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8 Encontro da ABCP

01 a 04/08/2012, Gramado, RS
rea Temtica: Poltica e Economia

Debate desenvolvimentista-neoliberal no Brasil do ps-guerra


dcada de 90

Escrito por: Artur Tranzola Santos


Universidade: Anhembi Morumbi
Orientador: David Almstadter Magalhes

RESUMO
Este artigo tem o objetivo de apresentar o debate em voga no Brasil nos anos
posteriores ao fim da Segunda Guerra Mundial at o fim da dcada de 90.
Primeiramente, as caractersticas das duas principais correntes de pensamento
envolvidas nesse contexto, desenvolvimentismo e neoliberalismo, em seguida, a
forma como repercutiram nos governos que as adotaram e algumas das
consequncias de tais polticas. As grandes divergncias entre estas duas vises
dominantes no pensamento econmico brasileiro so importantes para elucidar a
forma como ocorreu o desenvolvimento dessa economia: o desenvolvimentismo, de
cunho protecionista e com grande participao do Estado, visando, a priori, o
desenvolvimento independente do Estado; o neoliberalismo, baseado no apoio
iniciativa privada, contrrio ingerncia do Estado nos assuntos econmicos e
defensor do individualismo, trazendo-nos a ideia de um darwinismo social.
Palavras-chave: Brasil; desenvolvimentismo; neoliberalismo; polticas

1 INTRODUO
Sob o governo Vargas, na dcada de 30, o Brasil se insere em um processo
de desenvolvimento econmico seguindo o exemplo da regio sul-americana, um
processo no qual a participao do Estado nos assuntos econmicos era crescente
e intencional, na medida em que proporcionava meios para que os pases
marginalizados no processo de industrializao pudessem se proteger da
concorrncia internacional e desenvolvessem uma indstria interna mais eficiente.
Num contexto em que as exportaes dos pases em desenvolvimento
sofriam com a possvel deteriorao dos termos de troca, era importante
desenvolver uma poltica incentivando uma menor importao de produtos com
maior valor agregado, e isso seria possvel com a produo dos mesmos nos
prprios pases que se sentiam em situao desfavorvel no comrcio internacional.
Esse processo ficou conhecido como industrializao por substituio de
importaes (ISI), sendo muito difundido por estudiosos desenvolvimentistas,
mormente ao longo das dcadas 50 e 60.

Com resultados muito interessantes para o crescimento econmico de pases


que adotaram tais polticas, como as altas taxas de crescimento do PIB e o
desenvolvimento das indstrias de bens de consumo, a chegada de um perodo no
qual a manuteno dessas medidas implicaou numa perda de competitividade (dada

queda

da

eficincia

de

empresas

estatais

muitos

desequilbrios

macroeconmicos) e com o advento de uma globalizao1 cada vez mais marcante


e com poderes de integrar todo o globo, principalmente no que tange a assuntos
comerciais e financeiros, os pases fechados em economias dominadas pelo Estado
se viam na iminncia de uma quebra do modelo vigente h tantas dcadas, fazendo
com que um novo pensamento se apoderasse dos governos e de alguns grupos de
estudiosos: o pensamento da liberalizao comercial.
Com as medidas do Consenso de Washington e o aumento da participao
de grupos neoliberais capazes de influenciar os governos dos pases protecionistas,
as novas polticas voltadas para uma menor participao do Estado na economia
(maior abertura para o comrcio e o mercado financeiro internacionais, transferncia
da administrao das empresas estatais para a iniciativa privada e ainda outras
medidas mais radicais) comearam a ganhar corpo nos pases em desenvolvimento,
entre eles o Brasil.
No final da dcada de 80, o governo Sarney j implementava medidas que
visavam a facilitao das importaes, sendo que os governos seguintes avanaram
ainda mais nesse processo, com quedas de tarifas muito mais acentuadas, queda de
barreiras no tarifrias, alm de importantes medidas voltadas para privatizaes.
Os impactos de cada perodo (desenvolvimentista/protecionista, comparado
com o perodo neoliberal) esto descritos neste trabalho, sendo que possvel
extrair pontos favorveis e desfavorveis para ambos, seja em relao aos efeitos
econmicos e/ou sociais. Contudo, o debate acerca da convenincia da
implementao de um ou outro modelo ainda persiste.

2 Desenvolvimentismo - neoliberalismo

No final do sculo XX, mudanas na conjuntura das naes, nas estruturas de poder dos Estados e no estilo de
vida foram profundas. Entre elas, vale ressaltar: vitria do capitalismo, dada a queda da unio sovitica;
crescente influncia neoliberal; desenvolvimento do processo de globalizao, etc.

A partir do fim da Segunda Guerra Mundial existiu, sobretudo na Amrica


Latina, um grupo de estudiosos que acreditava existir srias discrepncias entre o
modelo de desenvolvimento de pases desenvolvidos em relao aqueles em vias
de desenvolvimento. Esses pensadores, que tambm ganharam fora a partir da
dcada de 1940, como Ral Prebisch, eram chamados de desenvolvimentistas ou
estruturalistas, e defendiam que a diviso do trabalho originada do modelo de
desenvolvimento da poca era extremamente benfica aos pases desenvolvidos, no
entanto, em pases perifricos, esse processo engendrou a marginalizao social e
reforou as marcantes estruturas de dominao. (FURTADO, 1998).
Os desenvolvimentistas analisavam essas questes e propunham uma
estratgia de desenvolvimento independente das grandes potncias industriais,
voltando suas indstrias para o mercado interno e protegendo-as da competio de
empresas estrangeiras. O Estado (tido como ator de grande importncia) deveria,
portanto, prover os incentivos e as barreiras contra possveis ameaas a esse
modelo, dado que a proliferao de empresas no cenrio internacional mina a ao
de qualquer rgo regulador central. (FURTADO, 1998).
Ao final de 1945, de acordo com Baer (2009), a tendncia mundial era
desfavorvel aos exportadores de commodities, como o Brasil, pas que mantinha
sua base de exportaes em caf, cacau, acar, fumo e algodo. Essa
deteriorao dos termos de troca, segundo os tericos desenvolvimentistas, levou a
um subdesenvolvimento em relao s potncias industriais demonstrando que o
livre comrcio beneficiou somente aos exportadores de produtos industrializados.
Com a inteno de desenvolver suas indstrias, pases menos desenvolvidos
poderiam optar por proteg-las, deixando-as livres da concorrncia desigual com as
grandes corporaes estrangeiras. Esse modelo levaria a uma melhora na
capacidade industrial, principalmente em indstrias nascentes, fazendo com que
fossem aprimoradas tcnicas de produo, diminudas as dependncias em relao
s naes desenvolvidas, exploradas possveis vantagens competitivas, aprimorado
setores onde o pas tivesse recursos mais abundantes.
Os

