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O SINTER

E OS IRMOS SIAMESES DA
GESTO TERRITORIAL
Decretos Federais 8.764 e 8.777 de 2016 em debate
Resumo

A regulamentao da Lei 11.977/2009 pelo Executivo Federal riscos e oportunidades. Neste


opsculo, discute-se a extrapolao dos limites regulamentares na criao do SINTER Sistema
Nacional de Gesto de Informaes Territoriais e a apropriao dos dados dos Cartrios de
Registro de Imveis brasileiros.

Srgio Jacomino

sergiojacomino@gmail.com

SINTER e os irmos siameses da gesto territorial


Srgio Jacomino*
O advento do Decreto 8.764, de 10/5/2016, ao instituir o Sistema Nacional de Gesto de
Informaes Territoriais SINTER, regulamentando o disposto no art. 41 da Lei n 11.977, de
7/7/2009, dividiu as opinies e suscitou apaixonadas discusses.
O SINTER deu curso a controvrsias tornadas crnicas a respeito das funes e atribuies de
instituies to prprias, especificas, singulares, como o so o cadastro e o Registro de Imveis.
Parece que o velho problema novamente se apresenta, agora de modo agudo 1.
O Decreto 8.764, de 10/5/2016 um diploma serdio. Em m hora veio baralhar os conceitos
que definem as duas instituies que se inter-relacionam na gesto territorial e na publicidade de
situaes jurdicas. A pea regulamentar pretende alar-se condio de referncia na instituio
de normas gerais para criao e modelagem de um cadastro tcnico multifinalitrio de reas
urbanas. Pretende tornar-se padro na formao da base de dados, de carter nacional, do Registro
de Imveis brasileiro.
Nesse sentido, revela-se um instrumento inadequado. A via eleita no prpria (decreto), os
rgos pblicos integrantes do SINTER no se sujeitam a suas regras de modo compulsrio, como
seria espervel caso fossem estabelecidas por lei. As entidades e rgos integrantes do sistema
podero aderir (ou no) mediante celebrao de convnios (inc. IV do art. 3 cc. inc. III do art. 4 cc.
4 o do art. 10). A compulsoriedade revela-se e colhe, nica e to-somente, os Registros Pblicos
brasileiros, que s suas regras devero se sujeitar, sob pena de responsabilidade administrativa (
4 do art. 5).

Quando o acessrio se torna o principal


O Decreto do SINTER no se apresenta como um instrumento capaz de realizar com eficincia
a gesto territorial, como se propagandeou. Os objetivos que o inspiraram parecem ser outros, mais
amplos. No estamos diante do estabelecimento de regras gerais acerca de cadastros tcnicos
imobilirios multifinalitrios que deveriam ser organizados, geridos, mantidos e atualizados no
mbito das administraes pblicas municipais e estaduais, na consecuo de seus interesses
peculiares a exemplo do que ocorre com o CNIR - cadastro de propriedades rurais 2. No mximo,
o sistema constituiu um mecanismo de acesso a informaes de carter pessoal e patrimonial,
confiadas tradicionalmente aos Registros Pblicos brasileiros, erigindo um sistema homlogo,
A questo vem sendo revolvida desde a primeira metade do sculo XX, na clebre diatribe que envolveu
juristas como FILADELFO AZEVEDO, SERPA LOPES, SORIANO NETO, dentre muitos outros, acerca do valor probatrio
do Registro. Brevitatis causa: AZEVEDO. Filadelfo. Registro de imveis: valor da transcrio. Rio de Janeiro,
Livraria Jacintho, 1933, 91 p. A expresso que encabea este opsculo se encontra em texto apresentado aos
alunos do curso de ps-graduao de Direito Urbanstico, promovido pela Pontifcia Universidade Catlica de
Minas Gerais. Cfr. Cadastro, Registro e outras confuses histricas. So Paulo: IRIB in Boletim do IRIB n. 327,
jul./ago. 2006. Na internet, acesso: https://goo.gl/v4yK6O em 20.5.2016).
1

