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Facult des sciences juridiques conomiques et

sociales-Sal

Cours polycopi

Lorganisation administrative

Pour les tudiants en deuxime semestre droit,


en langue franaise

Professeur Samih HAMDAOUI

Lanne universitaire 2014-2015

LOrganisation administrative

Professeur Samih HAMDAOUI

Notions de base
Organiser est un verbe compos de organe et iser : ce mot vient du latin
mdival organizare qui signifiait jouer dun instrument de musique. Qui veut
dire encore, disposer les parties dun corps pour les fonctions auxquelles il
est destin, ou encore donner un tablissement quelconque une forme fixe
et rgler le mouvement intrieur. Lorganisation dun corps est donc
lensemble des parties qui le constituent, et qui rgissent ses actions. Manire
dont un tat, une collectivit, un tablissement publique ou une entreprise, est
ajust, fond et institu.
Cependant, le mot administration provient du latin administrare signifiant :
aider, fournir ou diriger dans le vocabulaire ecclsiastique (qui appartient
lglise), le sens moderne est attest depuis 1783. Dans le langage courant, le
mot administration a deux sens : matriel ou fonctionnel, il dsigne une
activit, celle dadministrer ou de grer une affaire. Au sens organique, le
mot signifie lorgane ou les organes qui exercent cette activit. Dans cette
acception, le mot administration est utilis aussi bien pour les affaires prives
que pour les affaires publiques.
Au sens plus troit, qui est celui du droit administratif, le terme Administration
se rapporte uniquement ladministration publique.
Pour Jean RIVERO, Ladministration signifie lactivit par laquelle les
autorits publiques pourvoient (fournissent ce qui est ncessaire), en utilisant
le cas chant (ventuellement) des prrogatives de puissance publique, la
satisfaction des besoins dintrt public.
Toutefois, pour Andr DE LAUBADERE, Ladministration est lensemble des
autorits, agents et organismes chargs, sous limpulsion des pouvoirs
politiques, dassurer les multiples interventions de ltat moderne.
Par ailleurs, pour le Doyen Georges VEDEL, le terme administration est pris
dans deux sens : il peut dsigner une certaine activit ; il est alors pris dans
un sens fonctionnel. Il peut galement tre pris dans un sens organique et
porter alors sur lensemble du personnel remplissant les tches
dadministration.
Le professeur Georges DUPUIS montre que, ladministration peu tre dfinie
soit dun point de vue fonctionnel, soit dun point de vue organique :
Du point de vue fonctionnel, lAdministration est considre comme un
ensemble dactivits dont la finalit tend assurer le maintien de lordre
public et la satisfaction des besoins dintrt gnral ; du point de vue
organique, lAdministration est lensemble des personnes physiques et
morales qui participent lexcution des missions dintrt public.

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Le professeur Michel ROUSSET souligne que, le terme Administration peut


tre pris en double sens : fonctionnel et organique. Dans le sens fonctionnel,
lAdministration cest la gestion des affaires publiques. Et, dans le sens
organique, lAdministration cest lensemble des institutions qui sont charges
de la gestion des affaires publiques.
En nous appuyant sur les travaux du professeur Jacques CHEVALLIER, nous
pourrons dfinir ladministration : comme linstitution charge, sous lautorit
des lus politiques, de dfendre et de promouvoir lintrt gnral de la
socit (Nation). La puissance de lEtat sexprime dabord par la norme
juridique. LEtat a le pouvoir ddicter des normes que les individus doivent
respecter sous peine de sanction.
Ce visage de lEtat, cest ladministration : les fonctionnaires sont des
dlgus, des mandataires, des reprsentants agissant au nom et pour le
compte de lEtat ; ladministration apparat ainsi comme lappareil dEtat,
c'est--dire lorgane charg de prendre en charge les fonctions dvolues
lEtat.
Le droit nest pas seulement pour ladministration une contrainte, mais un
instrument daction, il lui permet dagir alors mme quil encadre dans le
mme temps cette action. Ladministration dispose du pouvoir de prescription
juridique : elle a la possibilit ddicter unilatralement des actes qui
simposent aux administrs avec force obligatoire : elle a la possibilit de se
faire obir de plein, sous rserve dun contrle juridictionnel ultrieur sur ses
dcisions. Ladministration applique et produit des normes.

Lorganisation administrative et le droit administratif quelle


corrlation ?
Pour Jean RIVERO, le droit administratif est la branche du droit public interne
qui comprend lorganisation et lactivit de ce quon appelle couramment
ladministration.
Cependant, pour Georges VEDEL, le droit administratif est le droit de
lAdministration (en ce sens) quil englobe lensemble des rgles qui rgissent
laction de ladministration.
Par ailleurs, pour Georges DUPUIS, le droit administratif est une discipline qui
englobe les normes qui rgissent ladministration.
Mais, daprs Michel ROUSSET, le droit administratif est le prolongement du
droit constitutionnel, sa concrtisation en quelque sorte. Comme lui, il rgit

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lorganisation de ltat. Plus particulirement, il apparait comme le droit qui


sapplique ladministration. Il comprend deux aspects essentiels :
- Les structures de ladministration dune part ;
- Ses fonctions et moyens daction, dune autre part.

Droit administratif et science administrative


Le droit administratif sintresse aux structures administratives,
lorganisation administrative de ltat, aux interventions par lesquelles les
autorits publiques assurent la satisfaction des besoins de la collectivit.
Le droit administratif dtermine aussi le statut des organes chargs des
tches administratives, il prcise leurs moyens daction, leur pouvoirs, leurs
obligations et rglemente galement le contrle de leurs activits.
Il faut faire la distinction entre le droit administratif et la science
administrative, La science administrative est une branche des sciences
sociales qui prend en considration les opinions, les attitudes et les conduites
des hommes et des groupes qui composent lappareil administratif.
Si ladministration est lensemble du personnel, des agents, dorganes qui
exercent lactivit administrative qui consiste satisfaire les besoins dintrt
gnral, il faut prciser quil sagit de ladministration publique qui se distingue
de ladministration des socits ou des entreprises prives (on dit conseil
dadministration de telle socit, on parle aussi dadministrateur de socit).
Le premier chapitre de notre cours sera rserv ltude des principes
gnraux de lorganisation administrative qui varie entre deux modalits
principales, et, qui reprsente les modes dexercice du pouvoir administratif
au sein de ltat et des collectivits territoriales, qui sont :
- La centralisation, et ;
- La dcentralisation.

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Chapitre I
Les principes gnraux de lorganisation
administrative
Lorganisation administrative varie entre deux modalits principales, et, qui
reprsente les dexercice du pouvoir administratif au sein de ltat et des
collectivits territoriales, qui sont la centralisation et la dcentralisation.

Section 1. La centralisation
Cest le systme qui ne reconnat pas lexistence juridique des collectivits
territoriales et qui concentre la gestion des nationales et locales entre les
mains du pouvoir central.
La centralisation est un systme dorganisation administrative qui peut se
prsenter sous deux aspects : la concentration des pouvoirs de dcision dans
leur totalit ou, au contraire, leur dconcentration.

A. La concentration
Dans ce systme toutes les dcisions sont prises par le pouvoir central
excutes ensuite par les agents qui reprsentent les autorits centrales,
ces reprsentants locaux sont des fonctionnaires. Dans un tel systme,
pouvoir de dcision se trouve entirement concentr au sommet de
hirarchie entre les mains des agents centraux (ex. les ministres).

et
et
le
la

A.1.1. Avantages
Ce systme a des avantages mais beaucoup dinconvnients. Parmi ses
avantages cest la rapidit des dcisions, les rsultats obtenus sont rapides
puisquil n ya quune seule volont qui part du sommet de ltat jusqu la
base.
A.1.2. Inconvnients
Mais ces inconvnients sont nombreux : dabord le pouvoir central risque
dtre dbord par le nombre daffaires traiter et par la complexit des
tches quotidiennes qui ne cessent de se multiplier et de se dvelopper.
Autre inconvnient de ce systme, cest que les autorits centrales sont trop
loignes des affaires locales et des intrts locaux.

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B. La dconcentration
Etymologie : du latin d, prfixe de cessation, et de concentrer venant luimme du latin cum, avec, ensemble et de centrum, centre, branche fixe du
compas (instrument qui sert tracer des cercles).
Pour Ren CHAPUS la dconcentration dsigne une organisation
administrative o le pouvoir dtenu par les autorits les plus leves est
transfr des autorits moins leves dans la hirarchie interne des
institutions.
La dconcentration dsigne un mode dorganisation de lorganisation de
ladministration dans lequel certains pouvoirs sont dlgus ou transfrs
dune administration centrale vers des services rpartis sur le territoire, dits
services dconcentrs ou services extrieurs. Le but est damliorer
lefficacit de ltat en dcongestionnant ladministration et en acclrant les
prises de dcisions au niveau local.
Du point de vue de la science administrative, la dconcentration est dfinie
comme la politique ayant pour objet de rationaliser1 lexercice des
comptences de ltat en amnageant les rapports antre les administrations
centrales et les chelons territoriaux dans le sens dune plus grande
dlgation de responsabilit consenties ces derniers (redistribution des
pouvoirs au sein de ltat).
La doctrine dfinie la dconcentration comme un systme dorganisation
administrative qui consiste remettre dimportants pouvoirs de dcision dans
les matires plus ou moins tendues des agents locaux rpartis sur
lensemble de territoire national et lis au pouvoir central par une obissance
hirarchique.
B.1. Avantages
Cette modalit permet de dcharger le pouvoir central et dobtenir des
dcisions mieux labores et mieux adaptes aux exigences locales.
B.2. Inconvnients
Son inconvnient, cest que les organes locaux sont dans une situation de
dpendance lgard du pouvoir central (celui-ci peut annuler des dcisions
prises au niveau local).

Rationaliser, consiste organiser une activit afin daccrotre lefficacit au maximum.

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Section 2. La dcentralisation
Lorganisation territoriale du Royaume est dcentralise, fonde sur une
rgionalisation avance2.
Pour Jean-Bernard AUBY3, la faon la plus courante dapprhender la
dcentralisation, celle que lon trouve ordinairement des les ouvrages
juridiques qui abordent la question, peut tre rsume de la faon suivante :
Elle repose sur deux piliers :
Le premier est une distinction de base entre ltat fdral et ltat unitaire,
considrs comme les deux formes possibles dorganisation tatique.
Le second est la conception selon laquelle la dcentralisation est une forme
damnagement de ltat unitaire, dans laquelle des autorits administratives
non tatiques grent des affaires administratives particulires dans un certain
rapport dindpendance vis--vis des administrations dtat.
Cependant, pour Michel ROUSSET, la dcentralisation est la connaissance de
lexistence juridique des collectivits secondaires, qui dotes de la
personnalit, ont vocation grer leurs propres intrts par lintermdiaire
dorganes issus delle-mme.
La dcentralisation nest pas la dlocalisation. Cette dernire consiste en de
simple transferts physiques, gographiques dinstitutions de la capitale vers la
priphrie. A linverse de la dconcentration elle nentrane pas de transferts
de pouvoirs.
Toutefois, pour le Professeur Mohammed EL YAAGOUBI, la dconcentration
nest pas non plus la dcentralisation bien quelle entretienne avec elle des
rapports ambigus. La seconde vise transfrer des pouvoirs pralablement
dfinis par le lgislateur aux collectivits territoriales en vertu du principe de
la gestion dmocratique pos par la constitution4, alors que la premire est
une redistribution des pouvoirs de ltat.
Pour Ren CHAPUS, la dcentralisation consiste en un transfert dattributions
de ltat des institutions (territoriales ou non) juridiquement distinctes de lui
et bnficiant, sous la surveillance de ltat, dune certaine autonomie de
gestion.
Du point de vue de la science administrative, la dcentralisation est dfinie
comme une politique de transfert des comptences de ltat vers les
2

Alina 4 de larticle 1 de la Constitution du Royaume du Maroc promulgue par le dahir n1.11.91 du 29 juillet
2011.
3
Jean-Bernard AUBY, La dcentralisation et le droit, dition LGDJ, 2006, P.81.
4
Alina 2 de larticle 135 de la constitution du 29 juillet 2011.

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collectivits territoriales ou des institutions publiques pour quelles disposent


dun pouvoir juridique et dune autonomie financire. Le transfert de ces
comptences, qui restent nanmoins sous la surveillance de ltat, permet
ce dernier de dcharger ses administrations centrales et de confier les
responsabilits au niveau adapt.
Du point de vue du droit, on distingue deux formes de dcentralisation :
- La dcentralisation territoriale qui permet des reprsentants lus
(conseil rgional, conseils prfectoraux ou provinciaux, et conseil
communal) de rgler leurs affaires administratives. En leur confrant la
personnalit morale, lautonomie administrative et financire pour
lexercice de leurs comptences, afin dassurer lexcution des services
territoriaux sous la surveillance du gouvernement et son contrle.
- Le droit administratif connat une autre forme de dcentralisation dite
technique (par service spciale ou fonctionnelle) qui permet des
tablissements publics vocation spciale comme les universits et les
hpitaux, de disposer dune certaine autonomie. La collectivit de
rattachement assure nanmoins un pouvoir de contrle.
Vincent LEMIEUX5 quant lui distingue quatre types de dcentralisation : La
dconcentration, la dlgation, la dvolution et la privatisation. Il ajoute deux
autres formes :
- La dcentralisation politique ou dvolution qui est une forme de
dcentralisation qui accorde une plus grande autonomie aux instances
priphriques (tat fdr, CTD) par rapport au centre. Contrairement
la dconcentration et la dlgation qui sont uni-sectorielles, elle est
multisectorielle et multifonctionnelle. Les instances dcentralises
disposent de comptences propres ou partages dans certains cas,
d'une autonomie de financement travers le transfert consquent des
ressources, d'une autorit et d'un statut distinct.
- La privatisation ou dcentralisation structurelle consiste dans le
domaine priv des organisations du domaine public, ou encore confier
des organisations du domaine priv des fonctions remplies par des
organisations du domaine public, que ce soit par recours des
organisations volontaires, par sous-traitance, ou par allocation des
coupons (vouchers) pouvant tre utiliss par des organisations prives.

