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AMBIGUTS DE L'INTERVENTION INTERNATIONALE EN

RPUBLIQUE DMOCRATIQUE DU CONGO


Thierry Vircoulon
Editions Karthala | Politique africaine
2005/2 - N 98
pages 79 95

ISSN 0244-7827

Article disponible en ligne l'adresse:

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Pour citer cet article :

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Vircoulon Thierry, Ambiguts de l'intervention internationale en Rpublique dmocratique du Congo ,


Politique africaine, 2005/2 N 98, p. 79-95. DOI : 10.3917/polaf.098.0079

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Politique africaine n 98 - juin 2005

79

Thierry Vircoulon

Ambiguts de lintervention
internationale en Rpublique
dmocratique du Congo*
LINTERVENTIONNISME INTERNATIONAL SEST DCOMPLEX DEPUIS LA
FIN DE LA GUERRE FROIDE, TOUT DABORD GRCE LHUMANITAIRE,
PUIS, DEPUIS LE 11 SEPTEMBRE 2001, EN RAISON DE LA MENACE
TERRORISTE INTERNATIONALE.

DANS

CE CONTEXTE, LES TATS

FAILLIS SONT LOBJET DUN INTERVENTIONNISME INTERNATIONAL

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D MOCRATIE ET RECONSTRUCTION DE L TAT . A PPLIQU LA


RPUBLIQUE DMOCRATIQUE DU CONGO (RDC), CE KIT DE SAUVETAGE
RVLE DES AMBIGUTS, DES FAIBLESSES ET DES FRAGILITS QUE CET
ARTICLE ABORDE SOUS UNE TRIPLE PERSPECTIVE.

e nouvel ordre mondial qui a succd laffrontement Est/Ouest sest


caractris par une rduction des conflits intertatiques et une multiplication
des guerres civiles. En Afrique, ces conflits internes doubls de dliquescences
tatiques violentes ont provoqu de nouvelles rponses de la part de la
communaut internationale et renouvel la doctrine de linterventionnisme
international. Loin dtre prmdite dans le secret des couloirs onusiens,
cette nouvelle doctrine sest construite empiriquement, au fil des conflits
meurtriers, illustrant ainsi cette dictature de lvnement qui fait loi dans les
relations internationales.
En sinstallant dans le temps, les conflits somalien et librien ont dmontr que la guerre ne spuisait pas delle-mme mais pouvait perdurer en
variant dintensit. Par ailleurs, ces guerres civiles ont remis en cause ce qui

* Lauteur de ce texte a travaill pour une organisation internationale pendant plus de six mois en
Rpublique dmocratique du Congo. Cet article doit tre lu comme un tmoignage sur lintervention
internationale en RDC.

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CROISSANT QUI PROPOSE LES MMES SOLUTIONS AMBITIEUSES : PAIX,

LE

DOSSIER

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apparaissait comme un lment de leur terme : les interventions internationales


traditionnelles. En effet, dans la quasi-totalit des interventions majeures,
lefficacit militaire est suivie dun chaos civil 1 . Perue au dpart comme
un problme local, la dliquescence des tats constitue un phnomne alarmant, qui sape la gouvernance mondiale et ajoute linstabilit rgionale 2 ,
au point dtre prsent considre comme une des cinq principales menaces
auxquelles est confronte lUnion europenne (UE).
Face ce nouveau phnomne et libre des limitations induites par la
guerre froide, la communaut internationale a progressivement enrichi le
mandat traditionnel de maintien de la paix par la reconstruction tatique
(State-building), en faisant souvent un dtour oblig par une phase intermdiaire d imposition de la paix . De son ct, lUE considre aujourdhui
la reconstruction tatique comme un des objectifs stratgiques de sa politique de scurit. Mais, contrairement laprs-guerre europen, la reconstruction dans le cas des tats faillis africains nest pas quune affaire
dinfrastructures dtruites par les combats : pour les donateurs et les institutions
internationales, il sagit de rebtir un tat fonctionnel, cest--dire un gouvernement dot dune administration publique, dun budget et de forces de lordre,
qui lui permettent dassumer toutes les fonctions rgaliennes en respectant
tendanciellement les usages de la dmocratie. Les bailleurs de fonds affirment
alors bien haut que ltat dmocratique est ltat de la bonne gouvernance qui
permettrait de mettre fin la mauvaise gestion des affaires publiques (la
corruption, labus de pouvoir, la faiblesse des institutions et le non-respect de
lobligation de rendre des comptes), cause ultime des conflits civils rongeant
ces pays.
Sest ainsi peu peu formalise une sorte de kit de paix dont les squences
types sont : 1. un engagement de lOrganisation des Nations unies (Onu)
appuy sur la bonne volont diplomatique de une ou plusieurs puissances
significatives ; 2. des ngociations de paix sous lgide de cette puissance
aboutissant la formation dun gouvernement transitoire par les belligrants ;
3. le dploiement dune force de maintien de la paix ; 4. une confrence des
donateurs pour financer la reconstruction ; 5. la prparation dlections libres
et transparentes ; et 6. la reconstruction 3. En conjuguant stabilisation militaire,
action diplomatique et reconstruction tatique, le nouvel interventionnisme
gagne en cohrence, mais il dmultiplie aussi les dj nombreuses complexits
et les ambiguts de chacune de ces interventions, et montre les limites des
capacits daction des organismes internationaux.
Avec comme chef de file lOnu, lintervention internationale dclenche
en Rpublique dmocratique du Congo sinscrit dans le cadre de ce nouvel
interventionnisme : elle se veut, en effet, une action globale agissant sur les

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80 Pax africana ? Le nouvel interventionnisme libral

Politique africaine

81 Ambiguts de lintervention internationale en RDC

dimensions militaire, diplomatique et tatique de ce qui a t appel la


premire guerre mondiale africaine . Si la premire tape du processus de
paix congolais a t la ngociation du retrait des troupes trangres, la
seconde fut la signature de laccord de Sun City en 2002, accord qui a abouti
la mise en place dun gouvernement de transition charg dorganiser
des lections avec lappui de la communaut internationale. Cet appui
prend concrtement la forme dune mission de maintien de la paix (la
Monuc 4), dont laction illustre la conception et les problmes du nouvel
interventionnisme.

