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Faculté des sciences juridiques économiques et sociales-Salé

Cours polycopié

« L’organisation administrative »

Pour les étudiants en deuxième semestre droit, en langue française

Professeur Samih HAMDAOUI

L’année universitaire 2014-2015

Professeur Samih HAMDAOUI

L’Organisation administrative

Notions de base

Organiser est un verbe composé de organe et –iser : ce mot vient du latin médiéval organizare qui signifiait jouer d’un instrument de musique. Qui veut dire encore, disposer les parties d’un corps pour les fonctions auxquelles il est destiné, ou encore donner à un établissement quelconque une forme fixe et régler le mouvement intérieur. L’organisation d’un corps est donc l’ensemble des parties qui le constituent, et qui régissent ses actions. Manière dont un État, une collectivité, un établissement publique ou une entreprise, est ajusté, fondé et institué.

Cependant, le mot administration provient du latin administrare signifiant :

«aider, fournir ou diriger» dans le vocabulaire ecclésiastique (qui appartient à l’église), le sens moderne est attesté depuis 1783. Dans le langage courant, le mot administration a deux sens : «matériel» ou «fonctionnel», il désigne une activité, celle d’administrer ou de gérer une affaire. Au sens «organique», le mot signifie l’organe ou les organes qui exercent cette activité. Dans cette acception, le mot administration est utilisé aussi bien pour les affaires privées que pour les affaires publiques. Au sens plus étroit, qui est celui du droit administratif, le terme Administration se rapporte uniquement à l’administration publique.

Pour Jean RIVERO, «L’administration signifie l’activité par laquelle les autorités publiques pourvoient (fournissent ce qui est nécessaire), en utilisant le cas échéant (éventuellement) des prérogatives de puissance publique, à la satisfaction des besoins d’intérêt public».

Toutefois, pour André DE LAUBADERE, «L’administration est l’ensemble des autorités, agents et organismes chargés, sous l’impulsion des pouvoirs politiques, d’assurer les multiples interventions de l’État moderne».

Par ailleurs, pour le Doyen Georges VEDEL, le terme administration est pris dans deux sens : il peut désigner une certaine activité ; il est alors pris dans un sens fonctionnel. Il peut également être pris dans un sens organique et porter alors sur l’ensemble du personnel remplissant les tâches d’administration».

Le professeur Georges DUPUIS montre que, «l’administration peu être définie soit d’un point de vue fonctionnel, soit d’un point de vue organique :

Du point de vue fonctionnel, l’Administration est considérée comme un ensemble d’activités dont la finalité tend à assurer le maintien de l’ordre public et la satisfaction des besoins d’intérêt général ; du point de vue organique, l’Administration est l’ensemble des personnes physiques et morales qui participent à l’exécution des missions d’intérêt public».

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L’Organisation administrative

Le professeur Michel ROUSSET souligne que, «le terme Administration peut être pris en double sens : fonctionnel et organique. Dans le sens fonctionnel, l’Administration c’est la gestion des affaires publiques. Et, dans le sens organique, l’Administration c’est l’ensemble des institutions qui sont chargées de la gestion des affaires publiques».

En nous appuyant sur les travaux du professeur Jacques CHEVALLIER, nous pourrons définir l’administration : comme «l’institution chargée, sous l’autorité des élus politiques, de défendre et de promouvoir l’intérêt général de la société (Nation)». La puissance de l’Etat s’exprime d’abord par la norme juridique. L’Etat a le pouvoir d’édicter des normes que les individus doivent respecter sous peine de sanction.

Ce visage de l’Etat, c’est l’administration : les fonctionnaires sont des délégués, des mandataires, des représentants agissant au nom et pour le compte de l’Etat ; l’administration apparaît ainsi comme l’appareil d’Etat, c'est-à-dire l’organe chargé de prendre en charge les fonctions dévolues à l’Etat.

Le droit n’est pas seulement pour l’administration une contrainte, mais un instrument d’action, il lui permet d’agir alors même qu’il encadre dans le même temps cette action. L’administration dispose du pouvoir de prescription juridique : elle a la possibilité d’édicter unilatéralement des actes qui s’imposent aux administrés avec force obligatoire : elle a la possibilité de se faire obéir de plein, sous réserve d’un contrôle juridictionnel ultérieur sur ses décisions. L’administration applique et produit des normes.

L’organisation administrative et le droit administratif quelle corrélation ?

Pour Jean RIVERO, le droit administratif est la branche du droit public interne qui comprend l’organisation et l’activité de ce qu’on appelle couramment l’administration.

Cependant, pour Georges VEDEL, le droit administratif est le droit de l’Administration (en ce sens) qu’il englobe l’ensemble des règles qui régissent l’action de l’administration.

Par ailleurs, pour Georges DUPUIS, le droit administratif est une discipline qui englobe les normes qui régissent l’administration.

Mais, d’après Michel ROUSSET, le droit administratif est le prolongement du droit constitutionnel, sa concrétisation en quelque sorte. Comme lui, il régit

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L’Organisation administrative

l’organisation de l’État. Plus particulièrement, il apparait comme le droit qui s’applique à l’administration. Il comprend deux aspects essentiels :

- Les structures de l’administration d’une part ;

- Ses fonctions et moyens d’action, d’une autre part.

Droit administratif et science administrative

Le droit administratif s’intéresse aux structures administratives, à l’organisation administrative de l’État, aux interventions par lesquelles les autorités publiques assurent la satisfaction des besoins de la collectivité. Le droit administratif détermine aussi le statut des organes chargés des tâches administratives, il précise leurs moyens d’action, leur pouvoirs, leurs obligations et réglemente également le contrôle de leurs activités. Il faut faire la distinction entre le droit administratif et la science administrative, «La science administrative est une branche des sciences sociales qui prend en considération les opinions, les attitudes et les conduites des hommes et des groupes qui composent l’appareil administratif». Si l’administration est l’ensemble du personnel, des agents, d’organes qui exercent l’activité administrative qui consiste à satisfaire les besoins d’intérêt général, il faut préciser qu’il s’agit de l’administration publique qui se distingue de l’administration des sociétés ou des entreprises privées (on dit conseil d’administration de telle société, on parle aussi d’administrateur de société).

Le premier chapitre de notre cours sera réservé à l’étude des principes généraux de l’organisation administrative qui varie entre deux modalités principales, et, qui représente les modes d’exercice du pouvoir administratif au sein de l’État et des collectivités territoriales, qui sont :

- La centralisation, et ;

- La décentralisation.

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Chapitre I

L’Organisation administrative

Les principes généraux de l’organisation administrative

L’organisation administrative varie entre deux modalités principales, et, qui représente les d’exercice du pouvoir administratif au sein de l’État et des collectivités territoriales, qui sont la centralisation et la décentralisation.

Section 1. La centralisation

C’est le système qui ne reconnaît pas l’existence juridique des collectivités territoriales et qui concentre la gestion des nationales et locales entre les mains du pouvoir central. La centralisation est un système d’organisation administrative qui peut se présenter sous deux aspects : la concentration des pouvoirs de décision dans leur totalité ou, au contraire, leur déconcentration.

A. La concentration

Dans ce système toutes les décisions sont prises par le pouvoir central et exécutées ensuite par les agents qui représentent les autorités centrales, et ces représentants locaux sont des fonctionnaires. Dans un tel système, le pouvoir de décision se trouve entièrement concentré au sommet de la hiérarchie entre les mains des agents centraux (ex. les ministres).

A.1.1. Avantages

Ce système a des avantages mais beaucoup d’inconvénients. Parmi ses avantages c’est la rapidité des décisions, les résultats obtenus sont rapides puisqu’il n’ y’a qu’une seule volonté qui part du sommet de l’État jusqu’à la base.

A.1.2. Inconvénients

Mais ces inconvénients sont nombreux : d’abord le pouvoir central risque d’être débordé par le nombre d’affaires à traiter et par la complexité des tâches quotidiennes qui ne cessent de se multiplier et de se développer. Autre inconvénient de ce système, c’est que les autorités centrales sont trop éloignées des affaires locales et des intérêts locaux.

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B. La déconcentration

L’Organisation administrative

Etymologie : du latin dé, préfixe de cessation, et de concentrer venant lui- même du latin «cum», avec, ensemble et de centrum, centre, branche fixe du compas (instrument qui sert à tracer des cercles).

Pour René CHAPUS la déconcentration désigne une organisation administrative où « le pouvoir détenu par les autorités les plus élevées est transféré à des autorités moins élevées dans la hiérarchie interne des institutions.

La déconcentration désigne un mode d’organisation de l’organisation de l’administration dans lequel certains pouvoirs sont délégués ou transférés d’une administration centrale vers des services répartis sur le territoire, dits services déconcentrés ou services extérieurs. Le but est d’améliorer l’efficacité de l’État en décongestionnant l’administration et en accélérant les prises de décisions au niveau local. Du point de vue de la science administrative, la déconcentration est définie comme la politique ayant pour objet de rationaliser 1 l’exercice des compétences de l’État en aménageant les rapports antre les administrations centrales et les échelons territoriaux dans le sens d’une plus grande délégation de responsabilité consenties à ces derniers (redistribution des pouvoirs au sein de l’État). La doctrine définie la déconcentration comme un système d’organisation administrative qui consiste à remettre d’importants pouvoirs de décision dans les matières plus ou moins étendues à des agents locaux répartis sur l’ensemble de territoire national et liés au pouvoir central par une obéissance hiérarchique.

B.1. Avantages

Cette modalité permet de décharger le pouvoir central et d’obtenir des décisions mieux élaborées et mieux adaptées aux exigences locales.

B.2. Inconvénients

Son inconvénient, c’est que les organes locaux sont dans une situation de dépendance à l’égard du pouvoir central (celui-ci peut annuler des décisions prises au niveau local).

1 Rationaliser, consiste à organiser une activité afin d’accroître l’efficacité au maximum.

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L’Organisation administrative

Section 2. La décentralisation

«L’organisation territoriale du Royaume est décentralisée, fondée sur une régionalisation avancée 2 ».

Pour Jean-Bernard AUBY 3 , la façon la plus courante d’appréhender la décentralisation, celle que l’on trouve ordinairement des les ouvrages juridiques qui abordent la question, peut être résumée de la façon suivante :

Elle repose sur deux piliers :

Le premier est une distinction de base entre l’État fédéral et l’État unitaire, considérés comme les deux formes possibles d’organisation étatique. Le second est la conception selon laquelle la décentralisation est une forme d’aménagement de l’État unitaire, dans laquelle des autorités administratives non étatiques gèrent des affaires administratives particulières dans un certain rapport d’indépendance vis-à-vis des administrations d’État.

Cependant, pour Michel ROUSSET, la décentralisation est la connaissance de l’existence juridique des collectivités secondaires, qui dotées de la personnalité, ont vocation à gérer leurs propres intérêts par l’intermédiaire d’organes issus d’elle-même. La décentralisation n’est pas la délocalisation. Cette dernière consiste en de simple transferts physiques, géographiques d’institutions de la capitale vers la périphérie. A l’inverse de la déconcentration elle n’entraîne pas de transferts de pouvoirs.

Toutefois, pour le Professeur Mohammed EL YAAGOUBI, la déconcentration n’est pas non plus la décentralisation bien qu’elle entretienne avec elle des rapports ambigus. La seconde vise à transférer des pouvoirs préalablement définis par le législateur aux collectivités territoriales en vertu du principe de «la gestion démocratique» posé par la constitution 4 , alors que la première est une redistribution des pouvoirs de l’État.

Pour René CHAPUS, la décentralisation consiste en un transfert d’attributions de l’État à des institutions (territoriales ou non) juridiquement distinctes de lui et bénéficiant, sous la surveillance de l’État, d’une certaine autonomie de gestion.

Du point de vue de la science administrative, la décentralisation est définie comme une politique de transfert des compétences de l’État vers les

2 Alinéa 4 de l’article 1 de la Constitution du Royaume du Maroc promulguée par le dahir n°1.11.91 du 29 juillet

2011.

3 Jean-Bernard AUBY, La décentralisation et le droit, édition LGDJ, 2006, P.81.

4 Alinéa 2 de l’article 135 de la constitution du 29 juillet 2011.

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collectivités territoriales ou des institutions publiques pour qu’elles disposent d’un pouvoir juridique et d’une autonomie financière. Le transfert de ces compétences, qui restent néanmoins sous la surveillance de l’État, permet à ce dernier de décharger ses administrations centrales et de confier les responsabilités au niveau adapté.

Du point de vue du droit, on distingue deux formes de décentralisation :

- La décentralisation territoriale qui permet à des représentants élus (conseil régional, conseils préfectoraux ou provinciaux, et conseil communal) de régler leurs affaires administratives. En leur conférant la personnalité morale, l’autonomie administrative et financière pour l’exercice de leurs compétences, afin d’assurer l’exécution des services territoriaux sous la surveillance du gouvernement et son contrôle.

- Le droit administratif connaît une autre forme de décentralisation dite technique (par service spéciale ou fonctionnelle) qui permet à des établissements publics à vocation spéciale comme les universités et les hôpitaux, de disposer d’une certaine autonomie. La collectivité de rattachement assure néanmoins un pouvoir de contrôle.

Vincent LEMIEUX 5 quant à lui distingue quatre types de décentralisation : La déconcentration, la délégation, la dévolution et la privatisation. Il ajoute deux autres formes :

- La décentralisation politique ou dévolution qui est une forme de décentralisation qui accorde une plus grande autonomie aux instances périphériques (État fédéré, CTD) par rapport au centre. Contrairement à la déconcentration et à la délégation qui sont uni-sectorielles, elle est multisectorielle et multifonctionnelle. Les instances décentralisées disposent de compétences propres ou partagées dans certains cas, d'une autonomie de financement à travers le transfert conséquent des ressources, d'une autorité et d'un statut distinct.

- La privatisation ou décentralisation structurelle consiste dans le domaine privé des organisations du domaine public, ou encore à confier à des organisations du domaine privé des fonctions remplies par des organisations du domaine public, que ce soit par recours à des organisations volontaires, par sous-traitance, ou par allocation des coupons (vouchers) pouvant être utilisés par des organisations privées.

5 LEMIEUX, Décentralisation, politiques publiques et relations de pouvoir, Col. Politique et économie, Montréal, Presses de l'Université de Montréal, 2001, p.42

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L’Organisation administrative

Professeur Samih HAMDAOUI L’Organisation adminis trative - Avantages La décentralisation peut être considérée comme

- Avantages

La décentralisation peut être considérée comme l’école de la démocratie, parce qu’il permet de faire participer les administrés à la gestion de leurs propres affaires. Dans le cadre de la décentralisation, les collectivités territoriales disposent donc d’une existence juridique, elles possèdent également des organes propres pour la gestion de leurs affaires, ces organes sont élus par les membres de la collectivité elle-même.