LEMIEUX, Dcentralisation, politiques publiques et relations de pouvoir, Col. Politique et conomie, Montral,
Presses de l'Universit de Montral, 2001, p.42

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- Avantages
La dcentralisation peut tre considre comme lcole de la dmocratie,
parce quil permet de faire participer les administrs la gestion de leurs
propres affaires.
Dans le cadre de la dcentralisation, les collectivits territoriales disposent
donc dune existence juridique, elles possdent galement des organes
propres pour la gestion de leurs affaires, ces organes sont lus par les
membres de la collectivit elle-mme.
- Inconvnients
Les collectivits disposent aussi de lautonomie financire, elles ont des
ressources propres, mais il ne sagit pas dune autonomie absolue, ainsi des
techniques juridiques ont t prvues afin de permettre au pouvoir central
dexercer un contrle sur les collectivits, ce quon appelle la tutelle
administrative, qui constitue une limite lautonomie locale, et la
dcentralisation elle-mme.
Lincapacit des collectivits jouer pleinement leur rle dacteur de
dveloppement est lie linsuffisance de leurs moyens et aux contraintes
dordre institutionnel et juridique. Elle a trait, aussi, aux inaptitudes

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managriales des lus locaux, au caractre contraignant de la tutelle et un


niveau de dconcentration trs limit.
La dcentralisation prsente aussi dautres inconvnients ; elle ne permet pas
dagir rapidement, elle ne garantit pas que les rgions pauvres deviennent
riches, car il ya abandon des mises en commun des richesses au niveau
national.
Pour les citoyens, le pouvoir reste le pouvoir, car sa personnalisation au
niveau local peut conduire linjustice, la vengeance et la corruption.

Dcentralisation territoriale et fdralisme


Le fdralisme rpond trois grandes lois dgages par le constitutionnaliste
Georges Scelle. La premire est la loi dite de superposition. Il sagit de la
superposition des ordres constitutionnels et juridiques, cest--dire de la
superposition de la Constitution et des lois de la Fdration dune part, de la
Constitution et des lois de chacun des Etats fdrs dautre part (on a deux
niveaux bien distincts : le niveau fdral et le niveau fdr). La deuxime loi
est celle de lautonomie des Etats fdrs. Elle signifie que chaque tat fdr
doit avoir sa propre Constitution, ses propres organes lgislatifs, excutifs et
judiciaires et que ses comptences doivent tre garanties par la Constitution
fdrale. La troisime loi est celle de la participation. Il sagit de la
participation des Etats fdrs la formation de la volont fdrale. Elle se
fait le plus souvent par le biais de la Chambre haute du Parlement o sont
reprsents les Etats fdrs. La dcentralisation territoriale ne peut
sappliquer aux Etats fdrs. Elle donne aux entits dcentralises une
autonomie bien moindre que celle dont disposent les Etats fdrs. Cette
autonomie est, comme on la vu, limite et encadre par la loi qui fixe, en
particulier, les comptences des collectivits dcentralises. Ces dernires ne
peuvent avoir une Constitution et disposer dun pouvoir lgislatif. En
revanche, la dcentralisation territoriale peut sexercer au sein de chacun des
Etats fdrs et sappliquer aux collectivits quil comprend.

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Dcentralisation et subsidiarit6
La signification du mot latin dorigine (subsidiarii : troupe de rserve,
subsidium : rserve/recours/appuis) reflte bien ce double mouvement, la
fois de non intervention (subsidiarit) et de capacit dintervention
(supplance).
La subsidiarit est le caractre de ce qui est subsidiaire, c'est--dire de ce
qui sajoute llment principal pour le renforcer. En politique, le principe de
subsidiarit est le principe selon lequel une responsabilit doit tre prise par
le plus petit niveau dautorit publique comptent pour rsoudre le problme.
Cest donc, pour laction publique, la recherche du niveau le plus pertinent et
le plus proche des citoyens. Le niveau suprieur nintervient que si le
problme excde les capacits du niveau infrieur (principe de supplance).
En matire de dcentralisation, le principe de subsidiarit conduit l Etat

dlguer certains de ses pouvoirs aux collectivits territoriales, compte tenu


de leur proximit des citoyens. A linverse certaines missions restent
naturellement au niveau de ltat (central) : diplomatie, dfense, police,
justice, recherche fondamentale, infrastructure de base, solidarit et cohsion
sociale.
Autrement, le principe de subsidiarit est une maxime politique et sociale
selon laquelle la responsabilit dune action publique, lorsquelle est
ncessaire, doit tre alloue la plus petite entit capable de rsoudre le
problme delle-mme. Il va de pair avec le principe de supplance, qui veut
que quand les problmes excdent les capacits dune petite entit, lchelon
suprieur a alors le devoir de la soutenir, dans les limites du principe de
subsidiarit.

Principe constitutionnel consacr par la constitution du 29 juillet 2011 dans son article 140, alina 1. Qui
dispose que : Sur la base du principe de subsidiarit, les collectivits territoriales ont des comptences propres,
des comptences partages avec ltat et celles qui leur sont transfrables par ce dernier.
Le principe de subsidiarit a son origine dans la doctrine sociale de lglise et a t formul de la manire
suivante en 1931 dans lencyclique Quadragesimo anno : de mme, quon ne peut enlever aux particuliers
pour les transfrer la communaut, les attributions dont ils sont capables de sacquitter de leurs seuls
initiatives et par leurs propres moyens , ainsi se serait commettre une injustice, en mme temps troubler dune
manire trs dommageable lordre social que de retirer aux groupements dordre infrieur, pour les confier
une collectivit plus vaste et dun rang plus lev, les fonctions qui sont en mesure de remplir eux-mmes... .
Ce principe a t repris par le droit communautaire et aussi inclus dans la charte europenne de lautonomie
locale qui en son article 4 alina 3 en donne la formulation suivante : lexercice des responsabilits publiques
doit, de faon gnrale, incomber, de prfrence, aux autorits proches des citoyens ... Cest un principe qui
permet de partager les comptences entre diffrents chelons du pouvoir, le propre des modles fdralistes,
supranationaux, ou impriaux. Il sagit bien dune relle thorie dorganisation politique.

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Cest donc le souci de veiller ne pas faire un niveau plus lev ce qui peut
ltre avec plus defficacit une chelle plus faible, cest -dire la
recherche du niveau pertinent daction publique.
Cependant, le principe de subsidiarit demeure un concept la mode, souvent
mal compris et mal interprt et rarement appliqu.

Section 3. Le contrle en rgime de dconcentration et de


dcentralisation
On distingue deux modalits de contrle : le pouvoir hirarchique relatif au
systme de dconcentration et la tutelle administrative relative au systme de
dcentralisation.

A. Dconcentration et pouvoir hirarchique


Les avantages de la dconcentration cest--dire de lattribution de
comptences propres des dlgus du gouvernement central, en particulier
par rapport la concentration sont vidents : dune part le gouvernement
central est moins encombr par les questions dintrts purement local (ou
sectoriel), et dautre part ses dlgus peuvent tre mieux au niveau du
contact des besoins rels des administrs que ne lest un pouvoir central
lointain. Mais, en mme temps,
A.1. La notion du pouvoir hirarchique
Le pouvoir hirarchique est une notion juridique qui dfinie les rgles
dexercice du pouvoir par un agent suprieur sur un autre agent qui lui est
infrieur. La relation entre lagent suprieur et lagent infrieur est une
relation de domination, de supriorit et dingalit. Cette relation est
organise selon un schma pyramidal o on trouve au sommet le chef et les
subordonns la base.
Pour Grard Cornu, le pouvoir hirarchique peut tre dfini comme lensemble
des personnes, agents ou services participant lexercice dune autorit,
considr dans leur chelonnement et fond sur lobligation pour un lment
subordonn dexcuter les ordres et de suivre les instructions de llment qui
lui est immdiatement suprieur.
Le pouvoir hirarchique existe ncessairement lintrieur de toute
organisation o des personnes physiques sont places sous lautorit dautres
personnes physiques. Il en rsulte en droit administratif plusieurs
consquences :

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- En premier lieu, il nest nul besoin dun texte spcial pour soumettre un
agent ou pouvoir hirarchique dun autre : le pouvoir hirarchique
rsulte de plein droit dune situation de fait et de droit qui est
lorganisation hirarchise dun service administratif.
- En deuxime lieu, le pouvoir hirarchique nest conditionn par aucune
cause juridique particulire : le suprieur hirarchique en use
indiffremment pour des raisons dopportunit ou pour des raisons de
lgalit.
- En troisime lieu, le pouvoir hirarchique doit sexercer spontanment
dans le cadre du travail de tout suprieur ; mais il peut aussi tre
exerc la demande dun administr, sous forme de quon appelle le
recours hirarchique.
A.2. Les attributs du pouvoir hirarchique
Ces prcisions laissent pressentir ltendue du pouvoir hirarchique ; ses
attributs sont ncessairement au nombre de trois :
- Le suprieur hirarchique peut dabord adresser des ordres ses
subordonns : on dit quil a le pouvoir dinstruction. Et, bien entendu, les
subordonns sont tenus dobir, sous peine de sanctions disciplinaires ;
- Le suprieur hirarchique dispose ensuite dun pouvoir dannulation :
sous rserve des limites voques plus haut, il peut anantir les
dcisions prises par les subordonns ;
- Enfin, le suprieur hirarchique, dans les mmes limites, peut remplacer
les dcisions prises par ses subordonns par des dcisions qui lui
paraissent plus appropries : il a donc un pouvoir de rformation.
Bien que lont ait qualifi ces attributs de ncessaires, donc caractristiques
du pouvoir hirarchique, il est vident quun texte lgislatif ou rglementaire
peut parfois les entamer : un texte nest pas ncessaire pour instituer un
pouvoir hirarchique, mais un texte peut limiter ce pouvoir.

B. Dcentralisation et tutelle administrative


La tutelle administrative peut se dfinir comme le contrle administratif
exerce par le pouvoir central sur lorganisation et le fonctionnement des
collectivits dcentralises.
Lobjet principal de la tutelle administrative est de caractriser lunit de
lEtat a travers cette pratique, de veiller au respect de la lgalit par les
collectivits territoriales et de protger enfin les administres contre les excs
possibles des autorits locales.

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La tutelle administrative doit par ailleurs se distinguer du contrle


hirarchique, celui-ci est exerce par un chef sur ses subordonnes, il a un
caractre inconditionn puisque le suprieur peut donner tous les ordres a la
seule condition quelles ne soient pas illgaux. Le pouvoir de tutelle implique
le rapport dun contrleur (autorit de tutelle de lorgane central) et dun
contrle (autorit sous tutelle de lorgane non central.
Le contrle de tutelle peut sexercer soit sur les personnes soit sur les actes.
B.1. La tutelle sur les personnes
Le pouvoir central dans le cadre de la tutelle peut perdre des mesures qui
peuvent aller de la suspension la dissolution.
B.1.1. La suspension
Elle touche les personnes qui ont la qualit de grer lentit dcentralise
lorsque il y a dfaillance qui touche a la bonne marche de la politique de la
dcentralisation au sein de cette entit (les conseils communaux rgionaux et
les prsidents de ces entits).
B.1.2 la dmission doffice :
si on prend lexemple du province qui sera aborde dans la deuxime partie, un
conseiller provincial peut en effet tre demis par le gouverneur dans le cas du
Maroc, cette mesure dans le mme exemple peut affecter un conseiller
communal en cas dabsence a 3 sessions conscutives.
B.1.3 la dissolution :
la tutelle sexerce enfin pour la dissolution qui touche lensemble des
membres des assembles, cest lorsquil y a pas une russite a la gestion de
lentit dcentralise.
B.2. La tutelle sur les actes
On peut distinguer le contrle de lgalit et dopportunit.
B.2.1. Le contrle de lgalit
Il y a lieu de distinguer la nullit de plein droit et lannulabilit :
- La nullit : elle sanctionne les dcisions portant sur un objet tranger
aux attributions des conseils des organes dcentraliss ou violant les
textes en vigueur ;
- Lannulabilit : elle concerne la dclaration prise par un conseiller, et,
qui lintresse, soit en son nom personnel soit comme mandataire.

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B.2.2. Le contrle dopportunit

lapprciation de lopportunit de certains dlibrations des collectivits


dcentralises est une autre modalit de contrle entre les mains du pouvoir
central, il sagit non pas de savoir si les dcisions prises par lorgane
dcentralise respectant la loi ou non mais si elles sont conformes ou non aux
objectifs poursuivi par le pouvoir central plus prcisment les actes des
collectivits locales ne doivent en aucun cas sopposer a lintrt gnral
quassure le pouvoir central.
B.3. Le pouvoir de substitution
Cest une forme particulirement rigoureuse de contrle de tutelle. Il concerne
principalement le budget des collectivits locales.
Ainsi tout refus par les conseillers de voter une dpense obligatoire donne
droit au pouvoir central la procdure de linscription doffice.
Le mcanisme de substitution est mis en uvre chaque fois que le prsident
du conseil communal refuse de perdre un acte qui lui est lgalement imparti,
dans ce cas lautorit locale peut se substituer doffice.

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Chapitre II
LAdministration dtat

Dans un pays centralis comme le Maroc, la part des tches administratives


considres dintrt gnral, et assures par ltat, reste considrable.
Malgr les rformes relatives la dcentralisation, ladministration dtat
garde un poids important dans la vie nationale. Elle englobe ladministration
centrale et ses prolongements territoriaux qui sont constitus par les
reprsentants du pouvoir central et les services dconcentrs des diffrents
ministres.
Ladministration dtat se compose dorganes centraux et dorganes locaux,
autrement dit, administration centrale et administration territoriale. La
rpartition des comptences entre ces organes est opre par le dcret du 20
octobre 19937 relatif la dconcentration administrative. Il prvoit que les
administrations centrales assurent au niveau national, sous lautorit des
ministres, une mission de conception, dorientation, dorganisation, de gestion
et de contrle des actions relevant de leur comptence. Les services
dconcentrs sont chargs, au niveau territorial, de lexcution de la politique
gouvernementale et de toutes les dcisions et directives des autorits
comptentes.

Section 1. Ladministration centrale


Les organes de ladministration centrale sont : -dune part des autorits
investies, des lordre administratif, de comptences gnrales : le Roi et le
Chef du gouvernement, placs la tte du systme administratif ; -dautre
part, au dessous deux des organes spcialiss dans la direction dun groupe
de services, les ministres et leurs collaborateurs.
Bien que ntant pas une simple autorit8 administrative, le Roi occupe une
place centrale lgard du pouvoir excutif, compos par le Chef du
gouvernement et les ministres.

Bulletin Officiel n : 4227 du 03/11/1993 - Page : 630, Dcret n 2-93-625 du 4 joumada I 1414 (20 octobre
1993) relatif la dconcentration administrative.
8
Du latin auctoritas, qui veut dire capacit de faire grandir. Lautorit est le pouvoir de commander, dobliger
quelque chose, dtre obi. Elle implique une notion de lgitimit. Faire autorit signifie faire loi, servir de
rgle, de rfrence, avoir de la valeur.