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Comme de prcdentes oprations de maintien de la paix, celle de lOnu en


RDC est taraude par deux questions : celle du mandat et celle des moyens.
Le mandat nest jamais adapt aux circonstances, puisque ces dernires varient
dans le temps, et il ncessite, en consquence, une relecture permanente. Par
ailleurs, les moyens humains et matriels sont presque toujours insuffisants 5.
Cependant, ces deux problmes rcurrents en dissimulent un autre, qui leur
est en partie mais en partie seulement li.
Mme dans une configuration de mandat sous chapitre VII , autorisant
lemploi de la force, les missions de lOnu ont une faible capacit dimposition
car une telle mission de paix est une force militaire sans tre une arme. Lambigut
vient du fait quelle en a toutes les apparences, ce qui provoque une confusion
entre force de paix et arme de paix . Une mission dimposition de la paix
a une structure militaire avec un tat-major, des units dobservation et
dopration, des moyens logistiques offensifs (hlicoptres de combat et
blinds), etc. Pour autant, de nombreuses raisons empchent cet appareil

1. Voir Une Europe sre dans un monde meilleur, stratgie europenne de scurit ,
<http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/solana/031208ESSIIFR.pdf>. Comme son
titre lindique, ce document adopt par le Conseil europen en dcembre 2003 propose une analyse
des menaces et dfinit la politique europenne en matire de scurit.
2. Ibid., p. 10.
3. Cette squence, que lon retrouve, par exemple, pour Hati aujourdhui, nest linaire quen apparence : effet, l aussi, de la dictature des circonstances, lassistance humanitaire, lopration de maintien de la paix, la prparation des lections et lopration de State-building doivent tre le plus souvent simultanes.
4. Mission de lOrganisation des Nations unies en Rpublique dmocratique du Congo.
5. Rcemment, il a t propos au Conseil de scurit de doubler les effectifs des casques bleus,
effectifs jugs en effet insuffisants pour couvrir lEst congolais.

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Force de paix versus arme de paix

LE

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militaire onusien dtre une authentique arme de la paix : une dpendance


matrielle lgard des pays contributeurs dhommes et dquipements, une
culture du refus de principe de laffrontement et une doctrine de la dissuasion
passive, la difficult de coordonner des contingents ayant parfois une longue
inimiti (Pakistanais/Indiens), labsence dlibre de capacit de renseignement
que les tats refusent aux Nations unies mme aprs la fin de la guerre froide,
un systme de double commandement inavou mais rel 6 (national dabord
et onusien ensuite). Tout cela aboutit une force qui est un puzzle international
dont les morceaux ne sont pas toujours agencs au mieux 7, dont la direction
relve plus de lexercice diplomatique que militaire et dont lefficacit rside
dans la prsence massive plus que dans laction.
En effet, linverse dune arme, laction des casques bleus repose sur une
doctrine de lengagement minimal ou sur une interprtation minimaliste de limposition
de la paix : Lorsque la guerre clate, le rle des casques bleus sachve 8.
Autrement dit, les forces onusiennes jouent, sur le terrain, un strict rle de
dissuasion passive. Elles peuvent protger les populations par leur prsence 9
et rpliquer quand elles sont attaques, mais elles ne prennent pas de dcisions
offensives. La faiblesse de cette doctrine est double : la dissuasion ne fonctionne
que si lennemi croit que ses actions susciteront une rponse proportionnelle
et, dans un contexte de belligrance, se voir de facto interdire loffensive signifie
laisser lennemi mener le jeu . Cest donc lui qui impose son rythme et sa
pression dans la confrontation, ne laissant aux casques bleus quune seule
stratgie possible : rpliquer. Habitues au carcan de la dissuasion passive et
soucieuses de ne jamais outrepasser leur mandat, les troupes onusiennes
dveloppent une tactique dvitement qui consiste se cantonner, en ville,
un rle de protecteur et de ngociateur mais trs rarement faire de limposition
de la paix malgr un mandat en ce sens 10.
Au fonctionnement trs particulier de cette force arme sajoute une
autre ambigut : limplication quasi permanente des tats fournisseurs de troupes.
Celle-ci prend gnralement trois formes : le refus des pertes, une rticence
chronique placer sous autorit internationale leurs meilleurs lments
militaires et, pour un certain nombre dtats du tiers-monde , un engagement onusien motiv par des considrations avant tout financires. Les tats
pourvoyeurs en troupes lors de missions de maintien de la paix adoptent
une attitude qui va de lacceptation (larme britannique en Sierra Leone
dont, cependant, les units combattantes disposaient de leur autonomie de
commandement) au refus absolu du risque de pertes humaines (larme
amricaine en Somalie qui disposait aussi de cette mme autonomie). Cela
sexplique par le cot politique des pertes humaines comme lillustre le
contraste entre lattitude du gouvernement amricain en Somalie et en Irak :