- Inconvénients

Les collectivités disposent aussi de l’autonomie financière, elles ont des ressources propres, mais il ne s’agit pas d’une autonomie absolue, ainsi des techniques juridiques ont été prévues afin de permettre au pouvoir central d’exercer un contrôle sur les collectivités, ce qu’on appelle la tutelle administrative, qui constitue une limite à l’autonomie locale, et à la décentralisation elle-même.

L’incapacité des collectivités à jouer pleinement leur rôle d’acteur de développement est liée à l’insuffisance de leurs moyens et aux contraintes d’ordre institutionnel et juridique. Elle a trait, aussi, aux inaptitudes

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managériales des élus locaux, au caractère contraignant de la tutelle et à un niveau de déconcentration très limité.

La décentralisation présente aussi d’autres inconvénients ; elle ne permet pas d’agir rapidement, elle ne garantit pas que les régions pauvres deviennent riches, car il y’a abandon des mises en commun des richesses au niveau national. Pour les citoyens, le pouvoir reste le pouvoir, car sa personnalisation au niveau local peut conduire à l’injustice, la vengeance et la corruption.

Décentralisation territoriale et fédéralisme

Le fédéralisme répond à trois grandes lois dégagées par le constitutionnaliste Georges Scelle. La première est la loi dite de superposition. Il s’agit de la superposition des ordres constitutionnels et juridiques, c’est-à-dire de la superposition de la Constitution et des lois de la Fédération d’une part, de la Constitution et des lois de chacun des Etats fédérés d’autre part (on a deux niveaux bien distincts : le niveau fédéral et le niveau fédéré). La deuxième loi est celle de l’autonomie des Etats fédérés. Elle signifie que chaque État fédéré doit avoir sa propre Constitution, ses propres organes législatifs, exécutifs et judiciaires et que ses compétences doivent être garanties par la Constitution fédérale. La troisième loi est celle de la participation. Il s’agit de la participation des Etats fédérés à la formation de la « volonté » fédérale. Elle se fait le plus souvent par le biais de la Chambre haute du Parlement où sont représentés les Etats fédérés. La décentralisation territoriale ne peut s’appliquer aux Etats fédérés. Elle donne aux entités décentralisées une autonomie bien moindre que celle dont disposent les Etats fédérés. Cette autonomie est, comme on l’a vu, limitée et encadrée par la loi qui fixe, en particulier, les compétences des collectivités décentralisées. Ces dernières ne peuvent avoir une Constitution et disposer d’un pouvoir législatif. En revanche, la décentralisation territoriale peut s’exercer au sein de chacun des Etats fédérés et s’appliquer aux collectivités qu’il comprend.

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Décentralisation et subsidiarité 6

L’Organisation administrative

La signification du mot latin d’origine (subsidiarii : troupe de réserve, subsidium : réserve/recours/appuis) reflète bien ce double mouvement, à la fois de non intervention (subsidiarité) et de capacité d’intervention (suppléance).

La subsidiarité est le caractère de ce qui est subsidiaire, c'est-à-dire de ce qui s’ajoute à l’élément principal pour le renforcer. En politique, le principe de subsidiarité est le principe selon lequel une responsabilité doit être prise par le plus petit niveau d’autorité publique compétent pour résoudre le problème. C’est donc, pour l’action publique, la recherche du niveau le plus pertinent et le plus proche des citoyens. Le niveau supérieur n’intervient que si le problème excède les capacités du niveau inférieur (principe de suppléance).

En matière de décentralisation, le principe de subsidiarité conduit l’ Etat à déléguer certains de ses pouvoirs aux collectivités territoriales, compte tenu de leur proximité des citoyens. A l’inverse certaines missions restent naturellement au niveau de l’État (central) : diplomatie, défense, police, justice, recherche fondamentale, infrastructure de base, solidarité et cohésion sociale.

Autrement, le principe de subsidiarité est une maxime politique et sociale selon laquelle la responsabilité d’une action publique, lorsqu’elle est nécessaire, doit être allouée à la plus petite entité capable de résoudre le problème d’elle-même. Il va de pair avec le principe de suppléance, qui veut que quand les problèmes excédent les capacités d’une petite entité, l’échelon supérieur a alors le devoir de la soutenir, dans les limites du principe de subsidiarité.

6 Principe constitutionnel consacré par la constitution du 29 juillet 2011 dans son article 140, alinéa 1. Qui dispose que : «Sur la base du principe de subsidiarité, les collectivités territoriales ont des compétences propres, des compétences partagées avec l’État et celles qui leur sont transférables par ce dernier». Le principe de subsidiarité a son origine dans la doctrine sociale de l’église et a été formulé de la manière suivante en 1931 dans l’encyclique «Quadragesimo anno» : « de même, qu’on ne peut enlever aux particuliers pour les transférer à la communauté, les attributions dont ils sont capables de s’acquitter de leurs seuls initiatives et par leurs propres moyens , ainsi se serait commettre une injustice, en même temps troubler d’une manière très dommageable l’ordre social que de retirer aux groupements d’ordre inférieur, pour les confier à

».

une collectivité plus vaste et d’un rang plus élevé, les fonctions qui sont en mesure de remplir eux-mêmes

Ce principe a été repris par le droit communautaire et aussi inclus dans la charte européenne de l’autonomie locale qui en son article 4 alinéa 3 en donne la formulation suivante : « l’exercice des responsabilités publiques

doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités proches des citoyens »

C’est un principe qui

permet de partager les compétences entre différents échelons du pouvoir, le propre des modèles fédéralistes,

supranationaux, ou impériaux. Il s’agit bien d’une réelle théorie d’organisation politique.

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L’Organisation administrative

C’est donc le souci de veiller à ne pas faire à un niveau plus élevé ce qui peut l’être avec plus d’efficacité à une échelle plus faible, c’est –à-dire la recherche du niveau pertinent d’action publique.

Cependant, le principe de subsidiarité demeure un concept à la mode, souvent mal compris et mal interprété et rarement appliqué.

Section

3.

Le

contrôle

en

régime

de

déconcentration

et

de

décentralisation

On distingue deux modalités de contrôle : le pouvoir hiérarchique relatif au système de déconcentration et la tutelle administrative relative au système de décentralisation.

A. Déconcentration et pouvoir hiérarchique

Les avantages de la déconcentration c’est-à-dire de l’attribution de compétences propres à des délégués du gouvernement central, en particulier – par rapport à la «concentration» sont évidents : d’une part le gouvernement central est moins encombré par les questions d’intérêts purement local (ou sectoriel), et d’autre part ses délégués peuvent être mieux au niveau du contact des besoins réels des administrés que ne l’est un pouvoir central lointain. Mais, en même temps,

A.1. La notion du pouvoir hiérarchique

Le pouvoir hiérarchique est une notion juridique qui définie les règles d’exercice du pouvoir par un agent supérieur sur un autre agent qui lui est inférieur. La relation entre l’agent supérieur et l’agent inférieur est une relation de domination, de supériorité et d’inégalité. Cette relation est organisée selon un schéma pyramidal où on trouve au sommet le chef et les subordonnés à la base.

Pour Gérard Cornu, le pouvoir hiérarchique peut être défini comme l’ensemble des personnes, agents ou services participant à l’exercice d’une autorité, considéré dans leur échelonnement et fondé sur l’obligation pour un élément subordonné d’exécuter les ordres et de suivre les instructions de l’élément qui lui est immédiatement supérieur.

Le pouvoir hiérarchique existe nécessairement à l’intérieur de toute organisation où des personnes physiques sont placées sous l’autorité d’autres personnes physiques. Il en résulte en droit administratif plusieurs conséquences :

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- En premier lieu, il n’est nul besoin d’un texte spécial pour soumettre un agent ou pouvoir hiérarchique d’un autre : le pouvoir hiérarchique résulte de plein droit d’une situation de fait et de droit qui est l’organisation hiérarchisée d’un service administratif.

- En deuxième lieu, le pouvoir hiérarchique n’est conditionné par aucune cause juridique particulière : le supérieur hiérarchique en use indifféremment pour des raisons d’opportunité ou pour des raisons de légalité.

- En troisième lieu, le pouvoir hiérarchique doit s’exercer spontanément dans le cadre du travail de tout supérieur ; mais il peut aussi être exercé à la demande d’un administré, sous forme de qu’on appelle le recours hiérarchique.

A.2. Les attributs du pouvoir hiérarchique

Ces précisions laissent pressentir l’étendue du pouvoir hiérarchique ; ses attributs sont nécessairement au nombre de trois :

- Le supérieur hiérarchique peut d’abord adresser des ordres à ses subordonnés : on dit qu’il a le pouvoir d’instruction. Et, bien entendu, les subordonnés sont tenus d’obéir, sous peine de sanctions disciplinaires ;

- Le supérieur hiérarchique dispose ensuite d’un pouvoir d’annulation :

sous réserve des limites évoquées plus haut, il peut anéantir les décisions prises par les subordonnés ;

- Enfin, le supérieur hiérarchique, dans les mêmes limites, peut remplacer les décisions prises par ses subordonnés par des décisions qui lui paraissent plus appropriées : il a donc un pouvoir de réformation.

Bien que l’ont ait qualifié ces attributs de nécessaires, donc caractéristiques du pouvoir hiérarchique, il est évident qu’un texte législatif ou réglementaire peut parfois les entamer : un texte n’est pas nécessaire pour instituer un pouvoir hiérarchique, mais un texte peut limiter ce pouvoir.

B. Décentralisation et tutelle administrative

La tutelle administrative peut se définir comme le contrôle administratif exerce par le pouvoir central sur l’organisation et le fonctionnement des collectivités décentralisées. L’objet principal de la tutelle administrative est de caractériser l’unité de l’Etat a travers cette pratique, de veiller au respect de la légalité par les collectivités territoriales et de protéger enfin les administres contre les excès possibles des autorités locales.

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La tutelle administrative doit par ailleurs se distinguer du contrôle hiérarchique, celui-ci est exerce par un chef sur ses subordonnes, il a un caractère inconditionné puisque le supérieur peut donner tous les ordres a la seule condition qu’elles ne soient pas illégaux. Le pouvoir de tutelle implique le rapport d’un contrôleur (autorité de tutelle de l’organe central) et d’un contrôle (autorité sous tutelle de l’organe non central. Le contrôle de tutelle peut s’exercer soit sur les personnes soit sur les actes.

B.1. La tutelle sur les personnes

Le pouvoir central dans le cadre de la tutelle peut perdre des mesures qui peuvent aller de la suspension à la dissolution.

B.1.1. La suspension Elle touche les personnes qui ont la qualité de gérer l’entité décentralisée lorsque il y a défaillance qui touche a la bonne marche de la politique de la décentralisation au sein de cette entité (les conseils communaux régionaux et les présidents de ces entités).

B.1.2 la démission d’office :

si on prend l’exemple du province qui sera aborde dans la deuxième partie, un conseiller provincial peut en effet être demis par le gouverneur dans le cas du Maroc, cette mesure dans le même exemple peut affecter un conseiller communal en cas d’absence a 3 sessions consécutives.

B.1.3 la dissolution :

la tutelle s’exerce enfin pour la dissolution qui touche l’ensemble des membres des assemblées, c’est lorsqu’il y a pas une réussite a la gestion de l’entité décentralisée.

B.2. La tutelle sur les actes On peut distinguer le contrôle de légalité et d’opportunité.

B.2.1. Le contrôle de légalité

Il y a lieu de distinguer la nullité de plein droit et l’annulabilité :

- La nullité : elle sanctionne les décisions portant sur un objet étranger aux attributions des conseils des organes décentralisés ou violant les textes en vigueur ;

- L’annulabilité : elle concerne la déclaration prise par un conseiller, et, qui l’intéresse, soit en son nom personnel soit comme mandataire.

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B.2.2. Le contrôle d’opportunité

L’Organisation administrative

l’appréciation de l’opportunité de certains délibérations des collectivités décentralisées est une autre modalité de contrôle entre les mains du pouvoir central, il s’agit non pas de savoir si les décisions prises par l’organe décentralisée respectant la loi ou non mais si elles sont conformes ou non aux objectifs poursuivi par le pouvoir central plus précisément les actes des collectivités locales ne doivent en aucun cas s’opposer a l’intérêt général qu’assure le pouvoir central.

B.3. Le pouvoir de substitution

C’est une forme particulièrement rigoureuse de contrôle de tutelle. Il concerne principalement le budget des collectivités locales. Ainsi tout refus par les conseillers de voter une dépense obligatoire donne droit au pouvoir central la procédure de l’inscription d’office. Le mécanisme de substitution est mis en œuvre chaque fois que le président du conseil communal refuse de perdre un acte qui lui est légalement imparti, dans ce cas l’autorité locale peut se substituer d’office.

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Chapitre II

L’Organisation administrative

L’Administration d’État

Dans un pays centralisé comme le Maroc, la part des tâches administratives considérées d’intérêt général, et assurées par l’État, reste considérable. Malgré les réformes relatives à la décentralisation, l’administration d’État garde un poids important dans la vie nationale. Elle englobe l’administration centrale et ses prolongements territoriaux qui sont constitués par les représentants du pouvoir central et les services déconcentrés des différents ministères. L’administration d’État se compose d’organes centraux et d’organes locaux, autrement dit, administration centrale et administration territoriale. La répartition des compétences entre ces organes est opérée par le décret du 20 octobre 1993 7 relatif à la déconcentration administrative. Il prévoit que les administrations centrales assurent au niveau national, sous l’autorité des ministres, une mission de conception, d’orientation, d’organisation, de gestion et de contrôle des actions relevant de leur compétence. Les services déconcentrés sont chargés, au niveau territorial, de l’exécution de la politique gouvernementale et de toutes les décisions et directives des autorités compétentes.

Section 1. L’administration centrale

Les organes de l’administration centrale sont : -d’une part des autorités investies, des l’ordre administratif, de compétences générales : le Roi et le Chef du gouvernement, placés à la tête du système administratif ; -d’autre part, au dessous d’eux des organes spécialisés dans la direction d’un groupe de services, les ministres et leurs collaborateurs. Bien que n’étant pas une simple autorité 8 administrative, le Roi occupe une place centrale à l’égard du pouvoir exécutif, composé par le Chef du gouvernement et les ministres.