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Lexercice par le Roi et le Chef du gouvernement de leurs comptences


administratives est fix principalement par la constitution.
Les comptences administratives sont de deux types : le pouvoir
rglementaire et le pouvoir de nomination des fonctionnaires et agents de
ltat. Pour sattacher au texte fondamental, on relve que le Roi dtient le
pouvoir
de
nomination
et
nexerce
le
pouvoir
rglementaire
quexceptionnellement, alors que cest le Chef du gouvernement qui a une
comptence de principe en matire rglementaire.

1.Le Roi
Le Roi occupe une place spcifique dans la structure et le fonctionnement du
pouvoir centrale. En matire administrative le Roi exerce principalement le
pouvoir de nomination, et intervient accessoirement en matire rglementaire.
A. Le pouvoir de nomination

En sa qualit de Chef de ltat, son Reprsentant suprme9, le Roi


nomme le Chef du gouvernement au sein du parti politique arriv en
tte des lections des membres de la chambre des reprsentants, et sur
proposition du Chef du gouvernement il nomme les ministres, et peut
mettre fin, son initiative, leurs fonctions du fait de leur dmission
individuelle ou collective, aprs consultation avec le Chef du
gouvernement10.
Le Roi est le Chef Suprme des Forces Armes Royales ; il exerce le
pouvoir de nomination aux emplois militaires et peut dlguer ce droit11.
Il accrdite les ambassadeurs auprs des puissances trangres et des
organismes internationaux. Les ambassadeurs ou les reprsentants des
organismes internationaux sont accrdits auprs de Lui. Il signe au et
ratifie les traits. Et, peut
soumettre tout autre trait avant sa
12
ratification au Parlement .
Le Roi exerce par dahirs les prrogatives religieuses inhrentes
linstitution dImarat Al Mouminine et prside le Conseil suprieur des
Oulmas13.
Les dahirs de nomination doivent14 tre contre sign par le Chef du
gouvernement. Sont cependant soustrait au contreseing du Chef du
gouvernement, les dahirs relatifs :
- la nomination des dix membres du Conseil de Rgence15 ;

Article 42 de la constitution du 29 juillet 2011.


Ibid., article 47 alina 3.
11
Ibid., article 53.
12
Ibid., article 55.
13
Ibid., article 41 alina 1 et 5.
14
Selon larticle 42 alina 4.
10

17

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- la nomination du Chef du gouvernement et la rvocation des autres


membres du gouvernement16 ou du gouvernement dans son
ensemble17 ;
- la dclaration de ltat dexception18 ;
- la soumission dun projet ou dune proposition de loi au rfrendum
populaire19 ;
- la dissolution des chambres du Parlement ou lune delles
seulement dans les conditions prvues aux articles 96,97 et 9820 ;
- la nomination du prsident21 et des six membres, parmi ces douze
membres, de la Cour Constitutionnelle22 (ancienne appellation tait le
Conseil Suprieur, conformment larticle 177) ;
- la nomination des magistrats sur proposition du Conseil suprieur
du pouvoir judiciaire23.
Ces exceptions sont prvues par larticle 42 alina 4, de lactuelle Constitution
an vigueur depuis le 29 juillet 2011. Le contreseing par le Chef du
gouvernement des dahirs Royaux est la consquence juridique de la
responsabilit politique du Chef du gouvernement devant le Parlement.
B. La participation lexercice du pouvoir rglementaire24
En priode exceptionnelle, la constitution du 29 juillet prvoit des pouvoirs de
crise confis au Roi par larticle 59. Le Roi, aprs avoir proclam ltat
dexception dans les conditions de forme prvues, est habilit, nonobstant
toutes dispositions contraires, prendre les mesures ncessaires quimpose la
dfense nationale, le retour au fonctionnement des institutions
constitutionnelles et la conduite des affaires de ltat. De ce fait, il peut
intervenir aussi bien dans le domaine lgislatif que rglementaire.

15

Ibid., article 44 alina 2.


Cette nomination sexerce conformment aux dispositions du : dahir n1-98-38 du 17 kada 1418 (16 mars
1998) portant nomination des membres du gouvernement, et le dahir n1-99-204 du 22 rabi II 1420 (5 aot
1999) portant confirmation du gouvernement dans ses fonctions.
a
Article 47 alina 1, 5,6 de la constitution du 29 juillet 2011.
18
Ibid., article 59.
19
Ibid., article 172 alina 2.
20
Ibid., article 51.
21
Ibid., article 130 alina 4
22
Ibid., article 130 alina 1.
23
Ibid., article 57.
24
Le pouvoir rglementaire est le pouvoir dont disposent les autorits excutives pour dicter des rgles de
porte gnrale et impersonnelle. On distingue deux entre : - le pouvoir rglementaire driv (ou subordonn)
qui consiste prendre les mesures gnrales ncessaires lexcution des lois. Il sagit des dcrets
dapplication, qui rsultent de larticle 90 alinas 1 et 2 de la constitution du 29 juillet 2011 - Le pouvoir
rglementaire autonome qui sexerce indpendamment des lois, dans le domaine du pouvoir rglementaire en
vertu de larticle 72 de la nouvelle constitution qui dispose que : les matires autres que celles qui sont du
domaine de la loi appartiennent au domaine rglementaire .
16

18

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Cependant, en temps normal, lexercice du pouvoir rglementaire appartient


au Chef du gouvernement25, et cest le gouvernement qui assure lexcution
des lois et, dispose de ladministration et supervise les entreprises et
tablissements publics et assure la tutelle26. Par consquent, quil sagisse du
pouvoir rglementaire autonome ou driv, la comptence du Roi ne peut tre
quexceptionnelle.
En pratique, et mme en priode normale, le Roi intervient dans le domaine
rglementaire soit directement, soit de manire indirecte.
Le Roi agit directement par dahir, et il arrive en pratique quil prenne des
mesures caractre administratif de porte gnrale dont le fondement doit
tre prcis.
Lexercice du pouvoir rglementaire par le Roi apparat dans ce cas comme le
complment et la consquence ncessaire des comptences qui lui sont
expressment attribues par la Constitution dans les trois domaines : la
dfense nationale, les affaires religieuses et les droits et liberts.
Ensuite, en vertu de larticle 41 alina 1 de la Constitution du 29 juillet 2011,
le Roi Amir Al Mouminine, veille au respect de lislam et prside le Conseil
suprieur des Oulmas, charg de ltude des questions quIl lui soumet. Le
Roi
exerce par dahirs les prrogatives religieuses. Cest ainsi que
lorganisation et les attributions du ministre des Habous et des affaires
islamiques sont dfinies par dahir et non par dcret comme il est de rgle
pour les autres dpartements ministriels.
Dautre part, le Roi intervient en matire rglementaire (et plus gnralement
en matire administrative) de manire indirect.
En effet, le Roi prside le Conseil des ministres27, instance dans laquelle sont
prises les dcisions majeures, en particuliers les dcrets rglementaires, qui
doivent recevoir laval du Roi. Mais Il ne signe pas les dcrets : cette
comptence relve du Chef du gouvernement.
Ensuite, le Roi peut adresser au Chef du gouvernement des lettres Royales
par lesquelles il dcide ldiction de certaines mesures administratives et
demande au Chef du gouvernement de les concrtiser en prparant les textes
rglementaires ncessaires, et peut mme fixer un dlai pour leur publication
au Bulletin Officiel. Sil sagit de dcrets rglementaires, ils sont
obligatoirement examins en Conseil des ministres28. Exemple : la lettre
Royale adresse au premier ministre relative la gestion dconcentre de

25

Ibid., article 90.


Ibid., article 89.
27
Conformment larticle 48 de la constitution du 29 juillet 2011.
28
Conformment larticle 92 alina 8 de la constitution du 29 juillet 2011.
26

19

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linvestissement du 9 janvier 200229 et les dcrets et arrts pris en


consquence qui se rfrent dans leurs visas la lettre Royale30.
Pour Conclure, il convient de signaler que dans lexercice de ses fonctions, le
Roi est assist par un Cabinet Royal (ses membres sont nomms par dahir et
leur nombre est variable) et par des organismes caractre consultatif.

2.Le Chef du gouvernement


Le Chef du gouvernement est bien la premire autorit administrative. La
constitution du 29 juillet 2011, actuellement en vigueur, a renforc sa position
et ses pouvoirs en tant que Chef du gouvernement. Dsormais, cest :
- Sur proposition du Chef du gouvernement que le Roi nomme les
autres membres du gouvernement31, et aprs consultation du Chef du
gouvernement, mettre fin aux fonctions dun ou de plusieurs
membres du gouvernement. Ce qui constitue une avance trs
significative dans le processus du parachvement dun tat
dmocratique, consacre par lactuelle Constitution pour largir les
prrogatives du Chef du gouvernement. Ladite prrogative sajoute
bien entendu, la facult du Chef du gouvernement de proposer la
nomination des ministres, inscrite par la premire fois dans le texte
fondamental du 13 mars 1992 (article 24).
- Sous lautorit du Chef du gouvernement, le gouvernement met en
uvre son programme gouvernemental, assure lexcution des lois,
dispose de ladministration et supervise les entreprises et
tablissements publics, et en assure la tutelle32.
- Le Chef du gouvernement nomme aux emplois civils dans les
administrations publiques et aux hautes fonctions des tablissements
et entreprises publics33.
Sous la prsidence du Chef du gouvernement le Conseil du gouvernement
dlibre sur les questions et textes dordre politique (politique gnrale,
publique et sectorielle) ; questions lies aux droits de lhomme et dordre
public ; les projets de loi, de dcrets-lois, dcrets rglementaires ; les
conventions internationales et la nomination aux emplois civils et hautes
fonctions conformment la loi organique34 02-12 du 17 juillet 2012 et le

29

B.O. n 4970 du 17 janvier 2002.


B.O. n 4982 du 7 mars 2002.
31
Conformment larticle 42 alina 2 de la constitution du 29 juillet 2011.
32
Ibid., article 89 alina 2.
33
Ibid., article 91.
34
B.O. n 6070, Dahir n 1-12-20 du 17 juillet portant promulgation de la loi organique 02-12 relative la
nomination aux fonctions suprieures en application des dispositions des articles 49 et 92 de la constitution.
30

20

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dcret35 n 2-12-412, qui prcisent la liste des tablissement et entreprises


stratgiques prvue par larticle 49 et 92 du nouveau texte fondamental.
- Le Chef du gouvernement informe le Roi des conclusions des
dlibrations du Conseil du gouvernement36.
- Enfin, le Chef du gouvernement exerce le pouvoir rglementaire de
droit commun37.

A. Les comptences administratives du Chef du gouvernement


Deux comptences sont exerces par le chef du gouvernement, le pouvoir
rglementaire et la coordination des activits ministrielles.
A.1. Lexercice du pouvoir rglementaire
Le Chef du gouvernement est galement chef de ladministration : il est
charg de lexcution des lois en collaboration avec les autres membres du
gouvernement et sous sa responsabilit38 et exerce le pouvoir rglementaire
dans les matires qui nentre pas dans le domaine de la loi conformment aux
nouvelles dispositions de larticle 90 de lactuelle Constitution.
Les projets de dcrets rglementaires du Chef du gouvernement doivent tre
dlibrs en Conseil des ministres39. Ils doivent tre contresigns par les
ministres chargs de leur excution40.
A.2. La coordination des activits ministrielles
En vertu de larticle 93 de la Constitution du 29 juillet 2011, les ministres
accomplissent les missions qui leur sont confies par le chef du
gouvernement . Cette tche est facilite par le fait que les ministres, et plus
gnralement les autres membres du gouvernement, sont nomms par le Roi
sur proposition du Chef du gouvernement41.
Conformment aux dispositions de larticle 88 du nouveau texte fondamental,
le Chef du gouvernement prsente et expose devant les deux chambres du
Parlement runies, le programme quil compte appliquer. Ce programme doit
dgager les lignes directrices de laction que le gouvernement se propose de
mener dans les divers secteurs de lactivit nationale et notamment, dans les
domaines intressant la politique conomique, sociale, environnementale,
culturelle et extrieure.
35

B.O. n6092, Dcret n 2-12-412 du 24 kada 1433 (11 octobre 2012) pris pour l'application des articles 4 et
5 de la loi organique n 02-12 concernant la procdure de nomination aux fonctions suprieures dont la
nomination fait l'objet de dlibration en Conseil du gouvernement.
36
Conformment aux dispositions du dernier alina de larticle 92.
37
Article 90 de la constitution du 29 juillet 2011.
38
Ibid., article 89.
39
Ibid., article 92 alina 8.
40
Ibid., article 90 alina 2.
41
Ibid., article 47 alina 2.

21

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B. Les services du Chef du gouvernement


Il faut noter tout dabord que sauf exception, le Chef du gouvernement nest
pas charg de la direction dun dpartement ministriel dtermin. Dans
laccomplissement de ses fonctions, il est assist par certains services placs
au niveau central. Il sagit essentiellement du cabinet, du secrtariat gnral
du gouvernement et de certains services rattachs au Chef du gouvernement.
B.1. Le cabinet
Comme les autres cabinets des ministres, le cabinet du Chef du gouvernement
est un organe politique temporaire nomm par lui. Cest une circulaire
Royale42 du 23 fvrier 1960 qui fixe les conditions de dsignation et les
attributions des membres des cabinets ministriels. Ils doivent remplir
imprativement deux conditions lhonorabilit et la comptence. Le rle du
cabinet doit se limiter ltude et au rglement des questions ayant un
caractre politique et nimpliquant pas lintervention ncessaire des services
administratifs. Le dahir du 10 avril 1995 fixe huit le nombre des membres du
cabinet du Chef du gouvernement : un Chef de cabinet, six conseillers
techniques et un attach de presse.
B.2. Le secrtariat gnral du gouvernement
Cest un organe administratif permanent qui a t cre par le dahir43 du 10
dcembre 1955 auprs du conseil et plac sous lautorit directe du prsident
du conseil (conseil des ministres). Depuis la disparition de cette appellation, le
secrtariat gnral du gouvernement dpend du premier ministre. En 1966, il
a t lev au rang et avec les prrogatives de ministre sans quil porte
officiellement la dnomination de ministre44.
Le texte de cration du secrtariat gnral du gouvernement lui assigne une
mission de coordination de lactivit des divers dpartements ministriels,
lorganisation et le secrtariat des Conseils des ministres, ainsi que la
centralisation des affaires soumises larbitrage ou lexamen du Chef du
gouvernement.
Un dcret45 du 29 janvier 1985 fixe lorganisation de cet organisme et prcise
de manire plus dtaille ses attributions. Il est notamment charg de
contrler la rgularit juridique des projets de lois et de rglements, et de

42

B.O. n2788 du 6 avril 1966.


