Instrumentos de desenvolvimento e

sustentabilidade urbana
Adir Ubaldo Rech
(organizador)

FUNDAO UNIVERSIDADE
DE CAXIAS DO SUL
Presidente:
Roque Maria Bocchese Grazziotin
Vice-Presidente:
Orlando Antonio Marin

UNIVERSIDADE DE CAXIAS DO SUL

Reitor:
Prof. Isidoro Zorzi
Vice-Reitor:
Prof. Jos Carlos Kche
Pr-Reitor Acadmico:
Prof. Evaldo Antonio Kuiava
Coordenador da Educs:
Renato Henrichs

CONSELHO EDITORIAL DA EDUCS

Adir Ubaldo Rech (UCS)
Gilberto Henrique Chissini (UCS)
Israel Jacob Rabin Baumvol (UCS)
Jayme Paviani (UCS)
Jos Carlos Kche (UCS) presidente
Jos Mauro Madi (UCS)
Luiz Carlos Bombassaro (UFRGS)
Paulo Fernando Pinto Barcellos (UCS)

Instrumentos de desenvolvimento e
sustentabilidade urbana
Adir Ubaldo Rech
(organizador)

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)

Universidade de Caxias do Sul
UCS - BICE - Processamento Tcnico

I59

Instrumentos de desenvolvimento e sustentabilidade urbana [Recurso

eletrnico] / org. Adir Ubaldo Rech. - Dados eletrnicos. - Caxias
do Sul, RS : Educs, 2014.

Apresenta bibliografia.
ISBN: 978-85-7061-726-2
Modo de acesso: World Wide Web.
1. Meio ambiente e desenvolvimento. 2. Desenvolvimento sustentvel.
3. Planejamento urbano Aspectos ambientais. 4. Desenvolvimento
sustentvel Caxias do Sul. 5. Educao ambiental. I. Rech, Adir Ubaldo.
II. Ttulo.
CDU 2.ed.: 502.15
ndice para o catlogo sistemtico:
1. Meio ambiente e desenvolvimento
2. Desenvolvimento sustentvel
3. Planejamento urbano Aspectos ambientais
4. Desenvolvimento sustentvel Caxias do Sul
5. Educao Ambiental

502.15
502.131.1
711.4:502.15
502.131.1
502.12

Catalogao na fonte elaborada pela bibliotecria

Mrcia Servi Gonalves CRB10/1500

EDUCS Editora da Universidade de Caxias do Sul

Rua Francisco Getlio Vargas, 1130 B. Petrpolis CEP 95070-560 Caxias do Sul RS Brasil
Ou: Caixa Postal 1352 CEP 95001-970 Caxias do Sul RS Brasil
Telefone/Telefax PABX (54) 3218 2100 Ramais: 2197 e 2281 DDR (54) 3218 2197
Home Page: www.ucs.br E-mail: educs@ucs.br

Sumrio
Introduo
1 A sustentabilidade Planetria
Alindo Butzke e Sueli Pontalti
2 O Zoneamento Ambiental como Plataforma de Planejamento e Sustentabilidade Urbana
Adivandro Rech
3 Instrumentos para um urbanismo socioambiental
Adir Ubaldo Rech
4 Pagamento por Servios Ambientais Urbanos como instrumento de incentivo para a os
catadores de materiais reciclveis no Brasil
Alexandre Altemann
5 Sustentabilidade urbana em Caxias do Sul Aplicaes de indicadores
Elisangela Bernard, Maria Fernanda de Oliveira Nunes, Maria Carolina Rosa Gullo, Carolina
Mayorga e Carlos Eduardo Mesquita Pedone
6 Mobilidade Urbana como instrumento de sustentabilidade
Adir Ubaldo Rech
7 Educao Ambiental para a sustentabilidade
Marcia Maria Dorciatti de Oliveira, Gilson Cesar Borges de Almeida e Michel Mendes
8 O zoneamento dos espaos tursticos como instrumento econmico e socioambientalmente
sustentvel
Adir Ubaldo Rech e Karine Grassi

Introduo
As nossas cidades no conseguem adotar normas urbansticas que signifiquem um
planejamento jurdico, capaz de assegurar o desenvolvimento sustentvel.
importante observar que no se pode falar em cidadania e tampouco em
dignidade da pessoa humana, diante do caos urbano que se verifica nas grandes cidades
da Amrica Latina, com ocupaes urbanas ou rurais sem sustentabilidade ambiental,
fsica, social e econmica.
A prpria misria produzida nas periferias de nossas cidades tem razes
econmicas, mas tambm tem como causa a falta de normas urbansticas epistmicas,
com viso de cientistas dos vrios conhecimentos, que indiquem instrumentos de
desenvolvimento com sustentabilidade urbana.
O amadorismo e o mercantilismo, na produo dos projetos de cidades, no
nascem na academia, que muito poucas vezes consultada, mas decorre da pressa em
realizar polticas pblicas, sem muita preocupao cientfica.
A presente obra nos traz exatamente a viso de vrios pesquisadores, que vo
tratar de alguns instrumentos de sustentabilidade urbana, sob o enfoque do meio
ambiente, da educao, do urbanismo, da economia, da mobilidade urbana, da misria
produzida nas periferias e da forma de preservao do meio ambiente.
uma obra riqussima, com teorias e temas atuais, mas com grande aplicao
prtica. uma obra indispensvel para quem trabalha com polticas pblicas de
sustentabilidade urbana, base para assegurar o que determina o Estatuto da Cidade, que
o direito subjetivo de todo cidado a uma cidade sustentvel.

Sustentabilidade planetria
Alindo Butzke*
Sieli Pontalti**
Introduo
No existe nada mais enigmtico do que a origem do Universo, hoje acolhido pela
cincia como multiverso. Modelo heliocntrico, big bang, teoria da relatividade,
evoluo das espcies, exploso demogrfica, saturao e destruio do hbitat por uma
nica espcie que pensa e define-se como ser racional. Passados milhes de anos,
seguem as mesmas perguntas com suas poucas e limitadas respostas. Ainda no est
explicado, em linguagem figurada, o que veio primeiro, se o ovo ou a galinha, nem
porque os macacos ainda no viraram homens, j que os homens vieram dos macacos.
Bem exposto pelo filsofo Mario Cortella, o universo formado por
aproximadamente 200 bilhes de galxias, uma destas a Via Lctea. A Via Lctea est
localizada na porta inferior do cilindro do Universo e abriga cerca de 100 bilhes de
estrelas. Uma delas o Sol, considerada a estrela de quinta grandeza. O Sol, composto
por um sistema planetrio, sincroniza nove massas planetrias em sua rbita, sendo que
o terceiro planeta solar a Terra. A Terra abriga aproximadamente 30 milhes de
espcies e uma delas a humana. A populao homo sapiens totaliza em 2012 a marca
de 7 bilhes. Os 7 bilhes de indivduos convivem com mais de 30 milhes de espcies
em um nico planeta solar, que gira em rbita de uma estrela de quinta grandeza, que
entre outras 100 bilhes de estrelas compe a Via Lctea, uma galxia entre as 200
bilhes de galxias que fazem parte de um dos universos possveis que a cincia afirma
existir. Veja como somos importantes na escala universal, imagina cada um
individualmente.
O terceiro planeta est distante do Sol aproximadamente a 150 milhes de
quilmetros, o detentor da vida neste sistema solar. A Terra se apresenta com
grandiosidade perante os demais planetas. Cientificamente, at agora, mesmo com o
avano da astronomia e da astrofsica, sabe-se que somente aqui existe vida nos padres
biolgicos que se conhece. Apesar de inmeras teorias, nenhuma traduz em definitivo a
origem da vida. Embora no decodificada a origem da primeira espcie viva, possui-se
hoje um extraordinrio avano cientfico e tecnolgico, para decifrar os inmeros seres
vivos e no vivos que transformam o planeta Terra em o nico habitvel desta rbita
solar.
*

Doutor em Biologia pela Universidade de Len Espanha. Diretor do Centro de Cincias Agrrias e
Biolgicas da Universidade de Caxias do Sul. Coordenador do programa de restaurao e preservao das
matas ciliares atravs do Sistema de Pagamento por Servios Ambientais. Linha de Pesquisa Direito
Ambiental, Polticas Pblicas e Desenvolvimento Socioeconmico. Programa de Ps-Graduao em
Direito.
**
Mestre em Direito pela Universidade de Caxias do Sul. Presidente do Instituto Etnia Planetria.
7

A espcie humana, dentro da diagramao biosfrica, a mais dependente dos

recursos naturais, bem como carece de uma diversidade biolgica infinita para todas as
suas necessidades. Nenhuma outra espcie requer tantos recursos para viver no planeta
Terra, incluindo com preeminncia alimentos, gua, gesto de doenas, regulao
climtica, satisfao espiritual e apreciao esttica. Assim, segue intrinsecamente
vinculada produo da biodiversidade.
Diante da possibilidade de comprometimento dos servios ecolgicos pela extensa
demanda humana, a comunidade cientfica busca despertar a populao global para uma
era repleta de responsabilidades sustentveis quando do envolvimento com a natureza.
Indicadores, tecnologias sustentveis, comunidades ecolgicas, produes orgnicas,
hbitats protegidos, sistemas agroflorestais, permacultura, economia solidria e tudo
que for harmnico ao meio ambiente, hoje, bem-vindo e bem visto para conduzir a
coisificao da humanidade.
Apesar de baterem de frente com as crenas da humanidade, os cientistas no
afirmam que a vida humana v durar para sempre. Ao contrrio, eles sabem que a
civilizao poder chegar ao fim em um futuro no muito distante. Se o homem
conseguir inventar algum jeito de sobreviver com ecossistemas artificiais, no ser
necessrio esperar tanto tempo. No passado, extines em massa j foram causadas por
mudanas climticas. No se sabe cientificamente quando esses tipos de eventos podem
voltar a acontecer, mas sabido que a humanidade dever driblar seu destino
inescapvel diante da alterao climtica atual; afinal, o poder de destruio nunca foi
to intenso contra ela mesma, como agora, nesta era de sustentabilidade.
Mas quando se invoca a sustentabilidade para conter ou regular a ao antrpica,
tudo pode passar, como diria S. Hawking, dentro do universo da casca de noz. Pensa-se
na manuteno da biodiversidade, na qualidade de vida, na conservao ecossistmica,
no equilbrio biosfrico e, sobretudo, na sustentao das sociedades humanas no planeta
Terra. Os seres humanos so totalmente dependentes dos ecossistemas naturais e dos
servios que eles oferecem. Nos ltimos 200 anos, o homem modificou a natureza, mais
rpido e extensivamente, que em qualquer intervalo de tempo equivalente na Histria,
em geral para suprir a crescente demanda do modelo de desenvolvimento que est
conduzindo as sociedades ao colapso global. Essa transformao do planeta contribuiu
com ganhos finais substanciais para o bem-estar humano e o desenvolvimento
econmico. Contudo, nem todas as regies se beneficiaram com esse processo. Na
verdade, muitas foram prejudicadas pela destruio e contaminao massiva dos seus
bens e servios ambientais. Alm disso, o prejuzo ecolgico originado desses
ganhos, s agora tem se tornado aparente, sob reflexos locais ajustados no design
bumerangue de impactos globais.
Os principais problemas mundiais foram identificados em oito metas pela ONU,
mas todos se inter-relacionam com o objetivo sete, a sustentabilidade. As principais
causas destes problemas ps-modernos so: desperdcio dos recursos naturais, falta de
responsabilidade e disciplina com o meio ambiente, crescimento populacional e
8

desregrada diferena social, ignorncia ecolgica, alienao cultural e anarquismo

educativo. O resultado o aceleramento do cambio climtico, degradao do ambiente
e a extino das espcies devido ineficiente logstica ecolgica em relao aos outros
problemas.
preciso expandir a conscincia ao futuro e escapar do imediatismo. O ambiente
est intrnseco no cotidiano, antes disfarado, hoje porm, uma preocupao global.Os
limites ecolgicos suspiram diante da exploso demogrfica sustentada na desigualdade
e na pobreza, na produo desenfreada (industrial, agrcola e energtica), no consumo
insacivel que aniquila as espcies vegetais, alm das riquezas minerais e animais, sem
falar na poluio da gua e do ar. A sociedade atual, caracterizada como de alto
carbono vive uma insustentabilidade sem precedentes. De fato preciso uma nova
conscincia, postura ou entendimento da vida que seja ecologicamente correta,
economicamente vivel, socialmente justa e culturalmente diversa, para assim fazer
valer todo esse anseio humano. O valor que dita s regras agora atende por
sustentabilidade.1 Todos os caminhos conduzem a este mesmo referencial. Este o bem
maior, at que se defina um novo paradigma, to forte e to completo capaz de salvar a
humanidade dos seus prognsticos menos otimistas. Entre todas as opes a
sustentabilidade a melhor maneira de assegurar um resultado que supere todas as
nossas expectativas.
1 A prdiga natureza
Quando nos referimos natureza, via de regra referimo-nos ao que existe no
Planeta Terra. Deve-se considerar, no entanto, que o termo natureza, em seu significado
mais amplo, incorpora, alm do conjunto dos seres vivos e os demais componentes e/ou
recursos abiticos que constituem o planeta terra, todos os componentes que formam o
universo, bem como o conjunto dos fenmenos fsicos que nele ocorrem e as causas que
movem, bem como os espaos que o abrigam em um tempo finito.
J no final do sculo XIX Charles Lamb preocupava-se em caracterizar e/ou
decifrar as variveis do espao e tempo. Dizia o autor em seus textos E nada me intriga
tanto como o tempo e o espao. E nada me preocupa menos do que o tempo e o espao,
nunca penso neles.2
Expressivos foram os avanos no campo da investigao cientfica sobre temas
e/ou enfoques como espao e tempo, acima enfocado, origem da matria, origem do
1

O modelo de atual de organizao econmica gerou enormes desequilbrios; se, por um lado, nunca
houve tanta riqueza e fartura no mundo, por outro lado, a degradao ambiental e o contraste social
aumentaram exorbitantemente. Diante da globalizao, o Desenvolvimento Sustentvel vem para
solucionar o problema ambiental. A sustentabilidade ganha destaque depois de introduzida no Relatrio
Brundtland, documento intitulado Nosso Futuro Comum [Our Common Future], publicado em 1987.
Neste documento o desenvolvimento sustentvel concebido como: o desenvolvimento que satisfaz as
necessidades presentes, sem comprometer a capacidade das geraes futuras de suprir suas prprias
necessidades.
2
LAMB, C. apud HAWKING, S. O Universo numa casca de noz. So Paulo: Cmara Brasileira do Livro,
2002. p. 31.
9

universo com seus, j hoje conhecidos inumerveis conglomerados de estrelas, forma

por vezes constelaes com centenas de milhes de corpos celestes. A Via Lctea como
sabido, tem, pelo menos, cem (100) milhes de estrelas e o sol, nosso centro
gravitacional, est a trinta mil anos-luz do centro da Via Lctea.
Isto posto, e, tentando voltar ao foco, deve-se considerar que as riquezas naturais
existentes no planeta Terra e a cada vez mais aguerrida apropriao do homem s
mesmas, leva-nos imediata questo: Qual a capacidade real de sustentabilidade que o
planeta tem em termos de populao humana?
Se procedem as estimativas (ou clculos) de que a Terra esgotar sua capacidade
mxima de alimentao e sustentao da espcie humana quando esta atingir trinta (30)
milhes de pessoas, resta-nos a questo seguinte: quando chegaremos l? A resposta,
por bvio, est vinculada ao grau de incremento anual do crescimento. Se permanecer o
incremento atual, poucos sculos seriam suficientes.
Algumas alternativas podem ajudar a protelar o impacto. Entre elas, usar com
mais parcimnia os recursos renovveis; apostar em recursos renovveis, ampliando
espaos para sua recuperao.
Todos sabemos que os recursos naturais (caracterizados no esquema abaixo),
pertencem a uma das categorias: renovveis ou no renovveis. Os limitadores de
existncia renovveis so espao e tempo para completarem seus ciclos. Os no
renovveis, por seu turno, tm sua prolongao de existncia condicionada a apenas um
fator: a voracidade da sua extrao e do consumo.

Fonte: Agroclimatologia para la Zonificacion Agroecolgica y Ecolgica-Econmica.

10

nfase Atual

Extino da poluio
Descarte de Resduos
Proteo das espcies
Degradao Ambiental
Aumento do uso dos recursos
Crescimento populacional
Esgotamento e degradao do
capital natural

nfase na Sustentabilidade

Alternativas como as acima descritas nos levariam, no caso do Brasil, ao

atendimento do art. 225 da Constituio brasileira, que diz: Todos tm
m direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia
qualidade de vida, impondo-se
impondo se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo
defend
e preserv-lo para as presentes e futuras geraes.
geraes
Miller descreve que alguns especialistas sugerem que a inventabilidade humana e
os avanos tecnolgicos possibilitariam a reduo da
d poluio em nveis aceitveis e
encontrariam substitutos para os recursos escassos, com o que aumentaramos a
capacidade da Terra para sustentar um contingente maior de seres humanos.
Esta posio, segundo Miller, estaria em desacordo com a posio dos principais
cientistas ambientais, uma vez que estamos
estamos degradando e destruindo rapidamente
muitos
uitos dos sistemas que do sustentao vida.
vida 3
No h como duvidar que o progresso tecnolgico est estreitamente
correlacionado com a melhoria da qualidade de vida humana, o que implica,
necessariamente, a longevidade do homem, ou seja, aumenta a expectativa
expect
de vida
mdia da espcie humana, concorrendo, entre outros avanos,
avanos com a reduo da
mortalidade infantil.
Miller, presidente
residente do Earth Education and Research,, em sua obra Cincia
ambiental, editada em 2006 nos Estados Unidos, e traduzida para a lngua portuguesa
em 2007, apresenta na p. 16 um esquema que retrata algumas mudanas necessrias,
necessrias
para se passar da nfase atual para uma nfase na sustentabilidade, retratadas no
esquema a seguir:
Preveno da poluio (produo
mais limpa)
Preveno e reduo de resduos
Proteo do local onde as espcies
vivem (proteo do habitat)
Restaurao ambiental
Menos desperdcio no uso dos
recursos (mais eficincia)
Estabilizao da populao por meio
da diminuio das taxas de
natalidade

Agroecol
y Ecolgica-Econmica
Econmica, p. 17.
Fonte:: Agroclimatologia para la Zonificacion Agroecolgica

TYLER MILLER, J. Cincia ambiental.

ambiental Trad. da 11. edio norte-americana, p. 16.
11

O objetivo do autor sinalizar para uma inverso de nfase, que obteria a adeso
de 5% a 10% da populao de um pas, para provocar uma grande mudana social.
Nebel e Wright, referindo-se ao ambiente global, asseveram que embora o
ambientalismo tem ganho muitas batalhas localizadas, segue perdendo a guerra em
escala mundial.
Os autores ressaltam que existem quatro grandes tendncias que devem nos
preocupar. Segundo os autores, estas tendncias seriam:
1. acentuada expanso demogrfica e aumento do consumo de bens e riquezas
per capita;
2. a degradao do solo;
3. as mudanas atmosfricas mundiais;
4. a perda da biodiversidade.
Como j ultrapassamos os 7 bilhes de habitantes, alcanar os 30 bilhes, que
seria, como j nos referimos no incio do presente trabalho, a capacidade mxima de
sustentao do planeta, poderia acontecer, na melhor das hipteses, entre 3 ou 4 sculos.
A degradao das florestas ainda existentes, a extino de um nmero infinito de
espcies animais e vegetais, a degradao dos solos, a perda da produtividade e a
indisponibilidade de gua potvel sero consequncias eminentes em um futuro j
sinalizado.
Un planeta finito no puede seguir aadiendo casi 90 millones de personas por
ao ni podemos sobrellevar las perdidas actuales de suelos, los cambios
atmosfricos, la desapropiacin de especies y el agotamiento de las aguas sin
llegar al punto en el que los recursos dejen de ser suficientes para proveer a la
poblacin humana el orden civil se venga abajo.4

Seguindo as orientaes de Nebel e Wright, a humanidade se encontra em uma

encruzilhada, repleta de intensas consequncias, visto que nunca antes tem existido uma
civilizao com problemas to graves como agora. A boa notcia que o mundo todo
segue em busca do negcio sustentvel, adiantando a presso universal, para terminar de
forma, ao menos, sustentvel, nesta existncia. A sustentabilidade est muito longe de
ser entendida apenas como sobrevivncia.
2 O fim da sustentabilidade
Certamente, j se ouviu muito falar em sustentabilidade no meio de muitos
contextos. Mas, o que ela realmente significa? Sustentabilidade um conceito que vem
tomando posies. Talvez porque, nos ltimos anos, o ser humano vem explorando o
mundo em que vive, comprometendo sua prpria casa de forma brutal, contnua e
irracional. Mesmo diante das inmeras polticas conservacionistas, a espcie persiste a
retirar muito mais do que precisa e a descartar tudo o que j no utiliza, sobrecarregando
as funes da natureza, desperdiando o capital ambiental e sufocando o espao natural.
4

NEBEL, B. J.; WRIGHT, R. T. Cincias ambientales: ecologia e desarrollo sostenible. Mxico: Cmara
Nacional de Indstria Editorial Mexicana, 1999. p. 13.
12

Neste contexto, a sustentabilidade brota com o intuito de salvaguardar o homem,

mudando sua conduta e sustentar a vida no planeta Terra. O meio ambiente j est
dando sinais de que no suporta o ritmo atual de consumo e degradao. As vozes da
cincia ecoaram at a sociedade e, hoje, todos buscam entender a sustentabilidade: um
novo conjunto de aes capaz de permitir a continuidade e renovao do meio ambiente,
respeitando seus ciclos naturais.
A sustentabilidade deixou de ser um conceito bonito. Agora ela uma
necessidade. Pura questo de sobrevivncia humana. Um desafio central que o sculo
XXI enfrenta diante da usurpao dos recursos naturais. preciso convergir os padres
culturais oriundos da Torre de Babel, para amenizar o fluxo global de sustentao
humana. Afinal, se todos versam sobre a sustentabilidade, por que ainda a humanidade
vive um conflito insustentvel? Tudo conduz a pensar que a desordem instalou-se sobre
o mundo natural, que est sendo substitudo pelo artificial. A diversidade da vida est
ameaada, inclusive a humana. Justificar que a sustentabilidade um conceito vazio
pode ser arriscado demais, no momento em que se encontra a histria da civilizao.
Nos tempos atuais, o termo sustentabilidade est to batido que impossvel
encontrar algum que no tenha ouvido falar sobre solues sustentveis, conservao
do meio ambiente ou produtos ecolgicos. Contudo, para muitos, o conceito de
sustentabilidade ainda estranho quando trazido para a prtica contnua. possvel que
o atropelo seja alimentado pela multiplicidade de fatores que formam o conceito. O
princpio da informao transmitida e da clareza universal deve ser primordial nesta
etapa de experimentao de novos preceitos.
Muito em breve, a sustentabilidade poder ser colocada para a humanidade de
forma at mesmo coercitiva. Ainda com inmeros acordos, convenes, conferncias,
normas constitucionais e tantos outros instrumentos jurdicos que regulam o valor
intrnseco, a espcie no est sendo cobrada na ntegra sobre suas condutas e valores,
acerca da relao homem/natureza. A crise ambiental catalisada dia ps dia, e a
mudana comportamental necessria literalmente uma questo de vida ou morte para a
nossa e tambm s futuras geraes.
A sustentabilidade, aps a Constituio brasileira e seu dispositivo 225, dever,
no opo. Agora o Estado deve dar o exemplo, porque chamado em sua funo,
visando a sustentabilizar a gesto pblica e poltica dos seus atos. Ao Direito cumpre
efetivar o valor constitucional para equilibrar o piso social com o teto ambiental global.
A razo disso que a sustentabilidade busca promover a explorao dos recursos
naturais sem que prevalea o desequilbrio ecolgico, superando um novo paradigma
para a sociedade contempornea. Os governos com seus poderes democrticos devem
adotar este conceito para alm das suas fronteiras territoriais, como um novo valor
poltico-institucional, educacional, econmico, cultural e social. Uma grande parcela da
responsabilidade pela incorporao desse valor cabe ao Estado, como administrador dos
interesses sociais e guardio do patrimnio pblico, inclusive o capital ambiental.

13

A tutela jurdica tradicional sobre determinadas reas, necessrias ao

cumprimento do que dispe o artigo 225 da Constituio Federal, com o
objetivo de assegurar um ambiente ecologicamente equilibrado, evitando o
colapso dos ecossistemas que prestam servios ambientais indispensveis
sociedade, comprovadamente no tem sido suficientemente capaz de
assegurar a preservao ou a conservao de reas de elevado potencial
econmico, urbanstico, paisagstico, turstico; de produo agrcola ou
extrativista.5

Freitas brilhantemente discorre, em seu livro Sustentabilidade: direito ao futuro,6

sobre a multidimensionalidade do valor constitucional. O autor faz uma abordagem
social, econmica e ambiental, com o acrscimo indispensvel da dimenso tica e da
dimenso jurdico-poltica. Salienta que princpio e valor constitucional, de carter
vinculante, que tem o condo de modificar profundamente o nosso modo de ver e
praticar direitos e deveres.
A Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Urbano em 1972 foi o
primeiro encontro dos povos mundiais para acordar metas ambientais. Desta
conferncia partilhou-se a Declarao de Estocolmo, um documento com 26 princpios,
e oito proclamaes que declaravam: A proteo e o melhoramento do meio ambiente
humano uma questo fundamental que afeta o bem-estar dos povos e o
desenvolvimento econmico do mundo inteiro, um desejo urgente dos povos de todo o
mundo e um dever de todos os governos. (Proclamao nmero 2).
Durante a Primeira Reunio do Conselho Administrativo do PNUMA, em
Genebra, em 1973, Maurice Strong, diretor executivo desse programa fez
referncia ao termo ECODESENVOLVIMENTO, para definir um estilo de
desenvolvimento adaptado s reas rurais do Terceiro Mundo, baseado na
utilizao dos recursos locais e na sabedoria tradicional, com o objetivo de
no comprometer a natureza e satisfazer as necessidades das geraes
futuras.7

O termo ecodesenvolvimento foi posteriormente aproveitado pelo economista

Ignacy Sachs de maneira mais abrangente e renomeado pela ONU. Em 1987, a
Comisso Mundial do Meio Ambiente e Desenvolvimento da ONU voltou a se reunir e
promoveu a segunda reunio acerca do meio ambiente. Desta conferncia houve o
comprometimento dos povos com o Relatrio de Brundtland ou Nosso Futuro Comum,
que traz pela primeira vez o conceito de Desenvolvimento Sustentvel. Um
entendimento relacionado muito mais esfera poltico-econmica do que
socioambiental.
5

RECH, Adir Ubaldo. Direito e economia verde. Caxias do Sul: Educs, 2012. p. 49.
Para o professor Juarez Freitas, o conceito Sustentabilidade relativamente recente e tem como objetivo
ser capaz de satisfazer as necessidades das relaes presentes, sem impedir que as geraes futuras
supram as suas prprias necessidades. Para que isso ocorra, explicou o professor, o meio jurdico deve ter
sempre um pensamento prospectivo, de natureza multidimensional, que alia conceitos para alm do
ambiental. Ou seja, para dimenses sociais, ticas, econmicas e jurdico-polticas. Todas estas dimenses
esto entrelaadas.
7
SILVA, Solange Teles da. A ONU e a proteo do meio ambiente. In: MERCADANTE, Araminta;
MAGALHES, Jos Carlos de (Org.). Reflexes sobre os 60 anos da ONU. Iju: Uniju, 2005.
6

14

Em 1992, a ONU volta a convocar os chefes de Estado para compor novas metas
globais a favor do planeta. A Conferncia foi realizada no Rio de Janeiro, a terceira
conferncia marco das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e o Desenvolvimento, mais
conhecida como Rio-92 ou Cpula da Terra. Nessa data, o ento presidente do Brasil,
Fernando Collor, transferiu a capital federal ao Rio de Janeiro, voltando s heranas do
passado, quando ento era a Capital da Repblica. Deste encontro surgiram novos
acordos e comprometimentos globais em favor do meio ambiente, como a Agenda 21,
documento de 40 captulos que apresenta um programa de ao e planejamento do
futuro de forma sustentvel. Alm da Agenda 21, quatro acordos foram gerados:
Declarao do Rio, com 27 princpios voltados para a proteo ambiental e para o
desenvolvimento sustentvel, entre eles o princpio do pagamento pela produo de
poluio que o embrio do Protocolo de Kyoto; Declarao de Princpios sobre o Uso
das Florestas; Conveno sobre Diversidade Biolgica e Conveno sobre Mudanas
Climticas.
Em 1997, houve o primeiro ciclo de avaliao dos resultados da Conferncia Rio92. Os progressos e as dificuldades na implementao dos acordos firmados e a
identificao de experincias bem-sucedidas, estabelecendo prioridades, foram alvo de
trs eventos da ONU nesse mesmo ano. A 19 Sesso Especial da Assembleia Geral das
Naes Unidas, mais conhecida como Rio+5 foi realizada em Nova Iorque, Estados
Unidos, entre 23 e 27 de junho de 1997, e teve como documento final a Declarao de
Compromisso, na qual so reiterados os acordos da Conferncia Rio-92, garantindo a
continuidade da implementao das determinaes. A Rio+5 contribuiu para criar
ambiente poltico propcio aprovao do Protocolo de Kyoto em dezembro de 1997.
Em 2002, em Johannesburgo, a Conferncia Mundial sobre Desenvolvimento
Sustentvel procurou cumprir o mandato da Comisso. A principal deciso foi a
elaborao do Plano de Implementao. Afinal, sabe-se o que precisa ser feito, porm
ainda no est na pauta o acordo global em como faz-lo.
Em 2012, os preparativos da Rio+20 demonstraram o esvaziamento da
conferncia que, atravs de um modelo descentralizado, continuava a apartar os ideais.
A poltica emperra sempre no momento exato do cumprimento das metas. Enquanto
coletivos estiveram de um lado da Rio+20, situados na Cpula dos Povos, os Chefes de
Estado estiveram reunidos em outra ponta, para as discusses globais, relativamente
distante das cobranas e alternativas da coletividade. Ativistas do mundo inteiro
protestaram enquanto o governo seguia esquivando-se das suas responsabilidades. A
piora torna-se visvel sobre o prisma global, e os documentos apresentados durante a
Conferncia revelaram que a capacidade de previso8 do planeta chega ainda mais perto
do fim.
Dos pases que integram o concordatrio G7, somente o presidente francs
esteve no Brasil e, ainda assim, h quem diga que veio aqui para vender seus jatos.
8

Capacidade de Previso. So estimativas da capacidade humana suportvel pelo planeta Terra em

condies de vida.
15

Alm disso, dos 192 pases representados, somente pouco mais de 70 estavam na
Rio+20 como chefes de Estado. Isso, sem dvida, criou um ambiente desmotivador.
Mas como se tornou comum dizer: a crise ambiental chegou para ficar e a tendncia se
agravar. De 1992 para c, avanou-se na regulao, no controle, no monitoramento, at
mesmo na conscientizao, mas estamos longe de vencer a batalha final.
Os problemas socioambientais agravaram-se e muito desde o comeo do debate
ambiental, e muitos deles passaram de despercebidos para a categoria de ntidos,
conflitantes e impactantes. A sociedade foi parte de pragas, epidemias, tsunamis,
enxurradas, soterramentos, terremotos, maremotos, ciclones, tornados, nevascas,
superaquecimentos, resfriamentos, derretimento de geleiras, desertificao e estiagens.
A produo de gua est comprometida diante de inmeras formas de contaminao.
Degradaram-se os ecossistemas e extraram-se irracionalmente os recursos naturais, a
biodiversidade encontra-se seriamente comprometida em todo o planeta Terra. A agonia
fssil continua a sustentar a produo energtica desenfreada sobre os recursos naturais
no renovveis. O aceleramento ao cmbio climtico assusta devido deficincia do
conhecimento cientfico. O carbono foi elevando na atmosfera a nveis irreparveis.
Sabe-se que o oznio est furado, e a Terra segue sem proteo diante da fora geofsica
da evoluo humana. Agendam-se desastres socioambientais e diferentes fenmenos
naturais para os prximos anos.
A ameaa maior nessa rea o aquecimento do permafrost-solo formado por
terra, rochas e gelo, uma camada que esconde uma quantidade imensa de
metano, gs 23 vezes mais poluente que o carbono. Um dos ltimos nmeros
da revista New Scientist publicou um trabalho aprofundado sobre isso,
revelando que alguma coisa assustadora. O estudo prev que em 20 ou 30
anos talvez j no haja mais gelo no rtico e que a camada de poluentes que
pode ser liberada 1,6 mil vezes maior do que a concentrao que j est na
atmosfera. A cada ano cresce o nmero de vtimas dos desastres naturais. O
ltimo balano referente a 2008 mostra que 200 milhes de pessoas no
mundo foram atingidas por eles. O prejuzo causado por esses acidentes,
calculado por um conglomerado de empresas da rea de seguros,
principalmente a Munich Health, chegou a US$ 200 bilhes em 2008. E o
Brasil j o dcimo primeiro pas em nmero de vtimas.9

O Brasil cone pelo avano jurdico-ambiental, pela criatividade dos

instrumentos que disponibiliza para o cumprimento das suas tarefas polticas e tambm
pela sua dura realidade devastadora. O passado de colonizao condena. O presente
paralisa. Agora, busca-se proteger um futuro incerto sobre a gide de um direito
ambiental brilhante, porm em constante busca de integridade. Silva leciona:
O objeto de tutela jurdica no tanto o meio ambiente considerado nos seus
elementos constitutivos. O que o Direito visa proteger a qualidade do meio
ambiente, em funo da qualidade de vida. Pode-se dizer que h dois objetos
de tutela, no caso: um imediato que a qualidade do meio ambiente e
outro mediato que a sade, o bem-estar e a segurana da populao, que
9

Palestra proferida por Washington Novaes. Disponvel em: <http://mercadoetico.terra.com.br/arquivo/asobrevivencia-humana-ameacada/>. Acesso em: 27 jan. 2013.
16

se vm sintetizando na expresso qualidade de vida. [...] o objeto do direito

de todos no o meio ambiente em si, no qualquer meio ambiente. O que
objeto do direito o meio ambiente qualificado. O direito que todos temos
qualidade satisfatria, ao equilbrio ecolgico do meio ambiente. Essa
qualidade que se converteu em um bem jurdico. Isso que a Constituio
define como bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de
vida.10

A Constituio brasileira de 1988 destaca 37 artigos relacionados com o meio

ambiente e ainda mais cinco dispositivos atinentes ao Direito Urbanstico. A
interpretao do dispositivo 225 da Constituio brasileira, aquele que melhor retrata a
presente situao, assegura a tutela jurdica do bem ambiental para alm de um direito
fundamental do cidado, expressamente descrito como um dever.
Intrinsecamente ligado ao direito de proteo ambiental existe um dever
fundamental. Esse dever fundamental caracteriza-se pela obrigao
incumbida ao Estado e a cada um dos indivduos partcipes de nossa
sociedade em manter um ambiente saudvel, sadio e equilibrado, seja por
intermdio de cuidados bsicos para com o meio, seja atravs de grandes
participaes na luta pela no-destruio do habitat natural.11

Quando a Constituio consagrou o bem ambiental, o fez em diversos eixos

transversais. A tutela do meio ambiente apresenta-se tambm atravs da cidadania, da
dignidade humana, do direito vida, da igualdade e da solidariedade. Juridicamente, o
meio ambiente est amplamente protegido no Brasil com a promulgao da Constituio
brasileira de 1988. Como refora o prembulo, destinada a assegurar os direitos sociais
e individuais, o bem estar, a justia, a igualdade, com valores supremos de uma
sociedade fraterna, fundada na harmonia social [...], promulgamos sobre a proteo de
Deus [...] uma Constituio do Povo para o Povo.
Resta saber se o seu cumprimento pode ser de fato sustentvel perante os limites
humanos e ecolgicos do ambiente. O texto legal confirma um bem fisicamente
desprotegido diante de tamanha vontade jurdica de proteg-lo. Disciplinar
culturalmente a herana contempornea pode no ser tarefa fcil, mas uma semente
que j brota em diversos vrtices desta sociedade ecologicamente reeducada para viver a
sustentabilidade.
O mundo mudou dramaticamente desde a primeira Conferncia Mundial sobre
Meio Ambiente, porm as qualificadoras so ainda as mesmas: clima, gua, comida,
resduos e energia. A preocupao mundial transcendeu as esferas econmicas para
solucionar coletivamente a catstrofe em que caminha o planeta Terra. Ser preciso
ultrapassar a fronteira do humanismo para efetivar a tutela ambiental, comeando por
ns mesmos. S assim poder ser compreendida a quem se destina a sustentabilidade e o
que quer com tamanha insistncia.

10

SILVA, Jos A. Comentrio contextual Constituio. 2. ed. So Paulo: Malheiros, 2006. p. 835-836.
MEDEIROS, Fernanda Luiza Fontoura de. Meio ambiente: direito e dever fundamental. Porto Alegre:
Livraria do Advogado, 2004. p. 102-124.
11

17

Deste modo, no se pode negar que a defesa do meio ambiente no poderia ficar
alheia tutela jurdica, sendo sua proteo cada vez mais compartilhada pelos diversos
segmentos da sociedade informativa. Como se v, em se tratando do bem ambiental, to
indispensvel para a consagrao e perpetuidade da vida, exige-se uma interveno
humana compatvel com as exigncias biolgicas dos ecossistemas naturais, e no caso
do Brasil, compatvel com a sua megabiodiversidade.
Nesse contexto, o direito ambiental, atravs da mxima efetividade do seu valor
normativo, assume importncia singular como viabilizador do mnimo existencial
ecolgico. Mas, para uma concretizao de tais valores ambientais, imprescindvel que
a coletividade fortalea esse processo, pois o meio ambiente, constitucionalmente
constitudo, considerado um bem comum. A sustentabilidade que todos aspiram,
fundamentada na preveno, participao, responsabilizao, bem como efetiva
proteo do meio ambiente e promoo da qualidade de vida, pressupe o bom
cumprimento de deveres humanos para o bem comum. A sobrevivncia da civilizao,
bem como todo o seu estimado bem-estar, depende de um meio ambiente
ecologicamente equilibrado.
Destarte, para os crticos efetivar to precioso valor no s dever jurdico,
antes de tudo dever humano com a espcie e com o prprio hbitat. E se a sociedade
caracteriza-se atualmente como insustentvel porque a humanidade est destruindo
perturbadamente a matria-prima da vida. O conceito no vazio. Vazio o
entendimento humano sobre as interaes naturais do prprio espao em que vive,
quando se coloca no topo da cadeia alimentar, como a espcie ganhadora da loteria
darwiniana e exterminadora do futuro. No se pode esquecer que no so os conceitos
que preenchem a sustentabilidade, mas as condutas imediatas de cada um de ns.
3 Em busca de um novo paradigma
A sustentabilidade deve ser entendida como uma manuteno no esttica e
contnua de sistemas, em sua amplitude e em significados. Pode ser uma ao,
preocupao, inovao, relao, viso ou evoluo, que, certamente, permanecer por,
no mnimo, mais sete geraes, ou um perodo de tempo mnimo para se referir e
embasar inmeras escalas da vida, sejam elas as comunidades locais, biorregies, os
continentes inteiros, os biomas, os ecossistemas e as teias alimentares ou cadeias
produtivas. Nos ltimos anos, tornou-se indispensvel considerar a dinmica de suporte
bsico da vida de todo o planeta Terra, para que seja superado o equvoco comum, que a
sustentabilidade global um problema tcnico, terico, principiolgico ou conceitual.
A questo mais complexa e, no que diz respeito ao impacto humano de
mitigao e/ou compensao com remdios/antdotos humanos, exigir uma abordagem
multimodal da diversidade, que atinge todos os andares da torre, superando o paradoxo
de que o superior abafa o inferior em um processo sistmico de iterao viva e no viva.
Sistemas de concentraes que reduzam o impacto humano so importantes, mas por si
no vo salvar o futuro do dia a dia. Reciclagem ou Educao Ambiental tambm no
18

vo salvar o mundo de ns mesmos. Tampouco a conteno da mudana do clima

que, inclusive, j vislumbra sugestes de cobertura para as grandes geleiras, fonte de
origem da vida pioneira, onde os conflitos sociais no resultam em destruio direta
mas so constantemente atacados em seus sistemas ecolgicos pelos impactos globais
vai salvar o planeta.
O planeta se salvar sozinho, j diria Lovelock. importante ressaltar, aqui, que a
preocupao contnua da sustentabilidade versa sobre a permanncia das sociedades
humanas no hbitat natural. O exame mais profundo revela que o ncleo deste desafio
o medo. por causa do medo que reter o alimento, o abrigo, a roupa, o conforto e
outros itens essenciais de que se mais precisa, acaba por ressignificar um humano
devastador, extraindo alm da demanda necessria. Curiosamente, so os nossos medos
que impedem nossa evoluo, mas que, na verdade, so as sementes de uma futura
felicidade. Podemos viver a partir da perspectiva de um modelo conceitual mais
holstico e, para isso, o ambiente surge como preocupao global em nossas vidas e nos
conecta, todos de igual forma, teia da vida.
E aqui est o plus da sustentabilidade. No podemos desenvolver apenas uma
dimenso da sua essncia, porque quando envolvemos a sustentabilidade no processo
natural, ela desenvolve todas as dimenses do nosso ser; todas as dimenses da
sociedade; todas as dimenses da diversidade; todas as dimenses da via. Para que ela
atinja essas variabilidades, cada um de ns deve ser incentivado a perceber a grandeza
deste potencial individual, para poder realmente empregar a oportunidade de uma
sustentabilidade global. E possvel, talvez, simplesmente, assumir a estatura da
maturidade real dessa palavra quase universal.
Com a finalidade de apresentar um modelo conceitual importante para todos
aqueles que compartem dos servios ecolgicos, preciso compreender a natureza da
civilizao global humana: de onde ela vem e o que est agora em todo o benefcio
mtuo do destaque das futuras geraes. Esse modelo de uma cultura global de
sustentabilidade pode ser aplicado como uma ferramenta em qualquer dimenso da
escala do individual ao coletivo, do todo s partes. Ela revela que os recursos podem ser
alocados de forma mais eficiente e equitativa para melhorar o desempenho, no s da
sociedade, mas do funcionamento da prpria biodiversidade. tambm para a
concepo de um modelo melhor de sistemas humanos. Qualquer dimenso que resulta
em uma ao coletiva finalmente reconhecida como segmento de integrao. Qualquer
componente mais do que a mera soma das partes. Todas as peas do conjunto devem
dirigir-se em direo a uma evoluo comum da mentalidade, sob o prisma da
sustentabilidade.
Ao longo da Histria, a relao entre homem e natureza foi item de fundamental
importncia na chamada luta pela sobrevivncia. Atualmente, com a velocidade da
cincia da informao sobre a produo e o consumo, as sociedades se preocupam em
extrair mais do que demandam, e a informar mais do que realmente fazem. Ainda hoje,
no possvel controlar a natureza de maneira absoluta, e a espcie dominante deve
19

ater-se com precauo a determinados ciclos naturais. No preciso ultrapassar os

limites de proviso do planeta, exaurindo os recursos naturais para conscientizar-se da
importncia do hbitat natural. Valorar os servios ambientais vai auxiliar na
transformao da forma de utilizar e entender as interaes ecossistmicas.
Proteger os solos, dispor de energias renovveis, reduzir, reciclar, reutilizar,
limitar o crescimento demogrfico e gestionar os recursos naturais so caminhos que se
apresentam nesta era de sustentabilidade. Desenvolvimento torna-se soluo em vez de
problema, quando feito em equilbrio com os demais eixos temticos. Pode em um
instante o progresso virar catstrofe. Pergunta-se: Como criar inseres mais equitativas
dentro da teoria do risco ambiental? preciso estabelecer metas concretas em relao
sustentabilidade, para garantir a segurana da vida neste planeta em ritmo de extino,
com alternativas que tornem a conservao mais atrativa que a degradao.
Com o aparecimento da vida, uma nova categoria passou a destacar-se no grupo
que constitui a Terra: alm da litosfera (constituda pelas rochas e pelo solo), da
hidrosfera (constituda pelas guas) e da atmosfera (constituda pelo ar), a esfera da vida
chegou para consolidar a diversidade. Os fatores fsicos, combinado com luminosidade,
temperatura, presso, ventos, umidade e regime de chuvas, so determinantes para a
distribuio e complexidade dos ecossistemas nesta faixa de vida identificada como
biosfera.
Conhecida forma esfrica da Terra, as grandes camadas que a envolvem ou
que esto contidas no planeta, passaram a receber nomes com a desinncia
sfera. A atmosfera deve ser a designao mais antiga (1965). Litosfera,
hidrosfera, biosfera e outras designaes posteriores.12

Por outro lado, vivemos num prspero perodo da transmisso em tempo real, da
interferncia crnica e da fico virtual, como quebra de fronteiras biosfricas. Vivemos
o ambiente de forma continuada e imediata nesse momento espetacular da informao e
da comunicao, que, de fato gera uma verdadeira revoluo na herana cultural da
humanidade. um desenvolvimento acelerado e descomedido no s na produo de
tomos, mas tambm na disposio dos recursos naturais. O cenrio est ancorado na
globalizao como sinnimo de retrocesso ideolgico, provocado pelo avano da
revoluo tecnolgica e da expanso dos fluxos financeiros sobre o m do hbitat
natural, da regionalizao, fragmentao, degradao, coisificao, e deve apresentar-se
tambm, futuramente, com impactos amplamente globalizados.
O termo sustentabilidade pode no ser muito apropriado para justificar o futuro.
Mas devemos reconhecer que nem um outro coletivo de letrinhas pode desenhar to
bem nossa salvao. Ele implica equilbrio humano, consigo mesmo e com o planeta, e
mais ainda, com o universo e com tantos outros universos desenhados pela Fsica
Quntica. A sustentabilidade que defendemos refere-se ao prprio sentido do que

12

BUTZKE, Alindo. O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Caxias do Sul: Educs,
2006. p. 19.
20

somos, de onde viemos e para onde vamos, juntamente com tudo o que nos cerca e nos
mantm.
Esse tema dever dominar os debates das prximas dcadas: a Terra, como um
novo paradigma, e suas implicaes da viso de mundo sobre cidadania, civilizao,
conscincia e interveno. Pode que um novo paradigma surja, assim como a
sustentabilidade se entranhou em nossas vidas. O fato que tudo nos leva a crer que
precisamos do menor pedao natural para continuar a viver: dos ecossistemas, ou
sistemas da vida ecolgica, ambiental e natural.
Ecossistemas promovem o bem-estar humano atravs do fornecimento dos mais
variados servios; porm, no existem exclusivamente para isso, contrrio do que
muitos pensam. A gesto ecossistmica faz parte de um bom gerenciamento dos
recursos naturais e deve ser enfocada com demasiada cautela e compromisso. Uma boa
gesto adapta as necessidades emergentes sem comprometer a demanda futura,
propiciando que as espcies possam continuar a evoluir em sua seleo natural,
inclusive a espcie humana.
Para absorver a importncia dos ecossistemas, ser preciso entender tudo aquilo
que os envolve para, posteriormente, compreender o que so produtos e servios
ecossistmicos. As funes ecolgicas so fortemente desempenhadas pelos
ecossistemas no decorrer dos processos naturais, e sustentam bilhes de outras vidas,
tornando a biosfera prpria e segura para a materializao do milagre da vida.
Ecossistema uma combinao complexa e dinmica de diversos organismos, com
elementos biticos e abiticos, que funcionam em perfeita sincronia natural. A
biodiversidade de um ecossistema o conjunto dos organismos vivos que prestam
servios ou geram produtos. A diversidade biolgica do ecossistema seria o valor
ecolgico, social, cultural, econmico, biolgico e cientfico sobre sua especificao. E
o desequilbrio ecossistmico qualquer alterao que possa comprometer todo este
funcionamento biolgico.
O fato que estes ecossistemas sofrem uma presso crescente da ocupao
humana. Na verdade, o estudo mais completo, at esta data, a Avaliao de
Ecossistemas do Milnio (Millennium Ecosystem Assessment), que contratou
mais de 1300 cientistas por 95 pases, concluiu que mais de 60% dos
ecossistemas do mundo esto sendo utilizados de forma no sustentvel.
Perante tais tendncias, o que aconteceria se houvesse maneiras de fornecer
os incentivos corretos para encorajar o uso sustentvel destes servios do
ecossistema? E se fosse possvel incentivar os beneficirios a contriburem
para o restabelecimento e para a manuteno dos fluxos destes servios? Tal
abordagem poderia criar um incentivo para a recuperao e uso sustentvel?13

De acordo com a Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e a

Alimentao, as abelhas polinizam os frutos de 73% dos alimentos que consumimos,
considerado um servio ecolgico que elas prestam a toda biosfera, em maior ou menor
grau. Nenhum inseto tem a capacidade de substituir os servios ecolgicos das abelhas.
13

FOREST TRENDS, 2008, p. 76.