desenvolvimentistas,

agora

se

baseando

tambm

na

Comisso

Econmica para a Amrica Latina (CEPAL), segundo Colisete (2007), entendiam


4

que o subdesenvolvimento vivido pelos pases sul-americanos ilustrava de forma


bem clara as discrepncias entre as economias industrializadas e aquelas ainda
nesse processo. A principal causa desse efeito era a estrutura econmica em que as
naes estavam envolvidas Primeiramente, as economias da regio:
Teriam desenvolvido estruturas pouco diversificadas e integradas,
com um setor primrio-exportador dinmico mas incapaz de difundir
progresso tcnico para o resto da economia, empregar
produtivamente o conjunto de mo-de-obra e permitir o crescimento
sustentado dos salrios reais. (COLISETE, 2007, p. 4)

Outro ponto defendido por esses estudiosos era que:


O ritmo de incorporao de progresso tcnico e aumento de
produtividade seria significativamente maior nas economias
industriais (centro) do que nas economias especializadas em
produtos primrios (periferia), o que levaria por si s a uma
diferenciao secular da renda favorvel s primeiras. Alm disso, os
preos de exportao dos produtos primrios tenderiam a apresentar
uma evoluo desfavorvel frente aos dos bens manufaturados
produzidos pelos pases industrializados. Como resultado, haveria
uma tendncia deteriorao dos termos de troca que afetaria
negativamente os pases latino-americanos atravs da transferncia
dos ganhos de produtividade no setor primrio-exportador para os
pases industrializados. (COLISETE, 2007, p. 4)

Nesse contexto seria mister a ao do Estado, como dito acima, na funo


coordenadora dos esforos necessrios para a viabilizao do crescimento e, alm
disso, na utilizao desse crescimento em prol do aumento do bem-estar social, da
reduo da misria, da distribuio de renda; enfim, diferenciando-se dos
neoliberais, o individualismo no teria uma posio de destaque na escola
desenvolvimentista, sendo at rechaado, visto que a tnica desse pensamento
muitas vezes a coletivizao.
Contrastando com a viso desenvolvimentista, havia um grupo de estudiosos
que defendiam um modelo oposto de desenvolvimento: os neoliberais. Em meio a
tantas contradies acerca do sentido do termo, vale pensar na pergunta: o que o
neoliberalismo? De acordo com Vidal (2006), a nova forma de liberalismo no
diferenciava muito da sua ideia clssica, formulada nos sculos XVIII e XIX,
defendendo:
O individualismo exacerbado; o apego desmedido s liberdades
individuais, sobretudo s economias, com destaque para o princpio
da inviolabilidade da propriedade privada; a averso a um tipo
5

especfico da igualdade [...], ainda que relativa, deliberadamente


produzida por determinada interveno estatal; a apologia a uma
ordem de intensa competio social, baseada numa suposta livre
concorrncia em um mercado igualmente livre [...]. (Vidal, 2006, p. 2).

De acordo com Gros (2003), o neoliberalismo representa a ideologia perfeita


para a nova era de globalizao onde o capitalismo no se limita apenas a
mercados nacionais, mas oferece uma internacional mobilizao de capitais e de
mercadorias, onde o papel do Estado pode ser pernicioso, justamente por regular a
ao individual de empresas e indivduos. Assim, torna-se obrigatria a reviso da
ao do Estado, no sentido de diminuir sua participao nos processos de
globalizao financeira, integrao das economias, dos mercados e das produes.
Alia-se a isso, a maior participao de empresrios na deciso de polticas
econmicas e a menor participao dos trabalhadores, dado que essa seria uma das
formas de impingir o aumento da explorao do trabalhador e, consequentemente,
do exrcito industrial.
A ideologia neoliberal no foi aceita apenas nos Estados Unidos ou na Europa
(local onde nasceu, devido a estudos da Escola Austraca, principalmente com
Hayek, que publicou a obra emblemtica do neoliberalismo, Caminho da Servido
em 1944), ademais, o primeiro pas a por em prtica seus mandamentos foi o Chile,
em meio ao governo Pinochet, mais precisamente em 1974. Em pases de economia
capitalista avanada, o neoliberalismo foi primeiramente implantado na Inglaterra de
Margaret Thatcher, em 1979. (GROS, 2003).
Os neoliberais se fundamentam na ideia de que os seres humanos so
desiguais por natureza, seja nas caractersticas fsicas, mentais, intelectuais ou at
mesmo na capacidade de realizar trabalhos. Assim, de acordo com Gros (2003), as
desigualdades sociais so inevitveis medida que expressam as diferentes
capacidades de adaptao dos indivduos s leis de mercado e s nuances das
condies histricas. Ora, sendo os indivduos diferentes, o predomnio dos mais
adaptados e/ou capazes leva a um desenvolvimento da sociedade da qual eles
fazem parte.
Considerando-se ento a defesa do desenvolvimento e da liberdade
individual, se pode entender a rechaa dos neoliberais pela tendncia histrica dos
povos lutarem por uma crescente igualdade poltica, legal, econmica e social. Essa
6