7 Bulletin Officiel n° : 4227 du 03/11/1993 - Page : 630, Décret n° 2-93-625 du 4 joumada I 1414 (20 octobre 1993) relatif à la déconcentration administrative. 8 Du latin auctoritas, qui veut dire capacité de faire grandir. L’autorité est le pouvoir de commander, d’obliger à quelque chose, d’être obéi. Elle implique une notion de légitimité. Faire autorité signifie faire loi, servir de règle, de référence, avoir de la valeur.

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L’Organisation administrative

L’exercice par le Roi et le Chef du gouvernement de leurs compétences administratives est fixé principalement par la constitution. Les compétences administratives sont de deux types : le pouvoir réglementaire et le pouvoir de nomination des fonctionnaires et agents de l’État. Pour s’attacher au texte fondamental, on relève que le Roi détient le pouvoir de nomination et n’exerce le pouvoir réglementaire qu’exceptionnellement, alors que c’est le Chef du gouvernement qui a une compétence de principe en matière réglementaire.

1.Le Roi

Le Roi occupe une place spécifique dans la structure et le fonctionnement du pouvoir centrale. En matière administrative le Roi exerce principalement le pouvoir de nomination, et intervient accessoirement en matière réglementaire.

A. Le pouvoir de nomination

En sa qualité de Chef de l’État, son Représentant suprême 9 , le Roi nomme le Chef du gouvernement au sein du parti politique arrivé en tête des élections des membres de la chambre des représentants, et sur proposition du Chef du gouvernement il nomme les ministres, et peut mettre fin, à son initiative, à leurs fonctions du fait de leur démission individuelle ou collective, après consultation avec le Chef du gouvernement 10 .

Le Roi est le Chef Suprême des Forces Armées Royales ; il exerce le pouvoir de nomination aux emplois militaires et peut déléguer ce droit 11 .

Il accrédite les ambassadeurs auprès des puissances étrangères et des organismes internationaux. Les ambassadeurs ou les représentants des organismes internationaux sont accrédités auprès de Lui. Il signe au et ratifie les traités. Et, peut soumettre tout autre traité avant sa ratification au Parlement 12 .

Le Roi exerce par dahirs les prérogatives religieuses inhérentes à l’institution d’Imarat Al Mouminine et préside le Conseil supérieur des Oulémas 13 .

Les dahirs de nomination doivent 14 être contre signé par le Chef du gouvernement. Sont cependant soustrait au contreseing du Chef du gouvernement, les dahirs relatifs :

- à la nomination des dix membres du Conseil de Régence 15 ;

9 Article 42 de la constitution du 29 juillet 2011.

10 Ibid., article 47 alinéa 3.

11 Ibid., article 53.

12 Ibid., article 55.

13 Ibid., article 41 alinéa 1 et 5. 14 Selon l’article 42 alinéa 4.

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L’Organisation administrative

- à la nomination du Chef du gouvernement et la révocation des autres membres du gouvernement 16 ou du gouvernement dans son ensemble 17 ;

- à la déclaration de l’état d’exception 18 ;

- à la soumission d’un projet ou d’une proposition de loi au référendum populaire 19 ;

- à la dissolution des chambres du Parlement ou l’une d’elles seulement dans les conditions prévues aux articles 96,97 et 98 20 ;

- à la nomination du président 21 et des six membres, parmi ces douze membres, de la Cour Constitutionnelle 22 (ancienne appellation était le Conseil Supérieur, conformément à l’article 177) ;

- à la nomination des magistrats sur proposition du Conseil supérieur du pouvoir judiciaire 23 .

Ces exceptions sont prévues par l’article 42 alinéa 4, de l’actuelle Constitution an vigueur depuis le 29 juillet 2011. Le contreseing par le Chef du gouvernement des dahirs Royaux est la conséquence juridique de la responsabilité politique du Chef du gouvernement devant le Parlement.

B. La participation à l’exercice du pouvoir réglementaire 24

En période exceptionnelle, la constitution du 29 juillet prévoit des pouvoirs de crise confiés au Roi par l’article 59. Le Roi, après avoir proclamé l’état d’exception dans les conditions de forme prévues, est habilité, nonobstant toutes dispositions contraires, à prendre les mesures nécessaires qu’impose la défense nationale, le retour au fonctionnement des institutions constitutionnelles et la conduite des affaires de l’État. De ce fait, il peut intervenir aussi bien dans le domaine législatif que réglementaire.

15 Ibid., article 44 alinéa 2.

16 Cette nomination s’exerce conformément aux dispositions du : dahir n°1-98-38 du 17 kaâda 1418 (16 mars 1998) portant nomination des membres du gouvernement, et le dahir n°1-99-204 du 22 rabiï II 1420 (5 août 1999) portant confirmation du gouvernement dans ses fonctions. a Article 47 alinéa 1, 5,6 de la constitution du 29 juillet 2011.

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Ibid., article 59.

Ibid., article 172 alinéa 2.

Ibid., article 51.

Ibid., article 130 alinéa 4

Ibid., article 130 alinéa 1.

Ibid., article 57.

Le pouvoir réglementaire est le pouvoir dont disposent les autorités exécutives pour édicter des règles de portée générale et impersonnelle. On distingue deux entre : - le pouvoir réglementaire dérivé (ou subordonné) qui consiste à prendre les mesures générales nécessaires à l’exécution des lois. Il s’agit des décrets d’application, qui résultent de l’article 90 alinéas 1 et 2 de la constitution du 29 juillet 2011 - Le pouvoir réglementaire autonome qui s’exerce indépendamment des lois, dans le domaine du pouvoir réglementaire en vertu de l’article 72 de la nouvelle constitution qui dispose que : « les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi appartiennent au domaine réglementaire ».

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Cependant, en temps normal, l’exercice du pouvoir réglementaire appartient au Chef du gouvernement 25 , et c’est le gouvernement qui assure l’exécution des lois et, dispose de l’administration et supervise les entreprises et établissements publics et assure la tutelle 26 . Par conséquent, qu’il s’agisse du pouvoir réglementaire autonome ou dérivé, la compétence du Roi ne peut être qu’exceptionnelle.

En pratique, et même en période normale, le Roi intervient dans le domaine réglementaire soit directement, soit de manière indirecte. Le Roi agit directement par dahir, et il arrive en pratique qu’il prenne des mesures à caractère administratif de portée générale dont le fondement doit être précisé. L’exercice du pouvoir réglementaire par le Roi apparaît dans ce cas comme le complément et la conséquence nécessaire des compétences qui lui sont expressément attribuées par la Constitution dans les trois domaines : la défense nationale, les affaires religieuses et les droits et libertés.

Ensuite, en vertu de l’article 41 alinéa 1 de la Constitution du 29 juillet 2011, le Roi Amir Al Mouminine, veille au respect de l’islam et préside le Conseil supérieur des Oulémas, chargé de l’étude des questions qu’Il lui soumet. Le Roi exerce par dahirs les prérogatives religieuses. C’est ainsi que l’organisation et les attributions du ministère des Habous et des affaires islamiques sont définies par dahir et non par décret comme il est de règle pour les autres départements ministériels.

D’autre part, le Roi intervient en matière réglementaire (et plus généralement en matière administrative) de manière indirect. En effet, le Roi préside le Conseil des ministres 27 , instance dans laquelle sont prises les décisions majeures, en particuliers les décrets réglementaires, qui doivent recevoir l’aval du Roi. Mais Il ne signe pas les décrets : cette compétence relève du Chef du gouvernement.

Ensuite, le Roi peut adresser au Chef du gouvernement des « lettres Royales » par lesquelles il décide l’édiction de certaines mesures administratives et demande au Chef du gouvernement de les concrétiser en préparant les textes réglementaires nécessaires, et peut même fixer un délai pour leur publication au Bulletin Officiel. S’il s’agit de décrets réglementaires, ils sont obligatoirement examinés en Conseil des ministres 28 . Exemple : la lettre Royale adressée au premier ministre relative à la gestion déconcentrée de

25 Ibid., article 90.

26 Ibid., article 89. 27 Conformément à l’article 48 de la constitution du 29 juillet 2011.

28 Conformément à l’article 92 alinéa 8 de la constitution du 29 juillet 2011.

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l’investissement du 9 janvier 2002 29 et les décrets et arrêtés pris en conséquence qui se référent dans leurs visas à la lettre Royale 30 . Pour Conclure, il convient de signaler que dans l’exercice de ses fonctions, le Roi est assisté par un Cabinet Royal (ses membres sont nommés par dahir et leur nombre est variable) et par des organismes à caractère consultatif.

2.Le Chef du gouvernement

Le Chef du gouvernement est bien la première autorité administrative. La constitution du 29 juillet 2011, actuellement en vigueur, a renforcé sa position et ses pouvoirs en tant que Chef du gouvernement. Désormais, c’est :

- Sur proposition du Chef du gouvernement que le Roi nomme les autres membres du gouvernement 31 , et après consultation du Chef du gouvernement, mettre fin aux fonctions d’un ou de plusieurs membres du gouvernement. Ce qui constitue une avancée très significative dans le processus du parachèvement d’un État démocratique, consacrée par l’actuelle Constitution pour élargir les prérogatives du Chef du gouvernement. Ladite prérogative s’ajoute bien entendu, à la faculté du Chef du gouvernement de proposer la nomination des ministres, inscrite par la première fois dans le texte fondamental du 13 mars 1992 (article 24).

- Sous l’autorité du Chef du gouvernement, le gouvernement met en œuvre son programme gouvernemental, assure l’exécution des lois, dispose de l’administration et supervise les entreprises et établissements publics, et en assure la tutelle 32 .

- Le Chef du gouvernement nomme aux emplois civils dans les administrations publiques et aux hautes fonctions des établissements et entreprises publics 33 . Sous la présidence du Chef du gouvernement le Conseil du gouvernement délibère sur les questions et textes d’ordre politique (politique générale, publique et sectorielle) ; questions liées aux droits de l’homme et d’ordre public ; les projets de loi, de décrets-lois, décrets réglementaires ; les conventions internationales et la nomination aux emplois civils et hautes fonctions conformément à la loi organique 34 02-12 du 17 juillet 2012 et le

29 B.O. n° 4970 du 17 janvier 2002.

30 B.O. n° 4982 du 7 mars 2002. 31 Conformément à l’article 42 alinéa 2 de la constitution du 29 juillet 2011.

32 Ibid., article 89 alinéa 2.

33 Ibid., article 91.

34 B.O. n° 6070, Dahir n° 1-12-20 du 17 juillet portant promulgation de la loi organique 02-12 relative à la nomination aux fonctions supérieures en application des dispositions des articles 49 et 92 de la constitution.

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décret 35 n° 2-12-412, qui précisent la liste des établissement et entreprises stratégiques prévue par l’article 49 et 92 du nouveau texte fondamental.

- Le Chef du gouvernement informe le Roi des conclusions des délibérations du Conseil du gouvernement 36 .

- Enfin, le Chef du gouvernement exerce le pouvoir réglementaire de droit commun 37 .

A. Les compétences administratives du Chef du gouvernement

Deux compétences sont exercées par le chef du gouvernement, le pouvoir réglementaire et la coordination des activités ministérielles.

A.1. L’exercice du pouvoir réglementaire

Le Chef du gouvernement est également chef de l’administration : il est chargé de l’exécution des lois en collaboration avec les autres membres du gouvernement et sous sa responsabilité 38 et exerce le pouvoir réglementaire dans les matières qui n’entre pas dans le domaine de la loi conformément aux nouvelles dispositions de l’article 90 de l’actuelle Constitution. Les projets de décrets réglementaires du Chef du gouvernement doivent être délibérés en Conseil des ministres 39 . Ils doivent être contresignés par les ministres chargés de leur exécution 40 .

A.2. La coordination des activités ministérielles

En vertu de l’article 93 de la Constitution du 29 juillet 2011, « les ministres accomplissent les missions qui leur sont confiées par le chef du gouvernement ». Cette tâche est facilitée par le fait que les ministres, et plus généralement les autres membres du gouvernement, sont nommés par le Roi sur proposition du Chef du gouvernement 41 . Conformément aux dispositions de l’article 88 du nouveau texte fondamental, le Chef du gouvernement présente et expose devant les deux chambres du Parlement réunies, le programme qu’il compte appliquer. Ce programme doit dégager les lignes directrices de l’action que le gouvernement se propose de mener dans les divers secteurs de l’activité nationale et notamment, dans les domaines intéressant la politique économique, sociale, environnementale, culturelle et extérieure.

35 B.O. n°6092, Décret n° 2-12-412 du 24 kaâda 1433 (11 octobre 2012) pris pour l'application des articles 4 et 5 de la loi organique n° 02-12 concernant la procédure de nomination aux fonctions supérieures dont la nomination fait l'objet de délibération en Conseil du gouvernement.

36 Conformément aux dispositions du dernier alinéa de l’article 92.

37 Article 90 de la constitution du 29 juillet 2011.

38 Ibid., article 89.

39 Ibid., article 92 alinéa 8.

40 Ibid., article 90 alinéa 2.

41 Ibid., article 47 alinéa 2.

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B. Les services du Chef du gouvernement

Il faut noter tout d’abord que sauf exception, le Chef du gouvernement n’est

pas chargé de la direction d’un département ministériel déterminé. Dans l’accomplissement de ses fonctions, il est assisté par certains services placés au niveau central. Il s’agit essentiellement du cabinet, du secrétariat général du gouvernement et de certains services rattachés au Chef du gouvernement.

B.1. Le cabinet

Comme les autres cabinets des ministres, le cabinet du Chef du gouvernement est un organe politique temporaire nommé par lui. C’est une circulaire Royale 42 du 23 février 1960 qui fixe les conditions de désignation et les attributions des membres des cabinets ministériels. Ils doivent remplir impérativement deux conditions l’honorabilité et la compétence. Le rôle du cabinet doit se limiter à l’étude et au règlement des questions ayant un caractère politique et n’impliquant pas l’intervention nécessaire des services administratifs. Le dahir du 10 avril 1995 fixe à huit le nombre des membres du cabinet du Chef du gouvernement : un Chef de cabinet, six conseillers techniques et un attaché de presse.

B.2. Le secrétariat général du gouvernement

C’est un organe administratif permanent qui a été crée par le dahir 43 du 10 décembre 1955 auprès du conseil et placé sous l’autorité directe du président du conseil (conseil des ministres). Depuis la disparition de cette appellation, le secrétariat général du gouvernement dépend du premier ministre. En 1966, il

a été élevé au rang et avec les prérogatives de ministre sans qu’il porte officiellement la dénomination de ministre 44 .