21

Sabe-se que as abelhas existem h mais de 20 milhes de anos. Recentemente, no filme

The Happening (O fim do tempo), o diretor M. Night Shyamalan retornou uma frase
atribuda a Albert Einstein que diz: Se as abelhas desaparecerem do planeta, o nico
homem poderia viver at 4 anos de vida. E por que os homens viveriam apenas 4 anos,
como citado por Einstein? Porque sem as abelhas no h polinizao, sem apolinizao
no h reproduo de plantas, sem reproduo de plantas no h comida para os
vegetarianos.
Estamos dentro da cadeia alimentar e, para compreender esta integrao,
fundamental saber a importncia da biodiversidade. O ser humano est acabando com
milhares de espcies, e isso resulta em alterao do equilbrio ecossistmico, que
resultou em mudana do clima, que levou ao aquecimento global e poder se
encaminhar para um possvel resfriamento posterior. Esta cotao a mais assustadora,
por vezes, porque sabemos como estamos vivendo hoje e qual o tratamento dispensado
aos recursos naturais. um fato, as abelhas esto desaparecendo em todo o mundo e
ningum sabe por que. Mas to importante quanto saber a razo, saber o resultado. E
essa premissa ser tambm uma consequncia da sustentabilidade, seja pela valorao
dos servios ecolgicos, seja pelas presentes e futuras geraes.
O Brasil possui uma grande diversidade de ecossistemas, e isso torna-o
privilegiado perante o capital ambiental do mundo. Quase todo o seu territrio est
situado na zona tropical e, devido a estas caractersticas georreferenciais, o Pas recebe
grande quantidade de calor durante todo o ano, o que favorece sua vasta biodiversidade
endmica, diga-se, nica no planeta. O ecossistema pode ser desde uma poa dgua a
toda biosfera. So necessrios quatro componentes principais: fatores abiticos
(componentes bsicos do ecossistema); os seres auttrofos (geralmente as plantas
verdes, capazes de produzir seu prprio alimento atravs da sntese de substncias
inorgnicas simples); consumidores (heterotrficos no produzem seu prprio
alimento, animais que se alimentam das plantas ou de outros animais; e os
decompositores (heterotrficos que se alimentam de matria morta).
Em novembro de 2006, a Fundao Mundial para a Vida Selvagem (WWF)
publicou um relatrio que diz que, em 2003, o homem gastou 25% dos
recursos a mais que o planeta produziu. O Homem moderno o principal
responsvel pelo desequilbrio ambiental. Vrias causas esto na base do
problema, como o rpido crescimento da populao, o clere avano da
cincia e tecnologia, e a perda gradativa da gua no planeta. bem verdade
que, em toda a sua histria, ao longo de sua existncia sobre o planeta Terra,
o homem jamais havia atingido um to elevado grau de conforto e bem
estar.14

A destruio do hbitat desencadeia uma srie de interferncias nas funes

ecolgicas, que, somatizada com o crescimento populacional, destruio das florestas,
poluio das guas, ao aceleramento do cmbio climtico e ocupao irregular do

14

BUTZKE, 2006, p. 30.

22

solo, enfraquece o equilbrio ecossistmico destes hbitats, to importantes para o

desenvolvimento da vida na Terra.
Temos aqui dois vrtices do tringulo afetado com tamanha destruio. O
primeiro que, se o equilbrio sistmico estiver comprometido, a prpria subsistncia
humana tambm estar pela dependncia direta de gua, comida e regulao climtica.
Segundo, a possibilidade deste desequilbrio desencadear um desajuste ainda maior
diante de toda a escala universal. Este segundo ainda no foi analisado pela comunidade
cientfica. Ainda no se absorveu a hiptese inicial de uma catstrofe global, que se dir
de uma catstrofe universal. Deve-se ter a certeza de que, se a Terra est conectada a um
sistema solar, e se por algum motivo desengrenar desta rbita natural, pela sua
composio fsico-qumica biosfrica, consequncias maiores podero impactar os
demais planetas, a Via Lctea e assim sucessivamente.
A biodiversidade, imprescindvel para a sobrevivncia dos ecossistemas, est sob
presso antrpica, sendo que uma grande parte j desapareceu, sem sequer ser
conhecida. Uma vez destruda, sua recuperao quase milagrosa e, muitas vezes,
impossvel. A pergunta quanto j se perdeu e quanto ainda pode-se perder para que o
equilbrio da biosfera no seja imprprio para a vida humana. Estas sero as dvidas
que perturbaro as prximas dcadas, devido falncia mltipla de muitos dos
ecossistemas endmicos globais.
No pode ser feita uma estimativa precisa do nmero de espcies que esto se
extinguindo nas florestas tropicais ou em outros habitats principais, pela
simples razo de no conheceremos os nmeros de espcies originalmente
presentes. Contudo, no poder haver dvida de que a extino est seguindo
em ritmo muito mais rpido do que antes de 1800.15

Se os ecossistemas no forem conservados, sero cada vez mais raros e

procurados no globo terrestre; os endmicos, ento, sero ainda mais cobiados pela
diversidade de produtos e servios que oferecem. O extinto de sobrevivncia humana
pode ser aterrorizante quando usado em causa prpria. A espcie no est preparada
para partilhar uma destruio to significativa quanto esta, na era ambiental. Como
reerguer-se deste autonocaute? Cientistas afirmam que j no mais possvel salvar a
biodiversidade. A humanidade, assim, entender que a catstrofe natural, mas suas
consequncias no.
Assim a membrana biosfrica que envolve a Terra, voc e eu. Este foi o
milagre que encontramos ao nascer. Esta tambm ser nossa tragdia, porque
grande parte deste tesouro est sendo perdido para sempre, antes mesmo que
chegamos a conhec-lo. Para que cada pessoa atinja os nveis atuais de
consumo dos Estados Unidos, com a tecnologia existente, seriam necessrios
mais quatro planetas iguais ao nosso. Os 5 bilhes de habitantes dos pases
em desenvolvimento, podem no estar interessados em atingir certo grau de
extravagncia. Entretanto, ao tentar conseguir pelo menos um padro de vida
decente, esto ajudando o mundo industrializado a destruir o que resta do
ambiente natural. Ao mesmo tempo, o homo sapiens se tornou uma fora
15

WILSON, Edward. Biodiversidade. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1997. p. 43.

23

geofsica, a primeira espcie do planeta a merecer essa gloria duvidosa.

Conseguimos fazer com que a concentrao de carbono na atmosfera superior
atingisse os ndices mais elevados dos ltimos 200 mil anos, desequilibrando
o ciclo de nitrognio e contribumos para um aquecimento global que s trar
prejuzo a todos.16

Um mundo justo que os valores e conserva deve ser a viso dos prximos tempos.
A natureza o suporte da vida e, por isso, a diversidade deve ser mantida, para
continuar a permitir o ciclo natural dos componentes do equilbrio biosfrico. Ser
necessrio garantir a resilincia das pessoas, para evitar a falncia mxima dos recursos
naturais. Portanto, reitera-se que necessrio mudar a nossa ambio para uma nova
dimenso, a urgncia de investimentos tecnolgicos limpos para demandas comuns e de
ao para alcanar as metas estabelecidas de recuperao. A atitude de mantenha-se na
mesma no vai garantir o futuro da vida no planeta Terra. No neste patamar
econmico e social, que fomenta uma sociedade destrutiva em gnero, nmero e grau de
raciocnio geopoltico.
Eis que, no momento atual da espcie humana, estamos ante uma difcil
encruzilhada: a existncia do homem no Planeta Terra, com seus quase 7
bilhes de indivduos, com um padro de vida antes nunca experimentado,
uma realidade, e isso implica um enorme custo ambiental. Declinar do
conforto e da qualidade de vida, como hoje a temos, no parece uma
hiptese aceitvel. Por outro lado deparamo-nos com outra questo, at
quando o planeta suportar a crescente presso que dia a dia acentua o
empobrecimento dos ecossistemas restantes j demasiados fragilizados?17

Consideraes finais
1.

2.

3.

16
17

A humanidade parte de um vasto universo em evoluo. A Terra um

superorganismo vivo, envolto por uma camada extremamente frgil, identificada
como biosfera. As leis naturais fizeram da sobrevivncia uma aventura incerta, mas
com condies ideais para a evoluo da vida. A capacidade de recuperao do
meio ambiente depende da manuteno de um ambiente saudvel, as
transformaes sucessivas das caractersticas ecolgicas, a partir de fenmenos
naturais e, atualmente, antdotos humanos para o veneno, tambm caracterizado
como humano.
Depois dos desastres ambientais, a pauta da sustentabilidade aparece como base
central para a construo de um outro mundo possvel e uma viso contnua de
futuro. A defesa de um novo modelo de vivncia ambiental, fundamentada na tica
da vida, prioriza a transformao do meio ambiente, por meio de vias
ecologicamente equilibradas.
No basta apenas ter uma exmia legislao, tem que haver efetivo cumprimento,
como tambm avaliao, planejamento e acesso a informao ambiental. Esse
quadro de insegurana da norma tem gerado decises conflitantes, pronunciamentos

WILSON, 2002, p. 87.

BUTZKE, 2006, p. 29.
24

4.

5.

6.

7.

8.

incoerentes e desconhecimento tcnico-cientfico sobre a ao antrpica no hbitat

natural.
Uma sociedade que cumpre a norma reflexo de uma cidade projetada com as
consideraes do equilbrio ecolgico, habitada por pessoas dedicadas
minimizao dos insumos necessrios de energia, gua, alimentos, produo de
resduos de calor, poluio do ar, e outros poluentes, de forma a controlar e impedir
a degradao permanente da cadeia da produtividade local. Solues para diminuir
os impactos humanos sobre os recursos naturais e a biodiversidade permitem que as
pessoas vivam com mais qualidade de vida, e que as cidades apresentem uma
melhoria na qualidade de vida da populao, fortalecendo a sustentabilidade frente
ameaa do dano e ao risco da incerteza ambiental. No podemos esquecer que as
cidades so para pessoas, assim como a sustentabilidade.
A discusso como ser sustentvel sem anular o meio ambiente num mundo de
altssima produo e consumo. Como viver sobre os princpios ecolgicos nesta era
de informao sem fronteiras, quando a internet caracteriza-se como a ferramenta
mais poderosa e universal de transio evolutiva. Sem sustentabilidade no ser
possvel combater os problemas climticos, nem produzir segurana acerca da
vulnerabilidade da informao que nos passada.
A sustentabilidade busca reduzir a degradao do meio ambiente pela interferncia
humana. Impactos sempre iro existir, porm no os impactos atuais que causam
incerteza e insegurana, mas este mundo sem fronteiras que luta pela emancipao
individual de cada um diante da integrao do todo. Ser sustentvel viver sem
comprometer o futuro coletivo e equitativo. O conhecimento deve ser disposto
como instrumento de transformao e melhoria da qualidade ambiental. As pessoas
nem sempre percebem que as questes ambientais esto no outro lado da questo
social, e por isso super exploram o ambiente e alienam-se culturalmente aos limites
de cada um com o planeta.
A informao ambiental, como trivialidade, uma tentativa de conectar os limiares
da ps-modernidade com todo o emaranhado de contradies humanas. Vive-se o
paradoxo do comportamento e da democratizao da informao contempornea.
Diariamente, so produzidos temas de carter socioambiental que, de um jeito ou de
outro, chega vida comum de cada um. A retrica est em o quanto o ser humano
se importa com estas questes, para transmutar sua atuao continuada e em qual
delas se basear.
A efetividade est intrnseca na (com)cincia. A questo atual versa sobre a
poluio da informao e da massificao de conceitos figurativamente verdes, que
impedem a globalizao de posturas mais ticas com a natureza e seus valiosos
recursos. A maioria, aparentemente, apresenta-se como defensor do ambiente,
principalmente aqueles que mais poluem. Mas, na prtica, a realidade, nua e crua,
drasticamente outra. No bastam posturas paliativas com a crise ambiental,
preciso mudana radical quanto coisificao da natureza.
25

9.

A consilincia deve ser respaldada pela educao e biotica. A educao um dos

ingredientes mais importantes para proteo dos recursos naturais, mas no o nico,
e dever ser prioridade dentro da sustentabilidade. A linguagem tambm dever ser
atualizada aos limites atuais do planeta, junto com a Alfabetizao Ecolgica que
vem para ensinar a praticar novos entendimentos.
10. Tem-se hoje em dia a tecnologia, a internet, a cincia e a educao para conectar
com e interagir a proposta ambiental global e fazer o devido aporte transio
cultural. Sustentabilizar a espcie ser uma verdadeira revoluo. Porm, enquanto
houver incompatibilidade de interesses sobre a dignidade do presente e a
solidariedade dos ausentes e no mais futuros, no ser possvel assegurar a tutela
do bem ambiental, nem proporcionar segurana evolutiva espcie humana. A
cultura da vida precisa superar o paradoxo e interagir ecologicamente com o
ambiente comum antes do suspiro final da vida. Todos devem ter conscincia de
que, ainda que se pudesse parar com a destruio massiva da natureza no dia de
hoje, ainda por muitos e muitos sculos, o meio ambiente continuaria insustentvel
diante das consequncias nefastas da degradao j provocada, at poder se
recompor naturalmente em seu macro equilbrio ecossistmico.

Referncias
AMARAL FILHO, Marcos Jordo Teixeira do. Captulo IV Da gesto democrtica da cidade. In:
ALMEIDA, Fernando Dias Menezes de; MEDAUAR, Odete (Coord.). Estatuto da Cidade: Lei 10.257,
de 10.07.2001. So Paulo, 2001.
ANTUNES, Paulo de Bessa. Aspectos jurdicos da diversidade biolgica. Revista de Direitos Difusos,
So Paulo, v. 2, n. 12, p. 1619-1633, abr. 2002.
BENJAMIN, Antonio Herman V. Dano ambiental: preveno, reparao e represso. So Paulo: RT,
1993. v. 2.
_____. Introduo ao direito ambiental brasileiro: manual prtico da promotoria de justia do meio
ambiente. 2. ed. So Paulo: Imesp, 1999.
BRASIL. Constituio: Repblica Federativa do Brasil de 1988. Braslia, DF: Senado Federal, 1988.
BRASIL. Confederao Nacional dos Municpios CNM. Meio ambiente: desafio e oportunidade para os
Gestores Municipais / Confederao Nacional dos Municpios Braslia: CNM, 2008.
BUCCI, Maria Paulo Dallari. Gesto democrtica da cidade. In: DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ,
Srgio. Estatuto da Cidade: comentrios Lei Federal 10.257/2001. So Paulo: Malheiros Editores, 2002.
p. 324.
BUTZKE, Alindo. O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Caxias do Sul: Educs, 2006.
CANEPA, Carla. Cidades sustentveis: o municpio como lcus da sustentabilidade. So Paulo: RCS,
2007.
CAVALCANTI, C. (Org.). Meio ambiente, desenvolvimento sustentvel e polticas pblicas. So Paulo:
Cortez, 1997.
CAVALLAZZI, Rosngela Lunardelli. O estatuto epistemolgico do direito urbanstico brasileiro:
possibilidades e obstculos na tutela do direito cidade. In: COUTINHO, Ronaldo; BONIZZATO, Luigi
(Org.). Direito da cidade: novas concepes sobre as relaes jurdicas no espao social urbano. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2007.
CEPAL. Indicadores de sostenibilidad ambiental y de desarrollo sostenible: estado del arte y
perspectivas. Rayn Quiroga M. (Org.). Santiago de Chile: Naciones Unidas, septiembre de 2001. (Serie
Manuales, n. 16).
26

CHAMBERS, N.; SIMMONS, C.; WACKERNAGEL, M. Sharing natures interest: ecological footprints
as an indicator of suatainability. Londres: Earth Scan Publications, 2000.
CMMAD. Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. Nosso futuro comum. Rio de
Janeiro: FGV, 1988.
CORSON, Walter H. Manual global de ecologia: o que voc pode fazer a respeito do meio ambiente. So
Paulo: Augustus, 1996.
CZECH, B. et al. Establishing indicators for biodiversity. Science, v. 308, p. 791-792, 2005.
DORST, Jean. Antes que a natureza morra. So Paulo: Edgard Blucher, 2011.
GIDDENS, Anthony. As conseqncias da modernidade. So Paulo: Unesp, 1991.
GUIMARAENS, Maria Etelvina Bergamaschi. Legitimidade e participao no planejamento urbano.
Revista Magister de Direito Ambiental e Urbanstico: caderno imobilirio, Porto Alegre, v. 14, p. 29-57,
out./nov. 2007.
HILKER, T. et al. A new data fusion model for high spatial- and temporal-resolution mapping of forest
disturbance based on Landsat and MODIS. Remote Sensing of Environment , v. 113, n. 8, p. 1613-1627,
2009.
LAMB, C. in Hawking, S. O universo numa casca de noz. So Paulo: Cmara Brasileira do livro, 2002. p.
31.
LAYRARGUES, Philippe Pomier. A cortina de fumaa: o discurso empresarial verde e a ideologia da
racionabilidade econmica. So Paulo: Annablume, 1998.
LITTLE, Paul E. (Org.). Polticas ambientais no Brasil: anlises, instrumentos e experincias. So Paulo:
Peirpoles; Braslia, DF: Iieb, 2003.
LOVELOCK, James. Gaia: alerta final. Rio de Janeiro: Intrnseca, 2010.
MARTINHO, Cssio. Redes: uma introduo s dinmicas da conectividade e da auto-organizao. So
Paulo: WWF Brasil, Usaid, Rebea, Repea, 2003.
MCKIBBEN, Bill. The end of nature. New York: Anchor Books, 1989.
MEA. (Millennium Ecosystem Assessment). Ecosystem and Human Well-Being: a framework for
assessment. Washington DC: Island Press, 2003.
MEADOWS, Donella H. et al. Limites do crescimento. So Paulo: Perspectiva, 1978.
MENEGAT, Rualdo; ALMEIDA, Gerson (Org.). Desenvolvimento sustentvel, participao popular e
conhecimento da gesto ambiental urbana em Porto Alegre. In: ______. Desenvolvimento sustentvel e
gesto ambiental nas cidades: estratgias a partir de Porto Alegre. Porto Alegre: Ed. da UFRGS, 2004.
MILLER JUNIOR, G. Tyler. Cincia ambiental. [Environmental science: working with the earth. 11th
ed. (Ingls). Trad. de All Tasks, Reviso tcnica de Wellington Braz Carvalho Delitti. 11. ed. 2. reimpr.
So Paulo: Cengage Learning, 2008.
NEBEL, B. J.; WRIGHT, R. T. Cincias ambientales: ecologia e desarrollo sostenible. Mxico: Cmara
Nacional de Indstria Editorial Mexicana, 1999.
NEGRET, R. Ecossistema: unidade bsica para o planejamento e ocupao territorial. Rio de Janeiro: Ed.
da FGV. 1982.
PALSULE, Sudanshu. O desenvolvimento sustentvel e a cidade. In: MENEGAT, Rualdo; ALMEIDA,
Gerson (Org.). Desenvolvimento sustentvel e gesto ambiental nas cidades: estratgias a partir de Porto
Alegre. Porto Alegre: Ed. da UFRGS, 2004.
PEREIRA, M. B. A possibilidade de uma nova utopia. Rio de Janeiro: Tempo e presena, 1992.
PORTILHO, Ftima. Sustentabilidade ambiental, consumo e cidadania. So Paulo: Cortez, 2005.
OST, Franois. A natureza margem da lei: a ecologia prova do Direito. Lisboa: Piaget, 1997.
RECH, Adir Ubaldo. Direito e economia verde: natureza jurdica e aplicaes prticas do pagamento por
servios ambientais. Caxias do Sul: Educs, 2012.
RIBEIRO, Luiz Csar de Queiroz. Cidade, nao e mercado: gnese e evoluo da questo urbana no
Brasil. In: PINHEIRO, Paulo Srgio; SACHS, Ignacy; WILHEIM, J. (Org.). Brasil: um sculo de
transformaes. So Paulo: Companhia das Letras, 2001. p. 134-135.
27

SACHS, Ignacy. Estratgias de transio para o sculo XXI. In: BURSZTYN, M. (Org.). Para pensar o
desenvolvimento sustentvel. So Paulo: Brasiliense, 1993.
SILVA, Jos Afonso da. Direito urbanstico brasileiro. 5. ed. So Paulo: Malheiros, 2008.
SOFFIATI, A. Depois do princpio e antes do fim: meio ambiente e poesia. Rio de Janeiro: Damad,
1990.
TRENDS FLORESTA. Pagamentos por Servios Ambientais: um manual sobre como iniciar. Publicado
em Maio de 2008 2008 Forest Trends, Grupo Katoomba, e PNUMA.
VAN BELLEN, Hans Michael. Indicadores de sustentabilidade: uma anlise comparativa. Rio de
Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 2005.
WILSON, Edward. Biodiversidade. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1997.
______. A criao: como salvar a vida na Terra. So Paulo: Companhia das Letras, 2008.
______. O futuro da vida. Rio de Janeiro: Campus, 2002.
VV.AA. tica e sustentabilidade. So Paulo: Papers, 2003.

28

O zoneamento ambiental como plataforma de planejamento e

sustentabilidade urbana
Adivandro Rech*
Planejamento territorial
O ser humano tem necessidade de viver em sociedade. Essa necessidade o
fundamento antropolgico da cidade. A cidade, por sua vez, tem suas origens obscuras,
e uma grande parte de seu passado apagado, bem como possui perspectivas futuras
difceis de pesar.1
Mumford localiza a cidade na histria e, de forma simples e brilhante, retrata a
epopeia vivida pela sociedade na sua formao:
Antes da cidade, houve a pequena povoao, o santurio e a aldeia; antes da
aldeia o acampamento, o esconderijo, a caverna, o monto de pedras; e antes
de tudo isso, houve predisposio para a vida em sociedade que o homem
compartilha, evidentemente, com diversas outras espcies animais.2

O homem buscou as cidades para garantir uma melhor qualidade de vida, com
mais alimento e segurana. Porm, com o processo de crescimento dos povoados, as
pequenas aldeias transformaram-se rapidamente em cidades e as cidades em metrpoles.
Para se ter uma ideia da rapidez de como as cidades cresceram, em 1800, nenhuma
cidade do mundo tinha mais de um milho de habitantes. Londres tinha
aproximadamente 950.000, Paris tinha pouco mais de 500.000. Apenas 50 anos depois,
em 1850, Londres tinha mais de 2.000.000 e Paris mais de 1.000.000.
Em 1900, onze metrpoles tinham ultrapassado a barreira de 1.000.000, entre
elas: Berlim, Chicago, Nova Iorque, Filadlfia, Moscou, So Petersburgo, Viena,
Tquio e Calcut.3
No Brasil, a cidade de So Paulo, que nasceu em 1560, inicialmente cresceu de
forma mais lenta. Em 1870, estava com um pouco mais de 31.000 habitantes, atingindo
239.820 habitantes em 1900 e 10.434.252 habitantes em 2000.4
Com esta transformao, em alguns casos rpida e em outros lenta, surgiram os
problemas que at hoje afetam os centros urbanos e demandam a ideia da necessidade
de planejamento.
Nesse sentido, Costa afirma:
*

Formado em Direito pela UCS. Mestre em Direito Ambiental pela UCS. Secretrio do Meio Ambiente
de Caxias do Sul. Procurador do Municpio de Caxias do Sul.
1
MUMFORD, Lewis. A cidade na histria. Trad. de Neil R. da Silva. 4. ed. So Paulo: M. Fontes, 1998.
p. 9.
2
MUMFORD, op. cit., p. 11.
3
Ibidem, p. 571.
4
IBGE. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/censohistorico/fault.shtm>.
Acesso em: 5 jan. 2011.
29

 a transposio de uma cidade bsica para outra agora muito mais

complexa, ensejadora de racionalizao terica e emprica, capaz de
equilibrar os pesos e contrapesos causados pela coexistncia das foras
sociais, econmicas e polticas, definidoras da malha urbana, distribuio das
populaes e de suas atividades. A conciliao e o equilbrio dessas foras,
acrescida da proteo ao meio ambiente, constituram a meta que, nas
dcadas seguintes virada do sculo XX, orientaram os dispositivos
normativos que, por sua vez, adotou o planejamento como elemento essencial
para a realizao efetiva de suas diretrizes.5

Administrar o territrio, considerando todas as suas faces e inter-relaes,

especialmente percebendo os riscos e as incompatibilidades das atividades
desenvolvidas pela populao que ocupa o territrio, uma tarefa rdua a ser enfrentada
diariamente pelo administrador pblico. corrente a afirmativa da essencialidade de
uma correta gesto do territrio para um desenvolvimento equilibrado. Porm, tambm
preciso entender e delimitar o significado de gesto territorial, para ento dimensionar
a exata grandeza do instrumento. Para compreenso do todo, indispensvel ter em
mente que territrio o limite espacial onde um determinado Estado exerce o seu poder
de imprio.
Costa afirma:
O planejamento, em si, no tem dimenso jurdica, no passando de
propostas tcnicas ou meramente administrativas enquanto no forem seus
objetivos consubstanciados e materializados pelos planos urbansticos que
ingressam no ordenamento jurdico a qualidade de conformadores da
realidade fsico-espacial dos Municpios e do territrio abrangido, por meio
de um processo criador de normas jurdicas subdividido em duas fases: uma
preparatria, manifestada nos planos gerais, outra, vinculante, de atuao
concreta e natureza executiva.6

No Brasil, ao tratar da organizao poltico-administrativa, no art. 21, inciso IX, a

Constituio Federal dispe ser da Unio a competncia para elaborar e executar planos
nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e
social.
A Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Humano faz referncia
ao planejamento como um instrumento a ser utilizado na defesa do bem-estar social e do
meio ambiente. O Princpio 13 da Declarao de Estocolmo orienta que, para melhorar
as condies ambientais, o Estado deveria adotar um enfoque integrado e ordenado de
planejamento de seu desenvolvimento.
PRINCPIO 13. Com o fim de se conseguir um ordenamento mais racional
dos recursos e melhorar assim as condies ambientais, os Estados deveriam
adotar um enfoque integrado e coordenado de planejamento de seu
desenvolvimento, de modo a que fique assegurada a compatibilidade entre o

COSTA, Carlos Magno Miqueri da. Direito urbanstico comparado: planejamento urbano das
constituies aos tribunais luso-brasileiros. Curitiba: Juru, 2009. p. 41.
6
COSTA, op. cit., p. 201.
30

desenvolvimento e a necessidade de proteger e melhorar o meio ambiente

humano em benefcio de sua populao.7

O Princpio 14 eleva o planejamento, que adjetiva de racional, a instrumento

indispensvel s diferenas que possam surgir entre as exigncias do desenvolvimento e
a necessidade de proteger o meio ambiente.8
Por fim, o Princpio 15 da Declarao de Estocolmo, de forma mais direta,
informa o dever de aplicar o planejamento aos assentamentos humanos e urbanizao,
com vistas a evitar repercusses prejudiciais sobre o meio ambiente e a obter os
mximos benefcios sociais, econmicos e ambientais para todos.
Os princpios 13, 14, e 15 da Declarao de Estocolmo referem-se necessidade
de planejamento para garantir um meio ambiente saudvel, que tipo de planejamento
deve ser efetivado, bem como qual o foco que deve ser dado a este planejamento. O
planejamento urbano apenas uma parte do processo, como afirma Romero:
Por ltimo, se busca aclarar que la planificacin urbana es nicamente una
parte del Ordenamiento del Territorio, la cual puede existir sin la previa
aprobacin de planes territoriales. Busca ordenar la totalidad de un espacio
municipal, tanto lo urbano como lo rural. Ordenar nicamente lo urbano no
es ordenar el suelo em su totalidad, por tanto, esta planificacin es solo una
parte de lo que se debe tomar en cuenta en un modelo de ordenamiento del
territrio que busque ser integral y perseguir como finalidad la integridad
ecolgica, la eficiencia econmica y la equidad social.9

A Carta Europeia do Ordenamento do Territrio, que foi aprovada em 1984 pela

Conferncia Europeia dos Ministros responsveis pelo Ordenamento do Territrio e
posteriormente pelo Conselho da Europa, define ordenamento do territrio como a
traduo espacial das polticas econmica, social, cultural e ecolgica da sociedade.
Seguindo na conceituao, o mesmo diploma legal informa que
o ordenamento do territrio , simultaneamente, uma disciplina cientfica,
uma tcnica administrativa e uma poltica que se desenvolve numa
perspectiva interdisciplinar e integrada tendente ao desenvolvimento
equilibrado das regies e organizao fsica do espao segundo uma
estratgia de conjunto.10

Declarao da Conferncia de ONU no Ambiente Humano. Estocolmo 1973. Disponvel em:

<www.mma.gov/estruturas/agenda21/_arquivos/estocolmo.doc>. Acesso em: 15 dez. 2010.
8
Declarao da Conferncia de ONU no Ambiente Humano. Estocolmo 1973. Disponvel em:
<www.mma.gov/estruturas/agenda21/_arquivos/estocolmo.doc>. Acesso em: 15 dez. 2010. Princpio
14 O planejamento racional constitui um instrumento indispensvel para conciliar as diferenas que
possam surgir entre as exigncias do desenvolvimento e a necessidade de proteger e melhorar o meio
ambiente.
9
ROMERO, Hayde Rodriguez. La bsqueda del desarrollo sostenible a travs del ordenamiento
territorial: elementos para Costa Rica. Disponvel em:
<http:/huespedes.cica.es/eliens/gimadus/21/05_la_busqueda_del_desarrollo_sostenible.html>. Acesso
em: 2 ago. 2010.
10
Carta Europeia do Ordenamento do Territrio. Disponvel em:
<http://www.estig.ipbeja.pt/~sirb/carta%20europeia%20de%20ordenamento%20do%20territorio.pdf>.
Acesso em: 20 dez. 2010.
31

Alm disso, estabelece como objetivos fundamentais do ordenamento do territrio

o desenvolvimento socioeconmico equilibrado das regies, a melhoria da qualidade de
vida, a gesto responsvel dos recursos naturais e a proteo do ambiente, a utilizao
racional do territrio, a implementao dos objetivos do ordenamento do territrio, a
coordenao entre os diferentes setores, a coordenao e cooperao entre os diversos
nveis de deciso e obteno de recursos naturais e a participao das populaes.
A Carta Aalborg11 declara o estado de conscincia de que os atuais nveis de
consumo dos pases industrializados no podem ser alcanados por todos os povos que
hoje vivem na Terra e, muito menos, pelas geraes futuras, sem destruio do capital
natural.
No decorrer da histria do urbanismo, vrios foram os planos apresentados, que
geraram novos conceitos e influenciaram o mundo do urbanismo. Entre os casos mais
famosos est Paris, com o Plano Haussmann, capitaneado pelo Baro Haussmann, com
a criao de boulevard, reas verdes e jardins pblicos; o Plano de Cerd, em 1859, para
a expanso de Barcelona; e em 1898, a ideia da Cidade Jardim, de Howard, da qual
deriva a concepo de zoneamento do solo e preservao das reas verdes.
Porm, relembre-se que plano urbanstico, que uma concepo mais restrita de
configurao de volumes e espaos, no o foco do estudo, mas sim o planejamento e a
gesto do territrio do municpio.
Costa fala do planejamento e da sua interferncia no mundo jurdico:
Por meio do planejamento, as normas, mutatis mutandis, interferem no
contedo do direito de propriedade do solo em funo de sua classificao
urbanstica, ditam as tcnicas de aproveitamento e estruturao fsica da urbe,
prevem frmulas para o desenvolvimento sustentvel, reservam lugar
participao da comunidade na formulao e controle dos planos,
estabelecem sistemas de justa distribuio de encargos e benefcios entre os
atingidos pela execuo da legislao urbanstica.12

Mukai faz referncia ao avano da concepo de planejamento e tambm da

necessidade de planejamento das medidas de proteo ambiental:
Portanto, pode-se dizer que o planejamento urbano passou por vrias fases
em sua concepo tcnica. Desde a inicial viso de uma simples ordenao
fsico-territorial, passando pela fase da viso integrada (aspectos fsicosterritoriais, socioeconmicos e administrativos) at os nossos dias, em que se
agrega a viso ambiental ao planejamento urbano.13
Toda a ao e as medidas de proteo ambiental devem ser cuidadosamente
planejadas, atravs de estudos e diagnsticos da realidade, levando em conta
todos os elementos a serem protegidos e concluindo-se com propostas que
sero objeto de um ou vrios planos legais.14

11

Carta de Aalborg/94. A Carta das Cidades Europeias para a Sustentabilidade. Conferncia Europeia
sobre Cidades Sustentveis, realizada em Aalborg, Dinamarca, em 27 de maio de 1994. Disponvel em:
<http:www.aalborgplus10.dk/media/pdf2005/charter_portuguese.pdf>. Acesso em: 20 dez. 2010.
12
COSTA, op. cit., p. 53.
13
MUKAI, Toshio. Direito ambiental sistematizado. 4. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2004. p. 126.
14
MUKAI, op. cit., p. 123.
32

 possvel falar-se em planejamento ambiental como instituto independente ou

este seria apenas uma das faces do planejamento? Mas o planejamento ambiental de
competncia de qual dos entes da Federao?
A ocupao do ambiente natural no processo de urbanizao feito de forma
inadequada. O crescimento da cidade afasta a fauna e destri a flora, destruindo
ecossistemas importantes. Esta destruio no afeta apenas o local. Seus efeitos esto
sendo sentidos em todo o planeta.
O planejamento urbano tem seu foco direcionado urbanizao, ao homem e
expanso da sociedade. Ruas e avenidas so construdas a partir da necessidade de
mobilidade e acessibilidade j existentes. O Poder Pblico no atua previamente, mas
apenas aps surgirem as necessidades. Represamos rios, alagando grandes reas de terra
e extramos gua de forma indiscriminada para lev-la s casas. Os equipamentos
urbanos so construdos de acordo com o surgimento das necessidades do homem e em
regies que se desenvolveram sem condies de receber a expanso urbana. A poluio
produzida pelo crescimento desordenado das cidades levada pelos rios a outras
cidades, afetando outras comunidades e reduzindo sensivelmente a qualidade de vida do
homem. Esse tipo de crescimento, mesmo com planejamento, resulta em problemas
ambientais que afetam no apenas a populao local, mas todo o planeta. Curiosamente,
esta forma de planejamento tenta obrigar o meio ambiente a adaptar-se ao homem, o
que no possvel. Motta afirma que o homem deve conhecer as limitaes da natureza
e adaptar-se a elas:
A natureza tem uma grande capacidade de recuperao, quando alterada em
uma de suas caractersticas. Os recursos naturais podem ser usados pelo
homem como fontes de ar, gua, alimento, energia e matria-prima para suas
atividades, bem como meio de absoro, disperso ou transformao de seus
resduos. Porm, esta capacidade limitada, devendo o homem conhec-la e
a ela adaptar-se. Os processos naturais devem ser levados em conta no
planejamento de uma determinada rea urbana.15

Diante da inegvel necessidade de implementao do planejamento e da gesto

territorial, como ferramenta de garantia do meio ambiente ecologicamente equilibrado,
indispensvel fazer alguns apontamentos acerca do plano diretor, que se consubstancia
no instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana.
O plano diretor: instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso
urbana
O art. 5 da Lei das Bases da Poltica Ambiental Portuguesa16 define a qualidade
de vida como o resultado da interao de mltiplos fatores no funcionamento da
15

MOTTA, Suetnio. Urbanizao e meio ambiente. Rio de Janeiro: Abes, 2003. p. 99.
PORTUGAL. Lei 11, de 7 de abril de 1987. Define as bases da poltica de ambiente, em cumprimento
do disposto nos artigos 9 e 66 da Constituio da Repblica. Disponvel em:
<http://legislacaodireitodoambiente.blogspot.com/2008/01/lei-de-bases-do-ambiente-lei-1187.html>.
Acesso em: 15 ago. 2010.

16

33

sociedade e se traduz na situao do bem-estar fsico, mental e social e na satisfao e

afirmao culturais, dependendo da influncia de fatores inter-relacionados.
Entre os fatores de influncia que devem estar inter-relacionados, menciona: (a) a
capacidade de carga do territrio e dos recursos; (b) a alimentao, a habitao, a sade,
a educao, os transportes e a ocupao dos tempos livres; (c) um sistema social que
assegure a posteridade de toda a populao e os consequentes benefcios da segurana
social; e, (d) a integrao da expanso urbano-industrial na paisagem, funcionando
como valorizao da mesma, e no como agente de degradao.
Segundo Costa, os instrumentos de gesto territorial formam uma intrincada rede,
e alguns de seus componentes so marcados pela vinculao dos particulares e dos entes
pblicos.17
Por isso, estabelecer e delimitar a natureza jurdica do Plano Diretor importante
para verificar a existncia de vinculao dos atos praticados pelos administradores s
polticas de desenvolvimento previstas, o que s possvel com o enfrentamento de sua
origem.
A Constituio Federal de 1988 estabelece que a poltica de desenvolvimento
urbano, executada pelo Poder Pblico municipal, tem por objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade18 e garantir o bem-estar de seus
habitantes.19
Ainda, do art. 182 da Constituio Federal constata-se que esta poltica de
desenvolvimento urbano deve ser executada pelo Poder Pblico municipal, conforme
diretrizes gerais fixadas em lei.
Assim, de competncia dos municpios a elaborao de uma poltica de
desenvolvimento urbano, que sinnimo de planejamento. A poltica de
desenvolvimento, aps elaborada e transformada em lei, poder ser considerada um
plano de desenvolvimento.
Nesta esteira, Costa diferencia planejamento de plano:
O planejamento, em si, no tem dimenso jurdica, no passando de
propostas tcnicas ou meramente administrativas enquanto no forem seus
objetivos consubstanciados e materializados pelos planos urbansticos que
ingressam no ordenamento jurdico na qualidade de conformadores da
realidade fsico-espacial dos Municpios e do territrio abrangido, por meio
de um processo criador de normas jurdicas subdividido em duas fases: uma,
preparatria, manifestada nos planos gerais, outra, vinculante, de atuao
concreta e natureza executiva.20

17

COSTA, op. cit., p. 201.

Convm observar que o texto constitucional faz referncia s funes sociais da cidade. O tratamento
dado no plural e no no singular, no deixando dvidas sobre a possibilidade de existncia de mais de
uma funo social.
19
BRASIL. Constituio Federal. Braslia: Senado Federal, 1988.
Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal, conforme
diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da
cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
20
COSTA, op. cit., p. 201.
18

34

Porm, quais so as diretrizes gerais que devem ser observadas pelos municpios
na elaborao de sua poltica de desenvolvimento, bem como qual a lei que a
Constituio Federal determina como fixadora dessas diretrizes?
O art. 182 da Constituio Federal ressentia-se de regramento para disciplinar sua
aplicao. Tratava-se de uma lacuna no ordenamento jurdico que ensejava o desejo
coletivo de complementao de todo um sistema que viabilizasse a aplicao de uma
poltica urbanstica adequada.
Moreira relata que a ausncia de definio por meio de planos de
desenvolvimento e do delineamento de poltica urbana tornou a funo social da
propriedade expresso vazia de contedo.21
Com o objetivo de dar trilhos ao desenvolvimento urbano, o Poder Executivo
Federal, sob a vigncia da Constituio federal de 1967, apresentou o Projeto de Lei
775/1983. Esse Projeto de Lei, que em 1995 foi retirado, sem votao pelo Poder
Legislativo, previa normas de ocupao do solo urbano, caracterizava a funo social da
propriedade urbana, fixava diretrizes, instrumentos, equipamentos urbanos,
equipamentos comunitrios, normas de regularizao fundiria de reas urbanas, assim
como criava o direito de preempo e o direito de superfcie em relao aos terrenos
urbanos.
Com a finalidade de regulamentar os arts. 182 e 183 da Constituio Federal de
1988, o deputado federal Raul Ferraz apresentou o Projeto de Lei 2191/1989,22
instituindo as diretrizes, os instrumentos e objetivos bsicos da poltica de
desenvolvimento e de expanso urbana. Esse projeto de lei foi arquivado em face da
aprovao do Projeto de Lei 5.788/1990, de autoria originria23 do senador Pompeu de
Souza, que se transformou na Lei 10.257/2001. Apenas com a edio da Lei
10.257/2001, que se autodenominou Estatuto da Cidade, que foram estabelecidas as
diretrizes gerais de observao obrigatria na elaborao da poltica de desenvolvimento
urbano.
Sundfeld diz que, na lgica do Estatuto da Cidade, o ordenamento urbanstico no
pode ser um aglomerado inorgnico de imposies.24 Esta a forma de identificar e
entender o ordenamento urbanstico. H um agrupamento de regras, objetivos e

21

DALLARI, A. A.; FERRAZ, Sergio. Estatuto da cidade comentrios Lei Federal 10.257/2001. 2.
ed. So Paulo: Malheiros, 2006. p. 29.
22
Salienta-se que o art. 1, inciso II do Projeto de lei 2191/89, j previa a integrao e
complementariedade das atividades urbanas e rurais, enquanto a funo social da propriedade urbana,
tratada no art. 3, era alcanada quando atendidas as exigncias fundamentais do Plano Diretor, a exemplo
do que prev o Estatuto da Cidade.
23
Apesar do Projeto de lei 5.788/1990 ser de autoria do senador Pompeu de Souza, a proposta original
sofreu muitas influncias e alteraes, decorrentes de mais de 100 (cem) emendas, vrios substitutivos e
do veto parcial do presidente da Repblica, que foi acolhido na totalidade, at chegar proposta final, que
se consubstanciou no Estatuto da Cidade Lei 10.257/2001.
24
SUNDFELD, Carlos Ari. O estatuto da cidade e suas diretrizes gerais. In: DALLARI, Adilson Abreu;
FERRAZ, Sergio (Org.). Estatuto da cidade: comentrios Lei Federal 10.257/2001. 2. ed. So Paulo:
Malheiros, 2006. p. 56.
35

instrumentos, que devem ser vistos como um nico organismo, como um todo formado
por partes interconectadas.
Cmara, ao tratar da abrangncia das disposies dos Planos Diretores, afirma:
Por se tratar de instrumento de disciplina urbanstica, alguns defendiam que o
plano diretor s devesse disciplinar a rea urbana de um dado Municpio.
Escaparia de sua abrangncia segundo essa linha de raciocnio toda a rea
rural do Municpio. A concluso parte da premissa segundo a qual os temas
relacionados ao urbanismo e que, por esta razo, merecem um planejamento
geral, a ser inserido o plano diretor, s corresponderiam rea urbana, sendolhes estranha, por pura e simples impertinncia de contedo, a rea rural que
fizesse parte do Municpio.25

Mukai entende ser inconstitucional a disposio do art. 4, parg. 2, do Estatuto

da Cidade, ao determinar que o Plano Diretor dever abranger todo o territrio do
municpio (rea urbana e rural), pois o art. 182 da Constituio Federal disciplina
apenas a poltica de desenvolvimento urbano. Acresce ainda que o campo e a cidade no
podem ser tratados como sinnimos, exigindo disciplina totalmente diversa e
apropriada.26 Se esse fosse o entendimento a ser seguido, o Plano Diretor teria
abrangncia apenas dentro das fronteiras estabelecidas pelo permetro urbano.
Por definio constitucional, ratificada pelo Estatuto da Cidade, o Plano Diretor
o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana.27
Por sua vez, Costa entende que esta ampliao da concepo, aparentemente
restritiva do art. 182 da Constituio Federal, est respaldada no art. 24, inciso I, 1 da
Constituio Federal, que delega Unio a competncia legislativa acerca de normas
gerais de direito urbanstico.28
Sem regrar e preparar a rea rural, no possvel elaborar uma eficiente poltica
de expanso urbana. Estabelecer regras de ocupao a serem aplicadas nas reas rurais
o planejamento mnimo necessrio para direcionar o inevitvel avano da urbanizao.
Para os fins do Estatuto da Cidade, seu art. 4 prev a possibilidade de utilizao
de instrumentos. Estes instrumentos de poltica urbana so divididos em instrumentos
de planejamento; tributrios e financeiros; e jurdicos e polticos.
So instrumentos de planejamento municipal, previstos no inciso III, do art. 4: (a)
Plano Diretor; (b) disciplina do parcelamento, do uso e da ocupao do solo; (c)
zoneamento ambiental; (d) plano plurianual; (e) diretrizes oramentrias e oramento

25

CMARA, Jacinto Arruda. Plano Diretor. In: DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ, Sergio (Org.).
Estatuto da cidade: comentrios Lei Federal 10.257/2001. 2. ed. So Paulo: Malheiros, 2006. p. 40.
26
MUKAI, Toshio. Temas atuais de direito urbanstico e ambiental. Belo Horizonte: Frum, 2004. p. 47.
27
BRASIL. Constituio. Braslia: Senado Federal, 1988.
Art. 182. [...]
1 O plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para cidades com mais de vinte mil
habitantes, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana.
Estatuto da Cidade
Art. 40. O Plano Diretor, aprovado por lei municipal instrumento bsico da poltica de desenvolvimento
e expanso urbana.
28
COSTA, op. cit., p. 86.
36

anual; (f) gesto oramentria participativa; (g) planos, programas e projetos setoriais;
(h) planos de desenvolvimento econmico e social.
Os instrumentos tributrios e financeiros foram mencionados no inciso IV do
mesmo artigo, sendo: (a) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana
(IPTU); (b) contribuio de melhoria; e (c) incentivos e benefcios fiscais e financeiros.
Por sua vez, os instrumentos jurdicos e polticos se encontram no inciso V do
mencionado artigo, sendo: (a) desapropriao; (b) servido administrativa; (c)
limitaes administrativas; (d) tombamento de imveis ou de mobilirio urbano; (e)
instituio de unidades de conservao; (f) instituio de zonas especiais de interesse
social; (g) concesso de direito real de uso; (h) concesso de uso especial para fins de
moradia; (i) parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios; (j) usucapio especial
de imvel urbano; (l) direito de superfcie; (m) direito de preempo; (n) outorga
onerosa do direito de construir e de alterao de uso; (o) transferncia do direito de
construir; (p) operaes urbanas consorciadas; (q) regularizao fundiria; (r)
assistncia tcnica e jurdica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos
favorecidos; (s) referendo popular e plebiscito; (t) demarcao urbanstica para fins de
regularizao fundiria; e (u) legitimao de posse.
O inciso VI do art. 4 lista o estudo prvio de impacto ambiental (EIA) e estudo
prvio de impacto de vizinhana (EIV). Considerando a separao dos instrumentos em
grupos com determinada afinidade, no mnimo curioso o fato de estes dois
instrumentos estarem individualizados em um nico e prprio inciso.
Inicialmente poder-se-ia pensar que a motivao estaria no fato de serem
instrumentos com caractersticas direcionadas proteo do meio ambiente. Porm, este
fundamento parece perder fora quando verificado que o zoneamento ambiental est
relacionado com os instrumentos de planejamento municipal.
Ocorre que o estudo prvio de impacto ambiental (EIA) e estudo prvio de
impacto de vizinhana (EIV) foram includos na proposta por meio de substitutivo
apresentado pela Comisso de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias,
motivando a impreciso de tcnica legislativa.
Os instrumentos referidos no so propriamente o que se pode chamar de uma
criao do Estatuto, posto que na sua maioria j eram utilizados e referendados no
ordenamento jurdico brasileiro. Porm, esta afirmativa no retira os mritos do Estatuto
da Cidade, que possibilitou a integrao do planejamento em todo territrio, com base
em alicerces normativos comuns.
Ainda, a relao de instrumentos enunciativa, sem oposio utilizao ou
criao de outros instrumentos que auxiliem na efetivao dos objetivos almejados.29
O Plano Diretor, portanto, foi criado pelo Estatuto da Cidade como um
instrumento de planejamento municipal. Esta sua natureza jurdica. Sua
29

O art. 4 do Estatuto da Cidade estabelece que, para os fins desta Lei, sero utilizados, entre outros
instrumentos [...]. Esta afirmativa no deixa dvidas de que se trata de uma relao meramente
enunciativa.
37

implementao obrigatria para cidades: (a) com mais de vinte mil habitantes; (b)
integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas; (c) onde o Poder Pblico
Municipal pretenda utilizar os instrumentos do parcelamento ou edificao
compulsrios, do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no
tempo ou desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida; (d) integrantes de
reas de especial interesse turstico; e (e) inseridas na rea de influncia de
empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de mbito regional
ou nacional.
Alm de ser instrumento de gesto territorial, quando elaborado considerando os
recursos naturais disponibilizados, o Plano Diretor adquire a caracterstica de
ferramenta de proteo do meio ambiente, conforme afirma Motta:
As diretrizes do Plano devem ser formuladas sempre visando assegurar as
condies adequadas de vida aos habitantes e, para que isso seja conseguido,
deve objetivar a proteo dos recursos naturais. Na sua execuo, desde o
levantamento das condies existentes at a formulao das diretrizes e
elaborao da legislao bsica, o Plano deve ter como objetivo a
conservao do ambiente urbano, assim entendida a utilizao dos recursos
disponveis sem comprometimento qualidade dos mesmos, garantindo o seu
uso pelas geraes atuais e futuras.30

Apesar de ter caractersticas que denotam ser a proteo do meio ambiente um dos
seus objetivos, mesmo que indireto, o Plano Diretor no pode e no deve ser confundido
com o zoneamento ambiental, que ser tratado de forma mais especfica e detalhada no
prximo captulo.
Na elaborao de um Plano Diretor, o processo mais importante do que o
prprio plano. Para implementao do Plano Diretor, consolidou-se o entendimento de
um processo que se inicia, necessariamente, com um diagnstico. A fase do diagnstico
uma das mais importantes. neste momento que ocorre o levantamento de dados que
possibilitem tomar conhecimento e fazer um desenho do todo que se pretende trabalhar.
importante que o diagnstico tambm seja realizado por uma equipe
multidisciplinar, o que possibilita assumir diversas vises do todo, levando em
considerao o alcance, a percepo e a perspectiva caractersticos de cada profisso.
Direcionando o foco desta fase para o ponto de vista ambiental, segundo Motta,31
devem ser coletados dados relativos ao meio fsico (caractersticas climticas,
topografia, geomorfologia, geografia e solos, hidrologia superficial e hidrogeologia),
meio bitico e ecossistemas (vegetao, reas degradadas, fauna, reas de valor
ecolgico e reas de valor paisagstico), alm do meio antrpico (aspectos
demogrficos, usos do solo, infraestrutura sanitria existente, qualidade ambiental
existente, aspectos socioeconmicos e aspectos polticos e institucionais).
A coleta de todos estes dados propicia o diagnstico de condicionantes ambientais
do territrio do municpio. As condicionantes ambientais so as situaes norteadoras
30
31

MOTTA, Suetnio. Urbanizao e meio ambiente. Rio de Janeiro: Abes, 2003. p. 275.
Idem.
38

do crescimento e desenvolvimento do municpio. delas que se retiram as diretrizes e

as possibilidades de serem atendidos os reclames dos movimentos sociais e econmicos.
Aps o diagnstico, do qual se adquire total conhecimento das possibilidades do
territrio, dado incio ao prognstico. O prognstico o momento em que se considera
o futuro, ou seja, as projees de crescimento da populao, da economia, as direes
tomadas pela urbanizao, entre outras. Todo esse processo de cognio,
permeabilizado pela participao popular, afunila na proposta de Plano Diretor.
Salienta-se que o Plano Diretor tem caractersticas orientadoras32 e, por isso,
depende de outros instrumentos bsicos para a sua efetiva concretizao. Entre estes
instrumentos esto a lei de uso e ocupao do solo, a lei do parcelamento do solo, o
cdigo de posturas, o cdigo de obras, o plano plurianual e a lei oramentria.
Para Leff,33 a viso mecanicista da razo cartesiana converteu-se no princpio
constitutivo de uma economia que predominou sobre os paradigmas organicistas dos
processos da vida. A crise ambiental, segundo o autor, veio questionar a racionalidade e
os paradigmas tericos que impulsionaram o crescimento econmico, negando a
natureza. Alm disso, Leff afirma que o conceito de sustentabilidade surge do
reconhecimento da funo de suporte da natureza, condio e potencial do processo de
produo.
O discurso do desenvolvimento sustentvel utilizado como fomento que
dissimula e justifica a destruio do meio ambiente. Leff diz que o desenvolvimento
sustentvel converteu-se num trompe-doeil, que distorce a percepo das coisas, burla
a razo crtica e lana deriva nossa atuao no mundo.34
No se pretende negar a importncia da sustentabilidade como elemento que deu
incio ao debate terico de retirada do meio ambiente da condio de simples elemento
da economia. Afinal a sustentabilidade configura-se como uma nova perspectiva de
entender e de agir do ser humano.
Guilln, sem desqualificar o caminho percorrido na histria da formao do
entendimento da sustentabilidade, afirma:
O conceito de sustentabilidade est rodeado de equvocos, de mal entendidos
e de indefinies. O prprio tema parece ter nascido sob o signo da
contradio. Assim, enquanto que na lngua espanhola na Amrica Latina se
utiliza o vocbulo sustentable [que se mantm; se alimenta] e, na Espanha se
utiliza sostenible [que se sustenta; se apia]. Esse equvoco inicial tem um
certo valor simblico, porque, por desgraa, as coisas no ficaram apenas na
indefinio da palavra, mas, tambm, na difusa percepo do conceito, que
est para alm da palavra. Gostaria de demonstrar algo simples, elementar,
mas, ao meu juzo, bsico: tudo o que perdura ao longo do tempo , por
definio, sustentvel e, dessa forma, devemos admitir que os diversos
mtodos, sistemas, etc., de que se tem valido a humanidade at o presente
32

O fato de o Plano Diretor ter caractersticas orientadoras no significa que exista a possibilidade de
descumprimento do mesmo, mas sim que, diante de vrias possibilidades apontadas, por convenincia e
oportunidade, o administrador pode utilizar o Poder Discricionrio para escolher uma das possibilidades.
33
LEFF, Enrique. Saber ambiental: sustentabilidade, racionabilidade, complexidade, poder. Trad. de
Lcia Mathilde Endlich Orth. 2. ed. Petrpolis, RJ: Vozes, 2001. p. 15.
34
LEFF, op. cit., p. 24.
39

momento, isto , para chagar onde estamos, tm sido aceitavelmente

sustentveis. Do contrrio, no teramos chegado at aqui.35

No possvel entender o conceito de sustentabilidade como sinnimo do

conceito de desenvolvimento sustentvel, quando este o processo, ou seja, o meio
pelo qual se busca aquela. Em sistemas dessa natureza, percebe-se a importncia do
processo. Em relao sustentabilidade, o processo de sua busca to importante, ou
mais, que o prprio objetivo, pois, de acordo com o caminho a ser utilizado, h uma
chance de alcanar o objetivo.
possvel entender melhor estas afirmaes com um simples exemplo: para a
preservao de uma espcie endmica, os poucos exemplares so retirados da natureza e
colocados em um ambiente artificial, sob total controle do homem. Estes ltimos
exemplares da espcie no resistem troca de ambiente e perecem. De forma anloga,
pode-se dizer que no foi a sustentabilidade ou sua falta que causou a morte de toda
uma espcie, mas sim o processo utilizado para garantir sua existncia. No ocorreu um
problema de sustentabilidade, mas um problema de desenvolvimento sustentvel.
Percebe-se, portanto, que o processo, em alguns casos, to ou mais importante
que o objeto buscado por ele. O processo de desenvolvimento sustentvel encontra total
respaldo no art. 225 da Constituio Federal brasileira, no instante em que o legislador
transcreve o dever do Poder Pblico e da coletividade de defender e preservar o meio
ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras geraes. Assim, o
desenvolvimento sustentvel, caminho da sustentabilidade, orientado pelas polticas
pblicas formuladas pelo Estado.
Por sua vez, o zoneamento ambiental deve ser entendido como uma ferramenta de
planejamento territorial de proteo do meio ambiente, orientadora do desenvolvimento
sustentvel. um norteador do processo de desenvolvimento sustentvel, com foco na
proteo do meio ambiente e no um instrumento que tem por objetivo autorizar a
explorao econmica das riquezas naturais.
Para entender este instrumento, importante determinar sua natureza jurdica.
Zoneamento ambiental e sua natureza jurdica
O Decreto Federal 4.297/02, que trata do Zoneamento Ecolgico-Econmico,
afirma, no seu art. 2, que se trata de um instrumento de urbanizao do territrio a ser
obrigatoriamente seguido na implantao de planos, obras, atividades pblicas e
privadas, estabelece medidas e padres de proteo ambiental destinados a assegurar a
qualidade ambiental, dos recursos hdricos e do solo e a conservao da biodiversidade,
garantindo o desenvolvimento sustentvel e a melhoria das condies de vida da
populao.