luta, segundo os tericos neoliberais, faz com que indivduos no to qualificados ou


adaptados faam parte da sociedade e, dessa forma, do mercado (isso representa a
ideia de um darwinismo social contido no neoliberalismo). Assim, sendo o mercado,
consoante Moraes (1994, apud Gros, 2003, p. 81) a matriz da justia, da liberdade e
da riqueza, e, de acordo com a Escola Austraca, [...] o nico fator racional de
ordenamento da sociedade e de sua organizao econmica [...] (GROS, 2003, p.
81), a presena desses indivduos perniciosa ao desenvolvimento de toda a
sociedade, no s economicamente.
Outro ponto notvel no neoliberalismo a defesa do Estado mnimo. Como
aduz Lopez (1988, apud Gros, 2003, p. 85) os neoliberais tm uma [...] concepo
negativa do poder, segundo a qual ele no uma relao social, seno pura
coero sobre o indivduo, procedente do Estado ou de algumas organizaes
sociais. No iderio neoliberal, o Estado tem seu papel reduzido a apenas algumas
funes como: a) proteo dos cidados contra inimigos externos; b) garantia de
liberdade e autodeterminao dos indivduos; c) manter uma estrutura que permita
aos indivduos cooperar eficientemente; d) garantir a segurana material dos
cidados.
A seguir so apresentadas as formas como evoluram o desenvolvimentismo
e o neoliberalismo no Brasil, alm de uma explicao sobre os resultados de cada
governo apoiado sobre os dois modelos econmicos.

3 Desenvolvimentismo no Brasil
Consoante Fonseca (2004), so quatro as principais correntes componentes
do desenvolvimentismo: o nacionalismo, os defensores da indstria, os papelistas e
os positivistas.
Os nacionalistas representam a mais antiga dessas correntes, remontando ao
perodo colonial. As suas primeiras manifestaes surgem como crtica ao
exclusivismo da metrpole nos assuntos econmicos, acreditando esse fato obstar
as capacidades de crescimento do Brasil.
Carregado de um sentimento que no opunha, a priori, as vises liberal e
nacionalista, essa corrente ganha corpo, j associado a um pensamento
7

industrializante, na fase do segundo reinado, com a tarifa Alves Branco de 1844. 2


interessante aduzir a aproximao dessa corrente com os defensores da indstria,
vistos mais frente, posto que entendiam a necessidade de desenvolvimento
industrial para o fortalecimento da economia. Ainda cabe destacar a primazia dada
ao mercado interno, reservando s economias externas no um papel excludo e
extremamente marginal, como se poderia supor, mas um papel auxiliar na busca do
crescimento econmico.
Outro ponto de extrema importncia para os nacionalistas a no denegao
das vocaes agrrias da economia nacional, o que mostra a inexistncia do
monoplio do ideal industrializante nessa corrente. Com um forte vis ufanista e
fisiocrtico, a defesa do setor primrio se fundamentava nas vantagens
comparativas presentes no Brasil com a abundncia de recursos naturais e mo de
obra aqui presentes. Amrico Werneck foi talvez o maior defensor dessa viso
nacionalista, e asseverava o papel do Estado na promoo dos interesses agrrios,
juntamente com os industriais. (FONSECA, 2004).
A segunda corrente, os defensores da indstria, tem sua origem no perodo
entre a ltima dcada do Imprio e as primeiras da Repblica. Novamente com
cunho nacionalista, no pretendia um brusco rompimento com as atividades agrrias
do pas, porm, como asseveravam Floriano Peixoto e Serzedelo Correa, a
emancipao da situao colonial deveria se basear, mormente, no desenvolvimento
de uma indstria nacional.
Como no exemplo dos nacionalistas, malgrado o interesse em promover o
parque industrial brasileiro, os defensores da indstria no menoscabavam o capital
estrangeiro, entendendo as relaes com os grandes centros como necessrias para
o fornecimento de bens de capital, financiamento e como grandes mercados
consumidores. (FONSECA, 2004).
Cervo e Bueno (2010) apresentam ainda os desejos industrialistas nas
discusses presentes no parlamento e no Conselho de Estado brasileiros na
conjuntura do to discutido projeto de 1844, no qual o pas buscava maior autonomia
e valorizao de seus anseios na seara internacional. Um enquadramento no
2

Vale ressaltar que aplicao de alquotas de 30% no poderia marcar claramente um efeito protecionista, mas
j retratava a busca de defesas do interesse nacional.

sistema capitalista industrial internacional era visto como fundamental para se


desvincular das amarras proporcionadas por uma economia assentada mormente na
produo agrcola e, talvez o mais importante argumento, se desvincular dos
pesados fardos impostos por anos de tratados desiguais, os quais subjugavam e
ignoravam as capacidades brasileiras alm de prolongar a posio submissa e
imvel da poltica externa nacional.
O debate entre grupos protecionistas (ligados s indstrias) e liberais era
intenso nesse momento no Brasil. Os primeiros defendiam seus ideais baseados em
exemplos histricos, como EUA, sempre se remetendo s necessidades de tarifas e
outras medidas para a gerao de riqueza nacional. Uma frase interessante de
Torres Homem ilustra o tom, por vezes enraivecido, das discusses:
preciso, pois, que nos reduzamos vida modesta de povos
pastores, de plantadores de caf, de cana, de algodo, perpetuandose assim a infncia da sociedade; e esse o estado das naes que,
contentes com a sua mediocridade, sem f nos seus destinos, a
nada mais aspiram. (CERVO e BUENO, 2010, p. 78).

