Explorer les Livres électroniques
Catégories
Explorer les Livres audio
Catégories
Explorer les Magazines
Catégories
Explorer les Documents
Catégories
sociales-Sal
Cours polycopi
Lorganisation administrative
LOrganisation administrative
Notions de base
Organiser est un verbe compos de organe et iser : ce mot vient du latin
mdival organizare qui signifiait jouer dun instrument de musique. Qui veut
dire encore, disposer les parties dun corps pour les fonctions auxquelles il
est destin, ou encore donner un tablissement quelconque une forme fixe
et rgler le mouvement intrieur. Lorganisation dun corps est donc
lensemble des parties qui le constituent, et qui rgissent ses actions. Manire
dont un tat, une collectivit, un tablissement publique ou une entreprise, est
ajust, fond et institu.
Cependant, le mot administration provient du latin administrare signifiant :
aider, fournir ou diriger dans le vocabulaire ecclsiastique (qui appartient
lglise), le sens moderne est attest depuis 1783. Dans le langage courant, le
mot administration a deux sens : matriel ou fonctionnel, il dsigne une
activit, celle dadministrer ou de grer une affaire. Au sens organique, le
mot signifie lorgane ou les organes qui exercent cette activit. Dans cette
acception, le mot administration est utilis aussi bien pour les affaires prives
que pour les affaires publiques.
Au sens plus troit, qui est celui du droit administratif, le terme Administration
se rapporte uniquement ladministration publique.
Pour Jean RIVERO, Ladministration signifie lactivit par laquelle les
autorits publiques pourvoient (fournissent ce qui est ncessaire), en utilisant
le cas chant (ventuellement) des prrogatives de puissance publique, la
satisfaction des besoins dintrt public.
Toutefois, pour Andr DE LAUBADERE, Ladministration est lensemble des
autorits, agents et organismes chargs, sous limpulsion des pouvoirs
politiques, dassurer les multiples interventions de ltat moderne.
Par ailleurs, pour le Doyen Georges VEDEL, le terme administration est pris
dans deux sens : il peut dsigner une certaine activit ; il est alors pris dans
un sens fonctionnel. Il peut galement tre pris dans un sens organique et
porter alors sur lensemble du personnel remplissant les tches
dadministration.
Le professeur Georges DUPUIS montre que, ladministration peu tre dfinie
soit dun point de vue fonctionnel, soit dun point de vue organique :
Du point de vue fonctionnel, lAdministration est considre comme un
ensemble dactivits dont la finalit tend assurer le maintien de lordre
public et la satisfaction des besoins dintrt gnral ; du point de vue
organique, lAdministration est lensemble des personnes physiques et
morales qui participent lexcution des missions dintrt public.
LOrganisation administrative
LOrganisation administrative
LOrganisation administrative
Chapitre I
Les principes gnraux de lorganisation
administrative
Lorganisation administrative varie entre deux modalits principales, et, qui
reprsente les dexercice du pouvoir administratif au sein de ltat et des
collectivits territoriales, qui sont la centralisation et la dcentralisation.
Section 1. La centralisation
Cest le systme qui ne reconnat pas lexistence juridique des collectivits
territoriales et qui concentre la gestion des nationales et locales entre les
mains du pouvoir central.
La centralisation est un systme dorganisation administrative qui peut se
prsenter sous deux aspects : la concentration des pouvoirs de dcision dans
leur totalit ou, au contraire, leur dconcentration.
A. La concentration
Dans ce systme toutes les dcisions sont prises par le pouvoir central
excutes ensuite par les agents qui reprsentent les autorits centrales,
ces reprsentants locaux sont des fonctionnaires. Dans un tel systme,
pouvoir de dcision se trouve entirement concentr au sommet de
hirarchie entre les mains des agents centraux (ex. les ministres).
et
et
le
la
A.1.1. Avantages
Ce systme a des avantages mais beaucoup dinconvnients. Parmi ses
avantages cest la rapidit des dcisions, les rsultats obtenus sont rapides
puisquil n ya quune seule volont qui part du sommet de ltat jusqu la
base.
A.1.2. Inconvnients
Mais ces inconvnients sont nombreux : dabord le pouvoir central risque
dtre dbord par le nombre daffaires traiter et par la complexit des
tches quotidiennes qui ne cessent de se multiplier et de se dvelopper.
Autre inconvnient de ce systme, cest que les autorits centrales sont trop
loignes des affaires locales et des intrts locaux.
LOrganisation administrative
B. La dconcentration
Etymologie : du latin d, prfixe de cessation, et de concentrer venant luimme du latin cum, avec, ensemble et de centrum, centre, branche fixe du
compas (instrument qui sert tracer des cercles).
Pour Ren CHAPUS la dconcentration dsigne une organisation
administrative o le pouvoir dtenu par les autorits les plus leves est
transfr des autorits moins leves dans la hirarchie interne des
institutions.
La dconcentration dsigne un mode dorganisation de lorganisation de
ladministration dans lequel certains pouvoirs sont dlgus ou transfrs
dune administration centrale vers des services rpartis sur le territoire, dits
services dconcentrs ou services extrieurs. Le but est damliorer
lefficacit de ltat en dcongestionnant ladministration et en acclrant les
prises de dcisions au niveau local.