35

FOLCH, Guilln Ramon. Ambiente e desenvolvimento sustentvel. In: MENEGAT, Rualdo;

ALMEIDA, Gerson (Org.). Desenvolvimento sustentvel e gesto ambiental nas cidades: estratgias a
partir de Porto Alegre. Porto Alegre: Editora da UFRGS, 2004. p. 61.
40

AbSaber, fazendo referncia sobre o denominado Zoneamento EcolgicoEconmico, afirma:

O Zoneamento ecolgico-econmico um estudo para determinar a vocao
de todos os subespaos que compem um certo territrio, e efetuar o
levantamento de suas potencialidades econmicas sob um critrio
basicamente ecodesenvolvimentista.36

Na realidade, o Zoneamento Ecolgico-Econmico aplica-se tanto aos espaos

urbanos quanto aos rurais, com vistas a um aproveitamento de suas potencialidades
econmicas, em respeito ao princpio da sustentabilidade. Entende-se, como j
afirmado, que temos trs gneros de zoneamento: o Zoneamento Ambiental (que
abrange a rea urbana e rural como plataforma do Plano Diretor municipal),
Zoneamento Urbano e o Zoneamento Agrrio. O Zoneamento Ecolgico-Econmico,
efetivamente um mero estudo para determinar a vocao dos espaos da rea urbana e
rural, buscando definir qual a melhor utilizao que pode ser dada terra, ocupao do
solo, em respeito ao meio ambiente. Trata-se, portanto, de espcies de zoneamentos
urbanos e agrrios, como exemplo, destinados ao plantio de cana-de-acar, videira;
criao de gado; implantao de moradias, indstrias, etc.
Portanto, no se trata de zoneamento ambiental, pois no zoneamento ambiental
no estamos verificando as potencialidades econmicas sob um critrio basicamente
ecodesenvolvimentista, portanto antropocntrico. Na definio do zoneamento
ambiental estamos tendo um enfoque meramente biocntrico, de preservao da vida, da
biodiversidade e de um ambiente ecologicamente equilibrado.
A prpria Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica faz a
seguinte referncia sobre Zoneamento Ecolgico-Econmico:
um instrumento para racionalizar a ocupao o territrio, subsidiando a
elaborao e planos regionais voltados ao desenvolvimento sustentvel e para
fornecer uma base tcnica para definio do ordenamento territorial. a
setorizao da rea estudada em espaos homogneos ou zonas
equiproblemticas em relao ao potencial de ofertas ecolgicas, limitaes e
problemas ambientais e scio-econmicos.37

No se trata, portanto, apenas de uma deciso poltica, mas a sua incrementao

impe estudos tcnicos ou o devido processo cientfico, buscando definir espcies de
zoneamentos urbanos e agrrios, de forma cientfica, estabelecendo cenrios e
possibilidades presentes e futuras, sem necessariamente definir o futuro.
Pela proposta possvel definir Zoneamentos Ecolgico-Econmico, com
interesses nacionais, estaduais e municipais, respeitadas as competncias
constitucionais. o caso da Amaznia, que de interesse nacional, o caso do Bioma

36

ABSABER, A. Zoneamento ecolgico e econmico da Amaznas: questes de escala e mtodo.

Estudos Avanados, So Paulo: Universidade de So Paulo, v. 3, n. 5, p. 20, 1989.
37
SECRETARIA DE ASSUNTOS ESTRATGICOS DA PRESIDNCIA DA REPBLICA. Programa
de Zoneamento Ecolgico-Econmico da Amaznia legal. Braslia, DF: SAE/PR/CCZEE, 1991. p. 8.
41

Pampa que de interesse do Rio Grande do Sul e o caso do Vale dos Vinhedos de
Bento Gonalves ou do zoneamento das cidades, que de interesse local.
A tarefa de determinar a natureza jurdica do zoneamento ambiental pode parecer
dispensvel. justamente esta ideia que tem prejudicado o correto entendimento dos
diversos instrumentos disponibilizados para a proteo do meio ambiente.
Machado,38 de forma muito simples e didtica, afirma que zoneamento consiste
em dividir o territrio em parcelas nas quais se autorizam determinadas atividades ou
interdita-se, de modo absoluto ou relativo, o exerccio de outras atividades.
Antunes acrescenta:
O zoneamento [...] uma importante interveno estatal na utilizao de
espaos geogrficos e no domnio econmico, organizando a relao espaoproduo. Alocando recursos, interditando reas, destinando outras para estas
e no para aquelas atividades, incentivando e reprimindo condutas etc. O
zoneamento fruto da arbitragem entre diferentes interesses de uso dos
espaos geogrficos, reconhecendo e institucionalizando os diferentes
conflitos entre os diferentes agentes. Ele busca estabelecer uma convivncia
possvel entre os diferentes usurios de um mesmo espao.39

Para determinar a natureza jurdica do zoneamento ambiental, inicialmente

preciso entender sua formao, seu nascimento e seu objetivo primeiro. Considerando
que seu nascimento ocorrncia de um ato administrativo, e que todo ato administrativo
composto pelos elementos competncia, finalidade, forma, motivo e objeto, deve-se
identificar o motivo justificador do ato de criao do instrumento. Esta identificao
possvel mediante um levantamento histrico dos instrumentos que orientaram a criao
do zoneamento ambiental.
Lima40 apresenta interessante cronologia sobre o zoneamento e ordenamento
territorial no Brasil, da qual se assimila os momentos legislativos mais importantes no
desenvolvimento do zoneamento ambiental: em 30 de novembro de 1964, foi
sancionada pelo general Castelo Branco a Lei 4.504 Estatuto da Terra, que criou o
zoneamento agrrio; em 27 de outubro de 1966, entrou em vigor a Lei 5.173, que criou
o Plano de Valorizao Econmica da Amaznia, com o objetivo de promover o
desenvolvimento autossustentado da economia e o bem-estar social da regio
amaznica de forma harmnica e integrada na economia nacional; em 1967, com a
Constituio Federal e, em 1968, com a Emenda Constitucional, surgiu a figura do
Plano Nacional e Planos Regionais de Desenvolvimento (art. 8, XIII, art. 65, parg. 6);
em 19 de dezembro de 1971, entrou em vigor a Lei 6.001 Estatuto do ndio, que
reconheceu o direito dos ndios posse e usufruto exclusivo dos recursos naturais
existentes nas terras que habitavam; em 4 de dezembro de 1974, pela Lei Federal 6.151,
foi aprovado o II Plano Nacional de Desenvolvimento que, abordando o
desenvolvimento urbano, definiu a necessidade de implantao do zoneamento
38

MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito ambiental brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2006. p. 187.
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 11. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008. p. 185.
40
LIMA, Andr. Zoneamento ecolgico-econmico luz dos direitos socioambientais. Curitiba: Juru,
2006. p. 263.
39

42

industrial, com a finalidade de controlar a poluio e preservar o meio ambiente; em 31

de maro de 1975, o Decreto 55.891 regulamentou a Poltica Agrcola e a Reforma
Agrria; em 2 de julho de 1980, a Lei 6.803 estabeleceu que as atividades industriais
deveriam compatibilizar-se com a proteo ambiental, definindo trs tipos de zonas
industriais zona de uso estritamente industrial (Zuei), zona de uso predominantemente
industrial (Zupi) e zona de uso diversificado (ZUD); em 3 de setembro de 1980, o
Decreto 85.118 aprovou o Plano Bsico de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
no mbito do III Plano Nacional de Desenvolvimento, estabelecendo como uma de suas
metas aperfeioar e acelerar o Zoneamento Ecolgico-Econmico, considerando o uso
do solo segundo sua capacidade e identificar reas que devem ser preservadas como
reservas naturais; e em 27 de abril de 1981, a Lei 6.902 criou as Estaes Ecolgicas e
as reas de Proteo Ambiental (APA).
Todos estes instrumentos jurdicos tiveram o ponto de vista socioeconmico como
orientador filosfico da sua formao. Esse fato aceitvel se considerado o momento
histrico e poltico da formatao dos referidos diplomas legais, em que as necessidades
sociais e a relao de desequilbrio entre a quantidade de riquezas naturais e as
necessidades sociais eram completamente diversas.
Foi apenas com a Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981, que foi estabelecida a
Poltica Nacional do Meio Ambiente, e que o zoneamento ambiental surgiu com reais
caractersticas de instrumento de proteo ao meio ambiente.
O zoneamento ambiental no pode ser confundido com o zoneamento urbano.
Enquanto o zoneamento urbano um instrumento com caractersticas urbansticas, que
consiste em uma ferramenta de organizao do espao urbano, dividindo-o segundo sua
destinao e ocupao do solo, objetivando o controle, o desenvolvimento urbanstico
da cidade e a ocupao humana sobre o planeta, o zoneamento ambiental tem por
objetivo a proteo do meio ambiente, da biodiversidade e das condies essenciais para
a vida humana.
Tratando do zoneamento ambiental, Fiorillo afirma:
Descendo a detalhes, podemos verificar que o zoneamento ambiental possui
apenas uma diferena do enfoque do urbano, uma vez que o objetivo daquele
a proteo do meio ambiente, de modo que o uso permitido ser o
estritamente limitado. De qualquer modo, tanto o zoneamento ambiental
como o industrial constituem limitaes de uso do solo particular, incidindo
diretamente na limitao da propriedade, com base no preceito constitucional
de que a propriedade deve cumprir sua funo social, conforme verificamos
nos arts. 5, XXXIII, 182, 2, e 170.41

Quanto ao fundamento jurdico para o zoneamento ambiental, Fiorillo informa:

O zoneamento ambiental constitui um instrumento da Poltica Nacional do
Meio Ambiente, porque a m distribuio do parcelamento e da ocupao do
solo urbano colocam-se como fatores de depreciao. Seu funcionamento
41

FIORILLO, Celso Antnio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 10. ed. rev., atual. e ampl.
So Paulo: Saraiva, 2009. p. 155.
43

constitucional encontra-se previsto nos arts. 21, XX, que preceitua caber
Unio instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao,
saneamento bsico e transportes urbanos; 30, VIII, que fixa a competncia
dos Municpios para promover, no que couber, adequado ordenamento
territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da
ocupao do solo urbano; e 182, que cuida da poltica urbana. O fundamento
legal do zoneamento encontrado na Poltica Nacional do Meio Ambiente
(Lei n. 6.938/91).42

Nesta mesma linha de raciocnio, entende-se que o zoneamento ambiental

efetivamente tem como uma de suas caractersticas a limitao do direito propriedade,
mas esta no sua natureza jurdica, apenas um de seus efeitos. Ainda em relao s
afirmaes de Fiorillo, discorda-se quanto ao fundamento jurdico do zoneamento
ambiental. Considerado o Estado Democrtico de Direito formado a partir da matriz
constitucional de 1988, o fundamento jurdico do zoneamento ambiental encontrado
na prpria Constituio Federal, mas no nos art. 21, XX e 30, VIII, que do suporte
competncia dos entes da Federao. Estes dispositivos apenas distribuem as
competncias.
O fundamento jurdico essencial do zoneamento ambiental est no prprio art. 225
da Constituio Federal, que determina ser do Estado e da comunidade a obrigao de
zelar pelo meio ambiente, recepcionando a Lei 6.938/91, que trata da Poltica Nacional
do Meio Ambiente.
Arbitrando ao Estado e comunidade a obrigao de zelar pelo meio ambiente, a
Constituio Federal impe um dever, uma obrigao. A implementao deste dever de
zelar deve ocorrer por ao, pois no h como cumprir o verbo do mandamento
constitucional, qual seja, zelar, por meio de omisso. Em matria ambiental, at o no
fazer como por exemplo no destruir as matas ciliares uma ao consciente de
defesa do meio ambiente. Ningum zela com omisso e, assim, o Poder Pblico
encontrou-se diante da obrigao de criar e implementar instrumentos de proteo do
meio ambiente.
Quando da entrada em vigor da Constituio Federal, o instrumento zoneamento
ambiental j existia, mas suas caractersticas de utilizao e seu objeto de proteo, que
pela Constituio Federal de 1988 deveria ser o meio ambiente, encontravam-se
distorcidos pela ideia de desenvolvimento econmico a qualquer custo. O instrumento
se prestava como ferramenta de proteo ao meio ambiente, mas sua utilizao
filosfica era outra.
A Lei 6.938/91, que cria a Poltica Nacional do Meio Ambiente, com o advento da
Constituio de 1988, deve ser recepcionada com a natureza de instrumento de
efetividade do disposto no art. 225, que a proteo ao meio ambiente.
Segundo dispe a Lei 6.938/91, so instrumentos da Poltica Nacional do Meio
Ambiente: o estabelecimento de padres de qualidade ambiental; o zoneamento
ambiental; a avaliao de impactos ambientais; o licenciamento e a reviso de
42

Idem.
44

atividades efetiva ou potencialmente poluidoras; os incentivos produo e instalao

de equipamentos e a criao ou absoro de tecnologia, voltados para a melhoria da
qualidade ambiental; a criao de espaos territoriais especialmente protegidos pelo
Poder Pblico federal, estadual e municipal, tais como reas de proteo ambiental, de
relevante interesse ecolgico e reservas extrativistas; o sistema nacional de informaes
sobre o meio ambiente; o Cadastro Tcnico Federal de Atividades e Instrumento de
Defesa Ambiental; as penalidades disciplinares ou compensatrias ao no cumprimento
das medidas necessrias preservao ou correo da degradao ambiental; a
instituio do Relatrio de Qualidade do Meio Ambiente, a ser divulgado anualmente
pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis (Ibama); a
garantia da prestao de informaes relativas ao meio ambiente, obrigando-se o Poder
Pblico a produzi-las, quando inexistentes; o Cadastro Tcnico Federal de atividades
potencialmente poluidoras e/ou utilizadoras dos recursos ambientais; instrumentos
econmicos, como concesso florestal, servido ambiental, seguro ambiental e outros.
Assim, percebe-se que o inciso II do art. 9, da Lei 6.938/91, criou o zoneamento
ambiental como um dos instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente. Verificase que, alm de ser uma ferramenta de ao, o zoneamento ambiental no tem o simples
objetivo de criar espaos territoriais especialmente protegidos pelo Poder Pblico
federal, estadual e municipal, tais como reas de proteo ambiental, de relevante
interesse ecolgico e reservas extrativistas, pois esta outra ferramenta da Poltica
Nacional do Meio Ambiente, que est individualizada no inciso VI do art. 9 da mesma
lei.
Por sua vez, a funo social da propriedade somente estar presente se atendidas
as disposies do Plano Diretor, o que no significa que a funo social da propriedade
no seja fundamento jurdico para o zoneamento ambiental.
Portanto, o zoneamento ambiental tem natureza jurdica individualizada de
instrumento de planejamento com objetivo de efetivar a proteo do meio ambiente.
Porm, diante de sua natureza jurdica, importante definir se um instrumento de
implementao imperativa, nos moldes do Plano Diretor, que tem previso expressa de
sua obrigatoriedade, ou se se trata de um ato administrativo discricionrio do Poder
Pblico.
O art. 1 do Estatuto da Cidade prev:
Art. 1. Na execuo da poltica urbana, de que tratam os arts. 182 e 183 da
Constituio Federal, ser aplicado o previsto nesta Lei.
Pargrafo nico. Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto da
Cidade, estabelece normas de ordem pblica e interesse social que regulam o
uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurana e do bemestar dos cidados, bem como do equilbrio ambiental.

Apesar de, em um primeiro momento, aparentar que o Estatuto da Cidade

aplicvel apenas no mbito da rea urbana da cidade, o entendimento doutrinrio e
jurisprudencial formatado no sentido de sua aplicao em todo territrio do municpio.
Este entendimento resgatado pelo parg. 2 do art. 40, que determina que o Plano
45

Diretor dever englobar o territrio do Municpio como um todo. Se o Plano Diretor,

que um dos instrumentos de planejamento municipal, previsto no Estatuto da Cidade,
tem sua aplicao em todo o territrio do municpio, em relao ao Estatuto da Cidade
no se poderia formar entendimento diverso.
Percebe-se que as normas presentes no Estatuto da Cidade so de ordem pblica e
de interesse social. Norma de ordem pblica aquela de aplicao imperativa, que
objetiva direta e essencialmente a tutela dos interesses coletivos e dos princpios
indispensveis ao ser humano.
Com a finalidade de atingir os objetivos do Estatuto da Cidade, foram editados
vrios instrumentos. Entre estes instrumentos, encontramos o zoneamento ambiental,
mais precisamente delimitado como um instrumento de planejamento municipal, em
uma relao em que tambm esto presentes: o Plano Diretor; a disciplina do
parcelamento, do uso e da ocupao do solo; o plano plurianual; as diretrizes
oramentrias e o oramento anual; a gesto oramentria participativa; os planos,
programas e projetos setoriais; e os planos de desenvolvimento econmico e social.
O art. 41 do Estatuto da Cidade deixou expresso, dando substrato legal e
especfico para a afirmativa de obrigatoriedade de implementao do Plano Diretor.
Porm, esta obrigatoriedade no pura, ou seja, incondicionada, mas adjetivada por
determinadas condies.
O Plano Diretor obrigatrio para cidades: com mais de vinte mil habitantes;
integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas; onde o Poder Pblico
municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no parg. 4 do art. 182 da
Constituio Federal;43 integrantes de reas de especial interesse turstico; inseridas na
rea de influncia de empreendimentos ou atividades com significativo impacto
ambiental de mbito regional ou nacional.
A falta de previso expressa da obrigatoriedade do zoneamento ambiental, de
qualquer forma, no descarta a possibilidade de consider-lo obrigatrio, sem, pelo
menos, a realizao de uma construo mais apurada e cientfica.
Analisado apenas no mbito do Estatuto da Cidade, o zoneamento ambiental um
instrumento de planejamento municipal que, ao contrrio do Plano Diretor, no tem
obrigatoriedade expressa. Porm, um instrumento que no est embutido no Plano
Diretor, pois tem personalidade prpria e deve ser obrigatoriamente considerado na sua
elaborao.

43

Art. 182 [...]

4. facultado ao Poder Pblico municipal, mediante lei especfica para rea includa no plano diretor,
exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no
utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I parcelamento ou edificao compulsrios;
II imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso previamente aprovada
pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas,
assegurados o valor real da indenizao e os juros legais.
46

A Poltica Nacional do Meio Ambiente tem como objetivo principal a

preservao, melhoria e recuperao da qualidade ambiental propcia vida. Para
desenvolver seu objetivo, criou instrumentos:
Art. 9. So Instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente:
I o estabelecimento de padres de qualidade ambiental;
II o zoneamento ambiental;
III a avaliao de impactos ambientais;
IV o licenciamento e a reviso de atividades efetiva ou potencialmente
poluidoras;
V os incentivos produo e instalao de equipamentos e a criao ou
absoro de tecnologia, voltados para a melhoria da qualidade ambiental;
VI a criao de espaos territoriais especialmente protegidos pelo Poder
Pblico federal, estadual e municipal, tais como reas de proteo ambiental,
de relevante interesse ecolgico e reservas extrativistas; (Redao dada pela
Lei n 7.804, de 1989)
VII o sistema nacional de informaes sobre o meio ambiente;
VIII o Cadastro Tcnico Federal de Atividades e Instrumento de Defesa
Ambiental;
IX as penalidades disciplinares ou compensatrias no cumprimento das
medidas necessrias preservao ou correo da degradao ambiental.
X a instituio do Relatrio de Qualidade do Meio Ambiente, a ser
divulgado anualmente pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos
Naturais Renovveis IBAMA
XI a garantia da prestao de informaes relativas ao Meio Ambiente,
obrigando-se o Poder Pblico a produzi-las, quando inexistentes;
XII o Cadastro Tcnico Federal de atividades potencialmente poluidoras
e/ou utilizadoras dos recursos ambientais;
XIII instrumentos econmicos, como concesso florestal, servido
ambiental, seguro ambiental e outros.

O zoneamento ambiental, antes da Constituio Federal de 1988, encontrava-se no

ordenamento jurdico como um dos instrumentos da Poltica Nacional do Meio
Ambiente, Lei 6.938/81) e foi regulamentado aps a Constituio Federal de 1988, pelo
Decreto 4.297, de 10 de julho de 2002, no qual foi chamado erroneamente de
zoneamento ecolgico-econmico.
Quando o instrumento est inserido em uma matriz constitucional, especialmente
em um dispositivo de proteo ao meio ambiente, como o caso do zoneamento
ambiental, inserido no art. 225 da Constituio Federal brasileira, a sua utilizao deve
ocorrer dentro da filosofia criativa originria, sob pena de no preencher o requisito
legalidade, inerente e indispensvel aos atos administrativos.
Apesar desta visvel alterao da natureza jurdica determinada pela Constituio
Federal de 1988, o zoneamento ambiental continuou a ser equivocadamente interpretado
como um instrumento permissivo de explorao econmica dos recursos naturais, tema
que ser tratado no prximo tpico.
No Decreto 4.297/2002, o zoneamento ambiental considerado um instrumento
de organizao do territrio a ser obrigatoriamente seguido na implantao de planos,
obras e atividades pblicas e privadas. Estabelece medidas e padres de proteo
ambiental destinados a assegurar a qualidade ambiental dos recursos hdricos e do solo e
47

a conservao da biodiversidade, garantindo o desenvolvimento sustentvel e a

melhoria das condies de vida da populao.44
Percebe-se claramente que o zoneamento ambiental orientador e deve ser
considerado na elaborao de planos, obras e atividades pblicas ou privadas. Assim, se
de observncia obrigatria na implementao de planos, deve ser observado na
elaborao dos Planos Diretores, que nada mais so do que instrumentos de
planejamento. Este planejamento deve considerar um bem maior que o meio ambiente.
Ento, em todos os municpios em que o Plano Diretor for obrigatrio e em todos
os municpios que, mesmo no sendo obrigatrio, possurem um, ser obrigatria a
implementao do zoneamento ambiental.
Ainda, a Constituio Federal estabelece que todos tm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade
de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preservlo para as presentes e futuras geraes.
No suficiente que apenas existam medidas de proteo ao meio ambiente, mas
indispensvel que as medidas de proteo sejam suficientes, atingindo eficincia, no
sentido de assegurar uma real proteo ao meio ambiente. A no atuao ou a atuao
insuficiente pode ensejar a responsabilizao do Estado e dos administradores pblicos.
Sarlet trabalha este tema:
Nesse contexto, se tomarmos a questo ambiental como exemplo,
considerando os deveres de proteo ambiental dos entes federativos
delineados na CF/88 (art. 225 e art. 23, VI e VII), a no atuao (quando lhe
imposto juridicamente agir) ou a atuao insuficiente (de maneira a no
proteger o direito fundamental de modo adequado e suficiente), no tocante a
medidas legislativas e administrativas voltadas ao combate das causas
geradoras da degradao do ambiente, pode ensejar at mesmo a
responsabilidade do Estado, inclusive no sentido de reparar os danos
causados a indivduos e grupos sociais afetados pelos efeitos negativos dos
danos ambientais. Assim, cabe ao Estado, por fora dos seus deveres de
proteo para com os direitos fundamentais, assegurar uma tutela efetiva de
tais direitos, especialmente no que tange o que assume uma posio de
destaque esfera dos direitos sociais e ambientais garantia do mnimo
existencial socioambiental, que, nesse contexto, atua como uma espcie de
garantia do ncleo essencial dos direitos fundamentais econmicos, sociais,
culturais e ambientais [...].45

A preservao do meio ambiente uma obrigao do Poder Pblico, que decorre

da aplicao de polticas pblicas e implementao de instrumentos protetivos. O
zoneamento ambiental o nico com natureza jurdica direta e tipicamente de
instrumento de planejamento de proteo ao meio ambiente.
44

BRASIL. Decreto 4.297, de 10 de julho de 2001. Regulamenta o art. 9, inciso II, da Lei 6.938, de 31
de agosto de 1981, estabelecendo critrios para o Zoneamento Ecolgico-Econmico do Brasil ZEE, e
d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2002/D4297.htm>.
Acesso em: 20 dez. 2010.
45
SARLET, Ingo Wolfgang; FENSTERSEIFER, Tiago. Notas sobre os deveres de proteo do Estado e a
garantia da proibio de retrocesso em matria socioambiental. In: AUGUSTIN, Sergio; STEINMETZ
Wilson (Org.). Direito constitucional do ambiente. Caxias do Sul: Educs, 2011. p. 15.
48

Diante da insuficincia manifesta da proteo, h violao do dever de tutela

estatal, e, portanto, est caracterizada a inconstitucionalidade da medida,
tenha ela natureza omissiva ou comissiva, sendo possvel o seu controle
judicial, de tal sorte que, neste contexto, ganha destaque a prpria vinculao
do Poder Judicirio (no sentido de um poder-dever) aos deveres de proteo,
de modo que se lhe impe o dever de rechao da legislao e dos atos
administrativos inconstitucionais ou, a depender das circunstncias, o dever
de correo de tais atos mediante uma interpretao conforme a CF/88 e de
acordo com as exigncias dos deveres de proteo e da proporcionalidade.46

A implementao do zoneamento ambiental no exerccio discricionrio,

motivado pela convenincia e oportunidade, mas exerccio do poder vinculado, pois o
zelar pela proteo do meio ambiente atividade positiva, uma ao. Estas aes de
proteo ao meio ambiente devem decorrer de iniciativa de todos os entes da Federao,
Unio, dos estados e municpios, seja por meio de planejamento, seja por meio de
represso.
A natureza de um instrumento est na sua concepo funcional e no dogmtica.
Significa dizer que se deve buscar no apenas a utilizao almejada pelo seu criador,
mas tambm a utilizao que efetivamente se d ao instrumento. Assim, a natureza de
um instrumento est no produto desta observao.
Dessa forma, por fora da construo hermenutica advinda da combinao do art.
9, inciso II, da Lei 6.938/81, que prev o zoneamento ambiental, como instrumento da
Poltica Nacional do Meio Ambiente, do art. 2 do Decreto 4.297/2002, que determina
que o zoneamento ambiental instrumento de organizao do territrio a ser
obrigatoriamente seguido na implantao de planos, obras e atividades pblicas e
privadas; do art. 225 da Constituio Federal que impe ao Poder Pblico o dever de
defender e preservar o meio ambiente e do Estatuto da Cidade, entende-se o zoneamento
ambiental como instrumento de aplicao obrigatria.
Portanto, o zoneamento ambiental um instrumento de planejamento, de
aplicao obrigatria, de defesa do meio ambiente.
Porm, esta natureza jurdica de instrumento de defesa do meio ambiente, que
inerente ao zoneamento ambiental, criado pela Poltica Nacional do Meio Ambiente, foi
deturpada pelo Decreto 4.297/2002, que lhe d caractersticas fortes de instrumento
econmico.
Referncias
ABSABER, A. Zoneamento ecolgico e econmico da Amaznas: questes de escala e mtodo. So
Paulo: Universidade de So Paulo. Estudos avanados, v. 3, n. 5, p. 4-20, 1989.
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 11. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008.
BRASIL. Constituio. Braslia: Senado Federal, 1988.

46

SARLET, Ingo Wolfgang; FENSTERSEIFER, Tiago. Notas sobre os deveres de proteo do Estado e
a garantia da proibio de retrocesso em matria socioambiental. In: AUGUSTIN, Sergio; STEINMETZ
Wilson (Org.). Direito constitucional do ambiente. Caxias do Sul: Educs. 2011. p. 17.
49

BRASIL. Decreto 4.297, de 10 de julho de 2001. Regulamenta o art. 9, inciso II, da Lei 6.938, de 31 de
agosto de 1981, estabelecendo critrios para o Zoneamento Ecolgico-Econmico do Brasil ZEE, e d
outras providncias. Disponvel em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2002/D4297.htm>.
Acesso em: 20 dez. 2010.
CMARA, Jacinto Arruda. Plano Diretor. In: DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ, Sergio (Org.).
Estatuto da cidade: comentrios Lei Federal 10.257/2001. 2. ed. So Paulo: Malheiros, 2006.
CARTA DE AALBORG/94. A Carta das Cidades Europeias para a Sustentabilidade. Conferncia
Europeia sobre Cidades Sustentveis, realizada em Aalborg, Dinamarca, em 27 de maio de 1994.
Disponvel em: <http:www.aalborgplus10.dk/media/pdf2005/charter_portuguese.pdf>. Acesso em: 20
dez. 2010.
CARTA EUROPEIA DO ORDENAMENTO DO TERRITRIO. Disponvel em:
<http://www.estig.ipbeja.pt/~sirb/carta%20europeia%20de%20ordenamento%20do%20territorio.pdf>.
Acesso em: 20 dez. 2010.
COSTA, Carlos Magno Miqueri da. Direito urbanstico comparado: planejamento urbano das
constituies aos tribunais luso-brasileiros. Curitiba: Juru, 2009.
DALLARI, A. A.; FERRAZ, Sergio. Estatuto da cidade: comentrios Lei Federal 10.257/2001. 2. ed.
So Paulo: Malheiros, 2006.
DECLARAO DA CONFERNCIA DE ONU NO AMBIENTE HUMANO. Estocolmo 1973.
Disponvel em: <www.mma.gov/estruturas/agenda21/_arquivos/estocolmo.doc>. Acesso em: 15 dez. 2010.
FIORILLO, Celso Antnio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 10. ed. ver., atual. e ampl.
So Paulo: Saraiva, 2009.
FOLCH, Guilln Ramon. Ambiente e desenvolvimento sustentvel. In: MENEGAT, Rualdo; ALMEIDA,
Gerson (Org.). Desenvolvimento sustentvel e gesto ambiental nas cidades: estratgias a partir de Porto
Alegre. Porto Alegre: Editora da UFRGS, 2004.
IBGE. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/censohistorico/fault.shtm>.
Acesso em: 5 de jan de 2011.
LEFF, Enrique. Saber ambiental: sustentabilidade, racionabilidade, complexidade, poder. Trad. de Lcia
Mathilde Endlich Orth. 2. ed. Petrpolis, RJ: Vozes, 2001.
LIMA, Andr. Zoneamento ecolgico-econmico luz dos direitos socioambientais. Curitiba: Juru,
2006.
MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito ambiental brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2006.
MOTTA, Suetnio. Urbanizao e meio ambiente. Rio de Janeiro: Abes, 2003.
MUKAI, Toshio. Temas atuais de direito urbanstico e ambiental. Belo Horizonte: Frum, 2004. p. 47.
MUMFORD, Lewis. A cidade na histria. Trad. de Neil R. da Silva. 4. ed. So Paulo: M. Fontes, 1998.
SARLET, Ingo Wolfgang; FENSTERSEIFER, Tiago. Notas sobre os deveres de proteo do Estado e a
garantia da proibio de retrocesso em matria socioambiental. In: AUGUSTIN, Sergio; STEINMETZ
Wilson (Org.). Direito Constitucional do Ambiente. Caxias do Sul, RS: Educs, 2011.
SECRETARIA DE ASSUNTOS ESTRATGICOS DA PRESIDNCIA DA REPBLICA. Programa
de Zoneamento ecolgico-econmico da Amaznia legal. Braslia, DF: SAE/PR/CCZEE, 1991. p. 8.
SUNDFELD, Carlos Ari. O estatuto da cidade e suas diretrizes gerais. In: DALLARI, Adilson A.;
FERRAZ, Srgio (Coord.). Estatuto da cidade: comentrios a Lei Federal 10.257/2001. So Paulo:
Malheiros, 2006. p. 45-60.
PORTUGAL. Lei 11, de 07 de abril de 1987. Define as bases da poltica de ambiente, em cumprimento
do disposto nos artigos 9 e 66 da Constituio da Repblica. Disponvel em:
<http://legislacaodireitodoambiente.blogspot.com/2008/01/lei-de-bases-do-ambiente-lei-1187.html>.
Acesso em: 15 ago. 2010.
ROMERO, Hayde Rodriguez. La bsqueda del desarrollo sostenible a travs del ordenamiento
territorial: elementos para Costa Rica. Disponvel em:
<http:/huespedes.cica.es/eliens/gimadus/21/05_la_busqueda_del_desarrollo_sostenible.html>. Acesso
em: 2 ago. 2010.

50

3
Instrumento para um urbanismo socioambiental
Adir Ubaldo Rech*
Introduo
Marx, no seu livro O Capital, j demonstrava preocupao com a excluso social
e a degradao ambiental, decorrente da inexistncia de normas urbansticas
socioambientalmente sustentveis. Afirmava que muita gente vivia em cmodos
ocupados por 12 pessoas, havendo casos em que um quarto era partilhado por mais que
o dobro disso. Uma rua com mais de duzentas casas em geral tinha menos de quarenta
lavatrios toscos do lado de fora em locais imundos e degradados,1 demonstrando as
condies habitacionais da classe trabalhadora da Europa, que, alis, muito pouco
mudou nas periferias de nossas cidades atuais, apesar do Estatuto da Cidade e da
obrigatoriedade de um Plano Diretor para todo o territrio do municpio. Os
ordenamentos jurdicos urbansticos ainda permanecem viciados pelo excesso de
liberalismo econmico, sem a preocupao com normas sociais e ambientalmente
corretas e justas. Nesse sentido,
as normas urbansticas no contemplam os pobres, que normalmente no tm
condies de adquirir um terreno regular nas nossas cidades, pois no h
espaos planejados para os desiguais, porque as normas urbansticas, que
deveriam se pautar pelo princpio da sustentabilidade social e ambiental, so
norteadas pelo direito imobilirio, cujo objetivo o lucro e, em consequncia
disso, as ocupaes irregulares nas periferias das cidades tm sido uma das
principais causas da degradao humana, ambiental e a violao de direitos
fundamentais.2

No se trata de destruir a cidade clssica liberal com sua produo e circulao de

riquezas, mas prever nela espaos planejados para as classes trabalhadoras, numa viso
social e racional do papel da economia como instrumento de construo da dignidade da
pessoa humana, tendo como plataforma de planejamento a racionalidade ambiental, com
vistas a construir normas urbansticas socioambientais. Nesse sentido afirma Leff:
Assim poderemos inaugurar um dilogo entre a economia ambiental e a
economia ecolgica, apresentar algumas idias a partir de uma viso crtica
da racionalidade econmica dominante, e fazer uma proposta para construir
outra economia baseada em uma racionalidade ambiental.3

Ps-Doutor pela Universidade de Lisboa Portugal. Mestre e Doutor em Direito pela Universidade
Federal do Paran (UFPR). Professor no Programa de Mestrado em Direito da Universidade de Caxias do
Sul (UCS). Consultor de dezenas de municpios. Advogado.
1
STRATHERN, Paul. Marx em 90 minutos. Trad. de Maria Luiza X. de A. Borges. Rio de Janeiro: Zahar,
1940. p. 48.
2
RECH, Adir Ubaldo; RECH, Adivandro. Direito urbanstico: fundamentos para a construo de um
Plano Diretor sustentvel na rea urbana e rural. Caxias do Sul: Educs, 2010. p. 32.
3
LEFF, Enrique. Discursos sustentveis. Trad. de Silvana Cobucci Leite. So Paulo: Cortez, 2010. p. 20.
51

O discurso defendido por Leff da construo de uma nova economia fundada em

princpios de racionalidade ambiental,4 traz luz e uma reflexo sobre a forma de
ocupao urbana das periferias de nossas cidades, onde a misria, a degradao
ambiental e humana apresentam-se como uma realidade de difcil soluo. A
concretizao desse discurso ocorre mediante a adoo de polticas pblicas concretas,
ambientalmente corretas, economicamente viveis e justas.
A nossa Constituio assegura, no seu art. 6, a moradia como direito fundamental
e social. Mas ao mesmo tempo no seu art. 225 garante um ambiente ecologicamente
equilibrado, como direito fundamental subjetivo do cidado, fundamentos do urbanismo
socioambiental. O grande desafio como transformar esses dois direitos em polticas
pblicas concretas, efetivas e plenamente garantidas. o que nos propomos nesta
reflexo.
O direito a um ambiente ecologicamente equilibrado
A racionalidade de um urbanismo socioambiental deve ter presente que a
ocupao humana se d sobre espaos. Essa ocupao no respeita princpios de
racionalidade ambiental e, por necessidade ou especulao imobiliria, simplesmente
devasta tudo. A degradao ambiental gera degradao humana. A nossa Constituio,
em seu art. 1 traz como fundamento da Repblica Federativa o Brasil, a dignidade da
pessoa humana e, com vistas a isso, no seu art. 225, assegura que todos tm direito ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial
sadia qualidade de vida.
A forma de ocupao humana sem dvida a causa primeira da degradao
ambiental. Os maiores problemas de poluio e degradao ambiental esto localizados
no ambiente urbano. A insustentabilidade do modelo capitalista, tendo o ambiente como
uma externalidade do sistema econmico,5 no se resolve com uma mera abertura para
outra racionalidade produtiva, como afirma Leff,6 mas passa obrigatoriamente pela
racionalidade do ambiente urbano, que se apresenta totalmente insustentvel no que se
refere ao meio ambiente e igualdade social de moradia digna.
Leff afirma, nesse sentido:
Ao mesmo tempo que a economia ecolgica proclama uma democracia
hipistemolgica e uma pluralidade cognitiva, fica enredada entre o
objetivismo da racionalidade cientfica e a lenta assimilao de
conhecimentos cientficos para a conscincia social; entre o sentido dos
conceitos que sustentam a cincia crtica e sua traduo para os imaginrios
sociais que habitam o campo da ecologia poltica, onde geram um poder
emancipatrio que ultrapassa as aplicaes prticas com sentido ecolgico
e social.7

LEFF, op. cit., p. 31.

LEFF, op. cit., p. 36-37.
6
LEFF, op. cit., p. 37.
7
Idem, p. 53.
5

52

Efetivamente, tanto na concretizao das normas ambientais, quanto das normas

urbansticas no encontramos polticas pblicas de aplicaes prticas com sentidos
ecolgicos e sociais, capazes de resolver a insustentabilidade urbana que se verifica em
nossas cidades. Embora a Constituio seja imperativa quando afirma que o meio
ambiente bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, essa
norma constitucional fica aguardando a lenta assimilao de conhecimentos cientficos
capazes de dar cabo a sua concretizao.
O meio ambiente que no serve sadia qualidade de vida no uso do povo. A
proteo de uma rvore; a qualidade da gua, do ar, dos espaos a serem preservados
tm como objetivo primeiro a sadia qualidade de vida e a dignidade da pessoa humana.
A degradao ambiental gera degradao tambm humana.
A Constituio complementa a proteo do meio ambiente quando remete para a
necessidade de preservao da biodiversidade, como patrimnio gentico, portanto de
proteo vida nas suas diversidades e formas, o que tambm pressuposto da vida
humana, da dignidade e de um ambiente ecologicamente equilibrado. Mas a prtica do
parcelamento do solo em nossas cidades vai na contramo do referido dispositivo
constitucional, deixando centenas de retacos de reas, que no protege a biodiversidade
e no assegura um ambiente ecologicamente equilibrado. A biodiversidade necessita de
espaos adequados, interligados, pois os animais no costumam tomar txi para se
deslocar de um espao para outro. Os espaos ocupados pelo homem necessitam de um
mnimo de racionalidade ecolgica, que significa sustentabilidade ambiental, que
garante um ambiente ecologicamente equilibrado. A manipulao do conceito de
sustentabilidade por economistas, ambientalistas, juristas, polticos, socilogos, como se
fosse uma mera batalha conceitual, de interesses coorporativos e ideolgicos, no
permite uma construo epistmica e racional do que seja sustentabilidade.
A nossa Constituio, no inciso III do art. 225, resolve esse discurso conceitual de
sustentabilidade ambiental e concretamente remete para a necessidade de preservao
de espaos que assegurem a biodiversidade e um ambiente ecologicamente equilibrado.
Em outras palavras, ela determina o zoneamento ambiental, em mbito federal, estadual
e municipal, para servir de plataforma de planejamento da ocupao humana. Portanto,
o zoneamento ambiental pressuposto legal do zoneamento urbanstico e agrrio. Isto ,
a ocupao humana s pode acontecer, se respeitado o zoneamento ambiental. Mas ns
insistimos em produzir leis pautados pela batalha conceitual de sustentabilidade, sem
preocupao cientfica e sem observncia ao que dispe a Constituio; produzimos
uma profuso de normas, sem efetividade e eficcia.
necessrio ser criativo para colocar em prtica a Constituio Federal, de forma
a construir uma coalizo ambiental, econmica e social local, onde vive o cidado.
Conforme Leff, a sustentabilidade implica uma mudana de racionalidade.8 E
acrescenta:

LEFF, op. cit., p. 51.

53

Seus princpios abarcam e se fundamentam em uma pluralidade de

racionalidades culturais, a partir da qual se constroem diferentes caminhos
para a sustentabilidade. Se reivindicamos o direito existncia dos povos e
seus processos de reidentificao atravs de suas formas de reapropriao da
natureza, estas no podem ser pensadas como uma adaptao e acomodao a
uma globalizao da economia ecolgica, mas como a construo de novos
territrios de vida funcionando dentro de uma nova racionalidade produtiva,
na qual seja possvel construir uma coalizo de economias locais.9

Leff faz referncia necessidade de espaos funcionando dentro de uma

racionalidade produtiva, na qual seja possvel construir a sustentabilidade e uma
coalizao de economias locais. Os Planos Diretores so instrumentos locais capazes de
assegurar sustentabilidade, organizar os diferentes espaos para a economia local e
concretizar as polticas pblicas de construo da dignidade pessoa humana. A cidade
o espao mais complexo onde ocorrem os maiores problemas que afetam a
sustentabilidade. A simples adaptao e acomodao com a globalizao tira o foco da
gesto local e da adoo de normas cientificamente corretas de construo de nossas
cidades, o que gera falta de compromisso efetivo das naes, com o ambiente onde o
homem mora e a principal causa do desrespeito com questes globais, como o
Protocolo de Kyoto, que prev a reduo de gases de efeito estufa.
A preocupao com a proteo do meio ambiente no pode ser um simples
discurso de ideologia, que se sensibiliza com a derrubada de uma rvore, mas uma
postura cientfica, de proteo de espaos indispensveis que garantam um ambiente
ecologicamente equilibrado e a proteo da biodiversidade, que vai muito alm de
meros protestos e textos legais, para atingir sua finalidade constitucional,
cientificamente correta e socialmente sustentvel. Nesse sentido afirma Krell:
Torna-se imprescindvel uma reflexo pragmtica sobre o Direito Ambiental
no Brasil, que ultrapasse os confins da norma legal e examine os complexos
fenmenos jurdicos, polticos e socioeconmicos, os quais condicionam sua
viabilidade e utilidade social.10

Enquanto se protesta pela derrubada de uma rvore, a cidade cresce nas periferias,
sem normas, devastando tudo, inclusive as reas de preservao permanentes (APP),
onde o direito ambiental no tem utilidade alguma. A degradao ambiental na
ocupao e o crescimento desordenado de nossas cidades so realidades, e a degradao
humana uma mera consequncia.
Fica evidente que a viabilidade e utilidade do direito ambiental necessita de
polticas locais concretas. Benjamim afirma que a implementao da legislao no se
separa do fenmeno jurdico, pois uma lei que no tenha nenhum efeito prtico induz a
se pr em dvida o prprio Direito.11 No h dvidas sobre o que dispe a norma
9

LEFF, op. cit., p. 53.