B.O. n2660 du 17 fvrier 1956
44
Dcret Royal du 24 octobre 1966, B.O. n2817 du 26 octobre 1966.
45
B.O. du 15 janvier 1986.
43

22

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prparer les projets de textes lgislatifs et rglementaires qui ne relvent pas


de la comptence particulire dun dpartement dtermin.
B.3. Les services et organismes rattachs au Chef du gouvernement
Prsids par le Chef du gouvernement et crs par dcret, ces services jouent
un rle de coordination, de proposition et de suivi de lexcution politique
gouvernementale sur une question donne.
Exemple : la commission permanente de dconcentration administrative
(dcret du 20 octobre 1993), ou le Conseil suprieur de lamnagement du
territoire (dcret du 13 dcembre 2001).

3.Les ministres
Les ministres ont un rle politique en tant que membres du gouvernement, et
un rle de coordination administratif puisquils se trouvent chacun la tte
dun dpartement ministriel.
Le nombre des ministres et les dpartements ministriels est pratiquement
dtermin conjointement par le Roi et le Chef du gouvernement : les membres
du gouvernement sont nomms par dahir Royal sur proposition du Chef du
gouvernement46. Le nombre des ministres varie dun gouvernement lautre,
selon les domaines dintervention de ltat, mais aussi pour tenir compte de la
reprsentation des partis politiques qui forment la majorit.
Si les ministres sont des personnages politiques dont le statut relve du droit
Constitutionnel47, ils sont responsables, chacun dans le secteur dont il a la
charge et dans le cadre de la solidarit gouvernementale, de la mise en uvre
de la politique du gouvernement48, ce qui constitue une avance trs
significative, et, une nouvelle orientation vers la conscration du principe de
solidarit.
Les ministres accomplissent les missions qui leurs sont confies par le Chef
du gouvernement. Ils en rendent compte en Conseil du gouvernement49. Aussi,
ils peuvent dlguer une partie de leurs attributions aux secrtaires dEtat50.
Le ministre est aussi une autorit administrative place la tte dun
ensemble de services ; il en a la responsabilit : ces attributions dcoulent
46

Article 47 alina 2 de la constitution du 29 juillet 2011.


Cela ne concerne pas le ministre des Habous et affaires islamique, nomm par le Roi indpendamment de
toute considration et appartenance politique.
48
Ibid., article 93 alina 1.
49
Ibid., article 93 alina 2.
50
Ibid., article 93 alina 3.
47

23

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soit de sa qualit de Chef de service, soit de textes particuliers. Ces principes


concernent galement les ministres dlgus et les secrtaires dtat dans le
cadre des dlgations de pouvoirs et dattributions qui leur ont t consenties.
Par la nouvelle Constitution du 29 juillet 2011, tous les membres du
gouvernement sont pnalement responsables devant les juridictions du
Royaume pour les crimes et dlits commis dans lexercice de leurs
fonctions51. Ce qui incarne les principes de bonne gouvernance et la
corrlation entre la responsabilit et la reddition des comptes.

A. Les diffrentes catgories de ministres


On peut les classer en trois catgories qui ne sont dailleurs pas tanches : les
ministres dtat, et les ministres chargs dun dpartement spcialis, que lon
qualifiera de ministres techniques, et les ministres dlgus.
A.1. Les ministres dtat
Les ministres dtat ne figurent pas de manire permanente au sein du
gouvernement. La cration dun poste de ministre dtat rpond gnralement
des proccupations dordre politique, le mot tant pris au sens large.
Elle peut aussi tre dicte par le dsir de faire, au sein du gouvernement, une
place spciale une personnalit dont on souligne ainsi les qualits mrites.
Jouissant dune certaine prsance (priorit) lgard des autres membres du
gouvernement, le ministre dtat peut navoir aucune fonction prcise, en
revanche il advient (arrive) frquemment quon lui confie la direction dun
dpartement ministriel.
Dans le gouvernement constitu en novembre 2002 et aussi en 2011, on
trouve un ministre sans portefeuille (le 7 novembre 2002 : nomination de M.
Abbs El Fassi, leader du parti lIstiqlal ; et le 2 janvier 2012, la nomination de
M. Baha Abdallah, secrtaire gnral adjoint leader du parti de la Justice et
dveloppement, ministre dtat sans portefeuille dans le gouvernement
Benkirane). Cependant, mme lorsque le ministre dtat na pas de
responsabilit ministrielle en tant que membre du gouvernement, il participe
llaboration des dcisions qui engagent ce dernier, tout en nayant aucune
part de leur excution.

51

Article 94 de la nouvelle constitution du 29 juillet 2011.

24

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A.2. Les ministres techniques

Ils sont placs la tte des administrations centrales, leurs nombres et leurs
attributions sont dtermins par le texte (dahir) portant constitution ou
modification du gouvernement. Le nombre de ministres nest pas constant
parce que les fonctions ministrielles qui font du ministre le chef dune
administration, ont aussi un caractre politique qui peut dailleurs, selon les
circonstances, tre plus ou moins marqu. Ce sont des ministres dits de plein
exercice, chacun se trouve la tte dun ministre et participe de plein droit
aux runions du Conseil des ministres. Les grands secteurs dintervention des
pouvoirs publics sont rigs en dpartements ministriels (conomie, finances,
ducation nationale). Lorganisation en diffrents services et les attributions
de chaque ministre sont fixs par le dcret n2-05-1369 du 2 janvier 2005,
fixant les rgles d'organisation des dpartements ministriels, ainsi que la
rpartition des attributions et des moyens entre leurs administrations
centrales et les services dconcentrs52.
A.3. Les ministres dlgus
Il est devenu habituel, pour des raisons politiques ou techniques, de placer
ct dun ministre de plein exercice, un ministre dlgu, assumant sous
lautorit de ce ministre, une partie des attributions relevant de ce dernier. Le
nombre et les attributions de ces ministres dlgus sont naturellement trs
variables. Mais, la permanence de leur prsence a conduit le lgislateur
dicter un texte dfinissant les lments essentiels d leur statut : il sagit bien
du dahir53 du 29 mai 1998 relatif aux attributions et la situation des
ministres dlgus auprs des ministres. Le ministre dlgu peut recevoir
par arrt du ministre auprs duquel il est plac, vis par le Chef du
gouvernement, soit une dlgation dattributions correspondant au domaine
dfini dans le dahir de nomination, soit une dlgation gnrale et permanente
lui permettant de signer ou de viser au nom du ministre dlguant tous les
actes relevant de son domaine dattributions ; il peut galement contresigner
les actes rglementaires du Chef du gouvernement.
Par ailleurs, le ministre dlgu est assimil aux autres ministres en ce qui
concerne les rmunrations et indemnits attaches la fonction.

52

B.O. n 5392 du 2 fvrier 2006, Dcret n 2-05-1369 du 29 chaoual 1426 (2 dcembre 2005) fixant les rgles
d'organisation des dpartements ministriels et de la dconcentration administrative.
53
B.O. n4758,1998, p. 281, Dahir n1-98-39 du 3 safar 1419 (29 mai 1998) relatif aux attributions et la
situation des ministres dlgus auprs des ministres.

25

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B. Les attributions administratives des ministres


Les ministres exercent des pouvoirs de nominations, un pouvoir rglementaire
et un pouvoir de gestion e de tutelle.
B.1. Le pouvoir de nomination
Le pouvoir de nomination nappartient pas en propre au ministre mais lui est
attribu par dlgation du Roi auquel la Constitution le confie de manire
gnrale lgard de tous les personnels civils et militaires de ltat. Cette
dlgation est contenue dans le dahir n 1-99-205 du 29 septembre 1999
portant dlgation du pouvoir de nomination54.
Le pouvoir de nomination saccompagne du pouvoir disciplinaire lgard des
agents et du pouvoir de gestion, de leur carrire quil exerce, dans les
conditions prvues par les rgles statuaires et notamment le statut gnral de
la fonction publique et les statuts particuliers. Ce pouvoir peut tre dlgu
par le Chef du gouvernement en vertu de larticle 91 de la nouvelle
constitution.
B.2. Le pouvoir rglementaire
Le ministre ne possde pas en principe de pouvoir rglementaire, qui est en
fait dvolu au Chef du gouvernement de faon gnrale. Cependant, larticle
90 de la Constitution du 29 juillet 2011 autorise le Chef du gouvernement
dlguer certains de ses pouvoirs aux ministres ; gnralement cette
possibilit ne saurait tre comprise comme une autorisation de dlguer le
pouvoir rglementaire correspondant aux affaires relevant des diffrents
dpartements ministriels ; une telle interprtation reviendrait, en fait, vider
de son contenu lattribution constitutionnelle du pouvoir rglementaire au Chef
du gouvernement ; ainsi de telles dlgations ne sauraient tre que spciales
certaines affaires.
Cependant, les actes rglementaires du Chef du gouvernement sont
contresigns par les ministres chargs de leur excution55.
Le ministre participe lexercice du pouvoir rglementaire du Chef du
gouvernement lorsquil est charg de lexcution des dcrets rglementaires ;
il lui appartient tout dabord de contresigner ces dcrets ; ensuite, sur la base
dune attribution expresse de comptence contenu dans le dcret, de prendre
les arrts rglementaires ncessaires leur mise en application. Lorsquune
question relve de la comptence de plusieurs ministres, chacun dentre eux
est appel participer llaboration de la dcision correspondante : cette
dcision est alors prise sous forme darrt conjoint ou darrt ministriel.
54
55

B.O. n4736 du 21 octobre 1999, p. 856.


Article 90 alina 2, de la constitution du 29 juillet 2011.

26

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B.3. Le pouvoir de gestion et de tutelle

Sans doute convient-il de prciser que les divers pouvoirs ci-dessus


envisags touchent naturellement la gestion du secteur dactivit couvert par
le dpartement ministriel. Il faut ajouter que le ministre est lordonnateur
principal du budget de son dpartement56 ; il peut toutefois instituer des
ordonnateurs secondaires dans les conditions prvues par larticle 64 du
dcret Royal n 330-66 du 21 avril 1967 portant rglement gnral de la
comptabilit publique57. Il peut galement dlguer sa signature dans les
conditions propres ce type de dlgations.
En tant quordonnateur, le ministre engage les dpenses et dcide des
recettes prvues au budget ; cest lui qui signe les marchs et qui a la
responsabilit de lentretien des biens du domaine de ltat utiliss par ses
services. Il exerce la tutelle sur les personnes morales de droit public
rattaches son dpartement, spcialement les divers offices qui en
dpendent ; de la mme manire il exerce un contrle sur les organismes de
droit priv (associations, ordre professionnel, socit dconomie mixte,...) qui
participent la gestion des diverses activits relevant du dpartement dans le
cadre des textes lgislatifs ou rglementaires mis en vigueur.
Cest enfin, aux ministres quil appartient de reprsenter de ltat en justice
lorsque les activits de son ministre donnent naissance un contentieux.
Le ministre exerce ses pouvoirs par voie darrts, de circulaires, ou
dinstructions de services ; mais en pratique il lui est impossible de les
exercer tout personnellement. Cest pourquoi une possibilit de dlgation a
t prvue ; elle peut revtir deux formes : la dlgation de pouvoir et la
dlgation de signature.
La dlgation de signature est rgie par le dahir n 1-57-068 du 10 avril
195758, complt et modifi par le dahir n 1-58-69 du 25 aot 1958 relatif
aux dlgations de signature des ministres, secrtaires dtat et sous
secrtaires dtat, et aussi le dernier dcret59 n2-05-768 du 30 octobre
2008. Cependant, en application des dispositions du dcret n 2-05-1369 du 2
janvier 2005, Les chefs des dpartements ministriels sont tenus60 de dlguer
la signature et la responsabilit de prendre les dcisions administratives
56

LOZE (M.), Les finances dtat, Secrtariat dtat aux finances, d. La Porte, Rabat, 1972, p.436.
B.O. n2843. 1967, p.452. Dcret royal n 330-66 du 10 moharrem 1387 (21 avril 1967) portant rglement
gnral de comptabilit publique.
58
dahir n 1-57-068 du 9 ramadan 1376 (10 avril 1957) relatif aux dlgations de signature des ministres,
secrtaires d'Etat et sous-secrtaires d'Etat, tel qu'il a t complt
59
Dcret n 2-05-768 du 30 chaoual 1429 (30 octobre 2008) relatif la dlgation de signature des ministres,
secrtaires d'Etat et sous secrtaires d'tat.
60
Cette disposition comporte un caractre obligatoire de dlgation de signature et de dcisions au niveau local,
dans le cadre dune nouvelle conscration du principe de subsidiarit.
57

27

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individuelles, aux chefs des services dconcentrs, au niveau de la rgion, de


la prfecture ou de la province, l'exception des dcisions qui, en vertu des
dispositions lgislatives ou rglementaires contraires, ne peuvent leur tre
dlgues61.
La dlgation de pouvoir nest organise par aucun texte, et il faut il faut faire
appel aux principes gnraux qui rgissent lexercice des comptences pour
expliciter son rgime juridique.

C. Lorganisation interne des ministres


La dtermination du nombre des ministres est pratiquement faite
conjointement par le Roi et le Chef du gouvernement, puisque cest sur
proposition de dernier que le Roi nomme les membres du gouvernement.
Lorganisation et les attributions de chaque ministre sont fixes par le Chef
du gouvernement qui agit par dcret.
Lorganisation des ministres et variable dun dpartement lautre. Il existe
cependant une sorte de modle-type que lon retrouve dans les principaux
ministres avec quelques adaptations de dtail. On trouve dabord le cabinet,
ensuite les services administratifs proprement dit.
C.1. Le cabinet
Le cabinet du ministre regroupe ses collaborateurs personnels que leurs
affinits (rapports de conformit et dharmonie) politiques rapprochent ou qui
ont des comptences particulires dans tel ou tel domaine. Ces collaborateurs
sont choisis par le ministre, et ils sont lis sa personne ; lorsque le ministre
change, on assiste la composition dun nouveau cabinet.
Le ministre nest pas compltement libre dans le choix des membres de son
cabinet. La circulaire Royale du 23 fvrier 1966, pose les deux conditions que
lon connat bien : lhonorabilit et la comptence. Les dispositions de ce texte
demeurent valables quant aux conditions de recrutement des membres des
cabinets ministriels. Cependant, le dahir du 10 octobre 1995 fixe le nombre
des membres du cabinet des ministres Sept (au lieu de 6 auparavant) : un
chef de cabinet, cinq conseillers techniques et un chef du secrtariat
particulier.
Le rle du cabinet couvre les questions dpourvues de tout lien avec les
attributions normales du dpartement ministriel, c'est--dire que ce rle doit
se limiter aux questions politiques.

