresentar valores muito acima da mdia nacional,
apresentando, tendencialmente, as regies do Alentejo e Algarve os valores mais baixos.
A regio Centro, tal como acontecia para o trabalho por conta prpria, regista os
valores mais expressivos tanto para homens como para as mulheres, sendo ainda mais
expressiva a diferena face mdia nacional, no caso das mulheres.
Grfico 3.25.

Grfico 3.26.

Peso do Em prego a Tem po Parcial no Em prego


Total (%)
Hom ens

Peso do Em prego a Tem po Parcial no Em prego


Total (%)
Mulheres
30,0

30,0

25,0

25,0

20,0

20,0

15,0

15,0

10,0

10,0

5,0

5,0

0,0

0,0

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Portugal

6,1

6,4

6,4

6,7

7,0

7,3

7,1

Portugal

17,1

16,7

16,4

16,4

16,4

16,9

16,3

Norte

5,5

5,2

5,0

5,6

5,6

5,8

5,7

Norte

14,6

14,5

14,2

13,8

14,5

15,5

14,6

Centro

11,4

12,5

13,4

13,3

13,0

13,1

13,7

Centro

25,2

26,5

24,9

26,8

26,5

26,9

26,3

Lisboa

3,5

3,2

3,0

3,9

4,5

4,7

4,2

Lisboa

14,3

12,3

13,1

12,5

11,4

11,3

11,4

Alentejo

2,8

3,0

2,7

2,4

4,9

6,3

4,7

Alentejo

11,8

9,4

9,1

8,0

9,0

10,6

10,2

Algarve

4,5

5,5

5,6

4,5

4,1

5,3

5,6

Algarve

11,8

10,0

9,5

9,7

10,2

12,2

11,6

Fonte: INE, Inqurito ao Emprego.

No grfico seguinte, perspectivou-se o fenmeno da atipicidade contrapondo duas


variveis, para o total do pas: TCO permanentes; TCO no permanentes e trabalhadores
por conta prpria (independentes) sem pessoas ao servio, como aproximao estatstica ao
emprego perifrico. Entre 1998 e 2001, quer a primeira quer a segunda categoria apresenta
uma tendncia de crescimento situando-se, no entanto, os valores para os segundos
ligeiramente abaixo dos primeiros. Entre 2000 e 2003 os trabalhadores no permanentes
crescem significativamente face aos trabalhadores permanentes, ocorrendo uma
diminuio abrupta a partir de 2003. O aparente ajustamento cclico da evoluo dos
trabalhadores no permanentes ocorre num quadro de crescimento continuado dos
trabalhadores permanentes, exceptuando-se a quebra verificada entre 2001 e 2003. Aps
este perodo, os trabalhadores permanentes apresentam, de novo, valores crescentes. A
leitura conjugada dos dois grficos aponta para o carcter cclico do emprego perifrico e o
crescimento moderado, mas tendencial, do volume do emprego permanente apesar da
quebra ocorrida entre 2001 e 2003. Assim, assistimos a um fenmeno que poder, se a
tendncia se mantiver, repercutir-se na contraco dos empregos perifricos face aos
empregos a que esto associados contratos permanentes.

95

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

Grfico 3.27.
3100

TCO permanentes e TCO no permanentes + TCP


independentes

(milhares)

1800

3000

1700

2900

1600

2800

1500

2700

1400

2600

1300
1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

TCO com contrato sem termo (permanentes)


TCO no permanentes + TCP independentes (eixo da direita)

Fonte: INE, Inqurito ao Emprego.

Finalmente, no grfico 3.28. problematiza-se a relao entre esta tendncia e a taxa


de variao do PIB. Nele se verifica o ajustamento cclico do emprego perifrico com
atraso face mudana da fase do ciclo de um ou dois anos e a propenso a uma taxa de
crescimento moderada do emprego tpico. Este cresce, desde 2002, a um ritmo superior ao
PIB, contrariando, se a tendncia se prolongar no tempo, a ideia de que esteja a ocorrer a
precarizao do emprego, antes sugerindo o risco de acentuamento do seu carcter dual,
com um ncleo relativamente estvel e uma periferia fortemente sensvel s conjunturas.
Grfico 3.28.

TCO permanentes, TCO no permanentes+ TCP independentes


e PIB
Taxa de variao (%)

6
4
2
0
-2
-4
-6
1999

2000

2001
2002
2003
TCO com contrato sem termo (permanentes)
TCO no permanentes + TPC independentes
PIB

Fonte: INE, Inqurito ao Emprego.

96

2004

Captulo III Os diagnsticos das fragilidades do mercado de trabalho portugus e as necessidades de aco

A integrao diferencial no mercado de trabalho contempla ainda as dimenses da


economia informal, do trabalho ilegal e dos trabalhadores pobres, acerca dos quais
desenvolvemos alguns comentrios.
O trabalho informal um fenmeno em estreita ligao com o da economia
paralela, estimada pela OCDE em 22,3% do PIB, o que coloca Portugal entre os pases
com maiores economias paralelas, ao nvel da Espanha (22,3%) e pouco abaixo da Itlia
(26,2%) (Schneider e Kinglmair, 2004). Encontra-se em estreita relao com os fenmenos
do trabalho informal, trabalho no declarado e trabalho infantil, os quais tm entre ns
alguma expresso.
O fenmeno do trabalho no declarado definido como qualquer actividade
remunerada de natureza legal, mas no declarada aos poderes pblicos, tendo em conta as
diferenas que existem nos sistemas legislativos dos vrios Estados-membros (Comisso
Europeia, 1998). Como sabido, o trabalho no declarado tem merecido a ateno da EEE,
sendo conhecidas as orientaes visando a transformao do trabalho no declarado em
emprego regular, encontrando-se traduo nacional desta orientao na directriz 9 do
PNE20. A este propsito e de acordo com os dados mencionados no PNE 2003, a IGT
desenvolveu em 2001 aces abrangendo cerca de 280 000 trabalhadores efectivos e
avaliou 54 107 relaes de trabalho correspondentes a outros tipos de contratao, tendo
contribudo para a regularizao directa da situao de cerca de 5 000 trabalhadores. Os
processos de legalizao de trabalhadores clandestinos tambm contriburam para fazer
baixar a incidncia do fenmeno.
No que diz respeito ao trabalho infantil, de acordo com os resultados de um
inqurito realizado em 1998, determinou-se que 4,0% dos menores exercem uma
actividade de natureza econmica, na semana de referncia, quer fazendo-a no mbito de
uma empresa, negcio ou explorao agrcola familiar, quer trabalhando para um patro,
ou seja, como trabalhador por conta de outrem. Este valor permite estimar em 43 07721 o
nmero de menores com 6 a 15 anos nessas condies e nas duas situaes referidas (MTS,
2000: 99). Segundo o Relatrio Anual de Actividades da Inspeco Geral do Trabalho
(2004), a IGT manteve a cooperao com outras organizaes da Administrao e no
governamentais, com particular destaque para o PEETI, os parceiros sociais e a CNASTI
Confederao Nacional para a Aco Sobre o Trabalho Infantil, quer ao nvel da
identificao de situaes, quer da cooperao nas aces que desenvolvem.
No mbito das metodologias utilizadas pela IGT, as situaes de trabalho infantil
foram comunicadas a outras entidades envolvidas, de forma a desencadear mecanismos de
acompanhamento e apoio s famlias dessas crianas. Foram tambm testadas
metodologias de envolvimento na aco inspectiva, de empresas, que subcontrataram
servios a outras onde fora detectado trabalho de menores, articulando com os Servios de
Fiscalizao da Segurana Social e da Administrao Fiscal.

20

Os Estados Membros deveriam desenvolver e pr em prtica aces e medidas gerais para eliminar o
trabalho no declarado, que conjuguem a simplificao da envolvente empresarial, a supresso de
desincentivos e a criao de incentivos adequados nos regimes fiscais e de prestaes, a melhoria da
aplicao da lei e a aplicao de sanes. Deveriam envidar os esforos necessrios, a nvel nacional e da
Unio Europeia, para avaliar a extenso do problema e dos progressos obtidos no plano nacional.
21
O Inqurito foi efectuado em simultneo aos encarregados de educao e aos menores. Verificou-se que
existia uma discrepncia entre os valores indicados em cada uma das situaes anteriormente referidas. Por
exemplo, a categorizao do que se pode designar por desempenho de uma actividade econmica foi
referida por 43.000 dos menores inquiridos, sendo somente 18.000, quando a fonte se reporta aos
encarregados de educao.
97

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

No primeiro ano, em 1997, foram efectuadas 1462 destas visitas; em 1998, esse
nmero tinha passado para 2745, praticamente duplicando o anterior. Em 1999 atingiu-se
um total de 4.736 visitas, mais do que triplicando os valores de 1997. No ano 2000 foram
efectuadas 5.620 visitas, no ano 2001, foram efectuadas 7.100 visitas sem qualquer aviso
prvio, com um grau de direccionamento e, logo, de preciso e de eficcia muito
superiores.
No ano 2002, foram efectuadas, 11.043 visitas, em 2003 7.609 visitas (incluindo
652 2 visitas) e em 2004 11.755 visitas.
as

Num contexto em que se realizam cada vez mais visitas, em que estas so feitas de
surpresa, cada vez mais direccionadas para zonas, sectores e empresas j sinalizados como
sendo de risco, o nmero de menores encontrado por cada visita baixou consideravelmente
e de forma sustentada ao longo destes quatro anos.
Em 1997, por cada 1000 visitas eram encontrados 114,2 menores em situao
ilcita; em 1999, este valor descera para 49,2; em 2000, foram encontrados 22,4 menores
por cada 1000 visitas, em 2001, 12,8; em 2002, 3,8; em 2003, 0,25 e em 2004, 0,14 Ou
seja, cerca de 1/4 dos menores detectados nas empresas em 1997.
Em 2004, foram encontrados 0,14 menores por cada 1000 visitas. Ou seja, cerca de
1/4 dos menores detectados nas empresas em 1997. A maioria dos menores localizados
atravs de visitas especficas (perto de 55%) situa-se na faixa etria dos 15 anos, numa
clara tendncia para um trabalho de menores com idades pouco precoces.
Finalmente, a problemtica dos working poor. Com base no Relatrio da UE The
Working Poor in the European Union, conclui-se que Grcia, Portugal, Espanha e Itlia
so os pases que registam maior percentagem de working poor. Portugal e Grcia esto,
no entanto, a registar os valores mais elevados tanto no seu conjunto como nos valores
percentuais relativos aos working poor homens/mulheres. Neste sentido Portugal lidera a
tabela quando se trata de working poor mulheres. Apesar de o nmero total de working
poor ter diminuindo no nosso pas, no perodo que estamos a tratar, 1998-2001, a situao
portuguesa preocupante.
Ainda de acordo com a mesma fonte, os empregados pobres (employed)
representam
aproximadamente
6%
(1999)
do
total
de
trabalhadores
empregados/assalariados na UE (idem); os trabalhadores independentes ou por conta
prpria (self-employed) 3.1 milhes de pessoas (1999) na UE, isto , 14% dos
trabalhadores independentes; ustria, Frana, Grcia, Portugal e Sucia apresentam os
ndices mais elevados de pobreza nos trabalhadores independentes; os desempregados
pobres (unemployed) 39% (1999), 6.3 milhes de pessoas, dos desempregados na UE;
entre os trabalhadores da EU, 7% so considerados como working poor, ou seja 10.9
milhes de pessoas; Portugal e Grcia so os pases com a maior incidncia de working
poor (cerca de 15%); na Dinamarca, Holanda, Luxemburgo e Portugal aproximadamente
90% dos pobres activos (active poor) so working poor; entre os working poor h 7,8
milhes de empregados numa situao de pobreza e 3.1 milhes de pessoas self-employed
poor (idem, p.29).

98

Captulo III Os diagnsticos das fragilidades do mercado de trabalho portugus e as necessidades de aco

3.5. A flexibilidade, a adaptabilidade e a flexisegurana em Portugal22


3.5.1. A avaliao da flexibilidade pelo rigor da Legislao de Proteco do
Emprego
O conceito de flexibilidade do mercado de trabalho proposto pela OCDE parte da
hiptese segundo a qual a proteco do emprego legal, contratual ou institucional
constitui um custo adicional do trabalho com consequncias quer sobre o emprego, quer
sobre o desemprego. Nascido de uma concepo ultra-simplista23 a definio foi evoluindo
ao longo do tempo, dos debates e conflitos que motivou e hoje definido como a
capacidade da empresa modular a segurana do emprego segundo as realidades
econmicas (OCDE, 2004: 69).
A evoluo da LPE desde o fim dos anos 1980 (Quadro III.1. do Anexo) mostra
que, apesar da convergncia geral no sentido duma maior flexibilizao, continuam a
verificar-se, segundo os pases considerados, quer graus de rigor global diferentes, quer
diferenas entre o nvel de proteco legal dos despedimentos individuais dos
trabalhadores com contrato permanente, dos trabalhadores com contrato temporrio bem
como no rigor da proteco em caso de despedimentos colectivos.
O Quadro III.1. do Anexo mostra que a diferena entre o grau de rigor da LPE
estimada pela OCDE para Portugal e a mdia das avaliaes para o conjunto dos pases
membros daquela organizao no uniforme, consoante se consideram os contratos
permanentes, os contratos temporrios ou os despedimentos colectivos: essa diferena
mxima no primeiro caso, tem um valor intermdio no segundo e mnima no terceiro.
Dito de outro modo: na proteco do despedimento individual de titulares de
contrato sem termo em regra, os despedimentos disciplinares que Portugal se afasta
mais da mdia; na proteco dos despedimentos colectivos isto , por motivos
econmicos tecnolgicos ou de mercado que Portugal est mais prximo daquela medida
de tendncia central.

22

Neste ponto seguiremos o ensaio de Antnio Dornelas, Flexibilidade, adaptabilidade e flexisegurana


(ver Dornelas, s/d)
23
As primeiras anlises da legislao de proteco do emprego fundavam-se no clculo das indemnizaes
de despedimento (OCDE, 2004: 69)
99

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

Figura 3.1.
Grau de rigor da LPE (2004)

PT
5,0

4,0

3,0

IT

DK
2,0

Global (verso 2)
Proteco do em prego perm am ente

1,0

Proteco do em prego tem porrio


Regulam entao sobre despedim entos colectivos

0,0

IE

EL

ES

Fonte: OCDE, 2004

3.5.2. As avaliaes da adaptabilidade


Uma alternativa conceptual a que se baseia no conceito de adaptabilidade24, que
se refere capacidade do mercado de trabalho para:
1. garantir proteco contra os riscos no segurveis do mercado de trabalho,
2. assegurar que as competncias profissionais correspondem continuamente
procura num contexto em que o desenvolvimento econmico e tecnolgico e a
diviso internacional do trabalho evoluem, e
3. manter um nvel eficiente de mobilidade geogrfica e sectorial (Boeri et al.,
2002)
Uma definio deste tipo apresenta vrias vantagens em relao de LPE: pretende
ter em conta o problema da flexibilidade mas vai alm dela; inclui outras dimenses para
24

Sobre o contexto da realizao das investigaes e as metodologias nelas usadas subjacentes ao conceito
ver Boeri et al. e Algo Consultants et al. (2002)

100

Captulo III Os diagnsticos das fragilidades do mercado de trabalho portugus e as necessidades de aco

alm da liberdade patronal em contratar e despedir e visa o conjunto dos problemas de


adaptao da relao de trabalho durante toda sua durao; pretende ter em considerao,
quer a dinmica, quer a heterogeneidade dos mercados de trabalho.
Em consequncia, a percepo dos problemas do mercado de trabalho dos
diferentes pases decorrente da aplicao do conceito de adaptabilidade mais detalhada e
diferente da que resulta da avaliao do rigor da LPE.
De facto, a comparao com a mdia da Unio Europeia (Quadro 3.12.) mostra que
Portugal ter o valor mximo de proteco legal do emprego, um nvel de proteco social
no desemprego que corresponde a da mdia da UE15, que tem o menor nvel
comunitrio de acesso formao, que est acima da mdia comunitria quanto
participao no mercado de trabalho e mobilidade e abaixo da mdia quanto
flexibilidade do tempo de trabalho.

Quadro 3.12.
Adaptabilidade dos mercados de Trabalho na Unio Europeia
Participao no
mercado de
trabalho

Acesso
formao

Mobilidade

Flexibilidade
do tempo de
trabalho

Proteco
do emprego

Segurana
social

BE

91,7

112,4

91,5

96,7

86,3

195,9

DK

127,5

125,6

137,2

83,4

49,3

380,0

DE

101,5

121,8

112,0

95,1

102,8

117,9

EL

102,0

71,3

65,7

68,2

148,0

15,4

ES

99,2

100,5

99,1

66,2

127,4

106,2

FR

106,3

101,4

99,5

92,7

123,3

138,4

IE

95,4

84,6

135,5

92,0

37,0

124,8

IT

84,1

71,1

75,7

86,9

135,7

10,3

LU

86,3

76,0

107,8

64,5

0,0

0,0

NL

80,1

94,3

122,4

141,9

86,3

210,0

AT

100,9

84,4

107,6

72,9

90,4

48,5

PT

125,1

64,8

112,5

72,5

152,1

24,9

FI

125,7

137,9

93,1

77,6

82,2

198,9

SE

134,9

130,6

109,4

91,5

90,4

73,4

UK

101,2

113,5

124,3

139,2

20,6

79,2

UE15

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Fonte: Algo Consultants et al. (2002)

3.5.3. Os caminhos da flexisegurana na evoluo das relaes laborais em


Portugal
No captulo 1 abordou-se o conceito que se desenvolve a partir da crtica das
abordagens tradicionais dos problemas da flexibilidade e da adaptabilidade, remetendo
para a sua complexidade e pluridimensionalidade.
101

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

Aqui procede-se discusso sobre os passos dados no sentido de acolher nas


medidas de poltica laboral, quer os dados das anlises baseadas nas abordagens
tradicionais quer os dados desta nova perspectiva. O que exige, pelo menos, que se
recenseiem, em primeiro lugar, os acordos de concertao social e as relaes que estes
mantm com as transformaes legislativas realizadas e, em segundo lugar, que se
esbocem os
O quadro seguinte contm a lista dos acordos de concertao social tentados e
negociados em Portugal, cujo alcance, limitaes e significado tm suscitado debate na
literatura (Barreto, 1978; Lucena, 1985; Marques e Ferreira, 1991; Pinto, 1991; Dornelas e
Dias, 1992; Monteiro Fernandes, 1993 e 2000; Mozzicafreddo, 1994 e 1997; Rodrigues,
1996 e 2003; Dornelas, 1999, 2003 e 2004; Campos Lima e Naumann, 1997 e 2004;
Moreira, 1999; S, 1999; Silva, 1999 e 2000; Pires de Lima, 2000; Proena, 2000; Correia,
2003; Ferreira, no prelo), que no sero aqui apresentados25.
Quadro 3.13.
Acordos de concertao social tentados e concludos em Portugal (1987-2004)
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996

Moderao salarial Regulao econmica e socialMdio Alcance


APR
APR
AES
APFP
ASHST
APR

AESDE

APR

ACSCP
ACE (1996
-1999)

1997
1998
1999
2000
2001

Europacto

APEMTEF
ACTHSTCT
AMPS + AILOCSS

Compromisso informal sobre o


Cdigo do Trabalho

2002
2003
Legenda
Acordo

assinado

Acordo

fracassado ou denunciado

Fonte: Conselho Econmico e Social

25

Tambm entre ns, frequentemente mais centrados nos processos do que nos contedos e na sua
capacidade de moldar as relaes laborais, como constatou Regini (2003) para os pases que estudou.

102

Captulo III Os diagnsticos das fragilidades do mercado de trabalho portugus e as necessidades de aco
Notas: APR: Acordo de Poltica de Rendimentos; AES: Acordo Econmico e Social; APFP: Acordo de
Poltica de Formao; ASHST: Acordo sobre Sade, Higiene e Segurana no Trabalho; AESDE: Acordo
Econmico e Social para o Desenvolvimento e o Emprego; ACSCP: Acordo de Concertao Social de Curto
Prazo; APEMTEF: Acordo sobre Poltica de Emprego, Educao e Formao; ACTHSTTCS: Acordo sobre
Condies de Trabalho, Higiene e Segurana no Trabalho e Combate Sinistralidade; AMPS: Acordo sobre
a Modernizao da Proteco Social; AILOCSS: Acordo sobre a Introduo de Limites Opcionais das
Contribuies para a Segurana Social.

Todavia, parece indispensvel deixar, ainda assim, registo do que se julga serem os
traos marcantes da concertao social em Portugal.
Em primeiro lugar, o facto de que o dilogo e a negociao realizados na
concertao social delimitaram, positiva e negativamente, entre 1990 e 2002, o espao de
viabilidade das modificaes legislativas, o que representa um assinalvel poder de veto
dos que nela participam. Em segundo lugar, que continuam por esclarecer (Dornelas,
1999b e 2003), quer os limites temticos desejveis dessa interlocuo especial entre os
poderes pblicos e as confederaes patronais e sindicais face arquitectura do Estado de
direito, quer as metodologias de concertao que conduzem a resultados legtimos e
eficazes para a renovao das formas de regulao das relaes salariais26. Em terceiro
lugar, a constatao de que continua a ser bastante limitada a capacidade revelada pelos
interlocutores sociais de transporem para a contratao colectiva de trabalho os
entendimentos a que chegam na concertao social, o que se traduz por um nvel reduzido
de inovao contratual colectiva.
No que respeita s modificaes legislativas, e como se desconhecem quaisquer
tentativas de avaliar a flexisegurana no caso portugus, recenseou-se a principal
legislao sobre a matria publicada entre 1991 e 200427 classificou-se essa legislao de
acordo com a definio das oito dimenses da flexisegurana sintetizadas no Quadro 2.
Com base nesse trabalho - que tem, necessariamente um carcter apenas
exploratrio construi-se o quadro que se segue.
Quadro 3.14
Legislao sobre flexisegurana em Portugal (1991-2004)
Tipo de alterao
Flexibilidade externa numrica
Flexibilidade interna numrica
Flexibilidade interna funcional
Flexibilidade salarial
Total das formas de flexibilidade
Segurana no posto de trabalho
Segurana de emprego e empregabilidade
Segurana de rendimentos
Segurana combinada
Total das formas de segurana
Total

N ocorrncias
12
16
2
0
31
0
41
12
8
61
92

% ocorrncias
13,0%
17,4%
2,2%
0,0%
33,7%
0,0%
44,6%
13,0%
8,7%
66,3%
100,0%

Fonte: Dornelas, investigao no publicada.


26

Em particular duas questes: a questo do neocorporativismo selectivo (S, 1999) e da eficincia dos
acordos no unnimes (Dornelas, 1999 e 2004).
27
O perodo escolhido atendeu ao facto da flexibilizao legislativa ter ganho especial relevo depois da
criao do Conselho Permanente de Concertao Social e, em especial, depois da assinatura do Acordo
Econmico e Social, de Outubro de 1990.
103

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

Assim, do ponto de vista da legislao publicada no perodo estudado, parece


iniludvel o predomnio das alteraes legislativas que promovem formas de segurana
sobre o das que visam aumentar as formas de flexibilidade, sendo particularmente
expressiva, dentro destas, a promoo da segurana de emprego e da empregabilidade, cuja
frequncia excede mesmo o somatrio das alteraes legislativas que visam a promoo da
flexibilidade numrica, quer interna, quer externa.
Tais resultados que parecem compatveis com os que decorrem quer da avaliao
da LPE, quer da determinao do grau de adaptabilidade estimado por Algo Consultants
et al.- exigem, porm, cinco comentrios adicionais.
O primeiro, para sublinhar que nmero e o tipo de alteraes legislativas no deve
ser considerado como um indicador, mesmo que indirecto, do grau de flexibilidade, de
segurana ou de flexisegurana das relaes salariais em Portugal.
O segundo, para sublinhar que - excepo feita ao Cdigo do Trabalho e
respectiva regulamentao, que no foram objecto de qualquer acordo formal de
concertao social28 - a generalidade das alteraes legislativas verificadas decorrem de
compromissos entre os governos e as confederaes patronais e sindicais, quase sempre
formalizados em acordos de concertao social29.
O terceiro, para notar que a ausncia de normas sobre flexibilidade salarial no
deve ser tomada por um indicador de rigidez salarial. Pelo contrrio, como registam os
sucessivos relatrios do Banco de Portugal e como mostrou Silva Lopes (1988), em
Portugal existiu, entre 1980 e meados da dcada de 90, um elevado grau de flexibilidade
salarial. De facto: as disparidades salariais entre as remuneraes mdias dos trabalhadores
a tempo inteiro so as mais elevadas da Unio Europeia; a proporo de trabalhadores
abrangidos pelo salrio mnimo relativamente baixa e a distncia entre este e a
remunerao mdia maior do que noutros Estados membros da UE; os encargos no
salariais sobre a mo-de-obra esto significativamente abaixo da mdia comunitria; os
nveis de proteco social no desemprego contam-se entre os mais baixos da Europa
ocidental. O anexo estatstico deste relatrio mostra que, salvo para a percentagem de
trabalhadores com baixos salrios que se reduziu na segunda metade daquela dcada ,
Portugal continua ser um pas de elevada flexibilidade salarial, pelo que a avaliao de
Silva Lopes no perdeu nenhuma actualidade.
A quarta nota diz respeito ao que se pode considerar serem os trs ciclos da
mudana legislativa verificados desde o incio da dcada de 90, e que correspondem aos
trs perodos poltico-parlamentares conhecidos desde ento e a outras tantas agendas da
concertao social: no primeiro (1991-94) predominam as alteraes que promovem a
flexibilidade quer interna, quer externa e so relativamente escassas as normas sobre
segurana do emprego e da empregabilidade; no segundo (1995-2001) a ordem de
prioridade a oposta e aparecem as restries negociadas da proteco social, combinadas
28

O governo da poca referiu-se publicamente existncia dum compromisso tripartido, cujo texto, no
assinado, teria resultado de contactos com a CIP e a UGT. Todavia, ambas as confederaes negaram,
tambm publicamente, ter dado o seu acordo Proposta de Lei de que viria a resultar o Cdigo do Trabalho.
29
As outras trs excepes maiores a esta regra so: a Lei n. 61/99, de 30 de Junho, que Regulamenta a
dispensa de horrios de trabalho com adaptabilidade dos trabalhadores menores, dos portadores de
deficincia e das trabalhadoras grvidas, purperas e lactantes, que simplifica alguns procedimentos na
organizao do tempo de trabalho, designadamente os que envolvem actos de relacionamento entre os
empregadores e a Inspeco Geral de Trabalho e d sequncia Mensagem do Presidente da Repblica
dirigida Assembleia da Repblica quanto da promulgao da Lei n. 21/96, em que criticava os aspectos
que vieram a ser corrigidos depois de um compromisso nesse sentido entre os parceiros sociais e o Governo
da poca; a Lei n. 18/2001, de 3 de Julho, que Altera o regime jurdico do contrato de trabalho a termo,
que resultou de uma iniciativa do Grupo Parlamentar do Partido Socialista e que no foi objecto de debate na
concertao social; a Lei 81/2001, de 28 de Julho, que Estabelece e regula os sistemas de quotas sindicais e
revoga a Lei n. 57/77, de 5 de Agosto, por razes anlogas.