Le texte de création du secrétariat général du gouvernement lui assigne une mission de coordination de l’activité des divers départements ministériels, l’organisation et le secrétariat des Conseils des ministres, ainsi que la centralisation des affaires soumises à l’arbitrage ou à l’examen du Chef du gouvernement.

Un décret 45 du 29 janvier 1985 fixe l’organisation de cet organisme et précise de manière plus détaillée ses attributions. Il est notamment chargé de contrôler la régularité juridique des projets de lois et de règlements, et de

42 B.O. n°2788 du 6 avril 1966.

43 B.O. n°2660 du 17 février 1956

44 Décret Royal du 24 octobre 1966, B.O. n°2817 du 26 octobre 1966.

45 B.O. du 15 janvier 1986.

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préparer les projets de textes législatifs et réglementaires qui ne relèvent pas de la compétence particulière d’un département déterminé.

B.3. Les services et organismes rattachés au Chef du gouvernement

Présidés par le Chef du gouvernement et créés par décret, ces services jouent un rôle de coordination, de proposition et de suivi de l’exécution politique gouvernementale sur une question donnée. Exemple : la commission permanente de déconcentration administrative (décret du 20 octobre 1993), ou le Conseil supérieur de l’aménagement du territoire (décret du 13 décembre 2001).

3.Les ministres

Les ministres ont un rôle politique en tant que membres du gouvernement, et un rôle de coordination administratif puisqu’ils se trouvent chacun à la tête d’un département ministériel.

Le nombre des ministres et les départements ministériels est pratiquement déterminé conjointement par le Roi et le Chef du gouvernement : les membres du gouvernement sont nommés par dahir Royal sur proposition du Chef du gouvernement 46 . Le nombre des ministres varie d’un gouvernement à l’autre, selon les domaines d’intervention de l’État, mais aussi pour tenir compte de la représentation des partis politiques qui forment la majorité.

Si les ministres sont des personnages politiques dont le statut relève du droit Constitutionnel 47 , ils sont responsables, chacun dans le secteur dont il a la charge et dans le cadre de la solidarité gouvernementale, de la mise en œuvre de la politique du gouvernement 48 , ce qui constitue une avancée très significative, et, une nouvelle orientation vers la consécration du principe de solidarité.

Les ministres accomplissent les missions qui leurs sont confiées par le Chef du gouvernement. Ils en rendent compte en Conseil du gouvernement 49 . Aussi, ils peuvent déléguer une partie de leurs attributions aux secrétaires d’Etat 50 . Le ministre est aussi une autorité administrative placée à la tête d’un ensemble de services ; il en a la responsabilité : ces attributions découlent

46 Article 47 alinéa 2 de la constitution du 29 juillet 2011. 47 Cela ne concerne pas le ministre des Habous et affaires islamique, nommé par le Roi indépendamment de toute considération et appartenance politique.

48 Ibid., article 93 alinéa 1.

49 Ibid., article 93 alinéa 2.

50 Ibid., article 93 alinéa 3.

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soit de sa qualité de Chef de service, soit de textes particuliers. Ces principes concernent également les ministres délégués et les secrétaires d’État dans le cadre des délégations de pouvoirs et d’attributions qui leur ont été consenties.

Par la nouvelle Constitution du 29 juillet 2011, tous les membres du gouvernement sont pénalement responsables devant les juridictions du Royaume pour les crimes et délits commis dans l’exercice de leurs fonctions 51 . Ce qui incarne les principes de bonne gouvernance et la corrélation entre la responsabilité et la reddition des comptes.

A. Les différentes catégories de ministres

On peut les classer en trois catégories qui ne sont d’ailleurs pas étanches : les ministres d’État, et les ministres chargés d’un département spécialisé, que l’on qualifiera de ministres techniques, et les ministres délégués.

A.1. Les ministres d’État

Les ministres d’État ne figurent pas de manière permanente au sein du

gouvernement. La création d’un poste de ministre d’État répond généralement

à des préoccupations d’ordre politique, le mot étant pris au sens large.

Elle peut aussi être dictée par le désir de faire, au sein du gouvernement, une place spéciale à une personnalité dont on souligne ainsi les qualités émérites.

Jouissant d’une certaine préséance (priorité) à l’égard des autres membres du gouvernement, le ministre d’État peut n’avoir aucune fonction précise, en revanche il advient (arrive) fréquemment qu’on lui confie la direction d’un département ministériel.

Dans le gouvernement constitué en novembre 2002 et aussi en 2011, on trouve un ministre sans portefeuille (le 7 novembre 2002 : nomination de M. Abbés El Fassi, leader du parti l’Istiqlal ; et le 2 janvier 2012, la nomination de M. Baha Abdallah, secrétaire général adjoint leader du parti de la Justice et développement, ministre d’État sans portefeuille dans le gouvernement Benkirane). Cependant, même lorsque le ministre d’État n’a pas de responsabilité ministérielle en tant que membre du gouvernement, il participe

à l’élaboration des décisions qui engagent ce dernier, tout en n’ayant aucune part de leur exécution.

51 Article 94 de la nouvelle constitution du 29 juillet 2011.

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A.2. Les ministres techniques

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Ils sont placés à la tête des administrations centrales, leurs nombres et leurs attributions sont déterminés par le texte (dahir) portant constitution ou modification du gouvernement. Le nombre de ministres n’est pas constant parce que les fonctions ministérielles qui font du ministre le chef d’une administration, ont aussi un caractère politique qui peut d’ailleurs, selon les circonstances, être plus ou moins marqué. Ce sont des ministres dits de plein exercice, chacun se trouve à la tête d’un ministère et participe de plein droit aux réunions du Conseil des ministres. Les grands secteurs d’intervention des pouvoirs publics sont érigés en départements ministériels (économie, finances, éducation nationale…). L’organisation en différents services et les attributions de chaque ministère sont fixés par le décret n°2-05-1369 du 2 janvier 2005, fixant les règles d'organisation des départements ministériels, ainsi que la répartition des attributions et des moyens entre leurs administrations centrales et les services déconcentrés 52 .

A.3. Les ministres délégués

Il est devenu habituel, pour des raisons politiques ou techniques, de placer à côté d’un ministre de plein exercice, un ministre délégué, assumant sous l’autorité de ce ministre, une partie des attributions relevant de ce dernier. Le nombre et les attributions de ces ministres délégués sont naturellement très variables. Mais, la permanence de leur présence a conduit le législateur à édicter un texte définissant les éléments essentiels d leur statut : il s’agit bien du dahir 53 du 29 mai 1998 relatif aux attributions et à la situation des ministres délégués auprès des ministres. Le ministre délégué peut recevoir par arrêté du ministre auprès duquel il est placé, visé par le Chef du gouvernement, soit une délégation d’attributions correspondant au domaine défini dans le dahir de nomination, soit une délégation générale et permanente lui permettant de signer ou de viser au nom du ministre déléguant tous les actes relevant de son domaine d’attributions ; il peut également contresigner les actes réglementaires du Chef du gouvernement. Par ailleurs, le ministre délégué est assimilé aux autres ministres en ce qui concerne les rémunérations et indemnités attachées à la fonction.

52 B.O. n° 5392 du 2 février 2006, Décret n° 2-05-1369 du 29 chaoual 1426 (2 décembre 2005) fixant les règles d'organisation des départements ministériels et de la déconcentration administrative.

53 B.O. n°4758,1998, p. 281, Dahir n°1-98-39 du 3 safar 1419 (29 mai 1998) relatif aux attributions et à la situation des ministres délégués auprès des ministres.

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B. Les attributions administratives des ministres

Les ministres exercent des pouvoirs de nominations, un pouvoir réglementaire et un pouvoir de gestion e de tutelle.

B.1. Le pouvoir de nomination

Le pouvoir de nomination n’appartient pas en propre au ministre mais lui est attribué par délégation du Roi auquel la Constitution le confie de manière générale à l’égard de tous les personnels civils et militaires de l’État. Cette délégation est contenue dans le dahir n° 1-99-205 du 29 septembre 1999 portant délégation du pouvoir de nomination 54 . Le pouvoir de nomination s’accompagne du pouvoir disciplinaire à l’égard des agents et du pouvoir de gestion, de leur carrière qu’il exerce, dans les conditions prévues par les règles statuaires et notamment le statut général de la fonction publique et les statuts particuliers. Ce pouvoir peut être délégué par le Chef du gouvernement en vertu de l’article 91 de la nouvelle constitution.

B.2. Le pouvoir réglementaire

Le ministre ne possède pas en principe de pouvoir réglementaire, qui est en fait dévolu au Chef du gouvernement de façon générale. Cependant, l’article 90 de la Constitution du 29 juillet 2011 autorise le Chef du gouvernement à déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres ; généralement cette possibilité ne saurait être comprise comme une autorisation de déléguer le pouvoir réglementaire correspondant aux affaires relevant des différents départements ministériels ; une telle interprétation reviendrait, en fait, à vider de son contenu l’attribution constitutionnelle du pouvoir réglementaire au Chef du gouvernement ; ainsi de telles délégations ne sauraient être que spéciales à certaines affaires. Cependant, les actes réglementaires du Chef du gouvernement sont contresignés par les ministres chargés de leur exécution 55 .

Le ministre participe à l’exercice du pouvoir réglementaire du Chef du gouvernement lorsqu’il est chargé de l’exécution des décrets réglementaires ; il lui appartient tout d’abord de contresigner ces décrets ; ensuite, sur la base d’une attribution expresse de compétence contenu dans le décret, de prendre les arrêtés réglementaires nécessaires à leur mise en application. Lorsqu’une question relève de la compétence de plusieurs ministres, chacun d’entre eux est appelé à participer à l’élaboration de la décision correspondante : cette décision est alors prise sous forme d’arrêté conjoint ou d’arrêté ministériel.

54 B.O. n°4736 du 21 octobre 1999, p. 856. 55 Article 90 alinéa 2, de la constitution du 29 juillet 2011.

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B.3. Le pouvoir de gestion et de tutelle

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Sans doute convient-il de préciser que les divers pouvoirs ci-dessus envisagés touchent naturellement la gestion du secteur d’activité couvert par le département ministériel. Il faut ajouter que le ministre est l’ordonnateur principal du budget de son département 56 ; il peut toutefois instituer des ordonnateurs secondaires dans les conditions prévues par l’article 64 du décret Royal n° 330-66 du 21 avril 1967 portant règlement général de la comptabilité publique 57 . Il peut également déléguer sa signature dans les conditions propres à ce type de délégations.

En tant qu’ordonnateur, le ministre engage les dépenses et décide des

recettes prévues au budget ; c’est lui qui signe les marchés et qui a la responsabilité de l’entretien des biens du domaine de l’État utilisés par ses services. Il exerce la tutelle sur les personnes morales de droit public rattachées à son département, spécialement les divers offices qui en dépendent ; de la même manière il exerce un contrôle sur les organismes de

) qui

droit privé (associations, ordre professionnel, société d’économie mixte,

participent à la gestion des diverses activités relevant du département dans le cadre des textes législatifs ou réglementaires mis en vigueur.

C’est enfin, aux ministres qu’il appartient de représenter de l’État en justice lorsque les activités de son ministère donnent naissance à un contentieux.

Le ministre exerce ses pouvoirs par voie d’arrêtés, de circulaires, ou d’instructions de services ; mais en pratique il lui est impossible de les exercer tout personnellement. C’est pourquoi une possibilité de délégation a été prévue ; elle peut revêtir deux formes : la délégation de pouvoir et la délégation de signature.

La délégation de signature est régie par le dahir n° 1-57-068 du 10 avril 1957 58 , complété et modifié par le dahir n° 1-58-69 du 25 août 1958 relatif aux délégations de signature des ministres, secrétaires d’État et sous secrétaires d’État, et aussi le dernier décret 59 n°2-05-768 du 30 octobre 2008. Cependant, en application des dispositions du décret n° 2-05-1369 du 2 janvier 2005, Les chefs des départements ministériels sont tenus 60 de déléguer la signature et la responsabilité de prendre les décisions administratives

56 LOZE (M.), Les finances d’État, Secrétariat d’État aux finances, éd. La Porte, Rabat, 1972, p.436.

57 B.O. n°2843. 1967, p.452. Décret royal n° 330-66 du 10 moharrem 1387 (21 avril 1967) portant règlement général de comptabilité publique.

58 dahir n° 1-57-068 du 9 ramadan 1376 (10 avril 1957) relatif aux délégations de signature des ministres, secrétaires d'Etat et sous-secrétaires d'Etat, tel qu'il a été complété

59 Décret n° 2-05-768 du 30 chaoual 1429 (30 octobre 2008) relatif à la délégation de signature des ministres, secrétaires d'Etat et sous secrétaires d'État.

60 Cette disposition comporte un caractère obligatoire de délégation de signature et de décisions au niveau local, dans le cadre d’une nouvelle consécration du principe de subsidiarité.

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individuelles, aux chefs des services déconcentrés, au niveau de la région, de la préfecture ou de la province, à l'exception des décisions qui, en vertu des dispositions législatives ou réglementaires contraires, ne peuvent leur être déléguées 61 .

La délégation de pouvoir n’est organisée par aucun texte, et il faut il faut faire appel aux principes généraux qui régissent l’exercice des compétences pour expliciter son régime juridique.

C. L’organisation interne des ministres

La détermination du nombre des ministres est pratiquement faite conjointement par le Roi et le Chef du gouvernement, puisque c’est sur proposition de dernier que le Roi nomme les membres du gouvernement. L’organisation et les attributions de chaque ministère sont fixées par le Chef du gouvernement qui agit par décret. L’organisation des ministères et variable d’un département à l’autre. Il existe cependant une sorte de modèle-type que l’on retrouve dans les principaux ministères avec quelques adaptations de détail. On trouve d’abord le cabinet, ensuite les services administratifs proprement dit.

C.1. Le cabinet

Le cabinet du ministre regroupe ses collaborateurs personnels que leurs affinités (rapports de conformité et d’harmonie) politiques rapprochent ou qui ont des compétences particulières dans tel ou tel domaine. Ces collaborateurs sont choisis par le ministre, et ils sont liés à sa personne ; lorsque le ministre change, on assiste à la composition d’un nouveau cabinet. Le ministre n’est pas complètement libre dans le choix des membres de son cabinet. La circulaire Royale du 23 février 1966, pose les deux conditions que l’on connaît bien : l’honorabilité et la compétence. Les dispositions de ce texte demeurent valables quant aux conditions de recrutement des membres des cabinets ministériels. Cependant, le dahir du 10 octobre 1995 fixe le nombre des membres du cabinet des ministres à Sept (au lieu de 6 auparavant) : un chef de cabinet, cinq conseillers techniques et un chef du secrétariat particulier.