Cfr. Lei 5.868, de 12 de dezembro de 1972 e, especialmente, a Lei 10.267, de 28 de agosto de 2001, que
alterou dispositivos das Leis 4.947/66, 6.015/73, 6.739/79, 9.393/96 e criou o Cadastro Nacional de Imveis
Rurais CNIR.
2

especular, a emular estruturas e finalidades prprias do Registro de Imveis, impondo atribuies,


encargos e responsabilidades que extrapolam as bitolas regulamentares, invadindo atribuies do
Poder Judicirio, imiscuindo-se em questes a ele afetas, como se ver.
O Decreto 8.764/2016 coordena-se com outro, baixado na mesma data, que instituiu a
Poltica de Dados Abertos do Poder Executivo federal 3. O concurso dos dois diplomas
regulamentares abre as portas para o acesso s informaes registrais, mantidas sob a guarda e
custdia dos Registros Pblicos, garantindo o seu escrutnio pelos rgos da administrao pblica
federal direta, autrquica e fundacional, escancarando-a a todo e qualquer interessado, seja ele
uma entidade pblica ou mesmo privada. Voltaremos ao tema da tutela e preservao dos dados
de carter pessoal mantidos pelos Cartrios de Registros Pblicos brasileiros.
Nunca demais relembrar que a funo primacial dos Registros Pblicos garantir a
titularidade da propriedade e dos direitos reais e proporcionar informaes seguras acerca da
situao jurdica de bens e direitos de carter privado, mediante o processo tcnico de publicidade
registral, institudo para que a sociedade possa intercambiar bens e direitos com segurana jurdica,
garantia e previsibilidade.
J os cadastros tcnicos imobilirios multifinalitrios centram-se na constituio de um
inventrio territorial oficial e sistemtico embasado no levantamento dos limites de cada parcela,
que recebe uma identificao numrica inequvoca 4.
A interao dos Registros Pblicos com a administrao pblica representa um elemento
acessrio, relevante, porm alheio s suas funes fundamentais. A coadjuvao dos rgos
registrais aparelhando os estatais deve vir remarcada claramente pela lei 5. Deve o registrador
prestar informaes administrao pblica, sempre que solicitado, nos termos do art. 41 da Lei
11.977/2009 cc. nico do art. 17 da LRP. Mesmo as informaes transmitidas Receita Federal
pela DOI (declarao sobre operaes imobilirias) tm escopo de mera fiscalizao tributria (art.
15 do Decreto-Lei 1.510, de 27/12/1976) e no podem passar disso.
J os termos abrangentes do Decreto 8.764, de 10/5/2016 extrapolam, de modo gravoso, os
limites impostos pela lei.
Enfim, o acessrio converteu-se no principal.

Fatos, verses e subverses


A imprensa brasileira repercutiu o advento do regulamento de modo a sugerir que se criou,
no Brasil, finalmente, um sistema integrado de Registro de Imveis que, acima de tudo,

Decreto 8.777, de 11 de maio de 2016.

CUNHA. Eglaisa Micheline Pontes. ERBA. Diego Alfonso. Manual de Apoio CTM: Diretrizes para a criao,
instituio e atualizao do cadastro territorial multifinalitrio nos municpios brasileiros. Braslia: Ministrio
das Cidades, 2010, p. 15.