104

Captulo III Os diagnsticos das fragilidades do mercado de trabalho portugus e as necessidades de aco

com um reduzido nmero de alteraes ligadas segurana do rendimento e segurana


combinada, de que a criao do Rendimento Mnimo Garantido o exemplo maior; no
terceiro (2002-2004) aparecem as restries unilaterais da proteco social e retoma-se a
lgica de prioridades do primeiro ciclo.
O quinto e ltimo comentrio refere-se relao que, pelo menos em Portugal, se
admite que exista entre o grau de flexibilidade da LPE e a regulao das relaes salariais.
Trata-se da hiptese (Dornelas, 1999a e 2004) de que, para alm dos problemas de
fiabilidade do indicador, haja um conjunto de factores que influenciam aquela relao do
lado do sistema de relaes laborais: os altos nveis de incumprimento da legislao laboral
por muitas empresas; os padres de atipicidade do emprego que variam quer
horizontalmente (sectores econmicos), quer verticalmente (nveis ocupacionais), o que
influencia a adaptabilidade dos sistemas de relaes laborais e as possibilidades dos
trabalhadores e das empresas enfrentarem, dentro do quadro normativo vigente, os ciclos
econmicos; a reduzida frequncia com que a contratao colectiva de trabalho enfrenta os
dilemas da flexibilidade em domnios como a adaptabilidade do tempo de trabalho, o
acesso qualificao e a ligao dos sistemas de classificao profissional qualificao
efectiva dos trabalhadores (Lopes, 1998; Cerdeira, 1999 e 2004; Dornelas, 2004); a
capacidade dos trabalhadores varivel consoante os sectores, a dimenso das empresas,
os nveis ocupacionais e tipo de contrato reivindicarem o cumprimento dos seus direitos,
ela mesma influenciada quer pelas estratgias patronais, quer pelo grau de eficcia da
administrao do trabalho na garantia do respeito pela lei vigente.
A evoluo legislativa acima sintetizada pode ser confrontada com um conjunto de
indicadores que visam avaliar a evoluo em Portugal e compar-la com a dos demais
pases do modelo meridional de Estado-providncia, bem como com a mdia comunitria e
centram-se nos seguintes domnios: emprego; desemprego; educao e a formao;
polticas de mercado de trabalho; crescimento, produtividade e salrios; relaes
industriais; proteco social.
A escolha dos indicadores baseou-se na hiptese de que os modelos de
flexisegurana podem ser reconduzidos a trs dimenses principais, esquematizadas na
figura seguinte.
Figura 3.2.
Concertao social e flexisegurana

M o d elos d e
ad ap tabilid ad e
d o m ercad o de
trab alh o

M o d elos e g rau s d e
d esen vo lvim en to
d o s sistem as de
p ro teco social

M o d elos e g rau s d e
d esen vo lvim en to d as
p o lticas activas d e
m ercad o d e trab alh o

105

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

luz da informao estatstica analisada bem como das outras caractersticas j


recenseadas das relaes de trabalho, pode caracterizar-se a situao actual em Portugal do
seguinte modo:
Adaptabilidade dos mercados de trabalho:
1. Concertao social sujeita aos ciclos polticos;
2. Predomnio da lei sobre a negociao colectiva na determinao das normas de
regulao;
3. Contratao colectiva de trabalho pouco sensvel aos acordos de concertao
social;
4. Taxa de cobertura da contratao colectiva de trabalho ligeiramente inferior
mdia comunitria at entrada em vigor do Cdigo do Trabalho, reduzida a
menos de metade da mdia dos cinco anos anteriores depois disso;
5. Baixa presena das normas sobre adaptabilidade nas convenes colectivas de
trabalho, quanto ao tempo de trabalho, cuja durao anual mdia ligeiramente
inferior mdia da UE25;
6. Provvel alto grau de desconformidade entre as prticas e as normas de
regulao dos mercados de trabalho, em resultado de nveis elevados de
economia sombra e da ineficcia da administrao do trabalho;
7. Nvel comparativamente elevado de proteco legal do emprego tpico contra
despedimentos individuais, acompanhado de nveis ligeiramente superiores
mdia da OCDE de proteco legal do emprego atpico e do despedimento
colectivo;
8. Alta flexibilidade salarial, decorrente de altos nveis de desigualdade salarial do
emprego a tempo inteiro, da baixa proporo de trabalhadores abrangidos pelos
salrio mnimo nacional e da alta, embora decrescente, proporo de
trabalhadores de baixos salrios;
9. Menor remunerao anual bruta da Europa do sul, equivalente a cerca de 45%
da mdia da UE25, apesar do aumento salarial significativamente mdia
comunitria verificado na ltima dcada;
10. Raridade das normas sobre resoluo de conflitos, quer individuais, quer
colectivos, nas convenes colectivas de trabalho;
Polticas activas de mercado de trabalho:
11. Taxa de emprego superior mdia comunitria;
12. Muito baixos nveis de qualificao do emprego;
13. Crescimento do emprego em todos os nveis de qualificao superior mdia
comunitria;
14. Altos nveis de emprego atpico e precrio, que representam uma parte
crescente do emprego total;
15. Nvel de desemprego inferior mdia comunitria;
16. Proporo recorde da populao em idade de trabalhar com baixo nvel de
escolarizao, mais de duas vezes superior mdia da UE25;
106

Captulo III Os diagnsticos das fragilidades do mercado de trabalho portugus e as necessidades de aco

17. Muito baixa proporo da populao em idade de trabalhar com nveis mdio
e alto de escolarizao, equivalente a menos de metade da mdia da UE25;
18. Proporo de jovens com nvel mdio de escolarizao de pouco mais de
metade da mdia da UE25;
19. Abandono escolar antecipado quase triplo da mdia da UE25;
20. Despesa pblica em polticas de mercado de trabalho - quer activas, quer
passivas - inferior da Dinamarca, Irlanda e Espanha mas superior da Itlia
e da Grcia;
21. Alta percentagem da despesa pblica em formao de adultos empregados,
igual das medidas de apoio ao emprego;
22. Muito baixo nvel de acesso aprendizagem ao longo da vida da populao
em idade de trabalhar;
23. Baixa frequncia das normas sobre educao e formao profissional, sobre
polivalncia e mobilidade profissional nas convenes colectivas de trabalho;
Proteco social:
24. Despesa total em proteco social em paridades do poder de compra
inferior quer mdia da UE25, quer dos restantes pases da Europa do sul
com excepo da Espanha;
25. Parte da despesa total com desemprego de cerca de 60% da mdia da UE25.
26. Escassez das normas sobre incluso e proteco social nas convenes
colectivas de trabalho.
Em sntese, parece que a situao em Portugal pode qualificar-se com um modelo que alia:
Uma elevada segurana jurdica do posto de trabalho;
Um baixo nvel de proteco social no desemprego, em particular no de longa
durao;
Um elevado grau de flexibilidade salarial;
Um alto nvel de emprego atpico;
Alteraes legislativas tendentes a aumentarem a flexibilidade interna e
numrica, a flexibilidade interna e funcional e a segurana de emprego ou da
empregabilidade.
o que se pretende sintetizar do Quadro 3.15, comparando as concluses a que se
chegou para Portugal com as que Wilthagen et al. (2003) retiraram da investigao que
realizaram.

107

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

Quadro 3.15.
Modelos de flexisegurana da Alemanha, Blgica, Dinamarca e Portugal
Flexibilidade
Forma
Flexibilidade
externa e
numrica
Flexibilidade
interna e
numrica
Flexibilidade
interna e
funcional
Flexibilidade
salarial

Segurana

Foco
poltico

Direco

DK+ NL+

DK+

BE+ DE+
NL+

BE+ DE+
PT+

DK+

NL+ PT+
BE+ DK+
NL+ PT+

Direco

Foco
poltico
DK- DE+
NL+ PT+

BE+ DK+
DE+ NL+
PT+

DK+
BE+ DK+
DE+ NL+
PT-

BE+ DK+
NL+

DK+

Forma
Segurana do posto
de trabalho
Segurana de
emprego ou da
empregabilidade
Segurana do
rendimento
Segurana
combinada

Fontes: Adaptado de Wilthagen, Tos e Lieshout (2003), quanto Alemanha, Blgica e Dinamarca. Aplicao
a Portugal de A. Dornelas.

108

Captulo IV
Polticas activas de mercado de trabalho a focalizao da interveno do servio
pblico de emprego
4.1. Um nvel intermdio de despesa, com menor desenvolvimento das polticas
activas
Os mercados de trabalho so, por toda a parte, alvo de regulao pblica, embora
de acordo com diferentes modelos. Sem pretendermos entrar aqui na discusso sobre o
modelo social europeu, pode afirmar-se que, no que se refere relao do Estado com o
mercado de trabalho, ele deu origem a modelos de aco que combinam sempre a
regulao jurdica estatal das relaes de trabalho, articulada com a que deriva das relaes
colectivas de trabalho, a proteco social dos trabalhadores e o apoio s populaes
privadas de emprego. Dentro da unidade do princpio encontra-se uma pluralidade de
solues concretas que ilustra bem a imagem, inspirada na qumica, que Jean-Paul Fitoussi
prope para a articulao entre Estado e mercado: a de um precipitado, uma combinao
instvel de elementos impuros que, em conjunto e dinamicamente tornam possvel o
modelo econmico e poltico de cada sociedade, mas que, tambm, quando agitados
individualmente produzem efeitos diversos em cada caso especfico (cf. Fitoussi, 2005).
Nesse precipitado, as instituies e polticas de mercado de trabalho so,
seguramente, um dos elementos a ter em conta. No qual, alis, se repercute com
propriedade o princpio de que, se os arranjos sociais que tornam uma sociedade possvel
so, por natureza, diversos, o sucesso econmico e social no deriva de nenhuma receita
pr-formatada. Isto , tendo uma relao com a base econmica que as sustenta e com o
contexto institucional supranacional em que existem (nomeadamente a UE), as polticas de
mercado de trabalho de cada pas tm uma razovel autonomia em relao s variveis
econmicas que pesam sobre o desemprego e, mesmo, sobre a dimenso deste.
Para nos aproximarmos desta realidade, sabendo que os pases europeus tm, por
diversas razes, taxas de desemprego muito diferentes, procurmos construir um indicador
standardizado do custo das polticas de mercado de trabalho, que tornasse mais comparvel
o esforo pblico de cada pas na gesto desse mercado.
Assim, em vez de compararmos simplesmente as despesas com as polticas de
mercado de trabalho (activas ou passivas) com a riqueza nacional, como j se faz nos
indicadores estruturais da UE (e se pode encontrar no quadro em anexo), fomos comparlas com a intensidade do desemprego, gerando um indicador do esforo pblico por
desempregado (o custo das polticas de mercado de trabalho em percentagem do PIB por
dcima da taxa de desemprego). Ao medir o custo em percentagem do PIB obtm-se uma
dimenso da despesa por relao ao nvel de riqueza; ao standardizar-se o custo por
dcima da taxa de desemprego neutraliza-se o efeito que nveis de desemprego
diferenciados tm sobre o valor absoluto dos custos das polticas de emprego.
Analisando os indicadores assim obtidos, verifica-se que a intensidade das polticas
de mercado de trabalho parece ter efeitos na reduo da taxa de desemprego (cf. Grfico
4.1).

109

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

Grfico 4.1.
Despesa pblica com as polticas de mercado de trabalho por cada dcima da taxa de
desemprego (em % do PIB) e taxa de desemprego na UE-15 (mdia dos anos 20002002)

Legenda: 1 PT; 2 ES; 3 AT; 4 UK; 5 NL; 6 IE; 7 DK; 8 SE; 9 EL; 10
BE; 11 DE; 12 FI; 13 FR; 14 IT; 15 LU

Com efeito h uma correlao negativa significante (grau de confiana superior a


95%) entre o custo das polticas de mercado de trabalho e a taxa de desemprego. O
coeficiente de correlao , no entanto, relativamente fraco (-0,536). Ou seja, no tendo um
peso explicativo forte na variao das taxas de desemprego entre pases, a intensidade das
polticas de mercado de trabalho mais forte onde estas so mais reduzidas.
Haver muitos factores explicativos para a correlao entre o aumento da
intensidade do esforo de polticas de mercado de trabalho e a reduo das taxas de
desemprego, que apenas um modelo factorial complexo, a que aqui no ambicionamos
chegar, poderia conduzir. Mas, se estes dados no podem demonstrar qual o exacto papel
do aumento da intensidade do esforo das polticas de mercado de trabalho na reduo do

110

Captulo IV Polticas activas de mercado de trabalho a focalizao da interveno do servio pblico de


emprego

desemprego, so um indicador, pelo menos, em desabono das teses de que tenham o efeito
contrrio, como certas ortodoxias tm afirmado.
Acresce que Portugal tem, em relao taxa de desemprego e em relao ao seu
esforo de polticas de mercado de trabalho por desempregado, uma posio diferente dos
pases a que geralmente se encontra associado, no grupo da Europa do Sul, o que resulta
numa imagem diferente da que se obteria pela simples medida do volume geral da despesa.
No perodo de 2000-2002 (ltimo ano para o qual se dispe de informao
comparvel), o esforo de Portugal com as polticas de mercado de trabalho colocava-nos
muito prximo do padro mdio europeu, afastados quer dos pases que a ela alocam
menor parte da sua riqueza (Grcia, Reino Unido e Itlia), quer dos que o fazem com uma
intensidade elevada, que os distingue do padro comum europeu (Holanda e Dinamarca).
Os valores de ento para Portugal eram, por outro lado, relativamente confortveis,
na medida em que a taxa de desemprego do pas se encontrava abaixo do valor de
tendncia, na UE-15 e nesse perodo, para o nvel de custos das polticas de mercado de
trabalho.
entrada do sculo XXI, Portugal tinha, quanto s polticas de mercado de
trabalho, um nvel de despesa pblica por desempregado em relao sua riqueza dentro
dos parmetros mdios europeus continentais. Destes, afastavam-se essencialmente, no
sentido da menor interveno, os pases do sul e o Reino Unido, e, no oposto, os pases que
encetaram reformas promotoras da flexisegurana (Dinamarca e Holanda).
O alinhamento de Portugal pelo padro mdio europeu volta a verificar-se quando
analisamos a repartio interna da despesa pblica com o mercado de trabalho, entre as que
se dedicam proteco dos desempregados (passivas) e as que investem na sua
empregabilidade e reinsero (activas).

111

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

Grfico 4.2.
Despesa pblica com as polticas passivas e activas de mercado de trabalho (em % do
PIB) na UE-15 (mdia dos anos 2000-2002)

Legenda: 1 PT; 2 ES; 3 AT; 4 UK; 5 NL; 6 IE; 7 DK; 8 SE; 9 EL; 10
BE; 11 DE; 12 FI; 13 FR; 14 IT; 15 LU

Do ponto de vista da estrutura da despesa verifica-se que, em geral, no h


antinomia entre interveno protectora (prestacional) e de investimento social (em medidas
activas). Pelo contrrio, a correlao positiva entre o esforo dispendido numas e noutras
significativa (nvel de significncia superior a 0,99) e forte (0,825). Ou seja, a tendncia
europeia para que os Estados socialmente mais protectores dos desempregados sejam
tambm os mais investidores em polticas promotoras da empregabilidade. O que sugere
que o que mais diferencia as polticas de mercado de trabalho na UE no o seu carcter
prestacional ou activo mas o nvel total de recursos alocados por desempregado. Como se
v no grfico 4.2., a generalidade dos pases alinha-se ao longo da diagonal.
Pode, no entanto, ver-se que h pases em que o Estado activo tem
proporcionalmente dimenso superior ao prestacional, a um nvel de custo pblico das

112

Captulo IV Polticas activas de mercado de trabalho a focalizao da interveno do servio pblico de


emprego

polticas de mercado de trabalho elevado (Dinamarca) ou intermdio (Sucia e Irlanda). Do


mesmo modo, se verifica que h Estados com propenso a maior custo relativo com a
componente prestacional (ustria, Blgica, Portugal, Finlndia e Alemanha).
Situado prximo da situao mdia, Portugal apresenta indcios de estar a pender
para o lado dos sistemas mais protectores do que activadores. O que quer dizer que, caso se
procure algum reequilbrio que tenha em conta o padro europeu, este se posicionar num
maior desenvolvimento relativo das polticas activas para um mesmo nvel das medidas
prestacionais. Mas sabemos que essa tendncia no ser automtica, dado que as despesas
prestacionais se prendem com direitos dos desempregados, mais difceis de comprimir, ao
passo que as despesas activas dependem mais do voluntarismo poltico e tendem, at, a
contrair-se, dada a sua vinculao s contribuies sociais, por sua vez fortemente
sensveis conjuntura. O que quer dizer que perante um agravamento da situao do
desemprego, h o risco de Portugal se aproximar de um modelo mais vincadamente
prestacional de interveno no mercado de trabalho, se no houver um novo impulso s
polticas activas ou cortes nos subsdios de desemprego.
Em sntese, na UE-15, em 2000-2002, os pases que despendiam uma proporo
superior da sua riqueza por desempregado tinham taxas de desemprego tendencialmente
mais baixas e esse dispndio parecia ter um padro comum de equilbrio entre medidas
activas e passivas, sendo a variao entre pases mais devida ao nvel relativo de despesa
do que sua estrutura interna.
Neste quadro, Portugal insere-se num grupo de pases com uma interveno
intermdia no mercado de trabalho e, dentro destes, tem menos desenvolvida a
dimenso activadora de interveno do que a protectora.

4.2. As medidas activas de promoo do acesso ao mercado de trabalho: a


focalizao em jovens e desempregados
Em Portugal a instituio pblica que tem como mandato a execuo das polticas
activas de emprego o Instituto do Emprego e Formao Profissional (IEFP).
Procuraremos neste ponto analisar o modo como intervm nos domnios de actividade que
se referem ao acesso ao emprego e mercado de trabalho30. A anlise da cobertura destes
domnios, quer em termos fsicos (pessoas abrangidas) quer em termos financeiros, permite
perceber quais so os aspectos em que se est a concentrar a actividade pblica, quanto ao
problema do acesso ao emprego e ao mercado de trabalho (cf. Quadro 4.1).

30

Pontualmente e quando relevante referiremos, igualmente, o contributo de outras instituies que, neste ou
naquele ponto tenham uma interveno significativa.
113

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

Quadro 4.1.
Execuo fsica e financeira das medidas activas de emprego do IEFP no domnio do
acesso ao emprego e ao mercado de trabalho, segundo o tipo de interveno e os
destinatrios
(2000-2004)
2004
Exec.

2003

Exec.

Exec.

2002

Exec.

fsica Financ. fsica Financ.

Exec.

2001

Exec.

Exec.

2000

Exec.

Exec.

Exec.

fsica Financ. fsica Financ. fsica Financ.

Capacitao de
jovens

34,9

41,4

30,0

41,7

34,3

43,3

34,0

47,7

35,5

45,3

Qualificao de
desempregados

19,6

18,4

24,8

19,8

23,0

25,0

20,5

24,0

19,6

24,3

Apoios
transio
desempregoemprego

44,8

39,4

44,7

37,8

42,7

31,8

45,5

28,2

44,8

30,4

Converso de
vnculos
precrios em
vnculos sem
termo

0,2

0,1

0,1

0,1

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Superao de
gaps
indiciadores de
discriminao

0,5

0,6

0,4

0,7

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

100,0 100,0

100,0

100,0

100,0 100,0

100,0

Medidas de
acesso

100,0

100,0 100,0

Fonte: Quadro 4.1.a.

Seguiremos aqui a tipologia de medidas de acesso que resulta da problematizao


referida no captulo 1 deste relatrio, procurando identificar as zonas brancas e as que so
cobertas pela actividade do IEFP.
No que se refere a zonas brancas, de salientar que o IEFP no tem medidas
especificamente dirigidas ao combate ao trabalho informal nem ao fenmeno dos working
poor, embora, no que a estes ltimos respeita, se possa admitir que fazem potencialmente
parte das polticas de formao de activos.
As medidas focalizadas na superao dos gaps que indiciam discriminao (de
gnero ou de grupos em situao de desvantagem) so, por sua vez, incipientes, recentes e
tm um peso praticamente nulo, quer em termos fsicos quer em termos financeiros.
Tambm a interveno no domnio da precariedade de emprego recente e de impacte
praticamente nulo.

114

Captulo IV Polticas activas de mercado de trabalho a focalizao da interveno do servio pblico de


emprego

nos trs domnios clssicos das polticas de acesso ao emprego e ao mercado de


trabalho que se concentram as polticas activas de mercado de trabalho, no que respeita ao
mbito deste trabalho. Em primeiro lugar, verifica-se uma clara prioridade facilitao da
insero socioprofissional de jovens, quanto mobilizao de meios financeiros,
correspondendo a medidas de custo relativamente elevado, o que se compreende porque,
como se ver, se trata essencialmente de aces visando superar dfices escolares e de
qualificao profissional, que pressupem investimentos e custos significativos.
As aces de combate ao desemprego, divididas pelas trs componentes de
qualificao (escolar, profissional e social) e os apoios transio para o emprego, por
parte dos desempregados tm tambm um peso significativo (e predominante). Com efeito,
os desempregados so o grupo ao qual dirigido um esforo, quer fsico quer financeiro,
mais forte por parte do IEFP. No ltimo quinqunio parece estar a desenhar-se, quanto a
esta interveno, uma tendncia de transferncia da focalizao da aco, da superao dos
dfices de qualificao, em que as vrias modalidades de formao se concretizam, para
medidas centradas no apoio experincia profissional e ao contacto com o mercado de
trabalho.
Nos pontos seguintes aprofundaremos estas observaes, mas desde j pode
concluir-se que, do universo possvel das medidas de acesso ao emprego e ao mercado
de trabalho, o IEFP se concentra nos apoios transio de desempregados para o
emprego, na capacitao profissional de jovens e na qualificao de desempregados,
sendo ainda pouco evidente o seu investimento no combate precariedade de vnculos
contratuais e em medidas focalizadas na superao de gaps de insero de populaes
desfavorecidas ou discriminadas e nula a sua actividade especificamente dirigida ao
combate ao trabalho informal.
4.2.1. Os objectivos das medidas dirigidas a jovens: suprir dfices escolares,
elevar o contacto com o mercado de trabalho
Tal como se pde ver no captulo 3, a insero dos jovens no mercado de trabalho
influenciada pela relao entre o emprego e as qualificaes escolares obtidas. E podemos
identificar dois problemas, um na base e outro no topo da pirmide social. O primeiro
reporta-se s consequncias do abandono escolar precoce e da concomitante insero
precria no trabalho ou risco de marginalizao social. O segundo torna-se visvel no
crescimento da incidncia do desemprego entre os jovens escolarizados.
O abandono precoce, em situaes de dinamismo empregador, gera a articulao
perversa entre baixa qualificao passada, oportunidade de trabalho desqualificado
presente e risco social futuro. Mas surgiu aos olhos das polticas de emprego, entre ns,
articulado com o risco de desemprego. Quando nos anos oitenta se desenhou a matriz de
poltica de emprego, que ainda hoje constitui o ncleo essencial da poltica activa, culpavase a escola e a deficiente qualificao profissional que dava aos que dela saam, quando se
confrontavam com o mercado de trabalho. Esta discusso foi fortemente contaminada pelo
sndroma do fim do ensino tcnico, interiorizado pelos gestores das polticas de
emprego, que nele viram um mecanismo eficaz de combate ao desemprego juvenil (cf., p.
ex., Neves et al., 1993:7-32; Grcio, 1990: 203-223). Por outro lado, o emergente sistema
de formao profissional acolheu muitos quadros e formadores que tinham passado por ele
como estudantes e/ou mestres, que os conduziu a uma orientao pela sua reconstruo

115

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

fora do contexto escolar, que criou nos agentes da formao profissional uma forte
predisposio para o desenvolvimento da sua prpria oferta educativa profissionalizante.
Conjugados, estes factores conduziram ao desenvolvimento de uma poltica activa
de emprego, no domnio da insero profissional de jovens, fortemente centrada na
produo de qualificaes escolares e profissionais para jovens que concluem o segundo
ou o terceiro ciclo do ensino bsico e vm ao sistema de emprego frequentar uma
alternativa de carcter profissional ao terceiro ciclo do bsico ou, crescentemente, ao
ensino secundrio (cf. Figura 4.1).

116

Figura 4.1
Jovens

Habilitao de sada

Objectivo
Suprir dfices escolares e de
qualificao profissional

Suprir dfices de
qualificao profissional

Suprir dfices de contacto


com o mercado de trabalho
Insero e Formao
Emp. Jovem (PREAMP)

Licenciatura ou superior
Ensino Secundrio

Sistema de

9 ano de escolaridade

Aprendizagem

Formao qualificante
com vista a
insero no mercado de
trabalho

Curso de especial.
tecnolgica

Total

Estgios
profissionais

6 ano de escolaridade
4 ano de escolaridade
Inferior ao 4 ano de escolaridade

Educao-formao
para jovens de baixa
escolaridade
(comea em 2002)

(comea em 2001)

N mdio de beneficirios (2000-2004)

48

12

34

100

Custo mdio da medida (2000-2004)

62

13

24

100

com progresso escolar


sem progresso escolar

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

A poltica de acesso dos jovens


medidas concebidas nos anos 80 sob
secundrias tcnicas a melhor porta
formando quadros mdios que este
Azevedo, 1991).

ao emprego continua a ter o seu ncleo duro nas


a orientao de que a promoo de formaes
de entrada dos jovens no mercado de trabalho,
suposto que este integre privilegiadamente (cf.