Du point de vue de la science administrative, la dconcentration est dfinie
comme la politique ayant pour objet de rationaliser1 lexercice des
comptences de ltat en amnageant les rapports antre les administrations
centrales et les chelons territoriaux dans le sens dune plus grande
dlgation de responsabilit consenties ces derniers (redistribution des
pouvoirs au sein de ltat).
La doctrine dfinie la dconcentration comme un systme dorganisation
administrative qui consiste remettre dimportants pouvoirs de dcision dans
les matires plus ou moins tendues des agents locaux rpartis sur
lensemble de territoire national et lis au pouvoir central par une obissance
hirarchique.
B.1. Avantages
Cette modalit permet de dcharger le pouvoir central et dobtenir des
dcisions mieux labores et mieux adaptes aux exigences locales.
B.2. Inconvnients
Son inconvnient, cest que les organes locaux sont dans une situation de
dpendance lgard du pouvoir central (celui-ci peut annuler des dcisions
prises au niveau local).
LOrganisation administrative
Section 2. La dcentralisation
Lorganisation territoriale du Royaume est dcentralise, fonde sur une
rgionalisation avance2.
Pour Jean-Bernard AUBY3, la faon la plus courante dapprhender la
dcentralisation, celle que lon trouve ordinairement des les ouvrages
juridiques qui abordent la question, peut tre rsume de la faon suivante :
Elle repose sur deux piliers :
Le premier est une distinction de base entre ltat fdral et ltat unitaire,
considrs comme les deux formes possibles dorganisation tatique.
Le second est la conception selon laquelle la dcentralisation est une forme
damnagement de ltat unitaire, dans laquelle des autorits administratives
non tatiques grent des affaires administratives particulires dans un certain
rapport dindpendance vis--vis des administrations dtat.
Cependant, pour Michel ROUSSET, la dcentralisation est la connaissance de
lexistence juridique des collectivits secondaires, qui dotes de la
personnalit, ont vocation grer leurs propres intrts par lintermdiaire
dorganes issus delle-mme.
La dcentralisation nest pas la dlocalisation. Cette dernire consiste en de
simple transferts physiques, gographiques dinstitutions de la capitale vers la
priphrie. A linverse de la dconcentration elle nentrane pas de transferts
de pouvoirs.
Toutefois, pour le Professeur Mohammed EL YAAGOUBI, la dconcentration
nest pas non plus la dcentralisation bien quelle entretienne avec elle des
rapports ambigus. La seconde vise transfrer des pouvoirs pralablement
dfinis par le lgislateur aux collectivits territoriales en vertu du principe de
la gestion dmocratique pos par la constitution4, alors que la premire est
une redistribution des pouvoirs de ltat.
Pour Ren CHAPUS, la dcentralisation consiste en un transfert dattributions
de ltat des institutions (territoriales ou non) juridiquement distinctes de lui
et bnficiant, sous la surveillance de ltat, dune certaine autonomie de
gestion.
Du point de vue de la science administrative, la dcentralisation est dfinie
comme une politique de transfert des comptences de ltat vers les
2
Alina 4 de larticle 1 de la Constitution du Royaume du Maroc promulgue par le dahir n1.11.91 du 29 juillet
2011.
3
Jean-Bernard AUBY, La dcentralisation et le droit, dition LGDJ, 2006, P.81.
4
Alina 2 de larticle 135 de la constitution du 29 juillet 2011.
LOrganisation administrative
LEMIEUX, Dcentralisation, politiques publiques et relations de pouvoir, Col. Politique et conomie, Montral,
Presses de l'Universit de Montral, 2001, p.42
LOrganisation administrative
- Avantages
La dcentralisation peut tre considre comme lcole de la dmocratie,
parce quil permet de faire participer les administrs la gestion de leurs
propres affaires.
Dans le cadre de la dcentralisation, les collectivits territoriales disposent
donc dune existence juridique, elles possdent galement des organes
propres pour la gestion de leurs affaires, ces organes sont lus par les
membres de la collectivit elle-mme.
- Inconvnients
Les collectivits disposent aussi de lautonomie financire, elles ont des
ressources propres, mais il ne sagit pas dune autonomie absolue, ainsi des
techniques juridiques ont t prvues afin de permettre au pouvoir central
dexercer un contrle sur les collectivits, ce quon appelle la tutelle
administrative, qui constitue une limite lautonomie locale, et la
dcentralisation elle-mme.
Lincapacit des collectivits jouer pleinement leur rle dacteur de
dveloppement est lie linsuffisance de leurs moyens et aux contraintes
dordre institutionnel et juridique. Elle a trait, aussi, aux inaptitudes
LOrganisation administrative
10
LOrganisation administrative
Dcentralisation et subsidiarit6
La signification du mot latin dorigine (subsidiarii : troupe de rserve,
subsidium : rserve/recours/appuis) reflte bien ce double mouvement, la
fois de non intervention (subsidiarit) et de capacit dintervention
(supplance).
La subsidiarit est le caractre de ce qui est subsidiaire, c'est--dire de ce
qui sajoute llment principal pour le renforcer. En politique, le principe de
subsidiarit est le principe selon lequel une responsabilit doit tre prise par
le plus petit niveau dautorit publique comptent pour rsoudre le problme.
Cest donc, pour laction publique, la recherche du niveau le plus pertinent et
le plus proche des citoyens. Le niveau suprieur nintervient que si le
problme excde les capacits du niveau infrieur (principe de supplance).