KRELL, Andreas J. Discricionariedade administrativa e proteo ambiental. Porto Alegre: Livraria do
Advogado, 2004. p. 90.
11
BENJAMIM, H. Herman. O Estado teatral e a implementao do direito ambiental. So Paulo: Cortez,
2003. p. 337.
10

54

constitucional. O que falta eficcia da legislao ambiental, que no consegue colocar

em prtica os dispositivos constitucionais, onde efetivamente necessrio. O direito
urbanstico que trata da ocupao do homem, em nvel local, um instrumento que
necessita ser construdo de forma mais inteligente, para tornar vivel o que dispe o art.
225 da Constituio Federal.
O art. 225 da Constituio Federal, diz respeito a um ambiente ecologicamente
equilibrado, com vistas ao homem e onde ele efetivamente mora. As nossas cidades, na
realidade, so terras devastadas, num absoluto e total desrespeito ao meio ambiente. As
matas ciliares foram totalmente destrudas e, em seu espao, construdos avenidas ou
prdios; inclusive os arroios, que poludos, so simplesmente canalizados para amenizar
o mau-cheiro. As encostas foram ocupadas por favelas, e os banhados aterrados. A
periferia cresce sem normas socioambientalmente sustentveis.
O Plano Diretor no racionaliza a destinao de reas verdes, com vistas a
cumprir o que determina a Constituio, isto , um ambiente ecologicamente
equilibrado para todos e a preservao da biodiversidade. Esta tarefa, equivocadamente,
fica a cargo da lei do parcelamento do solo, que destina um percentual para reas verdes
e institucionais, mas que normalmente so ocupadas por prdios pblicos, quando no
so invadidas e depois regularizadas como moradia. A falta de identificao de espaos
de preservao da biodiversidade e de moradia para as classes pobres gera um
crescimento cientificamente incorreto e injusto.
A educao ambiental, sem definio, no Plano Diretor, de zoneamento ambiental
que proteja reas verdes para assegurar um ambiente ecologicamente equilibrado e
preservar a biodiversidade, uma utopia. Educar para preservar sem ter o que preservar
no encontra sequer lgica. Os espaos verdes, a serem preservados, devem ser
definidos antes do parcelamento do solo, tanto na rea urbana, quanto na rea de
expanso urbana e rural, buscando evitar o surgimento de pequenos retacos de reas
verdes, espalhadas em cada parcelamento, que no cumprem a finalidade prevista na
Constituio.
O direito fundamental de moradia
Aps localizados os espaos necessrios para assegurar um ambiente
ecologicamente equilibrado e a biodiversidade, isto , o zoneamento ambiental, passa-se
a definir as diferentes formas de ocupao humana, entre elas o direito fundamental
moradia digna, assegurada pelo art. 6, da Constituio Federal. Aqui tambm no basta
que o direito seja reconhecido pela Constituio. necessrio que, efetivamente, seja
garantido, mediante polticas pblicas e instrumentos inteligentes e especficos que
assegurem espaos em nossas cidades, para todas as classes sociais. Alm disso, a ideia
de desenvolvimento mudou de um modo que afeta a ideia de direito e desenvolvimento.
Trubek, nesse sentido, afirma:

55

Antes, o desenvolvimento podia ser equiparado ao crescimento econmico.

Depois, essa idia foi retificada para enfatizar crescimento com equidade.
Hoje a idia de desenvolvimento expandiu-se. Crescimento e equidade
permanecem, mas o desenvolvimento tem sido definido de modo a incluir
metas como alvio direto da pobreza, emancipao das mulheres, proteo
das minorias, liberdade poltica, acesso justia e segurana jurdica.12

Na realidade a academia fica teorizando sobre o porqu de alguns pases serem

extremamente pobres e outros muito ricos, sem priorizar o direito como instrumento de
construo da igualdade. Como se explica que pases como o Japo, a Coreia do Sul e
Taiwan tiveram algumas taxas mais rpidas de crescimento econmico jamais vistos, no
mesmo tempo em que mantinham graus substanciais de equidade. Ocorre que o direito,
nesses pases, teve um papel de planejamento do futuro, com diretrizes a longo prazo,
buscando o desenvolvimento com incluso social.
Desprovidas de normas urbansticas, focadas como alvio direto da pobreza, as
nossas cidades, apesar da modernizao das ltimas dcadas, tm improvisado formas
urbanas, contribudo para a degradao ambiental e fabricado misria nas periferias. Na
viso de Osrio e Menegassi, o processo de urbanizao brasileiro experimentado nos
ltimos cinqenta anos produziu um padro de crescimento das cidades, de
concentrao urbana e de uso e ocupao do solo que retrata nossa modernizao
incompleta e excludente no contexto global.13 Apesar do crescimento econmico ser
uma realidade, o direito urbanstico no construiu instrumentos de incluso social,
sendo que as periferias de nossas cidades abrigam a misria e geram degradao
ambiental e humana. Portanto, a misria tem espao especfico, ambiente definido, que
objeto de nossa reflexo. Essa misria acontece nas periferias, no por culpa do
desenvolvimento econmico ou do capitalismo, mas por falta de polticas concretas,
viveis, de incluso e equidade, no construdas pelo direito. O direito, segundo Trubek,
tem participao decisiva sobre a distribuio de renda, o sistema moderno de
capitalismo e os espaos destinados s diferentes classes sociais.14
O planejamento sustentvel de nossas cidades passa tambm pela definio de
espaos de incluso e justia social. A prpria cidade de Braslia, planejada pelo nosso
reconhecido arquiteto Oscar Niemeyer, abrigou apenas o poder poltico, ignorando as
classes mais humildes que chegariam depois, para as quais no estavam previstos
espaos planejados, com normas urbansticas que atendessem s necessidades de morar,
de acordo com suas possibilidades econmicas e em respeito ao meio ambiente. Em
decorrncia surgiram dezenas de outras braslias no entorno da dita cidade planejada,
sem regras urbansticas socioambientalmente sustentveis e com graves consequncias
sociais e ambientais.

12

RODRIGUES, Jos Rodrigo (Org.). O novo direito e desenvolvimento: textos selecionados de David
M. Trubek. So Paulo: Saraiva, 2009. p. 221.
13
OSRIO, Letcia Marques; MENEGASSI, Jaqueline. Estatuto da cidade e reforma urbana: novas
perspectivas para as cidades brasileiras: Porto Alegre: S. Fabris, 2002. p. 43.
14
RODRIGUES, op. cit., p. 4.
56

O desafio para reverter a situao, afirmam Osrio e Menegasssi, combinar a

adoo de medidas e estratgias de incluso, valorizando-se o aspecto de
desenvolvimento local.15 O Estado brasileiro sempre concentrou receitas e
competncia para legislar, pouco valorizando os municpios e os aspectos do
desenvolvimento local. A expanso urbana no Brasil prescinde de normas urbansticas
cientificamente corretas, que devem ser contempladas no Plano Diretor, para assegurar
desenvolvimento socioambientalmente sustentvel.
Nesse sentido, afirma Sarlet:
O Estado Socioambiental de Direito, longe de ser um Estado Mnimo, um
Estado regulador da atividade econmica, capaz de dirigi-la e ajust-la aos
valores e princpios constitucionais, objetivando o desenvolvimento humano
e social de forma ambiental sustentvel. O princpio do desenvolvimento
sustentvel expresso no art. 170 (inciso VI) da CF88, confrontando com o
direito de propriedade privada e a livre iniciativa (caput e inciso II do art.
170), tambm se presta a desmitificar a perspectiva de um capitalismo
liberal-individualista em favor de sua leitura luz dos valores e princpios
constitucionais socioambientais.16

A funo socioambiental da propriedade autoriza restries, formas de

intervenes e ocupaes humanas, que evitem a degradao ambiental e assegurem
espaos para todas as classes sociais.
No havia e no h, em nossas cidades, espao destinado s classes mais
humildes, de menor poder aquisitivo. Essas classes sempre estiveram e esto exiladas17
das cidades, por serem consideradas indignas, impuras, para conviver dentro dela.
Conforme Fustel, voltando na histria e na origem da prpria cidade, a lei das
cidades no existia para o escravo como no existia para o estrangeiro.18 Todo aquele
que no cultivava o mesmo deus da cidade ou morava fora dos muros ou em outra
cidade era considerado estrangeiro. Cidado era aquele que era admitido na cidade.19 A
plebe (os de fora da cidade de Roma) ocupava uma terra sem carter sagrado, profana e
sem demarcao.20 Eram os fora-da-lei.
Os patrcios e plebeus21 das antigas cidades romanas repetem-se nos dias atuais,
na figura do cidado e do favelado ou do morador em loteamento irregular, distante, nos
cintures de pobreza que surgem ao redor das cidades, alm do permetro urbano
legalmente concebido.

15

OSRIO; MENEGASSI, op. cit., p. 42.

SARLET, Ingo Wolfgang. Estado socioambiental e direitos fundamentais. Porto Alegre: Livraria do
Advogado, 2010. p. 22.
17
FUSTEL, Colanges. A cidade antiga. Trad. de J. Cretela Jnior e Agnes Cretela. So Paulo: RT, 2003.
p. 183, afirma: Exilar o homem, segundo a frmula empregada pelos romanos, era priv-lo do direito de
cidadania, afast-lo da cidade por ser impuro e indigno.
18
FUSTEL, op. cit., p. 175.
19
FUSTEL, op. cit., p. 174-175.
20
FUSTEL, op. cit., p. 221.
21
FUSTEL, op. cit., p. 129-223. Define patrcio como aquele que mora na ptria, na cidade; plebeu
aquele que mora fora da cidade, que no tem ptria, no cidado.
16

57

Mumford, referindo-se ao crescimento desordenado da antiga Roma, afirmou:

Esse gigantismo, fora de controle, uma lio significativa sobre o que se deve evitar,
sinal clssico de perigo a nos avisar sobre quando a vida se move na direo errada.22
Os problemas, enfrentados por cidades como So Paulo, so alertas do que se deve
evitar.
A lei considera todos iguais, mas leis iguais no servem para desiguais. A
inexistncia de normas adequadas e no excludentes sempre foi regra na ocupao das
cidades. A prpria Europa viu surgirem, fora do ncleo central, bairros maiores do que a
prpria cidade em que moravam pessoas sem nenhuma condio de vida digna,
constituindo-se num verdadeiro caos urbano. Foi somente em 1909, em Londres, que
foram aprovadas as primeiras normas de planificao.
Na defesa da lei, Burns, presidente da Junta Governo Local, afirmava:
Precisamos evitar a construo de bairros humildes. Esses lugares que do
guarida a ladres, a imundcies devem desaparecer. A finalidade desta lei
oferecer condies que permitam a gente melhorar a sua sade fsica, seu
carter, suas condies sociais em conjunto. Esta lei pretende e espera
proporcionar uma casa bonita, um povo agradvel, um bairro saudvel e uma
cidade dignificada.23

Hall acrescenta seu comentrio ao discurso de Burns, lembrando que a lei era
contraditria em relao maneira como as autoridades locais deviam dispor de suas
propriedades para organizar a questo habitacional, restringindo-se mais construo de
casas populares, que continuavam inacessveis grande maioria, do que propriamente
em definir a ocupao e a organizao de espaos adequados e acessveis para todos. A
terra mais cara do que a casa, tornando inatingvel a muitos o sonho da casa prpria.
Na realidade, isso continua acontecendo. O programa Minha Casa Minha Vida
do governo federal, apesar de louvvel, no assegura, em nossas cidades, zoneamento
de reas destinadas e acessveis s diferentes classes sociais, especialmente s mais
pobres. Os espaos continuam supervalorizados e comercializados por fora da
especulao imobiliria, sem nenhuma preocupao com a moradia para todos,
ignorando que preciso tambm garantir a construo de bairros mais humildes, em
espaos adequados, atravs de zoneamentos especiais, de forma ordenada e planejada,
para que oferea aos moradores o mnimo de dignidade.
H, no Brasil, mais de 16 mil favelas cadastradas. Some-se a isso o fato de que
mais de 42% dos lotes ocupados na rea urbana so irregulares,24 o que demonstra que
as nossas cidades no foram nem so planejadas, no que se refere a sua expanso e,
portanto, no existe espao para essa grande parcela da populao brasileira, que vive
excluda da cidade formal e legal.
22

MUMFORD, Lewis. A cidade na histria. Trad. de Neil R. da Silva. 4. ed. So Paulo: M. Fontes, 1998.
p. 266.
23
BURNS apud HALL, Peter. Ciudades del maana: historia del urbanismo en el siglo XX. Trad. de De
Consol Feixa. Barcelona: Serbal, 1996. p. 63.
24
IBGE. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, 2010.
58

O Estatuto da Cidade, no seu art. 2, ratifica o direito moradia e, nos incisos

XIV e XV, estabelece a necessidade de regularizao fundiria, isto , de melhorar as
condies de moradia nas reas ocupadas irregularmente, bem como determina a
simplificao da legislao e das normas de edificao, de modo que permita a reduo
dos custos e o aumento da oferta de lotes e Unidades Habitacionais (UHs),
especialmente destinadas s classes excludas do direito de moradia, visto que os mais
abastados encontram facilmente, e de forma abundante, espaos organizados e
adequados para construir suas casas.
Tanto no Estatuto da Cidade quanto na Lei Federal 6.766/79, encontramos o
instituto das Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS). Esse instrumento, porm, tem
sido usado de forma restritiva, apenas como paliativo, na regularizao fundiria,
quando deveria ser um mecanismo preventivo, de planejamento e de reserva de espaos
em nossas cidades, para as classes mais pobres, possibilitando e multiplicando o
surgimento de loteamentos populares, quer por iniciativa do Poder Pblico, quer por
parte das incorporadoras privadas.
Os municpios no tm recursos para incrementar loteamentos ou moradias
populares. Alm de no haver espaos, no Plano Diretor, especificamente reservados s
classes mais pobres, os que existem seguem a mesma ordem do mercado imobilirio, ou
seja, so supervalorizados. Quando isso se soma infraestrutura mnima necessria para
construir loteamentos ou moradias populares, o empreendimento se torna inacessvel s
classes menos abastadas.
Aos pobres s resta morar nas periferias, em loteamentos irregulares, nas encostas
ou em locais inadequados, ambientalmente degradados e que, normalmente, colocam
em risco, inclusive, a vida das pessoas. Essa realidade perfeitamente possvel de ser
revertida, quando asseguramos espaos especficos para todas as classes sociais.
Das Zonas Habitacionais de Interesse Social
O que se necessita encontrar uma forma de reservar, no Plano Diretor, espaos
suficientes para atender s diferentes classes sociais e, ao mesmo tempo, baratear de
modo efetivo os lugares destinados moradia da classe pobre, buscando cumprir o que
dispe a Constituio Federal de 1988, quando determina que a moradia um direito
fundamental e social do homem.
A soluo simples e revolucionria: compreende uma efetiva reforma urbana.
Todas as classes sociais devem ter seus espaos no projeto das cidades.
Estatisticamente, os dados so bastante conhecidos, mas nas cidades s h zoneamento
urbano para a classe rica ou para a classe mdia ou, no mximo, para a classe mdia
baixa. Para a classe pobre no h destinao de lugares. Hoje os pobres so segregados
nas periferias, em loteamentos irregulares, em reas ambientalmente inadequadas,
quando deveriam ter o direito de ocupar espaos planejados.
Para que as classes menos abastadas tenham acesso moradia, primeiramente,
necessrio que fiquem definidas, no Plano Diretor, as Zonas Habitacionais de Interesse
59

Social (ZHIS). Essas zonas so espaos do permetro urbano ou da rea de expanso

urbana destinadas, exclusivamente, a loteamentos e moradias populares, cujos custos,
especialmente da infraestrutura, sejam financiados pelo Poder Pblico.
Nesse sentido, a Segunda Conferncia das Naes Unidas sobre Assentamentos
Humanos deixou expresso no Hbitat II:
Grande parte da populao mundial carece de moradia. Nosso objetivo
conseguir que todas as pessoas disponham de uma moradia adequada,
especialmente os pobres, mediante um critrio que favorea o
desenvolvimento, a melhoria da moradia, sem prejudicar o meio ambiente,
como ocorre nas expanses urbanas, que geram o caos socioambiental.25

Essa conferncia faz referncia necessidade de planejamento de espaos

especficos para os pobres. Na prtica, esses so zoneamentos especficos em nossas
cidades, os quais devem ser proporcionais ao percentual da populao pobre que no
tem condies de acesso casa prpria.
Para consolidar esses zoneamentos e conseguir recursos para subsidiar o valor da
infraestrutura, do terreno e mesmo da moradia, necessrio:
estabelecer, atravs do Plano Diretor, as ZHIS, destinadas construo de
loteamentos ou moradias para as classes que normalmente no tm recursos econmicos
para pagar o custo elevado de terrenos urbanizados e, por isso, essas so impelidas a
morar nas periferias, em loteamentos irregulares ou invadem reas de risco, como:
encostas, matas ciliares, lixes, aterros, etc.;
sobre esses espaos da cidade ou zoneamentos definidos no Plano Diretor, deve
ser fixado um ndice construtivo bsico, o real percentual que ser efetivamente
permitido construir, de acordo com a infraestrutura e o tipo de habitao; e
devem ser estabelecidos os ndices excedentes ou o mximo que ser permitido
transferir dos mesmos para outras reas nobres de alta especulao imobiliria,
previamente definidas no Plano Diretor, para receber acrscimo de ndices construtivos.
Esse excedente de ndices construtivos ser objeto de Outorga Onerosa do Direito de
Construir, instrumento previsto no art. 28 do Estatuto da Cidade, tambm denominado
solo criado.
Nesse sentido, afirmam Rech e Rech:
O coeficiente bsico a quantidade de rea que se pode construir sem nus
ou sem pagamento municipalidade, enquanto a fixao do coeficiente
mximo deve ser pago e os valores investidos no barateamento do custo da
moradia para as classes pobres. Parece-nos que o instrumento propicia uma
melhor justia social, assegurando investimentos em infraestrutura da cidade,
especialmente onde necessrio diminuir os custos dos lotes.26

Esses ndices excedentes em relao ao ndice bsico sero colocados no mercado,

para venda, iniciativa privada para serem utilizados em reas especificadas no Plano
25

HABITAT II. Segunda Conferncia das Naes Unidas sobre Assentamentos Humanos.
RECH, Adir; RECH, Adivandro. Direito urbanstico: fundamentos para a construo de um Plano
Diretor sustentvel na rea urbana e rural. Caxias do Sul: Educs, 2010.

26

60

Diretor. Os recursos arrecadados da Outorga Onerosa do Direito de Construir, oriundos

do excesso de ndices construtivos sobre o coeficiente bsico, retirados dos diferentes
zoneamentos, devero constar de um fundo especfico, criado por lei e com a finalidade
de ser investido na infraestrutura e no barateamento do custo dos terrenos e das
moradias populares.
Dallari, quanto outorga onerosa do direito de construir, fundamenta:
O alicerce fundamental da instituio da outorga onerosa do direito especial
ou adicional de construir acima da metragem correspondente ao solo natural
, sem dvida, o princpio constitucional da funo social da propriedade. A
propriedade imobiliria, atualmente, alm de atender aos justos anseios do
proprietrio deve, tambm, cumprir uma funo social.27

A viabilidade econmica e social dos instrumentos: ZHIS e Outorga Onerosa do

Direito de Construir, alm do ndice bsico, confirmada duplamente:
Primeiramente, se apenas fossem definidas, no Plano Diretor, as ZHIS, teramos
uma desvalorizao das referidas reas no mercado imobilirio, o que geraria processos
de indenizao, que, somados falta de recursos do Poder Pblico municipal,
inviabilizaria qualquer empreendimento mais popular. No entanto, a criao das ZHIS,
somada venda de ndices construtivos, no desvaloriza as reas previstas no Plano
Diretor, pois elas mantm seu valor econmico, mesmo em vista dos elevados ndices
construtivos, tornando rentvel o negcio tambm para a iniciativa privada.
Nesse sentido, essa ferramenta multiplicar os meios de construo de moradias
populares, tendo em vista que o Poder Pblico, nesse particular, no tem se mostrado
eficiente e, fundamentalmente, no tem encontrado formas de buscar recursos para
tornar acessvel a moradia a toda a populao. Prova disso a grande quantidade de
loteamentos e de construes clandestinas que h nas cidades e o deficit habitacional
brasileiro.
Em segundo lugar, a venda de ndices, por parte do Poder Pblico, gera uma
receita de recursos abundantes e necessrios construo da infraestrutura
indispensvel urbanizao, fator bsico do elevado preo dos lotes e das moradias.
Alm disso, ser capaz de subsidiar e financiar, atravs do fundo, a aquisio de lotes ou
moradias, por parte dos cidados, que normalmente no tm acesso a reas
regularizadas.
A viabilizao econmica das ZHIS gera sustentabilidade econmica, social e
ambiental e evita o surgimento de loteamentos irregulares, que tanto tm onerado o
Poder Pblico e transformado o entorno das cidades num verdadeiro caos
socioambiental, violando a prpria dignidade humana, fundamento do Estado brasileiro.
Nesse raciocnio, ensina Bosselmann:
Sempre que ocorre um dano ambiental, o gozo de direitos humanos est
potencialmente comprometido. Nesse caso, a abordagem dos direitos
humanos francamente antropocntrica, mas pode afetar um amplo espectro
de direitos humanos reconhecidos. A violao do meio ambiente compromete
27

DALLARI, Adilson Abreu. Direito urbanstico e ambiental. Belo Horizonte: Frum, 2007. p. 43.
61

o direito vida, o direito sade e ao bem-estar, o direito famlia e vida

privada, o direito propriedade e outros direitos gravemente
comprometidos.28

A degradao ambiental nas periferias das grandes cidades, nas muitas encostas
de morros e margens de rios, em vista do crescimento desordenado, especialmente nas
reas de localizao da populao mais pobre, uma verdadeira desolao. a forma de
crescimento que necessita ser evitada urgentemente. Freitas afirma que na dimenso
social da sustentabilidade no se pode admitir um modelo excludente ou, no novo
paradigma da sustentabilidade, um modelo de miserabilidade consentida ou imposta,29
especialmente pela subordinao da dimenso econmica de forma a desvirtuar o
prprio conceito de sustentabilidade.
O Plano Diretor o instrumento de planejamento de que dispe o municpio, o
qual dever regulamentar esses dispositivos, acabando com o monoplio dos
loteamentos populares, exclusivos do Poder Pblico, de modo a multiplicar as
iniciativas, mediante instrumentos legais e economicamente vantajosos, tanto para o
Poder Pblico quanto para a iniciativa privada.
No possvel assegurar direitos sociais por discurso ou simples existncia da
norma constitucional. necessrio, fundamentalmente, que sejam destinados espaos
para todas as classes sociais e recursos econmicos, viabilizados atravs de
instrumentos jurdicos e socialmente justos, urbanizao desses espaos.
O Poder Pblico no tem nenhum vintm30 se no tirar de algum. E, nesse caso
da compra de ndices construtivos, no tira, mas propicia um negcio lucrativo, que gera
trabalho e desenvolvimento. , sem dvida, uma forma inteligente de gesto de um dos
mais graves problemas enfrentados pelas cidades.
A execuo dessa poltica que envolve o Poder Pblico e a iniciativa privada
uma parceria que encontra amparo legal no instituto: Operao Urbana Consorciada,
prevista no art. 32 do Estatuto da Cidade. Lomar afirma que a legalidade da realizao
de operao urbana consorciada mediante obras de urbanizao ou de renovao urbana,
deve estar prevista no Plano Diretor.31
Nesse sentido, os recursos arrecadados pela venda Onerosa do Direito de
Construir sobre essas reas devem ser priorizados para a concretizao das ZHIS, pois
se trata de recursos da venda do solo criado, para serem transferidos a reas especficas,
com ndices bsicos previamente determinados no Plano Diretor, por conta de estruturas
j existentes nas reas s quais sero destinados, tendo o perfil de planejamento voltado
cidade sustentvel.
De outra parte, o Poder Pblico poder reservar para si parte da execuo desses
programas habitacionais sobre ZHIS, utilizando o Direito de Preempo, previsto no art.
28

BOSSELMANN apud SARLET, Ingo Wolfgang. Estado socioambiental e direitos fundamentais. Porto
Alegre: Livraria do Advogado, 2010. p. 77.
29
FREITAS, Juarez. Sustentabilidade. Belo Horizonte: Frum, 2011. p. 55.
30
Antiga moeda brasileira e portuguesa.
31
LOMAR apud MUKAI, Toshio. Direito urbanstico e ambiental. So Paulo: Saraiva, 2007. p. 103.
62

25 do Estatuto da Cidade. uma das finalidades desse instrumento a reserva fundiria,

podendo, nesse caso, licitar a execuo do projeto, com vistas a cumprir a finalidade da
rea que era objeto de preempo.
O que se constata, nas centenas de Planos Diretores que j foram estudados que
as polticas pblicas de determinao de lotes ou construo de moradias populares
sempre monoplio do Poder Pblico. No mximo, os Planos Diretores criam algumas
reas denominadas Zonas Especiais de Interesse Social (Zeis) com Direito de
Preempo pelo municpio. Como o Poder Pblico no tem recursos para executar os
referidos planos, o deficit habitacional uma realidade em todos os municpios
brasileiros, e o crescimento desordenado das periferias das cidades gera um ambiente
catico e a excluso social.
A proposta articulada neste estudo vem resolver vrios problemas enfrentados,
como a inexistncia de espaos suficientes do territrio do municpio reservados s
classes menos abastadas, a falta de recursos que possam subsidiar a diminuio dos
custos de lotes ou moradias populares e a necessidade de multiplicao de iniciativas de
criao lotes e moradias populares, atravs da iniciativa privada, mediante custos
acessveis s diferentes camadas sociais.
Um Estado forte no aquele que faz tudo, como um super-homem, mas aquele
que, de forma inteligente, coordena polticas acessveis a todos os cidados. As leis so
instrumentos de planejamento, pois o Poder Pblico est vinculado lei. No entanto, o
que se tem observado a falta de leis inteligentes, que atendam s necessidades e ao
esprito do povo.
Nesse sentido, j afirmava Montesquieu:
Todos os seres tm suas leis. Mas falta muito para que o mundo inteligente
seja to bem governado quanto o mundo fsico. Possuem leis naturais, porque
esto unidos pelo sentimento, mas no possuem leis positivas, porque no
esto unidos pelo conhecimento. E conclui o pensador: As leis esto
relacionadas com o povo, o governo, o fsico do pas, com o grau de
liberdade e necessidades. Essas relaes formam, juntas, o esprito das leis.32

O Estatuto da Cidade uma lei inteligente, mas o que se tem verificado a

pobreza de interpretaes e de adaptao s realidades locais, fruto da falta de pesquisa,
de aprofundamento dos valiosos instrumentos que esto disponibilizados e a pouca
iniciativa do Poder Pblico municipal, que so evidenciados nos seus Planos Diretores,
que normalmente so elaborados apenas para atender a uma exigncia legal.
A cidade no pode ser apenas um instrumento de desenvolvimento, mas deve ser
um local de construo da dignidade humana e de aplicao dos princpios de justia.33
O Estatuto da Cidade e demais ordenamentos legais so indicadores de caminhos,
mas, nos municpios onde as polticas pblicas, efetivamente acontecem, atravs da

32

MONTESQUIEU. O esprito das leis. Trad. de Alberto da Rocha Barros. 2. ed. Petrpolis: Vozes,
1991. p. 71.
33
FREITAS, Juarez. A substancial inconstitucionalidade da lei injusta. Porto Alegre: Vozes, 1989. p. 15.
63

autonomia municipal, deve ser um instrumento de criao de leis inteligentes, justas,

efetivas e eficazes, sob pena de incorrer na inconstitucionalidade da lei injusta.34
A degradao humana, a que so relegados os moradores dos loteamentos
irregulares, situados nas periferias das cidades, clama por leis justas, mas
fundamentalmente por leis inteligentes, capazes de assegurar um urbanismo
socioambiental, como fundamento de uma cidade preocupada com o desenvolvimento, a
equidade, a segurana jurdica e a dignidade das pessoas.
Mumford afirma, nesse sentido, que h alternativas para esse destino urbano,
desde que seja entendida a real funo da cidade, interpretados adequadamente os
processos orgnicos e incentivado o desenvolvimento e o respeito vida humana.35
Mas para isso precisamos ser capazes de colocar a especulao imobiliria, tambm, a
servio da construo da igualdade e da dignidade humanas, priorizando o meio
ambiente e a funo social da terra.
Referncias
BENJAMIM, H. Herman. O Estado teatral e a implementao do direito ambiental. So Paulo: Cortez,
2003.
BRASIL. IBGE. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, 2010.
BURNS apud HALL, Peter. Ciudades del maana: historia del urbanismo en el siglo XX. Trad. de De
Consol Feixa. Barcelona: Serbal, 1996.
DALLARI, Adilson Abreu. Direito urbanstico e ambiental. Belo Horizonte: Frum, 2007.
FREITAS, Juarez. A substancial inconstitucionalidade da lei injusta. Porto Alegre: Vozes, 1989.
______. Sustentabilidade. Belo Horizonte: Frum, 2011.
FUSTEL, Colanges. A cidade antiga. Trad. de J. Cretela Jnior e Agnes Cretela. So Paulo: RT, 2003.
HABITAT II. Extrado da Segunda Conferncia das Naes Unidas sobre Assentamentos Humanos.
HALL, Peter. Ciudades del maana: historia del urbanismo en el siglo XX. Trad. de De Consol Feixa.
Barcelona: Serbal, 1996.
KANT, Immanuel. Crtica da razo pura. Trad. de Manuela Pintos dos Santos. 4. ed. Lisboa: Coimbra,
1997.
KRELL, Andreas J. Discricionariedade administrativa e proteo ambiental. Porto Alegre: Livraria do
Advogado, 2004.
LEFF, Enrique. Discursos sustentveis. Trad. Silvana Cobucci Leite. So Paulo: Cortez, 2010.
MONTESQUIEU, Charles L. de S. O esprito das leis. Trad. de Alberto da Rocha Barros. 2. ed. So
Paulo: Vozes, 1999.
MUKAI, Toshio. Direito Urbanstico e Ambiental. So Paulo: Saraiva, 2007.
MUMFORD, Lewis. A cidade na histria. 4. ed. Trad. de Neil R. da Silva. So Paulo: M. Fontes, 1998.
OSRIO, Letcia Marques; MENEGASSI, Jaqueline. Estatuto da cidade e reforma urbana: novas
perspectiva para as cidades brasileiras: Porto Alegre: S. Fabris, 2002.
RECH, Adir Ubaldo. A excluso social e o caos nas cidades. Caxias do Sul: Educs, 2007.
______; RECH, Adivandro. Direito urbanstico: fundamentos para a construo de um Plano Diretor
sustentvel na rea urbana e rural. Caxias do Sul: Educs, 2010.

34
35

FREITAS, op. cit., p. 17-34.

MUMFORD, op. cit., p. 598.
64

RODRIGUES, Jos Rodrigo (Org.). O novo direito e desenvolvimento: textos selecionados de David M.
Trubek. So Paulo: Saraiva, 2009.
SARLET, Ingo Wolfgang. Estado socioambiental e direitos fundamentais. Porto Alegre: Livraria do
Advogado, 2010.
SOLANO, Francisco. Estudos de la ciudad iberoamericana. 2. ed. Madrid: C.S.I, 1983.
STRATHERN, Paul. Marx em 90 minutos. Trad. de Maria Luiza X. de A. Borges. Rio de Janeiro: Zahar,
1940.
STRATHERN, Paul. Marx em 90 minutos. Trad. de Maria Luiza X. de A. Borges. Rio de Janeiro: Zahar,
2001.

65

4
Pagamento por Servios Ambientais Urbanos como instrumento de
incentivo para os catadores de materiais reciclveis no Brasil
Alexandre Altmann*
1 Introduo
A Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS), instituda pela Lei 12.305, de 2
de agosto de 2010, tem por objetivo a destinao final ambientalmente adequada dos
resduos slidos. Entende-se como ambientalmente adequada a destinao de resduos a
que inclui a reutilizao, a reciclagem, a compostagem, a recuperao e o
aproveitamento energtico, dentre outras destinaes admitidas pelos rgos
competentes (art. 3. VII, da Lei 12.305/2010).
Tendo em vista que apenas pequena parcela dos municpios brasileiros possui
coleta seletiva, a grande parte dos materiais que poderiam ser reciclados enterrada.
Dispostos de forma inadequada, esses materiais poluem o meio ambiente, gerando
contaminao do solo, da gua e do ar. Alm disso, significativo o dispndio de
energia, recursos naturais e financeiros, bem como o custo ambiental de fabricar o
material novo, a partir de matria-prima virgem. A reduo do consumo, o
reaproveitamento e a reciclagem significam, portanto, economia de recursos e
degradao ambiental evitada ou postergada.
A curto e mdio prazo, a reciclagem se apresenta como a opo mais vivel para
se evitar a disposio inadequada de materiais reciclveis no meio ambiente. As
vantagens ambientais e econmicas da reciclagem so evidenciadas neste estudo,
especialmente no sentido de se evitar a contaminao do solo, da gua e do ar, bem
como de se evitar o consumo de matria-prima virgem. Pode-se, ainda, assinalar outra
vantagem da reciclagem: a sua funo social.
A coleta seletiva e a triagem dos materiais reciclveis so essenciais para
viabilizar a reciclagem. Podem ser executados tanto pelo Poder Pblico quanto pela
iniciativa privada. No campo da iniciativa privada, atuam duas foras: as empresas e os
catadores de materiais reciclveis. A PNRS prioriza o envolvimento desses atores nas
aes de estimulo reciclagem, como se ver no presente estudo.
Em relao coleta seletiva e triagem, os catadores desempenham um papel
importantssimo: o de evitar que os materiais reciclveis sejam enterrados. Apesar disso,
o seu trabalho no reconhecido pela sociedade brasileira. A consequncia dessa falta
de reconhecimento a informalidade, refletida em condies adversas de trabalho e de
vida. As especificidades do mercado de materiais reciclveis geram uma oscilao de
*

Doutorando do curso de Doutoramento em Direito, Cidadania e Justia no Sculo XXI/Universidade de

Coimbra/Portugal. Mestre em Direito Ambiental pela Universidade de Caxias do Sul/Brasil. Especialista
em Direito Ambiental Nacional e Internacional pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul/Brasil.
Professor no curso de Direito da Universidade de Caxias do Sul.
66

preos e, como consequncia, a subjugao dos catadores regra nesse mercado.

instabilidade econmica da catao se soma a vulnerabilidade social e o risco de
acidentes no ambiente de trabalho.
O presente estudo pretende analisar, inicialmente, os aspectos jurdicos
relacionados s atividades de reciclagem e catao de materiais reciclveis. A partir
disso, pretende-se analisar os aspectos jurdicos basilares para a implantao de um
sistema de Pagamento por Servios Ambientais Urbanos, que estimule a catao de
materiais reciclveis e torne a atividade de catao atrativa e permanente, fazendo dela
verdadeira profisso.
Impende ressaltar-se que o presente artigo baseia-se nos resultados do estudo
intitulado Pesquisa sobre Pagamento por Servios Ambientais Urbanos para a gesto
de resduos slidos, realizado em 2010 pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
em parceria com o Ministrio do Meio Ambiente. Essa pesquisa teve como objetivo
estimar os benefcios econmicos e ambientais gerados pela reciclagem de resduos
slidos urbanos e propor diretrizes para possveis esquemas de pagamento por servios
ambientais urbanos. Os resultados dessa pesquisa foram utilizados como base para a
discusso jurdica que se aborda no presente trabalho.
2 A importncia econmica e ambiental da reciclagem
Com a ampliao do acesso s matrias-primas virgens, a cadeia de
produo/consumo tem no descarte o destino final dos bens produzidos. importante
salientar-se que muitos desses bens provm de recursos naturais no renovveis ou de
cara produo a partir de matria-prima virgem. A economia de mercado globalizada e a
superproduo de bens no durveis aumentaram de tal forma a quantidade de resduos
slidos descartados, que a sua disposio final um problema mundial. Esse problema
tende a acentuar-se com o atual modelo de sociedade de hiperconsumo.1
Tem se buscado solues para a grande e crescente quantidade de resduos
slidos, que so dispostos de maneira inadequada no meio ambiente. Essa disposio
inadequada de resduos slidos gera danos ambientais de grande monta e de difcil
reparao. Alm desse passivo ambiental, desperdia-se dinheiro com o descarte de
materiais reciclveis. De fato, considerando-se que parte dos resduos slidos pode ser
reciclada e reintroduzida na cadeia produtiva, ao enterrar esses materiais se est
desperdiando recursos e, em ltima anlise, dinheiro.
Dentre seus objetivos, a PNRS prev a no gerao, reduo, reutilizao,
reciclagem e tratamento dos resduos slidos, bem como disposio final
ambientalmente adequada dos rejeitos (art. 7, II). Entende-se como disposio final
ambientalmente adequada dos rejeitos a distribuio ordenada de rejeitos em aterros,
1

No entendimento de Lipovetsky, vivemos hoje uma nova forma de consumo, na qual a oferta de bens e
servios feita em intensidade e quantidade jamais vistas na Histria da humanidade. Essa oferta
crescente de bens tem a capacidade de alterar os valores e os ideais da sociedade. O autor denomina essa
nova sociedade de sociedade do hiperconsumo.
67

observando normas operacionais especficas de modo a evitar danos ou riscos sade

pblica e segurana e a minimizar os impactos ambientais adversos (art. 3, VIII).
Impende observar que existe uma ordem de preferncia, que inicia com a no gerao e
se estende disposio final, como a ltima alternativa e, mesmo assim, essa deve ser
ambientalmente adequada.
A reduo do consumo e, consequentemente, do volume de resduos slidos,
uma medida a mdio/longo prazo, pois depende da educao ambiental da populao
para o consumo consciente. A reduo de fabricao de itens descartveis ou de vida
til curta outra medida que se impe, mas que tambm demandar um tempo
considervel para sua implantao, pois depende do comprometimento do setor
produtivo e de importao de bens no durveis.
A PNRS entende como reutilizao o processo de aproveitamento dos resduos
slidos sem sua transformao biolgica, fsica ou fsico-qumica, observadas as
condies e os padres estabelecidos pelos rgos competentes do Sisnama e, se
couber, do SNVS e do Suasa (art. 3, XVIII). A reutilizao possui a vantagem de no
impactar a produo e o consumo, bem como utiliza menos energia e recursos do que a
reciclagem. No obstante essas vantagens, a reutilizao de alguns materiais
economicamente impeditiva frente ao descarte. Muito embora seja ambientalmente
indesejvel, em muitos casos o descarte a opo mais econmica para o fabricante e a
forma mais prtica para o consumidor. Para viabilizar a reutilizao, necessrio o
empenho do setor produtivo, o que poder demandar algum tempo para a adequao dos
atuais padres baseados no descarte.
Considerando-se o atual modelo de produo e consumo, a reciclagem aparece
como a medida mais razovel em curto prazo, pois reintroduz a matria-prima no
processo produtivo. De acordo com a PNRS, entende-se por reciclagem o processo de
transformao dos resduos slidos que envolve a alterao de suas propriedades fsicas,
fsico-qumicas ou biolgicas, com vistas transformao em insumos ou novos
produtos, observadas as condies e os padres estabelecidos pelos rgos competentes
do Sisnama e, se couber, do SNVS e do Suasa (art. 3, XIV). Com isso evita-se a
disposio final dos resduos slidos reciclveis no meio ambiente.
A PNRS reconhece que a reciclagem apresenta vantagens ambientais e
econmicas sobre a produo de matria-prima a partir de materiais virgens. Importante
passo para incentivar a reciclagem foi o reconhecimento, pela PNRS, do resduo slido
reutilizvel e reciclvel como um bem econmico e de valor social, gerador de trabalho
e renda e promotor de cidadania. Esse princpio constante no art. 7, VIII da PNRS,
permite que o gestor pblico lance mo dos instrumentos econmicos para incentivar
toda a cadeia da reciclagem, que inicia na catao dos materiais reciclveis.
2.1 Benefcios associados reciclagem
Em 2010 o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) publicou um
importante estudo que teve como objetivo estimar os benefcios econmicos e
ambientais gerados pela reciclagem de resduos slidos urbanos e propor diretrizes para
68

possveis esquemas de pagamento por servios ambientais urbanos (PSAU) (IPEA, 2010,
p. 63ss). Segundo os resultados desse estudo, a reciclagem poderia gerar benefcios
econmicos e ambientais da ordem de cerca de R$ 8 bilhes/ano ao Brasil (IPEA, 2010,
p. 26ss). Somente com os nveis atuais de reciclagem, verificam-se benefcios de cerca
de R$ 1,3 bilho/ano. (IPEA, p. 27ss).
De acordo com o Ipea
O valor de R$ 8 bilhes representa a estimativa de benefcios potenciais da
reciclagem para a sociedade brasileira. Em outras palavras, se todo o resduo
reciclvel que atualmente disposto em aterros e lixes fosse encaminhado
para a reciclagem, gerar-se-iam benefcios dessa ordem para a sociedade.
(2010, p. 26ss).

So diversos os benefcios associados reciclagem. Dentre eles, merecem

destaque:
economia de energia;
reduo de emisses de gases de efeito estufa (GEEs): emisses evitadas de
GEEs na produo, no transporte e no beneficiamento das matrias-primas
virgens; emisses evitadas de GEEs nos aterros e lixes;
reduo da contaminao do solo e dos recursos hdricos pela disposio final
inadequada;
reduo do consumo de gua na produo de matria-prima virgem;
reduo/postergao da extrao de recursos naturais, em especial os no
renovveis;
adia a construo de novos aterros sanitrios, pois evita a disposio final dos
materiais reciclveis;
criao de um novo mercado e ampliao da cadeia produtiva.
Diante dos benefcios comumente associados reciclagem, denota-se a vantagem
desta sobre a produo a partir de matrias-primas virgens. Muito embora no se possa
desconsiderar o dispndio de energia e insumos no processo de reciclagem e que, em
muitos casos, o material reciclado no poder ser transformado no produto com a
qualidade original, inegvel que a reciclagem supera o descarte dos materiais
reciclveis nos aspecto econmico e ambiental.
No estudo sobre o Pagamento por Servios Ambientais Urbanos, observa o Ipea:
Por fim, apesar de se ter assumido que materiais secundrios poderiam,
qualitativamente, substituir produtos fabricados a partir de matria-prima
virgem, no se prope que essa substituio seja plenamente vivel do ponto
de vista quantitativo e que o aumento da reciclagem leve ao fechamento de
minas ou fbricas de celulose. Pelo contrrio, argumenta-se apenas que o
aumento da taxa de recuperao de materiais secundrios poder aumentar a vida
til das reservas de recursos no renovveis e diminuir a presso sobre recursos
renovveis. (2010, p. 12ss).

Alm disso, os materiais reciclados so reintroduzidos na cadeia produtiva por um

preo de mercado muito inferior ao preo de mercado do material oriundo da produo
69

a partir da matria-prima virgem. Isso evidencia a viabilidade econmica e a

competitividade dos materiais reciclados, conforme se verifica no quadro abaixo.
Quadro 1 Custos dos insumos para produo primria, preos de produtos e preos de sucata2
Materiais
Ao
Alumnio
Celulose
Plstico
Vidro

Custos da produo
primria (R$/t)
552
6.162
687
1.790
263

Preos de mercado dos

materiais (R$/t)
932
4.725
879
2.186-3.516
1036

Preos das sucatas de

material reciclagem (R$/t)
423
3.447
356
440-750
142

Constata-se hoje, no Brasil, uma crescente indstria da reciclagem em decorrncia

da viabilidade econmica da atividade. No entanto, o incio do processo de reciclagem
se d com a coleta seletiva do material reciclvel e a respectiva triagem desse material
para posterior venda indstria de reciclagem. Essa coleta seletiva realizada em
grande parte pelos chamados catadores de materiais reciclveis.
3 Tratamento jurdico dos catadores de materiais reciclveis
A coleta dos resduos slidos realizada na maior parte dos municpios brasileiros
por empresas privadas, contratadas especialmente para esse fim. A coleta tambm
realizada pela administrao direta ou indireta, atravs de empresas pblicas. Na coleta
normal, os resduos slidos reciclveis so misturados entre si e com material orgnico,
o que dificulta sobremodo a posterior triagem dos materiais reciclveis. No sistema de
coleta seletiva, existe o cuidado de separar o material orgnico (biodegradvel) do
material reciclvel.
So poucos os municpios que possuem coleta seletiva, na qual os materiais
reciclveis e os materiais orgnicos so coletados em separado. Segundo o Ipea (2010,
p. 23ss), apenas 2,4% dos municpios no Brasil possuem coleta seletiva. Nos municpios
onde a coleta seletiva, o servio realizado por empresa privada especializada ou pela
prpria administrao, direta ou indireta.
Entretanto, grande parcela dos materiais reciclveis, recolhida no Pas, feita
pelos chamados catadores. Os catadores so pessoas fsicas que recolhem materiais
reciclveis nas ruas, nos lixes ou nos aterros sanitrios, para encaminhar para a
triagem. Em sua maioria so pessoas que vivem abaixo ou prximo da linha da pobreza.
Normalmente, no possuem emprego formal ou sequer outra atividade remunerada.
Dependem da coleta desses materiais para sobrevivncia, devido falta de outras
oportunidades de colocao no mercado de trabalho. Geralmente so pessoas com baixa
escolaridade ou sem instruo formal. Notadamente, so pessoas com alto grau de
vulnerabilidade econmica e social.
2

Adaptado de IPEA, op. cit., p. 12.

70

A atividade de catao de materiais reciclveis informal. Disso decorrem

importantes consequncias para os catadores. A primeira subjugao aos preos
praticados no mercado para os materiais reciclveis. Esses preos oscilam de acordo
com as commodities da matria-prima virgem. Os preos pagos pela indstria da
reciclagem pelos materiais reciclveis, portanto, esto submetidos s oscilaes do
mercado, e isso gera uma grande instabilidade na renda dos catadores, particularmente
em tempos de crise econmica. Outra consequncia da informalidade o risco de
acidentes de trabalho, eis que a atividade no possui qualquer tipo de regulamentao
em matria de segurana no trabalho. Tanto os catadores que trabalham nas ruas quanto
os catadores que recolhem materiais reciclveis nos lixes e aterros sanitrios esto
expostos contaminao qumica e biolgica, bem como aos acidentes fsicos.
A legislao relacionada a saneamento e resduos slidos reconhece a importncia
do trabalho dos catadores, na tentativa de valorizar esse trabalho. A PNRS prev no art.
7, inciso XII, que constitui objetivo dessa poltica a integrao dos catadores de
materiais reutilizveis e reciclveis nas aes que envolvam a responsabilidade
compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos. Dentre seus instrumentos, a PNRS
elenca o incentivo criao e ao desenvolvimento de cooperativas ou de outras formas
de associao de catadores de materiais reutilizveis e reciclveis (art. 8, IV).
No art. 15 da PNRS, o inciso V dispe que ser meta do Plano Nacional de
Resduos Slidos a eliminao e recuperao de lixes, associadas incluso social e
emancipao econmica de catadores de materiais reutilizveis e reciclveis. De
acordo com a ministra do Meio Ambiente, Isabela Teixeira, na carta de apresentao da
verso preliminar do Plano Nacional de Resduos Slidos para a consulta pblica
(Ministrio do Meio Ambiente, 2012):
O Plano mantm estreita relao com os Planos Nacionais de Mudanas do
Clima (PNMC), de Recursos Hdricos (PNRH), de Saneamento Bsico
(Plansab) e de Produo e Consumo Sustentvel (PPCS). Apresenta conceitos
e propostas que refletem a interface entre diversos setores da economia
compatibilizando crescimento econmico e preservao ambiental com
desenvolvimento sustentvel.

Segundo os dados da verso preliminar do Plano Nacional de Resduos slidos

acerca dos catadores de materiais reciclveis no Brasil:

H hoje entre 400 e 600 mil catadores de materiais reciclveis no Brasil;

Ao menos 1.100 organizaes coletivas de catadores esto em
funcionamento em todo o Pas;
Entre 40 e 60 mil catadores participam de alguma organizao coletiva,
isto representa apenas 10% da populao total de catadores;
27% dos municpios declararam ao IBGE ter conhecimento da atuao de
catadores nas unidades de destinao final dos resduos;
50% dos municpios declararam ao IBGE ter conhecimento da atuao de
catadores em suas reas urbanas;
Cerca de 60% das organizaes coletivas e dos catadores esto nos nveis
mais baixos de eficincia;
A renda mdia dos catadores, aproximada a partir de estudos parciais, no
atinge o salrio mnimo, alcanando entre R$420,00 e R$ 520,00;
71

A faixa de instruo mais observada entre os catadores vai da 5 a 8

sries.3

Alm da PNRS, a legislao esparsa em matria de resduos slidos contempla a

incluso dos catadores em diversas aes e medidas. A verso preliminar do Plano
Nacional de Resduos Slidos destaca as seguintes normas:
Quadro 2 Sistematizao das leis pertinentes aos catadores de materiais reciclveis4
Lei / Decreto
Decreto 5.940, de 25 de outubro de 2006

Lei 11.445, de 5 de janeiro de 2007

Instruo Normativa MPOG 1, de 19 de

janeiro de 2010

Lei 12.375, de 30 de dezembro de 2010, Art.