O IEFP foi, alis, um dos primeiros executores das polticas que visavam a
reintroduo de formaes de carcter tcnico ao nvel do ensino no superior, nele tendo
sido instalado um programa de formao em alternncia desenhado sob influncia do
sistema dual alemo, o sistema de aprendizagem31. Este foi inicialmente concebido para
levar jovens a concluir a escolaridade de 9 anos, ao mesmo tempo que obtinham uma
qualificao profissional (de nvel II), substituindo no plano simblico e funcional o
espao do ensino geral tcnico, que continuava desocupado, dado que o ensino Tcnico
Profissional criado em 1983 comeava apenas a partir do 9 ano. Com a evoluo da
estrutura de sadas do sistema educativo e dos perfis profissionais, reorientou-se para o
segmento imediatamente superior, dirigindo-se hoje tambm aos jovens que pretendem
concluir o ensino secundrio e adquirir uma qualificao profissional de nvel III32.
A seguir a 1995, foi dada uma nova ateno excluso escolar precoce com
insucesso repetido, reprodutora e indutora de excluso social, surgindo iniciativas de
diferenciao curricular no ensino secundrio. Entre estas, encontrava-se uma nova oferta
de formao com caractersticas pr-vocacionais, que chega ao IEFP em 1997 (os cursos
de educao e formao) complementando, pela base, as iniciativas de progresso escolar e
qualificao profissional. O seu pblico-alvo so os jovens de muito baixo rendimento
escolar e os seus perfis de formao so diversificados, de forma a ajud-los a concretizar a
escolaridade obrigatria de nove anos, ao mesmo tempo que atingem uma primeira
qualificao profissional33.
O combate s consequncias do abandono escolar precoce comandava as respostas
de poltica educativa e insero profissional de jovens, as quais intervinham
preventivamente, dentro do prprio sistema educativo (caso das Escolas Profissionais e do
Ensino Secundrio Tecnolgico) ou pelo desenvolvimento de segmentos de remediao
escolar fora deste.
Quer do ponto de vista dos pblicos atingidos quer dos recursos financeiros
alocados, o Sistema de Aprendizagem a medida fulcral do IEFP em matria de insero
profissional de jovens. , no entanto, de assinalar, que face relevncia que continua a ter
o desemprego de jovens muito pouco escolarizados, se compreende mal o relativo
subdesenvolvimento quantitativo de uma oferta de qualificao profissional e escolar
preferencialmente dirigida a estes grupos, os quais arriscam uma severa excluso do
mercado de trabalho para toda a vida.
Urge reflectir sobre a adequao entre as respostas e os perfis de necessidades dos
pblicos juvenis das polticas de emprego. O Sistema de Aprendizagem, pelas suas
31

As formaes em alternncia em Portugal foram alvo de diversos estudos no incio dos anos 90, quando o
Sistema de Aprendizagem, as Escolas Profissionais e o Ensino Secundrio Tecnolgico apareciam como
modelos de formao alternativos e, at certo ponto, concorrentes. Ver, sobre este assunto, Grcio, 1986;
Neves, Pedroso e Matias, 1993; Marques, 1993; Cabrito, 1994; Pedroso, 1996b.
32
No mbito do Sistema de Aprendizagem pode ainda frequentar-se cursos de Pr-Aprendizagem (6 ano,
nvel I) e de Especializao tecnolgica (ps-secundrio), mas que tm muito reduzida expresso numrica.
33
Desde 2004 (pelo Desp. Conjunto n 453/2004, de 27 de Julho) tambm possvel atingir o ensino
secundrio atravs destes cursos, mas at ao momento eles so dirigidos quase exclusivamente para os perfis
de formao inferiores escolaridade obrigatria.

118

Captulo IV Polticas activas de mercado de trabalho a focalizao da interveno do servio pblico de


emprego

caractersticas, enquanto modelo de formao requer parceiros fortes, equipas pedaggicas


articuladas e, por parte dos jovens, grande disciplina de aprendizagem, ritmo de trabalho e
capacidade de insero em meio laboral (cf. Neves e Pedroso, 1994; Matias, 1996;
Pedroso, 1996a, 1996b). Consequentemente, tem custos significativos, que no o indicam
para sistema privilegiado de formao pr-vocacional, mas para ser uma via de
qualificao profissional. Quando foi criado no havia outras alternativas e as
caractersticas pessoas e sociais dos formandos que recrutava seriam diferentes pelo que
abrangeu tambm esse segmento. Mas, hoje, mostra limitaes de adequao s
necessidades dos pblicos juvenis em maior risco de excluso social, dada a sua elevada
concentrao na intensidade das aquisies profissionais.
Uma parte dos jovens, particularmente aquela que sai do sistema educativo sem ter
concludo o 9 ano, seria, porventura, melhor servida por ofertas de formao mais
centradas em componentes de aquisio de competncias pessoais e sociais e na satisfao
de necessidades bsicas34.
Pode bem acontecer que seja til repensar a vocao preferencial do Sistema de
Aprendizagem, face existncia dos cursos de educao e formao, centrando o primeiro
nos objectivos vocacionais e o segundo na funo ressocializadora; o primeiro nas
qualificaes intermdias e o segundo nas qualificaes de base; o primeiro fortemente
associado aos contextos de trabalho e o segundo mais distante destes.
Independentemente das questes de focalizao suscitadas, importante
salientar que a poltica activa de mercado de trabalho se dirige, entre ns, aos jovens
que correm maiores riscos de excluso socioprofissional a prazo, ou seja, que no
concluem o ensino secundrio e no tm qualificaes profissionais e visa suprir
simultaneamente os seus dfices escolares e de qualificao profissional: no quinqunio
2000-2004, a esta funo foram alocados, em mdia, mais de 60% dos recursos financeiros
das polticas de insero profissional de jovens conduzidas pelo IEFP, atingindo mais de
metade dos jovens abrangidos por medidas deste segmento de interveno.
Correlatamente, as medidas destinadas a suprir apenas os dfices de qualificao
profissional de jovens tm menor expresso (e ganhariam mais importncia se
entendssemos que os jovens que se pretende inserir no mercado de trabalho j atingiram
patamares escolares mnimos ou aceitveis). Ainda assim, nos cursos de qualificao
profissional so recebidos em mdia anual, no quinqunio, cerca de 13% dos jovens (dos
quais no pudemos apurar quantos tero efectivamente j concludo o ensino secundrio
quando ingressam nesses cursos). Em princpio, atendendo ao objectivo nacional do
cumprimento de 12 anos de escolaridade, apenas estes estariam fora da focalizao na
qualificao escolar e profissional, mas parecem ser recebidos nestes cursos muitos jovens
com habilitaes inferiores a este nvel escolar, matria que nos parece ser de reponderar
no futuro prximo.
Desde 2002, O IEFP passou a incluir um novo tipo de oferta que visa a progresso
na qualificao profissional (os cursos de especializao tecnolgica) dirigidos a detentores
do ensino secundrio e qualificao profissional, que obtm uma qualificao mais elevada
e a possibilidade de certificao escolar do seu percurso, para efeitos de progresso no
ensino superior. Este tipo de oferta no tem, no entanto, expresso numrica de relevo.
Apesar de ter progredido significativamente a incidncia do desemprego
juvenil nos jovens diplomados do ensino secundrio, face improbabilidade de que os
cursos de qualificao profissional estejam a ser dirigidos efectivamente para estes, a
34

Pode encontrar-se em Nunes e Prudncio (1999), um relato de uma experincia neste domnio.

119

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

oferta de qualificao profissional aos jovens que se apresentam no mercado de


trabalho com o ensino secundrio geral e sem qualificaes profissionais especficas,
por parte do IEFP, permanece muito baixa (em mdia anual, 1% dos jovens e apenas
0,2% dos recursos afectos sua insero profissional). O mesmo se pode dizer, com mais
intensidade ainda, no que se reporta a formaes complementares de diplomados do ensino
superior, virtualmente inexistentes no perodo em anlise.
A poltica de mercado de trabalho, na sua vertente de insero profissional de
jovens, quando dirigida a detentores de ensino secundrio ou diplomas de ensino superior
est orientada pelo pressuposto de que o obstculo de insero a remover no reside
nas qualificaes, mas na escassez de contactos dos jovens com o mercado de trabalho
e dos empregadores potenciais com os jovens. Assim se compreende que os estgios
profissionais, dirigidos a diplomados do ensino superior ou com o ensino secundrio35,
sejam a segunda maior oferta, consumindo em mdia mais de 23% dos recursos dirigidos
insero social de jovens e chegando a 34% dos beneficirios deste grupo.
A poltica activa de mercado de trabalho em Portugal, no que diz respeito
insero profissional de jovens parece, assim, orientada pela definio de uma resposta
claramente segmentada. Por um lado, progresso escolar e qualificao profissional,
obtidas solidariamente, para os no detentores de ensino secundrio. Por outro,
oportunidades de contacto com o mercado de trabalho, para os que atingem pelo menos
este nvel de ensino.
Esta opo pode subvalorizar relativamente dois outros problemas de insero
socioprofissional de jovens.
Na base das sadas escolares, est o risco de excluso social severa enfrentado pelos
que abandonam a escola antes do 6 ano de escolaridade e, progressivamente, do 9 ano,
que necessitam de perfis de formao centrados na aquisio de competncias bsicas e
que, nos casos em que no sejam tocados por estas polticas, mais do que o risco de
desemprego, enfrentam um risco geral de marginalizao social.
No extremo oposto est a necessidade daquilo a que j se chamou reconverso
preventiva, isto , a necessidade de permitir a jovens diplomados o acesso a mdulos de
formao para completarem qualificaes profissionais adquiridas ou para as utilizarem em
domnios profissionais para os quais no adquiriram competncias nos seus percursos
escolares. Uma oferta necessria na medida em que, independentemente do esforo de
casamento dos jovens com o mercado de trabalho, feito pela via dos estgios
profissionais, h sadas educativas, nomeadamente no ensino superior e em cursos gerais
do ensino secundrio que se revelam de escasso valor quanto a oportunidades de insero
profissional. Para estas, o dfice a suprir no apenas o de contacto, mas ainda e por
contra-intuitivo que possa parecer, de qualificao profissional36.

35

Em alguns casos, tambm detentores de qualificao profissional, apenas com o 9 ano de escolaridade
podem aceder a estes, mas julga-se que tenham um peso diminuto nos que realmente a eles acedem.
36
A propsito, vale a pena registar, em reforo da tese da reconverso preventiva, os resultados de um estudo
realizado junto dos licenciados desempregados do Algarve, que conclui que estes evidenciam como
principais necessidades de formao: informtica na ptica do utilizador; gesto e administrao; lnguas e
literaturas estrangeiras; contabilidade e fiscalidade (Ferreira, 2004: 30).

120

Captulo IV Polticas activas de mercado de trabalho a focalizao da interveno do servio pblico de


emprego

4.2.2. A activao de desempregados


As respostas que visam suprir os dfices de qualificao dos desempregados37 tm
um pano de fundo histrico, centrado na formao profissional para a aquisio de
competncias profissionais em sentido estrito. Foi em torno desta que nasceu a rede de
centros de formao profissional que ainda hoje constitui o ncleo das estruturas de
formao do IEFP e continua a ser esta a medida principal da formao profissional que
visa o acesso de desempregados ao mercado de trabalho. No quinqunio 2000-2004,
metade dos recursos financeiros visando suprir dfices de insero dos desempregados
foram dedicados ao que poderamos designar como formao-qualificao profissional.
Esta formao continua dirigida essencialmente para o perfil dos mesmos
destinatrios que a caracterizaram no passado. A diversificao entretanto ocorrida incidiu
essencialmente pela progresso dos nveis bsicos para os nveis intermdios de
qualificao profissional.

37

Exclumos desta anlise a problemtica da insero profissional dos cidados portadores de deficincias,
por, embora tendo uma dimenso de emprego relevante, ser alvo de respostas de poltica especficas e, no
contexto destes estudos, ser preferencialmente tratada no mbito da incluso.

121

Figura 4.2
Desempregados

Habilitao de sada

Objectivo

Total

Suprir dfices escolares e de


qualificao profissional

Suprir dfices de
qualificao profissional

Formao de activos

Suprir dfices de
qualificao
profissional e social

qualificados
desempregados

Licenciatura ou superior
Ensino Secundrio
Formao profissional
para desempregados

9 ano de escolaridade

Escolas-Oficinas

6 ano de escolaridade
4 ano de escolaridade
Inferior ao 4 ano de
escolaridade

Cursos de Educao e

Formao
Profissional de
Grupos
desfavorecidos

Formao
Especial

Inseroempregoformao

Programa
de
FormaoEmprego

Formao de Adultos

(a partir de 2002)

(a partir de 2003)

Programa de
Formao
Integrada
para trs-osmontes e Alto
Douro
(PFITMAD)
(a partir de
2003)

(extinto)

Nova
Oportunidade
Profissional PREAMP

(a partir de 2001)

N mdio de beneficirios
(2000-2004)

12

52

(a)

11

100

Custo mdio da medida


(2000-2004)

13

50

(a)

14

100

com progresso escolar


sem progresso escolar
(a) os beneficirios esto incluidos na formao profissional para desempregados

Captulo IV Polticas activas de mercado de trabalho a focalizao da interveno do servio pblico de


emprego

Perante o aumento do desemprego de licenciados, particularmente visvel com o


surgimento do fenmeno do desemprego de professores, o Governo estruturou uma nova
resposta, especfica para a formao de diplomados do ensino superior a partir do fim de
2002, com o lanamento inicial de 416 aces de formao frequentadas, segundo o estudo
de avaliao realizado (Valadares Tavares, 2004), essencialmente por desempregados
procura de novo emprego (79%), que tinham sido professores (41%), pessoal profissional
tcnico (26%) ou trabalhadores administrativos (11%).
A evoluo dos mercados de trabalho desde os anos 70 tem vindo a mudar a relao
entre a formao e o acesso ao emprego. Num pas como Portugal, em que os nveis de
escolaridade obrigatria permaneceram baixos por muito tempo38 e, ainda assim, no
cumpridos, esta questo particularmente relevante, dada a possibilidade de haver
dificuldades em promover a qualificao profissional estrita, para as profisses disponveis
e com futuro, das pessoas que, mesmo tendo cumprido a escolaridade obrigatria da sua
gerao, tm competncias escolares reduzidas face aos actuais requisitos de qualificao.
Pode considerar-se que a aquisio dessas competncias escolares de base no faz
parte da misso das polticas activas de mercado de trabalho, devendo ser assumida pelo
sistema educativo (na educao ao longo da vida) ou por um sistema de reconhecimento,
certificao e validao de competncias profissionais. Mas, se o dfice de qualificao
escolar se torna no primeiro obstculo empregabilidade, como podem as instituies com
interveno no domnio demitir-se dessas respostas, sejam elas dadas por quem forem? E,
se para os jovens se consolidou uma oferta de formao com remediao escolar, no
contexto da poltica activa de emprego, o que deve impedir que o mesmo acontea com os
desempregados?
Acresce que uma poltica de activao precoce, como a que foi definida para a
Estratgia Europeia para o Emprego tem que ser adaptada realidade especfica da fora
de trabalho portuguesa, dentro da UE, quanto aos baixos nveis de escolaridade. Da que,
os cursos de Educao e Formao, enquanto ofertas que combinam a reduo ou
eliminao de dfices escolares com a produo de qualificaes profissionais, sejam uma
resposta particularmente adequada. Surpreende at que, no quinqunio em anlise tenha
chegado apenas a pouco mais de 10% dos desempregados abrangidos por respostas
qualificantes e absorvido, tambm, pouco mais de 10% dos recursos afectos a esta
dimenso da poltica de emprego.
No contexto do IEFP as medidas que visam, em simultneo, suprir dfices de
qualificao profissional e combater fenmenos de desqualificao social, praticamente
inexistentes at aos anos 9039, ganharam nos ltimos anos relevo assinalvel, fazendo deste
instituto um promotor de dimenso muito significativa de oportunidades de insero
socioprofissional para populaes em risco de pobreza e excluso social. No quinqunio
2000-2004, tero absorvido, em mdia, mais de um tero dos recursos alocados
qualificao de desempregados e chegado a perto de 40% daqueles que foram alvo de
aces visando a qualificao, por parte do IEFP.
A curta experincia neste domnio reflecte-se no grau de disperso das medidas
existentes, por contraponto compactao das que visam suprir dfices de qualificao
38

A escolaridade obrigatria em Portugal ainda a 4 classe para os nascidos at 31.12.1966 (hoje com 39 ou
mais anos), o 6 ano de escolaridade para os nascidos entre 1.01.1967 e 14.09.1981 (hoje com 24 a 39 anos) e
o 9 ano de escolaridade para os nascidos depois desta data (com menos de 24 anos).
39
Escrevendo em 1998, Luis Capucha assinalava ainda a escassez da oferta de programas e oportunidades de
formao para pblicos especficos (Capucha, 1998: 64).

123

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

profissional ou dfices escolares e profissionais. Ainda assim, h duas que se sobrepem


no domnio: as escolas-oficinas e a formao profissional para grupos desfavorecidos.
As escolas-oficina, nascidas no quadro do Mercado Social de Emprego, partem
de uma concepo patrimonialista do desenvolvimento local e visam formar agentes para a
preservao de saberes tradicionais40 diversos, na ponte entre o combate
desqualificao local, as iniciativas de emprego e o desenvolvimento de formas de
produo artesanal. Dir-se-ia que reflectem uma concepo a que chammos de
formao-animao (Pedroso, 1997), que se liga a processos de desenvolvimento local
em que h que promover a animao, isto , em que o principal obstculo a remover a
incapacidade de gerar esprito de iniciativa ou a incapacidade de auto-organizao para o
repercutir em projectos concretos.
Registe-se, alis, que a avaliar pela informao disponvel, esta medida beneficiou
particularmente os grupos de insero socioprofissional difcil: 70% possuam o 6 ano de
escolaridade ou menos, 48% eram desempregados de longa durao, 78% eram mulheres.
Alm disso, revelava, face s especificidades do grupo, efeitos significativos de criao de
emprego (16% dos formandos pediram, no fim da aco, apoio para a criao do prprio
emprego e 21% encontravam-se desempregados (cf. Costa et al, 1999).
Parece-nos haver espao para medidas de formao-animao mais abrangentes e
abertas, porventura tambm mais focalizadas em combate desqualificao social e de
aplicao territorial mais restrita ou, pelo menos, territorialmente gerida. As medidas de
carcter regional que obedecero a este esprito (o Programa Nova Oportunidade
Profissional, do Plano Regional de Emprego a rea Metropolitana do Porto, desde 2001 e
o Programa de Formao Integrada para Trs-os-Montes e Alto Douro, desde 2003), tm
tido expresso muito circunscrita, quase nula, correspondendo a um segmento de
interveno da poltica activa de mercado de trabalho que continua por desenvolver.
A formao profissional para grupos desfavorecidos (bem como a formao
especial) corre o risco de se resumir a adaptaes curriculares a grupos em situao de
desqualificao social de aces de formao-qualificao focalizadas em competncias
profissionais com imagem social degradada (cf. Capucha, 1998). Isto , pode tornar-se um
segmento que se diferencia da formao-qualificao pela no mistura de pblicos em
desqualificao social com outros apenas sem qualificao profissional e por conduzirem a
sadas profissionais muitssimo orientadas para a base da pirmide social, mais do que pelo
modo como combate a desqualificao social. Nestes casos, h que ter em conta que estas
aces devem promover a adequao curricular e ter uma gesto pedaggica adaptada aos
pblicos e no tanto serem uma forma de classificar os pblicos que as frequentam.
O quadro que se encontrou no quinqunio analisado, quanto interveno do IEFP
promotora da aquisio de qualificaes caracteriza-se por um ncleo dominante e
essencial de formao orientada para a qualificao profissional em sentido estrito,
adequado quando se visa dar s pessoas competncias profissionais que lhes faltam, por
forma a aproveitarem oportunidades profissionais que existam para quem tenha esses
perfis de competncias. Mas tambm pela expanso recente de um segmento muito
relevante de formao que alia a qualificao profissional e o combate
desqualificao social, a qual faz do IEFP uma instituio de promoo do
desenvolvimento social e territorial, embora permanea ainda razoavelmente dispersa,
pouco focalizada e sem expresso em ofertas regionalmente diversificadas.
40

Um estudo de avaliao que incidiu sobre as aces realizadas em 1997 identificou como reas desses
cursos: hortofloricultura e jardinagem; rendas e bordados; cermica, tecelagem manual, vesturio regional e
doaria e bebidas espirituais regionais (Costa et al, 1999: 16).

124

Captulo IV Polticas activas de mercado de trabalho a focalizao da interveno do servio pblico de


emprego

A estas duas dimenses deve acrescentar-se o surgimento, ainda com expresso


muito circunscrita face magnitude do fenmeno, de uma medida que visa combater os
dfices escolares associados aos dfices profissionais da populao desempregada.
Por outro lado, verifica-se que a generalidade das medidas em vigor, neste domnio
e no perodo em anlise se concentram quase exclusivamente nos desempregados com
nvel escolar at ao ensino secundrio, embora tenha surgido entretanto um programa de
formao para quadros.
Esta situao reflecte a estrutura tradicional do desemprego, mas tem que atenderse alterao da composio do desemprego e ao surgimento de um novo tipo de
desemprego, o de pessoas com nveis de escolaridade elevados, para as quais a
resposta no domnio de eventuais dfices de qualificao profissional ou necessidades
de reconverso , no que se refere ao IEFP, inexistente.
4.2.3. Transio desemprego-emprego: apoio aos jovens, ocupao dos
desempregados, estmulo a micro-investimentos
As polticas activas de mercado de trabalho tm um ncleo importante nas medidas
de ajustamento entre oferta e procura, que visam facilitar o acesso de desempregados ao
mercado de trabalho. A primeira dessas medidas a colocao profissional, actividade pela
qual o servio pblico de emprego faz a intermediao entre uma oferta de trabalho e um
trabalhador. Em Portugal, o desempenho do IEFP nesse domnio significativo (cf.
Quadro 4.3.).
Quadro 4.3.
Colocao profissional, segundo o ano

Colocaes

2000

2001

2002

2003

2004

65783

59129

57760

57179

51316

Fonte: IEFP Direco de Servios de Estudos, Relatrio de 2004

Mas, para alm deste ajustamento simples, tm vindo a desenvolver-se experincias


e formas de facilitao da transio do desemprego para o emprego.
Fora da gesto do IEFP, h uma medida de apoio insero profissional de
desempregados que acaba por ser a que mais impacto tem no mercado de trabalho e que a
reduo ou iseno de contribuies para a segurana social por parte de quem contrata
sem termo um trabalhador com uma vulnerabilidade especfica no mercado de trabalho
(jovem procura de 1 emprego, desempregado de longa durao, deficiente, ex-recluso,
etc.)41.

41

Em rigor, no se trata de uma mas de vrias medidas, abrangendo cada uma das categorias que se vm
acumulando, de h cerca de duas dcadas a esta parte.

125

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

Grfico 4.1.
Pessoas empregadas com dispensa ou reduo de contribuies para a segurana social
160000

140000

120000

100000

80000

60000

40000

20000

0
2000

2001
Jovens-1 emprego

2002
Desemp. Longa Durao

2003
Deficientes

2004
Outros

Fonte: Instituto de Informtica e Estatstica da Segurana Social (dados no publicados).

Nos ltimos cinco anos, esta medida tem sido utilizada quase exclusivamente (e
massivamente) para facilitar o ingresso de jovens no primeiro emprego, tornando-se numa
poderosa alavanca da contratao de jovens para as empresas.
Uma sntese dos resultados de vrias avaliaes de polticas activas de mercado de
trabalho, feita por John Martin (2000) salientou que medidas de subsidiao de emprego de
jovens parecem no ter efeitos positivos na insero profissional de jovens desfavorecidos
(para quem os programas efectivos incluiro uma lgica multi-medidas que combine o
apoio ao emprego e a melhoria da empregabilidade) e t-los nos desempregados de longa
durao e nas mulheres que regressam ao mercado de trabalho. Pelo que sustenta que
requerem uma focalizao cuidadosa e controlos adequados para maximizar os ganhos
lquidos de emprego (Martin, 2000: 217).
Se admitirmos que estas concluses sejam vlidas, tambm, para o nosso mercado
de trabalho, ento estas medidas exigem uma cuidada ponderao.
O IEFP gere, por sua vez, uma vasta panplia de medidas de transio desempregoemprego, que cobrem todas as situaes que vo da actividade ocupacional de
desempregados ao apoio ao investimento gerador de emprego, apenas se detectando, como
zona branca de apoio, o crdito social criao de emprego (com metodologias da famlia
do micro-crdito).