En matire de dcentralisation, le principe de subsidiarit conduit l Etat
Principe constitutionnel consacr par la constitution du 29 juillet 2011 dans son article 140, alina 1. Qui
dispose que : Sur la base du principe de subsidiarit, les collectivits territoriales ont des comptences propres,
des comptences partages avec ltat et celles qui leur sont transfrables par ce dernier.
Le principe de subsidiarit a son origine dans la doctrine sociale de lglise et a t formul de la manire
suivante en 1931 dans lencyclique Quadragesimo anno : de mme, quon ne peut enlever aux particuliers
pour les transfrer la communaut, les attributions dont ils sont capables de sacquitter de leurs seuls
initiatives et par leurs propres moyens , ainsi se serait commettre une injustice, en mme temps troubler dune
manire trs dommageable lordre social que de retirer aux groupements dordre infrieur, pour les confier
une collectivit plus vaste et dun rang plus lev, les fonctions qui sont en mesure de remplir eux-mmes... .
Ce principe a t repris par le droit communautaire et aussi inclus dans la charte europenne de lautonomie
locale qui en son article 4 alina 3 en donne la formulation suivante : lexercice des responsabilits publiques
doit, de faon gnrale, incomber, de prfrence, aux autorits proches des citoyens ... Cest un principe qui
permet de partager les comptences entre diffrents chelons du pouvoir, le propre des modles fdralistes,
supranationaux, ou impriaux. Il sagit bien dune relle thorie dorganisation politique.
11
LOrganisation administrative
Cest donc le souci de veiller ne pas faire un niveau plus lev ce qui peut
ltre avec plus defficacit une chelle plus faible, cest -dire la
recherche du niveau pertinent daction publique.
Cependant, le principe de subsidiarit demeure un concept la mode, souvent
mal compris et mal interprt et rarement appliqu.
12
LOrganisation administrative
- En premier lieu, il nest nul besoin dun texte spcial pour soumettre un
agent ou pouvoir hirarchique dun autre : le pouvoir hirarchique
rsulte de plein droit dune situation de fait et de droit qui est
lorganisation hirarchise dun service administratif.
- En deuxime lieu, le pouvoir hirarchique nest conditionn par aucune
cause juridique particulire : le suprieur hirarchique en use
indiffremment pour des raisons dopportunit ou pour des raisons de
lgalit.
- En troisime lieu, le pouvoir hirarchique doit sexercer spontanment
dans le cadre du travail de tout suprieur ; mais il peut aussi tre
exerc la demande dun administr, sous forme de quon appelle le
recours hirarchique.
A.2. Les attributs du pouvoir hirarchique
Ces prcisions laissent pressentir ltendue du pouvoir hirarchique ; ses
attributs sont ncessairement au nombre de trois :
- Le suprieur hirarchique peut dabord adresser des ordres ses
subordonns : on dit quil a le pouvoir dinstruction. Et, bien entendu, les
subordonns sont tenus dobir, sous peine de sanctions disciplinaires ;
- Le suprieur hirarchique dispose ensuite dun pouvoir dannulation :
sous rserve des limites voques plus haut, il peut anantir les
dcisions prises par les subordonns ;
- Enfin, le suprieur hirarchique, dans les mmes limites, peut remplacer
les dcisions prises par ses subordonns par des dcisions qui lui
paraissent plus appropries : il a donc un pouvoir de rformation.
Bien que lont ait qualifi ces attributs de ncessaires, donc caractristiques
du pouvoir hirarchique, il est vident quun texte lgislatif ou rglementaire
peut parfois les entamer : un texte nest pas ncessaire pour instituer un
pouvoir hirarchique, mais un texte peut limiter ce pouvoir.
13
LOrganisation administrative
14
LOrganisation administrative
15
LOrganisation administrative
Chapitre II
LAdministration dtat
Bulletin Officiel n : 4227 du 03/11/1993 - Page : 630, Dcret n 2-93-625 du 4 joumada I 1414 (20 octobre
1993) relatif la dconcentration administrative.
8
Du latin auctoritas, qui veut dire capacit de faire grandir. Lautorit est le pouvoir de commander, dobliger
quelque chose, dtre obi. Elle implique une notion de lgitimit. Faire autorit signifie faire loi, servir de
rgle, de rfrence, avoir de la valeur.
16
LOrganisation administrative
1.Le Roi
Le Roi occupe une place spcifique dans la structure et le fonctionnement du
pouvoir centrale. En matire administrative le Roi exerce principalement le
pouvoir de nomination, et intervient accessoirement en matire rglementaire.
A. Le pouvoir de nomination
17
LOrganisation administrative
15
18
LOrganisation administrative
25
19
LOrganisation administrative
29
20
LOrganisation administrative
B.O. n6092, Dcret n 2-12-412 du 24 kada 1433 (11 octobre 2012) pris pour l'application des articles 4 et
5 de la loi organique n 02-12 concernant la procdure de nomination aux fonctions suprieures dont la
nomination fait l'objet de dlibration en Conseil du gouvernement.
36
Conformment aux dispositions du dernier alina de larticle 92.
37
Article 90 de la constitution du 29 juillet 2011.
38
Ibid., article 89.
39
Ibid., article 92 alina 8.
40
Ibid., article 90 alina 2.
41
Ibid., article 47 alina 2.