Por exemplo, os Registros Pblicos devem fiscalizar o recolhimento dos tributos devidos em decorrncia dos
atos praticados. V. art. 289 da LRP cc. inc. XI do art. 30 da Lei 8.935/1994 cc. inc. VI do art. 134 do CTN.

proporcionar maior segurana jurdica sociedade brasileira 6. Na opinio de especialistas, o


SINTER permitir que a Receita crie obstculos para a transmisso de propriedade ou registro de
garantia se ela sabe que aquele devedor est no limite, na opinio de uma advogada militante 7.
Para isso, naturalmente, a Receita Federal dever receber e homologar cada inscrio, devolvendo
o seu nihil obstat em relao a consumao de cada ato registral praticado pelo Oficial, constituindose, assim, num super-registro extravagante. Esta configurao de interoperabilidade do fluxo
dinmico de dados jurdicos produzidos pelos servios de registros pblicos prevista no decreto
(art. 1).
Na avulso de notas laudatrias da imprensa gostaria de destacar a matria veiculada pela
Revista poca por revelar, alm dos objetivos do rgo gestor, consubstanciados no release da
Receita Federal, a posio crtica de FLAUZILINO ARAJO DOS SANTOS, diretor de informtica e
tecnologia do IRIB - Instituto de Registro Imobilirio do Brasil. Acerca do controle do processo
registral, anota:
"[O] controle da propriedade imobiliria no Brasil operado pela sociedade, por meio dos cartrios
de registros de imveis, que esto na galxia do Poder Judicirio e so instrumentos de garantia do
Estado de Direito, para concretizao do direito de propriedade e de sua funo social. O decreto
uma afronta ao direito do povo brasileiro. Isso tem que ficar na mo da sociedade" 8.

A opinio do registrador paulista contrasta com as posies do prprio Instituto, que apoia
desde sempre a iniciativa do Governo Federal, festejando o advento do decreto. O entusiasmo
manifestado por parte da categoria indiscutvel. O IRIB abriu um canal em seu site para a recolha
de sugestes para a efetiva implementao do Decreto 9.
O governo federal divulgou nesta quarta-feira (11) as regras para criao do sistema de registro nico de
imveis, que ser administrado pela Receita Federal. (Folha de SP, 11.5.2016, acesso: http://goo.gl/ToDwEu).
A ideia do Sinter centralizar em um nico banco de dados todas as informaes sobre o registro de terras
e imveis no pas, que atualmente descentralizada (Valor Econmico de 11.5.2016, acesso:
http://goo.gl/iH8v8A); O novo sistema necessrio porque na atual sistemtica h uma dificuldade de
identificar os bens e seus proprietrios em mbito nacional para promover aes de interesse pblico, pelo
simples fato de que as informaes esto atomizadas, disseminadas em milhares de serventias extrajudiciais
em todo o pas. Logo a seguir: a medida traz grandes benefcios para a sociedade, especialmente na
segurana jurdica, que se traduz no exerccio pacfico do direito de propriedade e na proteo ao crdito, ao
mercado imobilirio e aos investimentos a ele inerentes. (Site da Receita Federal: http://goo.gl/GjJeQD).
6

Vide: Receita ir monitorar imveis em tempo real. Cartrios devero informar Receita Federal cada ato
registral. In Dirio do Comrcio e Indstria, edio de 23.5.2016.

Dilma obriga cartrios a comunicar todas transaes Receita. Acesso: http://goo.gl/WLmDM1 em


20.5.2016. FLAUZILINO ARAJO DOS SANTOS vinha lanando reiteradas advertncias a respeito da necessidade e
oportunidade de se armar um bom sistema de registro de imveis em meios eletrnicos aproveitando o mote
dado pela Lei 11.977/2009: Lamentavelmente, interesses subjacentes e ignorncia sobre o assunto
laboraram conjuntamente em resistncia regulamentao colocada em consulta pblica pela Corregedoria
Nacional de Justia, apresentando volumosas objees, que restou prejudicada. (...). Quot capita, tot sensus!.
In: Registro de Imveis Eletrnico. So Paulo: CNR. Acesso: https://goo.gl/B27znr em 20.5.2016.
8

Boletim do IRIB de 17.5.2016. Acesso: http://goo.gl/1acpKu em 20.5.2016. Promover o SINTER um dos


objetivos que se acha inscrito no programa de governana da atual gesto do Instituto: fomentar o
desenvolvimento e a aplicao do Registro Eletrnico, concentrando esforos para que a implantao da
Central Nacional de Indisponibilidades e o Sistema de Registro Eletrnico Sinter venham a ser uma realidade
9