126

Figura 4.3.
Transio

ProgramadeestmuloOfertadeEmprego

Focalizaodeapoiona
igualdadedegnero

ProgramaVida-emprego

Outrasmedidasnacionais

Medidasregionais

PrmiodeIgualdade
deOportunidadesmajoraes

Focalizaodeapoioem
grupodesfavorecido

I vestimentogeradorde
n
emprego

MercadoSocialdeEmprego

Nmdiode

Customdioda

beneficirios20002004

medida20002004

44

CPE-majoraes

ILE-majoraes

Apoios
Contrataomajoraes

651

Programa-estmulo

Empresasde

OfertadeEmpregoInvestimento

i seron
investimento

Trabalhoporcontade
outrmdedurao
indeterminada

Apoios
Contratao

I sero-empregon
prmiodeintegrao

Empresasde
insero-prmiode
integrao

48596

686762

0 (desde2003)

1 (desde2003)

FAIA-Fundode
Apoioao
InvestimentoCriador
PRODESCOOPinvestimento

Mediaoparaa
formaoeemprego

Prmiode
IntegraoSocioProfissional

BolsadeIdeiasde
Investimento

deEmpregono
Alentejo

3473

Prmiodecolocao

Prmiode
IntegraoPFIT MAD

1058

1538

22585552

4773495

28

ProgramadeApoio
IniciativaPrivada
PequenasIniciativasde
criaodeemprego

I E-criaode
L
PostosdeTrabalho

PRODESCOOPpostosdetrabalho

ApoioCriaode
Actividades
IndependentesCPE-postosde
Trabalhoporcontaprpria

Solidria-criaode
postosdetrabalho

Conservaodo
patrimnioCultural
(extinto)

10426366

13

ApoioaoAuto-

trabalho

emprego

Trabalhoporcontade

Empresasde

outrmdecarcter
temporrio

I seron
profissionalizao

ApoiosaoEmprego

677

RotaoempregoFormao

Emprego-famlia

3596

1669110

10105477

12

Estgiosde
I tegraosocion
profissional

Estgiosprofissionais

Ocupaescominteresse

Programas
Ocupacionaise
Despachos

I sero-empregon
actividadede

social

Conjuntos

interessesocial

713

38680
50429

77
100

1734988

29391183
81421528

36
100

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

Mas, na prtica, a sua actividade est fortemente focalizada na medida mais pobre
em insero profissional a ocupao de carcter social. No quinqunio 2000-2004, ela
acolheu mais de trs quartos dos beneficirios anuais de medidas de transio.
Esta medida permite manter hbitos e rotinas de trabalho nas pessoas por ela
abrangidas, mas no lhes confere o estatuto de trabalhador nem qualquer expectativa slida
de integrao profissional no fim da sua vigncia.
A sua atractibilidade para as instituies do mercado de trabalho deriva da sua
relativa simplicidade administrativa, da grande adeso de entidades acolhedoras que
cumprem uma misso social sem contrarem especiais obrigaes nem terem custos
relevantes e da aceitao social de que os beneficirios de uma prestao social tm o
dever de desenvolver uma actividade em contrapartida, a que acresce a boa-conscincia
por parte dos tcnicos que proporcionam atravs dela o acesso a uma remunerao ao nvel
do salrio mnimo para pessoas carenciadas, quando estas no esto protegidas pelos
mecanismos da proteco social.
Mas o seu efeito canibal sobre o emprego no desprezvel e a distoro que pode
introduzir no funcionamento dos mercados de trabalho locais, nomeadamente quanto s
oportunidades de emprego de pessoas de baixas qualificaes, significativa.
Por contraponto com a actividade ocupacional, o trabalho subsidiado de carcter
temporrio, que tambm tem expectativas limitadas de insero, mas confere, enquanto
dura, o estatuto de trabalhador, continua a ter um mbito limitado, o mesmo acontecendo,
alis, com as medidas de estmulo ao trabalho por conta prpria, de contratao por tempo
indeterminado (complementares, para as pequenas empresas, da iseno de contribuies
referida) e de focalizao na criao de emprego para grupos particularmente
desfavorecidos no mercado de trabalho.
Apenas as medidas de apoio a pequenos investimentos geradores de emprego
ganham algum significado. Este facto reflecte a incorporao na poltica de emprego
portuguesa do movimento originalmente desenvolvido em torno do apoio a iniciativas
locais de criao de emprego, estimulado pela OCDE no fim dos anos 70 e assumido pela
UE na Cimeira de Essen, do incio da dcada de noventa. Por esta via, o IEFP funciona
como uma instituio de apoio reduo do custo do investimento criador de emprego por
parte de empresrios e promotores de micro e pequenas empresas. Compreensivelmente, o
custo por cada posto de trabalho criado implica que para um peso no nmero de
beneficirios relativamente reduzido haja um peso financeiro significativo desta famlia de
medidas.
Assim, a poltica activa de emprego portuguesa , quanto aos mercados de transio
e s medidas de transio desemprego-emprego diversificada, havendo medidas que
cobrem praticamente todo o espectro de aco, mas, de facto, concentra-se em trs perfis
de aco: reduo dos custos de contratao de jovens procura de primeiro
emprego, actividade ocupacional de desempregados e apoio a micro e pequenos
investimentos geradores de emprego.
Quando o desemprego de longa durao e a excluso do mercado de trabalho de
grupos desfavorecidos tendem a crescer, esta situao parece impor uma ateno
recalibragem do peso relativo das aces dirigidas para cada um dos obstculos ao acesso
ao mercado de trabalho por parte dos grupos que esto fora do emprego.

128

Captulo IV Polticas activas de mercado de trabalho a focalizao da interveno do servio pblico de


emprego

4.2.4. As zonas brancas das polticas de acesso ao mercado de trabalho


Os restantes domnios de interveno da poltica de emprego, no que se refere ao
acesso ao mercado de trabalho, permanecem virtualmente a descoberto em Portugal. As
medidas contra a discriminao de gnero, para alm do que resultar do mainstreaming,
confinam-se exposta na figura 4.3.
Quanto ao trabalho atpico, h um apoio converso dos contratos de jovens, que
tem tido uma aplicao quase nula, de cerca de duas centenas de pessoas por ano.
certo que virtualmente impossvel, no quadro deste trabalho, determinar o peso
real das medidas que consolidam a empregabilidade dos trabalhadores empregados
abrangidos pelas formas de emprego perifrico. Sabemos que a interveno do Fundo
Social Europeu em Portugal assume grande relevncia no financiamento da formao
contnua, que esta canalizada sobretudo atravs dos operadores do mercado de formao
e que abrange em cada ano centenas de milhares de empregados42, de todos os nveis e
estatutos profissionais, mas a informao disponvel no permite situ-los por relao
perificidade da sua forma de emprego. Parece-nos, no entanto, razovel admitir, pela
natureza do emprego perifrico, que no seja neste ncleo de trabalhadores que se
concentre o investimento empresarial em desenvolvimento de recursos humanos.
No h, por sua vez, medidas especficas de poltica activa de emprego a propsito
da formalizao do trabalho informal (excepto as que se referem ao respeito da interdio
do trabalho ilegal) nem de combate precariedade de vnculos laborais. Nestes dois
ltimos casos, a Inspeco-geral do Trabalho, pela sua actividade reguladora, promove a
legalizao das situaes ilegais que detecta.
Se o pas quiser cobrir estas reas pela via das polticas activas de emprego, tero
que ser imaginadas e aplicadas no terreno medidas actualmente no concretizadas ou
executadas e dado um impulso nessa direco poltica pblica de emprego.
Convm, por outro lado, ter presente que a abordagem das formas flexveis de
trabalho que se repercutem em empregabilidade frgil acabam por ser instrumentos
precoces de uma actuao que, no quadro actual, se reflecte em medidas que apenas
chegam aos seus destinatrios uma vez produzidas situaes de desemprego. De facto,
como escreve Ilona Kovacs, so mulheres, jovens, grupos etrios mais elevados, os pouco
qualificados e os menos escolarizados que mais encontramos nestas formas de emprego
(Kovacs, 2004). Ou seja, os mesmos grupos sobre os quais mais incide o desemprego e nos
quais acaba por se focalizar a interveno de promoo da empregabilidade dos
desempregados.

42

A formao contnua apoiada pelo FSE tem vindo a crescer neste Quadro Comunitrio de Apoio, atingindo
670 mil beneficirios em 2004, segundo os indicadores do IGFSE.

129

Captulo V
O mercado de trabalho em Portugal: Projeces de 2005 a 2013
O mercado de trabalho em Portugal tem-se caracterizado por uma elevada taxa de
participao, com baixas taxas de desemprego e elevadas taxas de emprego. Esta situao
comum generalidade dos grupos etrios em Portugal. Os jovens tm taxas de emprego
relativamente elevadas, se bem que em retrocesso, e os mais velhos, em particular aqueles
com idade superior a 55 anos, tm taxas de emprego superiores aos objectivos fixados no
compromisso de Lisboa 2000. O mesmo acontece no que diz respeito composio do
emprego por gneros, com as mulheres a registarem taxas de emprego bastante elevadas
face aos padres europeus. A taxa de desemprego apresenta valores historicamente baixos
em Portugal e com um comportamento cclico que no apresenta sinais de persistncia
comuns generalidade dos pases europeus. Esta evoluo tem-se caracterizado por uma
taxa de desemprego natural relativamente constante ao longo do tempo.
Na projeco das principais variveis para o perodo de 2005 a 2013 ser
importante garantir que estas caractersticas distintivas do mercado de trabalho portugus
so conservadas. No entanto, h um determinado nmero de factores de risco que
deveremos levar em considerao e que enquadram a projeco efectuada. Estes factores
sero divididos em dois grupos: demogrficos e econmicos.
Neste exerccio levaremos em considerao a evoluo demogrfica projectada
para a populao portuguesa para o perodo em anlise. Este constitui um perodo muito
interessante deste ponto de vista j que como verificaremos o contributo demogrfico
sofrer importantes alteraes. Em primeiro lugar, o processo de envelhecimento
populacional passar a ter, a partir de 2007, um contributo negativo para o crescimento da
populao activa. Este processo deve-se diminuio do peso do grupo de jovens (menos
de 25 anos) e ao aumento do peso de grupos com menor proximidade face ao mercado de
trabalho. Por outro lado, ao longo do perodo de projeco o contributo demogrfico para a
evoluo da taxa de desemprego vai-se alterando. Primeiro assume um papel positivo, j
que os grupos que perdem peso (jovens) tm taxas de desemprego mais elevadas, e estes
indivduos entram em faixas etrias de menores taxas de desemprego. Posteriormente a
evoluo demogrfica passar a ter um impacto negativo, de novo com o aumento da
representao de grupos com taxas de desemprego mais elevadas, mas desta vez no outro
extremo da pirmide etria, o quer ter um impacto importante na taxa de desemprego
natural, dada a sua persistncia ao longo do tempo.
A evoluo projectada para o mercado de trabalho ser tambm influenciada pela
projeco assumida para a actividade econmica. A intensidade de crescimento
determinar, obviamente, o crescimento do emprego, dada a pr-ciclicidade destas duas
variveis. O exerccio que a seguir se desenvolve assume um cenrio central de
crescimento econmico e avalia o impacto no emprego e desemprego de dois cenrios
alternativos, um de forte crescimento e outro de prolongada recesso econmica. A estes
dois cenrios no se associar um determinado grau de realismo, servindo apenas de
balizas de referncia para a evoluo da situao econmica.

5.1. Caracterizao da evoluo demogrfica


Nesta seco apresentado o impacto da evoluo demogrfica sobre algumas
variveis importantes para a caracterizao do mercado de trabalho. A evoluo
131

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

demogrfica projectada para o perodo 2005-2013 marcada por um crescimento da


populao de 0.3 por cento ao ano. Este lento crescimento da populao tem associada uma
alterao na composio demogrfica patente na reduo do peso dos jovens na populao
total (Grfico 1).
Grfico 1
Proporo de jovens na populao activa
20%

19%

19%

18%

18%

17%

17%

16%

16%

A srie representada o rcio entre o nmero de indivduos activos com idades compreendidas entre os
entre os 15 e os 64 anos . Na projeco do nmero de activos em cada ano utilizaram

50
20

46

44

42

48
20

20

20

20

38

36

34

32

40
20

20

20

20

20

28

26

30
20

20

20

22

20

24
20

20

20

16

14

18
20

20

20

10

08

12
20

20

20

06
20

20

04

15%

15 e os 24 anos e o nmero de indivduos activos com idades compreendidas


-se as taxas de participao observadas em
2004 .

De um ponto de vista econmico importante avaliar o impacto que a evoluo


demogrfica tem sobre as principais variveis do mercado de trabalho, em particular a taxa
de participao e o desemprego. Para ilustrar a importncia desta evoluo nas projeces
que a seguir se apresentam podemos analisar no grfico 2 a evoluo da taxa de
participao associada a fenmenos exclusivamente demogrficos. Esta anlise assume que
a estrutura de participao por idade se mantm fixa nos nveis observados em 2004 e faz
variar a composio da populao.
O grfico mostra que a partir de 2007 a taxa de participao em Portugal dever
comear a diminuir se mantivermos os mesmos nveis de participao em cada nvel etrio.
Esta reduo da taxa de participao, que j se verifica em pases em que o processo de
envelhecimento se iniciou h mais tempo, altera de forma significativa o padro de
utilizao intensiva de mo-de-obra caracterstico do mercado de trabalho portugus e
aconselha a que se considerem estratgias de crescimento no baseadas
predominantemente na utilizao do factor trabalho como dimenso da funo de produo
em Portugal.

132

Captulo V As coordenadas futuras da poltica de emprego

Grfico 2
Projeco da Taxa de Participao
Activos dos 15 aos 64 Anos

74,0%

73,5%

73,0%

72,5%

72,0%

71,5%

71,0%

70,5%

70,0%

69,5%

-se que a taxa de participao por idade se mantem constante e igual observada em

48

50
20

20

44

42

40

38

46
20

20

20

20

20

34

32

30

36
20

20

20

20

26

24

22

20

28
20

20

20

20

20

18

16

Nota : Na projeco da taxa de particpao em cada ano considera


a composio etria da populao
.

20

12

14

20

20

20

08

06

10
20

20

20

20

04

69,0%

2003 , fazendo - se variar apenas

O mesmo tipo de anlise se pode utilizar para analisar o impacto no desemprego do


envelhecimento da populao. Esta anlise particularmente importante no sentido em que
as polticas activas do mercado de trabalho devem atender s caractersticas dos
desempregados e, portanto, entre outras dimenses sua composio etria. Assim sendo,
ao longo dos prximos anos prev-se um aumento do peso dos desempregados mais velhos
e uma diminuio da importncia dos desempregados jovens no conjunto da populao
desempregada.
No grfico 3 apresenta-se a evoluo projectada para a taxa de desemprego em
consequncia da evoluo demogrfica, mais uma vez mantendo constantes as taxas de
desemprego por nvel etrio observadas em 2004. Os prximos anos sero, ainda, de
reduo na taxa de desemprego em consequncia da reduo do nmero de jovens e da
maior importncia ganha pelos escales etrios compostos por indivduos com menor
incidncia de desemprego. A partir de finais dos anos da dcada de 2010 passaremos a
observar um contributo demogrfico no sentido do aumento da taxa de desemprego.
Esta evoluo demogrfica demonstra parte do desafio que se pem ao mercado de
trabalho em Portugal: realizar o ajustamento perante o menor crescimento do nmero de
trabalhadores e fazer face ao aumento das taxas de desemprego naturais decorrentes do
aumento do peso de grupos etrios mais atingidos pelo fenmeno do desemprego.
Os problemas de acesso ao emprego e ao mercado de trabalho pem-se com mais
acuidade neste contexto demogrfico. Os ganhos de produtividade tero, necessariamente,
que compensar as menores taxas de participao e os ganhos de eficincia devero ser
utilizados para reduzir a incidncia do desemprego nos grupos mais vulnerveis a este
fenmeno. No exerccio que se segue tomada como referncia a evoluo demogrfica
subjacente s projeces do Eurostat e adicionada a dimenso econmica evoluo do
mercado de trabalho.

133

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

Grfico 3
Impacto da evoluo demogrfica na taxa de desemprego
(diferena entre a taxa de desemprego com idades variveis e a taxa de desemprego observada em

2004)

49

47

51
20

20

20

43

41

39

45
20

20

20

20

35

33

31

29

27

25

23

21

19

17

15

13

11

09

07

37
20

20

20

20

20

20

20

20

20

20

20

20

20

20

20

20

20

05

-0,05

Pontos percentuais

-0,1

-0,15

-0,2

-0,25

-0,3

-0,35

-0,4

5.2. Relao entre a actividade econmica, o emprego e o desemprego


Antes de apresentar as projeces para a evoluo do mercado de trabalho
importante fixar algumas ideias sobre a relao que se observa entre alguns indicadores de
actividade e as principais variveis do mercado de trabalho: taxa de desemprego e
crescimento do emprego.
A relao entre a actividade econmica e o crescimento do emprego permite-nos
avaliar a intensidade de emprego associada s diferentes fases do ciclo econmico na
economia portuguesa. O grfico 4 apresenta a relao ao longo dos ltimos 15 anos entre o
crescimento do PIB e do emprego (excluindo o emprego pblico). Do grfico possvel
verificar que o emprego cresce 0.5 pontos percentuais por cada ponto percentual de
crescimento do PIB. A associao entre estas duas variveis bastante forte para a
economia portuguesa e observa-se tambm quando so introduzidos desfasamentos entre a
actividade e o emprego, que so comuns nalgumas fases do ciclo, em particular nos
momentos de viragem do ciclo econmico.

134

Captulo V As coordenadas futuras da poltica de emprego

Grfico 4
Relao entre o emprego e o PIB
3,0

Variao do emprego
(em percentagem)

1998

y = 0,5255x - 0,3547
2
R = 0,77

2,5
2,0

2001

1,5

2000
1995

1,0
0,5

2002

0,0
2003

-0,5
-1,0

1994
2004

1997
1996
1999
1991

1992

1993

-1,5
-2,0
-2

2
Variao real do PIB
(em percentagem)

Outra relao interessante observada no mercado de trabalho em Portugal a


estabelecida entre a taxa de desemprego e o crescimento econmico (vulgarmente
designada de relao de Okun). Esta relao representada no grfico 5. A partir deste
grfico possvel concluir que a taxa de desemprego natural para a economia portuguesa
dever ser prxima de 5.3 por cento (intercepo com o eixo das ordenadas) e que a taxa
de desemprego diminui 0.5 pontos percentuais por cada ponto percentual de variao do
hiato do produto (definido como a diferena entre o nvel do produto potencial e o nvel do
produto observado).

Taxa de desemprego (em percentagem)

Grfico 5
Relao de Okun entre Desemprego e Produto
8

1996
1995

2003
6

1994

1997
5
1993

-2,5

1998

2002
1999

4
3

-5,0

y = -0,5118x + 5,22
2
R = 0,8688

2004 7

2001
2000

1992

0,0
2,5
Hiato do produto
(HP30, em percentagem)

1991
5,0

135

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

Esta breve caracterizao do comportamento macro-econmico em Portugal


permite realar a importncia da evoluo econmica na determinao da situao do
mercado de trabalho e permite enquadrar os diferentes cenrios apresentados na projeco
para o perodo 2005-2013. As relaes estabelecidas de forma sinttica nesta seco
reflectem a evoluo recente da economia portuguesa e no consideram possveis
alteraes comportamentais decorrentes de alteraes nalgum dos seus regimes de
funcionamento. Realce-se, no entanto, que sendo esta questo fundamental para
compreender as projeces apresentadas, no se espera que no lado real da economia se
possam assistir a transformaes significativas que alterem o seu modo de funcionamento.
Algumas alteraes j em curso, como seja o crescimento gradual do nvel de
qualificaes (habilitaes) da populao activa ou o aumento da concorrncia externa
com a consequente depreciao de qualificaes no mercado de trabalho, podem gerar
efeitos contraditrios a que no se pretendeu responder aqui. Se por um lado podemos
assistir a um aumento do nvel mdio de produtividade, por outro corre o mercado de
trabalho portugus um risco acrescido de aumento de fenmenos de excluso decorrentes
de perodos prolongados de desemprego de alguns grupos de trabalhadores. Estes
fenmenos podem ser apreendidos como combinaes dos resultados obtidos nos
diferentes cenrios apresentados.

5.3. Projeco das principais variveis do mercado de trabalho


As projeces apresentadas para o mercado de trabalho em Portugal no perodo
2005-2013 esto organizadas em torno de trs cenrios alternativos para a actividade
econmica. O cenrio central prev um crescimento econmico moderado, mas
relativamente realista face experincia recente da economia portuguesa. As taxas de
crescimento nesse cenrio reflectem uma recuperao econmica at ao final da presente
dcada e uma ligeira desacelerao posteriormente. Os dois cenrios limite, um
designado como optimista e outro como pessimista, reflectem duas trajectrias alternativas,
uma com a estabilizao do crescimento a um nvel mais elevado (3 por cento) e a segunda
a um nvel bastante mais reduzido, se bem que no de estagnao (1.5 por cento). As taxas
de crescimento do PIB so apresentadas na tabela 1 (em anexo) e no grfico 7.
Grfico 6
Taxa e durao do desemprego

136

Captulo V As coordenadas futuras da poltica de emprego

Grfico 7
Projeces da Taxa de Desemprego e da Taxa de Crescimento do PIB
(Cenrios C, P, e O)
9.0

3.5
Escala esquerda: Tx Desemprego (linhas
slidas)
Escada direita: Tx crescimento PIB (tracejado)

8.5

3.0

8.0
2.5
7.5
2.0
7.0
1.5
6.5
1.0
6.0

0.5

5.5

5.0

0.0
2004

2005

2006

Taxa de desemprego (C)


PIB (C)

2007

2008

2009

Taxa de desemprego (P)


PIB (P)

2010

2011

2012

2013

Taxa de desemprego (O)


PIB (O)

Destes cenrios de evoluo emergem valores bastante distintos para o crescimento


potencial da economia portuguesa. No cenrio base esse crescimento no difere da
avaliao que feita para a economia portuguesa nos ltimos anos, situando-se volta de
2.2 por cento. O cenrio optimista aponta para um crescimento potencial superior em cerca
de 0.5 pontos percentuais, enquanto que o cenrio pessimista aponta para um crescimento
potencial inferior em cerca de 0.6 pontos percentuais. Este crescimento potencial tem
impacto na evoluo do mercado de trabalho, em particular no nmero de desempregados.
A partir destes cenrios para o crescimento econmico desenhou-se a evoluo do
mercado de trabalho. Os resultados obtidos para o emprego e desemprego so apresentados
na tabela 1 e nos grficos 7 a 9.

137

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

Grfico 8
Projeces do Emprego - Cenrios central (c), optimista (o) e pessimista (p)
5800.0

5700.0

5600.0

5500.0

5400.0

5300.0

5200.0

5100.0

5000.0
2004

2005

2006
2007
Emprego Total (C)

2008
2009
Emprego Total (P)

2010
2011
Emprego Total (O)

2012

2013

Grfico 9
Projeces do Emprego por Tipo de Emprego
Por conta de outrem e outras formas de emprego (Cenrios C, P, e O)
4300.0

1450.0
Escala direita: Emprego conta de outrem
Escala esquerda: Outras formas emprego

4200.0

1400.0

4100.0
1350.0
4000.0
1300.0
3900.0

1250.0
3800.0

3700.0

1200.0
2004

138

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Emprego por conta de outrm (C)

Emprego por conta de outrm (P)

Emprego por conta de outrm (O)

Outras formas emprego (C)

Outras formas emprego (O)

Outras formas emprego (P)

2013

Captulo V As coordenadas futuras da poltica de emprego

A metodologia utilizada baseia-se nas relaes estabelecidas na seco anterior


entre a actividade econmica, o emprego e o desemprego. Estas relaes de revelam uma
forte sensibilidade do desemprego ao hiato do produto, o que resulta numa taxa de
desemprego com um comportamento fortemente cclico, e uma associao do emprego e
do nvel de actividade igualmente elevada, com uma indicao de que o emprego apenas
cresce para valores de crescimento do PIB superiores a um por cento (ver grfico 4), mas
apesar de tudo com uma grande capacidade da economia portuguesa em criar emprego,
mesmo no sector privado da economia.
De uma forma mais sistematizada comum a estimao de uma equao para o
emprego no sector privado da economia com a seguinte forma funcional (em que todas as
variveis aparecem expressas em logaritmos):
Emprego = f (Nvel da Actividade Econmica, Medida do Ciclo Econmico,
Salrios)
A estimao de uma equao deste tipo para Portugal, para o perodo 1979-2004,
foi feita em taxas de crescimento com os seguintes resultados43:
Empregot = 0.14 PIBt + 0.31 PIBt-1 0.10 Salriost + 0.01 Dummy98-03
(1.38)
(3.27)
(-1.83)
(-3.10)
Nesta forma funcional visvel o impacto contemporneo e desfasado um perodo
da actividade econmica. Esta relao mostra que o emprego no sector privado reage mais
fortemente ao nvel desfasado da actividade, o que leva a um comportamento fortemente
prociclico da produtividade nas fases baixas do ciclo econmico, j que o emprego no
acompanha contemporaneamente as flutuaes do produto. Nas fases de recuperao o
emprego mais lento o que leva a que a produtividade cresa de forma mais marcada.
Como seria de esperar o emprego na economia portuguesa reage negativamente aos
salrios. A ltima varivel foi introduzida para acomodar a quebra de srie do Inqurito ao
Emprego ocorrida em 1998.
Esta equao foi utilizada para projectar o emprego no Cenrio Central. Neste
cenrio prev-se um crescimento mdio do emprego ao longo do perodo de projeco de
0.7 por cento. Nesse cenrio observa-se um crescimento sustentado do emprego ao longo
do perodo de projeco, com um crescimento lquido de 336.400 postos de trabalho.
A composio do emprego dever alterar-se de forma sustentada, com um aumento
muito ligeiro do peso do emprego por conta de outrem no emprego total. Esta evoluo
acompanha a tendncia recente da economia portuguesa.
A evoluo do desemprego e do ciclo econmico, medido atravs do hiato do
produto, j foi analisada na seco anterior e utilizada para a projeco da taxa de
desemprego ao longo do perodo de projeco nos trs cenrios apresentados. A associao
entre estas duas variveis pode sintetizar-se na seguinte equao:
Taxa de desemprego = 5.22 0.51 * Hiato do produto
Esta relao bastante forte, com o grau de associao, medido atravs do R2 da
equao, igual a 0.87. Note-se, no entanto, que o erro da equao em 2004
particularmente grande e no sentido de se observar uma taxa de desemprego mais elevada
do que seria esperado dada a posio cclica da economia portuguesa. Esta situao foi
43

Entre parnteses so apresentados os rcios-t dos respectivos coeficientes estimados.