21
LOrganisation administrative
42
22
LOrganisation administrative
3.Les ministres
Les ministres ont un rle politique en tant que membres du gouvernement, et
un rle de coordination administratif puisquils se trouvent chacun la tte
dun dpartement ministriel.
Le nombre des ministres et les dpartements ministriels est pratiquement
dtermin conjointement par le Roi et le Chef du gouvernement : les membres
du gouvernement sont nomms par dahir Royal sur proposition du Chef du
gouvernement46. Le nombre des ministres varie dun gouvernement lautre,
selon les domaines dintervention de ltat, mais aussi pour tenir compte de la
reprsentation des partis politiques qui forment la majorit.
Si les ministres sont des personnages politiques dont le statut relve du droit
Constitutionnel47, ils sont responsables, chacun dans le secteur dont il a la
charge et dans le cadre de la solidarit gouvernementale, de la mise en uvre
de la politique du gouvernement48, ce qui constitue une avance trs
significative, et, une nouvelle orientation vers la conscration du principe de
solidarit.
Les ministres accomplissent les missions qui leurs sont confies par le Chef
du gouvernement. Ils en rendent compte en Conseil du gouvernement49. Aussi,
ils peuvent dlguer une partie de leurs attributions aux secrtaires dEtat50.
Le ministre est aussi une autorit administrative place la tte dun
ensemble de services ; il en a la responsabilit : ces attributions dcoulent
46
23
LOrganisation administrative
51
24
LOrganisation administrative
Ils sont placs la tte des administrations centrales, leurs nombres et leurs
attributions sont dtermins par le texte (dahir) portant constitution ou
modification du gouvernement. Le nombre de ministres nest pas constant
parce que les fonctions ministrielles qui font du ministre le chef dune
administration, ont aussi un caractre politique qui peut dailleurs, selon les
circonstances, tre plus ou moins marqu. Ce sont des ministres dits de plein
exercice, chacun se trouve la tte dun ministre et participe de plein droit
aux runions du Conseil des ministres. Les grands secteurs dintervention des
pouvoirs publics sont rigs en dpartements ministriels (conomie, finances,
ducation nationale). Lorganisation en diffrents services et les attributions
de chaque ministre sont fixs par le dcret n2-05-1369 du 2 janvier 2005,
fixant les rgles d'organisation des dpartements ministriels, ainsi que la
rpartition des attributions et des moyens entre leurs administrations
centrales et les services dconcentrs52.
A.3. Les ministres dlgus
Il est devenu habituel, pour des raisons politiques ou techniques, de placer
ct dun ministre de plein exercice, un ministre dlgu, assumant sous
lautorit de ce ministre, une partie des attributions relevant de ce dernier. Le
nombre et les attributions de ces ministres dlgus sont naturellement trs
variables. Mais, la permanence de leur prsence a conduit le lgislateur
dicter un texte dfinissant les lments essentiels d leur statut : il sagit bien
du dahir53 du 29 mai 1998 relatif aux attributions et la situation des
ministres dlgus auprs des ministres. Le ministre dlgu peut recevoir
par arrt du ministre auprs duquel il est plac, vis par le Chef du
gouvernement, soit une dlgation dattributions correspondant au domaine
dfini dans le dahir de nomination, soit une dlgation gnrale et permanente
lui permettant de signer ou de viser au nom du ministre dlguant tous les
actes relevant de son domaine dattributions ; il peut galement contresigner
les actes rglementaires du Chef du gouvernement.
Par ailleurs, le ministre dlgu est assimil aux autres ministres en ce qui
concerne les rmunrations et indemnits attaches la fonction.
52
B.O. n 5392 du 2 fvrier 2006, Dcret n 2-05-1369 du 29 chaoual 1426 (2 dcembre 2005) fixant les rgles
d'organisation des dpartements ministriels et de la dconcentration administrative.
53
B.O. n4758,1998, p. 281, Dahir n1-98-39 du 3 safar 1419 (29 mai 1998) relatif aux attributions et la
situation des ministres dlgus auprs des ministres.
25
LOrganisation administrative
26
LOrganisation administrative
LOZE (M.), Les finances dtat, Secrtariat dtat aux finances, d. La Porte, Rabat, 1972, p.436.
B.O. n2843. 1967, p.452. Dcret royal n 330-66 du 10 moharrem 1387 (21 avril 1967) portant rglement
gnral de comptabilit publique.
58
dahir n 1-57-068 du 9 ramadan 1376 (10 avril 1957) relatif aux dlgations de signature des ministres,
secrtaires d'Etat et sous-secrtaires d'Etat, tel qu'il a t complt
59
Dcret n 2-05-768 du 30 chaoual 1429 (30 octobre 2008) relatif la dlgation de signature des ministres,
secrtaires d'Etat et sous secrtaires d'tat.
60
Cette disposition comporte un caractre obligatoire de dlgation de signature et de dcisions au niveau local,
dans le cadre dune nouvelle conscration du principe de subsidiarit.
57
27
LOrganisation administrative
61
28
LOrganisation administrative
B.O. n 4207 du 16 juin 1993, Dcret n 2-93-44 du 7 kada 1413 (29 avril 1993) relatif l'emploi suprieur
de secrtaire gnral de ministre.
63
Article 1 du dcret du 29 avril 1993.
64
B.O. n : 4492 du 19/06/1997, p.591, Dcret n 2-97-364 du 10 safar 1418 (16 juin 1997) relatif l'emploi
suprieur de directeur d'administration centrale.