Le rôle du cabinet couvre les questions dépourvues de tout lien avec les attributions normales du département ministériel, c'est-à-dire que ce rôle doit se limiter aux questions politiques.

61 Article 5 du décret n° 2-05-1369 du 2 janvier 2005. B.O. 5392 du 2 février 2006.

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En réalité, la pratique montre que le caractère technico-administratif des cabinets prend de plus en plus d’importance par rapport à leur rôle strictement politique.

C.2. L’administration centrale des ministres

Les services administratifs des ministres sont organisés selon une structure hiérarchisée, et, sont animés par diverses catégories de personnels.

C.2.1. Structure interne des ministères

A la tête des services administratifs, et immédiatement après le ministre on trouve le secrétariat générale avec à sa tête un secrétaire général. C’est un haut fonctionnaire dont la carrière n’est pas directement liée à la personne du ministre. L’institution d’un secrétaire général correspond au souci d’assurer la permanence de l’action gouvernementale dans un domaine déterminé, indépendamment des changements du titulaire du portefeuille ministériel. Le secrétariat général est dirigé par un secrétaire général, qui exerce les attributions qui lui sont dévolues par le décret n° 2-93-44 du 29 avril 1993 62 . Le secrétaire général est nommé par dahir parmi les cadres supérieurs du secteur public ou privé justifiant d’un haut niveau d’instruction et d’une longue expérience 63 . Il assiste le ministre dans l’orientation générale de la conduite et l’animation des activités des services du ministère, à l’exception de l’inspection générale qui est rattachée directement au ministre.

Les tâches administratives sont réparties entre des unités administratives :

direction générale ou direction, division, services. Ces derniers comprennent les bureaux des ministères. A la tête de chaque unité administrative se trouve un haut fonctionnaire. Ils dépendent tous du secrétaire général : il y a le directeur (également nommé par dahir et dont la situation et les attributions sont fixées par le décret n°2-97-364 du 16 juin 1997 relatif à l’emploi supérieur de directeurs d’administration centrale 64 ),puis le chef de division et le chef de service, dont la nomination est prononcée par arrêté du ministre intéressé visé par l’autorité gouvernementale chargée de la fonction publique.

C.2.1. Le personnel des services centraux

Le fonctionnement des services centraux est assuré par diverses catégories de personnels :

62 B.O. n° 4207 du 16 juin 1993, Décret n° 2-93-44 du 7 kaâda 1413 (29 avril 1993) relatif à l'emploi supérieur de secrétaire général de ministère. 63 Article 1 du décret du 29 avril 1993.

64 B.O. n° : 4492 du 19/06/1997, p.591, Décret n° 2-97-364 du 10 safar 1418 (16 juin 1997) relatif à l'emploi supérieur de directeur d'administration centrale.

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L’Organisation administrative

supérieures

propres aux départements ministériels, définies par le décret du 30 septembre 1975. Il s’agit du secrétaire général, les directeurs (chefs de directions), des inspecteurs généraux, des ingénieurs généraux, des chefs de divisions et des services. Ils sont nommés par le Roi, hormis les chefs de divisions et de services qui sont nommés par le ministre par délégation.

- Les personnels communs des administrations centrales, de nature technique ou administrative. Ils sont soumis à des statuts particuliers et accomplissent des tâches qui sont communes à tous les ministères : notamment, les cadres d’administration centrales et du personnel commun des administrations publiques 65 , les cadres des agents publics des administrations 66 , les ingénieurs et adjoints techniques 67 , les informaticiens des administrations publiques 68 et les ingénieurs et architectes 69 .

- Le

personnel

d’encadrement

exerce

les

fonctions

- Les personnels spécialisés, dont la qualification correspond aux tâches qui leurs sont confiées : enseignants à l’éducation nationale, magistrats,… L’action des organes centraux de l’administration est relayée (remplacée) et complétée par l’intervention des services déconcentrés situés dans l’ensemble de territoire : il s’agit des organes locaux de l’administration centrale, qui forment l’administration territoriale de l’État.

65 Régis conformément aux modalités et dispositions du décret n°2-62-345 du 8 juillet 1963 fixant le statut particulier des cadres d’administration centrale et du personnel commun aux administrations publiques, modifié et complété par le décret n°2-04-534 du 29 décembre 2004.

66 Régis par le décret Royal du 13 octobre 1967 portant statut particulier du cadre des agents publics, modifié et complété par le décret n°2-87-107 du 6 octobre 1987.

67 Aussi sont régis par le décret Royal du 9 mars 1967 portant statut particulier du personnel du ministère des postes, des télégraphes et des téléphones, modifié et complété par le Décret n° 2-79-429 du 2 hija 1399 (24 octobre 1979) portant création et organisation de l'institut national des postes et télécommunications.

68 Décret n° 2-80-100 du 6 moharrem 1401 (14 novembre 1980) portant statut particulier du corps interministériel des informaticiens des administrations publiques. 69 Décret n° 2-82-668 du 17 rabiï II 1405 (9 janvier 1985) portant statut particulier du corps interministériel des ingénieurs et architectes des administrations publiques, tel qu'il a été modifié et complété.

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Section 2. L’administration territoriale de l’État

L’action administrative décidée à l’échelon central doit se développer sur l’ensemble du territoire. Il ne suffit pas de décider, il faut encore exécuter, et l’efficacité administrative se mesure autant à la qualité des décisions prises, qu’à la capacité de l’administration d’organiser cette exécution ; c'est-à-dire toute l’importance qui s’attache à la détermination des organes chargés de mettre en œuvre les décisions du pouvoir central. Par administration territoriale de l’Etat nous désignons les directeurs rattachés à l’administration centrale et qui ne sont que le prolongement géographique de celle sur le territoire national. L’administration territoriale est donc constituée des organes locaux de l’État qui sont les services déconcentrés (services extérieurs des ministres chargés d’une mission spéciale) et d’autorités administratives générales placées aux différents niveaux territoriaux. L’implantation géographique de ces organes est basée sur la division du territoire national en circonscriptions administratives déterminées. Les rapports de l’administration centrale avec les organes locaux sont aménagés selon la technique de la déconcentration 70 . C’est la province ou la préfecture qui sert de cadre géographique d’implantation des services déconcentrés ; à leur tête se trouve le gouverneur.

Au Maroc l’organisation administrative locale a vu la lumière avant la déclaration officielle de l’indépendance. Le 16 décembre 1955, le Feu Sa Majesté Med V promulguait le dahir relatif à l’organisation provinciale, qui avait divisé le Maroc en 13 provinces et 2 grandes villes (préfectures) : Rabat et Casablanca. Ce dahir fut modifié et complété par le dahir du 6 février 1956 (13 provinces et 3 grandes villes) et celui du 13 octobre 1956 (19 provinces et 5 grandes villes). Cependant, immédiatement après la signature de l’indépendance avec le colonisateur français le 2 mars 1956, deux dahirs ont été promulgué le 20 mars 1956, le premier relatif aux attributions des gouverneurs et le 2 ème aux attributions des Caïds. Par le premier dahir « les gouverneurs représentent l’autorité exécutive des provinces,…, ils cordonnent en cas de besoin les services extérieurs des différents ministères ».

En décembre 1959, un autre dahir relatif à l’organisation administrative du Royaume pour concevoir la déconcentration administrative, vient d’être promulgué. Mais, malgré l’importance accordée à la déconcentration administrative à l’époque, le concept de déconcentration de l’autorité était plus dominant que celui d’une déconcentration administrative par service dans le

70 Revoir la définition à la page 6, et aussi l’article du Professeur M. El Yaâgoubi, Déconcentration et décentralisation au Maroc, REMALD Numéro 10,1995.p.37.

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but de préserver l’ordre public, la souveraineté nationale et l’intégrité territoriale du Royaume. Le premier colloque national sur la réforme administrative organisé le 7 et 8 mai 2002 a permis de relever les insuffisances de l’organisation des services déconcentrés comme moyen de déconcentration administrative. On n’a pas adopté une charte de déconcentration mais on promulgué un nouveau décret relatif à l’organisation des départements ministériels et la déconcentration administrative le 2 décembre 2005.

Le 6 novembre 2008 71 , Sa Majesté le Roi Med VI a posé les fondements de la politique de déconcentration administrative, à savoir :

1- La création de nouvelles provinces et préfectures. 2- Un transfert d’avantage de nouvelles compétences aux services déconcentrés. 3- Une réorganisation des services déconcentrés dans le cadre de pôles techniques régionaux. 4- L’attribution aux walis et gouverneurs des mécanismes juridiques convenables dans le cadre d’une gouvernance territoriale

Cependant, la régionalisation avancée et la large déconcentration ont été au centre du discours Royal du 20 août 2010. Sa Majesté le Roi a, d’ailleurs, invité le gouvernement à s’atteler à l’élaboration d’une charte de déconcentration prévoyant essentiellement le transfert aux régions, des attributions et des ressources humaines et financières nécessaires. Car, il ne peut y avoir de régionalisation dans le cadre de la centralisation. La régionalisation avancée et la large déconcentration ont pour finalité ultime d’imprimer une forte impulsion au modèle original de développement et d’organisation institutionnelle du Maroc.

1. Caractères généraux de la déconcentration territoriale

La déconcentration territoriale consiste à confier aux fonctionnaires qui sont classés à la tête d’une administration la responsabilité d’agir dans un domaine bien particulier en restant sous l’autorité hiérarchique de l’administration centrale. -Il convient de préciser que les compétences transférées sont strictement délimitées. Ce transfert ne signifie pas l’autonomie de l’autorité déconcentrée parce que d’une part la relation hiérarchique avec le centre est maintenue et d’autre part l’administration déconcentrée n’a pas de personnalité juridique propre.

71 Discours Royal adressé à la nation le jeudi 6 novembre 2008, à l'occasion du 33 ème anniversaire de la Marche Verte

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-Par conséquent, le fait que l’autorité déconcentrée dispose d’un pouvoir de décision ne supprime pas sa subordination hiérarchique. -D’un point de vue juridique, il y a une différence de nature entre la déconcentration et la décentralisation:

La déconcentration est une modalité de la hiérarchie administrative. L’autorité décentralisée n’est pas intégrée dans la structure de l’administration hiérarchique parce qu’elle a une personnalité propre. -L’organe décentralisé sera simplement soumis à un contrôle de tutelle. L’organe déconcentré est nommé par le pouvoir hiérarchique alors que l’organe décentralisé est désigné par la voie des élections; le contrôle de tutelle ne comporte pas l’ordre de faire et de ne pas faire. -Les modalités de contrôle de tutelle sont strictement délimitées par la loi alors que celles du pouvoir hiérarchique n’ont pas de texte express. La déconcentration s’impose pour des motifs techniques et administratifs :

Techniquement, elle s’impose d’elle-même pour les services qui doivent travailler sur place comme les services de téléphone, de poste Administrativement, la déconcentration permet une accélération du travail administratif donc une plus grande rentabilité et des décisions mieux adoptées aux circonstances locales.

2. Les

services

déconcentrés

des

administrations

centrales

Ils ont pour tâche la mise en œuvre la politique des administrations centrales et la réalisation des opérations matérielles que cela implique. La plupart des ministères ont des services déconcentrés implantés en règle générale dans chaque province ou préfecture. Concrètement, ce sont les différentes délégations provinciales ou préfectorales à permettre la réalisation de la déconcentration administrative 72 . Cette dernière en tant que processus de transfert du pouvoir et des compétences de l’administration centrale vers les services déconcentrés constitue l’un des chantiers majeurs de la réforme de l’action de l’Etat. L’opportunité de la déconcentration pour l’administration marocaine découle du fait que cette dernière est constamment interpellée aussi bien sur le plan politique et économique que social. En plus, elle doit faire face aux mutations rapides de l'environnement national et international. La constitution du 29 juillet 2011 par l’article 145, alinéa 4 confère aux walis et gouverneurs la mission de cordonner les activités des services déconcentrés, sous l’autorité des ministres concernés et de veiller à leur bon fonctionnement.

72 Pour le Professeur M. El Yaâgoubi c’est : «la possibilité confiée aux fonctionnaires publics locaux qui président les services administratifs d’exercer quelques compétences administratives. Cela dans le cadre du pouvoir hiérarchique ».

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La mission des services déconcentrés est définie par l’article 3 du décret du 20 octobre 1993 relatif à la déconcentration administrative. Ils «sont chargés, au niveau territorial, de l’exécution de la politique gouvernementale et de toutes les décisions et directives des autorités compétentes ». Cependant, l’inconvénient du décret du 20 octobre 1993, c’est qu’il a limité les compétences des services déconcentrés au seul fait d’exécution de la politique gouvernementale. Ainsi, ces services exécutent les différentes décisions, orientations et directives émanant des autorités centrales avec la possibilité de prendre des décisions individuelles par délégation.

Dans son discours du 12 octobre 1999 Sa Majesté le Roi Med VI affirme que : « la décentralisation ne peut se concrétiser sans déconcentration qui nécessite un transfert de compétences du centre vers le local ». Le décret du 2 décembre 2005 73 fixant les règles d'organisation des départements ministériels et de la déconcentration administrative, concrétise les orientations Royales dans ce domaine par une refonte du décret du 20 octobre 1993 à travers :

1- La délégation des compétences et l’obligation de délégation de signature ; 2- L’obligation d’envoyer des schémas directeurs de déconcentration administrative par les chefs des départements ministériels. 3- Le changement des dénominations : l’expression services déconcentrés a remplacé celle de services extérieurs. 4- Le nouveau décret a négligé la commission permanente de déconcentration administrative déjà créée par le décret du 20 octobre 2013, pour en créer une nouvelle auprès de l’autorité gouvernementale chargée de la modernisation des services publics

Le changement d’appellation n’a pas entrainé un changement dans la pratique. Ainsi, ces services déconcentrés ne bénéficient pas d’une autorité délibératoire. Ils ont seulement une autorité d’exécution, ce qui se traduit par le fait que la décision administrative est conçue comme un acte d’exécution et n’ont pas de conception individuelle. Aussi, même si le nouveau décret a obligé la délégation de signature du chef central aux chefs déconcentrés, cela n’a pas conjugué dans la pratique administrative. Cette situation doit être comblée par un texte juridique qui confère tout ce qui est national aux administrations, et tout ce qui local aux administrations locales sans délégation.