A terceira corrente, representada pelos papelistas, muitas vezes


negligenciada dada a maior difuso das duas anteriores. Basicamente, seus
defensores se opunham a um princpio basilar da economia clssica, o das finanas
sadias. No se inserindo demasiadamente no escopo da ingerncia do Estado em
questes econmicas, no centro desse pensamento estava a prxis desta
interveno. Com argumentos por vezes semelhantes aos keynesianos, admitiam o
crdito, o dficit pblico e os emprstimos como formas de alavancar o crescimento.
A preocupao maior desses pensadores era com o nvel de atividade
econmica, ou seja, qual o nvel adequado de oferta monetria para se obter um
clere e pujante desenvolvimento da economia. Baro de Mau, um de seus
insignes defensores, se apoiava em um conceito denominado requisito de
elasticidade, com o qual se entendia a oferta de moeda ser elstica, flexvel, a ponto
de no ter um carter pernicioso para e economia. Menos tericos do que
pragmticos, afirmavam que a ao do Estado deve sempre auxiliar, nunca
condicionar o crescimento econmico.
De suma importncia para o pensamento desenvolvimentista, os papelistas
rompiam com vises amadurecidas e propunham novas concepes de poltica
9

econmica, como a possibilidade (para alguns, mais radicais, como o dever) do


Estado atuar como agente anticclico. Ademais, o maior apoio dado por esses
pensadores no era ao setor industrial, pelo contrrio, o setor agrrio era
preponderante nessa corrente. Apesar de no exclurem a importncia das
indstrias, acreditavam que a poltica econmica deveria se direcionar s
caractersticas naturais da hegemonia agrria brasileira.
A quarta e ltima corrente aqui analisada, a dos positivistas, se alinhava com
a vertente poltica do termo, sendo essa preponderante no Brasil e na Amrica
Latina, de forma geral. Um aspecto marcante dessa corrente a aceitao da
interveno do Estado na economia. Essa ingerncia no se figurava como condio
sine qua non no desenvolvimento desse pensamento, porm era vista como uma
opo em casos de desequilbrios sociais.
As concepes liberais de livre-mercado e seus direitos naturais eram
retratados como metafsica e, portanto, rechaados, enquanto que os direitos como
o da propriedade privada eram retratados como uma evoluo social e recebiam
especial ateno. Outro ponto caracterstico desse pensamento a sua
epistemologia. Se apoiando em conceituaes mais objetivas, assumiam um carter
empirista, fugindo de regras dedutivas universais.
Ainda se esteando na ao corretiva e supletiva do Estado, os positivistas a
entendiam (quando bem planejada) como uma contribuio no direcionamento do
progresso da sociedade. Descendente esta corrente do Iluminismo, as concepes
teolgicas ou mesmo a ideia da mo-invisvel da economia eram desprezadas,
admitindo que no processo de evoluo histrica da humanidade o homem deve ter
um papel ativo, no apenas servir como objeto. A educao e a evoluo moral
eram ento preponderantes, e o Estado deveria assumir o papel de fomentador das
mesmas. (FONSECA, 2004).
Uma ideia bastante relacionada dualidade positivismo/desenvolvimentismo
a aproximao do rigor administrativo, com uma ao, por vezes, demasiada
autoritria por parte dos governantes. No deve ento surpreender a relao desses
tipos de polticas com regimes autoritrios e ditatoriais, tanto no Brasil como em
outros pases latinoamericanos.
10

Essas quatro correntes foram fundamentais para o nascimento do


desenvolvimentismo no Brasil, o qual, de acordo com Fonseca (2004), teve suas
primeiras aes no governo de Getlio Vargas em 1930. Nesse perodo nasce o
embrio das novas relaes entre Estado, economia e sociedade, nas quais [...] o
primeiro deveria estar frente das duas ltimas, como forma de estimular seu
desenvolvimento. (FONSECA, 2004, p. 17).
O papel do desenvolvimentismo foi, sempre com um vis ufanista, o de
amparar a produo, incentivar a indstria nacional, cuidar da distribuio da renda,
prover os servios necessrios para o desenvolvimento da sociedade e da melhoria
na qualidade de vida, isso com o amparo do Estado e a recusa participao do
livre mercado.
O Brasil, mesmo que tenha criado fortes bases prprias em relao ao
desenvolvimentismo,

recebeu,

sobremaneira,

as

influncias

da

CEPAL,

principalmente depois da emergncia de Ral Prebisch, o qual, segundo Furtado


(1998), foi de extrema importncia para o movimento em toda a Amrica Latina.
Dessa forma o pas segue, desde a dcada de 50, como j mencionado, numa
trajetria protecionista, com grande participao do Estado nos assuntos
econmicos, no modelo chamado de Industrializao por Substituio de
Importaes (ISI).
No perodo de 1950 at 1964 o Brasil empreendeu um modelo que visava
torn-lo menos dependente dos centros capitalistas, assim a indstria nacional
necessitava de um expressivo desenvolvimento, com o objetivo de produzir
internamente bens de consumo que antes deveriam ser adquiridos do exterior.
Nesse processo, como salienta Baer (2009):
A nfase estava em desenvolver a capacidade produtiva domstica
para tantos produtos manufaturados antes importados quanto
possvel. Deu-se ateno especial produo interna de bens de
consumo mais sofisticados, insumos bsicos, energia, e assim por
diante. (Baer, 2009, p. 274).