29
LOrganisation administrative
65
Rgis conformment aux modalits et dispositions du dcret n2-62-345 du 8 juillet 1963 fixant le statut
particulier des cadres dadministration centrale et du personnel commun aux administrations publiques, modifi
et complt par le dcret n2-04-534 du 29 dcembre 2004.
66
Rgis par le dcret Royal du 13 octobre 1967 portant statut particulier du cadre des agents publics, modifi et
complt par le dcret n2-87-107 du 6 octobre 1987.
67
Aussi sont rgis par le dcret Royal du 9 mars 1967 portant statut particulier du personnel du ministre des
postes, des tlgraphes et des tlphones, modifi et complt par le Dcret n 2-79-429 du 2 hija 1399 (24
octobre 1979) portant cration et organisation de l'institut national des postes et tlcommunications.
68
Dcret n 2-80-100 du 6 moharrem 1401 (14 novembre 1980) portant statut particulier du corps
interministriel des informaticiens des administrations publiques.
69
Dcret n 2-82-668 du 17 rabi II 1405 (9 janvier 1985) portant statut particulier du corps interministriel des
ingnieurs et architectes des administrations publiques, tel qu'il a t modifi et complt.
30
LOrganisation administrative
31
LOrganisation administrative
71
Discours Royal adress la nation le jeudi 6 novembre 2008, l'occasion du 33 me anniversaire de la Marche
Verte
32
LOrganisation administrative
2. Les services
centrales
dconcentrs
des
administrations
Ils ont pour tche la mise en uvre la politique des administrations centrales
et la ralisation des oprations matrielles que cela implique.
La plupart des ministres ont des services dconcentrs implants en rgle
gnrale dans chaque province ou prfecture. Concrtement, ce sont les
diffrentes dlgations provinciales ou prfectorales permettre la ralisation
de la dconcentration administrative72. Cette dernire en tant que processus
de transfert du pouvoir et des comptences de ladministration centrale vers
les services dconcentrs constitue lun des chantiers majeurs de la rforme
de laction de lEtat.
Lopportunit de la dconcentration pour ladministration marocaine dcoule
du fait que cette dernire est constamment interpelle aussi bien sur le plan
politique et conomique que social. En plus, elle doit faire face aux mutations
rapides de l'environnement national et international.
La constitution du 29 juillet 2011 par larticle 145, alina 4 confre aux walis
et gouverneurs la mission de cordonner les activits des services
dconcentrs, sous lautorit des ministres concerns et de veiller leur bon
fonctionnement.
72
Pour le Professeur M. El Yagoubi cest : la possibilit confie aux fonctionnaires publics locaux qui
prsident les services administratifs dexercer quelques comptences administratives. Cela dans le cadre du
pouvoir hirarchique .
33
LOrganisation administrative
Dcret n 2-05-1369 du 29 chaoual 1426 (2 dcembre 2005) fixant les rgles d'organisation des dpartements
ministriels et de la dconcentration administrative (B.O. n 5392 du 2 fvrier 2006).
34
LOrganisation administrative
dconcentrs, le rle qui leur est dvolu na pas atteint le niveau souhait
pour rpondre aux demandes des collectivits territoriales, afin de raliser un
vrai partenariat en matire de dveloppement local, et aux besoins des
citoyens.
Des obstacles divers existent : le monopole des comptences au niveau
central (notamment en matire de gestion du personnel et du budget) ;
vigilance du pouvoir central ; dsquilibre quant la rpartition des services
dconcentrs au niveau national.
Quant la couverture gographique, la cration des nouveaux services
dconcentrs na pas suivi le rythme du dcoupage territorial : absence de ces
services dans certaines prfectures et provinces malgr lexistence de
besoins locaux qui doivent tre satisfaits. Si lon excepte le ministre de
lintrieur de certains autres ministres, dautres administrations centrales ne
couvrent selon quentre 40 jusqu 60% de lensemble du territoire national
(pche maritime, culture et communication).
En outre, les services dconcentrs ne sont cres quau niveau des chefslieux des prfectures ou provinces. Ils nont pas dannexes administratives
dans le reste du territoire de la prfecture, do le grand foss qui ne cesse
de se creuser entre ladministration et les administrs, notamment dans
lhypothse lorsquun service couvre 2 prfectures ou plus.
Dautre part, il a t constat un dsordre, ainsi quun dsquilibre dans la
rpartition des ressources humaines : en 1999, 12% des fonctionnaires cadres
se trouvent au niveau central (contre 3% en France) et 88% pour lensemble
du territoire classs dans les chelles de rmunration de 5 9.
Lchec des deux dcrets du 20 octobre 1993 et du 2 dcembre 2005 dans la
concrtisation dune relle dconcentration administrative, dpend dans une
grande partie de lomission et la ngligence du rle primordial du gouverneur.
3. Le gouverneur
Les agents dautorit74 sont les reprsentants du gouvernement au niveau
territorial ; autorits administratives gnrales, leur rle est primordial dans la
politique de dconcentration. Ils sont soumis au statut particulier des
administrateurs du ministre de lIntrieur, en vertu des dispositions du dahir
du 1er mars 1963. Le statut des gouverneurs a toujours t prcaire, leur
avancement se faisant exclusivement au choix . En outre, ils peuvent tre
dchargs de leurs fonctions par dahir, sur proposition motive du ministre de
74
Il faut cet gard, revoir cette expression puisque lautorit nest pas un domaine rserv quelques
fonctionnaires du ministre de lintrieur, mais elle dpend de lensemble dautorits administratives
(collectivit territoriale, tablissement public ).