Les insuffisances et les obstacles d’organisations

des services déconcentrés,

d’après

administrative, il est apparu que malgré le nombre élevé des services

colloque national sur la réforme

le

diagnostic

établi

par

le

73 Décret n° 2-05-1369 du 29 chaoual 1426 (2 décembre 2005) fixant les règles d'organisation des départements ministériels et de la déconcentration administrative (B.O. n° 5392 du 2 février 2006).

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déconcentrés, le rôle qui leur est dévolu n’a pas atteint le niveau souhaité pour répondre aux demandes des collectivités territoriales, afin de réaliser un vrai partenariat en matière de développement local, et aux besoins des citoyens.

Des obstacles divers existent : le monopole des compétences au niveau central (notamment en matière de gestion du personnel et du budget) ; vigilance du pouvoir central ; déséquilibre quant à la répartition des services déconcentrés au niveau national.

Quant à la couverture géographique, la création des nouveaux services déconcentrés n’a pas suivi le rythme du découpage territorial : absence de ces services dans certaines préfectures et provinces malgré l’existence de besoins locaux qui doivent être satisfaits. Si l’on excepte le ministère de l’intérieur de certains autres ministères, d’autres administrations centrales ne couvrent selon qu’entre 40 jusqu’à 60% de l’ensemble du territoire national (pêche maritime, culture et communication…). En outre, les services déconcentrés ne sont crées qu’au niveau des chefs- lieux des préfectures ou provinces. Ils n’ont pas d’annexes administratives dans le reste du territoire de la préfecture, d’où le grand fossé qui ne cesse de se creuser entre l’administration et les administrés, notamment dans l’hypothèse lorsqu’un service couvre 2 préfectures ou plus. D’autre part, il a été constaté un désordre, ainsi qu’un déséquilibre dans la répartition des ressources humaines : en 1999, 12% des fonctionnaires cadres se trouvent au niveau central (contre 3% en France) et 88% pour l’ensemble du territoire classés dans les échelles de rémunération de 5 à 9.

L’échec des deux décrets du 20 octobre 1993 et du 2 décembre 2005 dans la concrétisation d’une réelle déconcentration administrative, dépend dans une grande partie de l’omission et la négligence du rôle primordial du gouverneur.

3. Le gouverneur

Les agents d’autorité 74 sont les représentants du gouvernement au niveau territorial ; autorités administratives générales, leur rôle est primordial dans la politique de déconcentration. Ils sont soumis au statut particulier des administrateurs du ministère de l’Intérieur, en vertu des dispositions du dahir du 1 er mars 1963. Le statut des gouverneurs a toujours été précaire, leur avancement se faisant « exclusivement au choix ». En outre, ils peuvent être déchargés de leurs fonctions par dahir, sur proposition motivée du ministre de

74 Il faut à cet égard, revoir cette expression puisque l’autorité n’est pas un domaine réservé à quelques fonctionnaires du ministère de l’intérieur, mais elle dépend de l’ensemble d’autorités administratives (collectivité territoriale, établissement public …).

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l’Intérieur. C’est pour garantir aux agents d’autorité un statut plus clair qui garantit leurs droits que plusieurs textes sont intervenus en 2008. Le premier texte fondamental est le dahir du 31 juillet 2008 relatif au Corps des agents d’autorité. Quatre cadres, comprenant des grades, sont crées : le cadre des gouverneurs (gouverneur principal et gouverneur) ; le cadre des pachas (pacha principal et pacha) ; le cadre des caïds (caïd principal et caïd) ; le cadre des khalifas de caïds (comprenant trois grades). Les emplois que ces agents ont vocation à occuper au niveau central ou local sont précisés. Les règles de recrutement et de leur nomination dans les grades, ainsi que leurs droits et obligations sont également établies. Trois décrets ont été pris le 24 octobre 2008 pour adapter l’ancienne réglementation au nouveau statut.

Le gouverneur, agent d’autorité, est l’organe principal de l’administration territoriale. Désigné comme le représentant du pouvoir exécutif dans la province ou la préfecture par le premier dahir du premier mars 1963, puis comme le représentant du Roi et le délégué du gouvernement par le dahir du 15 février 1977 75 , il est désormais qualifié, par la nouvelle constitution du 29 juillet 2011, dans le premier alinéa de l’article 145, comme représentant du pouvoir central dans la province, la préfecture ou la région.

A. Le statut du gouverneur

La fonction du gouverneur relève du statut particulier des administrateurs du ministère de l’intérieur conformément au dahir du 1 er mars 1963 76 . Ce statut prévoit, l’emploi de gouverneur et le classe en tant qu’agent d’autorité. La nomination au poste de gouverneur est prononcée par dahir sur proposition du Chef du gouvernement, dans la proportion de trois emplois sur cinq parmi les administrateurs de classe exceptionnelle et de première classe, et de deux sur cinq par les personnes possédant une certaine expérience ou certains diplômes. Le statut des gouverneurs est assez précaire, leur avancement se fait exclusivement au choix ». En outre, ils peuvent être déchargés de leurs fonctions par dahir, sur proposition motivée du Chef du gouvernement, ou par l’initiative du Roi et après consultation du Chef du gouvernement. Enfin, ils ne peuvent ni constituer ni appartenir à un syndicat.

B. Les attributions du gouverneur

75 B.O. 16 mars 1977. Dahir portant loi n° 1-75-168 du 25 safar 1397 (15 Février 1977) relatif aux attributions du gouverneur 76 Bulletin Officiel n° : 2629 du 15/03/1963 - Page : 385. Dahir n° 1-63-038 du 5 chaoual 1382 (1 er mars 1963) portant statut particulier des administrateurs du ministère de l'intérieur.

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Le dahir du 20 mars 1956 relatif aux attributions des gouverneurs dispose que : « les gouverneurs représentent l’autorité exécutive des provinces,(), ils cordonnent en cas de besoin les services extérieurs des différents ministères ».

Dans un premier temps, le gouverneur était considéré comme un maillon de liaison entre les services extérieurs en cas de besoin, par le dahir du 20mars 1956. Ensuite, par la constitution du 14 décembre 1962 il est devenu coordonateur entre les administrations.

Cependant par le décret du 20 octobre 1993, Sa Majesté le Roi le feu Hassan II a adressé une lettre à son ministre de l’intérieur l’exhortant à prendre en considération, l’importance de la coordination entre les services déconcentrés de l’État dans les provinces et les préfectures. Aussitôt, le ministre de l’intérieur adresse aux walis de régions et aux gouverneurs et aux présidents de conseils communaux une circulaire le 22 novembre 1993 en réponse à la lettre Royale, mettant en exergue les attributions du gouverneur et le rôle du comité technique provincial ou préfectoral.

La constitution du 29 juillet 2011 définit les attributions du gouverneur ainsi :

« Dans les collectivités territoriales, les walis de régions et les gouverneurs de provinces et préfectures représentent le pouvoir central. Au nom du gouvernement, ils assurent l’application des lois, mettent en Œuvre les règlements et les décisions gouvernementales et exercent le contrôle administratif. Les walis et gouverneurs assistent les présidents des collectivités territoriales et notamment les présidents des Conseils régionaux dans la mise en Œuvre des plans et des programmes de développement. Sous l’autorité des ministres concernés, ils coordonnent les activités des services déconcentrés de l’administration centrale et veillent à leur bon fonctionnement ».

B.1. La fonction de représentant de l’État

Concrètement, le gouverneur représente le Chef du gouvernement et les ministres. Au nom du gouvernement, il assure l’application des lois, met en œuvre les règlements et les décisions du gouvernement et exerce le contrôle administratif. A cette fin, il est habilité, dans la limite de ses compétences, à prendre des mesures d’ordre réglementaire ou individuelles nécessaires. Cependant, le gouverneur ne peut prendre des décisions réglementaires pour l’exécution des lois comme c’est le cas du Chef du gouvernement, car le gouverneur n’a qu’une compétence de veiller au respect de l’application des lois et n’ont pas à leur exécution. L’exécution des lois est une compétence exclusive au Chef du gouvernement et trouve son dispositif juridique dans la Constitution.

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Aussi, malgré les dispositions du 3 ème article du dahir du 15 février 1977 relatif aux attributions des gouverneurs 77 , qui autorise au gouverneur d’exercer un pouvoir réglementaire pour le maintien de l’ordre dans la province ou préfecture, cette possibilité reste inopérante du fait que le législateur a déjà réglementé ce pouvoir par des textes bien précis, surtout ceux relatifs aux libertés publiques et droit de l’homme. Alors, le rôle du gouverneur ne dépasse plus, en réalité, la prise de certaines décisions individuelles.

Ensuite, il assiste les présidents des collectivités territoriales et notamment les présidents des conseils régionaux dans la mise en œuvre des plans et des programmes de développement. De même, il coordonne sous l’autorité des ministres concernés, les activités des fonctionnaires et agents des services déconcentrés des administrations civiles de l’État, sauf les services déconcentrés du ministère des Habous et des affaires islamiques, ainsi que les juridictions locales. Il peut être institué sous-ordonnateur de certaines dépenses d’investissement par les ministres. Il les informe sur l’état d’avancement de ces investissements.

B.2. La coordination des services locaux de l’État

Si la constitution du 29 juillet 2011 confie aux gouverneurs une mission de coordination des services déconcentrés, celle du 7 octobre 1996 leur attribue une mission de gestion de ces services locaux dépendant des administrations centrales. Cette prérogative constitutionnelle du gouverneur renforce son autorité sur les services déconcentrés. Cependant le dahir du 25 février 1977 n’attribue pas cette compétence aux gouverneurs. A cette fin, il est institué auprès du gouverneur un comité technique provincial ou préfectoral composé du secrétaire général de la province ou la préfecture des chefs de cercle, des chefs des services déconcentrés et des directeurs des établissements publics 78 . Ce comité se réunit au moins une fois par mois sur convocation du gouverneur.

Ce comité sera chargé en vertu de l’article 1,4 et 6 du décret du 20 octobre

de

1993,

d'étudier

et

de

proposer

à

la

commission

permanente

déconcentration administrative instituée auprès du Premier ministre et sous sa présidence, qui propose la répartition des attributions et des moyens entre les

77 L’article 3 qui dispose que : « Le gouverneur est chargé du maintien de l'ordre dans la préfecture ou province. Il peut utiliser les forces auxiliaires, les forces de police et faire appel à la gendarmerie royale et aux forces armées royales dans les conditions prévues par la loi. Il dirige notamment, sous l'autorité du ministre de l'Intérieur, les activités des chefs de cercles et des chefs de circonscription urbaine et rurale (pacha et caïd) ». 78 Alinéa 2 de l’article 5 du Dahir portant loi n° 1-75-168 du 25 safar 1397 (15 février 1977) relatif aux attributions des gouverneurs.

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services centraux et extérieurs des administrations publiques conformément

aux dispositions du premier article du décret, la politique gouvernementale en matière de déconcentration administrative et assure le suivi de l'exécution de

cette

politique,

après

avis

du

ministre

compétent,

toutes

mesures

de

déconcentration

administrative,

notamment,

la

création

auprès

de

la

préfecture, province ou commune des services extérieurs jugés nécessaires pour répondre aux attentes des usagers.

B.3. Les pouvoirs de police administrative

Le gouverneur est une autorité de police administrative 79 . Il est chargé du maintien de l’ordre et peut utiliser les forces auxiliaires, les forces de police et faire appel à la gendarmerie Royale et aux forces armées dans les conditions prévues par la loi.

D’autre part, l’article 33 du code de procédure pénale 80 lui confère dans certains cas des compétences en matière de police judiciaire. Il peut intervenir en cas de crime ou délit contre la sureté intérieure de l’État. Il exerce ce pouvoir si l’autorité judiciaire n’est pas saisie et ne peut le garder que pendant trois jours au terme desquels il doit transmettre au procureur du Roi les pièces qu’il a pu saisir et les personnes arrêtées.

B.4. Le pouvoir de tutelle sur les collectivités territoriales

Les lois qui organisent les collectivités territoriales confèrent au gouverneur dans certaines hypothèses l’exercice du pouvoir de tutelle.

79 La police administrative est l’ensemble des pouvoirs accordés par ou en vertu de la loi aux autorités administratives et qui permettent à celles-ci d’imposer, en vue d’assurer l’ordre public, des limites aux droits et libertés des individus. Il s’agit d’une police essentiellement préventive, qui s’exerce : - soit par règlements des autorités administratives, soit par décisions particulières d’interdiction, d’injonction ou d’autorisation, soit par la coercition, pour prévenir ou faire cesser un désordre. Par opposition à cette police administrative que l’on peut qualifier grossièrement de « préventive », existe la police judiciaire, qualifiée de « répressive », puisqu’elle a pour objet, de rechercher les crimes, les délits et les contraventions, d’en rassembler les preuves, d’en donner connaissance aux autorités compétentes ; de rechercher les personnes dont l’arrestation est prévue par la loi 80 Cet article dispose que : « Dans le cas de crime ou de délit contre la sûreté intérieure ou la sûreté extérieure de l'Etat, et seulement s'il y a urgence, le gouverneur dans chaque province peut, s'il n'a pas connaissance que l'autorité judiciaire soit déjà saisie, faire personnellement tous actes nécessaires à l'effet de constater les crimes et délits ci-dessus spécifiés ou requérir par écrit à cet effet les officiers de police judiciaire compétents. S’il fait usage de ce droit, le gouverneur est tenu d'en avise immédiatement le procureur du Roi et, dans les trois jours qui suivent l'ouverture des opérations, de se dessaisir au profit de l'autorité judiciaire en transmettant les pièces au procureur du Roi et eu lui présentant toutes les personnes appréhendées. Tout officier de police judiciaire ayant reçu une réquisition du gouverneur agissant en vertu des dispositions ci-dessus, tout fonctionnaire à qui notification de saisie est faite en vertu des mêmes dispositions sont tenus de déférer à ces réquisitions et d'en aviser sans délai le procureur du Roi. Lorsque le procureur du Roi estime que l'affaire est de la compétence du Tribunal permanent des Forces armées royales, il transmet les pièces au ministre de la défense nationale et ordonne, le cas échéant, que les personnes appréhendées soient sans délai conduites, en état de garde à vue, et remises à l'autorité qualifiée ».

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En vertu de ces lois, et en vertu de la règle du dédoublement fonctionnel, le gouverneur a la qualité d’autorité exécutive des conseils provinciaux, préfectoraux et régionaux.