As importaes foram fortemente tarifadas, quando no proibidas, e as


exportaes foram negligenciadas. Essas determinaes da poltica econmica
teriam um forte impacto negativo futuramente, quando o modelo de ISI sofreu

11

mudanas significativas, dado que o pas prescindia de matrias primas, bens de


consumo e de capital que no podiam ser obtidos internamente. (BAER, 2009).
Vale ressaltar os dados relacionados ao crescimento da economia no perodo
inicial e mais premente da fase desenvolvimentista e protecionista (1950-1964). De
acordo com Baer (2009, p. 84), a taxa mdia de crescimento real anual entre 1947 e
1962 foi superior a 6% e, durante o perodo mais intenso de industrializao, 1956 e
1962, chegou a 7,8%. Outro dado interessante referente ao crescimento da
indstria, o qual foi de 262%.
Alguns planos dos governos desse perodo devem ser citados. Eles foram
destinados a formar um ambiente favorvel ao crescimento num contexto prprio de
uma economia dominada pela ingerncia do governo e voltada ao desenvolvimento
da indstria nacional. No governo Vargas foi aplicado o Plano Salte (este sem muito
sucesso), no governo JK o Plano de Metas, j no governo de Jango houve o Plano
Trienal.
Contudo, com o advento de algumas limitaes impostas pela falta de
abertura do pas, a economia ficou em situao delicada. Dessa forma, a tnica
desenvolvimentista protecionista foi alterada para uma maior abertura do pas em
relao ao comrcio internacional. Foram diminudas tarifas e impostos, barreiras
no tarifrias foram simplificadas, introduziram-se incentivos e crditos s
exportaes. Alguns dos novos objetivos foram alcanados, como a diversificao
da pauta de exportao, maior recebimento de investimentos estrangeiros,
importao de maquinrio; mesmo que o objetivo precpuo ainda fosse o
desenvolvimento da indstria nacional. Foi durante esse perodo que a economia
brasileira viveu o chamado milagre econmico3.
Esse novo modelo (de 1964 a 1974), contudo, no foi capaz de sanar todos
os problemas da economia. O crescimento sustentado pelo endividamento trouxe
inmeros malefcios ao Brasil, e a maior dependncia em relao ao ambiente

O perodo de 1968-1973 recebeu o nome de milagre econmico devido ao forte crescimento da economia,
11,1% ao ano na mdia, acompanhado de gradual reduo da inflao e do desequilbrio externo.

12

externo fez com que o pas ficasse muito sensvel. Esse ltimo fato foi corroborado
pelos efeitos das crises causadas pelos Choques do Petrleo4 em 1973 e 1979.
Diante do novo quadro de dependncia externa, com o governo de Geisel as
bases de uma economia voltada para o desenvolvimento da indstria nacional foram
retomadas. As medidas implementadas pelo PND II, de acordo com Baer (2009),
visavam: a) a substituio de importaes de produtos industriais bsicos e de bens
de capital; b) a rpida expanso da infraestrutura econmica5; c) o aumento da autosuficincia em setores como o de energia, e; d) o desenvolvimento de vantagens
comparativas.
Novamente o Brasil obteve altas taxas de crescimento, de acordo com Baer
(2009), elas chegaram mdia de 7% de 1975 at 1979, sendo que a indstria se
expandia a uma taxa de cerca de 7,5%. Contudo, o crescimento foi alicerado em
altos investimentos externos que saram de US$ 1,1 bilho em 1974 para US$ 2,2
bilhes

em

1979,

isso

devido

liquidez

encontrada

pelos

pases

em

desenvolvimento no mercado internacional. (GIAMBIAGI et al, 2005).


Com o fim do governo Geisel, assume o ltimo governante militar, o general
Figueiredo. Num contexto de alta inflao, de crescente dvida externa (a dvida
lquida, em 1985, chegava a 81,4 bilhes de dlares) e recorrentes dficits no
balano de pagamentos, o modelo de Estado intervencionista j demonstrava sinais
de sua limitao. O governo, para enfrentar as dificuldades aplicou um modelo de
ajuste explicitamente recessivo. O objetivo agora era a reduo da absoro
interna, de modo a gerar excedentes exportveis. (GIAMBIAGI et al, 2005, p. 110).
Alm disso, as polticas adotadas produziram forte recesso no perodo de 1981-83,
fato que, aliado aos efeitos estruturais do PND II, promoveu a reverso do dficit na
balana comercial.

Os perodos relacionados ao Choques do Petrleo so referentes aos anos de 1973 e 1979, quando os pases
membros da OPEP (Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo) promoveram um forte aumento no preo
do barril. De um valor de US$ 2,48 em 1972, os valores subiram para US$3,29 em 1973 e em seguida para US$
11,58 em 1974. Em 1979, de uma mdia de US$ 13,60 o barril saltou para US$ 30,03.
5
Infraestrutura econmica corresponde s necessidades do setor produtivo, englobando os setores de: transporte,
o qual abarca cinco outras modalidades (rodovirio, ferrovirio, aquavirio, aerovirio e dutovirio);
telecomunicaes (TICs), e; energia (o qual pode ser dividido ainda em setor eltrico, petrleo e gs natural,
etanol e biocombstveis).

13

Entretanto, essas aes no foram capazes de frear a perda das reservas


internacionais devido alta dos juros e as despesas com rendas. A situao no se
tornou mais preocupante devido a um acordo firmado entre o Brasil e o FMI em fins
de 1982, o qual injetou US$ 4,2 bilhes no pas. No fim de seu governo, Figueiredo
deixou um pas com alta inflao, deteriorao fiscal e um perodo de fraco
crescimento econmico mdio.
O perodo militar, de forma geral, tambm mereceu destaque no que tange ao
crescimento econmico. Nos anos 1964-1967 houve um perodo mais voltado para
ajustes estruturais e conjunturais, visando sanar alguns problemas da economia
brasileira; contudo, o crescimento econmico foi razovel, com uma mdia de 4,2%
ao ano. J nos anos 1968-1973 ocorreu o supracitado milagre, num perodo em
que, alm do forte crescimento econmico (uma mdia de 11,3% ao ano) se
observou um recuo da inflao e dos desequilbrios do balano de pagamentos. Nos
anos 1974-1984 se observou, segundo Giambiagi et al (2005, p.94) [...] o auge e o
esgotamento do modelo de crescimento vigente no pas desde os anos 50, isto , do
modelo de industrializao por substituio de importaes (ISI), comandada pelo
Estado [...] e fortemente apoiada no endividamento externo. Esse perodo
apresentou um forte crescimento econmico, chegando mdia de 7% ao ano e no
binio 1978-1980 com crescimento por volta de 8% em mdia, fortes desequilbrios
no perodo 1981-1983 e, finalmente, as curtas fases de recuperao em 1984.
Os programas de governo tambm marcaram esse perodo. Houve o Paeg no
governo Castello Branco, o PED no governo Costa e Silva e o PND II com Geisel.
Estes, com destaque para o PND II, mantendo a inteno de desenvolvimento da
indstria nacional visando a ISI, j em decadncia.
A chegada de Jos Sarney, em 1985, como o primeiro governo civil desde
1964, trouxe consigo muitas expectativas, inclusive no campo econmico. Nos dois
anos finais do governo anterior, o pas vivenciou boas taxas de crescimento e uma
razovel situao das contas externas, contudo, a inflao permaneceu como um
forte inimigo a ser batido. Muitos foram os planos que perseguiram esse objetivo,
como o Plano Cruzado, o Plano Bresser e o Vero, entretanto nenhum deles obteve
xito e a inflao mdia de 1985-89 foi de 471,7%. (GIAMBIAGI et al, 2005).