35
LOrganisation administrative
lIntrieur. Cest pour garantir aux agents dautorit un statut plus clair qui
garantit leurs droits que plusieurs textes sont intervenus en 2008.
Le premier texte fondamental est le dahir du 31 juillet 2008 relatif au Corps
des agents dautorit. Quatre cadres, comprenant des grades, sont cres : le
cadre des gouverneurs (gouverneur principal et gouverneur) ; le cadre des
pachas (pacha principal et pacha) ; le cadre des cads (cad principal et cad) ;
le cadre des khalifas de cads (comprenant trois grades).
Les emplois que ces agents ont vocation occuper au niveau central ou local
sont prciss. Les rgles de recrutement et de leur nomination dans les
grades, ainsi que leurs droits et obligations sont galement tablies. Trois
dcrets ont t pris le 24 octobre 2008 pour adapter lancienne
rglementation au nouveau statut.
Le gouverneur, agent dautorit, est lorgane principal de ladministration
territoriale. Dsign comme le reprsentant du pouvoir excutif dans la
province ou la prfecture par le premier dahir du premier mars 1963, puis
comme le reprsentant du Roi et le dlgu du gouvernement par le dahir du
15 fvrier 197775, il est dsormais qualifi, par la nouvelle constitution du 29
juillet 2011, dans le premier alina de larticle 145, comme reprsentant du
pouvoir central dans la province, la prfecture ou la rgion.
A. Le statut du gouverneur
La fonction du gouverneur relve du statut particulier des administrateurs du
ministre de lintrieur conformment au dahir du 1er mars 196376. Ce statut
prvoit, lemploi de gouverneur et le classe en tant quagent dautorit. La
nomination au poste de gouverneur est prononce par dahir sur proposition du
Chef du gouvernement, dans la proportion de trois emplois sur cinq parmi les
administrateurs de classe exceptionnelle et de premire classe, et de deux
sur cinq par les personnes possdant une certaine exprience ou certains
diplmes.
Le statut des gouverneurs est assez prcaire, leur avancement se fait
exclusivement au choix . En outre, ils peuvent tre dchargs de leurs
fonctions par dahir, sur proposition motive du Chef du gouvernement, ou par
linitiative du Roi et aprs consultation du Chef du gouvernement. Enfin, ils ne
peuvent ni constituer ni appartenir un syndicat.
B. Les attributions du gouverneur
75
B.O. 16 mars 1977. Dahir portant loi n 1-75-168 du 25 safar 1397 (15 Fvrier 1977) relatif aux attributions
du gouverneur
76
Bulletin Officiel n : 2629 du 15/03/1963 - Page : 385. Dahir n 1-63-038 du 5 chaoual 1382 (1er mars 1963)
portant statut particulier des administrateurs du ministre de l'intrieur.
36
LOrganisation administrative
37
LOrganisation administrative
Larticle 3 qui dispose que : Le gouverneur est charg du maintien de l'ordre dans la prfecture ou
province. Il peut utiliser les forces auxiliaires, les forces de police et faire appel la gendarmerie royale et aux
forces armes royales dans les conditions prvues par la loi. Il dirige notamment, sous l'autorit du ministre de
l'Intrieur, les activits des chefs de cercles et des chefs de circonscription urbaine et rurale (pacha et cad) .
78
Alina 2 de larticle 5 du Dahir portant loi n 1-75-168 du 25 safar 1397 (15 fvrier 1977) relatif aux
attributions des gouverneurs.
38
LOrganisation administrative
79
La police administrative est lensemble des pouvoirs accords par ou en vertu de la loi aux autorits
administratives et qui permettent celles-ci dimposer, en vue dassurer lordre public, des limites aux droits et
liberts des individus. Il sagit dune police essentiellement prventive, qui sexerce : - soit par rglements des
autorits administratives, soit par dcisions particulires dinterdiction, dinjonction ou dautorisation, soit par
la coercition, pour prvenir ou faire cesser un dsordre. Par opposition cette police administrative que lon
peut qualifier grossirement de prventive , existe la police judiciaire, qualifie de rpressive , puisquelle
a pour objet, de rechercher les crimes, les dlits et les contraventions, den rassembler les preuves, den donner
connaissance aux autorits comptentes ; de rechercher les personnes dont larrestation est prvue par la loi...
80
Cet article dispose que : Dans le cas de crime ou de dlit contre la sret intrieure ou la sret extrieure
de l'Etat, et seulement s'il y a urgence, le gouverneur dans chaque province peut, s'il n'a pas connaissance que
l'autorit judiciaire soit dj saisie, faire personnellement tous actes ncessaires l'effet de constater les crimes
et dlits ci-dessus spcifis ou requrir par crit cet effet les officiers de police judiciaire comptents. Sil fait
usage de ce droit, le gouverneur est tenu d'en avise immdiatement le procureur du Roi et, dans les trois jours
qui suivent l'ouverture des oprations, de se dessaisir au profit de l'autorit judiciaire en transmettant les pices
au procureur du Roi et eu lui prsentant toutes les personnes apprhendes. Tout officier de police judiciaire
ayant reu une rquisition du gouverneur agissant en vertu des dispositions ci-dessus, tout fonctionnaire qui
notification de saisie est faite en vertu des mmes dispositions sont tenus de dfrer ces rquisitions et d'en
aviser sans dlai le procureur du Roi. Lorsque le procureur du Roi estime que l'affaire est de la comptence du
Tribunal permanent des Forces armes royales, il transmet les pices au ministre de la dfense nationale et
ordonne, le cas chant, que les personnes apprhendes soient sans dlai conduites, en tat de garde vue, et
remises l'autorit qualifie .