139

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

tomada em conta no desenvolvimento das projeces para o Cenrio Central. Neste cenrio
a taxa de desemprego tem o habitual comportamento cclico, caindo lentamente a partir de
2006 at 2011, momento em que se observa uma alterao do ritmo de crescimento neste
cenrio e em que a taxa de desemprego estabiliza em 5.7 por cento. Este resultado tem
subjacente um ligeiro aumento da taxa de desemprego natural em Portugal associado
maior incidncia de desemprego de longa durao. Ao longo do perodo em anlise o
nmero de desempregados dever reduzir-se em 88.300 indivduos.
O perfil para a produtividade apresentado no grfico 10 (ver tambm Tabela 1)
acompanha a evoluo do ciclo, mas com uma forte quebra em 2011 associada
desacelerao da economia projectada para esse ano e em conformidade com a reaco ao
ciclo descrita acima.
Grfico 10
Salrios mdio por nvel de educao e idade
Grfico 7 Salrios mdios por nvel de educao e idade

1.600
1.400
1.200
1.000
800
600
400
200
0
15

19

23

27

Mdio

31

35

Bsico

39

43

47

Secundrio

51

55

59

63

Tercirio

Os dois cenrios alternativos so apresentados nos restantes painis da Tabela 1 (e


nos grficos anteriores). Na construo destes cenrios partiu-se de diferentes padres de
evoluo da actividade econmica e estimaram-se os impactos nas variveis do mercado de
trabalho. A metodologia utilizada partiu, das relaes acima descritas, e adicionalmente foi
utilizada a relao entre a actividade e o emprego apresentada no grfico 3.
Assim sendo, a relao entre o PIB e o emprego descrita nesse Grfico pode ser
sintetizada a partir da seguinte equao:
Variao do emprego = -0.35 + 0.53 * Variao do PIB
Estas variveis tm tambm uma forte associao, com o R2 da equao estimada
igual a 0.77. Os dois cenrios alternativos partem da referncia dada pelo Cenrio Central e
ajustam as variaes do emprego de acordo com esta equao.
Assim, dados os cenrios alternativos de crescimento econmico e as relaes
economtricas descritas acima, a mdia de crescimento de emprego fica-se pelos 0.3 e 1.2

140

Captulo V As coordenadas futuras da poltica de emprego

por cento, respectivamente, nos cenrios pessimistas e optimistas.44 Em termos lquidos, no


perodo de 2004 a 2013, o sector privado ser capaz de gerar 117 mil ou 558 mil postos de
trabalho conforme se trate do cenrio pessimista ou optimista.
Em termos de composio, as hipteses discutidas anteriormente resultam num
aumento do peso dos contratos por conta de outrem. No cenrio optimista, a taxa de
crescimento desta forma de emprego em mdia de 1.3 por cento, enquanto que os TCP
crescem apenas a 0.7 por cento. O cenrio pessimista prev mesmo um decrscimo mdio
dos TCP, -1.1 por cento, mantendo-se o crescimento dos TCO, mas apenas a uma taxa
mdia de 0.7 por cento. Assim, o crescimento dos TCO est balizado entre 466 e 241 mil
postos de trabalho, enquanto que para os TCP o limite inferior -123 mil e o superior de
93 mil.45
Relativamente evoluo projectada do desemprego, esta obtida atravs da
relao entre o desemprego e o hiato do produto, assumindo-se para tal que o produto
potencial de 1.6 por cento no cenrio pessimista e de 2.2 por cento no cenrio optimista.
Assim, para este ltimo cenrio a desacelerao do desemprego verificada no cenrio
central ao longo do perodo de projeco ligeiramente reforada, resultando em termos
mdios numa taxa de desemprego de 6.4 por cento (versus 6.6). J no cenrio pessimista
verifica-se um agravamento contnuo ao longo do tempo, com a taxa de desemprego a
evoluir dos 6.4 por cento verificados em 2004 para um mximo de 8.9 no ltimo perodo
de projeco. Por comparao com os outros cenrios, a taxa mdia de desemprego sobe
aos 8.5 por cento.
Na tabela 2 do Anexo apresentam-se a decomposio do emprego por conta de
outrem em emprego permanente, a prazo e outras formas contratuais, bem como o peso do
desemprego de longa durao.
A composio do emprego por tipo de contrato j foi abordada noutras seces
deste relatrio e as projeces apresentadas procuram manter as principais caractersticas
ento identificadas. Em primeiro lugar uma relativa estabilidade de cada uma das
componentes, com variaes sobretudo associadas ao comportamento cclico da economia.
Em particular, ficou estabelecido a existncia de uma tendncia de crescimento do
emprego no permanente (sobretudo dos contratos a prazo) associada ao comportamento
diferenciado do ciclo econmico. Desta forma, no Cenrio Central considerou-se que at
2009/2010 existiria um aumento continuado da importncia deste tipo de emprego, com
um aumento de 2.1 por cento no peso relativo, enquanto que a partir dessas datas, com a
inflexo do ciclo o peso relativo do emprego no permanente ca at 1.5 por cento em peso
relativo (de 22.3 para 20.9 por cento).
Em termos dos cenrios alternativos, e mantendo por referncia o emprego no
permanente, as opes nas projeces resultaram num cenrio pessimista muito estvel em
termos do seu peso relativo pequenas variaes em torno dos 20 por cento, com uma
muita ligeira tendncia decrescente (reflectindo a comportamento cclico da forma de
emprego). Relativamente ao cenrio optimista, o padro muito semelhante ao descrito
para o cenrio central, mas com um menor peso do trabalho no permanente; melhores
condies de crescimento econmico associadas criao de mais postos de trabalho
permanentes.

44

Por referncia, o cenrio central prev um crescimento mdio do emprego de 0.7.


No cenrio pessimista foi necessrio introduzir uma perda (drift) anual tal que o emprego TCO
ganhasse peso ao longo do perodo de projeco, o que replica o padro dos dados em perodos menos bons
de crescimento econmico.
45

141

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

Relao entre desemprego de longa durao e taxa de desemprego


Desemprego de longa durao = 21.24 + 3.17 * Taxa de desemprego
Esta relao, apresentada no grfico 6 tem um R2 ligeiramente inferior ao das
outras equaes (igual a 0.53). A razo de ser desta menor associao tem a ver com o
papel das separaes de emprego (taxa de destruio de emprego com entrada no
desemprego) que, em equilbrio, contribui tambm para a determinao da taxa de
desemprego. De forma resumida, pode dizer-se que a taxa de desemprego igual ao
produto entre a durao do desemprego e a taxa de separaes. O primeiro factor mede a
taxa qual os indivduos saem do desemprego e a segunda a taxa a que entram.
Assim, em termos de projeces, o cenrio central apresenta um valor mdio do
peso relativo do desemprego de longa durao no total dos desempregados de 46.1 por
cento, um valor idntico ao registado em 2004, atingindo um valor de 143.200 indivduos
em 2013. Naturalmente que em termos absolutos o nmero de desempregados de longa
durao varia positivamente com o ciclo econmico, j que a taxa de desemprego uma
funo directa do desempenho econmico. Nos cenrios extremos, o peso dos
desempregados de longa durao agrava-se para os 52.1 por cento (272.900), baixando a
fasquia dos 50 por cento no cenrio optimista, 45.4 (126.300).

5.4. A escolaridade e o acesso ao emprego


Um dos aspectos cruciais na evoluo do mercado de trabalho durante o perodo de
projeco prende-se com a evoluo dos nveis de escolaridade da populao activa
portuguesa. Esta questo de extrema importncia num contexto em que se assiste a um
aumento dos nveis de formao que geram comportamentos duais no mercado de trabalho
para diferentes grupos de trabalhadores, definidos segundo o grau de escolaridade. Nesta
seco tentaremos abordar duas questes importantes no desenho das polticas de mercado
de trabalho que interagem com esta previsvel evoluo. Por um lado os nveis de
rendimento ao longo do ciclo de vida, que so bastante diferenciados entre grupos de
escolaridade e, por outro lado, o acesso ao emprego medido atravs da probabilidade de
sada de desemprego, que os estudos empricos existentes demonstram ser tambm
diferenciado entre os grupos de escolaridade.

5.5. Os rendimentos e a participao ao longo do ciclo de vida


Naturalmente que as polticas de activao se devem adaptar s necessidades
sentidas pela populao alvo. Desta forma, sendo o desempenho dos indivduos no
mercado de trabalho funo directa de duas das suas principais caractersticas idade
(proxy da experincia) e nvel de educao importante que o desenho de tais polticas
considere estes vrtices do desempenho laboral.
O grfico 10 ilustra a evoluo do salrio (mdio) por nvel de educao ao longo
da vida laboral. Como seria de esperar, a nveis de educao formal mais elevados esto
associados salrios mais elevados, notando-se um claro distanciamento da populao
activa com educao terciria. De notar, contudo, que qualquer uma das curvas apresenta
um formato cncavo na idade, isto , a taxa de retorno da educao no constante ao
longo da vida, apresentando sim uma inclinao positiva (aumento do retorno) nos

142

Captulo V As coordenadas futuras da poltica de emprego

primeiros anos de vida activa e mais tarde uma inclinao negativa (diminuio do
retorno). Este padro de evoluo, comum aos diferentes grupos de escolaridade, mas mais
acentuado para os indivduos com menos anos de educao escolar, deve-se sobretudo
dinmica de mudanas de emprego no final da vida activa. A penalizao observada ao
nvel do salrio mdio deve-se incapacidade dos indivduos que mudam de emprego em
manter o seu nvel de rendimento nos momentos de mudana de emprego.
Assim, ainda que a estrutura educativa da populao activa se mantivesse a mesma
ao longo do perodo de projeco, a alterao da estrutura demogrfica, s por si, j
justificaria uma adaptao das polticas activas de emprego. Por exemplo, com o
envelhecimento da populao e com os menores retornos salariais verificados nestes
escales etrios, as polticas tm de encontrar formas alternativas de incentivar a
participao no mercado de trabalho. Contudo, a manuteno da mesma estrutura
educativa em Portugal no s pouco desejvel, como tambm pouco provvel.
Esta situao dever despertar dois tipos de preocupaes. Por um lado, no
expectvel que a evoluo da economia possa favorecer a procura de trabalho dos grupos
com menores habilitaes, j que nos pases mais desenvolvidos o aumento da
desigualdade salarial se ficou a dever precisamente existncia de fenmenos de progresso
tecnolgico enviesados face a este tipo de qualificaes. Esta situao dever levar a uma
mais pronunciada curvatura na relao do rendimento com a idade para os trabalhadores
menos qualificados. Por outro lado, os elevados retornos para a educao e a sua
sustentao ao longo da vida activa so uma particularidade do mercado de trabalho
portugus que poder no permanecer no futuro. De facto, se o aumento da oferta de
trabalhadores com maiores qualificaes no for compensado por um significativo
aumento da procura por essas qualificaes o prmio salarial dever convergir para os
nveis mais moderados observados noutros pases desenvolvidos. Esta situao tanto
mais provvel quanto maior for a conteno de recrutamento observada no sector pblico.

5.6. A evoluo da populao activa por nveis de escolaridade


A evoluo mais recente da estrutura educativa da populao activa portuguesa
permite projectar ganhos nos pesos relativos dos indivduos com educao secundria ou
terciria e, naturalmente, uma diminuio da populao activa com apenas um nvel bsico
de educao. O grfico 11 ilustra a evoluo de 1998 a 2004 da percentagem da populao
activa por nveis de educao e projecta essas mesmas percentagens para 2005 a 2013.46
Nota-se uma aproximao entre nveis secundrio e tercirio, com os valores do tercirio a
aproximarem-se dos patamares observados em economias mais desenvolvidas.
Mais uma vez as polticas do mercado de trabalho devero ter em conta esta
provvel estrutura educativa e as suas consequncias, nomeadamente, em termos de
salrios conforme descrito anteriormente. De facto, a simples transposio das curvas de
salrios do Grfico 10 para o futuro afigura-se problemtica dada a dimenso das
alteraes de qualificaes representada no grfico 11. Por exemplo, medida que a oferta
de trabalho qualificado tercirio aumenta tambm de esperar uma alterao de todas as
funes de salrios representadas no grfico 10. Adicionalmente, sendo os salrios
observados, salrios que resultam do equilbrio entre a oferta e procura de trabalho,
alteraes na estrutura da procura de trabalho induzem tambm alteraes nas curvas de

46

As projeces para a decomposio do desemprego apresentadas mais frente incorporam estas projeces
da estrutura educativa.

143

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

salrios. Pelo menos a curto prazo, as polticas de emprego devem incluir preocupaes
deste gnero, ainda que estas sejam de difcil previso.
Grfico 11
Populao Activa por nvel de escolaridade

5.7. O acesso ao emprego: a evoluo do desemprego por nveis de


escolaridade
O acesso ao emprego uma importante componente do funcionamento do mercado
de trabalho, em particular no que diz respeito s transies entre desemprego e emprego. A
facilidade de encontrar um emprego tem um enorme impacto ao nvel da eficincia de
funcionamento do mercado de trabalho, mas levanta tambm significativas preocupaes
de carcter social com o aparecimento de fortes dualidades no mercado de trabalho,
caracterizadas pela emergncia de grupos com forte incidncia de desemprego e com
maiores dificuldades de transitar para a situao de emprego.
Os estudos empricos existentes demonstram que uma das caractersticas mais
determinantes na definio das probabilidades de transio entre os estados de desemprego
e emprego o nvel de escolaridade dos indivduos, a que se junta normalmente a
dependncia negativa em relao ao tempo destas transies. Esta ltima caracterstica
significa que as duraes de desemprego mais longas tendem a perpetuar-se, pelo que estes
dois resultados levam a concluir que os grupos mais vulnerveis para cair no desemprego
de longa durao so os indivduos menos qualificados.
Com o objectivo de projectar a composio de desemprego por nvel de
escolaridade, procurou-se neste exerccio incorporar os resultados empricos respeitantes s
144

Captulo V As coordenadas futuras da poltica de emprego

transies entre desemprego e emprego e a evoluo relativa da populao activa por nvel
de escolaridade. Em termos qualitativos o exerccio pode resumir-se da seguinte forma:
existe evidncia de uma maior sensibilidade evoluo da actividade econmica das
transies desemprego-emprego dos indivduos com menores habilitaes; esta
sensibilidade maior nas recesses do que em perodos de expanso; os trabalhadores com
educao superior so os menos afectados pelo ciclo econmico na sua capacidade de
encontrar emprego. Todas estas relaes foram consideradas nas projeces dos nveis de
desemprego por nvel de habilitao apresentadas na tabela 2 (em anexo).
As projeces so muito influenciadas pela composio da populao activa por
nvel de habilitao. No entanto, em qualquer dos cenrios o desemprego incide de forma
crescente no grupo de indivduos menos qualificados, mas h algumas variantes que se
prendem com a evoluo da actividade. Nas fases de menor crescimento econmico (fase
final do cenrio central e cenrio pessimista) este efeito muito mais marcado do que
durante as fases de crescimento.

145

Captulo VI
As coordenadas futuras da poltica de emprego
Neste captulo procuraremos integrar os contributos recolhidos ao longo do
relatrio num conjunto de propostas de orientao estratgica das polticas de emprego.
Seguiremos a organizao conceptual do captulo 1 e formularemos propostas para cada
um dos segmentos de aco apresentados.

6.1. A insero profissional dos jovens


As tendncias apresentadas sugerem que na prxima dcada o peso demogrfico
dos grupos etrios mais jovens diminuir. Consequentemente, a presso destes sobre o
mercado de trabalho tender tambm a diminuir, tornando previsvel a perda de
importncia do estrangulamento presente na transio para a vida activa.
Tal tendncia demogrfica dever, ainda, ser reforada pelo processo de
escolarizao. Mesmo no adoptando polticas mais drsticas (que, como adiante se ver,
se defendem), o desnvel actual entre as taxas de escolarizao juvenil e europeia de tal
importncia que s se pode prever que, concomitantemente com a reduo demogrfica
dos efectivos, haja uma diminuio da sua taxa de actividade.
A combinao destas tendncias poderia sugerir uma menor concentrao de
recursos neste segmento da poltica de emprego do que aqueles que hoje lhe so dedicados.
No entanto, a previsvel menor intensidade do desajustamento entre os volumes da
oferta e da procura de trabalho deve ser ponderada em conjunto com a importncia
estratgica do grupo etrio juvenil numa estratgia de modernizao do pas.
No se pode ignorar que investimentos exigentes em nveis de qualificao da mode-obra dependero necessariamente, e em grande medida, deste grupo etrio.
Acresce que Portugal se encontra longe das metas definidas na Estratgia de Lisboa
quanto escolarizao juvenil e que a qualidade dos desempenhos dos jovens estudantes
nos estudos comparativos internacionais deixa muito a desejar.
Por outro lado, Portugal tem hoje uma poltica de emprego juvenil que apresenta
algumas disfuncionalidades significativas de correco urgente, dados os seus efeitos
perversos sobre a escolarizao, como o caso dos incentivos ao trabalho desqualificado
precoce e sobre a diviso de responsabilidades de socializao profissional, como se nota
na mobilizao massiva de recursos da poltica de emprego para o enlace entre educao e
profissionalizao que deveria comear a fazer-se anteriormente e em outra sede
institucional.
Assim sendo, afigura-se-nos que a primeira prioridade da poltica de emprego
juvenil deve residir na garantia de uma boa qualificao profissional inicial articulada com
uma slida formao escolar de base. Um objectivo mobilizador deveria ser, neste quadro,
a universalizao do ensino secundrio, com estmulos muito fortes sua concluso por
todos os jovens.
Um bom instrumento operacional deste desgnio poderia ser a fixao do objectivo
80% dos jovens com o 12 ano, inspirado directamente numa meta definida em Frana
h j quase duas dcadas.
Ter 100% de jovens com o 9 ano e 80% com o 12 abre espao para a definio de
uma meta de qualificao razovel de ter 95% dos jovens de menos de 20 anos com
qualificao profissional de nvel II ou superior.

147

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

Este no o local para reflectir sobre a natureza do desafio que tal meta colocaria
ao sistema educativo e que se afigura srio. Mas a adopo de tal objectivo em sede de
sistema educativo pressuposta na reorientao que se prope para a poltica de emprego
juvenil.
Ter mais jovens mais tempo na escola implica, ainda, responsabiliz-la por uma
maior fatia da insero profissional dos jovens. Os estudantes portugueses encontram-se
entre os que menor contacto com o trabalho tm. Consequentemente, entrada do mercado
de trabalho, acresce a presso para o incio de uma trajectria profissional a que decorre do
cumprimento de uma funo bsica de socializao com o trabalho e os contextos de
trabalho. Este fenmeno reflecte-se no peso que os estgios profissionais tm hoje.
A introduo generalizada de experincias de trabalho sob a forma de estgios
no currculo do ensino a partir dos 16 anos, que se defende, aliviar a presso sobre as
instituies de mercado de trabalho para que realizem esta tarefa que deveria ter
acontecido antes de os jovens se encontrarem no processo de procura de emprego. No nos
parece que faa sentido que a alternncia esteja hoje, entre ns, to circunscrita aos cursos
de formao profissional ou a algumas experincias pedaggicas escolares bem sucedidas
mas localizadas. E no se acuse a proposta aqui apresentada de ser vocacionalista, pois
no se defende que a escola se vire, com submisso funcionalista, para o mundo do
trabalho, mas que, como deve acontecer numa escola democrtica, o integre na sua
vocao de formao global de cidados.
A nova articulao necessria entre poltica de emprego juvenil e educao implica,
do lado da primeira, que aqui nos ocupa, algumas remodelaes significativas que
procuraremos agora enunciar.
Em termos genricos propomos que, na prxima dcada, se passe da desarticulao
poltica educativa/poltica de emprego reflectida no papel da ltima como instncia
supletiva da primeira para uma articulao baseada na especializao selectiva, em que
ambas se podem basear no pressuposto de que a outra cumpre as misses que lhe esto
atribudas.

6.1.1. Pelo acesso universal qualificao profissional inicial de jovens


Por razes histricas compreensveis, mas que necessrio ultrapassar, h hoje
uma concentrao elevada da poltica de emprego juvenil em fazer o que a escola devia ter
feito e no fez.
Prope-se que as medidas que assim se orientam sejam alvo de um reexame e
vejam o seu peso diminudo progressivamente.
Este o caso dos cursos de formao profissional desenhados para jovens que no
concluram o 9 ano, com durao de 3 anos e replicando o terceiro ciclo do ensino bsico
(Aprendizagem, nvel II), que ainda hoje tm um peso significativo nas polticas reais de
emprego juvenil. Em princpio, tal oferta de formao no deveria ter pblico e
provavelmente uma parte do que tem, j hoje, adequa-se melhor a ofertas mais claramente
pr-vocacionais, mais curtas. Isto , deve tratar-se de jovens a que por um conjunto diverso
de factores foram marcados pelo insucesso educativo e carecem de um trabalho de
recuperao e no de um percurso de qualificao to ou mais exigente do que o escolar.
A oferta de qualificao profissional, ligada escolarizao, deve ser o elemento
central da aco junto dos que concluram o 9 ano e no tm qualificao profissional nem
so estudantes. No entanto, neste segmento tambm deveria combater-se a tendncia para
apenas replicar o modelo do ciclo completo, instituindo agora, generalizadamente, uma

148

Captulo VI As coordenadas futuras da poltica de emprego

certificao profissional intermdia de nvel II (cursos ps 9 ano, de durao de cerca de


ano e meio).
Partindo da situao oposta, os cursos de qualificao profissional (desenhados a
partir dos que foram concebidos originalmente para adultos desempregados e herdeiros das
metodologias de formao profissional acelerada fundadoras da nossa poltica de
formao) oferecem hoje a jovens sem o ensino secundrio uma qualificao profissional
sem qualquer progresso escolar. Tais ofertas ou tm perfis de formao demasiado
estreitos para o grupo etrio ou perfis largos no reconhecidos e no certificados, pelo que
deveriam ser substitudas por ofertas com progresso escolar e profissional.
O efeito combinado das tendncias detectadas e da aplicao das polticas
propostas acelerar fenmenos de recomposio do desemprego juvenil que j se
desenham.
o caso do desemprego de diplomados do ensino secundrio sem qualificao
profissional, para os quais hoje no existe virtualmente nenhuma alternativa qualificante ao
ensino superior. De modo a no repetir, a este nvel, os erros do passado detectados nos
outros, necessrio desenvolver oferta do tipo dos actuais Cursos de Especializao
Tecnolgica, realistamente dirigida a diplomados sem certificao profissional e inserida
em itinerrios que estimulem, no mbito da educao ao longo da vida, o acesso ao ensino
superior47.
de prever que continue, tambm, o fenmeno apenas aparentemente paradoxal do
desemprego de diplomados do ensino superior. Haver um nmero ainda crescente de
jovens atrados com algum irrealismo por certas reas de formao que se lhes revelaro,
chegada, como becos sem sada, quando visto do prisma das oportunidades de trabalho.
assim com todos os sistemas educativos maduros e assim ser tambm no nosso. Ter em
conta o fenmeno implica o desenvolvimento do que chamaramos de uma poltica de
reconverso preventiva de diplomados do ensino superior.
Esta situao torna necessrio desenhar medidas complementares de formao que
facilitem a superao de alguns estrangulamentos de formao inicial e facilitem o
encontro de um itinerrio de insero para jovens em dificuldades. Esse seria o caso, por
exemplo, de mdulos de formao em tecnologias ou gesto para formados em
humanidades ou de arte, humanidades ou design para diplomados em tecnologias ou
gesto, que buscassem conhecimentos complementares necessrios a aplicaes
alternativas das competncias adquiridas.
Em sntese, prope-se que a poltica de formao profissional seja dirigida para o
desgnio da democratizao das qualificaes, preenchendo o quase-vazio hoje existente na
formao pr-vocacional e na formao ps-secundria e passando a articular-se com o
ensino secundrio de modo a garantir a todos uma qualificao profissional de nvel II e ao
mximo possvel de nvel III entrada do mercado de trabalho.

6.1.2. Repensar os estgios profissionais


O desinvestimento das famlias e da escola na socializao profissional dos jovens
tornou necessrio que a poltica de emprego assumisse as funes destas nesta matria.

47

Neste domnio, a concretizao da inteno do Ministro da Cincia e do Ensino Superior de flexibilizar o


ingresso neste dos maiores de 23 anos, dando aos estabelecimentos de ensino superior a responsabilidade de
os recrutar segundo regras definidas por sua iniciativa e responsabilidade, abrir oportunidades que devem
comear a preparar-se.

149

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

Assim se expandiu a medida de apoio a estgios profissionais de jovens, aco de ligao


entre estes e o funcionamento do mercado de trabalho.
Nos estgios profissionais encontram-se diferentes funes da poltica de emprego.
Uma parte deles, necessria e a manter ou a desenvolver, visa o reconhecimento recproco
do candidato ao emprego que inicia a sua carreira profissional e do empregador. Mas a
outra, que no possvel avaliar que extenso ter, filha da naturalizao do abandono
do terreno pela escola e a famlia. Poder, assim, estar a absorver sob a forma de estgios
profissionais o que deveriam ser experincias de contacto e socializao com o trabalho.
Esta parte dos estgios actuais deve, com ganhos sociais e de eficincia da poltica de
emprego, ocorrer antes da entrada dos jovens no mercado de trabalho, sob a forma de
estgios curriculares no sistema de ensino ou, at, de ocupao de frias ou summerjobs.
Estes ltimos poderiam, alis, comear a ter algum tipo de apoio pblico, menos oneroso
que os estgios, por exemplo sob a forma de reduo de custos indirectos com o trabalho48.

6.1.3. Fim da entrada desqualificada e precoce no mundo do trabalho


Se h hoje um segmento juvenil, particularmente o que chega ao ensino superior ou
ao secundrio que est completamente desligado do mundo do trabalho, h outro que,
opostamente, a ele se vincula demasiado cedo.
Portugal venceu na ltima dcada, aparentemente, o desafio da erradicao do
trabalho infantil, pelo menos na sua verso clssica, de trabalho por conta de outrem,
abaixo da idade legal e com abandono da escolaridade. Mas, um dos segredos do nosso
nvel de participao juvenil no trabalho continua a ser a entrada precoce e desqualificada
neste.
Ela facilitada pelo facto de ainda estarem a chegar ao mercado de trabalho os
filhos de uma gerao escolarizada predominantemente abaixo do 9 ano de escolaridade e
pelas caractersticas de um tecido produtivo com oferta de emprego carente de mo-deobra pouco qualificada. Ela potenciada pelo abandono que a escola vota queles que
carimba como fracos ou mesmo maus. Mas tambm favorecida por mecanismos da
prpria poltica de emprego.
Na alnea anterior abordmos o que fazer quanto qualificao, aqui trataremos da
necessidade de os incentivos ao emprego serem coerentes com esta e com um novo
investimento educativo generalizado.
A primeira grande questo a exigir resposta neste domnio prende-se com a
definio de quando e a quem devem ser dirigidas as medidas de apoio integrao
imediata no emprego por parte de jovens.
Sendo aceite o desgnio e a meta que propomos para a qualificao, todo e qualquer
incentivo contratao de jovens sem o ensino secundrio nem qualificao profissional
uma barreira sua concretizao. nossa convico que tal barreira dificultou no passado
a acelerao para um ritmo minimamente aceitvel a escolarizao e a qualificao da
gerao que hoje se encontra entre os 30 e os 40 anos, que poderia j ter beneficiado de
melhores nveis e que ser, tudo o indica, na prxima dcada, uma das grandes dores de
cabea da poltica de emprego.
Chegou o momento de remover tal barreira, deixando de incentivar a contratao
de jovens sem ensino secundrio concludo nem qualificao profissional. Isto ,

48

Hoje, um trabalhador de frias (que trabalhar 1 ou 2 meses e regressa escola) tem o mesmo regime fiscal
e perante a segurana social de qualquer outro trabalhador.