61

Article 5 du dcret n 2-05-1369 du 2 janvier 2005. B.O. 5392 du 2 fvrier 2006.

28

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En ralit, la pratique montre que le caractre technico-administratif des


cabinets prend de plus en plus dimportance par rapport leur rle
strictement politique.
C.2. Ladministration centrale des ministres
Les services administratifs des ministres sont organiss selon une structure
hirarchise, et, sont anims par diverses catgories de personnels.

C.2.1. Structure interne des ministres


A la tte des services administratifs, et immdiatement aprs le ministre on
trouve le secrtariat gnrale avec sa tte un secrtaire gnral. Cest un
haut fonctionnaire dont la carrire nest pas directement lie la personne du
ministre. Linstitution dun secrtaire gnral correspond au souci dassurer la
permanence de laction gouvernementale dans un domaine dtermin,
indpendamment des changements du titulaire du portefeuille ministriel.
Le secrtariat gnral est dirig par un secrtaire gnral, qui exerce les
attributions qui lui sont dvolues par le dcret n 2-93-44 du 29 avril 199362.
Le secrtaire gnral est nomm par dahir parmi les cadres suprieurs du
secteur public ou priv justifiant dun haut niveau dinstruction et dune longue
exprience63. Il assiste le ministre dans lorientation gnrale de la conduite et
lanimation des activits des services du ministre, lexception de
linspection gnrale qui est rattache directement au ministre.
Les tches administratives sont rparties entre des units administratives :
direction gnrale ou direction, division, services. Ces derniers comprennent
les bureaux des ministres. A la tte de chaque unit administrative se trouve
un haut fonctionnaire. Ils dpendent tous du secrtaire gnral : il y a le
directeur (galement nomm par dahir et dont la situation et les attributions
sont fixes par le dcret n2-97-364 du 16 juin 1997 relatif lemploi
suprieur de directeurs dadministration centrale64),puis le chef de division et
le chef de service, dont la nomination est prononce par arrt du ministre
intress vis par lautorit gouvernementale charge de la fonction publique.
C.2.1. Le personnel des services centraux
Le fonctionnement des services centraux est assur par diverses catgories
de personnels :
62

B.O. n 4207 du 16 juin 1993, Dcret n 2-93-44 du 7 kada 1413 (29 avril 1993) relatif l'emploi suprieur
de secrtaire gnral de ministre.
63
Article 1 du dcret du 29 avril 1993.
64
B.O. n : 4492 du 19/06/1997, p.591, Dcret n 2-97-364 du 10 safar 1418 (16 juin 1997) relatif l'emploi
suprieur de directeur d'administration centrale.

29

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- Le personnel dencadrement exerce les fonctions suprieures


propres aux dpartements ministriels, dfinies par le dcret du 30
septembre 1975. Il sagit du secrtaire gnral, les directeurs (chefs
de directions), des inspecteurs gnraux, des ingnieurs gnraux,
des chefs de divisions et des services. Ils sont nomms par le Roi,
hormis les chefs de divisions et de services qui sont nomms par le
ministre par dlgation.
- Les personnels communs des administrations centrales, de nature
technique ou administrative. Ils sont soumis des statuts particuliers
et accomplissent des tches qui sont communes tous les
ministres : notamment, les cadres dadministration centrales et du
personnel commun des administrations publiques65, les cadres des
agents publics des administrations66, les ingnieurs et adjoints
techniques67, les informaticiens des administrations publiques68 et
les ingnieurs et architectes69.
- Les personnels spcialiss, dont la qualification correspond aux
tches qui leurs sont confies : enseignants lducation nationale,
magistrats,
Laction des organes centraux de ladministration est relaye
(remplace) et complte par lintervention des services
dconcentrs situs dans lensemble de territoire : il sagit des
organes locaux de ladministration centrale, qui forment
ladministration territoriale de ltat.

65

Rgis conformment aux modalits et dispositions du dcret n2-62-345 du 8 juillet 1963 fixant le statut
particulier des cadres dadministration centrale et du personnel commun aux administrations publiques, modifi
et complt par le dcret n2-04-534 du 29 dcembre 2004.
66
Rgis par le dcret Royal du 13 octobre 1967 portant statut particulier du cadre des agents publics, modifi et
complt par le dcret n2-87-107 du 6 octobre 1987.
67
Aussi sont rgis par le dcret Royal du 9 mars 1967 portant statut particulier du personnel du ministre des
postes, des tlgraphes et des tlphones, modifi et complt par le Dcret n 2-79-429 du 2 hija 1399 (24
octobre 1979) portant cration et organisation de l'institut national des postes et tlcommunications.
68
Dcret n 2-80-100 du 6 moharrem 1401 (14 novembre 1980) portant statut particulier du corps
interministriel des informaticiens des administrations publiques.
69
Dcret n 2-82-668 du 17 rabi II 1405 (9 janvier 1985) portant statut particulier du corps interministriel des
ingnieurs et architectes des administrations publiques, tel qu'il a t modifi et complt.

30

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Section 2. Ladministration territoriale de ltat


Laction administrative dcide lchelon central doit se dvelopper sur
lensemble du territoire. Il ne suffit pas de dcider, il faut encore excuter, et
lefficacit administrative se mesure autant la qualit des dcisions prises,
qu la capacit de ladministration dorganiser cette excution ; c'est--dire
toute limportance qui sattache la dtermination des organes chargs de
mettre en uvre les dcisions du pouvoir central.
Par administration territoriale de lEtat nous dsignons les directeurs
rattachs ladministration centrale et qui ne sont que le prolongement
gographique de celle sur le territoire national.
Ladministration territoriale est donc constitue des organes locaux de ltat
qui sont les services dconcentrs (services extrieurs des ministres chargs
dune mission spciale) et dautorits administratives gnrales places aux
diffrents niveaux territoriaux.
Limplantation gographique de ces organes est base sur la division du
territoire national en circonscriptions administratives dtermines. Les
rapports de ladministration centrale avec les organes locaux sont amnags
selon la technique de la dconcentration70.
Cest la province ou la prfecture qui sert de cadre gographique
dimplantation des services dconcentrs ; leur tte se trouve le gouverneur.
Au Maroc lorganisation administrative locale a vu la lumire avant la
dclaration officielle de lindpendance. Le 16 dcembre 1955, le Feu Sa
Majest Med V promulguait le dahir relatif lorganisation provinciale, qui
avait divis le Maroc en 13 provinces et 2 grandes villes (prfectures) : Rabat
et Casablanca. Ce dahir fut modifi et complt par le dahir du 6 fvrier 1956
(13 provinces et 3 grandes villes) et celui du 13 octobre 1956 (19 provinces
et 5 grandes villes).
Cependant, immdiatement aprs la signature de lindpendance avec le
colonisateur franais le 2 mars 1956, deux dahirs ont t promulgu le 20
mars 1956, le premier relatif aux attributions des gouverneurs et le 2 me aux
attributions des Cads. Par le premier dahir les gouverneurs reprsentent
lautorit excutive des provinces,, ils cordonnent en cas de besoin les
services extrieurs des diffrents ministres .
En dcembre 1959, un autre dahir relatif lorganisation administrative du
Royaume pour concevoir la dconcentration administrative, vient dtre
promulgu. Mais, malgr limportance accorde la dconcentration
administrative lpoque, le concept de dconcentration de lautorit tait plus
dominant que celui dune dconcentration administrative par service dans le
70

Revoir la dfinition la page 6, et aussi larticle du Professeur M. El Yagoubi, Dconcentration et


dcentralisation au Maroc, REMALD Numro 10,1995.p.37.

31

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but de prserver lordre public, la souverainet nationale et lintgrit


territoriale du Royaume.
Le premier colloque national sur la rforme administrative organis le 7 et 8
mai 2002 a permis de relever les insuffisances de lorganisation des services
dconcentrs comme moyen de dconcentration administrative. On na pas
adopt une charte de dconcentration mais on promulgu un nouveau dcret
relatif lorganisation des dpartements ministriels et la dconcentration
administrative le 2 dcembre 2005.
Le 6 novembre 200871, Sa Majest le Roi Med VI a pos les fondements de la
politique de dconcentration administrative, savoir :
1- La cration de nouvelles provinces et prfectures.
2- Un transfert davantage de nouvelles comptences aux services
dconcentrs.
3- Une rorganisation des services dconcentrs dans le cadre de ples
techniques rgionaux.
4- Lattribution aux walis et gouverneurs des mcanismes juridiques
convenables dans le cadre dune gouvernance territoriale
Cependant, la rgionalisation avance et la large dconcentration ont t au
centre du discours Royal du 20 aot 2010. Sa Majest le Roi a, dailleurs,
invit le gouvernement satteler llaboration dune charte de
dconcentration prvoyant essentiellement le transfert aux rgions, des
attributions et des ressources humaines et financires ncessaires. Car, il ne
peut y avoir de rgionalisation dans le cadre de la centralisation. La
rgionalisation avance et la large dconcentration ont pour finalit ultime
dimprimer une forte impulsion au modle original de dveloppement et
dorganisation institutionnelle du Maroc.

1. Caractres gnraux de la dconcentration territoriale


La dconcentration territoriale consiste confier aux fonctionnaires qui sont
classs la tte dune administration la responsabilit dagir dans un domaine
bien particulier en restant sous lautorit hirarchique de ladministration
centrale.
-Il convient de prciser que les comptences transfres sont strictement
dlimites. Ce transfert ne signifie pas lautonomie de lautorit dconcentre
parce que dune part la relation hirarchique avec le centre est maintenue et
dautre part ladministration dconcentre na pas de personnalit juridique
propre.

71

Discours Royal adress la nation le jeudi 6 novembre 2008, l'occasion du 33 me anniversaire de la Marche
Verte

32

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-Par consquent, le fait que lautorit dconcentre dispose dun pouvoir de


dcision ne supprime pas sa subordination hirarchique.
-Dun point de vue juridique, il y a une diffrence de nature entre la
dconcentration et la dcentralisation:
La dconcentration est une modalit de la hirarchie administrative.
Lautorit dcentralise nest pas intgre dans la structure de
ladministration hirarchique parce quelle a une personnalit propre.
-Lorgane dcentralis sera simplement soumis un contrle de tutelle.
Lorgane dconcentr est nomm par le pouvoir hirarchique alors que
lorgane dcentralis est dsign par la voie des lections; le contrle de
tutelle ne comporte pas lordre de faire et de ne pas faire.
-Les modalits de contrle de tutelle sont strictement dlimites par la loi
alors que celles du pouvoir hirarchique nont pas de texte express.
La dconcentration simpose pour des motifs techniques et administratifs :
Techniquement, elle simpose delle-mme pour les services qui doivent
travailler sur place comme les services de tlphone, de poste...
Administrativement, la dconcentration permet une acclration du travail
administratif donc une plus grande rentabilit et des dcisions mieux adoptes
aux circonstances locales.

2. Les services
centrales

dconcentrs

des

administrations

Ils ont pour tche la mise en uvre la politique des administrations centrales
et la ralisation des oprations matrielles que cela implique.
La plupart des ministres ont des services dconcentrs implants en rgle
gnrale dans chaque province ou prfecture. Concrtement, ce sont les
diffrentes dlgations provinciales ou prfectorales permettre la ralisation
de la dconcentration administrative72. Cette dernire en tant que processus
de transfert du pouvoir et des comptences de ladministration centrale vers
les services dconcentrs constitue lun des chantiers majeurs de la rforme
de laction de lEtat.
Lopportunit de la dconcentration pour ladministration marocaine dcoule
du fait que cette dernire est constamment interpelle aussi bien sur le plan
politique et conomique que social. En plus, elle doit faire face aux mutations
rapides de l'environnement national et international.
La constitution du 29 juillet 2011 par larticle 145, alina 4 confre aux walis
et gouverneurs la mission de cordonner les activits des services
dconcentrs, sous lautorit des ministres concerns et de veiller leur bon
fonctionnement.

72

Pour le Professeur M. El Yagoubi cest : la possibilit confie aux fonctionnaires publics locaux qui
prsident les services administratifs dexercer quelques comptences administratives. Cela dans le cadre du
pouvoir hirarchique .

33

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La mission des services dconcentrs est dfinie par larticle 3 du dcret du


20 octobre 1993 relatif la dconcentration administrative. Ils sont chargs,
au niveau territorial, de lexcution de la politique gouvernementale et de
toutes les dcisions et directives des autorits comptentes .
Cependant, linconvnient du dcret du 20 octobre 1993, cest quil a limit les
comptences des services dconcentrs au seul fait dexcution de la
politique gouvernementale. Ainsi, ces services excutent les diffrentes
dcisions, orientations et directives manant des autorits centrales avec la
possibilit de prendre des dcisions individuelles par dlgation.
Dans son discours du 12 octobre 1999 Sa Majest le Roi Med VI affirme
que : la dcentralisation ne peut se concrtiser sans dconcentration qui
ncessite un transfert de comptences du centre vers le local .
Le dcret du 2 dcembre 200573 fixant les rgles d'organisation des
dpartements ministriels et de la dconcentration administrative, concrtise
les orientations Royales dans ce domaine par une refonte du dcret du 20
octobre 1993 travers :
1- La dlgation des comptences et lobligation de dlgation de signature ;
2- Lobligation denvoyer des schmas directeurs de dconcentration
administrative par les chefs des dpartements ministriels.
3- Le changement des dnominations : lexpression services dconcentrs a
remplac celle de services extrieurs.
4- Le nouveau dcret a nglig la commission permanente de dconcentration
administrative dj cre par le dcret du 20 octobre 2013, pour en crer
une nouvelle auprs de lautorit gouvernementale charge de la
modernisation des services publics
Le changement dappellation na pas entrain un changement dans la pratique.
Ainsi, ces services dconcentrs ne bnficient pas dune autorit
dlibratoire. Ils ont seulement une autorit dexcution, ce qui se traduit par
le fait que la dcision administrative est conue comme un acte dexcution et
nont pas de conception individuelle.
Aussi, mme si le nouveau dcret a oblig la dlgation de signature du chef
central aux chefs dconcentrs, cela na pas conjugu dans la pratique
administrative.
Cette situation doit tre comble par un texte juridique qui confre tout ce qui
est national aux administrations, et tout ce qui local aux administrations
locales sans dlgation.
Les insuffisances et les obstacles dorganisations des services dconcentrs,
daprs le diagnostic tabli par le colloque national sur la rforme
administrative, il est apparu que malgr le nombre lev des services
73

Dcret n 2-05-1369 du 29 chaoual 1426 (2 dcembre 2005) fixant les rgles d'organisation des dpartements
ministriels et de la dconcentration administrative (B.O. n 5392 du 2 fvrier 2006).