39
LOrganisation administrative
40
LOrganisation administrative
81
41
LOrganisation administrative
Ainsi, le wali doit jouir dune autorit dcisionnelle au niveau rgional dans les
domaines de dveloppement local et toutes les dlgations doivent tre sous
son autorit. Ce qui entrane lexistence dune dualit dautorits
dcisionnelles, la premire dans le cadre de ses comptences dorientations,
de commandement, de contrle et de dveloppement conomique et social, et
la deuxime des services dconcentrs dans le cadre du principe de
subsidiarit.
Le wali de rgion nest pas le suprieur hirarchique des gouverneurs des
prfectures et des provinces de la rgion. Il est le reprsentant du pouvoir
central dans la rgion et donc dispose des mmes attributions de pouvoirs de
police que le gouverneur.
Ses principales attributions sont les suivantes :
- Il est charg de la coordination de laction des services rgionaux de
ltat (pour les ministres qui disposent de dlgations rgionales) ;
- Il bnficie de dlgations dans la cadre de la politique de la
dconcentration des investissements sus mentionns. ce titre, il
agit au nom de ltat pour conclure ou dicter certains actes qui
relvent du pouvoir central. Plusieurs textes rglementaires ont t
en ce sens dans les matires suivantes : les contrats de vente ou de
location des immeubles du domaine priv de ltat, les autorisations
doccupation du domaine public et du domaine forestier, les
autorisations
dexploitation
des
activits
industrielles,
touristiques ;
- Enfin le wali assiste le prsident du conseil rgional dans la mise en
uvre des plans et des programmes de dveloppement, et, exerce le
contrle sur le conseil rgional, dont il est, lorgane excutif.
42
LOrganisation administrative
Chapitre III
Ladministration locale dcentralise
Les collectivits locales au Maroc sont, selon larticle 135 de la constitution
du 29 juillet 2011: les rgions, les prfectures, les provinces et les
communes. Elles constituent des personnes morales de droit public, et grent
dmocratiquement leurs affaires Toute autre collectivit territoriale est
cre par loi . Ces collectivits territoriales sont dotes de la personnalit
morale et de lautonomie financire.
Les collectivits territoriales au Maroc sont nombreuses. Elles ne suivent pas
toutes les mmes rgles de fonctionnement et nont pas le mme statut.
Section1. La commune
Dans le cadre de la dcentralisation du pays, c'est la plus petite subdivision
administrative du territoire : les communes sont regroupes au sein de
prfectures ou provinces elles-mmes regroupes au sein de rgions. Le
dcoupage administratif de 2009 a fix leur nombre 1 503 (221 communes
urbaines et 1 282 communes rurales)84, et lors du remaniement territorial de
2015 faisant passer le pays de 16 12 rgions85, leur nombre est rest le
mme.
La commune comprend un conseil et un excutif communal et des
commissions permanentes.
1- Le conseil communal
Cest lorgane dlibrant de la collectivit ; il lit un prsident qui est lorgane
excutif de la commune. Cest un organe lectif dont les rgles de
fonctionnement et les attributions rsultent du dahir portant charte communale
promulguant la loi 78-00 du 3 octobre. Les membres du conseil communal
sont lus pour 6 ans au suffrage universel direct au scrutin uninominal la
majorit relative un tour. Le bureau du conseil est lu par le conseil; il se
compose du prsident et de plusieurs adjoints.
Le conseil communal dispose dune comptence gnrale pour grer toutes
les questions dintrt communal.
84
43
LOrganisation administrative
86
44
LOrganisation administrative
45
LOrganisation administrative
46
LOrganisation administrative
mettre des vux sur toutes les questions dintrt communal, lexception
des vux caractre politique.
5- La tutelle sur les organes lus
Sagissant du contrle sur les personnes, qui se rapproche beaucoup du
pouvoir disciplinaire, le lgislateur ne parle pas de tutelle. Cette expression
nest utilise et ne concerne donc que les actes des collectivits
dcentralises. Il en a t dj question dans le cadre du statut de llu.
Le lgislateur dfinit dans la nouvelle charte communale les pouvoirs de
tutelle confrs lautorit administrative () ont pour but de veiller
lapplication par le conseil communal et son excutif des lois et rglements en
vigueur, de garantir la protection de lintrt gnral et dassurer lassistance
et le concours de ladministration .
Il sagit donc dun contrle de lgalit et dopportunit qui se manifeste par le
pouvoir dapprobation pralable.
Toutefois, la tutelle sur les actes de lorgane excutif ne concerne que le
prsident du conseil communal. Pour la province et la rgion, lorgane excutif
est le gouverneur, lequel est soumis au contrle hirarchique du pouvoir
central.