14

O que mais interessa para esse trabalho durante o perodo do governo


Sarney o incio do desmantelamento do processo de ISI, o qual ser estudado a
seguir.

3.1

desmantelamento

do

processo

de

Industrializao

por

Substituio de Importaes
As medidas econmicas de Industrializao por Substituio de Importaes
tiveram um grande sucesso quando tomamos como referncia a taxa de crescimento
econmico. De acordo com Silber (2002), o Brasil obteve, no perodo de 1900-1980,
a segunda maior taxa de crescimento eo PIB do mundo, s sendo suplantado pelo
Japo, em que pese a existncia do modelo de ISI, mesmo que com nuances, de
1950 a 1984. Entretanto, num contexto mundial de crescente globalizao, onde os
processos de produo obtm ganhos de competitividade com produes em
escala, onde as economias e os mercados financeiros se integram, as tecnologias
de informao de comunicao foram aperfeioadas etc. a opo pelo isolacionismo
parecia ser perniciosa.
Algumas das medidas do modelo protecionista brasileiro foram criticados em
Markwald (2001), quais sejam: a) a proteo priorizou setores que demandavam
recursos escassos, gerando ineficincia e utilizao inadequada dos produtos; b)
com o protecionismo, as firmas ganham poder de mercado, levando a economia
para a formao de oligoplios; c) em uma economia fechada, a diversificao de
produtos muito pequena, diminuindo a disponibilidade ao mercado consumidor; d)
com o incremento da concorrncia (proporcionada pela abertura do mercado s
empresas estrangeiras mais desenvolvidas), as indstrias tendem a se aperfeioar,
pois em um ambiente protecionista no existem, via de regra, fortes incentivos para
o desenvolvimento de novas tcnicas ou tecnologias, e; e) um outro argumento a
grande existncia de rent-seeking, dado que em regimes fechados, as firmas
envidam esforos para obter benefcios do sistema e olvidam os setores de
inovaes ou outras atividades produtivas.
O governo Sarney deu os primeiros passos em direo maior
liberalizao com a diminuio de tarifas aduaneiras. A tabela abaixo trs mais
informaes.
15

Tabela 1- Histrico das tarifas aduaneiras de 1987 a 1990


ANO

MDIA (%)

1987

51

1988

41

1989

35

1990

32,2

Fonte: Baer, 2009; Silber, 2001

Vale ressaltar que os principais crticos ao modelo protecionista eram os j


discutidos neoliberais. No governo seguinte a Sarney, alguns de seus postulados
foram colocados em prtica. Os resultados so descritos a seguir.

4 O neoliberalismo no Brasil
A dcada de 90 (com todas as influncias provenientes de um contexto
mundial de globalizao, onde os atores privados eram cada vez mais eminentes),
foi capaz tambm de influenciar o Brasil. Seguindo uma tendncia global, j vivida
por outras naes, o governo brasileiro aderiu experincia neoliberal.
Um dos pontos de grande importncia para o iderio neoliberal no Brasil foi o
Consenso de Washington de 1989, um encontro do Institute for International
Economics em Washington, o qual listou uma srie de medidas que os pases
deveriam adotar para entrar em uma trajetria de crescimento econmico autosustentado6. Dois dos pontos principais dessas medidas foram, segundo Giambiagi
et al (2005) e Nascimento (2000), a promoo da liberalizao financeira e
comercial, alm da forte reduo da presena do Estado na economia, o qual,
segundo Nascimento (2000) [...] passa a ser improdutivo nos temas sociais e
ecolgicos, mas gestor da reproduo da riqueza privada.
Em 1990 toma posse o primeiro presidente eleito pelo voto direto desde 1960,
Fernando Collor de Mello, num contexto de alta inflao (80% ao ano) e estagnao
econmica. O novo governo pretendia implementar as medidas neoliberais

Segundo Gennari (2001), os pontos defendidos pelo Consenso de Washington foram: a) disciplina fiscal; b)
priorizao dos gastos pblicos; c) reforma tributria; d) liberalizao financeira; e) regime cambial; f)
liberalizao comercial; g) investimento estrangeiro direto; h) privatizao; i) desregulao; j) propriedade
intelectual.