5 e Art. 6

Lei 12.305, de 2 de agosto de 2010

Decreto 7.404, de 23 de dezembro de 2010

Decreto 7.405, de 23 de dezembro de 2010

3
4

Objeto
Institui a separao dos resduos reciclveis descartados pelos
rgos e por entidades da administrao pblica federal direta
e indireta, na fonte geradora, e a sua destinao s associaes
e cooperativas dos catadores de materiais reciclveis, e
d outras providncias.
Dispensa de licitao na contratao da coleta, no
processamento e na comercializao de resduos slidos
urbanos reciclveis ou reutilizveis, em reas com sistema de
coleta seletiva de lixo, efetuados por associaes ou
cooperativas formadas exclusivamente por pessoas fsicas de
baixa renda, reconhecidas pelo Poder Pblico como catadores
de materiais reciclveis, com o uso de equipamentos
compatveis com as normas tcnicas, ambientais e de sade
pblica.
Dispe sobre os critrios de sustentabilidade ambiental na
aquisio de bens, contratao de servios ou obras pela
Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional
e d outras providncias.
Os estabelecimentos industriais faro jus, at 31 de dezembro
de 2014, a crdito presumido do Imposto sobre Produtos
Industrializados (IPI) na aquisio de resduos slidos
utilizados como matrias-primas ou produtos intermedirios na
fabricao de seus produtos. Somente poder ser usufrudo se
os resduos slidos forem adquiridos diretamente de
cooperativa de catadores de materiais reciclveis com nmero
mnimo de cooperados pessoas fsicas definido em ato do
Poder Executivo, ficando vedada, neste caso, a participao de
pessoas jurdicas.
Institui a Poltica Nacional de Resduos Slidos; altera a Lei
9.605, de 12 de fevereiro de 1998; e d outras providncias.
Regulamenta a Lei 12.305, de 2 de agosto de 2010, que institui
a Poltica Nacional de Resduos Slidos, cria o
Comit Interministerial da Poltica Nacional de Resduos
Slidos e o Comit Orientador para a Implantao dos
Sistemas de Logstica Reversa, e d outras providncias.
Institui o Programa Pr-Catador, denomina Comit
Interministerial para Incluso Social e Econmica dos
Catadores de Materiais Reutilizveis e Reciclveis o Comit
Interministerial da Incluso Social de Catadores de Lixo criado
pelo Decreto de 11 de setembro de 2003, que dispe sobre sua
organizao e funcionamento, e d outras providncias.

Op. cit., p. 26-27.

Adaptado do Plano Nacional de Resduos Slidos, op. cit., p. 27.
72

A incluso dos catadores em polticas pblicas est estruturada em dois

fundamentos jurdicos principais. O primeiro diz respeito dignidade da pessoa
humana, prprio fundamento da Repblica Federativa do Brasil, insculpida no art. 1,
inciso III da Constituio Federal. O segundo diz respeito ao reconhecimento da funo
socioambiental da atividade de catar materiais reciclveis.
Com base nesses fundamentos, o Poder Pblico est adotando medidas e aes
voltadas para a promoo dos catadores. A verso preliminar do Plano Nacional de
Resduos Slidos lista as medidas j adotadas no mbito do Poder Pblico Federal para
a incluso dos catadores (Ministrio do Meio Ambiente, 2012, p. 27ss):

Destinao de mais de 280 milhes de reais para aes voltadas aos

catadores de materiais reciclveis entre 2003 e 2010;
Constituio do Comit Interministerial de Incluso dos Catadores de
Materiais Reciclveis (CIISC) em 2003, e a formao de sua secretaria
executiva em 2007.
Instituio do Programa Pr-Catador, com a finalidade de integrar e
articular as aes do Governo Federal voltadas ao apoio e ao fomento
organizao produtiva dos catadores.
A proposta de uma poltica de Pagamento por Servios Ambientais
Urbanos (PSAU), com a previso de remunerao dos catadores pelos
servios ambientais resultantes de sua atividade.

Tendo em vista os principais aspectos jurdicos das atividades de reciclagem e de

catao de materiais reciclveis, bem como a pertinncia de adoo de medidas de
incentivo para essas atividades, cumpre agora analisar a proposta de instituio de um
Pagamento por Servios Ambientais Urbanos (PSAU).
4 Pagamento por Servios Ambientais Urbanos
O Pagamento por Servios Ambientais (PSA) entendido pela doutrina como a
transao voluntria pela qual um preservador de servios ambientais recebe
pagamentos de um beneficirio pela preservao do fluxo de um servio ambiental
determinado. O sistema de PSA foi pensado para remunerar/incentivar aqueles
preservadores que garantem a perenidade de determinado ecossistema que presta
servios ambientais aproveitados pelos beneficirios dessa preservao e que, diante
disso, pagam por essa preservao.
De acordo com Franco
Assim, a criao de sistemas de Pagamento por Servios Ambientais baseiase na concepo de que os custos inerentes manuteno desses servios,
atualmente suportados por alguns externalidades positivas devem ser
internalizados e redistribudos entre os beneficirios dos servios, visando
garantir a sustentabilidade do modelo socioeconmico e maior efetividade
na tutela ambiental. (2011, p. 108ss).

O desafio inicial do Pagamento por Servios Ambientais dito Urbano ,

portanto, conceitual, eis que o sistema de PSA clssico no foi pensado para reas ou
73

atividades urbanas. O PSA originalmente foi desenhado para induzir os agentes

econmicos (proprietrios ou possuidores de imveis rurais) a adotarem determinados
usos do solo e/ou prticas ambientalmente sustentveis. Com isso, possvel
internalizar as externalidades positivas (servios ambientais) que antes no eram
remuneradas pelos agentes econmicos que as utilizam.
Interessante aqui distinguir os conceitos de servios ambientais e servios
ecossistmicos. O conceito de servios ecossistmicos designa os servios prestados
pelos ecossistemas, como purificao do ar, polinizao, ciclo hidrolgico, etc.5 O
conceito de servios ambientais utilizado tradicionalmente para designar as atitudes
ambientalmente desejveis, ou seja, as que contribuem para as externalidades positivas.
O pagamento se d, portanto, no pelo servio ecossistmico em si (proviso de gua,
ciclo hidrolgico, fixao de carbono), mas pela conduta do agente que garante o fluxo
do servio ecossistmico. Com isso, a externalidade positiva internalizada pelo
mercado. Isso decorre de uma razo bvia: no se poderia pagar para o ecossistema. O
pagamento somente possvel entre pessoas, fsicas ou jurdicas. Por isso a doutrina
aponta como natureza jurdica do PSA a remunerao pela conduta de preservar.
Segundo o Ipea:
A forma como a literatura tradicionalmente lida com o pagamento de
servios ambientais est intimamente ligada ao conceito de servios
ecossistmicos. [...]. Nesse contexto, a grande maioria dos sistemas de PSA
existentes tem como foco o uso do solo e busca corrigir as falhas de mercado
mencionadas anteriormente, de forma a estimular os proprietrios da terra a
desenvolver atividades que no comprometam a qualidade dos servios
ecossistmicos gerados em suas propriedades. Em outras palavras, os
sistemas de PSA visam mudar a estrutura de incentivos econmicos a que os
agentes esto submetidos, aumentando a atratividade de atividades
econmicas que ajudam a produzir servios ecossistmicos para a sociedade
em detrimento de atividades no sustentveis. (2010, p. 29ss).

O princpio que orienta o PSA o princpio do preservador-recebedor. A ideia

central do PSA criar incentivos s condutas ambientalmente desejveis, isto , aquelas
condutas que contribuem sobremodo para a manuteno do fluxo de servios
ecossistmicos. Ao contrrio do princpio do poluidor-pagador, que internaliza as
externalidades negativas, aqui as externalidades positivas so internalizadas na
economia.
Nas palavras de Sette e Nogueira:
Este princpio prega que aquele agente pblico ou privado que protege um
bem natural em benefcio da comunidade deve receber uma compensao
financeira como incentivo pelo servio de proteo ambiental prestado.
Trata-se de um fundamento da ao ambiental que pode ser considerado o
avesso do princpio usurio-pagador, que postula que aquele que usa um
5

A Avaliao Ecossistmica do Milnio divide os servios ecossistmicos em servios de proviso

(alimentos, gua, lenha, fibras, princpios ativos e recursos genticos); servios de regulao (controle de
doenas, regulao do clima, controle de cheias e desastres naturais, purificao da gua, purificao do
ar, controle da eroso); servios culturais (espiritualidade, lazer, inspirao, educao, simbolismos); e
servios de suporte (formao de solos, produo primria, ciclagem de nutrientes, processos ecolgicos).
74

determinado recurso da natureza deve pagar por tal utilizao. Sua aplicao
destina-se justia econmica, valorizando os servios ambientais prestados
generosamente por uma populao ou sociedade, e remunerando
economicamente essa prestao de servios porque, se tem valor econmico,
justo que se receba por ela. (2010).

Nesse sentido, h de se reconhecer que a conduta dos catadores traz benefcios

econmicos e ambientais a toda sociedade e, portanto, fazem jus remunerao. Nos
casos de PSA clssico, o agricultor que preserva as nascentes e matas ciliares recebe
uma contrapartida por garantir o fluxo de servios ecossistmicos que beneficiam toda a
sociedade, ou seja, paga-se por sua conduta. No caso sob anlise, a conduta do catador
gera uma externalidade positiva que no foi internalizada pela economia. A pergunta
que se impe, para a implantao de um PSAU no Brasil : a conduta dos catadores
merecedora de justa retribuio?
A reivindicao dos catadores por uma retribuio da sociedade por seu trabalho
de longa data. De acordo com o Movimento Nacional dos Catadores de Materiais
Reciclveis
O pagamento por servios prestados pelos catadores uma reivindicao
histrica do MNCR, que, ao longo dos anos, vem estimulando o
desenvolvimento de polticas pblicas que atendam s necessidades da
categoria, que sobrevive do trabalho que realizado em condies precrias e
sem reconhecimento em todo o Brasil. Alm disso, a instabilidade do
mercado da reciclagem e a ausncia de mecanismos de regulao do setor
tornam a atividade dos catadores bastante suscetvel a variaes econmicas.
Com a crise econmica internacional e a queda nos preos pagos por
materiais reciclveis, a maior parte da categoria viu sua renda, que j baixa,
cair cerca de 62%. A reivindicao do pagamento aos catadores pelo trabalho
pauta-se pelo reconhecimento do servio ao meio ambiente, pela economia
que fazem aos Municpios e pelo abastecimento de uma cadeia produtiva que
movimenta bilhes de reais todos os anos. Para implementar a coleta seletiva
nos Municpios e fazer da reciclagem uma atividade permanente, preciso
dar condies de desenvolvimento para as cooperativas de catadores de
materiais reciclveis. O incentivo atividade dessas organizaes de
economia solidria, associado criao de mecanismos de regulao do
mercado apenas o comeo dessa histria. (MNCR, 2010).

O PL 5.487/2009, que tem por fim instituir uma Poltica Nacional de Pagamento
por Servios Ambientais define PSA como a retribuio, monetria ou no, s
atividades humanas de restabelecimento, recuperao, manuteno e melhoria dos
ecossistemas que geram servios ambientais e que estejam amparadas por planos e
programas especficos. Pelo conceito, resta claro que a retribuio destina-se s
atividades humanas. Resta indagar: por que somente ser devida retribuio s
atividades humanas relacionadas com servios ecossistmicos? Pelo princpio do
preservador-recebedor, toda atividade humana que contribua sobremodo para a
qualidade ambiental seria merecedora de retribuio. Nesse sentido seria possvel
afirmar que a atividade exercida pelos catadores merecedora de retribuio, eis que
contribui significativamente para a melhoria da qualidade ambiental.
75

Alm disso, necessrio observar que cada vez mais a relao urbano-rural
estreita-se. As cidades dependem dos ecossistemas e para l dirigem os dejetos e
resduos. Qualquer atitude que diminua o impacto das cidades sobre os ecossistemas
ter reflexos tambm nesses. Assim, pode-se afirmar que o trabalho dos catadores tem
reflexos para alm das cidades.
Para a implantao do PSAU, esto diretamente relacionados os seguintes
instrumentos da PNRS: planos de resduos slidos (art. 8, I); a coleta seletiva, os
sistemas de logstica reversa e outras ferramentas relacionadas implementao da
responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos (art. 8, III); o incentivo
criao e ao desenvolvimento de cooperativas ou de outras formas de associao de
catadores de materiais reutilizveis e reciclveis (art. 8, IV); e os incentivos fiscais,
financeiros e creditcios (art. 8, IX).
O captulo V da PNRS prev, em seu art. 42, os instrumentos econmicos dessa
poltica. Os instrumentos econmicos tm por finalidade instituir medidas indutoras e
linhas de financiamento para atender as iniciativas do Poder Pblico relativas aos
resduos slidos. O inciso II do art. 42 dispe que podero ser destinados recursos para
a implantao de infraestrutura fsica e aquisio de equipamentos para cooperativas
ou outras formas de associao de catadores de materiais reutilizveis e reciclveis
formadas por pessoas fsicas de baixa renda. De acordo com o art. 44, a Unio, os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios, no mbito de suas competncias, podero
instituir normas com o objetivo de conceder incentivos fiscais, financeiros ou
creditcios, com a ressalva que seja respeitada a Lei de Responsabilidade Fiscal. Nesse
sentido, o inciso II do art. 44 dispe que esses incentivos podero ser destinados aos
projetos relacionados responsabilidade pelo ciclo de vida dos produtos,
prioritariamente em parceria com cooperativas ou outras formas de associao de
catadores de materiais reutilizveis e reciclveis formadas por pessoas fsicas de baixa
renda.
A adoo de um sistema de PSA para o incentivo aos catadores encontra respaldo
no art. 80, inciso VI, do Decreto 7.404, de 23 de dezembro de 2010, que regulamenta a
PNRS. O art. 80 do Dec. 7.404/2010 dispe que as iniciativas previstas no art. 42 da
PNRS sero fomentadas por meio das medidas indutoras previstas nos seus incisos. O
inciso VI do art. 80 prev expressamente que o pagamento por servios ambientais
poder ser adotado como medida indutora para a gesto dos resduos slidos,
observados os termos definidos na legislao.
Muito embora a legislao no tenha previsto expressamente o PSAU como
instrumento econmico indutor da atividade de catar materiais reciclveis, os planos de
resduos slidos e os planos de gerenciamento de resduos slidos podero prever a
adoo dessa ferramenta. Poder, ainda, norma especfica criar determinado sistema de
PSAU, pois, de acordo com o art. 80, VI, do Decreto 7.404/2010, o PSAU necessita de
norma que o institua. Tal determinao est lastreada no princpio da legalidade e no
fato de que cada caso enseja um regramento prprio, o qual atenda as peculiaridades
76

locais. Esse aspecto de adequao ao caso concreto um grande diferencial do PSA

e deve ser explorado da melhor forma possvel. Em resumo, a PNRS prev a
possibilidade de utilizao do PSA como uma medida indutora. Resta aos entes
federados institurem norma especfica para cada caso, em que aplicaro essa medida
indutora.
De modo que a competncia para legislar sobre o tema concorrente, cada
municpio ou estado poder criar o seu sistema de PSAU. Tambm a Unio poder criar
um sistema de PSAU no mbito nacional. Ainda que seja de aplicabilidade mais
complexa, essa parece ser a alternativa mais vivel no momento.
So muitas as questes que se impem: um sistema de PSAU centralizado na
Unio pagaria diretamente para os catadores ou seria organizado com a colaborao dos
estados e municpios? Cada municpio ou municpios reunidos em Consrcios Pblicos
poderiam instituir um projeto de PSAU? Tambm os estados poderiam instituir
esquemas de PSAU? Existem prs e contras para cada situao. A Unio, apesar de
atualmente reunir mais recursos para gerir e financiar um programa nacional de PSAU,
no est to prxima do caso concreto quanto o municpio. Os estados, em sua maioria,
no possuem capacidade financeira para criar programas de PSAU e tambm no se
encontram prximos do caso concreto. Os municpios seriam os gestores mais
adequados, pois esto mais prximos do caso concreto que enseja a criao de um
programa de PSAU. No entanto, verifica-se que a maioria dos municpios no Brasil no
possui condies de financiar um programa de PSAU.
A questo do financiamento de um programa de PSAU, gerido por municpios
com baixa capacidade administrativa e financeira, poderia ser resolvida atravs da
instituio de Consrcios Pblicos (previstos na Lei 11.107/2005). Os municpios com
razovel capacidade administrativa e financeira poderiam criar o seu prprio programa
de PSAU. Interessante seria o repasse de recursos da Unio para o financiamento de
programas de PSAU gerenciados pelos municpios. Prestes observa que o PSAU uma
possibilidade para a gesto dos resduos slidos, lembrando, ainda, que os municpios
que optarem por solues consorciadas e implantarem a coleta seletiva com integrao
dos catadores, sero priorizados no acesso aos recursos da Unio, previstos no art. 18 da
PNRS. (PRESTES, 2012).
Outra questo que merece destaque como sero feitos os pagamentos aos
catadores. importante salientar-se que, para receber os pagamentos, os participantes
devero adequar-se s condicionantes do programa. Mas o pagamento dever ser
direcionado diretamente para os catadores (pessoas fsicas) ou para os catadores
organizados em associaes ou cooperativas (pessoa jurdica)? Deve-se observar que o
pagamento direto s pessoas fsicas dificultaria sobremodo a organizao do sistema de
PSAU. Por outro lado, direcionar os pagamentos s organizaes de catadores para que
elas faam os pagamentos aos catadores individualmente se apresenta mais operacional
para o Poder Pblico. Entre cooperativas e associaes, seria prefervel optar pela
primeira forma de organizao, eis que cooperativas conseguem operar de forma mais
77

adequada no mercado, especialmente no comrcio dos seus produtos com outras

cooperativas e empresas.
Quanto pagar? Essa uma questo complexa considerando-se que, ao pagar uma
quantia baixa, no haver incentivo. Alm disso, aplicar um sistema de pagamentos
uniformes e contnuos (a exemplo do programa Bolsa Famlia) poderia criar um
desincentivo ao aumento de produtividade por catador. A proposta do Ipea que seja
criado um sistema de pagamentos por produtividade, atravs do qual os pagamentos
aumentam de acordo com a produtividade fsica da cooperativa [e no pela
produtividade econmica]. (IPEA, 2010, p. 41ss).
De acordo com o Ipea:
Argumenta-se aqui que a produtividade fsica deve ser utilizada como
elemento de referncia. Entre as razes, podemos destacar: as eficincias
fsicas podem ser calculadas de maneira mais simples, pela pesagem dos
materiais; a produtividade fsica depende apenas de produtividade individual,
organizao e capitalizao das cooperativas, e no da insero das
cooperativas nas cadeias de comercializao. Assim, a produtividade fsica
mantm-se inalterada em momentos de crise. Alm disso, do ponto de vista
conceitual, por meio da eficincia fsica que possvel medir o papel
ambiental dos catadores como agentes ecolgicos na reduo das
externalidades negativas urbanas associadas aos resduos slidos. Assim,
quanto mais uma cooperativa demonstrar ser capaz de ter atuao eficaz
sobre o recolhimento de materiais reciclveis entre os resduos slidos
urbanos evidenciado pela sua produtividade fsica por catador/ms , mais
ela deve fazer jus ao pagamento por servios ambientais urbanos. (2010, p.
41ss).

Outro instrumento proposto pelo Ipea so os acrscimos compensatrios

graduados. De acordo com o Ipea, tal instrumento substituiria, com vantagens, uma
poltica de preos mnimos.6 No caso dos catadores, embora os preos dos materiais
reciclveis estejam vinculados a um mercado de preos flutuantes, existem
peculiaridades que desaconselham a adoo de uma poltica de preos mnimos.
De fato, o ciclo de produo da reciclagem curto, fazendo com que o catador
tenha uma boa estimativa do preo que ir receber por seu produto situao muito
distinta do produtor rural, que somente saber o preo que ir receber na poca da
colheita. Os catadores comercializam vrios produtos, ou seja, e no existe grande
especializao dos agentes (algum que recolha s vidro, por exemplo). Assim eles no
so atingidos pela variao de preos de um s produto (uma expressiva baixa no preo
6

Uma poltica de preos mnimos objetiva a estabilizao de preos em um mercado de preos

flutuantes. O caso clssico de aplicao dessas polticas o mercado de produtos agrcolas. Esse setor
especialmente sensvel variao de preos por diversas razes: primeiro, o fato de as decises e a
produo se darem muito antes das negociaes de venda. Assim, no se sabe no momento do plantio
qual ser a oferta dos produtos no momento da comercializao, nem se conhecem os fatores outros
como variaes climticas que podero acontecer entre esses momentos, influenciando a formao de
preos. Dessa forma, uma poltica de preos mnimos serve para diminuir a incerteza do agricultor no
momento do plantio e garantir tanto o fornecimento agrcola para os consumidores como a subsistncia
do agricultor. Para o agricultor, ela serve como garantia de que sua produo ser vendida e gerar, no
mnimo, receita condizente com os custos de produo. (IPEA, 2010, p. 44).
78

do alumnio, por exemplo). Trocando o produto que experimentou uma baixa expressiva
no preo por outros, o catador sentiria menos os efeitos dessa baixa do preo de um
item.
Alm disso, outros fatores que influenciam os preos dos materiais reciclveis no
poderiam ser atingidos por uma poltica de preos mnimos, como, por exemplo, o custo
do transporte. Esse custo faz com que o mesmo material tenha um preo para uma
indstria de reciclagem prxima e outro preo para uma indstria distante. A
heterogeneidade dos materiais reciclveis (cor, grau de limpeza, compactao, etc.), por
sua vez, cria uma dificuldade na padronizao de preos para esses materiais. Como
consequncia dessas peculiaridades do mercado de materiais reciclveis, pratica-se
simultaneamente uma enorme variedade de preos para os mesmos materiais. Nesse
sentido, conclui o Ipea (2010, p. 45ss), a determinao de preos para todos os
subtipos de materiais, assim como para seus preos nos diversos lugares do Brasil, seria
tarefa difcil, eventualmente imprecisa e cara de se colocar em prtica.
Outro fator que desaconselha a adoo de uma poltica de preos mnimos nos
moldes das polticas agrcolas reside no fato de o Poder Pblico, para regular os preos,
ter que adquirir o excedente da produo. No caso dos materiais reciclveis, isso seria
invivel, pois demandaria uma logstica e estrutura que atualmente inexiste.
Uma alternativa seria a adoo de um mecanismo complementar aos pagamentos
por produtividade fsica, que consistiria na aplicao de um fator multiplicador para
cada tipo de material. A aplicao desse fator multiplicador auxiliaria no incentivo para
a coleta de diferentes tipos de materiais. Caso contrrio, na adoo de um simples
pagamento por produtividade fsica, no estimularia a coleta de todos os materiais. Com
o sistema de acrscimos compensatrios graduados, a autoridade ambiental pode
direcionar os incentivos por tipo de material.
O instrumento de acrscimos compensatrios graduados visa possibilitar
formas discricionrias de intervenes sobre os valores recebidos pelas
cooperativas por grupos de materiais reciclveis, de acordo com o objetivo da
autoridade ambiental e com a conjuntura de preos dos materiais secundrios.
Essas intervenes no devem se resumir aos eventuais perodos de crise,
quando podem servir para corrigir depresso nos preos, mas podem tambm
possibilitar o incentivo ao recolhimento de materiais reciclveis de alto
potencial poluidor que apresentem baixos valores mdios de mercado mesmo
em condies normais. Nesse sentido, os acrscimos compensatrios podem
ser entendidos como correes ao sistema de preos das sucatas de material
reciclvel vigente, em determinado momento, sob tica ambiental e social, de
acordo com os objetivos da poltica pblica a ser implementada. Assim, o
Psau passaria a ser instrumento de induo ao recolhimento de materiais
considerados no compensadores do ponto de vista do catador
anteriormente desprezados ou subcoletados , ao mesmo tempo em que
fornece possibilidade da compensao de flutuaes cclicas de preos. Dessa
forma, este atende os objetivos fundamentais de um programa de pagamentos
por servios ambientais urbanos, por garantir e estabilizar a continuidade da
atividade assegurando o provimento de servios ambientais. Alm disso, o
instrumento significaria avano sobre as polticas de preos mnimos
tradicionais. (IPEA, 2010, p. 45ss).

79

Com esses instrumentos pagamentos por produtividade e acrscimos

compensatrios graduados , a autoridade instituidora do PSAU criaria condies de
estmulo para a coleta de determinados materiais e, ao mesmo tempo, incrementaria a
renda dos catadores. Nesse sentido, o objetivo do PSAU seria alcanado, gerando uma
renda mais estvel ao catador, que deixa de ser to dependente do mercado de materiais
reciclveis, mesmo em momentos de crise.
O Movimento Nacional dos Catadores de Materiais Reciclveis (MNCR, 2010),
em nota pblica sobre o estudo do Ipea sugere:
Que os Pagamentos por Servios Ambientais Urbanos sejam propostos com
trs componentes integradas: i) PSAUs diferenciados por Valores Bsicos
ponderados pelas produtividades fsicas per capita; ii) Acrscimos
Anticclicos e Graduados como instrumentos de controle de preos e
intervenes discricionrias; iii) Incentivos s Redes de Comercializao
Conjunta. Com isto rejeitam-se idias como a de preo mnimo, invivel do
ponto de vista operacional tendo em vista a diversidade de produtos e que
somente funciona em tempos de crise no incorporando os ganhos nos
momentos de aquecimento da economia.7

Resta claro, portanto, que os beneficirios seriam os catadores organizados em

cooperativas que participam de um programa de PSAU. Essa cooperativa teria que
comprovar a produtividade e receberia os pagamentos atravs do sistema de acrscimos
compensatrios graduados. O MNCR (2010) estima que no primeiro ano de existncia
do programa de PSAU ele atinja entre 120 e 150 mil catadores:
A proposta MNCR teria como beneficirios numa primeira etapa 120.000
catadores filiados a cooperativas e associaes com Valores Bsicos dos
PSAUs durante o primeiro ano de implantao do programa recebendo
aportes de cerca de R$ 15.783.028,87 mensais, levando a um total anual de
R$ 189.396.346,49, dos quais R$ 125.788.396,33 monetizados, enquanto a
parcela creditada atinge R$ 63.697.950,16. Esses montantes correspondem a
Valores Bsicos de R$ 131,53 em mdia mensal por catador, sendo R$ 87,35
pagos em dinheiro e R$ 44,17 creditados. (MNCR, 2010).

Cogita-se a possibilidade de incluir um valor na taxa de recolhimento de resduos

slidos a ttulo de PSAU. Essa taxa seria utilizada para o pagamento aos catadores
diante da relevncia social do seu trabalho (servio pblico especfico). O problema
prtico a ser enfrentado para a instituio da taxa a ser cobrada seria a mensurao da
quantidade de material reciclvel que cada contribuinte gera. Sem a divisibilidade do
servio pblico prestado, seria impossvel a instituio de uma taxa pela coleta seletiva
de materiais reciclveis realizada por catadores.
Por outro lado, podemos citar como benefcio para os cofres pblicos a economia
gerada pela reintroduo, na cadeia produtiva, dos materiais reciclveis recolhidos pelos
catadores, e que no sero enterrados. Diante dessa estimativa, seria justificvel a
adoo de um programa de PSAU.
7

Movimento Nacional dos Catadores de Materiais Reciclveis, op. cit., p. 1.

80

Poder-se-ia, ainda, questionar se as empresas que realizam a reciclagem dos

materiais recolhidos e segregados pelos catadores seriam tambm merecedoras de
incluso em programas de PSAU, a fim de receberem incentivos financeiros diretos.
Embora seja inegvel a contribuio dessas empresas para o ciclo da reciclagem, no se
configura adequado o incentivo financeiro direto, pois isso poderia desvincular a
empresa de reciclagem da sua finalidade de operar no mercado vendendo produtos
reciclados. Ou seja, o PSAU poderia interferir negativamente no mercado de produtos
reciclados, gerando at uma competio desleal entre empresas que recebem incentivos
financeiros, dentro de determinado programa de PSAU e as que no recebem tais
incentivos. Essa alterao no mercado poderia, inclusive, afetar desfavoravelmente os
catadores. So os catadores que devem receber incentivos financeiros diretos porque so
a parte hipossuficiente no mercado de materiais reciclveis. O incentivo s empresas
deveria se dar atravs de incentivos fiscais, o que atingiria todas as empresas do ramo.
A adoo de um programa de PSAU, seja em nvel nacional, estadual, regional ou
municipal, apresenta justificativas consistentes. A finalidade o incentivo ao
recolhimento de materiais reciclveis por catadores organizados em cooperativas. Esse
mecanismo de incentivo possui grande potencial para gerar um complemento na renda
dos catadores e, assim, estimular de forma crescente o recolhimento de materiais
reciclveis. E no resta dvida de que a atividade exercida pelos catadores merecedora
de retribuio, eis que contribui significativamente para a melhoria da qualidade
ambiental.
Diante do princpio da dignidade da pessoa humana, insculpido no art. 1 da
Constituio Federal do Brasil, outra questo se impe: justo pagar no sentido de
incentivar a atividade desenvolvida pelos catadores? Esse incentivo no teria o condo
de manter os catadores em uma situao de vulnerabilidade social e econmica? Essas
questes basilares para a implementao do PSAU no Brasil devem ser alvo de
profunda reflexo no momento em que o Congresso Nacional discute a regulamentao
do tema.
Mecanismos de emancipao social e econmica devem ser desenvolvidos dentro
de programas de PSAU. Garantir a organizao dos catadores em cooperativas, o acesso
Previdncia Social, sade, a programas de habitao digna, bem como garantir o
acesso das crianas ao sistema de ensino pblico e dos adultos ao sistema de Educao
de Jovens e Adultos [EJA], medida imprescindvel para a adoo do sistema de PSAU
no Brasil. Alm disso, necessrio garantir a salubridade e a segurana no trabalho dos
catadores, atravs de equipamentos e da infraestrutura adequada.
5 Consideraes finais
O presente estudo analisou, inicialmente, os aspectos jurdicos relacionados s
atividades de reciclagem. A partir disso verificou-se que, muito embora a reduo do
consumo e a reutilizao sejam preferveis ao descarte e reciclagem, no curto prazo a
reciclagem a forma mais vivel de reduzir a disposio inadequada de resduos slidos
81

na natureza. A reciclagem apresenta benefcios econmicos e ambientais que devem

reconhecidos pela sociedade, pois contribuem sobremodo para a melhoria da qualidade
ambiental.
O incio do ciclo da reciclagem se d na coleta e na triagem dos materiais
reciclveis. Hoje, o servio pblico de coleta seletiva realizado em pequena parcela
dos municpios brasileiros. Mesmo nos poucos municpios que possuem o servio
pblico de coleta seletiva, grande parte do material reciclvel enterrada, gerando um
desperdcio de recursos e contaminao ambiental. Em ambos os casos, o trabalho
exercido pelos catadores de materiais reciclveis auxilia no prolongamento do ciclo de
vida dos produtos, pois os reintroduz na cadeia produtiva atravs da reciclagem.
Com a coleta e a triagem, os catadores exercem um trabalho que gera
externalidades positivas para toda a sociedade. No entanto, esse trabalho no recebe o
devido reconhecimento. Por tudo isso, possvel afirmar que a atividade exercida pelos
catadores merecedora de retribuio, eis que contribui significativamente para a
melhoria da qualidade ambiental. Digno de nota o fato de que j foram criadas no
Brasil vrias Polticas Pblicas voltadas para a promoo do trabalho dos catadores e
sua insero social e econmica.
Com a Poltica Nacional de Resduos Slidos, houve um reconhecimento do valor
econmico dos materiais reciclveis e do trabalho dos catadores. Diante dos
instrumentos previstos na PNRS, o Poder Pblico pode utilizar instrumentos
econmicos indutores para estimular toda a cadeia da reciclagem, includo a a atividade
de catar materiais reciclveis.
O presente estudo, aps analisar os aspectos jurdicos basilares para a implantao
de um sistema de Pagamento por Servios Ambientais Urbanos, assevera a
potencialidade de adoo desse instrumento para estimular a atividade de catar materiais
reciclveis. O objetivo desse instrumento seria, por um lado, aumentar a coleta seletiva
dos materiais reciclveis, evitando sua disposio final e, por outro, tornar a atividade
de catar mais atrativa.
No entanto, no se pode olvidar a questo da dignidade dos catadores. O PSAU
no deve, de maneira nenhuma, servir como um mecanismo de excluso social. Ao
contrrio: o PSAU deve servir como um instrumento de incluso social de pessoas em
alto grau de vulnerabilidade, atravs da gerao de emprego e renda. Nesse sentido, o
PSAU pode servir como um importante instrumento para retirar da misria ou pobreza
extrema milhares de pessoas que vivem dessa atividade nas cidades brasileiras.
Referncias
FRANCO, Jos Gustavo de Oliveira. Aspectos prtico-jurdicos da implantao de um sistema de
Pagamento por Servios Ambientais com base em estudo de caso. In: RECH, Adir (Org.). Direito e
economia verde: natureza jurdica e aplicaes prticas do pagamento por servios ambientais, como
instrumento de ocupaes sustentveis. Caxias do Sul: Educs, 2011
INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA. Pesquisa sobre Pagamento por Servios
Ambientais Urbanos para a gesto de resduos slidos. Braslia: IPEA, 2010.
82

LIPOVETSKY, Gilles. A felicidade paradoxal: ensaio sobre a sociedade do hiperconsumo. So Paulo:

Companhia das Letras, 2007.
MILLENNIUM ASSESSMENT. Disponvel em: < www.millenniumassessment.org>. Acesso em: 2
maio 2012.
MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE. Plano Nacional de Resduos Slidos. Verso preliminar para
consulta pblica. Disponvel em:
<http://www.mma.gov.br/estruturas/253/_arquivos/versao_preliminar_pnrs_wm_253.pdf>. Acesso em:
26 abr. 2012.
MOVIMENTO NACIONAL DOS CATADORES DE MATERIAIS RECICLVEIS. Nota pblica:
programa de pagamento por servios ambientais. Disponvel em: <http://www.mncr.org.br/artigos/notapublica-psau-programa-de-pagamentos-de-servicos-ambientaisurbanos?portal_status_message=Changes%20saved>. Acesso em: 2 maio 2012.
PRESTES, Vnesca. Planos federal, estadual e municipal de resduos slidos e mudanas climticas.
Disponvel em: <http://www.planetaverde.org/download/usp-planos-residuos-solidos-e-mudancasclimaticas.pdf>. Acesso em: 9 maio 2012.
SETTE, Marli Deon; NOGUEIRA, Jorge Madeira (2010) Poltica Nacional de Resduos Slidos: uma
avaliao inicial acerca dos aspectos jurdicos e econmicos. Disponvel em:
<http://pt.scribd.com/doc/48461738/Politica-Nacional-Residuos-Solidos-02082010>. Acesso em: 8 mar.
2012.

83

5
Sustentabilidade urbana em Caxias do Sul: aplicao de indicadores*
Elisangela Bernard**
Maria Carolina Rosa Gullo***
Carolina Mayorga****
Fernanda de Oliveira Nunes*****
Carlos Eduardo Mesquita Pedone******

1 Introduo
As atuais necessidades humanas da vida contempornea possuem uma
indissocivel dependncia da infraestrutura instalada nos centros urbanos, quer nas
questes que envolvam o acesso aos servios de sade e educao, para habitantes de
cidades de pequeno porte, quer no acesso aos meios de transporte e reas verdes, para as
populaes tipicamente urbanas. Por isso, o planejamento adequado dos centros urbanos
constitui um ponto essencial para que os complexos ciclos de ocupao humana sejam
acompanhados e qualificados ao longo do tempo. A mitigao dos impactos sobre o
ambiente urbano se revela um problema complexo, mas que pode ser pensado em
consonncia com as variveis que determinam a degradao ambiental e comprometem
o desenvolvimento sustentvel das cidades.
Nesse sentido, a sustentabilidade urbana pode contribuir para uma reavaliao das
atividades humanas nas cidades, seja na escala regional, urbana, seja mesmo dos
bairros, que so mais perceptveis nas atividades dirias da maior parte da populao.
Desde 2002, o Municpio de Caxias do Sul est entre os trs municpios gachos
classificados como crticos em termos do volume da produo industrial e do risco
ambiental, em especial das indstrias metalmecnicas, de bebidas e de alimentos (FEERS, 2012). Alm disso, a elevada atividade industrial um constante atrativo de mo de
obra composta por migrantes de diferentes municpios gachos e brasileiros.
Esse fator foi determinante na acelerada expanso urbana da cidade e a
consequente e urgente necessidade de medidas para mitigao dos riscos ambientais
decorrentes da concentrao populacional na ocupao do solo urbano e da consequente
demanda habitacional.

Resultado parcial do projeto de pesquisa Sustentabilidade, espao e territrio urbano, vinculado ao

Ncleo de Pesquisa Interdisciplinar do Mestrado em Direito Ambiental da Universidade de Caxias do Sul.
**
Acadmica de Arquitetura e Urbanismo na Universidade de Caxias do Sul.
***
Doutorado em Economia pela UFRGS; professora na Universidade de Caxias do Sul na graduao e
nos programas de Mestrado em Direito Ambiental e no Mestrado em Cincias e Engenharia Ambiental.
****
Acadmica de Arquitetura e Urbanismo na Universidade de Caxias do Sul.
*****
Doutorado em Engenharia Civil pela UFRGS; professora no curso de Arquitetura e Urbanismo na
Universidade de Caxias do Sul.
******
Mestrado em Arquitetura pela UFRGS; professor no curso de Arquitetura e Urbanismo na
Universidade de Caxias do Sul.
84

Portanto, este captulo tem o objetivo de evidenciar a questo da sustentabilidade

ambiental no Municpio de Caxias do Sul, atravs da aplicao de indicadores de
sustentabilidade para dois bairros da cidade.
2 Conceituando a sustentabilidade urbana
O tema sustentabilidade nunca foi to discutido como nos ltimos anos. Conforme
Edwards (2008, p. 49) o conceito de sustentabilidade envolve a noo do meio
ambiente como um sistema holstico e interdisciplinar. Segundo Acselrad (2001) a
sustentabilidade no se refere apenas s questes ambientais, mas tambm s questes
econmicas, sociais e polticas, e estas questes devem estar entrelaadas em todas as
suas esferas para embasar uma discusso.
De acordo com a Comisso Brundtland de 1987, definiu-se o desenvolvimento
sustentvel como aquele que satisfaz as necessidades do presente, sem comprometer a
capacidade das geraes futuras de suprir suas prprias necessidades. (CMMAD, 1988
apud LEITE et al., 2012).
Leite (2012) afirma que o mundo possui recursos finitos que no esto sendo
utilizados adequadamente, sendo necessria uma mudana de comportamento. O autor
tambm enfatiza que para uma avaliao de um contexto global, deve-se observar os
trs pilares da sustentabilidade: ambientais, econmicos e sociais. Pode-se observar que
o conceito de sustentabilidade ainda no est completamente finalizado, e que
dificilmente se chegar a um consenso final acerca deste tema.
Um dos temas mais estudados atualmente so os fsico-ambientais relacionados
sustentabilidade. H muitas pesquisas sendo desenvolvidas com o intuito de definir
quantitativamente os limites da agresso sofrida pelo meio ambiente, devido ao
aumento populacional, demandas por alimentos, industrializao, dentre tantos outros
fatores que produzem impactos ambientais.
Muito se especula sobre os efeitos da economia mundial no ambiente [...] a
economia mundial se encontra em um momento com tantas questes, que somente a
palavra incerteza pode caracteriz-la. (LEITE; TELLO, 2010). Em relao
sustentabilidade urbana, a economia necessita de uma reestruturao para atender a uma
populao cada vez mais urbana, pois a populao mundial continuar crescendo nas
cidades. Observando-se isso, os desafios da economia sero cada vez maiores, pois as
demandas devem ser atendidas, porm sem que isso gere impactos que impossibilitem o
desenvolvimento sustentvel.
A sustentabilidade urbana tambm depende da esfera social, tendo em vista que as
aes do homem so as responsveis pelas mudanas ocorridas no planeta. Em relao
sustentabilidade, a sociedade urbana est ligada a uma srie de impactos positivos e
negativos para seus habitantes [...] (LEITE; TELLO, 2010).
Os primeiros assentamentos humanos iniciaram-se h mais de cinco mil anos
devido agricultura e domesticao de animais, que propiciaram aglomeraes nos
arredores das reas de cultivo. Por sua vez, estas pequenas aglomeraes estimularam as
85

trocas comerciais e as relaes sociais. Segundo Tickell (apud ROGERS; GUMUCHDJIAN,

2001) a introduo da agricultura, a especializao das atividades humanas e o
crescimento das cidades acarretaram num rpido crescimento no nmero de habitantes
no planeta. Este incremento de pessoas no planeta induziu a formao de grandes
centros urbanos. Segundo Bernardes et al.
O conceito tradicional de urbano refere-se concentrao, num ponto do
espao, de edificaes e de pessoas que no exeram atividades rurais ou o
faam em proporo no significativa em relao s atividades ditas urbanas,
desempenhadas no interior do nucleamento resultante dessa concentrao.
(1983, p. 6).

Ao se conceituar o meio urbano, deve-se entend-lo como um espao fsico que se

refere s cidades. Partindo desta premissa, pode-se ento conceituar as cidades como
sendo um complexo demogrfico formado por importante concentrao populacional,
dadas as atividades de carter mercantil, industrial, e cultural. (FERREIRA, 1995).
Leite et al. (2012), por sua vez, afirmam que o Planeta Terra j um planeta
urbano, e atualmente somam-se mais de 50% da populao mundial vivendo em
cidades. O autor ainda considera que a cidade o lugar onde so feitas todas as trocas,
dos grandes e pequenos negcios interao social e cultural [...].
Pode-se ento considerar que o meio urbano o hbitat do ser humano, o espao
fsico onde acontece a maioria das atividades humanas, que so indispensveis vida
moderna.
So inmeras as questes abordadas ao se tentar conceituar a sustentabilidade
urbana. Tendo em vista que o que se refere ao meio urbano direciona-se s cidades,
Leite et al. afirmam que
o conceito de cidade sustentvel reconhece que a cidade precisa atender aos
objetivos sociais, ambientais, polticos e culturais, bem como aos objetivos
econmicos e fsicos de seus cidados. um organismo dinmico to
complexo quanto a prpria sociedade e suficientemente gil para reagir com
rapidez s suas mudanas que, num cenrio ideal, deveria operar em ciclo de
vida contnuo, sem desperdcios [...]. (2012).

Edwards (2008) considera que quanto mais a cidade se torna densa, maior sua
compactao fsica e neste contexto o ideal seriam os incentivos aos deslocamentos a
p, com bicicletas e transporte pblico.
Pode-se definir que as cidades com desenvolvimento sustentvel representam
um local mais igualitrio a todos, com preocupao com o meio ambiente e a
populao que nela vive [...] a sustentabilidade urbana um conceito
interdisciplinar e de difcil caracterizao. Para atingir a aplicabilidade no
meio urbano, depende de aes polticas, sociais e ambientais. (SAMPAIO,
2009, p. 7).

Dentro desse contexto, a sustentabilidade urbana um tema imprescindvel para

viabilizar o desenvolvimento das cidades sem o esgotamento de recursos e com
qualidade de vida.
86

3 O uso de indicadores de sustentabilidade urbana

Uma anlise de como definida a sustentabilidade urbana leva em conta diversos
estudos sobre o desenvolvimento e a aplicao de indicadores assim como definio de
atributos. Indicadores so compostos pela identificao e anlise de atributos de algum
determinado tema. Indicadores e atributos so empregados para se caracterizar a
sustentabilidade urbana. O termo indicador originrio do latim indicatore, que
significa descobrir, apontar, anunciar, estimar, servindo de medida, parmetro que
indica uma tendncia do que est acontecendo. (GUILHON, 2012). Eles funcionam
como estatstica e nos fornecem informaes sobre os fenmenos abordados, informam
sobre uma determinada meta ao longo de uma linha do tempo. Fornecem dados para se
obter uma viso ampliada das condies de algum local. Os principais objetivos dos
indicadores de sustentabilidade urbana so: agrupar e mensurar as informaes de tal
modo que determinadas caractersticas fiquem mais visveis. Os indicadores tornam as
informaes mais simplificadas no que se refere s questes complexas, eles tentam
melhorar o processo de comunicao de dados de um determinado local em um
determinado perodo.
Acerca da caracterizao de desenvolvimento sustentvel e sustentabilidade, Silva
(2000 apud SAMPAIO, 2009) discute que o termo ainda est em processo constante de
construo, os conceitos antes eram diretamente relacionados com a questo ambiental,
hoje incorpora as dimenses polticas, econmicas e sociais.
Conforme Edwards (2008), para um desenvolvimento sustentvel urbano, os
princpios so a compactao, ruas livres de trfego intenso, maior densidade nas reas
suburbanas, mais uso misto do solo, edificaes residenciais de quatro pavimentos e
legibilidade. O autor afirma que o nico modelo de cidade sustentvel possvel a
cidade compacta e de uso misto.
Cidade compacta aquela que pode ser considerada como um modelo de
desenvolvimento urbano e tambm aquela que promove altas densidades (maior do que
250 habitantes por hectare) com adequado e planejado uso misto do solo onde h a
mistura das funes urbanas que so a habitao, o comrcio e os servios. (LEITE,
2012).
Conforme uma pesquisa coordenada por Leite e Tello em 2010, com o intuito de
construir indicadores de sustentabilidade urbana, foram definidos nove temas dos quais
derivam 176 indicadores. A definio dos temas e indicadores veio do mapeamento de
referncias nacionais, a fim de trazer subsdios pesquisa. Os indicadores de
sustentabilidade urbana analisados vieram do Conselho Brasileiro de Construo
Sustentvel (CBCS) e do Selo Casa Azul da Caixa Econmica Federal e de artigos
cientficos, dissertaes e teses acadmicas que vm sendo desenvolvidas em
universidades. Os nove temas definidores de indicadores de sustentabilidade urbana so:
construo e infraestrutura sustentveis, governana, mobilidade, moradia,
87

oportunidades, planejamento e ordenamento territorial, questes ambientais, segurana,

servios e equipamentos.
No entanto, para Farr (2008) so cinco os atributos essenciais do urbanismo
sustentvel, que devem ser analisados: a vizinhana, a compactao, a diversidade, a
conectividade e a relao com a natureza:
1. vizinhana: delimitao de uma rede social para estimular a sociabilidade, o
comprometimento, a responsabilidade e o vnculo com o seu ambiente.
Escolas, associaes comunitrias, etc.;
2. compactao: densidades e concentraes de usos para racionalizao e
integrao de redes de infraestrutura;
3. diversidade: oferta de servios e usos que atendam as necessidades, sem a
necessidade de utilizar um meio de transporte, e variedade tipolgica de
moradias;
4. conectividade: possibilidades de caminhar, correr, andar de bicicleta, e tambm
utilizar cadeira de rodas pela vizinhana;
5. relao com a natureza: existncia de reas com natureza intocada em uma
distncia de caminhada razovel dos assentamentos humanos.
Acselrad (2001) apresentou trs matrizes discursivas que podem ser vistas como
indicadores ou atributos de sustentabilidade urbana. Estas matrizes resultam em
propostas de aes para a questo ambiental urbana. Essas matrizes so: representao
tcnico-material da cidade, a cidade como espao da qualidade de vida e a restaurao
da legitimidade das polticas urbanas.
O autor considera que os temas para anlise da sustentabilidade urbana esto
interligados e cita como exemplo que para se obter a racionalidade ecoenergtica
preciso buscar uma maior eficincia no uso dos recursos naturais, equidade no acesso
aos servios urbanos, incentivando o uso de meios de transporte menos poluentes,
aproximando-se do modelo da pureza.
De acordo com Rogers e Gumuchdjian (2001), a cidade autossustentvel o
modelo de cidade densa e que, acima de tudo, deve ser sinnimo de qualidade de vida
para as prximas geraes. O autor tambm afirma que alm da oportunidade social, o
modelo de cidade densa pode trazer benefcios ecolgicos maiores; estas cidades,
atravs de um planejamento integrado, podem ser idealizadas visando-se um aumento
da eficincia energtica, diminuindo o consumo de recursos e evitando sua expanso
para as reas rurais. Devido a essas razes, o autor acredita que deve ocorrer
investimentos nas ideias de cidades compactas. [...] uma cidade densa e socialmente
diversificada onde as atividades econmicas e sociais se sobreponham e onde as
comunidades sejam concentradas em torno das unidades de vizinhana. (ROGERS;
GUMUCHDJIAN, 2001, p. 33).

88

3.1 Matriz de anlise de autores

Os atributos citados pelos autores podem ser analisados em conjunto, a partir de
uma matriz, para a verificao do cruzamento de dados (Figura 1).
Figura 1 Matriz de anlise de autores
Atributos

Edwards

Leite;
Tello

FARR

Rogers

Geocidades
PNUMA

IDS
IBGE

Compactao
Densidade nas reas suburbanas
Planejamento e ordenamento territorial
Residncias de 4 pavimentos
Mobilidade
Conectividade
Uso misto do solo
Diversidade
Legibilidade
Construo e infraestrutura sustentveis
Ambiente construdo
Governana
Planejamento e ordenamento territorial
Segurana
Servios e equipamentos
Vizinhana
Dimenso institucional
Moradia
Oportunidades
Dimenso social
Questes ambientais
Dimenso ambiental
gua
Ar
Solo
Biodiversidade
Relao com a natureza
Qualidade de vida
Dimenso econmica

Fonte: Elaborada pelos autores.

Levantou-se um total de 28 atributos citados pelos autores. Com isso foi feito um
agrupamento levando em considerao sua natureza e proximidade de assunto. Desse
agrupamento resultaram 10 grupos contendo cada um deles um ou mais atributos.
(Figura 2).
Figura 2 Quadro do agrupamento de atributos
Atributos
Compactao; Densidade nas reas suburbanas; Planejamento e ordenamento
territorial; Residncias de 4 pavimentos
Mobilidade; Conectividade
Uso misto do solo; Diversidade
Legibilidade
Construo e infraestrutura sustentveis; Ambiente construdo
Governana; Segurana; Servios e equipamentos; Vizinhana; Dimenso
institucional
Moradia; Oportunidades; Dimenso social
Questes ambientais; Dimenso ambiental; gua; Ar; Solo; Biodiversidade
Relao com a natureza; Qualidade de vida
Dimenso econmica

Grupos
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10

Fonte: Elaborada pelos autores.