150

Captulo VI As coordenadas futuras da poltica de emprego

canalizando os que se encontrem nesta situao e desempregados para a qualificao


profissional ou a escolarizao, ou, preferencialmente, para ambas.
No se prope a interdio da sua contratao, na medida em que se entende que
ser aplicada aos que encontrem emprego a legislao em vigor que fora as entidades
patronais a libert-los para formao e as instituies pblicas a organiz-la.
Assim se encontra uma via que compatibiliza, dentro do possvel, trabalho e
qualificao. Mas no nos parece adequado que, perante nveis de desemprego
relativamente desqualificado que, na melhor das hipteses sero aproximadamente os
actuais, se estimule o emprego de jovens, diminuindo-lhes as hipteses de uma
qualificao adequada, colocando-os em competio directa com outros desempregados.
A revogao destes incentivos tem subjacente a intensificao significativa das
oportunidades de qualificao e deve ser limitada actual insero precoce. Se aos 20 anos
um jovem continuar a no ter conseguido obter o ensino secundrio (3 anos depois da
idade em que deveria em condies normais t-lo concludo), ento faz sentido considerlo em posio de especial vulnerabilidade e subsidiar a sua contratao.
O que se disse deve aplicar-se tambm disponibilidade profissional no mbito das
polticas de apoio social, considerando que, neste segmento etrio, para todos os efeitos, a
disponibilidade para a educao e a formao equivalente disponibilidade para o
trabalho pedida aos desempregados dos grupos etrios mais elevados.

6.1.4. Focalizao dos apoios contratao de jovens


Em parte, este assunto est j abordado nas alneas precedentes. Ou seja, pretendeuse argumentar que a primeira prioridade da poltica de emprego juvenil se concentra na
elevao imediata da sua empregabilidade sustentada a prazo e no na sustentao imediata
do seu emprego.
Acresce que deve ter-se em considerao a tendncia para o aumento da
vulnerabilidade ao desemprego dos trabalhadores mais idosos e de mais baixas
qualificaes.
contraditrio que se queira elevar a qualificao dos jovens e se apoie a
contratao dos jovens desqualificados, afastando-os dos percursos de formao
qualificante. Nestes casos a poltica de emprego de hoje est a introduzir factores de
perversidade que se reflectem na diminuio do potencial de empregabilidade dos seus
beneficirios. Propomos, por isso que os apoios contratao sejam suprimidos em todas
as situaes que concorrem directamente com os objectivos bsicos de escolarizao e de
qualificao profissional.
Este conceito pode ser traduzido operacionalmente sob a forma da supresso de tais
apoios ao emprego de menores de 20 anos, excepto quando estes j tenham concludo o
ensino secundrio ou uma qualificao profissional.
Convm, por outro lado, ter presente que as avaliaes da medida sugerem que esta
tem um forte efeito substitutivo e que beneficia proporcionalmente menos os jovens menos
qualificados. E que, na nossa experincia, apesar de teoricamente aplicvel a um conjunto
diversificado de situaes, abrange quase exclusivamente jovens e que, apesar de exigir a
sua contratao por tempo indeterminado estes abandonam as empresas (ou so
abandonados pelas empresas) que os contratam pouco tempo depois de extinto o apoio.
Para resolver o ltimo problema, uma via possvel a da obrigao da manuteno
do contrato por uma durao determinada, aps a cessao do apoio, mas esta no de
fcil verificao, face multiplicidade de causas que podem presidir extino de uma
relao contratual especfica sem diminuio do nmero de trabalhadores.
151

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

Os jovens (pelo menos alguns deles) esto, por outro lado, numa posio
relativamente privilegiada por relao aos DLD e aos outros beneficirios deste tipo de
medidas.
Para obviar a esta situao parece-nos que se poderia reformar a lgica dos
referidos benefcios, graduando-os em funo da acumulao de factores de desvantagem
no mercado de trabalho, somo se explicar adiante, em ponto especfico. Assim se
garantiria menor peso no apoio ao emprego dos jovens mais empregveis e dos prprios
jovens face a outros desempregados.

6.2. O aumento da empregabilidade dos desempregados


Os cenrios apontam para o agravamento da posio dos trabalhadores que j se
encontram no mercado de trabalho. No mais pessimista, tal ter particular intensidade
porque combinar o agravamento da posio deste grupo com o aumento do peso do
desemprego de longa durao. Mas mesmo nos outros parece evidente que o risco do
desemprego de longa durao continuar elevado em Portugal.
A activao precoce, que um elemento central na Estratgia Europeia para o
Emprego, visa, precisamente combater o enviesamento introduzido no passado por
medidas que actuavam depois de produzido o fenmeno e no preventivamente, evitandoo. Parece que, nas circunstncias previsveis, Portugal dever continuar a investir recursos
significativos na efectivao, com qualidade, da estratgia de activao precoce. O que
quer dizer que os objectivos comuns da EEE devem permanecer como referenciais
imperativos dos objectivos da poltica de emprego e que deve ser monitorizado o
cumprimento da meta de resposta activa a todos os desempregados no espao de doze
meses sobre a sua inscrio (seis, se tiver menos de 25 anos).
sabido que tal implica, essencialmente, a agilizao no tempo da resposta dos
servios de emprego, um assunto delicado de gesto de recursos que, no entanto, no tem
prioritariamente que ver com a definio do contedo das respostas adequadas. Mas no
menos certo que se trata, nesse ponto, de mobilizar recursos em tempo adequado que tm,
primeiro, que existir e estar disponveis.

6.2.1. Manter as taxas de cobertura


H, hoje, um leque de medidas de activao que cobrem praticamente todas as
situaes possveis, pelo que no h que concentrar esforos na inveno de novas, mas
antes no aperfeioamento e, em alguns casos, simplificao e racionalizao das existentes,
eliminando sobreposies e disfuncionamentos.
Em termos operacionais, Portugal cumpre j o objectivo de oferecer uma resposta
de qualificao, em cada ano, a 20% dos seus desempregados. Mas tal meta, nas condies
previsveis para os prximos anos, implicar a necessidade de maiores recursos. At 2009,
em todos os cenrios, haver um stock anual de desempregados superior ao de 2004 e, no
cenrio pessimista, tal situao ocorre at ao ltimo ano da projeco.
Se combinarmos estes dados quantitativos com o previsvel agravamento do fosso
entre a baixa qualificao dos desempregados e a qualificao dos novos postos de
trabalho, torna-se evidente a necessidade de investir neste domnio.
necessrio, tambm, ultrapassar uma certa cultura de descrena nas virtualidades
de insero profissional da formao, que radica em vises macroeconmicas, segundo as

152

Captulo VI As coordenadas futuras da poltica de emprego

quais no est demonstrada a relao entre o aumento do investimento em formao e a


reduo do volume do desemprego. Convm, a este propsito, recordar a avaliao
microeconmica da relao, publicada pela OCDE no Employment Outlook de 2004,
segundo a qual, para os indivduos, h uma forte associao entre a formao recebida e o
desempenho individual no mercado de trabalho (OCDE, 2004: 183-224): aumento da
probabilidade de fazer parte da populao activa, reduo da probabilidade de estar
desempregado, aumento da segurana no emprego (e, para os mais jovens e com maiores
habilitaes escolares, ainda, aumento dos salrios).

6.2.2. Ter uma resposta proporcional dimenso dos baixos nveis de


escolaridade e de literacia
A situao portuguesa, por fora do grande desequilbrio na estrutura de
qualificaes, exige alguma adaptao da estratgia comum europeia. Dada a baixa
escolaridade de base de uma fraco significativa da populao desempregada, a par da
formao-qualificao profissional (onde se inclui a actualizao, a especializao e a
reconverso), h que dar ateno educao de base dos adultos pouco escolarizados e ao
combate desqualificao social.
Tal estratgia implica a continuao do esforo nas modalidades de ensino
recorrente, mas tambm uma nova abordagem da problemtica da literacia e da numeracia,
isto , das competncias lingusticas e matemticas bsicas.
No actual quadro institucional, em que o Ministrio da Educao se concentra nas
geraes mais novas e na oferta escolar tpica e no h uma rede de instituies de base
autrquica ou sindical de educao popular, ser necessrio, em alternativa, criar uma
Agncia especializada na educao de base dos adultos (como poderia ter vindo a ser a
ANEFA) ou dotar o IEFP, ao nvel das estruturas internas, de uma organizao adequada
ao cumprimento de tal funo.
A segunda hiptese tem a vantagem de ter sinergias com o trabalho j em marcha
no terreno (veja-se a exploso na oferta de formao para grupos em risco de excluso) e a
desvantagem de poder conflituar com aquela que entendida como sendo a sua misso
principal, centrada no emprego e no nas competncias bsicas.
Face magnitude do esforo necessrio, a questo essencial a de que o pas
necessita de se dotar de uma estrutura de perfil elevado que protagonize a execuo de uma
estratgia clara de elevao do nvel de competncias bsicas da populao.
Recordemos, a este ttulo, a experincia inglesa dos ltimos anos. Em 1999, Sir
Claus Moser coordenou um grupo de trabalho sobre as competncias bsicas ps-escolares
e elaborou um relatrio que recomendava a adopo de uma estratgia de promoo de
competncias bsicas dos adultos, que passava pela definio de metas nacionais
quantificadas para 2005 e 2010, pela expanso da oferta, pela definio de curricula.
Consequentemente, foi criada uma Adult Basic Skills Strategy Unit que coordena o
programa elaborado com base neste relatrio (Skills for Life Strategy), as metas foram
adoptadas, foram definidos standards nacionais de literacia e numeracia, feita formao de
formadores, lanada a Universidade para a Indstria, entre outras medidas.
Em Portugal, necessitamos de uma interveno com a mesma filosofia orientadora,
se pretendermos romper com as inrcias que se tm sobreposto a programas e iniciativas
diversas.
Para alm dos ganhos intrnsecos para a populao, os quais apesar de relevantes se
poderiam considerar fora da problemtica doa cesso ao emprego, importa ter presente que
investigao feita a propsito do Reino Unido. Demonstra que, para este pas, h efeitos
153

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

positivos da melhoria dos nveis de literacia e numeracia nas taxas de emprego e nas
remuneraes, tendo o aumento da primeira um impacto maior no emprego e o do segundo
nos ganhos (McIntosh e Vignoles, 2000).
Prope-se, pois, que Portugal adopte uma estratgia de elevao das competncias
bsicas de grande envergadura, dotada de recursos e apoio institucional adequados
magnitude da tarefa.

6.2.3. Certificar as aprendizagens


paradoxal que, tendo baixos nveis de escolaridade inicial, Portugal no tenha
ainda desenvolvido sistemas abrangentes de formao contnua e, sobretudo de certificao
escolar e profissional das aprendizagens informais.
Tal situao prejudica especialmente aqueles que, partindo de bases limitadas, pelo
seu esforo conseguiram adquirir competncias, tantas vezes reconhecidas nos seus locais
de trabalho, mas que so virtualmente impossveis de mostrar a um eventual novo
empregador aps um perodo de desemprego.
Os certificados so, de facto, como passaportes, que atestam o ponto de partida, em
termos de competncias dos seus detentores, perante quem eles sejam ainda
desconhecidos.
O desenvolvimento de um sistema eficiente de certificao profissional de
adquiridos prioritrio e tarda a surgir do Sistema Nacional de Certificao Profissional,
uma dcada aps a sua instituio. Importa evitar que algo de semelhante possa ocorrer
experincia dos Centros de Reconhecimento, Validao e Certificao de Competncias
(CRVCC), at agora circunscritos, por deciso poltica que rapidamente ficar
desactualizada, se j o no estiver desde o princpio ao nono ano de escolaridade e ainda
pouco disseminados, apesar da meta ambiciosa definida pelos Planos Nacionais de
Emprego.
O alargamento da experincia dos CRVCC, com a expanso drstica da sua taxa de
cobertura e o aperfeioamento do seu modelo de interaco entre certificao de
aprendizagens e prescrio de formao, pode ser uma porta fundamental para a superao
do ciclo vicioso baixas competncias baixo nvel de formao baixo nvel de
certificao em que nos encontramos. Para isso ter que se alargar mantendo-se credvel e
que arrastar na sua dinmica a certificao profissional.

6.3. O combate discriminao


A discriminao de um grupo sempre o processo pelo qual se d importncia a
alguma das suas caractersticas reais ou imaginadas para lhe retirar oportunidades.
Num caso manipulando os seus efeitos, no outro inventando-os. Em contraponto, a luta
contra a discriminao um processo de neutralizao do impacto de tais caractersticas,
agindo sobre os seus portadores, sobre os factores que lhes esto associados ou sobre a
percepo que os outros tm delas.
Pode dizer-se que o combate discriminao no emprego um assunto societal,
entendendo que o conceito cobre o conjunto das instituies que esto associadas
regulao de um fenmeno social.
Nos pases que tm o tipo de sistema de proteco social em que Portugal se insere,
a discriminao em funo do sexo e da idade tem operado geralmente sob a forma da

154

Captulo VI As coordenadas futuras da poltica de emprego

reduo da taxa de actividade e da taxa de emprego e o aumento da taxa de desemprego


das mulheres e dos idosos, por relao aos homens e aos trabalhadores de idades
intermdias. Entre ns existe uma variante desse modelo que corrobora a exposio
relativamente mais alta destes grupos ao desemprego e baixa das taxas de actividade
(embora com menor incidncia que noutros pases), mas compensa socialmente uma
feminizao de esforo do emprego com a contraco das taxas de fertilidade das
mulheres.
Tal arranjo social pode tornar-se insustentvel, no apenas do ponto de vista da
desigualdade de oportunidades que gera, mas tambm por causa da dupla presso que
produz sobre os sistemas de proteco social: estreitamento da base contribuinte pela no
substituio de geraes e aumento das necessidades de financiamento, em particular das
penses, por fora da sada precoce da populao activa.
Nos prximos anos comear-se- a sentir em Portugal o efeito da contraco da
fertilidade, com a reduo dos novos contingentes a chegar
idade activa a implicar menor presso sobre este. Mas tem sido tambm
salientado o aumento do risco de sada precoce do mercado de trabalho. Como se viu no
captulo 2, a UE emitiu j, alis, uma recomendao a Portugal no sentido de prevenir
esses efeitos.
No fundo, o desafio consiste em compatibilizar elevadas taxas de actividade e de
emprego das mulheres e dos idosos com a reproduo das geraes e manter sistemas de
proteco social estruturalmente sustentveis do ponto de vista financeiro.
As medidas tomadas at hoje tm sido relativamente tmidas desde que se
completou o ciclo de erradicao da discriminao legalmente instituda. No caso da
discriminao em funo da idade est-se, alis, numa fase de correco de incentivos
negativos, que usaram com durante dcadas se fez em toda a Europa a sada precoce do
mercado de trabalho como factor de reconverso econmica. Admitindo que se completa,
por tendncia, o ciclo de erradicao das discriminaes consignadas em lei que ainda
possam persistir (e que, a existirem, seriam inconstitucionais) e que se afastam os
incentivos negativos permanncia no mercado de trabalho, resta toda a actividade de
incentivo positivo igualdade de oportunidades.
Como vimos, neste domnio, as polticas tm ainda um mbito real de aplicao
extremamente reduzido. Assim, cr-se que este um domnio a merecer particular ateno
e a expandir.

6.3.1. Majoraes efectivas no apoio ao emprego de grupos discriminados


A primeira e mais bvia das medidas a tomar a considerao adequada, em
matria de incentivos financeiros criao de emprego, do maior risco de desemprego que
se expressa nos gaps actuais. Como tem sido demonstrado, h um risco elevado de que
apoios especficos gerem estigmatizao acrescida, pelo que se prope a continuao de
majoraes tendo em vista a igualdade de oportunidades entre sexos nos apoios existentes,
eventualmente ampliando-as, bem como a introduo de majoraes com a mesma lgica
favorecendo os trabalhadores mais idosos.
O princpio subjacente a esta medida o de que a reduo comparativa do custo de
trabalho dos grupos estigmatizados em comparao com outros aumenta as hipteses de
emprego dos primeiros.
A necessidade de caminhar neste sentido bem notria quando se analisa o forte
enviesamento que se produziu nos apoios ao emprego, em que os grupos de nvel etrio
mais baixo so actualmente beneficirios largamente predominantes.
155

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

6.3.2. Desenvolver os servios s famlias


A experincia demonstra que a participao massiva de homens e mulheres no
mercado de trabalho tem sido feita ou custa da forte segregao do emprego, com as
mulheres relegadas para os sectores com maior segurana de emprego - como a
Administrao Pblica - e para o part-time, como nos pases nrdicos, ou da forte
exposio das crianas pobreza, como nos EUA, ou da reduo drstica das taxas de
fertilidade, como no Sul da Europa (Esping-Andersen, 2002) e, em particular, em Portugal.
A acessibilidade e os horrios de funcionamento dos servios de guarda das
crianas, em particular das mais pequenas, tm um impacte decisivo na gesto deste
processo. Esping-Andersen estimou que, ao nvel europeu, a probabilidade de uma mulher
estar empregada quando tem acesso a esses servios 1,3 vezes superior de quando no
tem, no caso do emprego em part-time e de 1,6 quando se fala do emprego a tempo inteiro
(Esping-Andersen, 2002: 120).
Evidentemente, os efeitos destes servios sero fortemente potenciados pela
mudana das relaes sociais de gnero, que produzam modelos de equilbrio entre a
famlia e a profisso que compatibilizem ambos os papis, tanto para os homens como para
as mulheres. Tal fenmeno pode e deve ser estimulado pelas iniciativas de sensibilizao,
sempre necessrias, mas deve ser estimulado pela ponderao da introduo de
mecanismos de incentivo ao papel familiar dos pais.

6.4. Mecanismos de transio desemprego/emprego


A tendncia aponta para que os apoios ao emprego possam vir a desempenhar um
papel mais importante no prximo perodo, dado o previsvel envelhecimento do
contingente de populao desempregada e o consequente aumento do desemprego de
trabalhadores em risco de excluso do mercado de trabalho aps tempos mais ou menos
longos de experincia profissional.
As polticas de emprego tambm criam novas categorias sociais. H medida que o
apoio obteno de emprego passou a incluir, por um tempo mais ou menos longo, as
formas de emprego apoiado, o estatuto dos seus beneficirios passou a ser definido pelo
prprio programa. A armadilha dos programas de emprego que se alimentam a si prprios
e transformam os seus beneficirios em seus dependentes estruturais, tem vindo a ser
demonstrada.
certo que, se a alternativa a um programa de emprego a ausncia de resposta,
esta no brilhante, mas o enriquecimento do potencial de empregabilidade das medidas
adoptadas deve ser uma preocupao constante.
Ora, em Portugal, a energia e os recursos dispendidos nestas medidas tm estado,
na prtica, concentrados na medida com menor potencial de insero o apoio a
actividades ocupacionais. O beneficirio que repete o percurso desemprego programa
ocupacional desemprego programa ocupacional acaba por ser apanhado numa vida de
quase-emprego.
A maior reorientao de poltica a efectuar neste perodo e neste domnio consiste
na transferncia de recursos para formas de transio mais ricas em promoo do emprego
ou em aumento da empregabilidade.
Neste quadro, assumindo que h um conjunto significativo de desempregados cuja
principal vulnerabilidade no mercado de trabalho resulta do seu afastamento desse mesmo
mercado, a prioridade deveria estar concentrada no apoio ao seu emprego em mercado
aberto de trabalho, pela reduo do custo desse emprego, seja sob a forma de apoio ao
156

Captulo VI As coordenadas futuras da poltica de emprego

empregador (subsdio ou reduo de contribuies sociais) seja sob a de criao do prprio


emprego.
Portugal encontra-se entre os pases que dedicam menor percentagem dos recursos
das suas medidas de poltica activa de emprego subsidiao do emprego (no perodo
1996-2002 apenas o reino unido gastava uma proporo menor dos seus recursos com
poltica activa em apoios ao emprego (Lee, 2005: 7)). H, pois, espao e necessidade de
ampliar o seu peso.
Mas estas medidas comportam riscos srios de apoiar prioritariamente os que
menos dela necessitam (mais qualificados, mais escolarizados, desempregados com menor
risco de cair no desemprego de longa durao e mais jovens, por exemplo), necessrio
que seja focalizada de modo a produzir o mximo de efeitos, para os grupos mais
vulnerveis e no mnimo de tempo de desemprego. A OCDE, baseada nas avaliaes
disponveis, sugeriu que se podia aumentar os ganhos de emprego em 20 a 30% atravs do
aperfeioamento dos mecanismos de focalizao nos grupos desfavorecidos e da
monitorizao apertada do uso dos incentivos (OCDE, 2003; Lee, 2005). Estes
aperfeioamentos tm sido ensaiados de diversas formas.
Na Austrlia, por forma a ter um mecanismo simultaneamente selectivo e
intervindo a tempo foi desenvolvido um sistema de pontuao baseado na durao das
situaes passadas de desemprego, na incidncia do desemprego numa regio, no nvel
educativo e na idade dos candidatos que permite despistar os casos mais graves e
encaminh-los para os apoios ao emprego.
No que diz respeito aos jovens e aos desempregados com muito baixas
qualificaes, foi demonstrado, para os EUA, o sucesso (em aumento do nvel de emprego
e em melhoria de salrios) de programas que combinem subsidiao de emprego, apoio
busca de emprego e aces visando a melhoria da empregabilidade, em programas mistos
de reduo do custo salarial do trabalhador acompanhada de formao (Katz, 1996).
Para combater o enviesamento em direco ao uso de recursos para o apoio ao
emprego dos mais qualificados, foram introduzidas tambm, em alguns pases taxas de
apoio regressivas com a progresso salarial e tectos mximos de salrios a considerar para
efeitos de subsidiao.
Em sntese, a principal reorientao proposta neste domnio consiste na reduo do
peso excessivo de actividades ocupacionais com fraco potencial empregador, na introduo
de melhorias significativas nos apoios ao emprego, tornando-os, por um lado, mais
selectivos e, por outro, mais apropriados a pessoas com baixas qualificaes e na
continuao da experincia de empregos sociais, em contexto protegido para pessoas com
maiores problemas de empregabilidade.

6.5. Os universos do emprego perifrico


Os empregos perifricos, enquanto expresso das situaes laborais precrias e
atpicas, configuram uma importante linha de questionamento das formas juslaborais
caracterizadoras do tradicional contrato de trabalho assalariado. A presso exercida pelo
acrscimo de competitividade escala global, sem qualquer previso de diminuio49, tem
colocado num equilbrio instvel as modalidades de regulao salarial conhecidas,
desestruturadas pelas estratgias empresariais de fragmentao e disperso do

49

Conferir: ILO (2004), Economic security for a better world. Genebra: ILO; OCDE (2005), Perspectives de
lemploi de lOCDE.

157

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

investimento, pela expanso do fenmeno da segmentao dos mercados de trabalho e pela


emergncia de novas situaes perante o trabalho e o emprego.
As polticas pblicas laborais e os processos de produo normativa tm, no mbito
da EEE e, nomeadamente, desde a enunciao das orientaes relativas ao pilar da
adaptabilidade da primeira fase da EEE, dado origem a diferentes modalidades de
combinao entre a flexibilizao do contrato de trabalho e os nveis de proteco social
em que o caso holands da flexissegurana funciona como benchmarking.
No caso portugus, desde a dcada de oitenta, tm sido introduzidos, por via da
concertao social e por via legislativa, diferentes instrumentos conducentes
flexibilizao legal das relaes laborais. Este afeioamento da legislao laboral
portuguesa converge tendencialmente com as orientaes de poltica de emprego da
OCDE, da UE e com as recomendaes do Conselho Europeu.
Esta tendncia legal tem-se combinado com o desempenho do mercado de trabalho
ocorrendo, tal como ficou demonstrado no terceiro captulo, um efeito de ajustamento
conjuntural do mercado de trabalho, de onde releva a importncia da contratao a termo,
dos contratos no permanentes e dos trabalhadores independentes sem pessoas ao servio.
No se pode ignorar, contudo, e tambm como assinalado no terceiro captulo, o possvel
efeito da contraco dos designados empregos perifricos face aos empregos permanentes
e a putativa interaco com a expanso dos trabalhadores pobres, do sector informal e
ilegal da economia, fenmenos em crescimento na sociedade portuguesa.
Por outro lado, Portugal evidencia consensuais disfuncionalidades na regulao
jurdica das relaes laborais expressas nos elevados ndices de inefectividade da
legislao laboral (Ferreira, 2005). A inefectividade dos quadros legais torna urgente a
correco das condies de aplicao da legislao em vigor, nomeadamente quando esta
concorre para o incremento do emprego perifrico e da precariedade, constituindo-se por
esta via, numa das barreiras estruturais do problema do acesso ao mercado de trabalho.
Deste modo, afigura-se-nos como primeira prioridade das polticas laborais com
incidncia nos fenmenos da precariedade e da atipicidade a ultrapassagem das barreiras
impeditivas da efectividade das normas.
Um objectivo agregador destas polticas deveria ser o reforo de um paradigma
preventivo e promocional dos direitos laborais acompanhado de aces de fiscalizao e de
proteco desses mesmos direitos. Uma boa articulao entre os paradigmas preventivo e
fiscalizador poderia permitir uma interveno mais profunda nas relaes laborais,
nomeadamente atravs de programas de aco envolvendo os parceiros sociais e os
organismos da administrao directa do Estado.
Em Portugal podem ser sinalizadas experincias relevantes no que a esta matria
diz respeito, como sejam as preocupaes expressas em sede de concertao social e
vazadas nos clausulados de vrios acordos, os apoios passagem dos contratos no
permanentes a permanentes e a actuao da Inspeco Geral do Trabalho (IGT) assente nos
princpios da auto-regulao e do dilogo social traduzida na designada abordagem
integrada da precariedade e combate ao trabalho clandestino. Ainda que de forma lacunar,
os Planos Nacionais de Emprego da segunda fase da EEE referem na directriz 9 a
necessidade de transformar o trabalho no declarado em emprego regular. Assim, e caso se
assuma a proposta relativa ao incremento da efectividade normativa das relaes laborais,
um primeiro eixo de interveno passaria pelo aproveitamento das sinergias j existentes
no terreno, fixando-se metas quantificveis no que diz respeito passagem dos
trabalhadores com contrato no permanente a permanente e transio de sectores
econmicos com forte incidncia de fenmenos de economia informal para o sector
estruturado da economia. A programao das intervenes preventivas por parte da IGT
deveriam prosseguir as metodologias de auto-regulao e dilogo social apoiadas por

158

Captulo VI As coordenadas futuras da poltica de emprego

formas de divulgao dos resultados obtidos e campanhas de sensibilizao nos meios de


comunicao social.
No entanto, e como ficou demonstrado no passado, as medidas anteriormente
referidas permanecem insuficientes, dada a extenso da desarticulao entre a law in books
e a law in action. A efectividade das normas laborais deve conjugar-se com
desenvolvimento econmico sustentado, competitividade empresarial, qualidade do
trabalho e erradicao da concorrncia desleal. Nesse sentido, prope-se um segundo eixo
de interveno assente numa nova perspectiva de acesso aos direitos laborais
especialmente dirigido para os fenmenos da atipicidade e da economia informal onde
dado especial relevo preveno, governao e monitorizao, do qual constam as
seguintes medidas: (1) produo do conhecimento necessrio ao acompanhamento das
situaes de emprego perifrico na sua relao com a aplicao da legislao em vigor,
tarefa que poderia ficar acometida ao Centro de Relaes Laborais (organismo a
implementar j pactado em sede de concertao social); (2) criao e implementao de
parcerias locais para a promoo e aplicao das normas laborais envolvendo os parceiros
sociais e tendo como plos dinamizadores as delegaes da IGT; (3) semelhana das
experincias francesa e brasileira, formar mediadores sociais com conhecimento regional e
sectorial das realidades laborais cuja funo seria de divulgao e apoio s duas propostas
anteriores; (4) de acordo com a resoluo do Conselho Europeu relativa transformao
do trabalho no declarado em emprego regular (2003), fomentar uma atitude pr-activa por
parte da administrao do trabalho na luta contra o trabalho clandestino, combinando
metodologias inspectivas e de dilogo social; (5) divulgao dos trabalhos anunciados no
PNE de 2004 no mbito da directriz 9 destinados a avaliar a evoluo do trabalho no
declarado e clandestino; (6) majorao de acordo com os sectores de actividade dos custos
com pessoal traduzido num benefcio fiscal em sede de IRC.