4. Les collaborateurs du gouverneur

Pour accomplir tâche, le gouverneur est assisté par des collaborateurs placés sous son autorité directe :

Il s’agit du chef du cabinet, collaborateur le plus proche du gouverneur et qui le grade d’administrateur ou d’administrateur principal. Ensuite, il y a le secrétaire général, issu des mêmes grades, chargé de diriger l’activité des services administratifs de la province ou de la préfecture, généralement regroupés en divisions. En cas d’absence ou d’empêchement du gouverneur, le secrétaire général le remplace de plein droit dans toutes ses attributions, sauf décision contraire du ministre de l’intérieur.

4.1. Les organes territoriaux de l’État au niveau infra-provincial

En dehors de l’administration de la province proprement dite, le gouverneur a sous sa direction deux catégories d’agents d’autorité : les chefs de cercle ; les pachas et caïds. Ils forment, avec les présidents des conseils communaux pour certaines matières, les organes territoriaux de l’État au niveau infra- provincial.

4.1.1. Les chefs de cercle

Les chefs de cercle sont les représentants du pouvoir exécutif dans leur ressort territorial ils assurent sous la direction du gouverneur, l’application des lois et mettent en œuvre les règlements et décision gouvernementales, le maintien de l’ordre, la sécurité et la tranquillité publique. Sous l’autorité du gouverneur, ils animent et contrôlent les activités des chefs de circonscriptions comprises dans les limites du cercle. Dans ces mêmes limites, ils ont mission de conseiller et de conciliateur pour toutes les affaires d’intérêt communal ou intercommunal. Les chefs de cercle sont également chargés de coordination entre les différents services administratifs et techniques implantés dans le cercle, et veillent à la coordination pratique des interventions requises par l’équipement et l’aménagement de leur territoire. Ils sont assistés par un ou plusieurs techniciens des travaux ruraux qui peuvent être mis à la disposition des chefs de circonscription et des conseils communaux intéressés.

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4.1.2. Les chefs de circonscription urbaine et rurale

Les chefs de circonscription urbaine et rurale (respectivement pachas et caïds) sont les représentants du pouvoir central dans leur circonscription. Dans les communes de leur ressort, ils exercent les pouvoir de police administrative et le pouvoir réglementaire, conformément à la législation en vigueur. Les chefs de circonscriptions rurales sont en outre chargés, sous le contrôle des chefs de cercle, de conseiller et d‘aider les conseils communaux dans leurs tâches administratives, ainsi que dans l’exécution des travaux d’aménagement et d’équipement communal. Ils prennent les initiatives nécessaires à cet effet.

4.1.3. Le président du conseil communal

Le président du conseil communal est à la fois l’organe exécutif de la commune collectivité territoriale et agent de ‘État au niveau de la commune. En sa qualité d’agent d’État, il préside la commission administrative des élections et établit à ce titre les listes électorales générales 81 . Il est aussi également officier d’état civil. Il procède à la légalisation des signatures et à la certification de la conformité des copies à leurs originaux. Enfin, il est chargé d’appliquer certaines dispositions législatives à caractère national en matière d’urbanisme où il est habilité à délivrer les permis de construire et les autorisations de lotir.

4.2. Les organes territoriaux de l’État au niveau de la région : le wali de région

La région, collectivité locale la plus tentaculaire, sert également de cadre d’action de l’État. À sa tête, on trouve le wali de région, qui n’est autre que le gouverneur de la préfecture chef-lieu de la région. À ce titre, il exerce les attributions dévolues aux gouverneurs. En tant que wali de région, son statut n’est défini par aucun texte particulier, hormis le décret portant délégation de pouvoirs aux walis des régions 82 du 5 mars 2002 dans le domaine de des investissements déconcentrés suite à la lettre Royal du 9 janvier 2002 83 , en vertu duquel ils ont bénéficiés d’une délégation d’autorité. Ses attributions résultent donc de la pratique et de quelques textes réglementaires

81 Article 8 de la loi du 2 avril 1997 formant code électoral. 82 B.O. n°4984 du 7 mars 2002, décret n° 2-02-187 du 20 hija 1422 (5 mars 2002) portant délégation de pouvoirs aux walis des régions 83 la lettre Royale adressée au Premier ministre en date du 24 chaoual 1422 (9 janvier 2002) relative à la gestion déconcentrée, de l'investissement ;

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Ainsi, le wali doit jouir d’une autorité décisionnelle au niveau régional dans les domaines de développement local et toutes les délégations doivent être sous son autorité. Ce qui entraîne l’existence d’une dualité d’autorités décisionnelles, la première dans le cadre de ses compétences d’orientations, de commandement, de contrôle et de développement économique et social, et la deuxième des services déconcentrés dans le cadre du principe de subsidiarité.

Le wali de région n’est pas le supérieur hiérarchique des gouverneurs des préfectures et des provinces de la région. Il est le représentant du pouvoir central dans la région et donc dispose des mêmes attributions de pouvoirs de police que le gouverneur.

Ses principales attributions sont les suivantes :

- Il est chargé de la coordination de l’action des services régionaux de l’État (pour les ministères qui disposent de délégations régionales) ;

- Il bénéficie de délégations dans la cadre de la politique de la déconcentration des investissements sus mentionnés. À ce titre, il agit au nom de l’État pour conclure ou édicter certains actes qui relèvent du pouvoir central. Plusieurs textes réglementaires ont été en ce sens dans les matières suivantes : les contrats de vente ou de location des immeubles du domaine privé de l’État, les autorisations d’occupation du domaine public et du domaine forestier, les autorisations d’exploitation des activités industrielles, touristiques… ;

- Enfin le wali assiste le président du conseil régional dans la mise en œuvre des plans et des programmes de développement, et, exerce le contrôle sur le conseil régional, dont il est, l’organe exécutif.

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Chapitre III L’administration locale décentralisée

Les collectivités locales au Maroc sont, selon l’article 135 de la constitution du 29 juillet 2011: « les régions, les préfectures, les provinces et les communes. Elles constituent des personnes morales de droit public, et gèrent démocratiquement leurs affaires… Toute autre collectivité territoriale est créée par loi ». Ces collectivités territoriales sont dotées de la personnalité morale et de l’autonomie financière. Les collectivités territoriales au Maroc sont nombreuses. Elles ne suivent pas toutes les mêmes règles de fonctionnement et n’ont pas le même statut.

Section1. La commune

Dans le cadre de la décentralisation du pays, c'est la plus petite subdivision administrative du territoire : les communes sont regroupées au sein de préfectures ou provinces elles-mêmes regroupées au sein de régions. Le découpage administratif de 2009 a fixé leur nombre à 1 503 (221 communes urbaines et 1 282 communes rurales) 84 , et lors du remaniement territorial de 2015 faisant passer le pays de 16 à 12 régions 85 , leur nombre est resté le même. La commune comprend un conseil et un exécutif communal et des commissions permanentes.

1- Le conseil communal

C’est l’organe délibérant de la collectivité ; il élit un président qui est l’organe exécutif de la commune. C’est un organe électif dont les règles de fonctionnement et les attributions résultent du dahir portant charte communale promulguant la loi 78-00 du 3 octobre. Les membres du conseil communal sont élus pour 6 ans au suffrage universel direct au scrutin uninominal à la majorité relative à un tour. Le bureau du conseil est élu par le conseil; il se compose du président et de plusieurs adjoints. Le conseil communal dispose d’une compétence générale pour gérer toutes les questions d’intérêt communal.

84 MAP, « Communales du 12 juin : Début de la campagne électorale », Libération, 22 mai 2009.

85 Décret n°2.15.40 du 20 Février 2015, fixant le nombre des régions, leurs dénominations, leurs chefs-lieux ainsi que les préfectures et provinces qui les composent, publié au Bulletin Officiel n° 6340 du 05 Mars 2015, et, qui entrera en vigueur à la même date que le décret prévu à l'article 77 de la loi organique n o 59-11 relative à l'élection des membres des conseils des collectivités territoriale

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Il exerce notamment les attributions suivantes :

- il vote le budget de la commune ;

- il définit le plan de développement économique et social de la commune en accord avec les orientations prises au plan national ;

- il décide de la création et de l’organisation des services publics communaux et de leur gestion ;

- il décide de la participation à des sociétés d’économie mixte d’intérêt communal ou intercommunal ;

- il gère la planification, la réalisation et la gestion des projets à caractère local (notamment les projets relatifs à l’assainissement liquide et solide).

2- Le statut de l’élu

L'une des innovations essentielles de la nouvelle charte communale du 3 octobre 2002 86 c’est d'avoir introduit pour la première fois dans le droit des collectivités locales au Maroc, le principe du statut de l'élu local. Sous cette rubrique la nouvelle charte comme elle a été complétée et modifiée par la loi 17-08 du 18 février 2009 a rassemblé un certain nombre de dispositions qui traditionnellement constituaient le statut des membres du conseil communal, mais aussi d’avoir complété celui-ci par diverses dispositions qui devaient favoriser un meilleur fonctionnement du conseil. Il s’agit tout d’abord de la condition de justifier d’un niveau d’études primaires pour pouvoir être élu président ou en exercer les fonctions. Environ 95% des élus n’ont pas de certificat d’études primaires 87 . Les trois projets de lois organiques telles qu’elles sont votées par la première chambre, 111-14 relatives à la région, 112-14 relatives aux provinces et préfectures et 113-14 relative à la commune, ne contiennent aucune condition relative au niveau d’études pour la présidence des conseils communaux ou régionaux, ce qui constitue un grave recul et une inhumation des dispositions de l’article 28 de la charte communale, tel qu’il avait été amendé en 2009, qui exige que les présidents doivent justifier au moins d’un niveau d’instruction équivalent à celui de la fin des études primaires, une condition sin qua non pour être élu président ou l’exercice temporaire des fonctions. Une condition qui doit être prise en compte en raison des nouvelles prérogatives dévolues aux présidents des conseils (fonction d’ordonnateur, responsable du budget, exécution des délibérations et des décisions), pour assurer un bon fonctionnement des nouveaux services prévus par la présente loi organique. En d’autres termes, des notables sans aucun niveau d’instruction, peuvent de nouveau se faire élire présidents de communes.

86 B. O. n° 5058 du21 novembre 2002.P. 1351.

87 Environ 95% des élus communaux qui ont passé les épreuves pour obtenir le certificat d’études primaires ont échoué aux examens selon le quotidien arabophone Al Maghribia du 23 juillet 2010.

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Par ailleurs, l’article 56 du projet de loi organique 111-14, l’article 53 du projet de loi organique 112-14 et l’article 54 du projet de loi organique 113- 14, affirment que les membres des conseils ont droit à une formation continue dans tous les domaines en relation avec les compétences dévolues à la collectivité territoriale en question. Reste à savoir est ce qu’un analphabète peut assimiler ce qu’on va lui enseigner durant les séances, qui seront financées bien entendu du budget de la collectivité, de formation continue ?

Le président a l’obligation de résider dans le Royaume ; il ne peut conserver ses fonctions s’il élit domicile à l’étranger pour quelque raison que ce soit. Si ce fait se produit après son élection, il est déclaré démissionnaire d’office par arrêté du ministre de l’intérieur, il en est de même pour les vice-présidents. Une fois élu le président reçoit un dahir du Roi qui le munit de ses Hautes recommandations ; lors des cérémonies officielles il porte désormais un insigne dont les caractéristiques sont fixées par décret.

Naturellement les membres des conseillers doivent participer aux activités de ces derniers ; l’absentéisme fait l’objet de dispositions traditionnelles ; démission d’office par décision motivée du ministre de l’intérieur, du wali ou du gouverneur. Les membres du conseil doivent se borner à leurs fonctions délibérantes sans pouvoir s’immiscer dans l’exercice des fonctions administratives ou dans le fonctionnement des services administratifs de la commune.

3- Le président du conseil communal

Le président du conseil communal est élu par les membres du conseil pour une durée de 6 ans. Il est l’administrateur de la commune, l’organe exécutif du conseil communal

et le principal animateur de la vie communale. Il est aussi investi de certains pouvoirs qu’il exerce pour le compte de l’Etat. En sa qualité d’exécutif communal, le président est chargé de :

- l’exécution des décisions du conseil ;

- l’établissement des taxes, impôts et redevances conformément aux délibérations du conseil ;

- l’administration des biens communaux ;

- l’exécution du budget et l’établissement des comptes administratifs

- la direction des services communaux ;

- la représentation de la commune en justice ;

- exerce les pouvoirs de police administrative et est investi de la qualité d’officier d’Etat civil.

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À noter : Le caïd, agent d’autorité locale désigné par l’autorité administrative chargée de l’intérieur, est chargé du maintien de l’ordre Public et dispose de la qualité d’officier de police judicaire (il intervient aussi dans les domaines suivants : droit d’association, rassemblements publics et presse, syndicats professionnels, élections

4- Les Attributions du président du conseil communal

En matière de développement économique et social :

- Il définit le plan de développement économique et social de la commune,

conformément aux orientations et aux objectifs retenus par le plan national et

à cet effet.

- Initie toute action propre à favoriser et promouvoir le développement de

l’économie locale et de l’emploi.

- Arrête les conditions de conservation d’exploitation et de mise en valeur du

domaine forestier dans la limite des attributions qui sont dévolues par la loi en matière de finances, fiscalité et bien communaux.

- Vote le budget de la commune et examine et approuve les comptes

administratifs.

- Fixe les taux des textes, les tarifs des relevances et des droits divers perçus au profil de la commune.

- Décide des empruntes à contracter et des garanties à consentir.

En matière d’urbanisme et aménagement du territoire :

- Le conseil veille au respect des options et des prescriptions des schémas

directeurs

de

d’aménagement

urbain,

des

plans

d’aménagement

et

développement de tous documents d’aménagement du territoire. -

conformément à la législation et la réglementation en vigueur.

Examine

et

adopte

les

règlements

communaux

de

construction,

Le conseil communal joue un rôle très important en matière de services

publics locaux et équipements collectifs quand il décide de la création et la gestion des services publics communaux, notamment dans les secteurs :

- D’approvisionnement et de distribution d’eau potable.

- Distribution d’énergie électrique.

- Assainissement liquide.

Le conseil veille aussi à la préservation de l’hygiène, de la salubrité et de

l’environnement.

suggestions et émet des avis comme par exemple proposer à l’état ou autre personnes morales les actions à entreprendre pour promouvoir le développement économique social et culturel de la commune. Il peut, en outre,

des

Le

conseil

communal

présente

des

propositions,

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émettre des vœux sur toutes les questions d’intérêt communal, à l’exception des vœux à caractère politique.