34

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dconcentrs, le rle qui leur est dvolu na pas atteint le niveau souhait
pour rpondre aux demandes des collectivits territoriales, afin de raliser un
vrai partenariat en matire de dveloppement local, et aux besoins des
citoyens.
Des obstacles divers existent : le monopole des comptences au niveau
central (notamment en matire de gestion du personnel et du budget) ;
vigilance du pouvoir central ; dsquilibre quant la rpartition des services
dconcentrs au niveau national.
Quant la couverture gographique, la cration des nouveaux services
dconcentrs na pas suivi le rythme du dcoupage territorial : absence de ces
services dans certaines prfectures et provinces malgr lexistence de
besoins locaux qui doivent tre satisfaits. Si lon excepte le ministre de
lintrieur de certains autres ministres, dautres administrations centrales ne
couvrent selon quentre 40 jusqu 60% de lensemble du territoire national
(pche maritime, culture et communication).
En outre, les services dconcentrs ne sont cres quau niveau des chefslieux des prfectures ou provinces. Ils nont pas dannexes administratives
dans le reste du territoire de la prfecture, do le grand foss qui ne cesse
de se creuser entre ladministration et les administrs, notamment dans
lhypothse lorsquun service couvre 2 prfectures ou plus.
Dautre part, il a t constat un dsordre, ainsi quun dsquilibre dans la
rpartition des ressources humaines : en 1999, 12% des fonctionnaires cadres
se trouvent au niveau central (contre 3% en France) et 88% pour lensemble
du territoire classs dans les chelles de rmunration de 5 9.
Lchec des deux dcrets du 20 octobre 1993 et du 2 dcembre 2005 dans la
concrtisation dune relle dconcentration administrative, dpend dans une
grande partie de lomission et la ngligence du rle primordial du gouverneur.

3. Le gouverneur
Les agents dautorit74 sont les reprsentants du gouvernement au niveau
territorial ; autorits administratives gnrales, leur rle est primordial dans la
politique de dconcentration. Ils sont soumis au statut particulier des
administrateurs du ministre de lIntrieur, en vertu des dispositions du dahir
du 1er mars 1963. Le statut des gouverneurs a toujours t prcaire, leur
avancement se faisant exclusivement au choix . En outre, ils peuvent tre
dchargs de leurs fonctions par dahir, sur proposition motive du ministre de

74

Il faut cet gard, revoir cette expression puisque lautorit nest pas un domaine rserv quelques
fonctionnaires du ministre de lintrieur, mais elle dpend de lensemble dautorits administratives
(collectivit territoriale, tablissement public ).

35

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lIntrieur. Cest pour garantir aux agents dautorit un statut plus clair qui
garantit leurs droits que plusieurs textes sont intervenus en 2008.
Le premier texte fondamental est le dahir du 31 juillet 2008 relatif au Corps
des agents dautorit. Quatre cadres, comprenant des grades, sont cres : le
cadre des gouverneurs (gouverneur principal et gouverneur) ; le cadre des
pachas (pacha principal et pacha) ; le cadre des cads (cad principal et cad) ;
le cadre des khalifas de cads (comprenant trois grades).
Les emplois que ces agents ont vocation occuper au niveau central ou local
sont prciss. Les rgles de recrutement et de leur nomination dans les
grades, ainsi que leurs droits et obligations sont galement tablies. Trois
dcrets ont t pris le 24 octobre 2008 pour adapter lancienne
rglementation au nouveau statut.
Le gouverneur, agent dautorit, est lorgane principal de ladministration
territoriale. Dsign comme le reprsentant du pouvoir excutif dans la
province ou la prfecture par le premier dahir du premier mars 1963, puis
comme le reprsentant du Roi et le dlgu du gouvernement par le dahir du
15 fvrier 197775, il est dsormais qualifi, par la nouvelle constitution du 29
juillet 2011, dans le premier alina de larticle 145, comme reprsentant du
pouvoir central dans la province, la prfecture ou la rgion.
A. Le statut du gouverneur
La fonction du gouverneur relve du statut particulier des administrateurs du
ministre de lintrieur conformment au dahir du 1er mars 196376. Ce statut
prvoit, lemploi de gouverneur et le classe en tant quagent dautorit. La
nomination au poste de gouverneur est prononce par dahir sur proposition du
Chef du gouvernement, dans la proportion de trois emplois sur cinq parmi les
administrateurs de classe exceptionnelle et de premire classe, et de deux
sur cinq par les personnes possdant une certaine exprience ou certains
diplmes.
Le statut des gouverneurs est assez prcaire, leur avancement se fait
exclusivement au choix . En outre, ils peuvent tre dchargs de leurs
fonctions par dahir, sur proposition motive du Chef du gouvernement, ou par
linitiative du Roi et aprs consultation du Chef du gouvernement. Enfin, ils ne
peuvent ni constituer ni appartenir un syndicat.
B. Les attributions du gouverneur

75

B.O. 16 mars 1977. Dahir portant loi n 1-75-168 du 25 safar 1397 (15 Fvrier 1977) relatif aux attributions
du gouverneur
76
Bulletin Officiel n : 2629 du 15/03/1963 - Page : 385. Dahir n 1-63-038 du 5 chaoual 1382 (1er mars 1963)
portant statut particulier des administrateurs du ministre de l'intrieur.

36

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Le dahir du 20 mars 1956 relatif aux attributions des gouverneurs dispose


que : les gouverneurs reprsentent lautorit excutive des provinces,(),
ils cordonnent en cas de besoin les services extrieurs des diffrents
ministres .
Dans un premier temps, le gouverneur tait considr comme un maillon de
liaison entre les services extrieurs en cas de besoin, par le dahir du 20mars
1956. Ensuite, par la constitution du 14 dcembre 1962 il est devenu
coordonateur entre les administrations.
Cependant par le dcret du 20 octobre 1993, Sa Majest le Roi le feu Hassan
II a adress une lettre son ministre de lintrieur lexhortant prendre en
considration, limportance de la coordination entre les services dconcentrs
de ltat dans les provinces et les prfectures. Aussitt, le ministre de
lintrieur adresse aux walis de rgions et aux gouverneurs et aux prsidents
de conseils communaux une circulaire le 22 novembre 1993 en rponse la
lettre Royale, mettant en exergue les attributions du gouverneur et le rle du
comit technique provincial ou prfectoral.
La constitution du 29 juillet 2011 dfinit les attributions du gouverneur ainsi :
Dans les collectivits territoriales, les walis de rgions et les gouverneurs
de provinces et prfectures reprsentent le pouvoir central. Au nom du
gouvernement, ils assurent lapplication des lois, mettent en uvre les
rglements et les dcisions gouvernementales et exercent le contrle
administratif. Les walis et gouverneurs assistent les prsidents des
collectivits territoriales et notamment les prsidents des Conseils rgionaux
dans la mise en uvre des plans et des programmes de dveloppement. Sous
lautorit des ministres concerns, ils coordonnent les activits des services
dconcentrs de ladministration centrale et veillent leur bon
fonctionnement .
B.1. La fonction de reprsentant de ltat
Concrtement, le gouverneur reprsente le Chef du gouvernement et les
ministres. Au nom du gouvernement, il assure lapplication des lois, met en
uvre les rglements et les dcisions du gouvernement et exerce le contrle
administratif. A cette fin, il est habilit, dans la limite de ses comptences,
prendre des mesures dordre rglementaire ou individuelles ncessaires.
Cependant, le gouverneur ne peut prendre des dcisions rglementaires pour
lexcution des lois comme cest le cas du Chef du gouvernement, car le
gouverneur na quune comptence de veiller au respect de lapplication des
lois et nont pas leur excution. Lexcution des lois est une comptence
exclusive au Chef du gouvernement et trouve son dispositif juridique dans la
Constitution.

37

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Aussi, malgr les dispositions du 3me article du dahir du 15 fvrier 1977


relatif aux attributions des gouverneurs77, qui autorise au gouverneur
dexercer un pouvoir rglementaire pour le maintien de lordre dans la
province ou prfecture, cette possibilit reste inoprante du fait que le
lgislateur a dj rglement ce pouvoir par des textes bien prcis, surtout
ceux relatifs aux liberts publiques et droit de lhomme. Alors, le rle du
gouverneur ne dpasse plus, en ralit, la prise de certaines dcisions
individuelles.
Ensuite, il assiste les prsidents des collectivits territoriales et notamment
les prsidents des conseils rgionaux dans la mise en uvre des plans et des
programmes de dveloppement.
De mme, il coordonne sous lautorit des ministres concerns, les activits
des fonctionnaires et agents des services dconcentrs des administrations
civiles de ltat, sauf les services dconcentrs du ministre des Habous et
des affaires islamiques, ainsi que les juridictions locales.
Il peut tre institu sous-ordonnateur de certaines dpenses dinvestissement
par les ministres. Il les informe sur ltat davancement de ces
investissements.
B.2. La coordination des services locaux de ltat
Si la constitution du 29 juillet 2011 confie aux gouverneurs une mission de
coordination des services dconcentrs, celle du 7 octobre 1996 leur attribue
une mission de gestion de ces services locaux dpendant des administrations
centrales. Cette prrogative constitutionnelle du gouverneur renforce son
autorit sur les services dconcentrs. Cependant le dahir du 25 fvrier 1977
nattribue pas cette comptence aux gouverneurs. A cette fin, il est institu
auprs du gouverneur un comit technique provincial ou prfectoral compos
du secrtaire gnral de la province ou la prfecture des chefs de cercle, des
chefs des services dconcentrs et des directeurs des tablissements
publics78. Ce comit se runit au moins une fois par mois sur convocation du
gouverneur.
Ce comit sera charg en vertu de larticle 1,4 et 6 du dcret du 20 octobre
1993, d'tudier et de proposer la commission permanente de
dconcentration administrative institue auprs du Premier ministre et sous sa
prsidence, qui propose la rpartition des attributions et des moyens entre les
77

Larticle 3 qui dispose que : Le gouverneur est charg du maintien de l'ordre dans la prfecture ou
province. Il peut utiliser les forces auxiliaires, les forces de police et faire appel la gendarmerie royale et aux
forces armes royales dans les conditions prvues par la loi. Il dirige notamment, sous l'autorit du ministre de
l'Intrieur, les activits des chefs de cercles et des chefs de circonscription urbaine et rurale (pacha et cad) .
78
Alina 2 de larticle 5 du Dahir portant loi n 1-75-168 du 25 safar 1397 (15 fvrier 1977) relatif aux
attributions des gouverneurs.

38

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services centraux et extrieurs des administrations publiques conformment


aux dispositions du premier article du dcret, la politique gouvernementale en
matire de dconcentration administrative et assure le suivi de l'excution de
cette politique, aprs avis du ministre comptent, toutes mesures de
dconcentration administrative, notamment, la cration auprs de la
prfecture, province ou commune des services extrieurs jugs ncessaires
pour rpondre aux attentes des usagers.
B.3. Les pouvoirs de police administrative
Le gouverneur est une autorit de police administrative79. Il est charg du
maintien de lordre et peut utiliser les forces auxiliaires, les forces de police
et faire appel la gendarmerie Royale et aux forces armes dans les
conditions prvues par la loi.
Dautre part, larticle 33 du code de procdure pnale 80 lui confre dans
certains cas des comptences en matire de police judiciaire. Il peut
intervenir en cas de crime ou dlit contre la suret intrieure de ltat. Il
exerce ce pouvoir si lautorit judiciaire nest pas saisie et ne peut le garder
que pendant trois jours au terme desquels il doit transmettre au procureur du
Roi les pices quil a pu saisir et les personnes arrtes.
B.4. Le pouvoir de tutelle sur les collectivits territoriales
Les lois qui organisent les collectivits territoriales confrent au gouverneur
dans certaines hypothses lexercice du pouvoir de tutelle.

79

La police administrative est lensemble des pouvoirs accords par ou en vertu de la loi aux autorits
administratives et qui permettent celles-ci dimposer, en vue dassurer lordre public, des limites aux droits et
liberts des individus. Il sagit dune police essentiellement prventive, qui sexerce : - soit par rglements des
autorits administratives, soit par dcisions particulires dinterdiction, dinjonction ou dautorisation, soit par
la coercition, pour prvenir ou faire cesser un dsordre. Par opposition cette police administrative que lon
peut qualifier grossirement de prventive , existe la police judiciaire, qualifie de rpressive , puisquelle
a pour objet, de rechercher les crimes, les dlits et les contraventions, den rassembler les preuves, den donner
connaissance aux autorits comptentes ; de rechercher les personnes dont larrestation est prvue par la loi...
80
Cet article dispose que : Dans le cas de crime ou de dlit contre la sret intrieure ou la sret extrieure
de l'Etat, et seulement s'il y a urgence, le gouverneur dans chaque province peut, s'il n'a pas connaissance que
l'autorit judiciaire soit dj saisie, faire personnellement tous actes ncessaires l'effet de constater les crimes
et dlits ci-dessus spcifis ou requrir par crit cet effet les officiers de police judiciaire comptents. Sil fait
usage de ce droit, le gouverneur est tenu d'en avise immdiatement le procureur du Roi et, dans les trois jours
qui suivent l'ouverture des oprations, de se dessaisir au profit de l'autorit judiciaire en transmettant les pices
au procureur du Roi et eu lui prsentant toutes les personnes apprhendes. Tout officier de police judiciaire
ayant reu une rquisition du gouverneur agissant en vertu des dispositions ci-dessus, tout fonctionnaire qui
notification de saisie est faite en vertu des mmes dispositions sont tenus de dfrer ces rquisitions et d'en
aviser sans dlai le procureur du Roi. Lorsque le procureur du Roi estime que l'affaire est de la comptence du
Tribunal permanent des Forces armes royales, il transmet les pices au ministre de la dfense nationale et
ordonne, le cas chant, que les personnes apprhendes soient sans dlai conduites, en tat de garde vue, et
remises l'autorit qualifie .

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En vertu de ces lois, et en vertu de la rgle du ddoublement fonctionnel, le


gouverneur a la qualit dautorit excutive des conseils provinciaux,
prfectoraux et rgionaux.

4. Les collaborateurs du gouverneur


Pour accomplir tche, le gouverneur est assist par des collaborateurs placs
sous son autorit directe :
Il sagit du chef du cabinet, collaborateur le plus proche du gouverneur et qui
le grade dadministrateur ou dadministrateur principal.
Ensuite, il y a le secrtaire gnral, issu des mmes grades, charg de diriger
lactivit des services administratifs de la province ou de la prfecture,
gnralement regroups en divisions. En cas dabsence ou dempchement du
gouverneur, le secrtaire gnral le remplace de plein droit dans toutes ses
attributions, sauf dcision contraire du ministre de lintrieur.
4.1.