16

discutidas acima e candentes na poca,objetivando um ambiente mais propcio ao


livre mercado .
No cerne das polticas neoliberais do governo brasileiro na poca, se via a
privatizao. Os objetivos dessa medida, implementada no escopo da Poltica
Industrial e de Comrcio Exterior (PICE), eram: redesenhar o atrasado e ineficiente
parque industrial brasileiro e reduzir a dvida pblica.
Outra medida de grande relevncia foi a liberalizao comercial, com forte
impacto nas importaes. Foram extintas as listas de produtos com emisso de
guias de importao suspensa (o chamado Anexo C) e os regimes especiais de
importao (exceto a Zona Franca de Manaus, drawback e bens de informtica).
(GIAMBIAGI et al, 2005). As formas mais importantes de controle quantitativo de
importaes foram extintas, sendo introduzidos controles tarifrios, com alquotas
cadentes. A tabela abaixo revela a queda nos valores das alquotas de importao
A inesperada e conturbada mudana na presidncia em 1992, quando, por
meio de um impeachment Fernando Collor deixa o governo para que Itamar Franco
assuma suas funes, no foi capaz de romper com o processo de liberalizao j
em marcha. A priori resiliente, o novo presidente aderiu a tal poltica chegando at
mesmo a facilit-la..
Tabela 2- Valores das alquotas de importao de 1990 a 1994
SETOR

1990 1991 1992 1993 1994

Insumos industriais bsicos

12,6

8,3

6,1

4,8

4,3

Bens de capital

36,0 29,2 25,0 21,0 19,3

Veculos de passageiros

85,0 59,3 49,3 39,3 34,3

Peas e acessrios de bens de capital

34,0 27,8 24,3 20,9 19,1

Peas e acessrios de equipamentos de


transportes

39,1 31,5 26,3 21,2 18,6

Outros

51,2 40,7 33,5 25,7 19,3

Fonte: Giambiagi et all, 2005

Analisando-se a economia no perodo de 1990-94, percebe-se que nos trs


primeiros anos houve uma forte retrao no crescimento. O ano de 1993 apresenta
importante melhora, com uma taxa de 4,9% e em 1994 de 5,9%. No incio do
17

perodo a indstria sofreu com o contexto interno desfavorvel; j o setor


agropecurio manteve bom desempenho em ambos os perodos. Vale lembrar que
foi no ano de 1993 a implementao do Plano Real.
Em 1994 foi eleito o novo presidente da repblica: Fernando Henrique
Cardoso (FHC). Com o reconhecimento pelo empenho na implementao do Plano
Real no governo de Itamar Franco e ainda com o objetivo de combater a inflao,
FHC manteve a postura mais liberal predominante no governo anterior: foram
mantidas as polticas de privatizaes, de aumento das importaes, de fluxos de
investimentos estrangeiros.
Com relao balana comercial, com o cmbio valorizado e com polticas de
incentivos ao comrcio exterior, as importaes tiveram, no perodo 1995-97 um
crescimento de 21,8% ao ano, enquanto as exportaes sofreram um leve aumento
de 6,8% (em que pese o fato de o comrcio mundial ter vivido grande expanso).
(GIANBIAGI et al, 2005).
Quanto s privatizaes, o objetivo do governo era o de transferir para o setor
privado

as empresas deficitrias ou

mesmo aquelas

superavitrias,

mas

apresentando nveis inadequados de investimentos. Essas medidas, portanto, iriam


auxiliar a desonerar as contas pblicas, alm de:
Reordenar a posio estratgica do Estado na economia,
transferindo iniciativa privada atividades indevidamente exploradas
pelo setor pblico; contribuir para a reduo da dvida pblica [...];
permitir a retomada de investimentos nas empresas e atividades que
vierem a ser transferidas iniciativa privada; contribuir para a
modernizao do parque industrial do pas [...]; permitir que a
administrao pblica concentre seus esforos nas atividades em
que a presena do Estado seja fundamental para a consecuo das
prioridades nacionais; e contribuir para o fortalecimento do mercado
de capitais. (GIAMBIAGI et al, 2005, p. 186).

Na dcada de 90 os investimentos externos diretos (IED) tambm sofreram


forte aumento. Os pontos que mais influenciaram esse fato foram, de acordo com
Baer (2009): a) o programa de estabilizao do real, que deixou o mercado nacional
mais atrativo para as empresas estrangeiras; b) o processo de privatizao das
empresas estatais, responsvel por cerca de um quarto do aporte de IED no perodo
1996-98, e; c) a implementao do Mercosul, fato que impulsionou o interesse de
multinacionais no pas.
18

4.1 Reflexos das medidas neoliberais


No que tange ao crescimento econmico, o perodo Collor obteve uma mdia
de 1,3% ao ano. J no perodo de 1993-94 a economia apresentou considerveis
taxas de crescimento, sendo, respectivamente de 4,9% e 5,9%, como j dito acima.
Em relao balana comercial, de 1990-94, tendo-se em mente um incio
conturbado na economia e posterior expanso com a intensificao da abertura
comercial, o perodo de 1990-91 teve uma retrao nas exportaes, no obstante,
nos trs anos seguintes as vendas ao exterior (principalmente de manufaturados)
lograram um expressivo aumento, dessa forma, acumularam um crescimento de
4,8% ao ano em mdia. J em relao s importaes, durante todo o perodo se
observou um contnuo crescimento de 12,6% ao ano em mdia. Deve-se sempre
considerar o papel preponderante das polticas de diminuio das tarifas e outras
barreiras no tarifrias. Alm disso, o binmio privatizao/abertura trouxe uma
necessidade radical de mudana, obrigando o setor privado a se desenvolver para
fazer frente crescente concorrncia das empresas estrangeiras. (GIAMBIAGI et al,
2005).
Pode-se separar o governo FHC, no mbito econmico, em dois perodos
muito distintos: o primeiro com uma poltica cambial rgida, crescente dependncia
de financiamento externo e um grave desequilbrio fiscal; o segundo marcado pelo
cmbio flutuante, pelo forte ajuste e reduo do dficit fiscal.
No que tange ao crescimento econmico, se observou um aumento do PIB
na ordem de 2,6% no primeiro mandato (1995-98) num perodo de difcil situao
externa e fiscal, algo que dificultou os investimentos no pas. Entretanto, o controle
inflacionrio permitiu o controle de preos, algo que contribuiu para o aumento da
disputa entre firmas e [...] potencializou os benefcios da competio introduzida
pela concorrncia. (GIAMBIAGI et al, 2005, p. 190).
No segundo mandato (1999-2002) o crescimento do PIB foi de 2,1%, o
que, mesmo sendo modesto, deve ser considerado importante devido s constantes
crises que afetaram a economia nesse perodo. No lado das importaes e
exportaes, as primeiras tiveram, no primeiro mandato, um forte aumento de
14,9%, enquanto no segundo mandato esse valor foi negativo em 4,9% (
19