5- La tutelle sur les organes élus S’agissant du contrôle sur les personnes, qui se rapproche beaucoup du pouvoir disciplinaire, le législateur ne parle pas de tutelle. Cette expression n’est utilisée et ne concerne donc que les actes des collectivités décentralisées. Il en a été déjà question dans le cadre du statut de l’élu.

Le législateur définit dans la nouvelle charte communale « les pouvoirs de tutelle conférés à l’autorité administrative (…) ont pour but de veiller à l’application par le conseil communal et son exécutif des lois et règlements en vigueur, de garantir la protection de l’intérêt général et d’assurer l’assistance et le concours de l’administration ». Il s’agit donc d’un contrôle de légalité et d’opportunité qui se manifeste par le pouvoir d’approbation préalable. Toutefois, la tutelle sur les actes de l’organe exécutif ne concerne que le président du conseil communal. Pour la province et la région, l’organe exécutif est le gouverneur, lequel est soumis au contrôle hiérarchique du pouvoir central.

5.1. La tutelle sur les actes du président du conseil

Les actes du président du conseil communal soumis au contrôle de tutelle sont les arrêtés fixant les taux des taxes, redevances et droits divers, ainsi que les décisions réglementaires ou individuelles en matière de police administrative. Pour être exécutoires, ces actes doivent être visés par le gouverneur.

5.2. La tutelle sur les actes du conseil communal

Il s’agit bien du contrôle de légalité et d’opportunité :

a. l’approbation préalable des actes des conseils

L’approbation préalable s’applique aux actes des conseils de toutes les collectivités territoriales. Elle couvre la légalité et l’opportunité. C’est ainsi que ne sont exécutoires qu’après avoir été approuvées par l’autorité de tutelle (soit expressément, soit tacitement) les délibérations du conseil portant sur une liste d’attribution énumérée limitativement par le législateur. En réalité, il s’agit des principales décisions du conseil relatives à ses attributions essentielles qui ont été déjà mentionné (budget, création des services publics, création de société d’économie mixte, conventions, transactions portant sur le domaine privé…). Une nouvelle lecture peut être provoquée par l’autorité de tutelle. Su le conseil communal maintient sa décision après le nouvel examen, le Chef du

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gouvernement prend par décret, sur proposition du ministre de l’intérieur, la décision finale, sauf pour les actes de rejet des comptes administratifs 88 qui sont déférés à la Cour régional des comptes.

b. Le contrôle de légalité

Il s’applique à toutes les délibérations autres que celle soumises à l’approbation préalable. Il s’agit donc des délibérations qui ne peuvent être définis que par soustraction, et qui portent en réalité sur des objets beaucoup moins importants. C’est ainsi qu’une expédition de ces délibérations est transmise par le président du conseil au wali ou au gouverneur. Ces délibérations sont exécutoires, après une simple transmission, sauf opposition de l’autorité de tutelle dans les cas de nullité (délibération prise en dehors des attributions de conseil) ou d’annulabilité (délibération à laquelle a pris part un conseiller intéressé soit à titre personnel, soit comme mandataire, à l’affaire qui a fait l’objet de la délibération). L’annulation et la nullité de droit est prononcée par le ministre de l’intérieur, du wali ou du gouverneur, soit d’office, soit à la demande de toute personne intéressée.

6- Les ressources des communes

Les communes disposent d’un budget propre dont le financement est assuré par :

- Des ressources fiscales (taxes locales dont la taxe d’édilité, la taxe sur les opérations de Construction, la taxe d’abattage…). Les communes déterminent les modalités d’assiette, le Recouvrement et la fixation des taux de certains impôts et taxes, dont certains sont réservés aux communes urbaines. A noter

la grande différence de répartition de l’apport de la fiscalité Communale entre les communes urbaines et rurales, 85% environ du produit de la fiscalité locale bénéficiant aux communes urbaines.

- Des produits d’impôts ou parts d’impôts affectés par l’Etat : depuis 1985 les

subventions forfaitaires ont été remplacées par l’attribution d’une part de 30% du produit total de la TVA. Cette nouvelle recette a représenté en 1997 à peu près 5 milliards de dirhams, soit près de 34% du budget total des collectivités locales. Depuis 1996, cette somme est divisée en trois types de dotations :

une dotation forfaitaire, une dotation de péréquation et une dotation sanctionnant l’effort fiscal. Une deuxième masse de 30% est destinée aux charges transférées (15%) c’est à dire les dépenses mises à la charge des collectivités locales à partir de 1990 dans les domaines de l’éducation, de la santé, des équipements agricoles…

88 Ce compte vient d’être remplacé par un rapport d’audit, conformément aux dispositions de la nouvelle loi organique 113-14 relative aux communes.

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- Aux dépenses à caractère intercommunal (10%) notamment les schémas directeurs, l’urbanisme, l’organisation de colloques et séminaires

- Et aux réalisations et dépenses d’urgence, conjoncturelles et à caractère exceptionnel (5%). Cette deuxième masse devrait pouvoir diminuer progressivement, l’objectif à terme étant de réduire ces dotations à 15%.

- Des droits et redevances divers et le produit des emprunts contractés, notamment auprès du Fonds d’Equipement Communal (FEC).

Section 2. La préfecture ou la province

La préfecture ou la province constitue le deuxième niveau de décentralisation territoriale. La notion de préfecture est attribuée aux ensembles urbains et celle de province aux circonscriptions plutôt rurales. La division administrative du royaume en préfectures et provinces s’est substituée au lendemain de l’indépendance aux régions du protectorat. Dés 1956, les pouvoirs publics ont procédé en effet à un nouveau découpage administratif qui a donné naissance à ce nouvel échelon administratif intermédiaire entre le pouvoir central et les communes à la base. Simple échelon déconcentré à l’origine, la préfecture et la province ont été érigées en collectivités locales dés 1962 par la première constitution. Les modifications successives apportées au découpage préfectoral et provincial ont visé la Constitution d’unités territoriales de plus en plus réduites à même de rapprocher l’Etat des citoyens, de favoriser l’équipement et de promouvoir la développement économique et social du territoire. Le statut de cette collectivité territoriale est fixé par le dahir N° 1-02-269 du 25 rejeb 1423 (3 octobre 2002) portant promulgation de loi N° 79-00 relative à l’organisation des collectivités préfectorales et provinciales, qui disposent, en son titre premier (Art.1) que : « les préfectures et les provinces sont des collectivités locales dotées de la personnalité morale et de l’autonomie financières ». Et selon, l’Art.3 de la loi 79-00, les affaires de la collectivité préfectorale ou provinciale sont gérées par un conseil élu, dont la durée du mandat et les conditions d’élection sont prévues par les dispositions de la loi formant code électoral. (La durée du conseil)

1- L’exécutif

Dans les provinces, les préfectures et les régions, les gouverneurs représentent le pouvoir central, assurent l’application des lois, mettent en œuvre les règlements et les décisions gouvernementales et exercent le contrôle administratif. Ils coordonnent les activités des services déconcentrés de l’administration centrale et veillent à leur bon fonctionnement, sous l’autorité des ministres concernés.

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L'élection des assemblées préfectorales et provinciales a lieu au scrutin de listes à la proportionnelle aux plus forts restes. Les conseillers préfectoraux et provinciaux sont élus parmi les conseillers communaux de la préfecture ou de la province par un collège électoral formé par des conseillers communaux de cette collectivité. Les Chambres d'agriculture, de commerce, d'industrie et d'artisanat y sont également représentées par un membre élu par chacune d'elles.

2- Compétences des Assemblées

L'assemblée provinciale a une compétence définie par la loi portant notamment sur :

- Examine et vote le plan de développement économique et social de la

préfecture ou la province, conformément aux orientations et objectifs du plan

national.

- Arrête et vote les programmes d’équipement, et de développement et de mise en valeur. - Engage les actions nécessaires à la promotion des investissements

notamment la réalisation ou la participation à l’aménagement, l’équipement ou la promotion de zones d’activités économiques.

- Engage à titre propre, ou en partenariat avec l’Etat, avec la région ou avec une ou plusieurs communes rurales, toutes actions de nature à promouvoir le développement rural et à soutenir les programmes d’équipement du monde rural.

- Participe à la réalisation et à l’entretien des routes préfectorales ou provinciales.

- Contribue à la réalisation des programmes d’habitat ou de restructuration de l’urbanisme et de l’habitat précaire dans les milieux urbain et rural.

- Veille à la protection de l’environnement.

- Prend toutes les actions nécessaires à la promotion du sport, de la culture et de l’action sociale ou y participe.

- Engage toutes les actions de solidarités sociales et participe à toute œuvre à caractère humanitaire.

- Décide de la conclusion de tout accord ou convention de coopération ou de

partenariat, propre à promouvoir le développement économique et social, et

arrête les conditions de réalisation des actions que la préfecture ou la province exécutera en collaboration ou en partenariat avec les administrations publiques, les collectivités locales, les organismes publics ou privés et les acteurs sociaux.

- Examine et approuve les conventions de jumelage et de coopération

décentralisée, décide de l’adhésion et de la participation aux activités des associations des pouvoirs locaux, et de toute forme d’échange avec les collectivités territoriales étrangères.

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Le conseil préfectoral ou provincial propose notamment à l’Etat et aux autres personnes morales de droit public, les actions à entreprendre pour promouvoir le développement économique, social et culturel de la préfecture ou la province, lorsque les dites actions dépassent les limites de ses compétences ou excèdent ses moyens et ceux mis à sa disposition. D’après toutes ces compétences attribuées au conseil de la préfecture ou de la province, il nous apparaît le rôle primordial que joue ou que devra jouer la préfecture ou la province pour assurer le développement économique, social et culturel de cette collectivité territoriale.

Or, le fonctionnement du conseil préfectoral ou provincial, et l’exécution de toutes ces compétences et attributions, dépend des compétences du Wali ou du gouverneur, qui tient une place particulière dans le fonctionnement de cette collectivité, d’une part l’organe exécutif et l’organe moteur du conseil préfectoral ou provincial, et d’autre part le représentant de l’autorité locale dans la préfecture ou la province, ce qui met en doute l’importance de cette collectivité territoriale dans le processus de décentralisation et dans la mise en œuvre des différents programmes de développement économique, social et culturel de la préfecture ou la province.

Section 3. La région

Organisée par la loi du 2 avril 1997, la région est surtout considérée comme un « espace de développement économique et social » (exposé des motifs de la loi). La délimitation de la région a pour finalité la constitution d’un ensemble homogène et intégré. Elle doit répondre au souci de cohésion des composantes territoriales de la région, compte tenu des potentialités et des spécificités économiques, sociales et humaines desdites composantes, de leur complémentarité et de leur continuité géographique. La région dispose d’un organe délibérant (le conseil régional), et est conjointement dirigée par le président du conseil régional et par le gouverneur du chef-lieu de région (Wali de la région) qui en est l’organe exécutif.

1- Organisation du conseil régional

Le conseil régional est composé de représentants des collectivités territoriales, des chambres professionnelles et des salariés élus au suffrage indirect pour une durée de six ans. Il comprend également les membres du parlement élus dans le cadre de la région ainsi que les présidents des conseils provinciaux et préfectoraux situés dans la région, qui assistant à ses réunions avec voix consultative.

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Le conseil régional élit parmi ses membres, pour un mandat de trois ans renouvelable, un président et plusieurs vice-présidents qui forment le bureau dudit conseil. La composition, le fonctionnement et les attributions des commissions permanentes sont fixés par le règlement intérieur du conseil régional.

2- Attributions du conseil régional

Le conseil régional règle par ses délibérations les affaires de la région, et, à cet effet, décide des mesures à prendre pour lui assurer son plein développement économique, social et culturel, et ce, dans le respect des attributions dévolues aux autres collectivités locales. Il exerce des compétences propres et des compétences qui lui sont transférées par l’État. Ces dernières intéressent la réalisation d’hôpitaux, de lycées et d’établissements universitaires, la formation des agents et cadres des collectivités locales, les équipements d’intérêt régional. Les principales attributions propres du conseil régional sont les suivantes :

Le vote du budget, la fixation des tarifs et des règles de perception des taxes et redevances diverses perçues au profit de la région, l’élaboration du plan de développement économique régional conformément aux orientations nationales et du schéma régional d’aménagement du territoire, la promotion et l’organisation des zones industriels et des zones d’activités économiques, l’adoption des mesures visant à rationaliser la gestion des ressources hydrauliques au niveau de la région. Ensuite, le conseil régional est habilité à engager toute action nécessaire à la promotion des investissements privés, de l’emploi, des activités socioculturelles et de solidarité sociale. Il est également compétent pour proposer la création et les modes de gestion des services publics régionaux. 3- Les compétences du président du conseil régional

Le président préside le conseil régional. Il représente le conseil régional au sein des établissements publics à vocation régionale. La région, collectivité locale, ne dispose pas d’un corps de fonctionnaires propres. Pour se faire aider, le président nomme le secrétaire général de la région, des chargés d’études et des chargés de mission (dont le nombre est fixé conjointement avec le gouverneur) par décision visée par le gouverneur du chef – lieu de la région.

4- Les attributions du gouverneur du chef-lieu de région (Wali de la Région) 89

89 Voir la page 41 et 42, Les organes territoriaux de l’État au niveau de la région : le wali de région.

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Le wali de la région exécute les délibérations du conseil régional. À ce titre, il procède à la conclusion des divers contrats et marchés publics, exécute le budget et établit le compte administratif et fixe les taux des taxes, redevances et droits divers. En outre, le wali de la région représente la collectivité régionale en justice. Par ailleurs, la loi prévoit des procédures permettant au conseil régional d’être informé et de contrôler les mesures d’exécution, prises par le wali de la région.

Conclusion

Si l’exercice des compétences est sous la dépendance de la ressource financière, il dépend également des moyens humains constituant un vrai capital d’expertise à la hauteur des responsabilités qui lui sont reconnues. Par ailleurs, il faut souligner que l’autonomie de la région se trouve limitée bien que le rôle du conseil ait été renforcé comme celui de son président face au wali ou au gouverneur qui conserve un rôle prépondérant en tant qu’organe exécutif de la collectivité. Elles ne pourront atteindre leur but que si elles parviennent à réaliser une meilleure intégration politique de la population qui aura le sentiment, qu’à travers elles, elle peut mieux exprimer ses besoins, qu’elle peut mieux les faire prendre en compte et qu’elle peut ainsi obtenir que les efforts d’équipement et de développement soient mieux répartis sur l’ensemble du territoire et mieux adaptés à sa diversité.

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