Les organes territoriaux de ltat au niveau infra-provincial

En dehors de ladministration de la province proprement dite, le gouverneur a


sous sa direction deux catgories dagents dautorit : les chefs de cercle ;
les pachas et cads. Ils forment, avec les prsidents des conseils communaux
pour certaines matires, les organes territoriaux de ltat au niveau infraprovincial.
4.1.1. Les chefs de cercle
Les chefs de cercle sont les reprsentants du pouvoir excutif dans leur
ressort territorial ils assurent sous la direction du gouverneur, lapplication
des lois et mettent en uvre les rglements et dcision gouvernementales, le
maintien de lordre, la scurit et la tranquillit publique.
Sous lautorit du gouverneur, ils animent et contrlent les activits des chefs
de circonscriptions comprises dans les limites du cercle. Dans ces mmes
limites, ils ont mission de conseiller et de conciliateur pour toutes les affaires
dintrt communal ou intercommunal.
Les chefs de cercle sont galement chargs de coordination entre les
diffrents services administratifs et techniques implants dans le cercle, et
veillent la coordination pratique des interventions requises par lquipement
et lamnagement de leur territoire. Ils sont assists par un ou plusieurs
techniciens des travaux ruraux qui peuvent tre mis la disposition des chefs
de circonscription et des conseils communaux intresss.

40

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4.1.2. Les chefs de circonscription urbaine et rurale


Les chefs de circonscription urbaine et rurale (respectivement pachas et
cads) sont les reprsentants du pouvoir central dans leur circonscription.
Dans les communes de leur ressort, ils exercent les pouvoir de police
administrative et le pouvoir rglementaire, conformment la lgislation en
vigueur.
Les chefs de circonscriptions rurales sont en outre chargs, sous le contrle
des chefs de cercle, de conseiller et daider les conseils communaux dans
leurs tches administratives, ainsi que dans lexcution des travaux
damnagement et dquipement communal. Ils prennent les initiatives
ncessaires cet effet.
4.1.3. Le prsident du conseil communal
Le prsident du conseil communal est la fois lorgane excutif de la
commune collectivit territoriale et agent de tat au niveau de la commune.
En sa qualit dagent dtat, il prside la commission administrative des
lections et tablit ce titre les listes lectorales gnrales81. Il est aussi
galement officier dtat civil. Il procde la lgalisation des signatures et la
certification de la conformit des copies leurs originaux.
Enfin, il est charg dappliquer certaines dispositions lgislatives caractre
national en matire durbanisme o il est habilit dlivrer les permis de
construire et les autorisations de lotir.

4.2. Les organes territoriaux de ltat au niveau de la rgion : le


wali de rgion
La rgion, collectivit locale la plus tentaculaire, sert galement de cadre
daction de ltat.
sa tte, on trouve le wali de rgion, qui nest autre que le gouverneur de la
prfecture chef-lieu de la rgion. ce titre, il exerce les attributions
dvolues aux gouverneurs.
En tant que wali de rgion, son statut nest dfini par aucun texte particulier,
hormis le dcret portant dlgation de pouvoirs aux walis des rgions82 du 5
mars 2002 dans le domaine de des investissements dconcentrs suite la
lettre Royal du 9 janvier 200283, en vertu duquel ils ont bnficis dune
dlgation dautorit. Ses attributions rsultent donc de la pratique et de
quelques textes rglementaires

81

Article 8 de la loi du 2 avril 1997 formant code lectoral.


B.O. n4984 du 7 mars 2002, dcret n 2-02-187 du 20 hija 1422 (5 mars 2002) portant dlgation de
pouvoirs aux walis des rgions
83
la lettre Royale adresse au Premier ministre en date du 24 chaoual 1422 (9 janvier 2002) relative la
gestion dconcentre, de l'investissement ;
82

41

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Ainsi, le wali doit jouir dune autorit dcisionnelle au niveau rgional dans les
domaines de dveloppement local et toutes les dlgations doivent tre sous
son autorit. Ce qui entrane lexistence dune dualit dautorits
dcisionnelles, la premire dans le cadre de ses comptences dorientations,
de commandement, de contrle et de dveloppement conomique et social, et
la deuxime des services dconcentrs dans le cadre du principe de
subsidiarit.
Le wali de rgion nest pas le suprieur hirarchique des gouverneurs des
prfectures et des provinces de la rgion. Il est le reprsentant du pouvoir
central dans la rgion et donc dispose des mmes attributions de pouvoirs de
police que le gouverneur.
Ses principales attributions sont les suivantes :
- Il est charg de la coordination de laction des services rgionaux de
ltat (pour les ministres qui disposent de dlgations rgionales) ;
- Il bnficie de dlgations dans la cadre de la politique de la
dconcentration des investissements sus mentionns. ce titre, il
agit au nom de ltat pour conclure ou dicter certains actes qui
relvent du pouvoir central. Plusieurs textes rglementaires ont t
en ce sens dans les matires suivantes : les contrats de vente ou de
location des immeubles du domaine priv de ltat, les autorisations
doccupation du domaine public et du domaine forestier, les
autorisations
dexploitation
des
activits
industrielles,
touristiques ;
- Enfin le wali assiste le prsident du conseil rgional dans la mise en
uvre des plans et des programmes de dveloppement, et, exerce le
contrle sur le conseil rgional, dont il est, lorgane excutif.

42

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Chapitre III
Ladministration locale dcentralise
Les collectivits locales au Maroc sont, selon larticle 135 de la constitution
du 29 juillet 2011: les rgions, les prfectures, les provinces et les
communes. Elles constituent des personnes morales de droit public, et grent
dmocratiquement leurs affaires Toute autre collectivit territoriale est
cre par loi . Ces collectivits territoriales sont dotes de la personnalit
morale et de lautonomie financire.
Les collectivits territoriales au Maroc sont nombreuses. Elles ne suivent pas
toutes les mmes rgles de fonctionnement et nont pas le mme statut.

Section1. La commune
Dans le cadre de la dcentralisation du pays, c'est la plus petite subdivision
administrative du territoire : les communes sont regroupes au sein de
prfectures ou provinces elles-mmes regroupes au sein de rgions. Le
dcoupage administratif de 2009 a fix leur nombre 1 503 (221 communes
urbaines et 1 282 communes rurales)84, et lors du remaniement territorial de
2015 faisant passer le pays de 16 12 rgions85, leur nombre est rest le
mme.
La commune comprend un conseil et un excutif communal et des
commissions permanentes.
1- Le conseil communal
Cest lorgane dlibrant de la collectivit ; il lit un prsident qui est lorgane
excutif de la commune. Cest un organe lectif dont les rgles de
fonctionnement et les attributions rsultent du dahir portant charte communale
promulguant la loi 78-00 du 3 octobre. Les membres du conseil communal
sont lus pour 6 ans au suffrage universel direct au scrutin uninominal la
majorit relative un tour. Le bureau du conseil est lu par le conseil; il se
compose du prsident et de plusieurs adjoints.
Le conseil communal dispose dune comptence gnrale pour grer toutes
les questions dintrt communal.

84

MAP, Communales du 12 juin : Dbut de la campagne lectorale , Libration, 22 mai 2009.


Dcret n2.15.40 du 20 Fvrier 2015, fixant le nombre des rgions, leurs dnominations, leurs chefs-lieux
ainsi que les prfectures et provinces qui les composent, publi au Bulletin Officiel n 6340 du 05 Mars 2015, et,
qui entrera en vigueur la mme date que le dcret prvu l'article 77 de la loi organique n o 59-11 relative
l'lection des membres des conseils des collectivits territoriale
85

43

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Il exerce notamment les attributions suivantes :


- il vote le budget de la commune ;
- il dfinit le plan de dveloppement conomique et social de la
commune en accord avec les orientations prises au plan national ;
- il dcide de la cration et de lorganisation des services publics
communaux et de leur gestion ;
- il dcide de la participation des socits dconomie mixte dintrt
communal ou intercommunal ;
- il gre la planification, la ralisation et la gestion des projets
caractre local (notamment les projets relatifs lassainissement
liquide et solide).
2- Le statut de llu
L'une des innovations essentielles de la nouvelle charte communale du 3
octobre 200286 cest d'avoir introduit pour la premire fois dans le droit des
collectivits locales au Maroc, le principe du statut de l'lu local. Sous cette
rubrique la nouvelle charte comme elle a t complte et modifie par la loi
17-08 du 18 fvrier 2009 a rassembl un certain nombre de dispositions qui
traditionnellement constituaient le statut des membres du conseil communal,
mais aussi davoir complt celui-ci par diverses dispositions qui devaient
favoriser un meilleur fonctionnement du conseil. Il sagit tout dabord de la
condition de justifier dun niveau dtudes primaires pour pouvoir tre lu
prsident ou en exercer les fonctions.
Environ 95% des lus nont pas de certificat dtudes primaires87. Les trois
projets de lois organiques telles quelles sont votes par la premire chambre,
111-14 relatives la rgion, 112-14 relatives aux provinces et prfectures et
113-14 relative la commune, ne contiennent aucune condition relative au
niveau dtudes pour la prsidence des conseils communaux ou rgionaux, ce
qui constitue un grave recul et une inhumation des dispositions de larticle 28
de la charte communale, tel quil avait t amend en 2009, qui exige que les
prsidents doivent justifier au moins dun niveau dinstruction quivalent
celui de la fin des tudes primaires, une condition sin qua non pour tre lu
prsident ou lexercice temporaire des fonctions. Une condition qui doit tre
prise en compte en raison des nouvelles prrogatives dvolues aux prsidents
des conseils (fonction dordonnateur, responsable du budget, excution des
dlibrations et des dcisions), pour assurer un bon fonctionnement des
nouveaux services prvus par la prsente loi organique. En dautres termes,
des notables sans aucun niveau dinstruction, peuvent de nouveau se faire
lire prsidents de communes.

86

B. O. n 5058 du21 novembre 2002.P. 1351.


Environ 95% des lus communaux qui ont pass les preuves pour obtenir le certificat dtudes primaires ont
chou aux examens selon le quotidien arabophone Al Maghribia du 23 juillet 2010.
87

44

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Par ailleurs, larticle 56 du projet de loi organique 111-14, larticle 53 du


projet de loi organique 112-14 et larticle 54 du projet de loi organique 11314, affirment que les membres des conseils ont droit une formation continue
dans tous les domaines en relation avec les comptences dvolues la
collectivit territoriale en question. Reste savoir est ce quun analphabte
peut assimiler ce quon va lui enseigner durant les sances, qui seront
finances bien entendu du budget de la collectivit, de formation continue ?
Le prsident a lobligation de rsider dans le Royaume ; il ne peut conserver
ses fonctions sil lit domicile ltranger pour quelque raison que ce soit. Si
ce fait se produit aprs son lection, il est dclar dmissionnaire doffice par
arrt du ministre de lintrieur, il en est de mme pour les vice-prsidents.
Une fois lu le prsident reoit un dahir du Roi qui le munit de ses Hautes
recommandations ; lors des crmonies officielles il porte dsormais un
insigne dont les caractristiques sont fixes par dcret.
Naturellement les membres des conseillers doivent participer aux activits de
ces derniers ; labsentisme fait lobjet de dispositions traditionnelles ;
dmission doffice par dcision motive du ministre de lintrieur, du wali ou
du gouverneur.
Les membres du conseil doivent se borner leurs fonctions dlibrantes sans
pouvoir simmiscer dans lexercice des fonctions administratives ou dans le
fonctionnement des services administratifs de la commune.

3- Le prsident du conseil communal


Le prsident du conseil communal est lu par les membres du conseil pour
une dure de 6 ans.
Il est ladministrateur de la commune, lorgane excutif du conseil communal
et le principal animateur de la vie communale. Il est aussi investi de certains
pouvoirs quil exerce pour le compte de lEtat.
En sa qualit dexcutif communal, le prsident est charg de :
- lexcution des dcisions du conseil ;
- ltablissement des taxes, impts et redevances conformment aux
dlibrations du conseil ;
- ladministration des biens communaux ;
- lexcution du budget et ltablissement des comptes administratifs
- la direction des services communaux ;
- la reprsentation de la commune en justice ;
- exerce les pouvoirs de police administrative et est investi de la
qualit dofficier dEtat civil.

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noter : Le cad, agent dautorit locale dsign par lautorit administrative


charge de lintrieur, est charg du maintien de lordre Public et dispose de
la qualit dofficier de police judicaire (il intervient aussi dans les domaines
suivants : droit dassociation, rassemblements publics et presse, syndicats
professionnels, lections...).
4- Les Attributions du prsident du conseil communal
En matire de dveloppement conomique et social :
- Il dfinit le plan de dveloppement conomique et social de la commune,
conformment aux orientations et aux objectifs retenus par le plan national et
cet effet.
- Initie toute action propre favoriser et promouvoir le dveloppement de
lconomie locale et de lemploi.
- Arrte les conditions de conservation dexploitation et de mise en valeur du
domaine forestier dans la limite des attributions qui sont dvolues par la loi en
matire de finances, fiscalit et bien communaux.
- Vote le budget de la commune et examine et approuve les comptes
administratifs.
- Fixe les taux des textes, les tarifs des relevances et des droits divers
perus au profil de la commune.
- Dcide des empruntes contracter et des garanties consentir.
En matire durbanisme et amnagement du territoire :
- Le conseil veille au respect des options et des prescriptions des schmas
directeurs damnagement urbain, des plans damnagement et de
dveloppement de tous documents damnagement du territoire.
- Examine et adopte les rglements communaux de construction,
conformment la lgislation et la rglementation en vigueur.
Le conseil communal joue un rle trs important en matire de services
publics locaux et quipements collectifs quand il dcide de la cration et la
gestion des services publics communaux, notamment dans les secteurs :
- Dapprovisionnement et de distribution deau potable.
- Distribution dnergie lectrique.
- Assainissement liquide.
Le conseil veille aussi la prservation de lhygine, de la salubrit et de
lenvironnement. Le conseil communal prsente des propositions, des
suggestions et met des avis comme par exemple proposer ltat ou autre
personnes morales les actions entreprendre pour promouvoir le
dveloppement conomique social et culturel de la commune. Il peut, en outre,