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quand les intrts dune intervention sont minimes, un gouvernement ne


prend pas le risque dtre dsavou par son opinion publique. Par ailleurs,
certains tats voient dans les oprations de maintien de la paix une possibilit
dallgement de leur budget militaire par les Nations unies. Au fil des interventions militaires onusiennes sest instaure une division du travail entre
pays riches et pays pauvres particulirement visible sur le continent africain :
les premiers financent et les seconds, qui sont dailleurs plus ou moins toujours
les mmes, envoient des troupes. Paradoxalement, au plan militaire, certains
pays dAsie sont devenus des habitus de lAfrique par lintermdiaire de
lOnu ! Les tats fournisseurs dhommes sont dfrays par les Nations unies,
ce qui permet de faire supporter par la communaut internationale une
partie parfois non ngligeable du budget de la Dfense et de remercier (ou,
dans certains cas, dloigner quand leur loyaut est suspecte) certains officiers
ou troupes.
Ce sont ces blocages et engagements ambigus qui expliquent cette inertie
trs caractristique des casques bleus. Celle-ci peut aboutir compromettre
la prsence mme de la mission onusienne comme on la constat en RDC
en juin 2004. Le dploiement de 5 000 casques bleus dans le district de lIturi
partir de septembre 2003, avec un mandat sous chapitre VII, na empch
ni les infiltrations darmes et de combattants partir des pays voisins, ni deux
massacres de se produire (Katchele en octobre 2003 et Gobu en janvier 2004).
Cela est explicable dans la mesure o les troupes de lOnu ne peuvent
ni protger la population civile en tous lieux, ni contrler lensemble des mouvements frontaliers. En revanche, il est plus difficile de comprendre pourquoi,
avec un tel mandat, ces massacres nont dbouch sur aucune action militaire
contre la milice du Front des nationalistes intgrationnistes/Front de rsistance

6. Si rel que lofficier commandant le contingent belge de la Minuar (Mission des Nations unies au
Rwanda) a un jour dclar au chef de cette mission, le gnral canadien Dallaire, qu on ne peut servir
deux matres la fois .
7. La question linguistique, par exemple, nest pas souvent prise en compte : sur les 13 contingents
de casques bleus dploys en RDC, 3 seulement parlent franais et aucun ne parle swahili (le plus
important en effectif est le contingent uruguayen avec 1 801 militaires).
8. Porte-parole du secrtaire gnral de lOnu, BBC News Online, 3 juin 2004. On remarquera que
cette position est recycle chaque chec de lOnu (Somalie, Sierra Leone, etc.).
9. Mme si, dans les faits, comme en RDC, des populations civiles ont t massacres Kisangani,
Bunia et au Kivu malgr la prsence onusienne, parfois mme devant des casques bleus impuissants.
10. Cest cette attitude que dplore le dernier rapport sur lIturi de lInternational Crisis Group (ICG)
qui prconise, dans ses recommandations finales, lusage de la force contre les groupes menaant
la pacification de lIturi .

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83 Ambiguts de lintervention internationale en RDC

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patriotique de lIturi (FNI/FRPI) incrimine par des tmoins dans les deux cas.
Par ailleurs, la brigade de lIturi a mis deux semaines avant de sintresser au
massacre de Gobu sur les bords du lac Albert, puis elle a eu les plus grandes
peines envoyer une mission de vrification sur place 11. Daprs lInternational
Crisis Group, mme aprs des attaques directes de la part des milices et malgr
la disproportion des forces au bnfice de lOnu, les casques bleus nont jamais
chass les miliciens hors de Bunia, le chef-lieu de lIturi, ni interdit certaines
zones. La confrontation na jamais t recherche ce qui est comprhensible ,
mais surtout la Monuc, contrairement ce qui tait prvu dans son plan de
dploiement initial, ne sest pas installe dans la zone aurifre de Mongwalu,
ce qui aurait permis de perturber les trafics faisant vivre les milices.
Cest laccumulation dexemples de cette passivit de la Monuc qui est
lorigine de la pousse de colre de la population congolaise son gard en
juin 2004. ce titre, la prise de Bukavu, dbut juin, par des militaires dissidents
du Rassemblement congolais pour la dmocratie/Goma (RCD/G) a t la
goutte deau qui a fait dborder le vase . En effet, les casques bleus se sont
retirs de Bukavu sans sopposer lavance des troupes des officiers mutins,
le colonel Mutebutsi et le gnral Nkunda, qui prtendaient agir pour dfendre
les Banyamulenge. Interrog sur lattitude des casques bleus Bukavu, le
porte-parole du secrtaire gnral avait alors dfendu leur non-engagement en
dclarant : Le mandat ntait pas de faire la guerre. Il tait bas sur un accord
de paix. Cet accord a t remis en cause de manire violente et il revient aux
parties en conflit de rgler ce problme 12. Kinshasa et dans dautres villes,
les manifestations anti-Monuc ont dgnr un point tel (une centaine de
vhicules des Nations unies brls, blocus du quartier gnral, une douzaine
de morts) que lordre de replier les personnels non essentiels sur dautres pays
a t donn par les responsables de la Monuc. Au mois de juin, la rue congolaise
dj profondment antirwandaise, encourage en coulisse par certains
politiciens et surtout exaspre par une inertie quelle interprtait comme une
connivence avec Kigali tait sur le point dexpulser lOnu de la RDC !
Ainsi, en RDC comme dans dautres pays en conflit, le contrle de la
situation militaire a pu chapper aux casques bleus, au point que la force de
protection des populations a elle-mme eu besoin de protection ! Lopration
militaire europenne Artmis (juin-aot 2003) a t dclenche la demande
du secrtaire gnral des Nations unies suite lincapacit du contingent
uruguayen de la Monuc de rtablir lordre Bunia. En dpit de la prsence
de 200 casques bleus, cette ville tait contrle par la milice de lUnion des
patriotes congolais (UPC), qui avait donn quelques jours au personnel
des Nations unies pour partir ! La Monuc craignant de navoir le choix quentre
le dpart infamant et de mauvaise mmoire 13 et la prise dotages