89

Em relao ao Grupo 1, alguns de seus atributos so citados por Edwards (2008),

Farr (2008) e Rogers (2001). Conforme Edwards (2008), para um desenvolvimento
sustentvel urbano, os princpios so a compactao, maiores densidades nas reas
suburbanas e residncias de quatro pavimentos. Para Farr (2008), a compactao
necessria para gerar densidades e concentraes de usos para racionalizao e
integrao de redes de infraestrutura. Segundo Rogers (2001), o modelo de cidade
autossustentvel o modelo de cidade densa.
O Grupo 2, que tem seus atributos citados por Edwards (2008), considera que um
dos princpios para um desenvolvimento sustentvel urbano so as ruas livres de trfego
intenso, o que caracteriza o atributo de mobilidade. J Leite (2010) define a mobilidade
como um de seus nove atributos de sustentabilidade urbana. Farr (2008) cita a
conectividade como um atributo essencial do urbanismo sustentvel, que se caracteriza
por possibilidades de caminhar, correr, andar de bicicleta, e tambm utilizar cadeira de
rodas pela vizinhana. (FARR, 2008).
O Grupo 3 engloba o uso misto do solo e a diversidade, Edwards (2008) afirma o
uso misto do solo como um dos atributos que pode tornar possvel o modelo de cidade
sustentvel. Farr (2008) tem a diversidade como um de seus atributos essenciais do
urbanismo sustentvel, em que essa diversidade seja a oferta de servios e usos que
atendam necessidades sem utilizar um meio de transporte, e variedade tipolgica de
moradias. Para Rogers (2001), a cidade autossustentvel uma cidade diversificada
onde as atividades econmicas e sociais se sobreponham.
O Grupo 4 possui apenas o atributo da legibilidade que citada por Edwards
(2008); esse atributo mais um dos princpios para um desenvolvimento sustentvel
urbano.
No Grupo 5, o atributo da construo e infraestrutura sustentvel citado por
Leite (2010) como um dos seus temas definidores de indicadores de sustentabilidade
urbana. J o atributo ambiente construdo citado pelo relatrio GEO Cidades como
pertencente a uma de cinco categorias que compem os seus indicadores.
O Grupo 6 possui seis atributos agrupados, e Leite (2010) cita quatro deles, que
so: governana; planejamento e ordenamento territorial; segurana; servios e
equipamentos. Farr (2008) define a vizinhana como um atributo essencial em que este
atributo apresentado como a delimitao de uma rede social, para estimular a
sociabilidade, o comprometimento, a responsabilidade e o vnculo com o seu ambiente.
Rogers (2001) tambm cita a vizinhana como um atributo em que as comunidades
sejam concentradas em torno das unidades de vizinhana. Os Indicadores de
Desenvolvimento Sustentvel (IDS), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE), define o atributo da dimenso institucional como uma de suas quatro
dimenses, constitudas por indicadores.
No Grupo 7, Leite (2010) cita a moradia e as oportunidades como temas
definidores de indicadores de sustentabilidade urbana, ou seja, atributos. Rogers (2001)
tambm define as oportunidades sociais como um atributo de um modelo de cidade
90

autossustentvel. O IDS do IBGE define a dimenso social como uma de suas quatro
dimenses.
No Grupo 8, as questes ambientais so citadas por Leite (2010) como um de
seus nove temas definidores de indicadores de sustentabilidade urbana. J o relatrio
GEO Cidades cita a gua, o ar, o solo e a biodiversidade como quatro de cinco
diferentes categorias de recursos. O IDS do IBGE cita a dimenso ambiental, como uma
de suas quatro grandes dimenses.
O Grupo 9 possui dois atributos que so: a relao com a natureza e a qualidade
de vida; a relao com a natureza citada por Farr (2008) onde, segundo o autor, deve
haver a existncia de reas com natureza intocada em uma distncia de caminhada
razovel dos assentamentos humanos. A qualidade de vida citada por Rogers (2001),
que prev que a cidade autossustentvel deve ser sinnima de qualidade de vida.
O Grupo 10 apresenta apenas o atributo da dimenso econmica, que definida
pelo IDS do IBGE com uma de suas quatro grandes dimenses.
3.2 Matriz de anlise de estudos de caso
Foi elaborada uma segunda matriz de anlise (Figura 3) confrontando os 10
grupos criados conjunto de atributos e 8 estudos de caso, para que se verificasse o
cruzamento de dados, a fim de observar que o conjunto de atributos mencionado em
cada estudo de caso.
Figura 3 Matriz de anlise de estudos de caso
Atributos

Mossor/RN

Joo
Pessoa/PB

Parque
Residencial
Manaus/AM

Robsonville
/Auckland/NZ

Vitria da
Conquista/BA

Santo
Tirso/PT

RMBH
RMSP

Compactao
Densidade nas reas
suburbanas
Planejamento e
ordenamento territorial
Residncias de 4
pavimentos
Mobilidade
Conectividade
Uso misto do solo
Diversidade
Legibilidade
Construo e
infraestrutura
sustentveis
Ambiente construdo
Governana
Planejamento e
ordenamento territorial
Segurana
Servios e equipamentos
Vizinhana
Dimenso institucional
Moradia
Oportunidades
Dimenso social
Questes ambientais
Dimenso ambiental
gua
Ar

91

Solo
Biodiversidade
Relao com a natureza
Qualidade de vida
Dimenso econmica

Fonte: Elaborada pelos autores.

No estudo de caso de Mossor/RN foram verificados como atributos aspectos

sociais e aspectos culturais em dimenso social (Grupo 7), aspectos polticos em
governana (Grupo 6), aspectos econmicos em dimenso econmica (Grupo 10), e
aspectos ambientais em dimenso ambiental (Grupo 8). Estes aspectos foram locados
na matriz de anlise como atributos referentes a esses grupos citados.
Em relao ao estudo de caso de Joo Pessoa/PB, foram identificados trs
atributos, so eles: atividades licenciadas de comrcio e servio, assim como
faturamento anual das reas, locados no Grupo 10 como atributo de dimenso
econmica; ndices de qualidade de vida urbana, locado no Grupo 9 como atributo de
qualidade de vida.
O estudo de caso do Parque Residencial de Manaus/AM identificou sete quesitos
que se pode associ-los a atributos de sustentabilidade urbana. O quesito projeto
flexvel e materiais e processos construtivos foram locados no Grupo 5, como
atributo de construo e infraestrutura sustentveis. O quesito modelo de mobilidade
foi locado no Grupo 2 como atributo de mobilidade, j os quesitos controle de impacto
ambiental, gesto de energia, gesto de gua e gesto de resduos foram locados
no Grupo 8, como atributo de dimenso ambiental.
No estudo de caso de Hobsonville em Auckland, Nova Zelndia, foram
identificadas trs reas principais e quatro esferas de indicadores. As trs reas
principais so: morfologia urbana e otimizao ecolgica, que foi locado nos Grupos
1 e 6, como atributo de planejamento e ordenamento territorial, j a incluso social e a
acessibilidade foram locadas no Grupo 7 e Grupo 2, como atributos de oportunidades e
mobilidade respectivamente. A terceira rea principal refere-se integrao cultural
locada no Grupo 7, como atributo de dimenso social. As quatro esferas de indicadores
identificados no estudo de caso de Hobsonville so: ambientais, econmicos, sociais e
culturais, locados nos Grupos 8, 10 e 7, respectivamente, como atributos de dimenso
ambiental, dimenso econmica e dimenso social.
No estudo de caso de Vitria da Conquista/BA, identificou-se dois atributos,
chamados de subsistemas que so sociedade e meio ambiente. O primeiro foi locado no
Grupo 10 e Grupo 7 como atributo de dimenso econmica e dimenso social
respectivamente. O segundo subsistema foi locado no Grupo 8, como atributo de
dimenso ambiental.
No estudo de caso de Santo Tirso, em Portugal, foram verificados 5 atributos:
infraestruturas, locado no Grupo 5, como atributo de construo e infraestrutura
sustentveis; resduos, locado no Grupo 8, como atributo de dimenso ambiental;

92

sade e educao locados no Grupo 7 como atributos de dimenso social; produto da

cidade, locado no Grupo 10,
10 como atributo de dimenso econmica.
No estudo de caso de 36 municpios da Regio Metropolitana de So Paulo e 21
municpios da Regio Metropolitana de Belo Horizonte,
Horizonte foram identificados trs
ndices: ambiental locado no Grupo 8 como atributo de dimenso ambiental; ndice de
capacidade poltico-institucional
institucional, locado no Grupo 6, como atributo de governana,
planejamento e ordenamento territorial e dimenso institucional; ndice de
desenvolvimento humano municipal,
municipal locado no Grupo 7 e 10, como atributo de
dimenso social e dimenso econmica,
econ
respectivamente.
4 Anlise da sustentabilidade urbana
Neste captulo busca--se
se aplicar a metodologia at aqui exposta para o municpio
de Caxias do sul, escolhendo uma amostra (bairros) e atributos que possam referendar a
existncia ou no de sustentabilidade
susten
urbana no municpio.
4.1 Objeto de estudo
O objeto de estudo desta anlise a cidade de Caxias do Sul,
Sul que se encontra na
escala de centro urbano. A partir da anlise do resultado do mapeamento e cruzamento
dos indicadores de sustentabilidade,
sustentabilidade pretende-se
se identificar possveis bairros que
apresentem aspectos que os promovam a categoria de bairros sustentveis.
Para anlise dos cinco atributos,
atributos foram escolhidos os seguintes itens para
mapeamento: espaos abertos, escolaridade, domiclios, transporte pblico, populao e
renda. Os dados foram retirados de trs fontes: IBGE, Prefeitura de Caxias do Sul e
Visate (empresa responsvel pelo transporte pblico na cidade). Sendo que, como base
para o mapeamento dos dados, foi utilizado o mapa poltico a seguir.
Figura 4 Mapa poltico

Fonte: Elaborado pelos autores.

93

Registra-se que optou-se por trabalhar apenas com os bairros, excluindo portanto
os distritos que pertencem ao municpio.
4.2 Coleta de dados para anlise dos indicadores
A primeira medida tomada foi retirar os dados dos sites do IBGE, da Prefeitura de
Caxias do Sul e da empresa Visate.
Do site do IBGE foram retirados os seguintes dados do Censo 2010: percentual de
pessoas de 10 anos ou mais de idade alfabetizadas por bairro; populao residente por
bairro; rendimento nominal mdio mensal dos domiclios particulares; nmero de
domiclios permanentes por bairro. Do site da Prefeitura Municipal de Caxias do Sul, os
dados referentes aos principais parques e s praas da cidade e da Visate utilizou-se as
linhas de nibus coletivo para o mapeamento de transporte pblico. Os dados com a
densidade foram gerados a partir do cruzamento do item selecionado pela rea territorial
de cada bairro.
4.3 Mapeamento dos dados
A partir do mapa-base e dos dados pesquisados, produziram-se mapas
georreferenciados no programa QGIS.
Pode-se perceber uma concentrao de populao na periferia do centro urbano de
Caxias do Sul. Destaque para o setor 8 como mais populoso, seguido pelo setor 5, os
dois em extremos opostos da cidade, respectivamente, ao norte e ao sul.
Tambm possvel visualizar uma concentrao de nmero de domiclios na zona
perifrica nos mesmos setores: setor 8, seguido pelo setor 5.

94

Figura 5 Mapas de populao e de domiclios permanentes por bairro

Fonte: Elaborado pelos autores.

A regio central apresenta um maior ndice de densidade demogrfica, sendo que

este vai diminuindo de forma progressiva, conforme se afasta para as regies
perifricas.

Figura 6 Mapas de densidade demogrfica e de domiclio

Fonte: Elaborada pelos autores.

95

Um efeito similar ao do mapa de densidade demogrfica percebido a partir da

mancha central que apresenta uma maior densidade de domiclio, esta vai diminuindo
conforme se encaminha para a periferia da cidade.
Figura 7 Mapas de rendimento mdio mensal dos domiclios particulares e da localizao de parques e
praas

Fonte: Elaborada pelos autores.

Na figura 7, percebe-se que a maior concentrao de renda mdia por domiclio

tambm ocorre na regio central da cidade, bem como um maior nmero de parques e
praas, contrastando com os dados populacionais, que apresentam um maior nmero de
habitantes nas zonas perifricas.
Figura 8 Mapa de transporte pblico

Fonte: Elaborada pelos autores.

96

O transporte pblico encontra-se em maior quantidade na regio central,

comparado s zonas perifricas. Verifica-se um possvel problema de trfego urbano,
com uma grande concentrao em seu centro, com poucas alternativas de rotas radiais
que facilitem o deslocamento. (Figura 8).
Figura 9 Mapa comparativo entre renda mdia e densidade demogrfica

Fonte: Elaborada pelos autores.

Pela figura 9, identifica-se que a concentrao de renda e a maior densidade

demogrfica so coincidentes na regio central. O que demonstra uma consolidao de
stio e um poder aquisitivo econmico superior ao restante da cidade.

Figura 10 Mapa de ndice de alfabetizao

Fonte: Elaborada pelos autores.

97

Por fim, em relao escolaridade, tem-se que no centro da rea urbana registrase o maior ndice de alfabetizao, enquanto nas periferias este deca, sendo que o setor
8 e 5 possuem o pior ndice.
5 Anlise resultante dos mapas temticos
Sobrepondo as informaes constantes nestes mapas temticos, encontram-se
alguns resultados que possibilitam a formao de grupos, devido similaridade de
caractersticas, e identificam-se possveis reas sustentveis no permetro urbano de
Caxias. A classificao foi feita pela diviso em cinco grupos:
Grupo A: concentra a maior densidade populacional e de renda, possui elevado
ndice de alfabetizao e destaca-se por apresentar uma infraestrutura tanto em espaos
pblicos como em conexes com as demais reas.
Figura 11 Mapa Grupo A

Fonte: Elaborada pelos autores.

Grupo B: limita-se com o Grupo A, apresenta-se tambm com grande densidade e

poder econmico elevado, mas diferencia-se principalmente por concentrar um nmero
menor de pessoas e por possuir um nvel um pouco menor de alfabetizao.

98

Figura 9 Mapa Grupo 2

Fonte: Elaborada pelos autores.

Grupo C: um grupo que se apresenta disperso espacialmente, mas que se

encontra nas reas perifricas da cidade, principalmente no sentido leste-oeste.
formado por trs subgrupos: um mais ao leste, outro ao sul e outro a oeste. Apresenta
um nvel mediano dentro dos indicadores analisados, mas com uma reduo em suas
conexes macros e em espaos pblicos.

Figura 13 Mapa Grupo C

Fonte: Elaborada pelos autores.

99

Grupo D: Localizado na periferia sul da cidade, concentra um nmero maior de

pessoas, porm com densidade reduzida. Verifica-se um menor poder aquisitivo e de
alfabetizao, alm de infraestrutura e espaos pblicos reduzidos.

Figura 14 Mapa Grupo 4

Fonte: Elaborada pelos autores.

Grupo E: o grupo que apresenta menos indicadores de sustentabilidade,

localizado no extremo norte perimetral do centro urbano, formado por bairros que
surgiram de forma no planejada. Possui o menor poder aquisitivo e ndice de
alfabetizao.
Figura 15 Mapa Grupo 5

Fonte: Elaborada pelos autores.

100

Com isto, pode-se dizer que Caxias do Sul tem seus maiores indicadores de
sustentabilidade na rea central, sendo que medida que se afastam do centro estes vo
diminuindo progressivamente, formando um eixo leste-oeste que apresenta um nvel
mediano e que os dois polos, um ao norte e outro ao sul apresentam os menores ndices,
indicando a possibilidade de possveis projetos pblicos de interveno e melhoria.

Figura 10 Mapa-sntese

Fonte: Elaborada pelos autores.

6 Escolha de dois bairros residenciais de Caxias do Sul para anlise

Para a escolha dos bairros residenciais de Caxias do Sul a serem verificados
quanto a sua sustentabilidade, foram analisados mapas do municpio como o de
densidade de domiclio, densidade demogrfica, transporte pblico e localizao de
parques e praas. Essas informaes so alguns dos indicadores dos atributos de
compactao, conectividade e relao com a natureza.
Aps a anlise destes mapas, a partir do cruzamento de dados referentes aos
atributos citados, observou-se que os Bairros So Pelegrino e Exposio eram os mais
incidentes nestes quesitos, sendo os dois bairros escolhidos para esta pesquisa. O Bairro
So Pelegrino e o Bairro Exposio possuem de mdia a alta densidade de domiclios e
densidade demogrfica, porm tanto o Bairro So Pelegrino quanto o Exposio no so
os de maior populao em Caxias do Sul. Sobre a localizao de parques e praas, o
atributo referente a relao com a natureza, onde observou-se que o bairro com maior
incidncia em Caxias do Sul o Exposio com um parque e uma praa, seguido do
Bairro So Pelegrino com duas praas. Em relao ao transporte pblico, referente ao
atributo de mobilidade urbana, o Bairro So Pelegrino tem maior fluxo de transporte em
101

relao sua densidade populacional, seguido do Bairro Exposio, com pouca

diferena.
Algumas caractersticas foram observadas durante a anlise, ambos os bairros
escolhidos possuem uma alta densidade de domiclios permanentes, porm uma mdia
populao residente por bairro. Ambos possuem uma renda nominal mdia por
domiclio de 5 a 10 salrios-mnimos, sendo os bairros de maior classe econmica da
cidade de Caxias do Sul. Observou-se tambm nos mapas da cidade de Caxias do Sul
que os bairros de maior densidade tambm eram os de maior poder aquisitivo. Ressaltase que os Bairros So Pelegrino e Exposio possuem altas taxas de alfabetizao, o So
Pelegrino com uma taxa de 92,05 a 94% de pessoas de 10 anos ou mais alfabetizadas,
seguido pelo Bairro Exposio com 88,61 a 92,04%.
6.1 O bairro Exposio
Atravs da elaborao de mapas de uso do solo (Figura 8) e mapa das alturas das
edificaes (Figura 16), pode-se verificar o atributo de sustentabilidade urbana referente
compactao.
Figura 17 Mapa de uso do solo, Bairro Exposio

Fonte: Elaborada pelos autores.

Analisando-se o mapa de uso do solo do Bairro Exposio, percebe-se que apesar

de ter uma alta densidade de residncias, h uma distribuio heterognea dos usos,
propiciando sua sustentabilidade.

102

Figura 18 Mapa das alturas das edificaes no Bairro Exposio

Fonte: Elaborada pelos autores.

Ao se analisar a altura das edificaes, verifica-se que as maiores alturas, ou seja,

a maior densidade de domiclio estabelece-se mais perto do centro, localizado na parte
norte do bairro. H tambm uma concentrao de edificaes altas na parte centro-leste
do bairro, local onde se verifica uma menor densidade na ocupao do solo.
Em relao ao atributo de conectividade, cujo indicador o transporte pblico, foi
elaborado o mapa de pontos de nibus do bairro, a fim de se verificar sua mobilidade.
Essa mobilidade depende tambm dos desnveis topogrficos apresentados no mapa de
topografia do bairro. A topografia no mapa est representada numa escala de cores que
representa desnveis de 10m em 10m, para que se possa verificar onde esto as maiores
barreiras topogrficas, que impedem deslocamentos muito longos a p ou de bicicleta.
Figura 19 Mapa de pontos de nibus Bairro Exposio

Fonte: Elaborada pelos autores.

103

Percebe-se que o Bairro Exposio altamente acidentado, possuindo grande

desnvel de cerca de 70 metros em sua parte sul, nos arredores do Parque. Porm ao
longo da Rua Os 18 do Forte, a topografia mantm-se praticamente plana.
Figura 20 Mapa da topografia do Bairro Exposio

Fonte: Elaborada pelos autores.

Para se verificar o atributo de sustentabilidade urbana, referente relao com a

natureza, foi elaborado um mapa caracterizando e localizando estas reas verdes (Figura
12).
Figura 21 Mapa de parques e praas no Bairro Exposio

Fonte: Elaborada pelos autores.

104

Ao observar este mapa, verifica-se a presena de um grande parque na parte mais

baixa do bairro, conhecido como Parque dos Macaquinhos, e na regio leste h a Praa
Monteiro Lobato. Quanto a este atributo, pode-se afirmar que o Bairro Exposio
contempla este quesito.
6.2 O bairro So Pelegrino
Para se verificar o atributo de sustentabilidade urbana, referente compactao,
foi necessrio elaborar um mapa de uso do solo (Figura 13) e um mapa das alturas das
edificaes (Figura 14). O atributo de compactao refere-se ao indicador de densidade.
Figura 22 Mapa de uso do solo no Bairro So Pelegrino

Fonte: Elaborada pelos autores.

Ao observar-se ambos os mapas, verifica-se heterogeneidade quanto ao uso do

solo, assim como a altura das edificaes, que tem em mdia quatro pavimentos, porm
suas alturas variam de um a quinze pavimentos. O Bairro So Pelegrino possui uma alta
densidade de domiclios e densidade populacional, sendo assim confirmada sua
sustentabilidade perante o atributo compactao.

105

Figura 23 Mapa das alturas das edificaes no Bairro So Pelegrino

Fonte: Elaborada pelos autores.

No que diz respeito ao atributo da conectividade, seu respectivo indicador o

transporte pblico e as barreiras topogrficas, estes dois indicadores deram origem ao
mapa de pontos de nibus e ao mapa da topografia.
Figura 24 Mapa dos pontos de nibus do Bairro So Pelegrino

106

Fonte: Elaborada pelos autores.

Ao observar-se o mapa de pontos de nibus, verifica-se uma deficincia entre as

proximidades de pontos de nibus em alguns setores do bairro, como no setor oeste;
porm, ao observar-se o mapa da topografia do bairro verifica-se que o So Pelegrino
relativamente plano propiciando deslocamentos a p e de bicicleta, com isso contempla
em parte o atributo da conectividade.
Figura 25 Mapa da topografia do Bairro So Pelegrino

Fonte: Elaborada pelos autores.

Por fim, para se verificar o atributo da relao com a natureza, que corresponde ao
indicador de sustentabilidade urbana na localizao de parques e praas, foi necessria a
elaborao do mapa destas reas (Figura 25).

107

Figura 26- Mapa de localizao de parques e praas no Bairro So Pelegrino

Fonte: Elaborada pelos autores.

Ao observar-se o mapa do atributo da relao com a natureza, percebe-se que o

Bairro So Pelegrino possui apenas duas pequenas praas e um largo. No entanto, o
bairro possui alta densidade populacional, sendo necessrios mais espaos verdes para
que se possa contemplar este atributo. O indicador aqui em questo no obtm xito,
no podendo ser considerado sustentvel frente a este quesito.
7 Consideraes finais
A dinmica de crescimento das cidades e a presso exercida pela populao, em
busca de melhores oportunidades e qualidade de vida, acarreta danos ao meio ambiente
e prpria cidade sofre as consequncias dessa acelerada ocupao humana. Diante
disso, as questes de sustentabilidade tornam-se imprescindveis de serem abordadas,
pois a infraestrutura instalada nas cidades, e os demais investimentos sociais precisam
ser entendidos como benefcios perenes a serem usufrudos tambm futuramente.
Infelizmente, o catalisador das discusses sobre a qualidade de vida nas cidades
passou a ser a falta de qualidade de vida urbana, o que nos leva busca de conceitos,
estudos e aplicaes visando sustentabilidade tambm nas cidades.
O conceito de sustentabilidade urbana ainda requer amplas discusses, para que as
cidades possam qualificar seus instrumentos na forma de normas e leis nos planos
diretores.
Muitas das principais medidas a serem tomadas passam por decises do poder
pblico que pode, atravs da diversidade do uso do solo, da acessibilidade adequada e
108

do planejamento da localizao de parques e praas, proporcionar melhoria na qualidade

de vida da populao atual e futura.
Por fim, entende-se que os estudos aplicados em determinadas cidades e bairros
urbanos permitem o entendimento mais prtico e simplificado da sustentabilidade
urbana, uma vez que estes representam recortes temticos representativos de questes
contemporneas da vida nas cidades.
Referncias
ACSELRAD, H. A durao das cidades: sustentabilidade e risco nas polticas urbanas. Rio de Janeiro:
DP&A, 2001.
BERNARDES, L. M. C.; SANTOS, S. R. L.; NALCACER, F. C. Redefinio do conceito de urbano e
rural. Curitiba: Ipardes, 1983.
EDWARDS, B. O guia bsico para a sustentabilidade. Barcelona: Editorial Gustavo Gili, 2008.
EDWARDS, Brian; HYETT, Paul. Gua bsica de la sostenibilidad. Barcelona: G. Gili, 2001.
FARR, Douglas. Sustainable urbanism: urban design with nature. New Jersey: Wiley, 2008.
GUILHON, V. V. Indicadores de sustentabilidade urbana: aplicao ao conjunto habitacional Parque
Residencial Manaus/AM. 2012. USP, 2012. Disponvel em:
<http://www.teses.usp.br/teses/disponiveis/16/16132/tde-12012012-140220/>. Acesso em: 21 mar. 2013.
LEITE, C.; DE SOUZA, C. L.; D. C. M. AWAD, J. Cidades sustentveis: desenvolvimento sustentvel
num planeta urbano. Porto Alegre: Bookman, 2012.
LEITE, C.; TELLO, R. Indicadores de sustentabilidade no desenvolvimento imobilirio urbano: relatrio
de pesquisa. So Paulo: Fundao Dom Cabral/Secovi, 2010.
ROGERS, R.; GUMUCHDJIAN, P. Cidades para um pequeno planeta. Barcelona: Editorial Gustavo
Gili, 2001.
SAMPAIO, Danusa Teodoro. Sustentabilidade urbana: conceitos e controvrsias. In: ELECS, 5., 2009,
Recife. V Encontro Nacional e III Encontro Latino-Americano sobre Edificaes e Comunidades
Sustentveis. Recife: Antac, 2009.

109

6
Mobilidade urbana como instrumento de sustentabilidade
Adir Ubaldo Rech*
Introduo
O captulo trata da natureza jurdica e faz uma crtica Lei de Mobilidade Urbana,
evidenciando sua importncia, mas tambm apontando falhas que prejudicam a adoo
de polticas pblicas concretas, que encaminhem soluo do problema. Alm disso, a
lei editada, por si, no tem o condo de tornar obrigatrias e efetivas as polticas
pblicas que venham a solucionar o problema da mobilidade urbana no Brasil, sem a
adoo de planos nacional, estadual e municipal construdos por tcnicos e com
alocao de recursos. Reflete-se a necessidade de mudanas no Plano Diretor municipal,
bem como de aquisio de conhecimentos adequados.
Natureza jurdica da mobilidade urbana
A mobilidade urbana, tema atual e em debate, surge do fato de estarmos assistindo
ao crescimento das cidades, ao aumento do nmero de automveis e aos consequentes
congestionamentos. Enquanto o homem podia se movimentar livremente pelas ruas de
nossas cidades, no se falava em mobilidade urbana. O surgimento do automvel
comea a gerar o conflito. Mas o automvel no tem necessidade e tampouco direitos. O
direito de ir e de vier um direito fundamental da pessoa e no do automvel. O
automvel um mero instrumento de mobilidade das pessoas. No entanto, h uma
cultura que prioriza o deslocamento do automvel e no das pessoas. As vias so
abertas e alargadas para dar passagem ao automvel. Os viadutos e semforos so
instalados para dar acesso ao automvel, sem nenhuma preocupao com as pessoas. Os
espaos das pessoas so esquecidos na construo de infra-estruturas de mobilidade
urbana. O custo para facilitar a movimentao das pessoas imensamente mais barato
do que o custo da construo de infraestrutura para dar passagem ao automvel. A
mudana dessa cultura a base do incremento de instrumentos e de infraestrutura que
garante o direito fundamental de mobilidade das pessoas.
Mobilidade Urbana
So perceptveis a necessidade e a urgncia de administrar os movimentos de
pessoas (mobilidade urbana) de bens e de pessoas com agilidade, eficincia, conforto e
segurana. Tambm imperioso mitigar os impactos negativos gerados pelo transporte

Ps-Doutor pela Universidade de Lisboa Portugal. Mestre e Doutor em Direito pela Universidade
Federal do Paran (UFPR). Professor no Programa de Mestrado em Direito da Universidade de Caxias do
Sul (UCS). Consultor de dezenas de municpios do Brasil. Advogado.
110

urbano, especialmente no que se refere a congestionamentos, acidentes, poluio

visual, atmosfrica e sonora, bem como excluso social.
Mas fundamental que tenhamos uma viso epistmica do que efetivamente
fazer. A lei o principal instrumento no planejamento da gesto pblica. Mas no toda
lei que tornar efetivo esse planejamento. Isso s ocorrer se ela tiver uma construo
epistmica, cientfica, inteligente e capaz de ser instrumento cogente de polticas
pblicas adequadas soluo de problemas.
A lei, como medida institucional e reguladora, ou seja, que estabelece
obrigatoriedades, diretrizes e competncias, uma necessidade e um avano. Parece
incrvel que neste pas ainda se acredite que uma simples lei resolver tudo, quando
muito pouco ficou assegurado e, se nada a mais for feito, tudo ficar como est.
A Unio, mais uma vez, quer resolver a falta de polticas pblicas e privadas
adequadas construo de uma mobilidade urbana sustentvel, com uma simples lei,
sem fazer o dever de casa. A denominada Lei Federal de Mobilidade Urbana1 tem
como finalidade estabelecer normas gerais com vistas ao cumprimento do que dispem
o inciso XX, do art. 21, e o art. 182 da Constituio Federal de 1988.
O primeiro pede Unio que estabelea diretrizes sobre o transporte urbano, e o
segundo diz respeito a normas gerais de polticas urbanas j consagradas no Estatuto da
Cidade. Na realidade, o advento da lei muito pouco mudar, sem a adoo de planos de
mobilidade urbana por parte da Unio, dos estados e dos municpios de forma integrada
com a previso de recursos, os quais devem acontecer exatamente nessa ordem ou, no
mnimo, de forma concomitante.
Na realidade, a referida lei no resolve o problema que a mobilidade urbana,
mas apenas estabelece algumas diretrizes de forma geral e genrica. A Unio faz de
conta que planejou a mobilidade urbana do Pas e torna obrigatrio aos municpios um
Plano de Mobilidade Urbana municipal, num prazo de trs anos, sob pena de no
receberem recursos oramentrios federais destinados mobilidade urbana. Ignora
praticamente o seu importante papel, pois no torna obrigatrio um Plano Nacional de
Mobilidade Urbana, que defina estradas federais, ferrovias, aeroportos e portos e
assegure investimentos em curto, mdio e longo prazo. Tambm no torna obrigatrio
que os estados elaborem seus Planos Estaduais de Mobilidade Urbana. A lei no pode
ser mero indicativo de polticas pblicas, mas deve significar, efetivamente, polticas
pblicas.
A lei sempre precisa ser analisada sob os aspectos jurdicos de sua efetividade2 e
sob os aspectos prticos de sua concretizao. Seno vejamos:
O art. 7 do instituto legal em questo, por exemplo, quando se refere aos
objetivos da mobilidade urbana, est explicitando diretrizes sociais da mobilidade
urbana. Reduzir as desigualdades e promover a incluso social so diretrizes sociais
1

Lei Federal 12.587, de 3 de janeiro de 2012.

Efetividade um princpio de Direito. Consiste em que a conduta prevista na norma acontea na
prtica.
2

111

fundamentais da mobilidade urbana. Objetivos no so normas de Direito, portanto, no

so comandos que impem condutas. Nesse sentido, trazemos o ensinamento de Rech e
Rech:
As diretrizes so normas norteadoras, que indicam caminhos, balizam aes e
o tipo de desenvolvimento, com vistas unidade do projeto de cidade.
Devem se sobrepor s demais normas, buscando garantir o plano
estabelecido. As diretrizes, na realidade, vinculam as polticas pblicas
busca de sua concretizao.3

As decises jurdicas sobre litgios ou descumprimento de norma no se do pelo

comando dos objetivos, mas das diretrizes.
A Lei de Mobilidade Urbana, quando trata das competncias da Unio, no seu art.
16, no objetiva apontar a atribuio mais importante da Unio, qual seja, a de
estabelecer um Plano Nacional de Mobilidade Urbana, prevendo a implementao da
infraestrutura rodoviria, ferroviria, aeroporturia e de navegao, com recursos a
serem contemplados nos oramentos e com vistas s mobilidades urbana nacional e
internacional.
E, por consequncia, esse papel fundamental da Unio, no que se refere
mobilidade, no tem prazo para ser definido, o que nos leva a concluir que a Unio
nunca elaborar um Plano Nacional de Mobilidade Urbana, buscando cumprir suas
atribuies constitucionais.
Mas os estados e municpios necessitam saber o que est previsto pela Unio,
como, por exemplo, um aeroporto, uma rodovia ou uma ferrovia federal, e se isso
viabilizar e interferir na mobilidade estadual e na municipal. Os municpios no so
ilhas, pois necessitam de ligao com outras cidades, outros estados ou at mesmo
pases.
No se justifica que ela (a Unio) tampouco cumpra o Princpio da Efetividade,
posto que os municpios apenas tm prazos impostos (para elaborar) e penalidades
previstas (se no elaborar) para concretizar os planos, e nada exigido da Unio e dos
estados.
Segundo Rech e Rech, o esprito das leis comea a tomar forma nos municpios,4
por ser a mais efetivo:
A efetividade consiste em que a conduta daqueles a quem se dirigem as
normas coincida com o contedo delas. Ento, a maior parte das normas
efetiva, quando, na maior parte das vezes, so obedecidas e respeitadas. A
norma deve possibilitar que o sujeito direcione sua conduta conforme o
Direito, resultado da aceitao da prpria norma, por ser ela efetiva e
representar o que efetivamente preciso ser feito.5

RECH, Adir Ubaldo; RECH, Adivandro. Direito urbanstico: fundamentos para a construo de um
Plano Diretor sustentvel na rea urbana e rural. Caxias do Sul: Educs, 2010. p. 90.
4
RECH; RECH, op. cit., p. 240.
5
Ibidem, p. 241.
112

Um Plano de Mobilidade Urbana deve ser efetivo; deve significar o que

efetivamente preciso fazer. No h como fazer planos municipais, sem que estejam
definidos os planos estaduais e o da Unio.
De outra parte, no art. 18 do referido instituto legal, ficam definidas as atribuies
dos municpios. No entanto, a atribuio mais importante no est explicitada, qual seja,
a de estabelecer uma densidade demogrfica sustentvel e uma hierarquizao do
Sistema Virio Municipal, definindo no Plano Diretor o sistema virio macro, ou de
cidade, deixando para o parcelamento do solo apenas as vias de vizinhana.
Ocorre que o mais grave problema que notado na mobilidade urbana tem origem
na inadequao existente entre os ndices construtivos elevados e as atividades
incompatveis com a estrutura viria e de mobilidade urbana, que esto previstos no
Plano Diretor. Alm disso, esse plano deve prever a descentralizao da cidade e o
incentivo ao surgimento de novos centros, buscado evitar o deslocamento dos cidados
para um nico centro econmico, que contenha servios, comrcio e indstria.
Mumford ensina que,
na nova planta da cidade, quase no existia diferenciao alguma entre rua e
avenida, entre circulao de vizinhana e circulao de cidade, ou
transurbana. to difcil escapar a esse padro, quando os princpios
comerciais predominam e buscam se localizar ao longo das avenidas, em vez
de criar um compacto centro de mercado. Mesmo aqueles que podiam dar-se
o luxo de belas residncias, se alojavam em avenidas, e no em ruas laterais
com tranqilos quarteires interiores.6

Mumford evidencia que determinadas atividades so incompatveis com

mobilidade urbana e, por isso, devem estar localizadas em zoneamentos especficos. As
nossas cidades so uma mistura de metais que no se fundem, mas que insistimos em
fundir. A descentralizao da cidade se faz primeiramente com descentralizao do
sistema de acessibilidade urbana. Uma avenida induz o crescimento, mas um grande
mercado ou um centro comercial ou uma fbrica aumenta o fluxo de pessoas e de
veculos e necessita estar em local adequado, onde haja acessibilidade sustentvel e, no
mnimo, planejada.
A ocupao dos espaos sempre se pautou pelas regras do direito imobilirio com
vistas ao lucro, e o sistema de transporte coletivo da mesma forma. As regras de ambos
(ocupao e transporte) nunca tiveram como preocupao a mobilidade urbana e a
cidade sustentvel.
Nesse sentido, trazemos mais uma vez a lio de Mumford:
Infelizmente, a criao do transporte pblico ocorreu segundo os mesmos
cnones de lucro especulativo que governavam o resto da cidade: a
especulao do trfico e a especulao da terra faziam jogo combinado,
muitas vezes na pessoa do mesmo empreendedor. De outra parte, a expanso
vertical e horizontal das cidades, sem infra-estrutura que abrigasse de forma
sustentvel a densidade demogrfica e o trfego de pessoas e veculos so
6

MUMFORD, Lewis. A cidade na histria: suas origens, transformaes e perspectivas. Trad. de Neil R.
da Silva. 4. ed. So Paulo: M. Fontes, 1998. p. 464.
113

enganos cometidos que geram o congestionamento. A planta baixa produzia

no papel a aparncia da ordem e amplido, mas a nova construo, na cidade
mercantil, solapava a prpria pretenso de tais qualidades.7

As afirmativas de Mumford so atuais e demonstram que a simples adoo de

uma Lei de Mobilidade Urbana, sem que haja mudana na cultura de lucro especulativo,
que no leva em considerao uma racionalidade cientificamente sustentvel, no
resolve o grave problema de mobilidade urbana que hoje enfrentamos.
Conforme Leff, a sustentabilidade implica uma mudana de racionalidade.8
E acrescenta:
Seus princpios abarcam e se fundamentam em uma pluralidade de
racionalidades culturais, a partir da qual se constroem diferentes caminhos
para a sustentabilidade. Se reivindicamos o direito existncia dos povos e
seus processos de reidentificao atravs de suas formas de reapropriao da
natureza, estas no podem ser pensadas como uma adaptao e acomodao a
uma globalizao da economia ecolgica, mas como a construo de novos
territrios de vida funcionando dentro de uma nova racionalidade produtiva,
na qual seja possvel construir uma coalizo de economias locais.9

Leff faz referncia necessidade de haver espaos funcionando dentro de uma

racionalidade produtiva, na qual seja possvel construir a sustentabilidade e uma
coalizo de economias locais. Fernandes invocado para complementar o j dito,
referindo que a legislao urbana deve atuar como linha demarcatria, estabelecendo
fronteiras de poder.10 No entanto, o que se verifica que o poder econmico predomina
em detrimento da cidade sustentvel, que deve ser planejada, mas no o porque
sempre se submete ao poder econmico.
Os Planos Diretores so instrumentos locais valiosos de que dispomos, porque so
capazes de assegurar sustentabilidade, de organizar a ocupao dos diferentes espaos
para melhorar a economia e a mobilidade local. O problema da mobilidade urbana tem
sua origem no crescimento desordenado e de forma no planejada, o que exige pesquisa,
conhecimentos cientficos, epistmicos e interdisciplinares. Um plano de mobilidade
local importante, mas dependente de um plano nacional e estadual. E a Lei de
Mobilidade Urbana, por si, no d conta disso.
Mumford simplifica dizendo que o congestionamento urbano verifica-se
naturalmente quando um nmero demasiado de pessoas comea a competir com um
nmero limitado de espao.11 E esse um problema, um equvoco que se origina no
dimensionamento inadequado da densidade demogrfica, na forma como os espaos so
destinados s atividades econmicas, sem observar e respeitar lugares adequados ao
trfego de pessoas e veculos.
Quando partimos para restringir o acesso de veculos em determinados locais ou
somos proibidos de trafegar em determinados dias, sinal que no planejamos a
7

MUNFORD, op. cit., p. 465.

LEFF, Enrique. Discursos sustentveis. Trad. de Silvana Cobucci Leite. So Paulo: Cortez, 2010. p. 51.
9
LEFF, op. cit., p. 53.
10
FERNANDES, E. (Org.). Direito urbanstico. Belo Horizonte: Del Rei, 2009. p. 169.
11
MUMFORD, op. cit., p. 467.
8

114

ocupao de forma sustentvel no Plano Diretor. Na verdade, ou temos gente e veculos

demais, ou temos espaos de menos. Mas tambm podemos ter uma cidade centralizada,
com uma densidade demogrfica concentrada em um nico centro, bem como as
atividades de servios, comrcio, lazer, indstria, etc.
Nesse sentido, o prprio Estatuto da Cidade determina a descentralizao, no seu
art. 2, quando no inciso I afirma que direito do cidado dispor de uma cidade
sustentvel, sendo que o inciso IV estabelece a necessidade de planejar o
desenvolvimento das cidades, a distribuio espacial da populao e das atividades
econmicas.
Mumford, nesse contexto, afirma:
Em cidades que tm mltiplos centros e que foram parcialmente
descentralizadas, tais como Londres, pelo reagrupamento poltico em burgos
semi-autnomos, cerca de quarenta por cento da populao, segundo
Westergaard, trabalha dentro das suas unidades administrativas locais,
evitando o deslocamento para um nico centro.12

A descentralizao das cidades em novos centros emergentes, com atividades

econmicas prprias e em locais adequados, coloca o lar e o trabalho prximos,
evitando deslocamentos desnecessrios e interminveis congestionamentos de trnsito.
As avenidas e perimetrais devem ser racionalmente ocupadas, priorizando e facilitando
o trnsito de veculos, com vistas a otimizar a mobilidade de um centro para outro.
Jemnez afirma, se referindo legislao urbanstica catalaa, que inadmissvel
que se cometam trs infraes graves na organizao das cidades: conjugar pessoas,
atividades e carros no mesmo espao.13 a lei da fsica diz ele. Dois corpos no podem
ocupar o mesmo espao ao mesmo tempo. necessrio definir e organizar os espaos
de ocupao e circulao humana, com caladas largas, ajardinadas e arborizadas, com
o objetivo de assegurar um ambiente ecologicamente equilibrado, assim como
necessrio definir os espaos que devem ser ocupados com a circulao de veculos.
A adoo de paliativos, como diminuir o tamanho da calada para aumentar as
avenidas, no admissvel, e isso colabora para construir uma cidade desumana, que
afasta as pessoas e prioriza a mquina.
Silva, nesse sentido, afirma que o planejamento, em geral, um processo tcnico
instrumentalizado para transformar a realidade existente no sentido dos objetivos
previamente estabelecidos.14 A Lei Federal 12.587/2012 tem mrito ao estabelecer as
grandes diretrizes, mas necessrio que tcnicos faam o diagnstico da realidade e
estabeleam um prognstico, com o apontamento concreto de aes viveis e corretas.
Mas para que seja assegurado que isso vai efetivamente acontecer ao longo dos anos,
necessrio que sejam adotados planos nacionais, estaduais e municipais e que esses se
transformem em lei.
12

MUMFORD, op. cit., p. 593.

JEMNEZ, Joan Manuel Travter. Legislacin urbanstica catalaa. Barcelona: Voa Caoetama, 2009.
p. 654.
14
SILVA, Jos Afonso. Direito urbanstico brasileiro. 4. ed. So Paulo: Malheiros, 2006. p. 85.
13

115

Localmente, h a necessidade de um Plano de Mobilidade Urbana, que envolva

dezenas de providncias conjugadas, como, por exemplo, a obrigatoriedade de um
zoneamento que distribua de forma sustentvel as vrias atividades;, a definio de
ndices construtivos que organizem melhor a ocupao humana; a adoo de estruturas
virias compatveis e o seu uso racional; a implantao e diversificao de um sistema
de transporte coletivo de qualidade e integrado; a limitao de acessos de determinados
veculos nos centros urbanos; a racionalizao da ocupao das estruturas virias por
atividades em diferentes horrios.
Em suma, que se opere no sentido da descentralizao das cidades, criando-se
vrios centros autossustentveis, e que se evite, desse modo, a necessidade de
deslocamento de todos para um centro de cidade nico, etc.
Cada cidade apresenta uma problemtica, que tpica de acordo com a realidade
de cada uma, e as cidades necessitam, como j afirmamos, de diagnstico e prognstico.
Trazemos como exemplo o que afirma Monteiro em relao cidade de Lisboa:
A limitao de atividades e trnsito na cidade antiga, fez criar a cidade nova,
para planejar racionalmente a ocupao, financiar a realizao de obras numa
tcnica que se pode considerar precursora da designada expropriao por
faixas, utilizadas na construo das Avenidas Novas e ainda hoje previstas
na lei.15

Lisboa conseguiu conjugar a cidade histrica com a cidade moderna, organizar a

mobilidade urbana, diversificando e integrando o sistema de transporte. Conseguiu,
conforme afirma Monteiro,16 escrever direito por linhas retas. disto que precisamos:
transformar os planos em normas de Direito que tornem obrigatrias aes concretas,
caminhos corretos, efetivos e eficazes a curto, mdio e longo prazo.
O Plano Municipal de Mobilidade Urbana precisa integrar o Plano Diretor
municipal, isto , ser transformado em lei, o que implica a construo de um
planejamento jurdico que exige conhecimentos especficos. Rech e Rech fazem a
distino entre tcnicos urbanistas e juristas no processo de construo do Plano
Diretor: Fazendo uma comparao podemos afirmar que o urbanista o que compe a
msica, mas que desconhece a forma de expressar sua arte em notas e, por isso,
necessita de um jurista experiente para produzir a pauta, que so as normas de direito.17
A reflexo deixa claro que no basta uma lei para concretizar aes de mobilidade
urbana eficazes, mas que so necessrios planos urbanistas cientificamente corretos, e
que os mesmos sejam transformados em leis inteligentes, efetivas e que assegurem que
essas aes planejadas acontecero com segurana jurdica, muito alm dos mandatos
dos governantes.
Um Estado forte no aquele que faz tudo, como um super-homem, mas aquele
que cria leis inteligentes, efetivas e eficazes, pois elas indicam caminhos e tornam
15

MONTEIRO, Claudio. Escrever direito por linhas rectas: legislao e planejamento urbanstico na
Baixa Lisboa. Lisboa: Alameda da Universidade, 2010. p. 47.
16
Ibidem, p. 46.
17
RECH; RECH, op. cit., p. 35.
116

obrigatrias polticas pblicas e privadas capazes de prevenir, planejar e encaminhar a

execuo de aes concretas e necessrias, como o problema da mobilidade urbana. As
leis so instrumentos de planejamento, pois o Poder Pblico est vinculado lei. No
entanto, o que se tem observado a falta de leis inteligentes, incompletas e
despreocupadas com aes concretas.
Nesse passo, j afirmava Montesquieu:
Todos os seres tm suas leis. Mas falta muito para que o mundo inteligente
seja to bem governado quanto o mundo fsico. Possuem leis naturais, porque
esto unidos pelo sentimento, mas no possuem leis positivas, porque no
esto unidos pelo conhecimento. [...] As leis esto relacionadas com o povo,
o governo, o fsico do pas, com o grau de liberdade e necessidades. Essas
relaes formam, juntas, o esprito das leis.18

A Lei de Mobilidade Urbana uma lei necessria, porm carece de inteligncia e

de efetividade. No foi uma construo epistmica e no torna obrigatrio, num prazo
razovel, o Plano Nacional e Estadual de Mobilidade Urbana. Obriga, de certa forma, os
municpios a elaborarem seus Planos de Mobilidade Urbana, mas o municpio no
uma ilha e at mesmo as ilhas necessitam de ligao com as demais ilhas e continentes.
Finalmente, mesmo os Planos de Mobilidade Urbana precisam ser transformados
em lei, para vincular o administrador pblico do presente ao futuro, o que importa
incorporar o Plano de Mobilidade Urbana local ao Plano Diretor Municipal.
Infelizmente, no Brasil, a academia ainda no convive com a realidade, e a realidade
no se vale da academia para fazer reflexes e construir conhecimentos teis e com
aplicao prtica.
Concluso
Conclui-se que a lei importante como enfoque do problema, mas ela no
efetiva e no assegura polticas pblicas que tornem concretas aes que podem
solucionar um problema grave, que o da mobilidade urbana. A lei no obriga a
elaborao de um Plano Nacional de Mobilidade Urbana, definindo obras e
investimentos necessrios; tampouco obriga os estados a elaborarem seu Plano Estadual
de Mobilidade Urbana. Torna, em teoria, obrigatrio que os municpios elaborem seu
Plano de Mobilidade Urbana, o que no assegura uma poltica nacional, mas apenas
local.
Referncias
FERNANDES, Edsio (Org.). Direito urbanstico. Belo Horizonte: Del Rei, 2009.
JEMNEZ, Joan Manuel Travter. Legislacin urbanstica catalaa. Barcelona: Voa Caoetama, 2009.
LEFF, Enrique. Discursos sustentveis. Trad. de Silvana Cobucci Leite. So Paulo: Cortez, 2010.

18

MONTESQUIEU. O esprito das leis. Trad. de Alberto da Rocha Barros. 2. ed. Petrpolis: Vozes,
1991. p. 71.
117

MONTEIRO, Claudio. Escrever direito por linhas rectas: legislao e planejamento urbanstico na Baixa
Lisboa. Lisboa: Alameda da Universidade, 2010.
MUMFORD, Lewis. A cidade na histria: suas origens, transformaes e perspectivas. Trad. de Neil R.
da S. 4. ed. So Paulo: M. Fontes, 1998.
RECH, Adir Ubaldo; RECH, Adivandro. Direito urbanstico: fundamentos para a construo de um
Plano Diretor sustentvel na rea urbana e rural. Caxias do Sul: Educs, 2010.
SILVA, Jos Afonso. Direito urbanstico brasileiro. 4. ed. So Paulo: Malheiros, 2006.