importante no olvidar os efeitos de imposio de um cmbio flutuante no ano de


1999, forando uma forte desvalorizao do Real). J as exportaes cresceram
4,1% no perodo de 1995-1998 e se mantiveram em 4,2% em 1999-2002.
Observando-se

mais

pontualmente

os

efeitos

das

privatizaes

na

distribuio de renda, se percebe um ponto negativo. Baer (2009, p. 327) afirma que
quaisquer que tenham sido as motivaes iniciais para a criao da rede brasileira
de empresas estatais, na dcada de 1960 elas tinham se tornado uma expressiva
fonte de emprego, tanto em termos de nmeros quanto de salrios.
A privatizao reverteu a tendncia de absoro de trabalhadores por parte
das empresas estatais. Isso aconteceu mesmo antes da efetiva implementao dos
leiles, dado que, com o intuito de tornar as empresas selecionadas para a venda
mais atraentes, o excesso de mo de obra foi eliminado. Considerando-se alguns
exemplos, na Rede Ferroviria Federal S.A. (RFFSA), cerca de 20 mil empregados
foram demitidos antes mesmo da privatizao e, depois de efetivado o processo, o
nmero de empregados caiu para 11.500. Nos maiores portos pblicos, o nmero de
empregos foi reduzido de 26.400 em 995 para cerca de 5 mil em 1997, com
previses para chegar a 2.500. Outro exemplo foi o setor de ao: na Companhia
Siderrgica Nacional (CSN) de 24.463 em 1989 o nmero de empregados caiu para
9.929 em 1998; na Cosipa, de 14.445 para 6.983, e; na Usiminas, de 14.600 caiu
para 8.338. (BAER, 2009).
difcil a concluso acerca dos efeitos exercidos sobre a distribuio dos
empregos. Se a receita obtida com o ganho de eficincia fosse distribuda aos
setores mais pobres, a privatizao teria mais sucesso, contudo os dados apontam
que a maior parte dos lucros gerados nas empresas recm privatizadas foi destinada
aos proprietrios. Alm disso, uma parcela expressiva dos ganhos ficou com
empresas estrangeiras, sendo que houve fortes aumentos na remessa de lucros e
dividendos no balano de pagamentos: US$ 1,6 bilho em 1990, US$ 2,5 bilhes em
1994, US$ 7,2 bilhes em 1998. (BAER, 2009).

5 Concluso
Durante muitos anos foram discutidas as necessidades da aplicao de um
modelo desenvolvimentista ou liberal/neoliberal, tendo at, cada um, seu momento
20

ureo ao longo da histria. Nos anos seguintes ao fim da Segunda Guerra Mundial,
v-se o predomnio da participao do Estado no somente na economia, mas em
assuntos relacionados s questes sociais, com fortes modelos a serem lembrados,
como o Welfare State na Europa, alm de outros exemplos ao redor do mundo,
notadamente na Amrica do Sul. Concomitante existncia de tal modelo, surgiram,
com os neoliberais, duras crticas aos entusiastas do predomnio do Estado
assistencialista, que pregavam a quebra dessa participao do Estado em assuntos
econmicos e acreditavam que as foras do mercado e as capacidades de cada
indivduo levariam ao desenvolvimento.
No caso do Brasil, difcil a simplificao da anlise inerente aos benefcios e
aos malefcios de cada modelo, seja na seara econmica ou mesmo social. Do
perodo adjacente Segunda Grande Guerra, mais precisamente aps os anos 50,
at o final dos anos 70 (vivenciando o perodo do milagre), a implementao do
modelo desenvolvimentista, onde o Estado exercia papel precpuo trouxe um grande
nvel de desenvolvimento econmico para o pas, com um governo que assegurava
um maior nvel de renda e emprego (houve uma queda na relao da distribuio de
renda nos anos do perodo militar), e um forte crescimento do PIB e da produo
industrial, principalmente de bens manufaturados. No se pode olvidar, entretanto,
que os custos de tais medidas foram o crescimento da inflao, da dvida, da
dependncia e da vulnerabilidade externas, do mal estar fiscal para o Estado e, nos
anos desse processo, era ntido o atraso do desenvolvimento industrial do pas em
relao s naes mais desenvolvidas ou at mesmo em relao a pases que
possuam um grau de protecionismo menor.
A observncia s medidas protecionistas comea a ser abalada medida que
as ideias neoliberais chegam aos meios mais influentes do pas. A noo de atraso
relativo das nossas indstrias perante naes mais desenvolvidas propugna a
necessidade de quebrar o vigente modelo de desenvolvimento dando lugar, num
contexto de crescente liberalizao, a uma economia mais aberta e com menor
ingerncia do Estado, sendo capaz de se integrar a modelos que detenham
vantagens de produo em escala, do conhecimento de firmas j especializadas,
que sejam capazes de utilizar bens de capital provenientes do exterior, que no

21

estejam sobre o domnio das regras e da administrao do Estado, que possam


atuar de acordo com as necessidades e oportunidades do mercado etc.
A partir da adoo de tal modelo, as estatsticas apontam menor crescimento
econmico no Brasil, maior nmero de desempregados, falncias de inmeras
empresas nacionais (devido incapacidade de se manter perante a concorrncia
internacional), contudo, o descontrole fiscal, a ineficiente administrao das estatais,
as altas taxas de inflao chegaram a um fim, e as indstrias brasileiras de fato
receberam um grande impulso modernizador.

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