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humiliante et de mauvaise mmoire galement 14 , une opration militaire


europenne a t organise dans lurgence, officiellement pour assurer la
scurit des camps de dplacs, scuriser laroport et protger les populations
civiles. Les renversements de situation o il a fallu sauver les sauveurs ne
sont pas si exceptionnels et les casques bleus font souvent figure de simple force
internationale de gardiennage. Ainsi, en raison de leur faible capacit oprationnelle, les fiascos militaires des casques bleus sont comptabilisables
en termes de retraits du pays (Rwanda, Somalie) et de pertes de personnels
onusiens (230 morts lors de lOnuc, une quarantaine depuis le dbut de la
Monuc). Mais ils devraient ltre aussi en termes de massacres de civils non
prvenus qui avaient investi lOnu de leur confiance.
New York, cette faible capacit dimposition nest traduite quen termes
de dficit de moyens humains et matriels, et devient un argument utile lors
de la rengociation priodique du mandat de la mission 15. Ce nest toutefois
quune partie du problme, le reste tant la prvalence dune culture de dissuasion
passive qui conduit les casques bleus tre souvent en de de leur mandat et
contredit, sur le terrain, lide dimposition de la paix. ce titre, la nature et
le contenu du mandat constituent souvent, jusqu un certain point, un faux
problme et un paravent derrire lequel il est ais de se cacher.

Rinstauration dun rgime dmocratique entre


souverainet contrle 16, fausse responsabilisation
et dilemme lectoral
En gnral, laccord de paix qui prcde lintervention de lOnu ouvre une
transition politique , cest--dire une priode durant laquelle les anciens
belligrants exercent collectivement le pouvoir. Ainsi, dans le cas de la RDC,

11. Il a fallu sept missions pour que les casques bleus atteignent le site de Gobu et, lors de la sixime,
ils ont t pris sous le feu alors quune partie de leurs embarcations tait en panne et que le soutien
arien prvu tait absent ! La coordination doprations militaires simples comme une reconnaissance
de site est problmatique.
12. BBC News Online, 3 juin 2004.
13. La Minuar au Rwanda.
14. La prise dotages des casques bleus pakistanais de la Minusil en Sierra Leone.
15. LOnu ne veut pas se retrouver dans la situation o on lui donne des mandats et o on ne lui
donne pas des ressources pour excuter les mandats , interview de J.-M. Guhenno (20 aot 2004)
relative la rengociation du mandat de la Monuc.
16. Sans doute le terme limite serait plus appropri mais son usage fait trop rfrence la doctrine
Brejnev pour tre utilis ici.

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85 Ambiguts de lintervention internationale en RDC

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laccord global et inclusif sur la transition sign en avril 2003 a instaur un


systme de pouvoir collgial dit 1 + 4 , savoir un prsident et quatre
vice-prsidents reprsentant les diffrentes factions congolaises, et un Parlement
de 500 membres. Un dlai de deux ans tant fix pour la tenue dlections,
cette phase est bien sr la priode critique : lquilibre politico-militaire entre
ex-belligrants est encore fragile ; au moindre incident, ils peuvent relancer
la dynamique de guerre ou bien dautres entrepreneurs de guerre peuvent surgir
sur le devant de la scne comme lors de la quasi-scession de lIturi en 2003
(les milices locales rclamaient alors leur entre dans le gouvernement congolais). Mme si un accord de partage du pouvoir a t sign et un gouvernement
de transition form, la mfiance et la rivalit prvalent : depuis le dbut de
lanne 2004, il y a eu en RDC deux tentatives de putsch Kinshasa 17, la
dissidence militaire des officiers Nkunda et Mutebutsi Bukavu et le
massacre, le 13 aot 2004, de 160 Banyamulenge rfugis Gatumba, au
Burundi, massacre qui a provoqu le dpart du RCD/G 18 du gouvernement.
De ce fait, la principale difficult est dordre diplomatico-scuritaire : il faut
faire en sorte que cet quilibre prcaire entre anciens ennemis quincarne le
gouvernement de transition tienne et sengage avec autant de bonne foi
possible dans un processus lectoral crdible. Lintervention internationale
vise alors bloquer les vellits de retour la guerre. Toute la complexit de la
transition politique consiste amener les forces politico-militaires entreprendre
ce quelles ne souhaitent pas faire, savoir : renoncer aux armes et prparer
des lections transparentes. Et toute lambigut de cette transition reflte
la tension entre le refus affich dune mise sous tutelle de la RDC par la communaut internationale et sa mise sous tutelle de fait. Laccord de paix a dfini
la direction suivre (la mise en place dun gouvernement de transition et
lorganisation dun scrutin dmocratique), mais la voie dmocratique nest
pas toujours comprise et accepte de la mme faon et au mme degr par toutes
les factions. Ce qui fait alors office de constitution provisoire laccord de
paix est constamment test et contest par des forces politico-militaires
disposant de soutiens trangers et cherchant accrotre autant que possible
leur marge de manuvre afin de faonner au mieux de leurs intrts lavenir
politique du pays.
Dans cette configuration minemment instable et tactique, ce qui reste de
ltat est plac en situation de souverainet contrle par une communaut
internationale qui joue les garde-fous. En RDC, laccord de Sun City a formalis
la souverainet limite du gouvernement de transition en crant le Comit
international daccompagnement de la transition (CIAT). Celui-ci est form des
ambassadeurs des pays membres du Conseil de scurit, de ceux des pays ayant
un intrt particulier dans la transition congolaise 19 et du plus grand bailleur

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86 Pax africana ? Le nouvel interventionnisme libral