118

7
Educao ambiental para a sustentabilidade
Marcia Maria Dosciatti de Oliveira*
Gilson Borges de Almeida**
Michel Mendes***
Devemos reaprender o mundo, reconstruir as relaes e os valores e proporcionar
novas atitudes sociais e ambientalmente justas. Para que realmente ocorra esta
percepo, necessrio que nossas escolas trabalhem com a ideia de integrao dos
conceitos ambientais em todas as reas do conhecimento de forma interdisciplinar.
Os educadores tm um papel estratgico e decisivo na insero da educao
ambiental no cotidiano escolar, qualificando os alunos para um posicionamento crtico
face crise socioambiental, tendo como horizonte a transformao de hbitos e prticas
sociais e a formao de uma cidadania ambiental, que os mobilize para a questo da
sustentabilidade no seu significado mais abrangente.
A proposta educativa que inspira este captulo contribuir para a formao de
sujeitos capazes de compreender o mundo e agir nele de forma crtica e participativa.
Objetiva tambm enunciar como a formao da capacidade de ler e interpretar um
mundo complexo e em constante transformao e a percepo constituda na sua
trajetria. Compartilha que o educador, na sua prtica educativa, no projeto polticopedaggico de uma Educao Ambiental crtica, poderia pensar a formao de um
sujeito capaz de realizar a leitura do ambiente e interpretar as relaes, os conflitos e os
problemas que interferem de forma direta em sua realidade, e desenvolver projetos de
interveno, possibilitando uma melhoria no ambiente e na comunidade.
Histrico da educao ambiental
Sabe-se que a educao ambiental algo relativamente novo, tendo
aproximadamente 65 anos de discusso, conferncias e debates. Conforme (BRASIL,
2007) os primeiros registros da utilizao da expresso Educao ambiental datam de
1948, num encontro da Unio Internacional para a Conservao das Espcies (IUCN)
em Paris, as direes da educao ambiental comeam a ser definitivamente
direcionadas a partir da Conferncia de Estocolmo, em 1972, quando se atribui a
insero da temtica da educao ambiental na agenda internacional. J em 1975, lana-

Doutora em Cincias Ambientais pela Universidade de LEON em convnio com a Universidade de

Caxias do Sul (UCS). Mestre em Biotecnologia pela UCS. Licenciada em Biologia pela UCS. Docente na
Universidade de Caxias do Sul. Coordenadora do Jardim Zoolgico e Serpentrio da UCS. Coordenadora
do Projeto de Pesquisa Educao para a Sustentabilidade na Universidade de Caxias do Sul.
**
Mestre em Direito. Docente na Universidade de Caxias do Sul e Pesquisador no Projeto Educao para
Sustentabilidade.
***
Acadmico do curso de Cincias Biolgicas Estagirio do Jardim Zoolgico da Universidade de
Caxias do Sul.
119

se em Belgrado (atual Iugoslvia) o Programa Internacional de Educao Ambiental, no

qual so definidas as bases, os princpios e as orientaes para o futuro.
Alguns anos aps o encontro em Estocolmo, ocorreu na ex-Unio Sovitica (atual
Gergia) na cidade de Tbilisi, em 1977, a Conferncia Intergovernamental sobre
Educao Ambiental, cuja organizao ocorreu a partir de uma parceria entre a
Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco) e o
ento recente Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma). neste
encontro que o Brasil aparece no cenrio ambiental, tendo firmado o acordo, em que
resultaram as definies, os objetivos, os princpios e as estratgias para a educao
ambiental, sendo estas at hoje empregadas.
Atravs dessas conferncias, encontros e outros eventos, o tema ambiental passou
a se destacar cada vez mais, ganhando mais espao em atividades realizadas pelo
mundo, como questes relacionadas qualidade de vida e educao tambm passa a
realizar grandes eventos.
Outro documento internacional de extrema importncia o Tratado de
Educao Ambiental para Sociedades Sustentveis e Responsabilidade
Global elaborado pela sociedade civil planetria em 1992 no Frum Global,
durante a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento na Rio-92 (CNUCED) Rio 92. Esse documento estabelece
princpios fundamentais da educao para sociedades sustentveis,
destacando a necessidade de formao de um pensamento crtico, coletivo e
solidrio, de interdisciplinaridade, de multiplicidade e diversidade.
Estabelece ainda uma relao entre as polticas pblicas de Educao
Ambiental (EA) e a sustentabilidade, apontando princpios e um plano de
ao para educadores ambientais. Enfatizam os processos participativos
voltados para a recuperao, conservao e melhoria do meio ambiente e da
qualidade de vida. (BRASIL, 2007, p. 12).

Outro grande evento envolvido a Agenda 21, documento que foi concebido e
aprovado na Rio 92, sendo basicamente um plano de ao para ser aplicado em escala
global, nacional e regional.
Cinco anos aps a Rio-92:
Em Thessalonki, no ano de 1997, durante a Conferncia Internacional sobre
Meio Ambiente e Sociedade: Educao e Conscincia Pblica para a
Sustentabilidade, os temas colocados na Rio-92 so reforados. Chama-se a
ateno para a necessidade de se articularem aes de EA baseadas nos
conceitos de tica e sustentabilidade, identidade cultural e diversidade,
mobilizao e participao, alm de prticas interdisciplinares. (BRASIL,
2007, p. 12).

Em relao situao brasileira, criou-se a Lei 6.902, de 27 de abril de 1981,1 e a

Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981,2 alterada pelas Leis 7.804, de 18 de julho de 1989,3
1

Lei 6.902, de 27 de abril de 1981(Dispe sobre a criao de Estaes Ecolgicas, reas de Proteo
Ambiental e d outras providncias).
2
Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981 (Dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente, seus fins e
mecanismos de formulao e aplicao, e d outras providncias).
3
Lei 7.804, de 18 de Julho 1989 (dispe sobre a Poltica Nacional de Meio Ambiente).
120

e 8.028, de 12 de abril de 1990,4 que dispe sobre a Poltica Nacional de Meio ambiente
(PNMA), constituiu o sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), que criou o
Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) e institui o Cadastro de Defesa
Animal.
Aps a criao de quatro leis, surge a principal lei, que, conforme Toaldo,
dispondo sobre a educao ambiental, foi redigida a Lei 9.795, de 27 de Abril de
1999,5 que institui a Poltica Nacional da Educao Ambiental. (TOALDO, 2011, p. 2).
Todo ser humano merece uma adequada qualidade de vida, um ambiente
equilibrado, enfim estar em um local onde possa estar em harmonia com o meio, como
coloca esse autor:
O Direito ambiental como faz parte de nossa Constituio Federal de 1988
destaca em seu artigo 225 que todos tm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia
qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de
defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes. Entretanto no
o que se v nos dias atuais na mdia, a devastao do meio ambiente, como
os desmatamentos, poluio dos rios e do ar, ocasionado pelo crescimento
econmico desordenado. (TOALDO, 2011, p. 2).

De acordo com Toaldo (2011), existem formas de se construir uma conscincia

ecolgica, e essa forma seria atravs da educao ambiental contnua, transformando-a
em uma conscincia ecolgica crtica, voltada para todos os mbitos educacionais,
desde crianas, jovens, adultos e idosos, objetivando maior valorizao e preservao do
ambiente natural. Com isso existem maiores chances de se ter um desenvolvimento
sustentvel, em que se possa aproveitar e usufruir do meio ambiente, sem exigir do
mesmo o limite de seus recursos.
Educao ambiental
A educao acontece como parte da ao humana de transformar a natureza em
cultura, atribuindo-lhe sentidos, trazendo-a para o campo da compreenso e da
experincia humana de estar no mundo e participar ativamente na sociedade.
Nesse sentido, o educador de um modo geral, mas especialmente o educador
ambiental, alm da tarefa de educar deve ser um mediador e um tradutor do mundo.
Deve estar sempre envolvido na tarefa reflexiva que implica provocar outras leituras da
vida, novas compreenses e verses possveis sobre nossa ao no ambiente em que
vivemos.
A Educao Ambiental, ao buscar valores que conduzam a uma convivncia
harmoniosa com o ambiente e as demais espcies que habitam o planeta, oportuniza
uma anlise crtica do princpio antropocntrico, que tem levado, muitas vezes,
destruio inconsequente dos recursos naturais e de vrias espcies. preciso
4

Lei 8.028, de 12 de abril de 1990 (dispe sobre a Poltica Nacional de Meio Ambiente).
Lei 9.795, de 27 de Abril de 1999 (Dispe sobre a educao ambiental, institui a Poltica Nacional de
Educao Ambiental e d outras providncias).
5

121

considerar que a natureza no fonte inesgotvel de recursos, suas reservas so finitas e

devem ser utilizadas de maneira racional, evitando o desperdcio e considerando a
reciclagem como processo vital.
Com o aumento da populao mundial, cresce drasticamente a preocupao com
as questes que envolvem a qualidade de vida dos habitantes do planeta. Muitos
autores: Loureiro (2004), Carvalho (2004), Guimares (2004), entre outros, como
Pieper (2012), tm proposto reflexes, enfatizando as questes polticas, econmicas,
educacionais e principalmente o ambiente em que esto inseridos. , portanto
necessrio investir em uma educao crtica; e, segundo Guimares (2004), uma
Educao Ambiental capaz de permitir o entendimento da complexidade da realidade
socioambiental, instrumentalizando os agentes sociais para a interveno justa no
ambiente em que esto inseridos, nas dimenses sociais, ticas, polticas e culturais, que
interferem no fenmeno ambiental, de forma sustentvel.
Conforme Cavalcanti,
Na educao ambiental os processos por meio dos quais o indivduo e a
coletividade constroem valores sociais, conhecimentos, habilidades, atitudes
e competncias voltadas para a conservao do meio ambiente, bem de uso
comum do povo, essencial sadia qualidade de vida e sua sustentabilidade
art. 1 da Lei n. 9.795/99 Com isso, chega-se ao objetivo da educao
ambiental, que contribuir para a conservao da biodiversidade, para a
auto realizao individual e comunitria e para a autogesto poltica e
econmica, mediante processos educativos que promovam a melhoria do
meio ambiente e da qualidade de vida. (CAVALCANTI, 1997, p. 396-397).

A Educao Ambiental ser promovida em todos os nveis, abrangendo:

educao bsica (Educao Infantil e Ensino Fundamental e Mdio);
educao superior;
educao especial;
educao profissional;
educao de jovens e adultos
A dimenso ambiental deve constar tambm nos currculos de formao de
professores, em todos os nveis e em todas as disciplinas.
A questo ambiental tem ganhado destaque entre os diversos setores sociais nas
ltimas dcadas, na tentativa de combater a situao de degradao ambiental, que
cresce com o aumento do aquecimento global, desmatamento, da poluio, escassez de
gua, do aumento exponencial da populao mundial, alguns dentre muitos outros
problemas. Assim passa a ocupar cada vez mais espao nos diferentes meios de
comunicao, uma vez que os atuais nveis de degradao ambiental tm causado
efeitos desastrosos para a humanidade. Esta degradao resultante de um complexo de
fatores interativos, tais como econmicos, polticos, tecnolgicos, culturais e naturais;
influenciada pela dinmica capitalista, qualificada, principalmente, mas no
exclusivamente, pela industrializao, urbanizao, pelo consumismo e modelo
antropocntrico. (LOUREIRO et al., 2000).
122

Afirma Bornheim (1985) que tudo medido pela gravidade crescente das
consequncias daquilo que o homem faz com a natureza e consigo mesmo. As
consequncias das aes humanas tm causado degradao; provocado alteraes nos
ambientes naturais e prejuzos s diversas formas de vida; comprometido, inclusive, as
prprias condies de sobrevivncia da espcie humana, podendo ser denominada de
crise ambiental, ou crise ecolgica mundial. (SANTANA, 2005).
Segundo Leff (2003), essa chamada crise ambiental considerada a crise de nosso
tempo e tambm crise da civilizao, que vem sendo constituda historicamente e
produzida socialmente, como resultado da forma de pensar e de agir do ser humano e
como decorrncia da relao do homem na sociedade e na natureza. Nesta forma de
pensar, o homem visto como um ser que mantm relaes com a natureza, porm no
se considera parte dela, mas superior a ela.
Para Carvalho (2000), a rea ambiental tornou-se um lugar de disputa entre
concepes de diferentes grupos sociais, interesses privados, incluindo tambm
movimentos sociais, polticas pblicas, partidos polticos, hbitos de consumos, etc.
necessrio, portanto, adotar uma poltica de ao, considerando que o ser humano vive
em sociedade e necessita viver em sustentabilidade.
O ser humano, sendo um ser social, tem a capacidade de intencionalmente
interferir nos processos naturais, bem como usufruir dos recursos naturais em benefcio
prprio. Nesse sentido, a educao uma atividade que contribui e nos ensina a nos
relacionarmos com o meio. O ser humano, para viver, necessita aprender a relacionar-se
com o ambiente. (SANTANA, 2005).
Carvalho (2006) concorda que uma das fortes tendncias para a transformao do
padro vigente desta relao reconhecer o processo educativo como uma alternativa
para provocar transformaes no atual quadro da crise instaurada.
Bonotto e Carvalho (2001) afirmam que, na busca de solues aos problemas
ambientais, o processo educativo passou a ser considerado como uma das possibilidades
de atuao, na tentativa de reverter ou amenizar o quadro de desequilbrios instalados.
Alm destes, o processo educativo tem sido apontado por vrios autores como um
dos caminhos, na tentativa de minimizar ou solucionar os diversos impactos ambientais.
(FREIRE, 2007).
A educao ou o processo educativo como um todo por si um fenmeno
humano, social e poltico. Severino (2001) afirma que para entender a educao na sua
dimenso poltica necessrio entend-la na sua complexidade de prtica.
Sendo assim, a Educao Ambiental surgiu como opo para minimizar estes
impactos, passando a ser objeto de interesse de diversas pesquisas. (MATTOS, 2007).
Este processo tem avanado muito e, recentemente no pas, foi includa na rea de
Meio Ambiente como um dos temas transversais nos Parmetros Curriculares Nacionais
(PCNs), centrando-se no trabalho pedaggico e promovendo o desenvolvimento de
atitudes e posturas ticas e, no domnio de procedimentos, mais do que na aprendizagem
de conceitos. (BRASIL, 1998).
123

De acordo com a Legislao Ambiental sobre Meio Ambiente (2010), Lei 9.795,
de abril de 1999, o art. 1 define Educao Ambiental como:
Entende-se por educao ambiental os processos por meio dos quais o
indivduo e a coletividade constroem valores sociais, conhecimentos,
habilidades, atitudes e competncias voltadas para a conservao do meio
ambiente, bem de uso comum do povo, essencial sadia qualidade de vida e
sua sustentabilidade. (LEGISLAO AMBIENTAL SOBRE MEIO AMBIENTE,
2010, p. 206).

Conforme o art. 2 (1999), a educao ambiental um componente essencial e

permanente da educao nacional, devendo estar presente, de forma articulada, em
todos os nveis e nas modalidades do processo educativo, em carter formal e no
formal. (LEGISLAO AMBIENTAL SOBRE MEIO AMBIENTE, 2010, p. 206).
Refora-se no art. IV, que deve haver o incentivo participao individual e
coletiva, permanente e responsvel, na preservao do equilbrio do meio ambiente,
entendendo-se a defesa da qualidade ambiental como um valor inseparvel do exerccio
da cidadania.
Leff (2001) fala sobre a impossibilidade de resolver os crescentes e complexos
problemas ambientais e reverter suas causas, sem que ocorra uma mudana radical nos
sistemas de conhecimento, dos valores e dos comportamentos gerados pela dinmica de
racionalidade existente, fundada no aspecto econmico do desenvolvimento.
Segundo Freire (1992), a insero socioambiental que d sentido vida humana,
e age na construo de uma sociedade mais justa. A sociedade que deveria ditar valores
ignorada e no possui mais referncias, dando, portanto, um significado predominante
ao lucro e ao consumismo exagerado. Concordando, Jacobi (2003) afirma a necessidade
de uma reflexo de que a sustentabilidade representa um importante avano no
desenvolvimento sustentvel no sculo XXI, considerando complexa a relao entre o
desenvolvimento e o meio ambiente e deve ser repensado no desafio de pensar a
passagem do conceito para a ao.
As prticas pedaggicas de Educao Ambiental, para Guimares (2004), devem
superar a mera transmisso de conhecimentos ecologicamente corretos e as aes de
sensibilizao, rompendo as armadilhas paradigmticas e propiciando aos educandos e
educadores uma cidadania ativa.
Assim sendo, de fundamental importncia ter cuidado ao serem abordadas as
questes ambientalistas na educao, visando a entender as reais implicaes do
discurso ecolgico para a sociedade, evitando assim interpretaes ingnuas de
modismos e discursos utpicos, muitas vezes presentes em propostas, programas, ou
projetos de Educao Ambiental. Deve-se, portanto, reconhecer, como afirmam
Carvalho (2006) e Gamboa (2007), os limites e as reais possibilidades do processo
educativo, social e tambm o aspecto mediador para as demais prticas que definem a
existncia histrica dos seres humanos. Ela necessita efetivar-se tambm como
formao cultural dos indivduos, para transform-los em pessoas ticas e polticas.
(SEVERINO, 2006).
124

Em sntese, a Educao Ambiental justifica-se e torna-se cada vez mais uma

prtica social necessria. (SANTANA, 2005). Conforme Reigota (2007), os pesquisadores
tm o desafio de buscar conjuntamente critrios de qualidade que, sem aprisionar,
possam contribuir, de um lado, para a produo de pesquisas com relevncia social,
acadmica e cientfica e, de outro, para o aperfeioamento da prpria prtica da
educao ambiental.
, portanto, necessria a construo de novos saberes para conter este desafio
demandado pela crise das relaes sociais e a intensificao dos impactos ambientais
em uma realidade que requer urgentemente que se promovam novas polticas
socioambientais crticas, reflexivas e motivadoras. Isso vai despertar a emoo do
educando em todos os nveis e possibilitar ao educador a autonomia de uma prxis
democrtica e interativa, que possibilite realizar novas reflexes sobre o agir coletivo de
forma solidria, nas questes das diferenas sociais, no consumo consciente, e as
diversas questes polticas, econmicas e socioambientais na proteo do ambiente e da
vida de forma sustentvel.
A escola foi o espao escolhido para deflagrar este movimento, utilizando a
informao, conscientizao e sensibilizao da sociedade dentro do contexto social em
que est inserida, ampliando a busca de outros setores alm do educacional, somando na
luta contra a destruio e a degradao ambiental. Mas na educao que se forma o
cidado responsvel, tico e com moral para atuar profissionalmente optando pela
sustentabilidade social, econmica, poltica e ambiental.
Nesta perspectiva, a Educao Ambiental tem fundamental papel, neste contexto
de globalizao, exigindo novos desafios, enquanto prtica dialgica, no sentido de
serem criadas condies para a participao dos diferentes segmentos sociais, tanto na
formulao de polticas para o meio ambiente, quanto do meio natural, social e cultural.
A prtica educativa deve partir de uma premissa de que a sociedade um lugar em
constantes conflitos e confrontos, no existindo harmonia, nas esferas polticas,
econmicas, das relaes sociais, e dos valores, possibilitando que diferentes segmentos
da sociedade possam ter condies de intervir no processo de gesto ambiental.
Muitos autores, como Loureiro (2004), Carvalho (2004), Guimares (2004), entre
outros, como Pieper (2012), tm discutido, dando nfase s questes polticas,
econmicas, educacionais e, principalmente, o ambiente em que esto inseridos.
necessrio investir em uma educao crtica, e segundo Guimares (2004), uma
Educao Ambiental capaz de permitir o entendimento da complexidade da realidade
socioambiental, instrumentalizando os agentes sociais para a interveno justa no
ambiente em que est inserido, nas dimenses sociais, ticas, polticas e culturais que
interferem o fenmeno ambiental, de forma sustentvel, sendo que, nesta perspectiva de
uma educao ambiental crtica, a formao incide sobre as relaes indivduo e
sociedade e, neste sentido, indivduo e coletividade s fazem sentido se pensados em
relao.

125

As pessoas se constituem em relao com o mundo em que e vivem com os outros

e pelo qual so responsveis juntamente com os outros. Na Educao Ambiental crtica,
esta tomada de posio de responsabilidade pelo mundo supe a responsabilidade
consigo prprio, com os outros e com o ambiente, sem dicotomizar e/ou hierarquizar
estas dimenses da ao humana.
Para Reigota (2004), a educao ambiental deve estar comprometida com a
autonomia, cidadania, liberdade e a interveno direta do cidado na resoluo dos
problemas em seu contexto, que permita uma convivncia digna e voltada para a
coletividade. No entanto, Leff (2001) afirma que para a resoluo e reverso dos
crescentes e complexos problemas, deve ocorrer uma drstica mudana nos sistemas de
conhecimento dos valores e dos comportamentos gerados pela dinmica de
racionalidade existente, fundada no aspecto econmico do desenvolvimento, que Boff
(2002), entre outros autores, acredita que necessrio limitar de forma definida o
crescimento sustentvel em um conjunto de iniciativas que levem em conta a existncia
de participantes sociais interativos, atravs de prticas pedaggicas e de um processo de
dilogo educativo, reforando o sentimento afetivo de corresponsabilidade e de
construo de valores ticos.
urgente a necessidade de se buscar sadas coletivas, superando as dificuldades
do conhecimento, da profissionalizao, da estrutura da escola e da universidade. No
existe Educao Ambiental sem cidadania, sem formao poltica, porque no
possvel falar de acmulo de resduos, lixos txicos, sem mencionarmos o Poder
Pblico; falar em saneamento bsico, sem citar o contexto onde as pessoas esto
inseridas, e nos quais trabalham e a vulnerabilidade social entre tantos fatores
necessrios para que o educador tenha competncia tcnica para atuar.
Considerando o ambiente como complexo, Leff, afirma:
No h um nico mtodo vlido, mas mtodos que, ao trabalharem com a
perspectiva da totalidade, podem e devem dialogar entre si, reconhecendo as
especificidades de cada cincia e de outros mtodos, num processo aberto
que permita a redefinio dos objetos de cada cincia e recortes da
materialidade da vida. (LEFF, 2001, p. 17).

Educamos ao mesmo tempo para a socializao, para a autonomia e para a

integrao social; para as necessidades sociais e necessidades individuais; para a
reproduo e para a apropriao ativa de saberes, para o universal e para o particular,
para a insero nas normas sociais e culturais e para a crtica, e produo de estratgias
inovadoras. Isso requer portas abertas para anlises e integrao de conceitos, captados
de vrias fontes culturais, psicolgicas, econmicas, antropolgicas, simblicas, na
tica da complexidade e da contradio, sem perder de vista a dimenso humanizada
das prticas educativas. (Libneo, 2005).
Trabalhar pedagogicamente a razo (cognitivo) e a emoo (afetivo) aspecto
essencial motivao dos educandos, mas no so por si suficiente para mover os
mesmos a transformarem suas prticas individuais e coletivas. Planejar aes
126

pedaggicas, em que as prticas sejam viabilizadas, torna-se fundamental na perspectiva

crtica e, de certa forma, isso tambm j vem sendo difundido no contexto escolar, a
partir da proposta dos projetos pedaggicos.
No entanto, esses projetos de educao ambiental, na maior parte, tendem a
reproduzir prticas voltadas para a mudana comportamental do indivduo, muita das
vezes, descontextualizados da realidade socioambiental em que as escolas se encontram.
Entendemos que as aes pedaggicas de carter crtico exercitam o esforo de
ruptura com esse paradigma. Estas aes viabilizam a adeso da ao pedaggica ao
movimento da realidade social. Para Jacobi (1998) potencializar e motivar o
surgimento da formao de lideranas que dinamizem o movimento coletivo conjunto
de resistncia, trabalhando a perspectiva da construo do conhecimento
contextualizado, para alm da mera transmisso de informaes. Promove, tambm, a
percepo de que o processo educativo no se restringe ao aprendizado individualizado
dos contedos escolares, mas na relao entre os mesmos e com o mundo, afirmando
que a educao se d na relao.
Reafirmando a autoestima dos educandos e educadores e a confiana na
potencialidade transformadora da ao pedaggica articulada a um movimento
conjunto, possibilita que o processo pedaggico transite das cincias naturais s cincias
humanas e sociais, da filosofia religio, da arte ao saber popular, em busca da
articulao dos diferentes saberes. Exercita a emoo como forma de desconstruo de
uma cultura individualista extremamente calcada na razo e a construo do sentimento
de pertencimento ao coletivo, ao conjunto, ao todo, representado pela comunidade e
pela natureza. Incentiva a coragem da renncia ao que est estabelecido, ao que nos d
segurana, e a ousadia para inovar.
Dessa forma, a Educao Ambiental Crtica se prope a desvelar a realidade, para,
inserindo o processo educativo nela, contribuir com a transformao da sociedade atual,
assumindo de forma inalienvel a sua dimenso poltica. Portanto, na educao formal,
certamente esse processo educativo no se basta dentro dos muros de uma escola, o que
explicita a interface entre esta educao ambiental e a educao popular.
No haver mudanas efetivas enquanto a elite intelectual do campo cientfico da
educao e os educadores profissionais no se derem conta de algo muito simples:
escola existe para formar sujeitos preparados para sobreviver nesta sociedade e, para
isso, precisam da cincia, da cultura, da arte; precisam saber coisas; saber resolver
dilemas e problemas; ter autonomia e responsabilidade; saber dos seus direitos e
deveres; construir sua dignidade humana; ter uma autoimagem positiva; desenvolver
capacidades e habilidades cognitivas para se apropriar criticamente dos benefcios da
cincia e da tecnologia em favor do seu trabalho, da sua vida cotidiana, do seu
crescimento pessoal, mesmo sabendo-se que essas aprendizagens impliquem complexos
saberes.
Porm, Guimares (2004) ressignifica a Educao Ambiental conservadora para
educao ambiental crtica, e questiona a crise ambiental na sociedade moderna, que
127

continua buscando solues sem instrumentalizaes epistemolgicas, nem

comprometidas com o processo de transformaes significativas no contexto
socioambiental para os problemas gerados pela prpria sociedade.
Enfim, vrios autores refletem a educao ambiental, conforme suas percepes
na viso crtica transformadora, afetiva, de pertena, da autonomia, do amor, da
cidadania, poltica e social, entre vrias outras concepes, mais ainda no se consegue
uma sensibilizao necessria para que o cidado pense globalmente e atue localmente.
Cresce, portanto, a preocupao com o ambiente em nvel mundial; a poltica
ambiental nos pases em desenvolvimento torna a Educao Ambiental cada vez mais
necessria, sobretudo em razo da instituio e aplicao dos princpios ecolgicos, de
acordo com o que preceitua a Declarao do Rio. O primeiro passo foi dado com a
regulamentao do art. 225, 1, VI, da CF pela Lei 9.795, de 27 de abril de 1999, que
dispe sobre a Educao Ambiental e institui a Poltica Nacional de Educao
Ambiental. Assim, incumbe ao Poder Pblico promover a educao ambiental em
todos os nveis de ensino e a conscientizao pblica para a preservao do meio
ambiente. (LEGISLAO BRASILEIRA SOBRE MEIO AMBIENTE, 2010, p. 206-207).
Interdisciplinaridade na educao ambiental
Interdisciplinaridade envolve diferentes reas do conhecimento, de forma
integralizada, Japiassu afirma:
Podemos dizer que nos reconhecemos, diante de um empreendimento
interdisciplinar, todas as vezes em que ele conseguir incorporar os resultados
de vrias especialidades, que tomar emprstimo a outras disciplinas certos
instrumentos e, tcnicas metodolgicos fazendo uso dos esquemas
conceituais e das anlises que se encontram nos diversos ramos, do saber a
fim de faz-lo se integrarem e convergirem , depois de terem sido comprados
e julgados . Donde podermos dizer que o papel especfico da atividade
interdisciplinar consiste, primordialmente, em lanar uma ponte para unir
fronteiras que haviam sido estabelecidas anteriormente entre as disciplinas,
com o objetivo preciso de assegurar a cada uma seu carter propriamente
positivo segundo modos particulares e com resultados especficos. (JAPIASSU,
1976, p. 75).

A aplicao da interdisciplinaridade prev a aplicao articulada do conhecimento

sistematizado, integrando a realidade vivida pelos alunos, promovendo assim a
interao com educadores que devem estar comprometidos com a tica, profisso e
construindo uma atitude interdisciplinar para a construo do desenvolvimento da
prtica pedaggica, prevendo superar a produo do conhecimento fragmentado na
formao do cidado.
Fazenda (1994) afirma que a interdisciplinaridade possui concepes tericas que
devem ser esclarecidas, considerando que diversos autores possuem um entendimento
de que a mesma compreende a troca ou interpretao entre vrios conhecimentos, sem
considerar o dilogo que o pressuposto bsico para que ocorra esta forma de
conhecimento. Concorda com Freire (2003), que no processo interdisciplinar, para ter
128

sucesso, os educadores devem assumir seu papel com atitude e postura de

conscientizao pedaggica de forma dialogada.
Luck (2004) parte do pressuposto de que, quando se articula o conhecimento
visando a uma reflexo interativa do educando, sobre sua atuao como agente social
em sua realidade, exige uma compreenso e um conhecimento bem mais apurado dos
educadores, tanto da realidade vivida pelos educandos, como do tema de ensino
aprendizagem, o que possibilita a interao entre os agentes, para que a aprendizagem
ocorra de forma colaborativa e autnoma, promovendo assim a construo do
conhecimento de um cidado humanizado, crtico, tico e comprometido.
Para Gadotti (2004), a interdisciplinaridade garante a construo do conhecimento
de envolvimento do todo, rompendo com a fragmentao das disciplinas. Para isso,
necessrio que o educador assuma uma atitude de envolvimento, comprometimento e
responsabilidade diante da postura disciplinar. Concorda com Fazenda (1979) que,
somente a integrao dos contedos no suficiente no processo de ensino e
aprendizagem.
A ao pedaggica da interdisciplinaridade aponta para a construo de uma
escola participativa, que deriva da formao do sujeito social, em articular saber,
conhecimento e vivncias.
Consideramos que o trabalho interdisciplinar exige transformao, e isso
representa aceitar o desafio implcito no dilogo, na democracia, no respeito, na
interao e na humildade.
A educao ambiental move-se essencialmente pelo processo de comunicao. As
formas como se comunicam determinadas informaes definem o carter e o nvel da
abstrao dos processos na construo do conhecimento, necessitando, portanto,
percorrer o caminho da interdisciplinaridade.
Conforme Girotto (2009), na organizao dos trabalhos pedaggicos, na sala de
aula, devem ser evidenciadas as aes interdisciplinares na perspectiva da teoria
histrico-cultural, destacando ainda que o homem aprende a ser humano mediante a
apropriao de conhecimento construdo, e redimensionam o processo de
desenvolvimento de seu psiquismo, sendo que o essencial que o processo de
humanizao acontea por meio dos processos de educao e comunicao, em
processos mediados externa e internamente. a que se destaca o papel do educador na
atividade partilhada como mediador de aes compartilhadas interdisciplinares, na sala
de aula, com a pretenso de dar voz, vez e atitude ativa queles que aprendem.
Logo, a interdisciplinaridade sugere que a educao ambiental deva estar
relacionada com questes da atualidade e que os educadores planejem suas aulas de
forma integrada e contnua, o que implica rediscutir a ao profissional do educador,
repensando os tempos e os espaos na escola.
Considerando que, na maioria dos casos, no ensino de EA, os contedos ainda so
abordados de forma tradicional, sem relacionar o contexto em que vivem, prejudicando
assim a aprendizagem. Surge a necessidade de uma reflexo e reformulaes no ensino,
129

que esteja constituindo a formao do cidado como agente transformador da sociedade;

que seja capaz de utilizar o ensino; participar das decises que afetam sua vida,
organizando um conjunto de valores mediado na conscincia da importncia de sua
funo, no aperfeioamento individual e das relaes sociais (KRASILCHIC, 2004),
articulando os contedos abordados, com a realidade dos alunos sendo este o principal
princpio educativo, e ainda afirma:
A relao do desenvolvimento cientfico com o desenvolvimento econmico
e tecnolgico, e suas amplas e significativas consequncias, desembocou no
importante movimento pedaggico denominado cincia, tecnologia e
sociedade. Essa tendncia leva em conta a importncia atual da cincia na
tecnologia, desta na indstria, na sade, e de modo geral, na qualidade de
vida, envolvendo uma viso interdisciplinar que desconsidera fronteiras que
divide os campos de conhecimento. (KRASILCHIC, 2004, p. 6).

Nesse sentido, necessrio que educadores e sociedade criem situaes que

possibilitem ao educando o desenvolvimento de habilidades socialmente significativas.
A observao, a problematizao e a investigao so processos fundamentais na
produo do conhecimento cientfico.
Esta educao um processo em que o aluno est envolvido em sua prpria
histria, e, partindo do momento em que reconhece sua capacidade de aprender, pode
transformar criar e desenvolver estratgias para melhorar sua qualidade de vida, de
acordo com Fuck. (1994).
O aluno deve deixar de ser um observador das aulas, necessitando argumentar,
pensar, agir, interferir, questionar, problematizar, elaborar hipteses e expor suas idias.
(AZEVEDO, 2004).
Para atingir estes objetivos, torna-se necessrio que os professores compartilhem
os diferentes saberes no processo de construo do conhecimento das diversas reas,
sendo necessria a superao dos limites estreitos de uma rea especfica do
conhecimento das disciplinas acadmicas.
A interdisciplinaridade deve ser o principal ponto de reflexo no processo de
ensinar e de aprender e em suas implicaes no educar contemporneo, buscando-se
articular as abordagens pedaggica e epistemolgica com seus avanos, suas limitaes,
seus conflitos e consensos.
Transdisciplinaridade na educao ambiental
De acordo com Morin (2001), para a articulao e organizao dos conhecimentos
e, assim, reconhecer e conhecer os problemas do mundo, necessria a reforma do
pensamento. Entretanto, esta reforma paradigmtica e no programtica: a questo
fundamental da educao, j que se refere nossa aptido para organizar o
conhecimento. A esse problema universal confronta-se a educao do futuro, pois existe
uma inadequao cada vez mais ampla, profunda e grave entre, de um lado, os saberes
desunidos, divididos, compartimentados e, de outro, as realidades ou problemas
130

multidisciplinares, transversais, multidimensionais, transnacionais, globais e

planetrios.
Para Morin (2005), um dos tericos desse movimento, s o pensamento complexo
sobre uma realidade tambm complexa pode fazer avanar a reforma do pensamento na
direo da contextualizao, da articulao e da interdisciplinaridade do conhecimento
produzido pela Educao Ambiental, conforme descreve:
A reforma necessria do pensamento aquela que gera um pensamento do
contexto e do complexo. O pensamento contextual busca sempre a relao de
inseparabilidade e as inter-retroaes entre qualquer fenmeno e seu
contexto, e deste com o contexto planetrio. O complexo requer um
pensamento que capte relaes, inter-relaes, implicaes, mtuos
fenmenos multidimensionais, realidades que so simultaneamente solidrias
e conflitivas (como a prpria democracia que o sistema que se nutre de
antagonismos e que, simultaneamente os regula), que respeite a diversidade,
ao mesmo tempo em que a unidade, um pensamento organizador que conceba
a relao recproca entre todas as partes. (MORIN, 2005, p. 23).

Em educao ambiental, as formulaes sistmicas geralmente esto associadas a

premissas tericas da viso holstica, como modo de pensar a totalidade e o campo
filosfico especfico. Isso tem de ser ressaltado, pois no raro encontrarmos seu uso
como uma ao imprecisa para denotar a preocupao com o todo.
Suas formulaes mais comuns no Pas, influenciadas pela teoria produzida por
Capra nos anos 80 e 90 (CAPRA, 1982, 1988, 1993), particularmente pelo que este
chamou de alfabetizao ecolgica, e por autores do Movimento Holstico
Internacional (Crema e Weil), apresentam igualmente alguns problemas que merecem
ateno e reflexo crtica, considerando o novo paradigma, o da viso sistmica e de
uma postura transdisciplinar.
O modelo sistmico atende ao conceito de interdependncia das partes. Postula
que tudo interdependente, que os fenmenos apenas podem ser compreendidos com a
observao do contexto em que ocorre.
A postura transdisciplinar uma atitude de encontro entre cincia e tradio, entre
cincia e sabedoria. A transdisciplinaridade reata a ligao entre os ramos da cincia
com os caminhos vivos de espiritualidade. O novo profissional dever ser cientista e
filsofo e o pesquisador dever ser afoito, aberto e inclusivo, basicamente distinto do
tipo clssico. (CREMA, 1989).
Maturana (1999) afirma que a educao vista como um processo pelo qual a
criana ou o adulto convive com o outro e ao conviver se transforma de maneira que seu
conviver se torna cada vez mais congruente com o outro no espao da convivncia.
O educar , portanto, recproco e ocorre em todo o tempo. As pessoas ento
aprendem a viver e conviver da maneira pela qual sua comunidade vive. A educao
como sistema educacional configura mundo, e os educandos confirmam em seu viver
o mundo que viveram em sua educao. Os educadores, por sua vez, confirmam o
mundo que viveram ao serem educados no educar. (MATURAMA, 1999, p. 29).
131

Sustentabilidade
Consideramos a necessidade de repensar as relaes entre a cincia, a filosofia e a
tica no sculo XX, porque, apesar dos grandes avanos tecnolgicos, submetem
natureza formas intensas de atrocidade. Nesse contexto histrico, a Educao Ambiental
situa-se como um mecanismo de sensibilizao, conscientizao e mudana de valores,
que renovem o conjunto de foras sociais capacitando-as a identificar, problematizar e
agir em relao s questes socioambientais dentro de uma tica preocupada com a
justia ambiental.
Assim, surge, na dcada de 70, como um marco de emergncia, de
questionamentos e manifestaes ecolgicas, em nvel mundial, que defendem a
incluso dos problemas ambientais na agenda do desenvolvimento das naes e das
relaes internacionais como um todo, a busca pela Sustentabilidade. Tais preocupaes
refletem a percepo de um conflito crescente entre a expanso do modelo de
crescimento econmico, de base industrial, e o volume de efeitos desagregadores sobre
os ecossistemas naturais. O conjunto de impactos ambientais, at ento percebidos
como resduos inevitveis do progresso e da expanso capitalista, passa a assumir uma
nova dimenso, e a despertar ateno, interesse e novas leituras. (LIMA, 1985).
A intensificao de problemas socioambientais, como: os processos de
urbanizao acelerada; o crescimento e a desigual distribuio demogrfica; a expanso
descontrolada do uso de energia nuclear, com finalidades blicas ou pacficas; o
consumo excessivo de recursos no renovveis; os fenmenos crescentes de perda e
desertificao do solo; a contaminao txica dos recursos naturais; o desflorestamento;
a reduo da biodiversidade e da diversidade cultural; a gerao do efeito estufa e a
reduo da camada de oznio, e suas implicaes sobre o equilbrio climtico, tem
impactado a opinio pblica mundial e atrado ateno para uma realidade, at ento
pouco observada. Mais recentemente, os analistas da problemtica ambiental tm
reconhecido que pobreza e ecologia so realidades interdependentes, que precisam ser
compreendidas e abordadas de forma integrada, na busca de um equacionamento mais
adequado.
Isto porque, se a degradao ambiental agrava as condies de vida dos mais
pobres, a pobreza destes conduz a uma explorao predatria dos recursos naturais,
fechando um ciclo perverso de prejuzos socioambientais, individual e coletivamente
em nvel local, nacional e planetrio. (SACHS,1986). Consideramos que a preparao
para as mudanas necessrias depende da compreenso coletiva da natureza sistmica
das crises que ameaam o futuro do planeta. As causas primrias de problemas, como o
aumento da pobreza, da degradao humana e ambiental e da violncia, podem ser
identificadas no modelo de civilizao dominante, que se baseia em superproduo com
consumismo exagerado para uns e subconsumo e falta de condies para produzir por
parte da grande maioria.
Consideramos que so inerentes crise: a eroso dos valores bsicos, a alienao
e a no participao da quase totalidade dos indivduos na construo de seu futuro.
132

fundamental que as comunidades planejem e programem suas prprias alternativas s

polticas vigentes. Dentre essas alternativas, est a necessidade de abolio dos
programas de desenvolvimento, ajustes e reformas econmicas que mantm o atual
modelo de crescimento com seus terrveis efeitos sobre o ambiente e a diversidade de
espcies, incluindo a humana. Consideramos que a EA deve gerar com urgncia
mudanas na qualidade de vida e maior conscincia de conduta pessoal, assim como
harmonia entre os seres humanos e, destes, com outras formas de vida. Consideramos
que a Educao Ambiental, para uma sustentabilidade equitativa, um processo de
aprendizagem permanente, baseado no respeito a todas as formas de vida. Tal educao
afirma valores e aes que contribuem para a transformao humana e social e para a
preservao ecolgica. Ela estimula a formao de sociedades socialmente justas e
ecologicamente equilibradas, que conservam entre si relao de interdependncia e
diversidade; mas isto requer responsabilidade.
Devemos considerar, conforme Lima (2004), que apesar de sermos todos
responsveis pela degradao ambiental, no somos igualmente responsveis, posto que
h agentes econmicos; pases; classes sociais e setores produtivos que, inegavelmente,
infringiram e continuam infringindo danos de maior magnitude ao ambiente, e que
deveriam oferecer uma contribuio diferenciada na superao desses problemas.
Segundo esse autor, existe uma hierarquia na responsabilizao dessa degradao, que
precisa ser considerada na negociao e na busca de solues para a crise
socioambiental estabelecida.
As duas ltimas dcadas testemunharam a emergncia do discurso da
sustentabilidade, como a expresso dominante no debate que envolve as questes de
meio ambiente e de desenvolvimento social em sentido amplo. Em pouco tempo,
sustentabilidade tornou-se palavra mgica, pronunciada indistintamente por diferentes
sujeitos, nos mais diversos contextos sociais e assumindo mltiplos sentidos.
A sustentabilidade tem influenciado diversas reas do saber e de atividades
diversas, entre os quais o campo da educao. H pouco mais de uma dcada,
observam-se entre as organizaes internacionais e nas polticas pblicas dirigidas
educao, ambiente e desenvolvimento de alguns pases, uma tendncia a substituir a
concepo de Educao Ambiental, at ento dominante, por uma nova proposta de
educao para a sustentabilidade ou para um futuro sustentvel. (LIMA, 2003).
Sua expanso gradual tem influenciado diversos campos do saber, e essa
renovao discursiva no debate internacional pode ser observada nas conferncias e em
documentos da Unesco, na Agenda 21 proposta na Rio-92, nas polticas educacionais de
diversos governos da Unio Europeia e na produo acadmica internacional, que serve
de base a esta orientao. Gradualmente, e com intensidades variadas, o novo discurso
passou a penetrar tambm o debate em outros pases centrais, perifricos e nas demais
esferas institucionais.
No Brasil, o discurso da educao para a sustentabilidade ainda pouco
disseminado na literatura e nas prticas que relacionam educao e meio ambiente.
133

Entretanto, a crescente difuso do discurso da sustentabilidade, no contexto de um

mundo globalizado marcado por relaes entre as esferas locais e globais e por
relaes de dependncia poltica e cultural entre pases do centro e da periferia do
sistema mundial , recomenda a anlise de seus significados e a avaliao de suas
contribuies para o debate brasileiro.
A noo de sustentabilidade implica, portanto, uma inter-relao necessria de
justia social, qualidade de vida, equilbrio ambiental e a ruptura com o atual padro de
desenvolvimento. (JACOBI, 1997).
O desenvolvimento sustentvel, conforme explica Barbieri et al. (2010), um dos
movimentos sociais mais importantes deste incio de sculo e milnio. So incontveis
as iniciativas voluntrias, relacionadas com o desenvolvimento sustentvel, subscritas
por empresas de setores especficos como bancos, seguradoras, hotis, indstrias
qumicas, das quais participam os grupos empresariais mais importantes desses setores.
Nesse aspecto, Ramos (2010, p. 83) coloca que seja como for, a viso atual de
natureza, potencializada pela tecnologia, herdou o projeto de dominao assentado no
dualismo homem-natureza, na qual a ltima instrumentalizada em benefcio do
primeiro. Em outras palavras, universalizou-se a postura que se tornou dogma de
transformar o conhecimento da natureza em instrumento de domnio da mesma.
A sustentabilidade um processo que deve ser estabelecido em longo prazo, pois
fato que para haver um desenvolvimento sustentvel necessrio trocar o atual
modelo de desenvolvimento: o capitalista-industrial, uma vez que este desenvolvimento
preciso, mas tambm necessria uma maneira de ter o desenvolvimento com
sustentabilidade, ou seja, deve se desenvolver, mas considerando o pleno
desenvolvimento, dos seres humanos, dos animais, das plantas, de todo o planeta. De
acordo com Leff,
o princpio de sustentabilidade surge como uma resposta fratura da razo
modernizadora e como uma condio para construir uma nova racionalidade
produtiva, fundada no potencial ecolgico e em novos sentidos de civilizao
a partir da diversidade cultural do gnero humano. Trata-se da reapropriao
da natureza e da inveno do mundo; no s de um mundo no qual caibam
muitos mundos, mas de um mundo conformado por uma diversidade de
mundos, abrindo o cerco da ordem econmica-ecolgica globalizada. Esse
processo de transio de um sistema para outro somente ser possvel atravs
da Educao Ambiental, que fornece as bases tericas para chegar-se
sustentabilidade. pela integrao das esferas: poltica, social, econmica e
ambiental que se ter a plenitude do desenvolvimento sustentvel, atravs da
Educao Ambiental. (LEFF, 2001, p. 31).

Como vimos, desejvel estimular a discusso e a compreenso crtica da crise

socioambiental, problematizando a diversidade de concepes de sustentabilidade
apresentadas em argumentos, valores, objetivos, posies tico-polticas e em suas
implicaes sociais. Esse exerccio de diferenciao e esclarecimento auxilia o educador
a escolher, conscientemente, os caminhos que quer seguir em seu projeto e prtica
educativa.
134

Jickling (1992), embora crtico de uma educao para a sustentabilidade, por

causa de seu carter instrumental, prope outra abordagem, em que o tema da
sustentabilidade seja apresentado e discutido com os alunos, de forma que lhe permita:
conhecer os argumentos favorveis e contrrios ao discurso; avaliar o conjunto da
argumentao e participar deste debate. Segundo ele, a discusso visa a revelar a
diversidade de vises de mundo envolvidas no debate, de modo que os alunos no sejam
educados para a sustentabilidade, mas capacitados a comparar, debater e julgar por si
prprios as diversas posies manifestas no debate e aquelas que lhes parecem mais
sensatas. Para ele, somente dessa maneira podemos dizer que se trata de uma
abordagem educacional, pois a outra, ao procurar educar para algo, perde o sentido
educativo.
Sterling (2001) toma emprestado de Einstein uma construo simples e
significativa para a prtica educacional que diz: Nenhum problema pode ser resolvido
a partir da mesma conscincia que o criou. Precisamos aprender a ver o mundo
renovado. (EINSTEIN apud STERLING, 2001).
Precisamos ver diferente, deslocar e renovar nosso ponto de vista para
compreender e agir diferentemente. Aprendizado e mudana so inseparveis, pois no
possvel mudar sem aprender (ver o novo), ou aprender sem mudar.
A ideia de aprendizado, em sentido amplo, adquire assim uma importncia central
no debate contemporneo da sustentabilidade. O tipo de vida, educao e sociedade que
teremos no futuro vo depender da qualidade, profundidade e extenso dos processos de
aprendizado, que formos capazes de criar e exercitar individual e socialmente. A
educao e os educadores, em especial, que concentram as tarefas de conceber e pr em
prtica os modelos de ensino e aprendizagem sociais, tm uma responsabilidade
singular nesse processo.
Finalmente, tambm no mbito global, as Naes Unidas e a Unesco tiveram a
iniciativa de implementar a Dcada da Educao para o Desenvolvimento Sustentvel
(2005-2014). Sua instituio representa um marco para a educao ambiental, pois
reconhece seu papel no enfrentamento da problemtica socioambiental, visto que
refora mundialmente a sustentabilidade a partir da educao. O governo brasileiro, por
meio do rgo Gestor, apoia e reconhece que esta iniciativa das Naes Unidas
potencializa as polticas, os programas e as aes educacionais existentes no pas. A
Educao Ambiental deve ajudar a desenvolver uma conscincia tica sobre todas as
formas de vida com as quais compartilhamos este planeta, respeitar seus ciclos vitais e
impor limites explorao dessas formas de vida pelos seres humanos. (CAVALCANTI,
2001, p. 165).
Para que haja essa mudana de rumos dever ser traada uma estratgia para o
pleno desenvolvimento humano e da natureza; assim, ser necessria implementao
de programas capazes de promover a importncia da EA, a importncia da adoo de
prticas que visem sustentabilidade, e a diminuio de qualquer impacto que nossas
atividades venham a ter no ecossistema que nos cerca e nos mantm. Por intermdio de
135

um debate amplo e profundo de nossas necessidades e um correto entendimento de que

a forma como atuamos, hoje, s nos levar para a destruio, haver uma mudana de
paradigma e, com isso, a introduo de um desenvolvimento sustentvel em todas as
esferas: poltica, econmica, social e principalmente ambiental.
Ao se entender, perceber e compreender que, aplicando uma poltica que promova
a importncia da EA voltada principalmente para a sustentabilidade j nas escolas
primrias, cria-se nas novas geraes uma nova e devida mentalidade de preservao
ambiental, o que, depois, ser muito mais fcil programar polticas que visem
utilizao sustentvel dos recursos planetrios no futuro. No entanto, necessrio que
alm da EA ou da sustentabilidade ambiental, fundamental que as prticas contrrias
sejam combatidas, rigorosamente fiscalizadas e punidas j nos dias atuais.
Deve-se unir todas as esferas, desde o empresariado at as crianas na escola, e
assim convencer as grandes corporaes, os produtores rurais, os trabalhadores e demais
profissionais de que essas prticas no acarretaro diminuio do lucro para os seus
empreendimentos e negcios, mas, em muitos casos, possibilitar a concepo de um
importante diferencial, que poder alavancar seus negcios e tambm oferecer novas
oportunidades de obter uma lucratividade ainda maior do que a atual.
Para tal, Cavalcanti afirma:
O tema sustentabilidade se confronta com o que Beck denomina de
paradigma da sociedade de risco. Isto implica a necessidade da multiplicao
de prticas sociais pautadas pela ampliao do direito informao e de
educao ambiental numa perspectiva integradora. Trata-se de potencializar
iniciativas a partir do suposto de que maior o acesso informao e
transparncia na gesto de problemas ambientais urbanos pode implicar uma
reorganizao na gesto de problemas ambientais urbanos e pode implicar
uma reorganizao de poder e autoridade. (CAVALCANTI, 1997, p. 386-387).