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mettre des vux sur toutes les questions dintrt communal, lexception
des vux caractre politique.
5- La tutelle sur les organes lus
Sagissant du contrle sur les personnes, qui se rapproche beaucoup du
pouvoir disciplinaire, le lgislateur ne parle pas de tutelle. Cette expression
nest utilise et ne concerne donc que les actes des collectivits
dcentralises. Il en a t dj question dans le cadre du statut de llu.
Le lgislateur dfinit dans la nouvelle charte communale les pouvoirs de
tutelle confrs lautorit administrative () ont pour but de veiller
lapplication par le conseil communal et son excutif des lois et rglements en
vigueur, de garantir la protection de lintrt gnral et dassurer lassistance
et le concours de ladministration .
Il sagit donc dun contrle de lgalit et dopportunit qui se manifeste par le
pouvoir dapprobation pralable.
Toutefois, la tutelle sur les actes de lorgane excutif ne concerne que le
prsident du conseil communal. Pour la province et la rgion, lorgane excutif
est le gouverneur, lequel est soumis au contrle hirarchique du pouvoir
central.
5.1. La tutelle sur les actes du prsident du conseil
Les actes du prsident du conseil communal soumis au contrle de tutelle sont
les arrts fixant les taux des taxes, redevances et droits divers, ainsi que les
dcisions rglementaires ou individuelles en matire de police administrative.
Pour tre excutoires, ces actes doivent tre viss par le gouverneur.
5.2. La tutelle sur les actes du conseil communal
Il sagit bien du contrle de lgalit et dopportunit :
a. lapprobation pralable des actes des conseils
Lapprobation pralable sapplique aux actes des conseils de toutes les
collectivits territoriales. Elle couvre la lgalit et lopportunit.
Cest ainsi que ne sont excutoires quaprs avoir t approuves par
lautorit de tutelle (soit expressment, soit tacitement) les dlibrations du
conseil portant sur une liste dattribution numre limitativement par le
lgislateur. En ralit, il sagit des principales dcisions du conseil relatives
ses attributions essentielles qui ont t dj mentionn (budget, cration des
services publics, cration de socit dconomie mixte, conventions,
transactions portant sur le domaine priv).
Une nouvelle lecture peut tre provoque par lautorit de tutelle. Su le
conseil communal maintient sa dcision aprs le nouvel examen, le Chef du

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gouvernement prend par dcret, sur proposition du ministre de lintrieur, la


dcision finale, sauf pour les actes de rejet des comptes administratifs88 qui
sont dfrs la Cour rgional des comptes.
b. Le contrle de lgalit
Il sapplique toutes les dlibrations autres que celle soumises
lapprobation pralable. Il sagit donc des dlibrations qui ne peuvent tre
dfinis que par soustraction, et qui portent en ralit sur des objets beaucoup
moins importants.
Cest ainsi quune expdition de ces dlibrations est transmise par le
prsident du conseil au wali ou au gouverneur. Ces dlibrations sont
excutoires, aprs une simple transmission, sauf opposition de lautorit de
tutelle dans les cas de nullit (dlibration prise en dehors des attributions de
conseil) ou dannulabilit (dlibration laquelle a pris part un conseiller
intress soit titre personnel, soit comme mandataire, laffaire qui a fait
lobjet de la dlibration).
Lannulation et la nullit de droit est prononce par le ministre de lintrieur,
du wali ou du gouverneur, soit doffice, soit la demande de toute personne
intresse.
6- Les ressources des communes
Les communes disposent dun budget propre dont le financement est assur
par :
- Des ressources fiscales (taxes locales dont la taxe ddilit, la taxe sur les
oprations de Construction, la taxe dabattage). Les communes dterminent
les modalits dassiette, le Recouvrement et la fixation des taux de certains
impts et taxes, dont certains sont rservs aux communes urbaines. A noter
la grande diffrence de rpartition de lapport de la fiscalit Communale entre
les communes urbaines et rurales, 85% environ du produit de la fiscalit
locale bnficiant aux communes urbaines.
- Des produits dimpts ou parts dimpts affects par lEtat : depuis 1985 les
subventions forfaitaires ont t remplaces par lattribution dune part de 30%
du produit total de la TVA. Cette nouvelle recette a reprsent en 1997 peu
prs 5 milliards de dirhams, soit prs de 34% du budget total des collectivits
locales. Depuis 1996, cette somme est divise en trois types de dotations :
une dotation forfaitaire, une dotation de prquation et une dotation
sanctionnant leffort fiscal. Une deuxime masse de 30% est destine aux
charges transfres (15%) cest dire les dpenses mises la charge des
collectivits locales partir de 1990 dans les domaines de lducation, de la
sant, des quipements agricoles
88

Ce compte vient dtre remplac par un rapport daudit, conformment aux dispositions de la nouvelle loi
organique 113-14 relative aux communes.

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- Aux dpenses caractre intercommunal (10%) notamment les schmas


directeurs, lurbanisme, lorganisation de colloques et sminaires
- Et aux ralisations et dpenses durgence, conjoncturelles et caractre
exceptionnel (5%). Cette deuxime masse devrait pouvoir diminuer
progressivement, lobjectif terme tant de rduire ces dotations 15%.
- Des droits et redevances divers et le produit des emprunts contracts,
notamment auprs du Fonds dEquipement Communal (FEC).

Section 2. La prfecture ou la province


La prfecture ou la province constitue le deuxime niveau de dcentralisation
territoriale. La notion de prfecture est attribue aux ensembles urbains et
celle de province aux circonscriptions plutt rurales.
La division administrative du royaume en prfectures et provinces sest
substitue au lendemain de lindpendance aux rgions du protectorat. Ds
1956, les pouvoirs publics ont procd en effet un nouveau dcoupage
administratif qui a donn naissance ce nouvel chelon administratif
intermdiaire entre le pouvoir central et les communes la base. Simple
chelon dconcentr lorigine, la prfecture et la province ont t riges en
collectivits locales ds 1962 par la premire constitution.
Les modifications successives apportes au dcoupage prfectoral et
provincial ont vis la Constitution dunits territoriales de plus en plus
rduites mme de rapprocher lEtat des citoyens, de favoriser lquipement
et de promouvoir la dveloppement conomique et social du territoire.
Le statut de cette collectivit territoriale est fix par le dahir N 1-02-269 du
25 rejeb 1423 (3 octobre 2002) portant promulgation de loi N 79-00 relative
lorganisation des collectivits prfectorales et provinciales, qui disposent,
en son titre premier (Art.1) que : les prfectures et les provinces sont des
collectivits locales dotes de la personnalit morale et de lautonomie
financires . Et selon, lArt.3 de la loi 79-00, les affaires de la collectivit
prfectorale ou provinciale sont gres par un conseil lu, dont la dure du
mandat et les conditions dlection sont prvues par les dispositions de la loi
formant code lectoral. (La dure du conseil)
1- Lexcutif
Dans les provinces, les prfectures et les rgions, les gouverneurs
reprsentent le pouvoir central, assurent lapplication des lois, mettent en
uvre les rglements et les dcisions gouvernementales et exercent le
contrle administratif. Ils coordonnent les activits des services dconcentrs
de ladministration centrale et veillent leur bon fonctionnement, sous
lautorit des ministres concerns.

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L'lection des assembles prfectorales et provinciales a lieu au scrutin de


listes la proportionnelle aux plus forts restes. Les conseillers prfectoraux
et provinciaux sont lus parmi les conseillers communaux de la prfecture ou
de la province par un collge lectoral form par des conseillers communaux
de cette collectivit. Les Chambres d'agriculture, de commerce, d'industrie et
d'artisanat y sont galement reprsentes par un membre lu par chacune
d'elles.
2- Comptences des Assembles
L'assemble provinciale a une comptence dfinie par la loi portant
notamment sur :
- Examine et vote le plan de dveloppement conomique et social de la
prfecture ou la province, conformment aux orientations et objectifs du plan
national.
- Arrte et vote les programmes dquipement, et de dveloppement et de
mise en valeur.
- Engage les actions ncessaires la promotion des investissements
notamment la ralisation ou la participation lamnagement, lquipement ou
la promotion de zones dactivits conomiques.
- Engage titre propre, ou en partenariat avec lEtat, avec la rgion ou avec
une ou plusieurs communes rurales, toutes actions de nature promouvoir le
dveloppement rural et soutenir les programmes dquipement du monde
rural.
- Participe la ralisation et lentretien des routes prfectorales ou
provinciales.
- Contribue la ralisation des programmes dhabitat ou de restructuration de
lurbanisme et de lhabitat prcaire dans les milieux urbain et rural.
- Veille la protection de lenvironnement.
- Prend toutes les actions ncessaires la promotion du sport, de la culture
et de laction sociale ou y participe.
- Engage toutes les actions de solidarits sociales et participe toute uvre
caractre humanitaire.
- Dcide de la conclusion de tout accord ou convention de coopration ou de
partenariat, propre promouvoir le dveloppement conomique et social, et
arrte les conditions de ralisation des actions que la prfecture ou la
province excutera en collaboration ou en partenariat avec les administrations
publiques, les collectivits locales, les organismes publics ou privs et les
acteurs sociaux.
- Examine et approuve les conventions de jumelage et de coopration
dcentralise, dcide de ladhsion et de la participation aux activits des
associations des pouvoirs locaux, et de toute forme dchange avec les
collectivits territoriales trangres.

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Le conseil prfectoral ou provincial propose notamment lEtat et aux autres


personnes morales de droit public, les actions entreprendre pour
promouvoir le dveloppement conomique, social et culturel de la prfecture
ou la province, lorsque les dites actions dpassent les limites de ses
comptences ou excdent ses moyens et ceux mis sa disposition.
Daprs toutes ces comptences attribues au conseil de la prfecture ou de
la province, il nous apparat le rle primordial que joue ou que devra jouer la
prfecture ou la province pour assurer le dveloppement conomique, social
et culturel de cette collectivit territoriale.
Or, le fonctionnement du conseil prfectoral ou provincial, et lexcution de
toutes ces comptences et attributions, dpend des comptences du Wali ou
du gouverneur, qui tient une place particulire dans le fonctionnement de
cette collectivit, dune part lorgane excutif et lorgane moteur du conseil
prfectoral ou provincial, et dautre part le reprsentant de lautorit locale
dans la prfecture ou la province, ce qui met en doute limportance de cette
collectivit territoriale dans le processus de dcentralisation et dans la mise
en uvre des diffrents programmes de dveloppement conomique, social et
culturel de la prfecture ou la province.

Section 3. La rgion
Organise par la loi du 2 avril 1997, la rgion est surtout considre comme
un espace de dveloppement conomique et social (expos des motifs de
la loi). La dlimitation de la rgion a pour finalit la constitution dun ensemble
homogne et intgr.
Elle doit rpondre au souci de cohsion des composantes territoriales de la
rgion, compte tenu des potentialits et des spcificits conomiques, sociales
et humaines desdites composantes, de leur complmentarit et de leur
continuit gographique.
La rgion dispose dun organe dlibrant (le conseil rgional), et est
conjointement dirige par le prsident du conseil rgional et par le gouverneur
du chef-lieu de rgion (Wali de la rgion) qui en est lorgane excutif.

1- Organisation du conseil rgional


Le conseil rgional est compos de reprsentants des collectivits
territoriales, des chambres professionnelles et des salaris lus au suffrage
indirect pour une dure de six ans. Il comprend galement les membres du
parlement lus dans le cadre de la rgion ainsi que les prsidents des conseils
provinciaux et prfectoraux situs dans la rgion, qui assistant ses runions
avec voix consultative.

51

LOrganisation administrative

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Le conseil rgional lit parmi ses membres, pour un mandat de trois ans
renouvelable, un prsident et plusieurs vice-prsidents qui forment le bureau
dudit conseil. La composition, le fonctionnement et les attributions des
commissions permanentes sont fixs par le rglement intrieur du conseil
rgional.
2- Attributions du conseil rgional
Le conseil rgional rgle par ses dlibrations les affaires de la rgion, et,
cet effet, dcide des mesures prendre pour lui assurer son plein
dveloppement conomique, social et culturel, et ce, dans le respect des
attributions dvolues aux autres collectivits locales.
Il exerce des comptences propres et des comptences qui lui sont
transfres par ltat. Ces dernires intressent la ralisation dhpitaux, de
lyces et dtablissements universitaires, la formation des agents et cadres
des collectivits locales, les quipements dintrt rgional.
Les principales attributions propres du conseil rgional sont les suivantes :
Le vote du budget, la fixation des tarifs et des rgles de perception des taxes
et redevances diverses perues au profit de la rgion, llaboration du plan de
dveloppement conomique rgional conformment aux orientations nationales
et du schma rgional damnagement du territoire, la promotion et
lorganisation des zones industriels et des zones dactivits conomiques,
ladoption des mesures visant rationaliser la gestion des ressources
hydrauliques au niveau de la rgion.
Ensuite, le conseil rgional est habilit engager toute action ncessaire la
promotion des investissements privs, de lemploi, des activits
socioculturelles et de solidarit sociale. Il est galement comptent pour
proposer la cration et les modes de gestion des services publics rgionaux.
3- Les comptences du prsident du conseil rgional
Le prsident prside le conseil rgional. Il reprsente le conseil rgional au
sein des tablissements publics vocation rgionale. La rgion, collectivit
locale, ne dispose pas dun corps de fonctionnaires propres. Pour se faire
aider, le prsident nomme le secrtaire gnral de la rgion, des chargs
dtudes et des chargs de mission (dont le nombre est fix conjointement
avec le gouverneur) par dcision vise par le gouverneur du chef lieu de la
rgion.
4- Les attributions du gouverneur du chef-lieu de rgion (Wali de la
Rgion)89

89

Voir la page 41 et 42, Les organes territoriaux de ltat au niveau de la rgion : le wali de rgion.

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LOrganisation administrative

Professeur Samih HAMDAOUI

Le wali de la rgion excute les dlibrations du conseil rgional. ce titre, il


procde la conclusion des divers contrats et marchs publics, excute le
budget et tablit le compte administratif et fixe les taux des taxes, redevances
et droits divers. En outre, le wali de la rgion reprsente la collectivit
rgionale en justice.
Par ailleurs, la loi prvoit des procdures permettant au conseil rgional
dtre inform et de contrler les mesures dexcution, prises par le wali de la
rgion.

Conclusion
Si lexercice des comptences est sous la dpendance de la ressource
financire, il dpend galement des moyens humains constituant un vrai
capital dexpertise la hauteur des responsabilits qui lui sont reconnues.
Par ailleurs, il faut souligner que lautonomie de la rgion se trouve limite
bien que le rle du conseil ait t renforc comme celui de son prsident face
au wali ou au gouverneur qui conserve un rle prpondrant en tant quorgane
excutif de la collectivit.
Elles ne pourront atteindre leur but que si elles parviennent raliser une
meilleure intgration politique de la population qui aura le sentiment, qu
travers elles, elle peut mieux exprimer ses besoins, quelle peut mieux les
faire prendre en compte et quelle peut ainsi obtenir que les efforts
dquipement et de dveloppement soient mieux rpartis sur lensemble du
territoire et mieux adapts sa diversit.

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