5.1. La tutelle sur les actes du prsident du conseil
Les actes du prsident du conseil communal soumis au contrle de tutelle sont
les arrts fixant les taux des taxes, redevances et droits divers, ainsi que les
dcisions rglementaires ou individuelles en matire de police administrative.
Pour tre excutoires, ces actes doivent tre viss par le gouverneur.
5.2. La tutelle sur les actes du conseil communal
Il sagit bien du contrle de lgalit et dopportunit :
a. lapprobation pralable des actes des conseils
Lapprobation pralable sapplique aux actes des conseils de toutes les
collectivits territoriales. Elle couvre la lgalit et lopportunit.
Cest ainsi que ne sont excutoires quaprs avoir t approuves par
lautorit de tutelle (soit expressment, soit tacitement) les dlibrations du
conseil portant sur une liste dattribution numre limitativement par le
lgislateur. En ralit, il sagit des principales dcisions du conseil relatives
ses attributions essentielles qui ont t dj mentionn (budget, cration des
services publics, cration de socit dconomie mixte, conventions,
transactions portant sur le domaine priv).
Une nouvelle lecture peut tre provoque par lautorit de tutelle. Su le
conseil communal maintient sa dcision aprs le nouvel examen, le Chef du
47
LOrganisation administrative
Ce compte vient dtre remplac par un rapport daudit, conformment aux dispositions de la nouvelle loi
organique 113-14 relative aux communes.
48
LOrganisation administrative
49
LOrganisation administrative
50
LOrganisation administrative
Section 3. La rgion
Organise par la loi du 2 avril 1997, la rgion est surtout considre comme
un espace de dveloppement conomique et social (expos des motifs de
la loi). La dlimitation de la rgion a pour finalit la constitution dun ensemble
homogne et intgr.
Elle doit rpondre au souci de cohsion des composantes territoriales de la
rgion, compte tenu des potentialits et des spcificits conomiques, sociales
et humaines desdites composantes, de leur complmentarit et de leur
continuit gographique.
La rgion dispose dun organe dlibrant (le conseil rgional), et est
conjointement dirige par le prsident du conseil rgional et par le gouverneur
du chef-lieu de rgion (Wali de la rgion) qui en est lorgane excutif.
51
LOrganisation administrative
Le conseil rgional lit parmi ses membres, pour un mandat de trois ans
renouvelable, un prsident et plusieurs vice-prsidents qui forment le bureau
dudit conseil. La composition, le fonctionnement et les attributions des
commissions permanentes sont fixs par le rglement intrieur du conseil
rgional.
2- Attributions du conseil rgional
Le conseil rgional rgle par ses dlibrations les affaires de la rgion, et,
cet effet, dcide des mesures prendre pour lui assurer son plein
dveloppement conomique, social et culturel, et ce, dans le respect des
attributions dvolues aux autres collectivits locales.
Il exerce des comptences propres et des comptences qui lui sont
transfres par ltat. Ces dernires intressent la ralisation dhpitaux, de
lyces et dtablissements universitaires, la formation des agents et cadres
des collectivits locales, les quipements dintrt rgional.
Les principales attributions propres du conseil rgional sont les suivantes :
Le vote du budget, la fixation des tarifs et des rgles de perception des taxes
et redevances diverses perues au profit de la rgion, llaboration du plan de
dveloppement conomique rgional conformment aux orientations nationales
et du schma rgional damnagement du territoire, la promotion et
lorganisation des zones industriels et des zones dactivits conomiques,
ladoption des mesures visant rationaliser la gestion des ressources
hydrauliques au niveau de la rgion.
Ensuite, le conseil rgional est habilit engager toute action ncessaire la
promotion des investissements privs, de lemploi, des activits
socioculturelles et de solidarit sociale. Il est galement comptent pour
proposer la cration et les modes de gestion des services publics rgionaux.
3- Les comptences du prsident du conseil rgional
Le prsident prside le conseil rgional. Il reprsente le conseil rgional au
sein des tablissements publics vocation rgionale. La rgion, collectivit
locale, ne dispose pas dun corps de fonctionnaires propres. Pour se faire
aider, le prsident nomme le secrtaire gnral de la rgion, des chargs
dtudes et des chargs de mission (dont le nombre est fix conjointement
avec le gouverneur) par dcision vise par le gouverneur du chef lieu de la
rgion.
4- Les attributions du gouverneur du chef-lieu de rgion (Wali de la
Rgion)89
89
Voir la page 41 et 42, Les organes territoriaux de ltat au niveau de la rgion : le wali de rgion.
52
LOrganisation administrative
Conclusion
Si lexercice des comptences est sous la dpendance de la ressource
financire, il dpend galement des moyens humains constituant un vrai
capital dexpertise la hauteur des responsabilits qui lui sont reconnues.
Par ailleurs, il faut souligner que lautonomie de la rgion se trouve limite
bien que le rle du conseil ait t renforc comme celui de son prsident face
au wali ou au gouverneur qui conserve un rle prpondrant en tant quorgane
excutif de la collectivit.
Elles ne pourront atteindre leur but que si elles parviennent raliser une
meilleure intgration politique de la population qui aura le sentiment, qu
travers elles, elle peut mieux exprimer ses besoins, quelle peut mieux les
faire prendre en compte et quelle peut ainsi obtenir que les efforts
dquipement et de dveloppement soient mieux rpartis sur lensemble du
territoire et mieux adapts sa diversit.
53