J para Gadotti (1999), o desenvolvimento sustentvel deve ser economicamente

factvel, ecologicamente apropriado, socialmente justo e culturalmente equitativo, sem
discriminao. (GADOTTI, 1999, p. 42).
Em relao ecopedagogia, por sua vez, deve defender:
A valorizao da diversidade cultural, a garantia para a manifestao das
minorias tnicas, religiosas, polticas e sexuais, a democratizao da
informao e a reduo do tempo de trabalho, para que todas as pessoas
possam participar dos bens culturais da humanidade. A eco-pedagogia,
portanto, tambm uma pedagogia da educao multicultural. (GADOTTI,
1999, p. 42).

Por essa razo, necessrio incentivar e lutar pelo desenvolvimento sustentvel.

O novo modelo de desenvolvimento prope uma harmonizao entre o
desenvolvimento socioeconmico com a conservao do meio ambiente, dando nfase
utilizao racional dos recursos naturais.
Significa dizer que a materializao do novo estilo de desenvolvimento
sustentvel se encontra diretamente relacionada com a superao da pobreza; com a
satisfao das necessidades bsicas de alimentao, sade e habitao; com uma nova
136

matriz energtica que privilegie fontes renovveis de energia e com um processo de

inovao tecnolgica cujos benefcios sejam compartilhados por toda a sociedade.
O direito ao meio ambiente um direito humano fundamental, direcionado ao
desfrute de condies de vida adequada e a um ambiente saudvel, ou seja,
ecologicamente equilibrado. Da decorre que o meio ambiente considerado um bem de
uso comum do povo, razo pela qual a responsabilidade pela sua preservao no
somente do Poder Pblico, mas tambm de toda a coletividade. Por isso, o que importa
na defesa deste direto fundamental a vinculao Estado-sociedade civil, o que nos
conduz noo de solidariedade em torno do bem comum.
Compreende-se tambm por sustentabilidade desenvolvimento ecologicamente
equilibrado, desenvolvimento sustentado ou sustentvel e ecodesenvolvimento como
sendo a conciliao das duas situaes aparentemente antagnicas; de um lado, temos a
necessidade da preservao do meio ambiente e, de outro, a necessidade de incentivar o
desenvolvimento socioeconmico. Essa conciliao ser possvel com a utilizao
racional dos recursos naturais, sem, contudo, causar poluio ao meio ambiente (arts.
225 Captulo VI Do Meio Ambiente e 170, VI Captulo I Dos Princpios gerais
da atividade econmica, ambos da CF). Esta relao entre educao ambiental e
sustentabilidade definida pelo Tratado de Educao Ambiental para Sociedades
Sustentveis e Responsabilidade Global.
Para que o cidado possa ter uma vida digna (art. 17, caput, da CF) e uma sadia
qualidade de vida (art. 225, caput, da CF), necessrio garantir a ele o direito
educao, sade, ao trabalho, moradia, ao lazer, segurana, previdncia social,
proteo maternidade e infncia, assistncia aos desamparados (art. 6 caput, da
CF). Fiorilo (2000) denomina piso social mnimo a satisfao desses direitos
(valores). Referido dispositivo fixa, assim, o piso vital mnimo de direitos que devem
ser assegurados pelo Estado aos seus cidados, para que eles possam ter uma sadia
qualidade de vida.
Consideraes finais
O crescimento urbano e a crescente concentrao de populao no meio urbano
vm acompanhados pela deteriorao da qualidade de vida, notadamente nas cidades de
pases em desenvolvimento. A gesto das cidades tem se caracterizado pelas suas
dificuldades em enfrentar os agravos ambientais. Embora no sejam poucas as
iniciativas para promover um gerenciamento integrado das atividades urbanas, que
aumente a qualidade de vida da populao e preserve o equilbrio ambiental, os alcances
globais so bastante limitados.
A preocupao com o desenvolvimento sustentvel representa a possibilidade de
garantir mudanas sociopolticas que no comprometam os sistemas ecolgicos e
sociais, nos quais se sustentam as comunidades. cada vez mais notria a
complexidade desse processo de transformao de um cenrio urbano crescentemente
no s ameaado, mas diretamente afetado por riscos e agravos socioambientais.
137

 necessrio que as universidades realizem pesquisas interdisciplinares sobre

Ambiente Urbano e Sustentabilidade Ambiental. Necessitam de interao em diversas
reas do conhecimento, considerando o atual modelo de civilizao em que o homem
tornou-se desvinculado do seu meio natural. Este distanciamento determina a
dificuldade do homem de percepo de sua atitude ou ao sobre o meio que
compartilha, no se sentindo parte integrante do ambiente; assim, no percebe suas
atitudes em relao ao ambiente ou, se as percebe, no avalia suas consequncias.
Devemos reaprender o mundo, reconstruir as relaes e os valores e proporcionar
novas atitudes sociais e ambientalmente justas. Para que realmente ocorra esta
percepo, necessrio que nossas escolas, organizaes, instituies, enfim toda a
comunidade, trabalhem com a noo de integrao dos conceitos ambientais em todas
as reas do conhecimento de forma interdisciplinar.
Os educadores tm um papel estratgico e decisivo na insero da educao
ambiental no cotidiano escolar, qualificando os alunos para um posicionamento crtico
face crise socioambiental, tendo como horizonte a transformao de hbitos e prticas
sociais e a formao de uma cidadania ambiental que os mobilize para a questo da
sustentabilidade no seu significado mais abrangente.
Apesar deste quadro de problemas, no devem ser desconsideradas as boas
prticas de sustentabilidade em escala global, que dependem da capacidade
empreendedora das comunidades locais e/ou regionais.
A reflexo sobre as prticas sociais, em um contexto urbano marcado pela
degradao permanente do meio ambiente e do seu ecossistema, no pode omitir a
anlise do determinante do processo, nem os atores envolvidos e as formas de
organizao social que aumentam o poder das aes alternativas de um novo
desenvolvimento, em uma perspectiva de sustentabilidade.
A noo de sustentabilidade implica uma inter-relao necessria entre justia
social, qualidade de vida, equilbrio ambiental e a necessidade de desenvolvimento
como tendo uma capacidade de suporte.
A implementao de aes implica no somente uma articulao sociopoltica,
mas tambm num acordo quanto aos procedimentos de disseminao pblica, tanto
atravs de campanhas pblicas de informao quanto de mecanismos (educao formal
e no formal) orientados para a constituio de um esforo comunitrio, que estimule e
consolide um eficiente e consistente processo de participao. Para tanto, torna-se
essencial o estmulo aos diversos atores sociais abertamente motivados, visando a
multiplicar informaes, decodific-las e, em conjunto com o Poder Pblico, superar e
intervir no ambiente, promovendo o interesse das pessoas, atravs de um crescente
processo de implementao de polticas pblicas pautadas por uma lgica de
corresponsabilizao.

138

Referncias
AZEVEDO, J. M. L. A educao como poltica pblica. 3. ed. Campinas: Autores Associados, 2004.
BARBIERI, Jos Carlos et al. Inovao e sustentabilidade: novos modelos e proposio. RAE, So Paulo,
v. 50, n. 2, abr./jun. 2010.
BOFF, L. Um ethos para salvar a Terra. In: CAMARGO, A. et al. Meio ambiente Brasil: abanicos e
obstculos ps Rio-92. So Paulo: Estao Liberdade/ISA, 2002.
BONOTTO, D. M.; CARVALHO, L. M. Os problemas ambientais e os alunos do ensino mdio: uma
experincia em sala de aula. Revista Educao: Teoria e Prtica, Rio Claro, v. 9, n. 16, 2001.
BORNHEIM, G. Filosofia e poltica ecolgica. Revista Filosfica Brasileira, v. 1, n. 2, 1985.
BRASIL. Secretaria de Educao Fundamental. Parmetros curriculares nacionais: Cincias
Naturais/Secretaria de Educao Fundamental. Braslia: MEC / SEF, 1998.
BRASIL. Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade. Cadernos SECAD: Educao
ambiental: aprendizes de sustentabilidade. Braslia: Secad/MEC, mar. 2007.
BRASIL. Legislao brasileira sobre meio ambiente. 2. ed. Braslia: Cmara dos Deputados, Edies
Cmara, 2010. p. 206.
CAPRA, F. A teia da vida: uma nova compreenso cientfica dos sistemas vivos. Trad. de Alvaro Cabral.
So Paulo: Cultrix, 1982.
CAPRA, Fritjof. Sabedoria incomum. So Paulo: Cultrix, 1988.
______. Guide to ecoliteracy. Berkeley: The Elmwood Institute, 1993.
CARVALHO, Isabel C. de Moura. A questo ambiental e a emergncia de um campo de ao polticopedaggica. In: LOUREIRO, Carlos Frederico B.; LAYRARGUES, Phillippe Pomier; CASTRO,
Ronaldo Souza de. Sociedade e meio ambiente: a educao ambiental em debate. So Paulo: Cortez,
2000.
CARVALHO, I.C.M. Educao ambiental: a formao do sujeito ecolgico. So Paulo: Cortez, 2004.
______. Educao ambiental: a formao do sujeito ecolgico. 2. ed. So Paulo: Cortez, 2006.
CAVALCANTI, Clvis (Org.). Meio ambiente, desenvolvimento sustentvel e polticas pblicas. So
Paulo: Cortez, 1997.
______ (Org.). Desenvolvimento e natureza: estudos para uma sociedade sustentvel. 3. ed. So Paulo:
Cortez, Recife, PE: Fundao Joaquim Nabuco, 2001.
CREMA, R. Introduo viso holstica. So Paulo: Summus, 1989.
FAZENDA, Ivani C. A. Integrao e interdisciplinaridade no ensino brasileiro: efetividade ou ideologia.
So Paulo: Loyola, 1979.
______. Interdisciplinaridade: histria, teoria e pesquisa. 4. ed. Campinas: Papirus, 1994.
FIORILO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2000.
FREIRE, Paulo. Pedagogia da esperana. So Paulo: Paz e Terra, 1992.
______. Pedagogia da autonomia. 28. ed. So Paulo: Paz e Terra, 2003.
______. Educao e mudana. 30. ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2007.
FUCK, Irene T. Alfabetizao de adultos: relato de uma experincia construtivista. 2. ed. Petrpolis: Vozes,
1994.
GADOTTI, Moacir. A Terra a casa do homem. Revista Educao, So Paulo: Segmento, p. 42, abr.
1999.
______. Pedagogia da prxis. So Paulo: Cortez, 2004.
GAMBOA, Silvio Sanchez. Pesquisa em educao: mtodos e epistemologias. Chapec: Argus, 2007.
GIROTTO, C. G. G. S.; SOUZA, R. J. de. A hora do conto na biblioteca escolar: o dilogo entre a leitura
literria e outras linguagens. In: SOUZA, R. (Org.). Biblioteca escolar e prticas educativas: o mediador
em formao. Campinas: Mercado de Letras, 2009.
GUIMARES, M. A formao de educadores ambientais. Campinas: Papirus, 2004.
139

JACOBI, P. Meio ambiente urbano e sustentabilidade: alguns elementos para a reflexo. In:
CAVALCANTI, C. (Org.). Meio ambiente, desenvolvimento sustentvel e polticas pblicas. So Paulo:
Cortez, 1997.
JACOBI, P. et al. (Org.). Educao, meio ambiente e cidadania: reflexes e experincias. So Paulo: SMA,
1998.
JACOBI, P. Educao ambiental, cidadania e sustentabilidade. Cadernos de Pesquisa, So Paulo, n. 118,
2003.
JAPIASSU, H. Interdisciplinaridade e patologia do saber. Rio de Janeiro: Imago, 1976.
JICKLING, B. Why I dont want my children to be educated for sustainable development. The Journal of
Environmental Education, Heldref Pub., Washington DC, USA, v. 23, n. 4, p. 5-8, 1992.
KRASILCHICK, M.; MARADINO, M. Ensino de cincias e cidadania. So Paulo: Moderna, 2004.
LEFF, E. Epistemologia ambiental. So Paulo: Cortez, 2001.
______. Saber ambiental: sustentabilidade, racionalidade, complexidade, poder. Trad. de Lcia Mathilde
Endlich Orth. Petrpolis: Vozes, 2001.
______. Pensar a complexidade ambiental. In: LEFF, E. (Coord.). A complexidade ambiental. So Paulo:
Cortez, 2003.
LIBNEO, Jos C. Didtica. 23. ed. So Paulo: Cortez, 2005.
LIMA, B.F.C. Educao, emancipao e Sustentabilidade: em defesa de uma pedagogia libertadora para a
Educao Ambiental. In: LAYRARGUES, Phillipe P. (Coord.). Identidades da educao ambiental
brasileira/ Ministrio do Meio Ambiente. Diretoria de Educao Ambiental; Braslia: Ministrio do Meio
Ambiente, 2004.
LIMA, Gustavo F. da Costa. O debate da sustentabilidade na sociedade insustentvel. So Paulo:
Saraiva, 2001.
LIMA, Gustavo. O Discurso da sustentabilidade e suas implicaes para a educao. In: ______.
Ambiente e sociedade. Campinas: Anppas/Annablume, 2003.
LOUREIRO, C. F. B. Teoria social e questo ambiental: pressupostos para uma prxis crtica em
educao ambiental. In: ______ et al. (Org.). Sociedade e meio ambiente: a educao ambiental em
debate. So Paulo: Cortez, 2000.
LOUREIRO, C. Trajetria e fundamentos da educao ambiental. So Paulo: Cortez, 2004.
LCK, H. Pedagogia interdisciplinar: fundamentos terico-metodolgicos. Petrpolis: Vozes, 2004.
MATOS, M. C. F. G.; LUSTOSA, M. G.; LOUREIRO, C. F. B. O estado da arte da educao ambiental
brasileira a partir do V Frum Brasileiro de Educao Ambiental: agentes sociais e problemticas. In:
ENCONTRO DE PESQUISA EM EDUCAO AMBIENTAL, 4., 2007, Rio Claro. Anais... Rio Claro,
Unesp, 2007.
MATURANA, H. Emoes e linguagem na educao e na poltica. Belo Horizonte: UFMG, 1999.
MORIN, Edgar. Os sete saberes necessrios educao do futuro. 4. ed. Trad. de Catarina, E. F. da Silva
e Jeanne Sawaya. So Paulo: Cortez; Braslia: Unesco, 2001.
______. Os sete saberes necessrios educao do futuro. 11. ed. So Paulo: Cortez, 2005.
PIEPER, Daniela da Silva. Representaes s margens do So Gonalo: o pertencimento e a
sustentabilidade na perspectiva da educao ambiental da UFPEL estudo de um processo de
formao/capacitao dos servidores. 2012. 146 f. Dissertao (Mestrado) Departamento do Programa
de Ps-Graduao em Educao Ambiental, Universidade Federal de Rio Grande FURG, Rio Grande,
2012.
RAMOS, Elisabeth Christmann. O processo de constituio das concepes de natureza: uma
contribuio para o debate na educao ambiental. Revista Ambiente e Educao, v. 15, p. 67-91, 2010.
REIGOTA, Marcos A dos S. O que educao ambiental. So Paulo: Brasiliense, 2004.
______. O estado da arte da pesquisa em educao ambiental no Brasil. Pesquisa em educao ambiental, v.
2, 2007.
SACHS, Ignacy. Ecodesenvolvimento: crescer sem destruir. So Paulo: Vrtice, 1986.
140

SANTANA, L. C. Educao ambiental: de sua necessidade e possibilidades. In: ______. International

Workshop on Project Based, 2005, Guaratinguet. PBLTech 2005 International Workshop on Project
Based. Learning and New Technologies, 2005.
SEVERINO, Antnio Joaquim. Educao, sujeito e histria. So Paulo: Olho dgua, 2001.
______. A busca do sentido da formao humana: tarefa da Filosofia da Educao. Educao e Pesquisa,
v. 32, n. 3, 2006.
______. Metodologia do trabalho cientfico. 23. ed. So Paulo: Cortez, 2007.
STERLING, S. Sustainable education: re-visioning learning and change. Bristol, UK: Green Books,
2001.
TOALDO, Adriane Medianeira. A educao ambiental como instrumento para a concretizao do
desenvolvimento sustentvel. mbito Jurdico, Rio Grande, XIV, n. 87, abr. 2011.

141

8
O zoneamento do turismo como instrumento socioambientalmente
sustentvel
Adir Ubaldo Rech*
Karine Grassi**
Introduo
Muito se tem falado sobre planejamento e polticas pblicas voltadas ao
desenvolvimento do turismo, mas muito pouco tem feito o Poder Pblico de concreto
nesse sentido, ficando muito mais a cargo da iniciativa privada, que o faz sem diretrizes,
sem critrios, sem normas e sem segurana jurdica relativamente a seus investimentos.
Efetivamente, o turismo um negcio lucrativo, mas tambm um instrumento de
construo da dignidade, de renda, de empregos e de desenvolvimento
socioambientalmente sustentvel. O papel do Poder Pblico mais no sentido de
coordenar polticas, mediante diretrizes e normas efetivas que motivem e materializem o
planejamento de polticas pblicas de desenvolvimento do turismo, no espao e no
tempo de forma permanente.
A Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 estabelece que
competncia da Unio, dos estados e dos municpios promover e incentivar o turismo
como fator de desenvolvimento social e econmico. A legislao federal regulamenta
com normas gerais, e as legislaes estaduais com normas regionais, o que so reas e
locais de interesse turstico. Contudo, a legislao estadual e federal, referente a locais e
reas de interesse turstico, tem um carter geral; por conseguinte, no delimita espaos
especficos para esta finalidade, deixando-os a critrio dos municpios, fato que se
verifica, em regra, em todos os estados brasileiros. Nesse caso, o instrumento jurdico
que possibilita o zoneamento dos espaos e das atividades de interesse turstico o
Plano Diretor Municipal. Efetivamente, o turismo sempre acontece num determinado
espao (urbano ou rural), em decorrncia das caractersticas naturais ou criadas nesses
espaos. Para tanto, imprescindvel o zoneamento de locais e reas de interesse
turstico, como instrumento efetivo de minimizao dos impactos ambientais sobre
esses espaos e a concretizao de polticas pblicas de turismo, como fator de
desenvolvimento social e econmico, na forma prevista pelo art. 180 da Constituio
Federal.
Ocorre que a iniciativa privada motivada pela segurana dos investimentos, pela
certeza do lucro e com base no princpio da livre iniciativa, enquanto o Poder Pblico,
para incrementar polticas pblicas de turismo, est obrigatoriamente vinculado lei, na
*

Ps-Doutor pela Universidade de Lisboa Portugal. Doutor e Mestre pela Universidade Federal do
Paran (UFPR). Professor no Programa de Ps-Graduao Mestrado em Direito pela Universidade de
Caxias do Sul (UCS). Consultor de dezenas de municpios do Brasil. Advogado.
**
Mestranda em Direito pela Universidade de Caxias do Sul (UCS). Bolsista Capes. Membro do Grupo
de Pesquisa Direito Ambiental na Sociedade de Risco (GPDA-UFSC/CNPq).
142

forma como dispe o art. 37 da CF/88. Mas a responsabilidade pela transposio da lei
para a concretizao das polticas pblicas de turismo tarefa que deve ser
compartilhada por ambos.
Fensterseifer reconhece que
incumbe ao Estado, por sua vez, luz da perspectiva organizacional e
procedimental do direito fundamental ao ambiente, criar instituies e
procedimentos administrativos e judiciais adequados. No entanto, para que
tais valores constitucionais sejam implementados, deve-se transport-los do
universo cultural para espao poltico e jurdico, depositando tal
responsabilidade de transposio a cargo no apenas do Estado, mas
tambm dos atores privados.1

Na realidade, o Poder Pblico no tem coordenado nem organizado

procedimentos efetivos e tampouco executado polticas pblicas de desenvolvimento do
turismo socioambientalmente sustentveis, como se pode concluir aps a leitura desta
reflexo jurdica.
1 Da legislao existente e da falta de zoneamento de locais e reas de interesse
turstico
Verifica-se que a CF/88 estabelece, no seu art. 180, que competncia da Unio,
dos estados e dos municpios promover e incentivar o turismo como fator de
desenvolvimento social e econmico. Almeida et al. explicam que a autonomia
municipal, inclusive, uma das caractersticas nucleares da nossa Carta Magna, assim
como prev o atendimento dos assuntos de interesse locais, atravs de aspectos
administrativo, poltico e legislativo.2
A Lei Federal 11.771/2008 regulamenta a Poltica Nacional do Turismo, sendo
que a Lei Federal 6.513/1977 fixa normas gerais sobre a criao de reas especiais e de
locais de interesse turstico. Ambas as leis so normas gerais que vinculam as polticas
pblicas de turismo das diferentes esferas federativas, mas no obrigam a nada, pois
cada esfera tem autonomia, e as referidas leis no localizam, especificamente, nenhum
espao e tampouco estabelecem normas de ocupao para esses, como, por exemplo, as
atividades que neles podem ser desenvolvidas. O desenvolvimento do turismo fica
apenas na inteno da lei, no se materializando em lugar algum.
O Estado do Rio Grande do Sul, por exemplo, atravs da Lei Estadual 8.108, de
19 de dezembro de 1985, fixou diretrizes para a criao de reas especiais e locais de
interesse turstico, definindo, no seu art. 2, como locais de interesse turstico, as
paisagens notveis, as localidades que apresentam condies climticas favorveis, os

FENSTERSEIFER, Tiago. Direitos fundamentais e proteo do ambiente. Porto Alegre: Livraria do

Advogado, 2008. p. 123-124.
2
ALMEIDA, Josimar Ribeiro et al. Planejamento ambiental:caminho para participao popular e gesto
ambiental para nosso futuro comum: uma necessidade, um desafio. 2. ed. Rio de Janeiro: Thex Editora e
Biblioteca Estcio de S, 1999. p. 131.
143

bens de valor histrico, artstico e arqueolgico, e as manifestaes religiosas e

culturais.
Ocorre que isso soa genrico, indefinido, pois este estado no tem um zoneamento
territorial turstico e, por isso, no fixa normas especficas de proteo, preservao,
ocupao e incentivo a nenhum espao. O estado faz de conta que tutela as reas e
locais de interesse turstico, mas, apesar das leis, os melhores locais e as reas de
interesse turstico esto sendo degradadas, descaracterizadas e ocupadas sem nenhuma
preocupao socioambiental.
No h dvida de que as reas e os locais de interesse turstico so espaos que
exigem preocupao com o meio ambiente natural e com o criado e sobre os quais o
estado pode propiciar, incentivar e assegurar o desenvolvimento do turismo,
instrumento valioso de construo da dignidade e crescimento humano social e
econmico, com efetiva qualidade de vida de forma sustentvel.
Nesse sentido, afirma Sarlet:
Estado Socioambiental de Direito, longe de ser um Estado Mnimo, um
Estado regulador da atividade econmica, capaz de dirigi-la e ajust-la aos
valores e princpios constitucionais, objetivando o desenvolvimento humano
e social de forma ambiental sustentvel. O princpio do desenvolvimento
sustentvel expresso no art. 170 (inciso VI) da CF88, confrontando com o
direito de propriedade privada e a livre iniciativa (caput e inciso II do art.
170), tambm se presta a desmitificar a perspectiva de um capitalismo
liberal-individualista em favor de sua leitura luz dos valores e princpios
constitucionais socioambientais.3

Na realidade, apesar do ordenamento jurdico existente, que propicia a

preservao, conservao e criao de espaos de interesse turstico, em termos de
turismo, nada acontece de concreto, e tudo o que acontece improvisado, pois tudo o
que sucede ou vem a suceder deveria estar regulamentado nas normas de ocupao
desses espaos. No diferente, pois, essa situao em todos os demais estados da
Federao.
A CF/88, no que se refere s competncias federativas, no seu art. 30, preceitua
que compete aos municpios legislar sobre assuntos de interesse local, bem como
suplementar a legislao federal e a estadual no que couber, sendo que o art. 182 atribui
aos municpios a execuo de polticas de ocupao do territrio, dispositivo
regulamentado pelo Estatuto da Cidade, que ordena a elaborao de Plano Diretor em
todo o territrio do municpio, quer na rea urbana, quer na rural.
A prpria legislao federal e a estadual, que dizem respeito definio de
espaos especiais e locais de interesse turstico, tm um carter geral, isto , no
definem, especificamente, nenhum espao, deixando, portanto, a critrio dos
municpios, fato que se verifica, em regra, em todos os estados do Brasil. Portanto, os
municpios no fazem corretamente o dever de casa.
As questes-chave so: Como fazer, e o que fazer?
3

SARLET, Ingo Wolfgang. Estado socioambiental e direitos fundamentais. Porto Alegre: Livraria do
Advogado, 2010. p. 22.
144

2 O Plano Diretor Municipal e o desenvolvimento do turismo socioambientalmente

sustentvel: as cidades gachas de Bento Gonalves e Gramado
Primeiramente, o instrumento jurdico para planejamento urbano e rural, bem
como a definio, ou o zoneamento dos espaos e locais de interesse turstico, conforme
j mencionado, o Plano Diretor Municipal. No h como se incrementar o
desenvolvimento do turismo, simplesmente criando-se leis e polticas pblicas de
turismo local, sem que isso seja concretizado, atravs do planejamento da ocupao dos
espaos, quer aproveitando e preservando as potencialidades ambientais naturais ou
criadas, quer propiciando infraestruturas adequadas e socioambientalmente sustentveis.
Ocorre que os Planos Diretores Municipais no estabelecem zoneamentos
especiais para o desenvolvimento do turismo, no regulamentando a forma de ocupao,
as atividades permitidas e proibidas, a preservao e conservao do meio ambiente
natural e do criado, a proteo dos patrimnios histrico, cultural, artstico,
arquitetnico, paisagstico e arqueolgico. Tambm no definem os ndices construtivos
compatveis e a adequada acessibilidade aos espaos e locais tursticos, assim como no
incentivam ou restringem atividades econmicas, evitando impactos ambientais que
possam degradar as prprias belezas e potencialidades naturais desses espaos.4
Magalhes explica que, a partir de encontros e conferncias mundiais, a
Organizao Mundial de Turismo (OMT)5 estabeleceu orientaes para o
desenvolvimento do turismo sustentvel, quais sejam:
Antes de dar incio a qualquer projeto turstico, devem ser efetuadas anlises
econmicas, sociais e ambientais, dando uma especial ateno aos diversos
tipos de desenvolvimento do turismo e s formas de vida e questes
ambientais; as organizaes, empresas, grupos e indivduos devem seguir
princpios ticos e outros que respeitam a cultura e o ambiente da rea
anfitri, o modo de vida e o comportamento tradicional da comunidade, os
padres de liderana e poltica; o turismo dever ser planejado e gerido de
forma sustentvel, tendo em conta a proteo e a utilizao econmica
adequada do ambiente natural e humano das reas anfitri; durante todas as
fases do desenvolvimento e operao do turismo, deve ser preparado um
programa de avaliao, superviso e mediao cuidadoso que possa permitir
populao local tirar partido das oportunidades ou adaptar-se s alteraes.6

Contudo, os municpios, que de alguma forma estimulam o desenvolvimento do

turismo, ignoram esses princpios no momento da organizao do local destinado
atividade. Nesse sentido, esclarece Magalhes que h um descaso da administrao
pblica local, principalmente quanto se tratam de problemas criados pelo turismo,
4

Pesquisa realizada pelo coautor, tendo como amostragem 100 municpios brasileiros. Projeto
desenvolvido pela Universidade de Caxias do Sul e publicado no livro: RECH, Adir Ubaldo. Direito
urbanstico: fundamentos para a construo de um plano diretor sustentvel na rea urbana e rural. Caxias
do Sul: Educs, 2010.
5
ORGANIZACIN MUNDIAL DEL TURISMO (OMT). Gua para administraciones locales:
dessarrollo turstico sostenible. Madrid: OMT, 1999. 221 p.
6
MAGALHES, Cludia Freitas. Diretrizes para o turismo sustrentvel em municpios. So Paulo:
Roca, 2002. p. 88.89.
145

acabando por beneficiar poucos empresrios, os quais agem, muitas vezes, consoante
critrios e interesses prprios, sem cautela com o social e o ambiental.7
A definio do zoneamento de reas e locais de desenvolvimento do turismo deve
ser precedida de um diagnstico especfico das potencialidades naturais e criadas e de
um prognstico criativo de profissionais do Direito, de Urbanismo e de Turismo,
devidamente qualificados, pois se trata de uma construo epistmica. Alm disso, cada
municpio tem caractersticas, peculiaridades e potencialidades prprias.
Apesar da existncia do Programa Nacional da Municipalizao do Turismo
(PNMT) que objetiva, em linhas gerais, o fortalecimento do papel do municpio no
turismo (sustentvel nos nveis social, econmico e ambiental), atravs das diretrizes
fornecidas nos Cadernos de Turismo8 poucas so as cidades que utilizam essa
poltica, ou que fazem uso do instrumento de zoneamento para fins de turismo.
Para exemplificar a necessidade de zoneamento de locais e reas de interesse
turstico, trazem-se algumas situaes concretas, que mostram que o planejamento dos
espaos resultou em significativo resultado. o caso do Vale dos Vinhedos, Municpio
de Bento Gonalves/RS que, cumprindo o que estabelece a CF/88 de promover e
incentivar o turismo, como fator de desenvolvimento social e econmico, planejou a
ocupao das potencialidades naturais da rea do vale, criando um zoneamento
especfico no Plano Diretor Municipal, cujo sucesso e reconhecimento so
internacionais.
O Plano Diretor Municipal de Bento Gonalves define o Vale dos Vinhedos como
zoneamento especial de vitivinicultura. Protege, incentiva e prioriza a cultura da uva,
permitindo que as outras culturas tenham apenas carter complementar e de sustento.
Vale-se da paisagem natural estabelecendo regras de proteo e fixando atividades
permitidas, como hotis, cantinas, restaurantes, produo de vinhos, etc., aproveitando
tudo para incentivar e incrementar o desenvolvimento do turismo.
importante salientar que o turismo acontece em espaos com potencialidades
naturais ou criadas, e o ambiente turstico criado decorre do planejamento desses
espaos naturais. O planejamento consiste, na realidade, em definir a forma de
ocupao, a preservao e conservao desses espaos e o incremento de estruturas e
atividades a ele direcionadas.
Assim dispe o Plano Diretor Municipal de Bento Gonalves9 em seu art. 164:
Art. 164. Distrito do Vale dos Vinhedos tem, como vocao natural
consolidada, a vitivinicultura, cuja cultura, ocupao do solo e paisagem
ficam protegidas na forma desta lei.

Nesse sentido, Rech, ao fazer referncia ao Plano Diretor de Bento Gonalves,

afirma:
7

Idem, p. 89.
BRASIL. Ministrio do Turismo. Coordenao Geral de Regionalizao. Programa de Regionalizao
do Turismo Roteiros do Brasil: Ao Municipal para a Regionalizao do Turismo. Braslia, 2007.
9
Lei Complementar Municipal 103, de 26 de outubro de 2006.
8

146

O Novo Plano Diretor de Bento Gonalves, por exemplo, criou zoneamentos

rurais diversificados, como o caso do Vale dos Vinhedos, nacionalmente
conhecido, buscando combinar o manuseio e a ocupao do solo com o
desenvolvimento de determinado setor da economia, no caso, a
vitivinicultura. Alm disso, incentiva o desenvolvimento de servios como
comrcio de produtos coloniais, hotis e reas de lazer, buscando incrementar
o turismo como fator de desenvolvimento da atividade econmica
naturalmente desenvolvida pelos colonizadores italianos, na rea rural.
Definiu que no Vale dos Vinhedos, a videira cultura prioritria, sendo o
cultivo das demais culturas apenas complementares e de sustento.10

Fica evidente que o desenvolvimento do turismo no Vale dos Vinhedos (Bento

Gonalves) no decorre do simples fato de existir legislao que define a necessidade de
polticas pblicas de turismo, mas concretamente se d por meio de normas cogentes de
definio de um zoneamento especfico, regrando a ocupao, a preservao e a
conservao dos espaos com potencialidades naturais, histricas, culturais e
econmicas.
H, na realidade, uma garantia jurdica para investimentos especficos na
vitivinicultura e no turismo no Vale dos Vinhedos, os quais se perpetuam no tempo e no
espao.
A existncia de legislao federal e estadual, estabelecendo diretrizes ou polticas
de turismo, assim como a vontade poltica, no suficiente para garantir o
desenvolvimento do turismo, pois ambas no se constituem, na prtica, em polticas
pblicas de turismo, pois essas prescindem de normas que localizem e regulamentem
concretamente reas especiais e locais de interesse turstico, e, ao mesmo tempo, que
vinculem a Administrao Pblica e a iniciativa privada no que se refere forma de
ocupao, preservao ou conservao desses locais ou reas.
Outro exemplo a cidade de Gramado/RS, onde todos os espaos tm regras de
ocupao e atividades direcionadas, que asseguram polticas pblicas e privadas de
desenvolvimento do turismo. Da mesma forma, o Bairro de Santa Felicidade, em
Curitiba, capital do Estado do Paran, que, mesmo inserido no seio de uma cidade
industrial, aproveitou a localidade, ocupada com atividades desenvolvidas e preservadas
pelos imigrantes italianos, regrou e assegurou a continuidade da forma de ocupao e o
tipo de arquitetura; incentivou as atividades gastronmicas, etc., transformando o
referido bairro em rea especial para o desenvolvimento do turismo.
As potencialidades de imensas reas, como o caso das existentes na Serra
gacha, so um exemplo de espao que necessita de zoneamento, pois tem, nos campos,
uma regio de paisagens exuberantes e, em cada lugar, uma histria diferente, contada
por pessoas diferentes, impregnadas de sentimentos e simbologias, que se confundem
com a paisagem, as comidas tpicas, o misticismo, a hospitalidade, as rodas de
chimarro e as tradies que encantam.
10

RECH, Adir Ubaldo. A excluso social e o caos nas cidades: um fato cuja soluo tambm passa pelo
Direito como instrumento de construo de um projeto de cidade sustentvel. Caxias do Sul: Educs, 2007.
147

No caso do zoneamento dos campos naturais da Serra gacha, preciso que o

ordenamento jurdico do Plano Diretor tenha, como princpio norteador, na soluo de
qualquer conflito de norma, priorizar ou assegurar a preservao ambiental dos campos
naturais, a preservao de sua finalidade econmica e pastoril e a preservao de sua
paisagem notvel de grande potencialidade turstica. Sem isso, com o tempo, vo sendo
degradados o ambiente natural, o encanto e a beleza de uma das mais belas regies do
Rio Grande do Sul, bem como a preservao de rea ou local de interesse turstico, na
forma como dispem a legislao federal e a estadual.
Assim, poderiam ser referidas dezenas de outros locais deste imenso Brasil, em
que, apesar da existncia de legislao nacional e estadual e de polticas pblicas de
turismo, nada acontece, seno a constante ocupao desordenada, a degradao
ambiental e a descaracterizao da paisagem e das potencialidades tursticas.
Isso ocorre exatamente porque nem o estado e tampouco os Planos Diretores
municipais estabeleceram zoneamentos com regras de localizao e ocupao dos
espaos, buscando incrementar atividades econmicas especficas de desenvolvimento
do turismo sustentvel.
O zoneamento o principal instrumento de planejamento de polticas pblicas de
turismo, pois consiste em repartir o territrio de forma a contemplar tipos de atividades
ou polticas desejadas sobre determinado espao, sem degrad-lo e descaracteriz-lo. O
turismo sempre acontece num determinado espao e em decorrncia das caractersticas
desse mesmo espao.
Afirma Silva:
O zoneamento de uso do solo constitui um dos principais instrumentos do
planejamento urbanstico municipal. O zoneamento pode ser entendido como
um procedimento urbanstico ou de ocupao destinado a fixar os usos
adequados para as diversas reas do solo municipal.11

O autor se refere ao solo municipal e acrescenta, citando texto da Associao

Internacional de Administradores Municipais, que o zoneamento serve para encontrar
lugar para todos os usos e potencialidades do solo, dos espaos e colocar cada coisa em
seu lugar adequado, inclusive, as atividades incmodas.12
O zoneamento do turismo e de outras formas de ocupao e parcelamento do solo,
com finalidades urbanas, cuja competncia concreta e material dos municpios,
dispositivo calcado na legislao, na forma que prev os arts. 30 e 182 da CF/88,13 cujas
normas de ocupao e expanso urbana, devem englobar as reas urbana e rural,

11

SILVA, Jos Afonso. Direito urbanstico brasileiro. 4. ed. So Paulo: Malheiros, 2006. p. 241.
Ibidem, p. 306.
13
Art. 30. Compete aos Municpios: I legislar sobre assuntos de interesse local; II suplementar a
legislao federal e a estadual no que couber. [...]. Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano,
executada pelo Poder Pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objeto
ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
12

148

conforme dispe o art. 40 do Estatuto da Cidade,14 tendo como instrumento local o

Plano Diretor Municipal.
O Estatuto da Cidade reza que o Plano Diretor definir a funo social da
propriedade no que se refere sua ocupao para atividades urbanas,15 o que implica
zoneamento. Silva, ao fazer referncia ao regime jurdico do zoneamento, afirma que
trata-se de legtima restrio ao direito de propriedade e ao direito de construir,
estabelecendo o planejamento da ocupao dos espaos, com vistas s mais diversas
polticas pblicas.16 Alm de o zoneamento das formas de ocupao de todo o territrio
do municpio ser de competncia local, o desenvolvimento do turismo uma poltica
pblica de carter urbano, mesmo que possa se desenvolver na rea rural.
Efetivamente, a proteo do patrimnio natural e criado, na forma prevista no art.
2 do Estatuto da Cidade,17 constitui a base de toda poltica de desenvolvimento do
turismo. Por isso, exige uma maior ateno por parte da Administrao Pblica, bem
como desperta grande interesse da iniciativa privada, tendo em conta que um
fenmeno social, mas, fundamentalmente, uma atividade econmica sustentvel que
muito tem crescido nas ltimas dcadas.
Em sua modalidade urbana ou rural, concebido como uma apropriao do
espao tpico para atividades tursticas. Essas atividades tm hoje, especialmente, lugar
no campo, originando transformaes naturais, espaciais e culturais, bem como
permitem a abordagem geogrfica para a compreenso de mecanismos processuais
desse segmento turstico.
Paralelamente funo mercadolgica na prtica do turismo e, devido s
mudanas trazidas pelo Estatuto da Cidade, no sentido de uma nova forma de concepo
dos espaos urbano e rural, denotando o fortalecimento da relao cidade/campo e o
planejamento da ocupao, por parte dos municpios de ambas as reas, consolida-se a
inter-relao entre esses dois espaos. Verifica-se, apesar da resistncia de velhas
formas de produo e a permanncia da cultura rural, a existncia de relaes de
complementaridade, que se caracterizam por uma articulao entre tais espaos, seja na
esfera tecnolgica, na cultural, seja na produtiva.
Silva afirma:
O espao rural no s deixa de ser um espao monofuncional, estritamente
ligado s atividades primrias, mas tambm ligado s novas configuraes
espaciais do processo de globalizao da economia. O meio rural ganhou, por
assim dizer, novas funes e novos tipos de ocupaes: propiciar lazer,
descanso e prticas tursticas; moradia para empreendedores e

14

Art. 40. O Plano Diretor, aprovado por lei municipal, o instrumento bsico da poltica de
desenvolvimento e expanso urbana. 2o. O Plano Diretor englobar o territrio do Municpio como um
todo.
15
Art. 2. A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da
cidade e da propriedade urbana. [...].
16
SILVA, op. cit., p. 249.
17
Art. 2. [...] inciso XII proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural e construdo,
do patrimnio cultural, histrico, artstico, paisagstico e arqueolgico.
149

trabalhadores rurais, funo turstica, alm de promover preservao e

conservao do meio ambiente humano e natural.18

O continente Europeu, de modo geral, representa um exemplo de ocupao de

reas para o turismo, tanto dos espaos urbanos quanto dos espaos rurais, e da
necessidade de definir normas cogentes de ocupao, buscando evitar a
descaracterizao dos espaos naturais, histricos, culturais, religiosos e econmicos.
Swarbrooke exemplifica o turismo rural na Frana, que desenvolvido desde os anos
50, inclusive com prticas harmoniosas com o meio ambiente. O autor cita como
empreendimentos bem sucedidos, com incentivo do Poder Pblico, pousadas, museus
ecolgicos, alimentos e bebidas tradicionais, fazendas-albergues, dentre outros.19 J no
mbito urbano, o autor faz referncia ao papel positivo que constitui, para as pequenas e
grandes cidades, o desenvolvimento de eventos e festivais tradicionais, citando
conhecidos exemplos, tais como: o Festival de Edimburgo, na Esccia; o Festival das
Ostras, na Irlanda; o Festival da Baleia, na Islndia.20
Fica evidente que, devido s transformaes na poltica, na economia e no mbito
social, vislumbram-se uma nova sociedade e novos estilos de vida, de lazer e de
atividades econmicas que exigem, urgentemente, regras de conservao e preservao
das nossas potencialidades geogrficas e da identidade, elementos que nos tornam
diferentes e que so buscados pelos turistas.
O novo estilo e a qualidade de vida ganham importncia dentro do status
profissional, e as inovaes nos setores das comunicaes e dos transportes tornam
possvel a globalizao e mudam completamente as noes relativas, criadas pelas
distncias fsicas j conhecidas, facilitando a atividade turstica.
A industrializao nos torna iguais na ocupao dos espaos, e o nico elemento
que nos resta para sermos diferentes, para que possamos atrair o turista, a preservao
da histria, das paisagens, da arquitetura, da cultura, do meio ambiente, em fim dos
espaos com potencial para o desenvolvimento do turismo. A necessidade de lazer e a
qualidade de vida, associadas ao crescente poder aquisitivo, levam o cidado a buscar
(comprar) o prazer nas paisagens naturais, no contato com a natureza pouco
transformada e no retorno s antigas formas de produo, similarmente a qualquer
mercadoria que precisa ser consumida.
Vale lembrar o importante papel da Cidade de Cultura Europeia, criada pela
Unio Europeia. Ao estabelecer o programa, explica Swarbrooke, desde os anos 80 uma
cidade escolhida sem deixar de lado as cidades menores e, atravs de
investimentos financeiros da prpria Unio Europeia, dos governos nacionais e

18

SILVA, A. M. Os caminhos do turismo em espao rural goiano. Revista da UFG, v. 7, n. 1, jun. 2004.
Disponvel em: <www.proec.ufg.br>. Acesso em: 21 set. 2011.
19
SWARBROOKE, John. Turismo sustentvel: setor pblico e cenrios geogrficos. 2. ed. Trad. de
Esther Eva Horovitz. So Paulo: Aleph, 2000. p. 22-25.
20
Ibidem, p. 43-44.
150

entidades privadas, desenvolve seu potencial para o turismo com eventos, feiras,
conceitos e outras atividades, tanto tradicionais como alternativas.21
Na perspectiva brasileira, a melhor e mais efetiva forma de planejar polticas de
desenvolvimento do turismo voltar-se perspectiva espacial, cujas regras gerais
podem ser estabelecidas por lei federal, cabendo aos estados legislar subsidiariamente
sobre os espaos de interesse regional. No obstante, consoante dispem a CF/88 e o
Estatuto da Cidade, a competncia material dos municpios, tanto na rea urbana
quanto na rea rural.
Ignorar isso, ou seja, a necessidade de planejar, atravs do Plano Diretor
Municipal, espaos prioritrios para o incremento do turismo, mediante zoneamentos
especficos, estabelecendo normas de ocupao do solo, bem como de atividades
permitidas ou proibidas, deixar o trem do desenvolvimento do turismo
socioambientalmente sustentvel passar, para, depois, amargar anos de atraso.
Concluso
O turismo, como qualquer outra atividade social e econmica, se d em um
determinado espao. A Constituio e a legislao infraconstitucional federal e estadual
estabelecem diretrizes e normas gerais de polticas pblicas sobre o desenvolvimento do
turismo, porm no so materializados, de forma efetiva, o zoneamento das reas e dos
locais de potencial interesse turstico, tampouco so delimitadas a forma de ocupao ou
as atividades permitidas nesses espaos, com vistas ao desenvolvimento de um turismo
socioambientalmente sustentvel.
O que se v em nosso Pas, parafraseando Magalhes, so projetos mirabolantes e
inconsequentes nos rgos de planejamento do turismo, pois no existe cautela em
verificar as peculiaridades de cada cidade e suas potencialidades, tampouco
preocupao com os recursos naturais e as comunidades locais.22 As cidades gachas de
Bento Gonalves e Gramado so exemplos raros da utilizao adequada do espao
urbano e rural para o turismo socioambientalmente sustentvel.
Desta feita, no ficam asseguradas polticas pblicas permanentes que vinculem a
administrao pblica ao problema em tela, e que deem segurana jurdica aos
investimentos da iniciativa privada. A nica forma de tornar obrigatrio, duradouro e
seguro o desenvolvimento do turismo, em um determinado local ou rea, mediante o
zoneamento. Estes, nos seus aspectos gerais e regionais, podem ser definidos,
respectivamente, por lei federal ou estadual, mas cuja competncia material
efetivamente dos municpios, tanto na rea urbana quanto na rea rural, atravs dos
Planos Diretores de cada municpio.

21
22

SWARBROOKE, op. cit., p. 48-49.

MAGALHES, op. cit., p. 156.
151

Referncias
ALMEIDA, Josimar Ribeiro et al. Planejamento ambiental:caminho para participao popular e gesto
ambiental para nosso futuro comum: uma necessidade, um desafio. 2. ed. Rio de Janeiro: Thex Editora e
Biblioteca Estcio de S, 1999.
BRASIL. Constituio Federal de 1988. Braslia, DF, 1988.
______. Lei Federal 11.771, de 17 de setembro de 2008. Braslia, DF, 2008.
______. Lei Federal 257, de 10 de julho de 2001. Braslia, DF, 2001.
______. Lei Federal 6.513, de 20 de dezembro de 1977. Braslia, DF, 1977.
______. Ministrio do Turismo. Coordenao Geral de Regionalizao. Programa de Regionalizao do
Turismo Roteiros do Brasil: Ao Municipal para a Regionalizao do Turismo. Braslia, 2007. 61 p.
Disponvel em: <http://www.turismo.gov.br/
export/sites/default/turismo/o_ministerio/publicacoes/downloads_publicacoes/conteudo_fundamental_aca
o_municipal_para_a_regionalizacao_do_turismo.pdf>. Acesso em: 26 ago. 2013.
FENSTERSEIFER, Tiago. Direitos fundamentais e proteo do ambiente. Porto Alegre: Livraria do
Advogado, 2008.
MAGALHES, Cludia Freitas. Diretrizes para o turismo sustrentvel em municpios. So Paulo: Roca,
2002.
ORGANIZACIN MUNDIAL DEL TURISMO (OMT). Gua para administraciones locales: dessarrollo
turstico sostenible. Madrid: OMT, 1999.
PREFEITURA MUNICIPAL DE BENTO GONALVES. Lei Complementar Municipal 103, de 26 de
outubro de 2006. Bento Gonalves, 2006.
RECH, Adir Ubaldo. A excluso social e o caos nas cidades: um fato cuja soluo tambm passa pelo
Direito como instrumento de construo de um projeto de cidade sustentvel. Caxias do Sul: Educs, 2007.
RECH, Adir Ubaldo; RECH, Adivandro. Direito urbanstico: fundamentos para a construo de um
plano diretor sustentvel na rea urbana e rural. Caxias do Sul: Educs, 2010.
RIO GRANDE DO SUL. Lei Estadual 8.108, de 19 de dezembro de 1985. Porto Alegre, 1985.
SARLET, Ingo Wolfgang. Estado socioambiental e direitos fundamentais. Porto Alegre: Livraria do
Advogado, 2010.
SILVA, Arlete Mendes. Os caminhos do turismo em espao rural goiano. Revista da UFG, v. 7, n. 1, jun.
2004. Disponvel em: <www.proec.ufg.br>. Acesso em: 20 out. 2011.
SILVA, Jos Afonso. Direito urbanstico brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2006.
SWARBROOKE, John. Turismo sustentvel: setor pblico e cenrios geogrficos. 2. ed. Trad. de Esther
Eva Horovitz. So Paulo: Aleph, 2000.

152