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institutionnel, lUE. Charg dappuyer les efforts du gouvernement tout au long


de la transition, le CIAT est intervenu chaque fois que se manifestaient des
risques de remise en cause de la transition et de drive par rapport lobjectif
final recherch : la tenue dlections libres et transparentes. Il a ainsi oblig
lAssemble parlementaire rviser la loi lectorale quelle avait labore et
laligner sur des principes plus conformes aux usages dmocratiques,
il a encadr le travail gouvernemental en dictant toute une srie de priorits
lgislatives pour cette anne (laboration de lois sur la dfense, la nationalit,
les partis politiques, la dcentralisation, les institutions lectorales, etc.), il a
condamn chaque tentative de putsch ainsi que la prise de Bukavu par des
militaires dissidents en juin, et il a fait pression sur le RCD/G qui, au mois
daot, suite, on la vu, au massacre de 160 Banyamulenge, a suspendu, un
temps, sa participation au gouvernement de transition. Contrairement ce que
veut faire croire son nom, le CIAT est donc bien plus quun accompagnateur :
cest un acteur part entire de la transition et, mme sil sen dfend, il est
la main qui guide la transition puisquil dfinit quasiment le travail gouvernemental et pse de tout son poids pour dsamorcer les tensions au sein
du gouvernement de transition. Certes, les divergences sont nombreuses entre
les membres du CIAT, mais, pour lheure, son unit na jamais t remise en
cause dans une priode de crise. Cette situation de souverainet contrle
est, bien videmment, mal vcue et provoque, en retour, une dresponsabilisation
tactique. Pour un gouvernement sous tutelle, il est plus avantageux de blmer
la Monuc, la communaut internationale et les trangers en gnral en ce qui
concerne les multiples problmes du pays plutt que davoir assumer la
responsabilit politique du chaos structurel congolais 20. Les responsables
onusiens ragissent en tenant un discours de responsabilisation et dappropriation du processus de transition par la classe politique congolaise, mme
si (ou plutt parce que) la souverainet congolaise est vide dune bonne
partie de sa substance souverainet, dailleurs, souvent perue par les
Congolais eux-mmes comme autodestructrice, ce qui nest pas l le moindre
des paradoxes de ce pays.

17. Le 28 mars, par des membres des ex-Forces armes zaroises (FAZ), et le 11 juin, par le major ric Lenge.
18. Le RCD/G se prsente comme le dfenseur de lethnie banyamulenge.
19. Font ainsi partie du CIAT la Belgique, ex-puissance coloniale, lAfrique du Sud (qui a jou un rle
pivot lors des ngociations de paix) et trois voisins immdiats : lAngola, la Zambie et le Gabon. Le
Canada est aussi membre du CIAT.
20. Blmer les trangers tait lun des expdients les plus courants du rgime de Mobutu, avant de
devenir celui du rgime de Kabila pre.

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87 Ambiguts de lintervention internationale en RDC

LE

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Sous lexpression d accompagnement de la transition se dissimule


lambigut fondamentale de la relation entre la RDC et la communaut
internationale : une mise sous tutelle de fait mais refuse et refoule qui se
traduit par une responsabilisation trs partielle du gouvernement de transition.
LOnu prtend le contraire (tout en tant la premire force diplomaticologistico-militaire du pays !) et la RDC estime tre un pays souverain comme
un autre, mme si le gouvernement congolais ne dispose que de quelques
attributs de la souverainet. Aussi, lun des paramtres principaux du comportement du dirigeant de la Monuc et du chef de ltat congolais est de maintenir
cet quilibre des apparences.
Si, durant la transition, la tche est surtout diplomatique, son tape finale
(lorganisation des lections) demande aussi une intervention technique et
financire. Plaider la dmocratisation dun pays qui a connu plus de trente ans
de dictature ne va pas sans mal : les financements de processus lectoraux font
partie des dossiers que les bailleurs de fonds, soucieux de propager la dmocratie, considrent comme prioritaires. Cependant, dans le cas de la RDC, les
lections sont un casse-tte technique et cotent cher car tout lappareil administratif local manque lappel. Dans ce pays, il ny a ni recensement disponible,
ni liste dlecteurs, ni papiers didentit ! Ce nest pas ladministration publique
mais les glises et les associations de la socit civile qui sont la principale et
vritable force dencadrement des populations. Cette situation implique de
concevoir et financer non seulement les oprations prlectorales et lectorales,
mais aussi les structures qui vont raliser ces oprations dans un pays environ
cinq fois plus grand que la France. La facture en est alourdie sans pour autant
rduire lincertitude lie la bonne tenue dun scrutin dont les conditions
de ralisation sont la fois scuritaires et administratives. Mme sil y a plus
de deux options lectorales en dbat prsent, lalternative se situe en fait entre
une formule lectorale rustique qui a lavantage dtre rapide et peu onreuse (valuation approximative du corps lectoral, vote valid lencre) et
une formule lectorale complte mais plus chre et plus longue (recensement
lectoral, constitution locale de listes, dlivrance de papiers didentit ou de
cartes dlecteur). La premire formule prsente lavantage dtre plus adapte aux ralits dun pays pratiquement dmuni dappareil administratif local,
mais elle implique un risque de contentieux lectoral plus lev. La seconde
est, selon ses dfenseurs, linverse de la premire : plus onreuse certes, mais
moins propice la contestation postlectorale (les critiques de cette option
lestiment cependant plus coteuse mais pas plus sre en termes de fraudes
lectorales). Les donateurs tendent privilgier la premire option, tandis
que les autorits lectorales congolaises, promptes parler d lections au
rabais , privilgient plutt la seconde qui permettrait galement de faire

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88 Pax africana ? Le nouvel interventionnisme libral

Politique africaine

89 Ambiguts de lintervention internationale en RDC

financer les campagnes des partis du gouvernement par les bailleurs. La loi
lectorale, en effet, propose un financement public aux partis en lice. Les lections
sont, pour eux, un investissement risqu car qui peut prtendre savoir ce qui
se passera le jour daprs ? lection nest pas synonyme de dmocratie, et laprslection sera ncessairement domin par une longue phase de consolidation
dmocratique, longue parce que celle-ci implique, entre autres, un apprentissage de la dmocratie par une classe politique et une population qui nen ont
encore somme toute jamais fait lexprience durable. En ce sens, les futures
lections, qui font actuellement figure dobjectif majeur, ne seront plus, au
lendemain du scrutin, que la premire tape dune autre histoire : la dmocratisation de la RDC.