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171

Acesso ao Emprego e Mercado de Trabalho

Zeitlin, Jonathan e David M. Trubek, (Orgs) (2003). Governing Work and Welfare in a
New Economy. Oxford, University Press.

172

Anexos
Anexo ao Captulo II
Indicadores Macroeconmicos e Emprego

Quadro II. 1 - PIB Crescimento


Macroeconomic trends - economic growth - evolution of GD
OECD FACTBOOK 2005 ISBN 92-64-01869-7 OECD 2005
Growth rates of real GDP
1999
2000
2001
2002
2003
2004
DE
DK
EL
ES
FI
FR
IE
IT
NL
PT
UK
EU 15*
OCDE

1,9
2,6
3,4
4,2
3,2
3,2
11,1
1,7
4,0
3,8
2,9
2,9
3,3

3,1
2,8
4,5
4,4
5,4
4,2
9,9
3,2
3,5
3,4
3,9
3,7
3,9

1,0
1,6
4,3
2,8
1,0
2,1
6,0
1,7
1,4
1,6
2,3
1,8
1,1

0,1
1,0
3,6
2,2
2,3
1,1
6,1
0,4
0,6
0,4
1,8
1,1
1,6

-0,1
0,5
4,5
2,5
2,1
0,5
3,6
0,4
-0,9
-1,2
2,2
0,9
2,2

1,2
2,4
3,8
2,6
3,1
2,1
4,9
1,3
1,2
1,5
3,2
2,2
3,6

* Fonte: Eurostat (Real GDP growth rate, at constant prices, 1995)

173

Quadro II.2 Produtividade no sector privado


Macroeconomic trends - productivity - labour productivity
OECD FACTBOOK 2005 ISBN 92-64-01869-7 OECD 2005
Labour productivity in the business sector
Annual growth in percentage

DE
DK
EL
ES
FI
FR
IE
IT
NL
PT
UK
OECD total

1999
0,8
2,1
3,8
0,6
0,5
1,2
5,1
1,1
1,5
2,8
1,7
2,0

2000
1,0
3,1
5,2
0,8
3,5
1,5
5,4
1,5
1,4
1,3
2,8
2,5

2001
0,3
1,7
5,2
0,4
-0,6
0,2
3,2
0,1
-0,7
-0,4
1,7
0,7

2002
0,7
0,9
4,0
0,7
1,8
0,4
4,8
-1,0
0,2
-0,2
1,1
2,1

2003
0,9
2,1
3,4
1,0
2,6
0,8
2,1
-0,2
-0,6
-1,2
1,7
2,2

2004
1,0
2,9
2,5
0,7
3,8
2,8
3,5
0,3
2,6
1,6
2,7
3,0

Fonte: http://ocde.p4.siteinternet.com/publications/doifiles/302005041P1T018.xls 4/07/05

174

Quadro II.3 Produtividade por empregado


GDP in Purchasing power standards (PPS) per person employed relative to: EU-25=100
Fonte: Eurostat

DE
DK
EL
ES
FI
FR
IE
IT
PL
NL
PT
UK
UE 15
OECD total

1999
105,4
104,5
85,9
102,4
109,5
125,6
121,3
121,8
49,1
102,7
69,4
104,3
108,9
--

2000
103,1
105,0
97,5
99,4
110,9
124,5
122,7
119,9
50,9
102,9
69,3
105,1
108,4
--

2001
102,3
105,4
90,3
99,4
110,3
125,0
124,9
117,2
50,1
104,7
69,1
106,9
108,2
--

2002
102,1
102,6
95,6
100,7
109,5
123,0
128,8
113,3
50,9
103,4
69,1
109,1
107,8
--

2003
101,3
103,2
97,9
101,7
108,5
120,8
126,8
109,6
58,0
102,3
67,3
108,7
106,7
--

2004
100,9
104,0
96,8
100,2
110,5
120,4
132,2
108,5
59,6
103,2
66,3
108,4
106,4
--

175

Quadro II.4 Despesas em I&D (percentagens do PIB)


Science and technology - research and development (R&D) - expenditure on R&D
OECD FACTBOOK 2005 ISBN 92-64-01869-7 OECD 2005-07-02
Gross domestic expenditure on R&D
As percentage of GDP
1999
2000
2001
2002
DE
2,44
2,49
2,50
DK
2,19
..
..
..
ES
0,88
0,94
0,96
..
EL
0,67
..
..
..
FI
3,23
3,40
3,40
..
FR
2,18
2,18
2,20
..
IE
2,39
2,77
3,06
3,04
IT
1,04
1,07
..
..
NL
PT
UK
EU 15
OCDE

176

2,02
0,75
1,88
1,86
2,20

1,94
0,79
1,85
1,89
2,25

..
0,83
1,90
1,93
2,33

..
0,78
..
..

Quadro II.5 Populao com frequncia do ensino superior


(% 25 34 anos)
Tertiary attainment for age group 25-34
Education - outcomes - tertiary attainment

DE
DK
EL
ES
FI
FR
IE
IT
NL
PL
PT
UK
EU15
OECD total

1999
21,5
28,6
24,6
33,5
37,4
30,9
28,1
10,0
25,1
12,3
12,2
27,3
---

2000
22,3
29,3
24,3
34,1
37,6
32,4
30,3
10,4
26,6
14,2
13,0
28,6
---

2001
21,8
29,1
24,0
35,5
38,2
34,2
33,4
11,8
26,5
15,2
14,0
29,5
---

2002
21,7
30,6
24,1
36,7
39,2
36,1
36,3
12,5
27,7
16,8
15,0
31,2
---

177

Quadro II.6 Populao com frequncia do ensino superior


(% 25 64 anos)
Tertiary attainment for age group 25-64
Education - outcomes - tertiary attainment

DE
DK
EL
ES
FI
FR
IE
IT
NL
PL
PT
UK
EU15
OECD total

178

1999
22,9
26,5
17,5
21,0
31,3
21,5
20,5
9,3
22,6
11,3
8,7
24,8
---

2000
23,5
25,8
17,6
22,6
32,0
22,0
21,8
9,4
23,4
11,4
8,9
25,7
---

2001
23,2
26,5
17,8
23,6
32,3
23,0
23,7
10,0
23,2
11,9
9,1
26,1
---

2002
23,4
27,4
18,3
24,4
32,6
24,0
25,4
10,4
24,4
12,6
9,3
26,9
---

Quadro III.1.
Emprego permanente
Fim dos
anos 80

Fim dos
anos 90

2003

Fim dos
anos 80

Fim dos
anos 90

1,0

1,5

1,5

0,9

0,9

ustria
Blgica

2,9
1,7

2,9
1,7

2,4
1,7

1,5
4,6

Canad
Repblica Checa

1,3
:

1,3
3,3

1,3
3,3

Dinamarca

1,5

1,5

Finlndia
Frana
Alemanha

2,8
2,3
2,6

2,3
2,3
2,7

Grcia
Hungria
Irlanda
Itlia
Japo
Coreia

2,5
:
1,6
1,8
2,4
:

Mxico
Holanda
Nova Zelndia
Noruega
Polnia
Portugal

Austrlia

Repblica Eslovaca
Espanha
Sucia
Sua
Turquia
Reino Unido

Despedimentos
colectivos

Emprego temporrio

Rigor global da regulamentao


Verso 1
Fim dos
anos 90

Verso 2
Fim dos
anos 90
2003

2003

Fim dos
anos 90

2003

Fim dos
anos 80

0,9

2,9

2,9

0,9

1,2

1,2

1,5

1,5

1,5
2,6

1,5
2,6

3,3
4,1

3,3
4,1

2,2
3,2

2,2
2,2

1,9
2,2

2,4
2,5

2,2
2,5

0,3
:

0,3
0,5

0,3
0,5

2,9
2,1

2,9
2,1

0,8
:

0,8
1,9

0,8
1,9

1,1
1,9

1,1
1,9

1,5

3,1

1,4

1,4

3,9

3,9

2,3

1,4

1,4

1,8

1,8

2,2
2,5
2,7

1,9
3,1
3,8

1,9
3,6
2,3

1,9
3,6
1,8

2,6
2,1
3,5

2,6
2,1
3,8

2,3
2,7
3,2

2,1
3,0
2,5

2,0
3,0
2,2

2,2
2,8
2,6

2,1
2,9
2,5

2,3
1,9
1,6
1,8
2,4
2,4

2,4
1,9
1,6
1,8
2,4
2,4

4,8
:
0,3
5,4
1,8
:

4,8
0,6
0,3
3,6
1,6
1,7

3,3
1,1
0,6
2,1
1,3
1,7

3,3
2,9
2,4
4,9
1,5
1,9

3,3
2,9
2,4
4,9
1,5
1,9

3,6
:
0,9
3,6
2,1
:

3,5
1,3
0,9
2,7
2,0
2,0

2,8
1,5
1,1
1,9
1,8
2,0

3,5
1,5
1,2
3,1
1,9
2,0

2,9
1,7
1,3
2,4
1,8
2,0

:
3,1
:
2,3
:
4,8

2,3
3,1
1,4
2,3
2,2
4,3

2,3
3,1
1,7
2,3
2,2
4,2

:
2,4
:
3,5
:
3,4

4,0
1,2
0,4
3,1
0,8
3,0

4,0
1 ,2
1,3
2,9
1,3
2,8

3,8
3,0
0,4
2,9
4,1
3,6

3,8
3,0
0,4
2,9
4,1
3,6

:
2,7
:
2,9
:
4,1

3,1
2,1
0,9
2,7
1,5
3, 7

3,1
2,1
1,5
2,6
1,7
3,5

3,2
2,3
0,8
2,7
1,9
3,7

3,2
2,3
1,3
2,6
2,1
3,5

3,6

3,5

1,1

0,4

3,3

2,5

2,4

1,9

2,5

2,0

3,9
2,9
1,2
:
0,9

2,6
2,9
1,2
2,6
0,9

2,6
2,9
1,2
2,6
1,1

3,8
4,1
1,1
:
0,3

3,3
1,6
1,1
4,9
0,3

3,5
1,6
1,1
4,9
0,4

3,1
4,5
3,9
1,6
2,9

3,1
4,5
3,9
2,4
2,9

3,8
3,5
1,1
:
0,6

2,9
2,2
1,1
3,8
0,6

3,1
2,2
1,1
3,7
0,7

3,0
2,6
1,6
3,4
1,0

3,1
2,6
1,6
3,5
1,1

0,2
2,3
1,20

0,2
2,0
0,95

0,2
2,0
0,85

0,7
2,2
0,83

0,7
2,2
0,73

Estados Unidos da Amrica


0,2
0,2
0,2
0,3
0,3
0,3
2,9
2,9
Mdia (no ponderada)
2,2
2,2
2,2
2,5
1,9
1,8
3,0
3, 0
Desvio -padro
1,08
0,86
0,82
1,66
1,41
1,23
0,98
0,96
Notas:
: Dados no disponveis.
Fim dos anos 80 e 90 : ver
OCDE, Perspectives de lem ploi,
1999 , captulo 2 ;
ano de 2003 : ver OCDE (2004b) para uma descrio detalhada da regulamentao da proteco sobre a proteco do
do emprego e o anexo 2.A1 para o mtodo de clculo do indicador.
Fonte : OCDE , Perspectives de l'Em ploi

, 2004 : 124 (Quadro 2.A2.4. Indicateurs synthti

2003

ques de la rigueur de la lgislation sur la protection de lemploi)

Indicadores Estatsticos
Nmero de recomendaes do Conselho Europeu sobre a execuo das polticas
de emprego dos Estados-Membros (2004)
10

0
DE

EL

BE

ES

FR

IT

PT

LU

NL

PL

SK

CY

CZ

DK

FI

SE

AT

EE

HU

LT

LV

MT

SI

UK

IE

181

Taxas de Emprego

NL
FR

DE

PT

IE
EL

80

ES

UE15
UE25

DK

DK

90

FR

DE

DK

60

IE

PT
UE15UE25

ES

EL

70

NL

IT

NL

IT

IT
IE
DE

50

PT UE15

40

UE25

ES
FR
EL

30

20

10

0
Taxa de emprego 15-24 (% populao total com 15-24
anos) 2003

Taxa de emprego 25-54 (% populao total com 25-54


anos) 2003

Taxa de emprego 20-64 (% populao total com 20-64


anos) 2003

Idade de sada do mercado de trabalho

59

63,1

62,9

62,9

60

59,9

60,5

60,8

61,5

61,6
61

59,7

59,6
58,7

58,9

59,7

59,8

60

60,6

60,2

60,3

61

61

60,9

61,5
61,6
61,5
61,3

62

62,4
62,5

62,3
62
61,2

61,1

62

61,4

61,9

61,9

63

62,8

64

63,7

63,9

65

58

57

56
DE

182

DK

EL

ES

FR

IE

IT

NL

PT

Idade mdia de sada do mercado de trabalho (homens) 2002

Idade mdia de sada do mercado de trabalho (homens) 2003

Idade mdia de sada do mercado de trabalho (mulheres) 2002

Idade mdia de sada do mercado de trabalho (mulheres) 2003

UE15

UE25

Emprego atpico

50,9

55,7

60

27,1

3,8

6,4

14,7

14,2

15,9
10,9

10,2

14,2

24
25,6

28,9

37,2

38,4

35,7
15,9

13,7

16,4

21,3

23,2

26,1
13,7

16,8
12,9
1,9

10

8,4

10,4

20

18,9

20,1

30

34,8

32,9

33,3

32,4

34,4

40,1
28,4

32,5

34,2

39

40

43,1

44,8

50

0
DE

DK

EL

ES

FR

IE

IT

NL

PT

UE15

UE25

Somatrio dos rabalhadores a tempo parcial e/ou a termo e dos trabalhadores por conta prpria (% do emprego total) 2003
Trabalhadores a tempo parcial (% emprego total) 2003
Trabalhadores a termo (% do emprego total) 2003
Trabalhadores a tempo parcial e a termo (% do emprego total) 2003
Trabalhadores por conta prpria (% do emprego total) 2003

Diferena entre a taxa de emprego de nationais da UE e no-nacionais da UE 2003

20

18

16

14

12

10

0
DE

DK

EL

ES

FR

IE

IT

NL

PT

UE15

Diferenciaes de gnero
35
EL

30

PT
ES

EL

DE

ES

NL

25

DE
IE

20

IE
UE15

IT
NL

15
10

DK

FR

PT

UE25

DK

NL

DE

EL

IE

IT

DK
DK

NL
ES

IE
FR
PT

DE

EL
IT
ES

IT
0
-5
-10

Distncia sexual no emprego (homens


menos mulheres em p.p.)
2003

Distncia sexual nos salrios - sector


privado - (salrio horrio bruto dos homens
menos o das mulheres em % do dos
homens) 2001

Distncia sexual nos salrios - sector


pblico - (salrio horrio bruto dos homens
menos o das mulheres em % do dos
homens) 2001

Distncia sexual nos salrios - total (salrio horrio bruto dos homens menos o
das mulheres em % do dos homens) 2001

PT
-15

183

Participao em educao e formao (2003)


35

31,5
30

25,7
DK

25

20
18,9
NL

15

10

15,3

14,9

9,6

9,3

9,5

9,1
7,6

5
3,7
PT

3,6
2,1

1,2
0,2

0
Participao em educao e
formao - 25-64 anos - 2003

Participao em educao e
formao - 25-34 anos - 2003
DE

DK

Participao em educao e
formao - 35-44 anos - 2003

EL

ES

FR

IE

Participao em educao e
formao - 45-54 anos - 2003

IT

NL

PT

UE15

Participao em educao e
formao - 55-64 anos - 2003
UE25

1,80

60

1,60

53
50
46
41

1,20
1,00

41

40

40

32
30

0,80

26

25

0,60

Participantes

Despesa e Investmentimento

1,40

20
16

15

0,40

10
0,20
0,00

0
DE

DK

EL

Despesa em PAMT

ES

FR

IE

IT

NL

PT

UE15

(% PIB) 2002

Investimento das empresas em formao profissional contnua de adultos

(% custos do trabalho) 1999

Participantes em formao profissional contnua (% assalariados) 1999

Aprendizagem ao Longo da Vida


9

30
27,6

8
25
7

20

Despesa

16,5
15

10,1

3
7,8
2

9,4

7,2

5,2

4,7

4,8

3,7

0
DE

DK

EL

ES

FR

IE

IT

NL

Despesa pblica total em educao (% PIB) 2001


Despesa em Polticas Activas de Mercado de Trabalho (% PIB) 2002
Participantes em Aprendizagem ao Longo da Vida (% 25-64 anos em educao ou formao) 2004

184

10

PT

UE15

UE25

Participantes

Cuidados s crianas
120

FR

ES

100

IT

DK
DE

NL

80
PT

DK

60

40
FR
NL
PT
20
ES
DE

IT

0
Servios de cuidados s crianas (0-2 anos) 2002 or 2003

Servios de cuidados s crianas (3 anos escolarizao obrigatria) 2002 or 2003

Antecipao e Nova Oportunidade


100
DK

EL

90

DK

EL
80

NL

70
60
50
40
30
PT
DE

FR
10

PT

NL

20
ES

IE

ES

PT

DE

FR IE

IE

EL

IE
EL

PT

0
Jovens desempregados sem
aconselhamento intensivo ou apoio na
procra de emprego(% ) 2003

Adultos desempregados sem


aconselhamento intensivo ou apoio na
procra de emprego(% ) 2003

Jovens desempregados a quem no foi


oferecida uma nova oportunidade de

Adultos desempregados a quem no foi


oferecida uma nova oportunidade de

formao, de trabalho, de estgio, de


emprego ou outra medidade

formao, de trabalho, de estgio, de


emprego ou outra medidade

empregabilidade (% ) 2003

empregabilidade (% ) 2003

Activao dos DLD (% DLD) 2004


60

51,3
49

50

40

31,3

32,6

30

20

19

18,6

DK

EL

18,4

10

0
DE

ES

FR

IE

IT

NL

PT

UE15

UE25

185

Recomendaes a Portugal no mbito da EEE


2000
A situao do emprego tem vindo a melhorar constantemente ao longo dos ltimos
anos, em resultado da forte actividade econmica. Contudo, indicadores de desempenho
positivos em termos de emprego escondem fragilidades estruturais que tornam o mercado
de trabalho vulnervel. Os desafios cruciais que se colocam ao mercado de trabalho so:
- Baixos nveis de participao dos trabalhadores em aces de educao ou
formao e reduzido nvel de educao formal da mo-de-obra adulta;
- Significativo potencial de criao de empregos no sector dos servios, que
emprega apenas 38 % da populao em idade activa;
- Baixos nveis de produtividade mdia do trabalho, sugerindo nveis de
qualificao insuficientes da mo-de-obra e uma lenta adopo das novas tecnologias, bem
como espao para a modernizao da organizao do trabalho.
Portugal deveria:
1. Prosseguir esforos para melhorar a qualidade do sistema de ensino e reforar o
apoio formao contnua, em especial atravs da participao mais activa dos parceiros
sociais;
2. Adoptar e implementar estratgias coerentes, englobando medidas legislativas,
fiscais e outras, destinadas a reduzir os encargos administrativos que pesam sobre as
empresas, a incentivar o esprito empresarial e a explorar o potencial de criao de
empregos do sector dos servios;
3. Incentivar uma abordagem de parceria e promover compromissos concretos por
parte dos parceiros sociais a todos os nveis adequados em matria de modernizao da
organizao do trabalho, com vista a tornar as empresas mais produtivas e competitivas e
alcanar o equilbrio adequado entre flexibilidade e segurana.
Fonte: 2000/164/CE: Recomendao do Conselho, de 14 de Fevereiro de 2000,
relativa execuo das polticas de emprego dos Estados-Membros, Jornal Oficial n L
052 de 25/02/2000 p. 0032 0040

187

2001
Problemas de desempenho em matria de emprego
A situao do emprego continuou a registar melhorias em 1999, confirmando a
tendncia positiva do ano anterior. O desemprego est entre os mais baixos da UE e o
desemprego de longa durao tem decado rapidamente. Contudo, o mercado de trabalho
enferma de fraquezas estruturais que exigem aco:
- o nvel mdio de qualificaes da mo-de-obra baixo. Apenas 21,2 % da
populao concluram pelo menos o ensino secundrio superior, comparativamente
mdia na UE que se situa nos 66 %. A participao em aces de educao e formao
de 3,6 %, tambm abaixo da mdia da UE de 8,7 %, e o abandono escolar precoce afecta
45 % dos jovens entre os 18 e os 24 anos;
- o potencial de criao de emprego no sector dos servios considervel, tal como
se verifica pela taxa de emprego de 36,2 % neste sector, e necessrio prosseguir uma
estratgia coerente para fomentar o esprito empresarial;
- necessrio um forte contributo dos parceiros sociais, por forma a enfrentar os
principais desafios que se colocam ao mercado laboral portugus, em especial o baixo
nvel de qualificaes, a modernizao da organizao do trabalho e as relaes laborais;
- num contexto de melhoria global da situao das mulheres no mercado do
trabalho, necessrio um maior equilbrio entre homens e mulheres, especialmente em
termos sectoriais.
Aps anlise cuidadosa, afiguram-se necessrios mais esforos para dar resposta s
orientaes e s recomendaes em matria de: educao e formao; reduo da carga
administrativa das empresas; abordagem de parceria; segregao entre homens e mulheres
e acesso a estruturas de acolhimento de crianas.
Por conseguinte, Portugal dever:
1. Prosseguir os esforos para desenvolver e implementar uma estratgia global de
aprendizagem ao longo da vida, que incida igualmente nos problemas do abandono escolar
precoce, defina objectivos claros e se dote dos meios adequados. H que prestar especial
ateno qualidade do ensino e da formao a fim de evitar carncias de qualificaes;
2. Prosseguir esforos no sentido de reduzir a carga administrativa que pesa sobre
as empresas, explorar o potencial de criao de emprego no sector dos servios e promover
a criao de postos de trabalho de qualificao mdia e elevada neste sector;
3. Prosseguir os esforos para aplicar uma abordagem de parceria e promover
compromissos concretos por parte dos parceiros sociais, designadamente nas reas da
modernizao da organizao do trabalho, adaptao das relaes laborais, incluindo
regulamentaes do trabalho, e formao contnua;
4. Prosseguir esforos no sentido da conciliao da vida profissional e familiar,
aumentando a proviso de estruturas de acolhimento de crianas, e analisar formas de
promover o equilbrio entre homens e mulheres a nvel sectorial.
Fonte: Recomendao do Conselho, de 19 de Janeiro de 2001, relativa execuo
das polticas de emprego dos Estados-Membros, Jornal Oficial n L 022 de 24/01/2001 p.
0027 0037
188