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Ds la phase de transition, la problmatique de la reconstruction tatique


se pose dans toute son acuit sous un angle spcifique, celui de la scurit.
Labsence dune puissance capable de dire le droit et de lappliquer engendre
un climat dinscurit plus ou moins gnralis, car les systmes de droit
coutumier rchapps de la guerre nont quune pertinence locale et ne peuvent
eux seuls endiguer la violence. En retour, cette inscurit structurelle est un
facteur fort de dstabilisation de la transition comme on le constate depuis le
dbut de lanne en RDC. Ce lien est bien mis en vidence dans le rapport du
groupe dexperts onusiens charg de vrifier si lembargo sur les armes en RDC
est respect. Ce texte ne cesse de rpter une vrit congolaise, savoir que
ltat na aucun contrle sur ses frontires. Sur les 83 postes-frontires officiels,
le gouvernement kinois nen contrle quune poigne. Dans le meilleur des cas,
les postes sont tenus par des agents de lOffice des droits et accises, dans le pire
des cas, ils sont tenus par des miliciens. De plus, souvent, cest lide mme
de poste-frontire qui a disparu. Cette absence de contrle frontalier est bien
sr rvlatrice de labsence de contrle territorial tout court, la RDC tant
certes un tat avec une tte (le gouvernement Kinshasa) mais sans bras
(ladministration territoriale est labandon). En consquence, lextrme
porosit des frontires autorise un approvisionnement en armes continu des
belligrants et permet aux milices de demeurer totalement oprationnelles 21.
La runification de ladministration nest dailleurs pas encore effective au

21. Le rapport mentionn ci-dessus confirme que lapprovisionnement en armes de la plupart des
factions gouvernementales se poursuit sans doute dans la perspective dun scrutin libre et transparent.

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La reconstruction pige

LE

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niveau local ; elle est rendue problmatique par le fait que les autorits provinciales et militaires nommes par le gouvernement de transition agissent dans
la logique des intrts des groupes dont elles sont issues. De mme, labsence
de structures judiciaires rend problmatique lendiguement de la criminalit
de droit commun qui, grce lomniprsence darmes de tous calibres et la
dstructuration du tissu socioconomique, devient un mode de survie presque
comme un autre. Ainsi se met en place un cercle vicieux entre labsence des
pouvoirs publics, les violences sociopolitiques et lappauvrissement de la
majorit par la prdation des plus forts. Cest linstitutionnalisation de
linscurit (inscurit physique mais aussi juridique, conomique, foncire,
etc.) qui fait de labsence dtat une partie intgrante du problme du bon droulement de la transition. Et cest la raison pour laquelle les problmes scuritaires
occupent dsormais le devant de la scne de la transition congolaise.
Face cette situation, la rponse de la communaut internationale consiste
reconstruire ltat en commenant par ses fondations scuritaires. Compte
tenu de la dimension continentale de la RDC, le Pnud a labor un scnario
de reconstruction a minima de ltat congolais, cest--dire une remise en fonctionnement de ses bases : les forces de lordre, la dfense nationale, la justice,
le fisc, le budget. lintrieur mme de ce scnario, la restructuration de la
police et la formation de larme font figure de priorits pour le CIAT qui
presse le gouvernement dagir dans ces domaines et dtendre son autorit
effective dans les provinces de lEst en nommant des gouverneurs. Concernant
les fonctions rgaliennes, la reconstruction des bases de ltat bute, bien sr,
sur des problmes de cot, de faisabilit technique et dans un contexte de
pouvoir de transition comporte des risques politiques qui ne se poseraient pas,
ou se poseraient bien moins, sil sagissait de fonctions tatiques plus neutres
(constructions publiques, sant, ducation, etc.).
Premirement, en raison du rle minemment stratgique quelles ont dans
le fonctionnement de ltat congolais actuel et surtout futur 22, la reconstitution
de ces administrations rgaliennes est immdiatement un enjeu de pouvoir entre
les factions gouvernementales. La lenteur de la cration de larme nationale
congolaise, forme par lintgration des milices, ne sexplique que par la
volont de chaque partie de maintenir ses forces militaires parallles et par
des marchandages politiques complexes. Mcontent de son d dans ce marchandage, le RCD/G a critiqu cette fiction dintgration quest lembryon
de force militaire nationale, et les dbats parlementaires sur la garde prsidentielle se sont achevs par une saute dhumeur des dputs de la mouvance
prsidentielle qui ont quitt lAssemble (pour sa scurit, le prsident Joseph
Kabila rclamait une garde prsidentielle de la taille dune division, soit
15 000 hommes, mais il na obtenu quune brigade, soit trois fois moins). La

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90 Pax africana ? Le nouvel interventionnisme libral

Politique africaine

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cration en cours des Forces armes de la Rpublique dmocratique du


Congo (FARDC) dmontre que la reconstitution de ces fragments dtat est
une opration hautement politique plus quelle ne relve de lingnierie
administrative.
Deuximement, les donateurs qui financent dj les principales institutions
de la transition ne veulent surtout pas sengager dans le financement du
fonctionnement courant dadministrations par dfinition incontrlables.
Comment pourrait-on tre sr que les forces de scurit reconstitues ne tenteront pas un coup dtat comme ceux des 28 mars et 11 juin 2004 ou, plus
simplement, ne renoueront pas avec leurs habitudes dexactions et de
dsorganisation ? viter de financer des forbans en uniforme est le point
dachoppement de la rforme du secteur de la scurit car, pour les donateurs,
il est dlicat de justifier le financement de forces de scurit qui ont une longue
tradition de dsobissance et de politisation 23.
Troisimement, lextension territoriale des administrations fiscales, douanires, policires et judiciaires naura defficacit que si ces structures rompent
avec les pratiques du pass, cest--dire lautonomisation et la corruption qui
prvalent un peu partout. Profitant de leur dconnexion physique avec la
capitale (disparition rapide des voies routires, interruption parfois longue du
trafic fluvial et arien entre louest et lest du pays), les provinces tenues par
les diffrentes milices se sont installes dans une situation dauto-administration,
sorte dindpendance de fait, partielle au niveau des personnels mais totale
au niveau financier. Il est, par exemple, de notorit publique que les revendications autonomistes des Hema en Ituri ntaient pas exemptes de vises
conomiques : conserver pour eux seuls les ressources dor (avres) et de
ptrole (supposes), et contrler toute lconomie iturienne. Le rtablissement
de la police nationale congolaise (PNC) et de ladministration fiscale
signifierait la fin des bnfices de lautonomie administrative de fait, ce qui
raviverait immanquablement les tensions locales et peut-tre mme la guerre
si lon en croit lanalyse selon laquelle le conflit congolais est dsormais entr
dans une phase essentiellement financire.

22. Ladministration fiscale est videmment une source de financement tandis que la police et la
justice sont ou plutt seront des administrations de pouvoir.
23. Dimportants bailleurs comme les pays scandinaves sont rticents financer la rforme du secteur
de la scurit ; ce financement, en effet, est difficile justifier devant une opinion publique
majoritairement pacifiste.

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91 Ambiguts de lintervention internationale en RDC

LE

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Quatrimement, la reconstruction tatique est un vrai engrenage et la tche,


dmesure. En effet, ltat est une chane de fonctions qui forment une totalit
et ne sont efficaces quensemble. La reconstruction de la justice seule na pas
de sens : comme le montre une exprience en cours en Ituri, cest toute la
chane pnale qui doit tre reconstitue pour avoir une justice effective, cest-dire lamont (la police) et laval (un systme pnitentiaire) de la justice.
Comme il nest pas possible de reconstruire toute la chane des fonctions
administratives, le bornage de la reconstruction tatique doit donc tre pens
de manire ne pas amputer laction publique de son efficacit, et les reconstructeurs , cest--dire les bailleurs internationaux, doivent sorganiser pour
se rpartir une tche et des cots considrables.
Cinquimement, la faiblesse de lide de bien public en RDC semble compromettre tout effort de reconstruction administrative en profondeur. Aprs
trente-deux ans de rgne de Mobutu, les fonctions de ltat se sont vues
rduites pour sassimiler presque compltement la prdation. La conception
de ladministration en tant que service public nexiste pas. Les services sociaux
de base (sant et ducation) sont assurs par leffort combin dglises,
dassociations locales, dONG et dagences internationales (lOMS pour la
sant, lUnicef pour lcole 24). Tous les services administratifs locaux fonctionnent sur le mode de lauto-financement (douanes, impts, rgie des voies
ariennes, lectricit dans une certaine mesure, etc.). Ils conservent une partie
substantielle, voire la totalit, de leurs recettes redistribues, de manire
plus ou moins rgulire, sous forme de salaires aux employs. la fois improductives et pres au gain, loin dtre une solution, les structures publiques
locales rsiduelles sont partie prenante du problme et il ne faut pas compter
sur elles pour engager une action de reconstruction. Ladministration nest en
aucun cas un service public, mais elle a tout dune puissance de taxation,
dun systme lgal daccaparement priv, et cette conception est profondment
ancre dans les mentalits congolaises aprs des dcennies darticle 15.
Or, cette contre-culture dtat ressemble fort une rechute dans les errances
mobutistes de la dconstruction, la tradition mobutiste de ne pas payer les
fonctionnaires tant, en effet, de nouveau dactualit (grve des magistrats
impays fin 2003 et grve, dbut 2004, du personnel administratif du Parlement
non rmunr depuis six mois).
En dfinitive, bien quimprative, lentreprise de reconstruction tatique en
RDC constitue un cot financier norme, sujet des possibilits de dtournement multiples. Il faudrait mobiliser des dizaines de milliards de dollars pour
reconstruire un tat congolais digne de ce nom. Or, le montant de lenveloppe
daide internationale annonc lors de la runion des donateurs Paris en
dcembre 2003 tait de 1,1 milliard deuros en 2004 et de 1,2 milliard en 2005.

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92 Pax africana ? Le nouvel interventionnisme libral