2002
Problemas de desempenho em matria de emprego
Com uma taxa de emprego global de 68,3 %, a situao do emprego voltou a
melhorar, estando agora prxima do objectivo de Lisboa. Situando-se nos 4,2 %, o
desemprego situa-se entre os mais baixos da Comunidade Europeia e o desemprego de
longa durao regista tambm um nvel reduzido (2,7 %). Contudo, o mercado de trabalho
enfermo de fragilidades estruturais que conveniente sanar:
- Tendo em conta os baixos nveis de instruo e de participao na educao e
formao complementares, bem como as taxas de abandono escolar, que so (apesar de
uma diminuio) as mais elevadas da Comunidade Europeia (43,1 %), impem-se
melhorias no campo da aprendizagem ao longo da vida;
- Continua a ser necessrio um forte empenho dos parceiros sociais por forma a
enfrentar os principais desafios que se colocam ao mercado de trabalho portugus, em
especial o baixo nvel de qualificaes, a modernizao da organizao do trabalho e as
relaes entre os parceiros sociais;
- Portugal regista uma evoluo favorvel em termos da taxa de emprego das
mulheres, tendo alcanado a meta de 60 % definida na Cimeira de Lisboa. Contudo, o
mercado de trabalho apresenta, em termos de emprego por sectores, um desequilbrio entre
homens e mulheres que dos mais pronunciados da Comunidade Europeia.
Aps anlise, afiguram-se necessrios mais esforos para dar resposta s
orientaes para o emprego e s recomendaes em matria de: aprendizagem ao longo da
vida e melhoria das qualificaes; abordagem assente na parceria; e disparidades entre
homens e mulheres.
Por conseguinte, Portugal dever:
1. Articular melhor a estratgia de aprendizagem ao longo da vida, aperfeioando
os sistemas de educao e formao a fim de prevenir os dfices de qualificaes,
aumentar a oferta de mo-de-obra qualificada e promover a criao de postos de trabalho
que exijam qualificaes mdias ou elevadas e aumentar a produtividade do trabalho;
2. Prosseguir os esforos desenvolvidos no sentido de aplicar uma abordagem
assente na parceria e apoiar os compromissos concretos dos parceiros sociais, em especial
nas reas da modernizao da organizao do trabalho e da adaptao das relaes
laborais, incluindo a regulamentao do trabalho, acompanhando atentamente a aplicao
dos acordos j celebrados entre o Governo e os parceiros sociais;
3. Prosseguir esforos no sentido da conciliao da vida profissional e familiar,
nomeadamente aumentando a oferta de estruturas de acolhimento de crianas, e analisar
formas de promover um melhor equilbrio entre homens e mulheres a nvel sectorial.
Fonte: Recomendao do Conselho, de 18 de Fevereiro de 2002, relativa
execuo das polticas de emprego dos Estados-Membros, Jornal Oficial n L 060 de
01/03/2002 p. 0070 - 0080

189

2003
Os indicadores econmicos revelam uma deteriorao da situao desde 2001, com
um aumento significativo do desemprego em 2002. Todavia, registaram-se alguns
progressos desde 1997 na consecuo das metas da UE e a taxa de emprego j se encontra
acima do objectivo dos 67 % para 2005. No entanto, a produtividade do trabalho em
Portugal a mais baixa de toda a UE e o seu crescimento lento. O nvel mdio da
escolarizao, tanto da populao jovem como da adulta, continua baixo. Apesar de
Portugal ter registado aumentos substanciais da despesa com a educao nos ltimos anos,
a proporo de jovens que abandonam o sistema escolar sem terminar o ensino secundrio
superior e que no frequentam qualquer formao das mais elevadas na UE. No obstante
progressos recentes, os nveis da formao profissional so consideravelmente inferiores
mdia da UE. Tem sido particularmente difcil associar as pequenas e as microempresas
aos programas nacionais de formao destinados a actualizar competncias e elevar os
nveis de qualificaes. Embora a taxa de emprego das mulheres se situe muito acima da
mdia da UE, persistem importantes desequilbrios entre homens e mulheres no plano da
repartio sectorial e das remuneraes no sector privado. Foram assinados recentemente
importantes acordos entre os parceiros sociais e o Governo, mas a sua aplicao exige um
forte envolvimento de todos os signatrios.
Em consequncia, Portugal dever:
Aprendizagem ao longo da vida
1.
Prosseguir a realizao da estratgia nacional de aprendizagem ao longo da
vida; melhorar o sistema educativo e reduzir os elevados ndices de abandono escolar,
garantindo ao mesmo tempo a oferta de mo-de-obra qualificada, e cumprir as metas em
matria de ensino e formao para os trabalhadores nas empresas.
Igualdade entre homens e mulheres
2.
Prosseguir os esforos para conciliar a vida profissional e pessoal, em
especial atravs do reforo das estruturas e dos servios de cuidados para crianas e outros
dependentes. Tomar medidas para promover o equilbrio entre homens e mulheres a nvel
sectorial e empreender aces para abordar os factores subjacentes das disparidades
salariais entre homens e mulheres no sector privado.
Parceria social
3.
Partindo dos acordos existentes entre o governo e os parceiros sociais,
reforar a parceria social em matria de poltica salarial e produtividade, adaptabilidade,
organizao e qualidade no trabalho.
Fonte: Recomendao do Conselho, de 22 de Julho de 2003, relativa execuo
das polticas de emprego dos Estados-Membros (2003/579/CE)

190

2004
Portugal est perto da consecuo da meta de Lisboa para a taxa de emprego total,
tendo ultrapassado ligeiramente os valores previstos para as mulheres e os trabalhadores
mais velhos. O recente abrandamento econmico levou ao aumento do desemprego, ainda
que este se mantenha a nveis relativamente baixos em comparao com a UE. A
produtividade, os nveis de habilitaes educativas e o acesso formao continuam
particularmente baixos. Acresce que h um importante segmento da populao activa (mais
de 20 %) a trabalhar em regime de contratos temporrios. Nos ltimos anos, o aumento da
imigrao contribuiu para a oferta de mo-de-obra.
A avaliao a que procedeu o grupo de misso para o emprego e a anlise que o
relatrio conjunto sobre o emprego faz da execuo das orientaes e das recomendaes
do Conselho para 2003 apontam para a necessidade de Portugal dar prioridade
imediata aos seguintes aspectos:
Aumentar a adaptabilidade dos trabalhadores e das empresas
1.
Promover a modernizao da organizao do trabalho, a fim de reforar a
produtividade e a qualidade do trabalho,
2.
Com base no novo Cdigo do Trabalho, tornar o regime de contratao
permanente mais atraente para os empregadores e os trabalhadores e contrariar a
segmentao do mercado de trabalho,
3.

Desenvolver um sistema mais eficaz de antecipao e gesto da mudana.

Atrair mais pessoas para o mercado de trabalho e fazer do trabalho uma


opo real para todos
4.
Intensificar as medidas activas na esfera do mercado de trabalho para os
desempregados e os inactivos e garantir a sua eficcia; intensificar os esforos para
integrar os imigrantes,
5.
Tomar medidas para combater os factores de diferenciao salarial entre
homens e mulheres no sector privado e reforar a disponibilidade e a acessibilidade dos
preos das estruturas de acolhimento de crianas e outras pessoas a cargo,
6.
Desenvolver uma estratgia global de envelhecimento activo que elimine os
incentivos reforma antecipada, reforce o acesso formao e proporcione condies de
trabalho adequadas.
Investir mais e com maior eficcia em capital humano e na aprendizagem ao
longo da vida
7.
Garantir que a estratgia nacional de aprendizagem ao longo da vida
produza resultados em termos de aumento dos nveis de habilitaes educativas de todos os
trabalhadores, de reforo dos incentivos aprendizagem ao longo da vida e de aumento da
participao em aces de formao, em especial das pessoas com poucas qualificaes
8.
Reduzir o abandono escolar precoce e reforar a relevncia do ensino
superior para o mercado de trabalho.
Fonte: RECOMENDAO DO CONSELHO, de 14 de Outubro de 2004 relativa
execuo das polticas de emprego dos Estados-Membros (2004/741/CE), Jornal Oficial da
Unio Europeia L 326/47.

191

Anexos ao Captulo IV
Quadro 4.1.a
Polticas activas

2004
Ex. Fsica

Sistema de Aprendizagem
Cursos de educao-formao para jovens de baixa escolaridade
Cursos de educao-formao para jovens de baixa escolaridade - CGP

Formao Qualificante com vista a integr. no merc. de trabalho


Cursos de Especializao Tecnolgica
Insero e Formao Empresarial Jovem - IFEJ
Formao Qualificante com vista integr. no merc. de trabalho - CGP

Cursos de Especializao Tecnolgica - CGP


Estgios Profissionais
Cursos de educao e formao de adultos (desfavorecidos)
Cursos de Educao e Formao de Adultos
Cursos de Educao e Formao de Adultos - CGP
Formao Profissional para desempregados
FP para desemp. com bxs nveis de qualificaes
Formao de Activos qualificados desempregados - FORDESQ
Programa de Formao-Emprego
Nova Oportunidade Profissional
Formao Profissional para desempregados - CGP
Programa de Formao-Emprego - CGP
FormaoProfissional degrupos desfavorecidos - aces directas
Formao para grupos desfavorecidos - CGP
Formao especial
Programa de Formao Integrada para Trs-os-Montes e Alto Douro - PFITMAD

Escolas-oficinas
Insero-emprego - formao
Colocao no mbito da rede EURES
Colocao
Estgios de Integrao Socio-Profissional (vida-emprego)
Insero-emprego - actividade de interesse social
Programas Ocupacionais - carenciados
Programas Ocupacionais - subsidiados
Despacho-conjunto ME/MTS
Despacho-conjunto SEEF/SET
Despacho-conjunto MTS/MC
Rotao Emprego-formao
Emprego-famlia
Empresas de insero-profissionalizao
Apoio Criao de Actividades Independentes - CPE - Criao de Postos de Trabalho

Apoio ao Auto-emprego (vida-emprego)


Conservao do Patrimnio Cultural
ILE-Criao de Postos de Trabalho
Apoios Contratao
Programa da Iniciativa e do esprito Empresarial - PREAMP
Prmio de Integrao - PFITMAD
Prmio de Colocao
Mediao para a Formao e Emprego (Vida-emprego)
Prmio de Integrao scio-profissional (Vida-emprego)
Apoios ao emprego (vida-emprego)
Empresas de insero-prmio de integrao
Insero-emprego - prmio de integrao
Programa de Apoio Iniciativa Privada Solidria
PRODESCOOP- Criao de Postos de Trabalho
Fundo de Apoio ao Investimento criador de emprego no Alentejo
Programa-estmulo Oferta de Emprego-Investimento
PRODESCOOP- investimento
Bolsa de Ideias de Investimento
Empresas de insero-investimento
Apoio Converso de Contratos
CPE-majoraes
ILE-Majoraes
Apoios Contratao-Majoraes
Prmio de Igualdade de Oportunidades - Majoraes

2003

Ex. Financeira

22888
4310
315
3996
258
14
3144
208
17134
775
5008
728
15840

88576070
6625762
248150
6758660
406323
4882
2123615
93730
43069249
1834749
17621628
444376
36480015

29
140
3087

68338
197116
1277631

773
903
327
220
738
778

1885423
329869
1415326
507027
2642924
1160703
180701

51316
679
2675
11026
35291
1675
86
410
13
179
4443
1675
2
3556
1380
34
38
86
79
530
219
29
36
92
2716
47
137
262
20
599
45
65

1672228
7661269
20001992
18173805
5449867
454396
3009709
9749
634815
11865062
3998313
5883
0
24047539
4992138
15400
247409
44941
798644
271574
1563492
1318598
295326
307109
559381
3398081
28150305
890053
23069
971991
533661
126364
1890700
106058
67222

fis
21691
2354
194
3776
181
24
3261
124
14675
764
3757
418
20445

fin !
82805509
3602268

32
298
2958
69
1150
1977
614
397
2256
3061
191
57179
572
5393
9354
34977
1420
103
551
42
33
4603
1627
25
24
2530
1141
84
32
68
93
109
646
115
16
57
71
0
1597
47
0
3494
226
98
321
219
22

TOTAL
2002

2001

fis
23076
1658
222
3451
104
71
3191
0
13971
700
2461
236
16934

fin !
91472519
2719044

fis
21247
1228

5482606
142158
180800

3407

31743982
1829965
7373640

15696
500
2328

48197519

11829

145290
376348

157
112
2571

159134
187637

2706
167

2858884

2155
1570

6670495

2724

5826193
292707
73150

36325635
2099700
10070790
36767807

2311192
601668
1937825
4068328
226726
1326983
9251992
17225102
11718622
4919700
407517
1466616
62961
147894
12585532
4138096
16391
77995
17753450
3846475
179144
360737
40650
810007
278148
1891385
1603691
442433
388189
434215
4090914
19066241
1036028
48608
1231502
404181
335453
1290006
371992
29969

119

0
3735

11527368

4887

40
57760
624

169461
1250106

0
59129
869

9043
32093
1658
97
399
44
0
4693
1824
24
92
1935
1151
0

15004506
10921200
5518701
401175
1443128
51104
9054
14548238
4277341
21921
674334
13772690
4946438
92015

9504
29191
2214
170
290
33
0
5791
583
20
292
734
789
0

142
105
56
775

62428
894926
183415
2357566

236
142
10
652

102
144
0
1925
40
0

345826
551919
4075158
14432894
809098
48525

24
60
0
0
10
0
4236

fin !
103966102
2150921
0
5770164
0
171557
0
0
30191284
1507183
5925574
0
30259679
0
0
9706961
225931
0
0
10487196
0
0
0
13502788
0
24391
0
1945836
0
16143230
8829466
4614788
565088
1601465
31838
0
17259924
1299418
92966
2155760
4943840
736022
0
0
236171
1299034
36093
1891237
0
0
366148
633813
2425036
0
618095
77354
16249608
0
0
0
0
0

2000
fis
21957
495
4774
0

18122
326
11694

4304
0

2321
1110
5288
0
65783
819
42089
1955
221
211
131
0
3109
2992
12
581
1627
0

72
3
278

8
20
0
5
0
3109

fin !
100919773
314098
0
8700257
0
0
0
0
38339996
0
271915
0
31081858
0
0
13654458
0
0
0
9969434
0
3979918
0
20388165
0
205111
0
2479789
0
35045091
0
4914112
1011996
1216169
183513
0
2708102
8978198
71982
3592891
22710168
0
0
0
0
831302
26895
774020
0
0
146642
96617
923355
0
187847
106663
13507956
0
0
0
0
0

193

Quadro 4.2.b

Despesa com polticas de mercado de trabalho em 2002 (em % do PIB)


Medidas

PT

ES

AT

UK

NL

IE

0,28 0,63 0,36 0,09 0,92


0,8
passivas 2000
0,87 1,39 1,19 0,44 1,88 0,79
activas 2001
0,4 0,59 0,42 0,08 0,92 0,74
passivas 2001
1,03 1,43
1,2
0,4 1,67
0,7
activas 2002
0,41 0,55 0,41 0,06 0,89 0,64
passivas 2002
1,21 1,55 1,27 0,37 1,72
0,8
Total activas
1,09 1,77 1,19 0,23 2,73 2,18
total 2000
1,15 2,02 1,55 0,53
2,8 1,59
total 2001
1,43 2,02 1,62 0,48 2,59 1,44
total 2002
1,62
2,1 1,68 0,43 2,61 1,44
Despesas totais
4,2 6,14 4,85 1,44
8 4,47
% activas 2000
24,3 31,2 23,2 17,0 32,9 50,3
% activas 2001
28,0 29,2 25,9 16,7 35,5 51,4
% activas 2002
25,3 26,2 24,4 14,0 34,1 44,4
taxa de desem prego 2000
4,1 11,3
3,7
5,4
2,9
4,3
taxa de desem prego 2001
4,1 10,6
3,6
5
2,5
3,9
taxa de desem prego 2002
5 11,3
4,2
5,1
2,7
4,3
Custo m dio das polticas de em prego por dcim a de taxa de desem
prego (2000-2002)
0,318
0,185 0,423 0,093 0,989 0,358
Custo m dio das m edidas activas em prego por dcim a de taxa de desem
(2000-2002)
0,083prego
0,053
0,104 0,015 0,338 0,175
Custo m dio das m edidas passivas em prego por dcim a de taxa de
desem prego
0,235
0,132(2000-2002)
0,319 0,078 0,651 0,183
activas 2000

194

DK

SE

EL

BE

DE

FI

FR

IT

LU

1,66 1,47 0,25 0,99 0,92 0,75 0,93


2,4 1,37 0,45 2,19 1,92 2,11
1,4 0,63 0,45
1,62 1,34 0,26 0,99 0,89 0,69 0,87 0,51
2,29 1,07
0,4 2,25 1,96
2,1 1,43 0,61 0,48
1,66 1,39 0,22
0,9 0,87 0,71 0,84 0,51
2,33 1,05 0,37 2,39 2,18 2,16 1,61 0,66 0,54
4,94
4,2 0,73 2,88 2,68 2,15 2,64 1,02
0
4,06 2,84
0,7 3,18 2,84 2,86 2,33 0,63 0,45
3,91 2,41 0,66 3,24 2,85 2,79
2,3 1,12 0,48
3,99 2,44 0,59 3,29 3,05 2,87 2,45 1,17 0,54
11,96 7,69 1,95 9,71 8,74 8,52 7,08 2,92 1,47
40,9 51,8 35,7 31,1 32,4 26,2 39,9
0,0
0,0
41,4 55,6 39,4 30,6 31,2 24,7 37,8 45,5
0,0
41,6 57,0 37,3 27,4 28,5 24,7 34,3 43,6
0,0
4,4
5,6
11
6,9
7,8
9,8
9,3 10,4
2,3
4,3
4,9 10,4
6,7
7,8
9,1
8,5
9,4
2,1
4,6
4,9
10
7,3
8,7
9,1
8,9
9
2,8
0,900 0,499 0,062 0,465 0,360 0,305 0,265 0,103 0,206
0,372 0,273 0,023 0,138 0,111 0,077 0,099 0,037 0,000
0,528 0,226 0,039 0,327 0,249 0,228 0,167 0,066 0,206

mdia
10,05

0,126
0,242

Anexos ao Captulo V

Tabela 1
Projeces de Evoluo do Mercado de Trabalho em Portugal 2005-2013
2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Populao Activa

5487,8

Emprego Total
Emprego por conta de outrm

5122,8
0,1
3795,8

Outras formas de emprego

1327,0
6,7
365,0
1,1

5531,7
0,8
5112,6
-0,2
3803,4
0,2
1309,2
-1,3
7,6
419,2
0,5

5553,9
0,4
5133,0
0,4
3814,8
0,3
1318,2
0,7
7,6
420,8
1,2

5576,1
0,4
5158,7
0,5
3841,5
0,7
1317,2
-0,1
7,5
417,4
1,3

5592,8
0,3
5199,9
0,8
3876,1
0,9
1323,9
0,5
7,0
392,9
1,8

5620,8
0,5
5251,9
1,0
3918,7
1,1
1333,2
0,7
6,6
368,8
2,2

5660,1
0,7
5315,0
1,2
3965,7
1,2
1349,2
1,2
6,1
345,1
2,9

5699,7
0,7
5373,4
1,1
4013,3
1,2
1360,1
0,8
5,7
326,3
2,0

5739,6
0,7
5411,0
0,7
4045,4
0,8
1365,6
0,4
5,7
328,6
2,5

5779,8
0,7
5448,9
0,7
4077,8
0,8
1371,1
0,4
5,7
330,9
2,5

1,0

0,7

0,8

0,8

1,0

1,2

1,7

0,9

1,8

1,8

Populao Activa

5487,8

Emprego Total
Emprego por conta de outrm

5122,8
0,1
3795,8

Outras formas de emprego

1327,0
6,7
365,0
1,1

5529,5
0,8
5099,1
-0,5
3791,5
-0,1
1307,6
-1,5
7,8
430,4
0,0

5556,9
0,5
5106,1
0,1
3813,8
0,6
1292,2
-1,2
8,1
450,8
0,7

5588,5
0,6
5123,6
0,3
3844,4
0,8
1279,2
-1,0
8,3
464,9
1,0

5623,5
0,6
5144,1
0,4
3877,1
0,9
1267,0
-1,0
8,5
479,4
1,2

5654,1
0,5
5169,8
0,5
3913,9
0,9
1255,9
-0,9
8,6
484,3
1,5

5687,5
0,6
5195,6
0,5
3950,9
0,9
1244,8
-0,9
8,6
491,9
1,5

5721,1
0,6
5221,6
0,5
3988,0
0,9
1233,6
-0,9
8,7
499,5
1,5

5736,3
0,3
5230,7
0,2
4012,0
0,6
1218,7
-1,2
8,8
505,5
1,5

5751,5
0,3
5239,9
0,2
4036,5
0,6
1203,4
-1,3
8,9
511,6
1,5

1,0

0,5

0,6

0,7

0,8

1,0

1,0

1,0

1,3

1,3

Populao Activa

5487,8

Emprego Total
Emprego por conta de outrm

5122,8
0,1
3795,8

Outras formas de emprego

1327,0
6,7
365,0
1,1

5553,9
1,2
5133,0
0,2
3805,0
0,2
1328,0
0,1
7,6
420,9
0,5

5588,9
0,6
5170,0
0,7
3838,9
0,9
1331,1
0,2
7,5
418,9
2,0

5645,7
1,0
5238,8
1,3
3896,0
1,5
1342,8
0,9
7,2
406,9
2,5

5704,3
1,0
5319,0
1,5
3961,6
1,7
1357,4
1,1
6,8
385,3
3,0

5765,5
1,1
5399,9
1,5
4027,9
1,7
1372,0
1,1
6,3
365,7
3,0

5814,7
0,9
5467,5
1,3
4084,4
1,4
1383,2
0,8
6,0
347,2
3,0

5894,4
1,4
5561,8
1,7
4161,0
1,9
1400,9
1,3
5,6
332,6
3,0

5938,9
0,8
5621,0
1,1
4211,1
1,2
1409,9
0,6
5,4
318,0
3,0

5986,4
0,8
5680,7
1,1
4262,1
1,2
1418,6
0,6
5,1
305,7
3,0

1,0

0,3

1,3

1,2

1,5

1,5

1,7

1,3

1,9

1,9

Cenrio Central

Taxa de desemprego
Nmero de desempregados
PIB
Produtividade
Cenrio Pessimista

Taxa de desemprego
Nmero de desempregados
PIB
Produtividade
Cenrio Optimista

Taxa de desemprego
Nmero de desempregados
PIB
Produtividade

195

Tabela 2
Projeces para a Composio do Emprego e Desemprego 2005-2013
2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

3795,8
3031,8
2,2
570,4
-1,9
193,7
-3,8
365,0

3803,4
0,2
3020,9
-0,4
588,8
3,2
193,7
0,0
419,2

3814,8
0,3
3012,3
-0,3
608,8
3,4
193,7
0,0
420,8

3841,5
0,7
3016,3
0,1
631,5
3,7
193,7
0,0
417,4

3876,1
0,9
3026,6
0,3
655,8
3,8
193,7
0,0
392,9

3918,7
1,1
3043,2
0,5
681,9
4,0
193,7
0,0
368,8

3965,7
1,2
3094,7
1,7
677,3
-0,7
193,7
0,0
345,1

4013,3
1,2
3147,0
1,7
672,6
-0,7
193,7
0,0
326,3

4045,4
0,8
3186,7
1,3
665,1
-1,1
193,7
0,0
328,6

4077,8
0,8
3226,8
1,3
657,3
-1,2
193,7
0,0
330,9

46,2

49,2

49,2

48,9

47,4

45,9

44,5

43,3

43,3

43,3

306,1
35,4
23,7

353,6
39,5
26,3

355,0
39,6
26,4

352,0
39,3
26,2

330,9
37,3
24,8

310,3
35,2
23,4

290,2
33,1
22,0

273,2
32,1
21,3

275,2
32,2
21,4

277,3
32,3
21,5

3795,8
3031,8
2,2
570,4
-1,9
193,7
-3,8
365,0

3791,5
-0,1
3029,1
-0,1
568,7
-0,3
193,7
0,0
430,4

3813,8
0,6
3048,1
0,6
572,1
0,6
193,7
0,0
450,8

3844,4
0,8
3074,0
0,9
576,7
0,8
193,7
0,0
464,9

3877,1
0,9
3101,9
0,9
581,6
0,9
193,7
0,0
479,4

3913,9
0,9
3133,1
1,0
587,1
0,9
193,7
0,0
484,3

3950,9
0,9
3164,6
1,0
592,6
0,9
193,7
0,0
491,9

3988,0
0,9
3196,2
1,0
598,2
0,9
193,7
0,0
499,5

4012,0
0,6
3216,5
0,6
601,8
0,6
193,7
0,0
505,5

4036,5
0,6
3237,3
0,6
605,5
0,6
193,7
0,0
511,6

46,2

49,8

50,9

51,5

52,2

52,3

52,6

52,8

53,1

53,3

306,1
35,4
23,7

366,6
38,4
25,6

385,4
39,3
26,2

398,3
40,0
26,7

411,6
40,8
27,2

416,1
41,0
27,4

423,0
41,4
27,6

429,9
41,9
27,9

435,3
42,2
28,2

440,8
42,6
28,5

3795,8
3031,8
2,2
570,4
-1,9
193,7
-3,8
365,0

3805,0
0,2
3034,2
0,1
589,0
3,3
181,8
-6,1
420,9

3838,9
0,9
3051,3
0,6
612,7
4,0
174,9
-3,8
418,9

3896,0
1,5
3086,7
1,2
640,5
4,5
168,8
-3,5
406,9

3961,6
1,7
3128,4
1,4
670,3
4,7
162,9
-3,5
385,3

4027,9
1,7
3170,4
1,3
700,8
4,6
156,6
-3,8
365,7

4084,4
1,4
3223,9
1,7
710,7
1,4
149,8
-4,4
347,2

4161,0
1,9
3293,6
2,2
724,0
1,9
143,3
-4,3
332,6

4211,1
1,2
3342,7
1,5
732,7
1,2
135,7
-5,3
318,0

4262,1
1,2
3392,7
1,5
741,6
1,2
127,9
-5,8
305,7

46,2

49,2

48,9

48,0

46,6

45,2

44,1

43,0

42,1

41,3

306,1
35,4
23,7

355,0
39,6
26,4

353,3
39,4
26,3

342,9
38,5
25,7

324,3
36,7
24,5

307,5
35,0
23,3

291,9
33,4
22,2

279,5
32,0
21,3

267,2
30,6
20,3

257,0
29,5
19,4

Cenrio Central
Emprego por conta de outrm
Contrato sem termo
Contrato com termo
Outros
Nmero de desempregados
Desemprego de longa durao
Por nvel de habilitaes
Primrio
Secundrio
Tercirio

Cenrio Pessimista
Emprego por conta de outrm
Contrato sem termo
Contrato com termo
Outros
Nmero de desempregados
Desemprego de longa durao
Por nvel de habilitaes
Primrio
Secundrio
Tercirio

Cenrio Optimista
Emprego por conta de outrm
Contrato sem termo
Contrato com termo
Outros
Nmero de desempregados
Desemprego de longa durao
Por nvel de habilitaes
Primrio
Secundrio
Tercirio

196