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De plus, il y a un risque politique si lev quen mettant en place des administrations rgaliennes on ne sait pas vraiment si on rsout des problmes ou
si on en cre. Enfin, tout le monde saccorde sur une adhsion purement
formelle aux principes de bonne gouvernance et une culture politique aux
antipodes de ces principes.
Personne nayant de solution miracle pour constituer des tats auparavant
dconstruits patiemment et savamment 25, la situation congolaise est caractrise par le paradoxe dun imprieux besoin dtat coupl une impossibilit
structurelle dtre de celui-ci. Dans cette priode dincertitude et dintrim politiques, certains bailleurs sceptiques dfendent lide que la reconstruction
vritable sorganisera aprs llection dun gouvernement lgitime et quil
suffit donc, pour lheure, de faire rgner un minimum dordre dans la capitale,
de recycler la masse des ex-combattants grce un programme de dmobilisation et de rinsertion et dorganiser les lections. Pour tentante quelle soit,
cette option de reconstruction diffre laisse de ct ce qui, prcisment, fait
problme (le vide dtat dans un espace aussi vaste et poreux), ouvrant ainsi
la voie des demi-solutions et des fictions de pouvoir local comme la montr
lexprience malheureuse de l Autorit intrimaire de lIturi (AII).
En effet, en labsence dune volont gouvernementale congolaise forte de
dvelopper ladministration et dans lattente dune reconstruction lourde ,
les Nations unies ont t contraintes de recourir un expdient dans un district
particulirement agit du pays qui risquait de faire scession et, ce faisant, de
dstabiliser le processus de transition. La Monuc a mis en place en avril 2003
lAII, compose dune assemble et dun organe excutif. En labsence des
lgitimes structures dtat, lAII tait cense administrer temporairement
lIturi, qui tait pratiquement lanne zro. La guerre stait traduite par
larrt des activits productives et avait gnr son lot habituel de destructions :
localits dvastes et rduites ltat de villages fantmes 26, matriels et
btiments publics pills, vhicules vols, fuite des populations dans la brousse
ou dans le camp de rfugis de la ville principale. Quant ladministration
territoriale, elle tait quasiment inexistante puisque totalement dpourvue

24. Le ministre de lducation nationale ne payant plus les enseignants depuis longtemps,
lenseignement public nexiste plus et la survie du systme scolaire a t rendue possible par sa
privatisation quasi totale, les parents payant aux enseignants ce quon appelle la collation et qui
est, de fait, un salaire.
25. Mobutu avait, par exemple, sciemment dmantel les FAZ au profit de sa garde prsidentielle.
26. Destruction totale des localits de Fataki, dIrumu, de Nyakund, de Bogoro, etc.

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93 Ambiguts de lintervention internationale en RDC

LE

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de moyens daction et infode aux milices. Charge de ngocier une paix


effective avec les groupes arms et de parer aux besoins les plus urgents,
lAII a cependant chou et est vite apparue comme une fiction 27. Mais ses
dysfonctionnements taient aussi dus sa mise sous tutelle par la Monuc :
en effet, cest la brigade onusienne de lIturi que revenait la responsabilit
dassurer lordre, donc de jouer le rle de la police. Or, cela supposait quelle
soit prte lendosser, au moins Bunia, ce qui a toujours t contest par les
reprsentants de la Monuc ; ces derniers ne souhaitaient pas sengager dans
cette voie et prfraient plutt former une police locale congolaise sans moyens
en recyclant les miliciens de lUPC coups de sances sur les droits de
lHomme
Ainsi, lautorit de la brigade onusienne ne couvrait mme pas la ville de
Bunia dans son ensemble, les milices UPC et FNI continuant contrler certaines zones urbaines. Hors de Bunia, elle effectuait des sorties avec la Monuc
pour porter un message de paix aux groupes arms mais, incapable dimposer
ses fonctionnaires, elle adoubait les administrateurs locaux installs par les
milices qui continuaient de prlever la dme pour ces derniers avec laccord
explicite de lAII. Celle-ci semblait donc se complaire dans un double jeu :
elle faisait de la figuration administrative et, tout en entretenant dtroites
relations avec les milices, elle feignait dtre acquise la cause de la paix. Le
seul domaine dans lequel elle tait active tait le domaine fiscal : les dirigeants
de lAII, en effet, comprenaient la reconstruction de ladministration locale
comme un moyen de percevoir lgitimement les taxes, multiples et fantaisistes, instaures lpoque de Mobutu et quils remettaient en vigueur sans
aucun complexe.
Face ces drives, lAII fut juge sans complaisance par ses concepteurs
de la Monuc ; il fut instamment demand au gouvernement congolais de
normaliser la situation administrative de cette zone en nommant un administrateur de district. Un dcret prsidentiel fut pris le 28 juin 2004, qui tournait
la page de la fiction administrative intrimaire , sans rsoudre pourtant
le problme de fond : celui de lineffectivit dune administration locale
dpourvue de moyens financiers et de comptences.

Dans la ligne de bien dautres interventions multilatrales en Afrique,

celle qui est en cours en RDC pose trois questions : comment imposer la paix
des forces ngatives qui nen veulent pas ? comment faire merger une
dmocratie ? comment reconstruire un tat qui nest pas seulement dtruit
mais vritablement failli ? De la RDC lIrak en passant par lAfghanistan,
la doctrine du nouvel interventionnisme international met sur un mme plan
ces trois questions, celles de la guerre, de la mauvaise gouvernance et de la

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94 Pax africana ? Le nouvel interventionnisme libral

Politique africaine

95 Ambiguts de lintervention internationale en RDC

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Thierry Vircoulon

27. Le caractre largement fictif et artificiel de lAII a t dcrit sans quivoque dans le quinzime
rapport du secrtaire gnral sur la Monuc (mars 2004).

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dliquescence tatique. Si, en Afrique, il semble logique de les penser ensemble,


cela ne signifie pas pour autant quun remde commun soit adapt, ncessaire
ou mme tout simplement possible. En outre, cette approche ignore ou minore
les diffrences despace et dhistoire et, surtout, elle implique une logique dintervention par trop ambitieuse. Avant de sengager dans une triple intervention
et de devenir le prisonnier des vnements, il serait souhaitable de sinterroger
sur ce quil est raliste desprer raliser dans des contextes complexes et
ambigus dclatement de ltat, dinstabilit structurelle et dintrts dintervention diffrents. Ramener une plus grande modestie linterventionnisme
international nest pas renoncer sortir dune crise durable et profonde des
pays dvasts, mais repenser les mcanismes dintervention, corriger leurs
contradictions, viter leur drive et montrer, dans un moment de grand scepticisme en Rpublique dmocratique du Congo mais aussi en Afghanistan et
en Irak, quun autre interventionnisme est possible