Entre os que apoiam o SINTER e aqueles que o criticam de modo acerbo, acham-se outros
que o receberam com muitas restries e admitem que o tema, mal discutido entre os registradores
pblicos, deveria ser aprofundado e meditado no s por registradores, mas por toda a sociedade
brasileira.
Neste ltimo grupo me situo, com todo o respeito e considerao que devoto aos que
defendem a regulamentao da matria pelo Executivo brasileiro.
A fim de colaborar com o debate, indico algumas questes que poderiam ser objeto de
reflexo atenta e cuidadosa por todos os que esto envolvidos com o Registro de Imveis em sua
modalidade eletrnica.
Essas e outras questes sero debatidas internamente em ncleo de especialistas
especialmente criado no mbito da Academia Brasileira de Direito Registral Imobilirio ABDRI. Este
texto dever ser apreciado por seus membros e oportunamente divulgado 10.

O epicentro regulamentar
Tomo como base, para desenvolver este pequeno estudo, o disposto no art. 41 da Lei 11.977,
de 7/7/2009 que se acha na epgrafe do decreto. Ser este dispositivo legal, conjugado com o art.
84, caput, incisos IV e alnea a do inciso VI, da Constituio da Repblica, que serviu de lastro para
o decreto do SINTER.
Vamos, pois, analisar com ateno o disposto no artigo 41 Lei n 11.977, de 7/7/2009, assim
redigido:

Art. 41. A partir da implementao (1) do sistema de registro eletrnico de que


trata o art. 37(2), os servios de registros pblicos disponibilizaro ao Poder
Judicirio e ao Poder Executivo federal, (3) por meio eletrnico e sem nus, o
acesso s informaes constantes de seus bancos de dados, (4) conforme
regulamento. (5)
Decompondo seu articulado, temos:
(1) A partir da implementao...
O pressuposto lgico do artigo 41 a pr-existncia do Registro Eletrnico perfeitamente
estruturado e em funcionamento. Ser a partir de sua implementao no antes, no depois
que se disponibilizar o acesso aos seus bancos de dados (rectius: dos prprios servios de Registros
Pblicos).
Ora, o Registro de Imveis Eletrnico estreou entre ns por ato normativo baixado pelo Poder
Judicirio, no mbito de suas atribuies e prerrogativas constitucionais. Trata-se do Provimento
nacional disponibilizada pelos mais
https://goo.gl/CdnJRK em 20.5.2016.

de

3.600

registradores

imobilirios

brasileiros.

Acesso:

Ncleo de Estudos Avanados sobre Registro de Imveis Eletrnico NEAR, criado pela Portaria 1/2016 da
ABDRI.

10

47, de 18/6/2015, baixado pela Corregedoria Nacional de Justia, que estabeleceu diretrizes gerais
para o sistema do SREI - Registro de Imveis eletrnico. Cumpriu-se, assim, o comando legal que se
acha indicado na parte final do referido artigo 41.
O Judicirio atraiu para si a tarefa de regulamentar a lei, assumindo, em sua inteireza, a
competncia legal e constitucional para baixar atos normativos sobre a organizao interna de seus
rgos, inclusive os registrais (arg. dos incisos I e III, 4, do art. 103-B da EC 45/2004).
O ato normativo do CNJ previu, com muita antecedncia, que o intercmbio de informaes
entre a administrao pblica e os registradores se daria por intermdio de centrais de servios
eletrnicos compartilhados que se criaro em cada um dos Estados e no Distrito Federal 11.
Parece evidente, pela simples leitura do dito artigo 41, que a lei no cometeu ao Poder
Executivo a incumbncia de implementar o registro eletrnico, nem, tampouco, se lhe deferiu a
competncia para sua regulamentao ou controle das centrais eletrnicas que j esto em
funcionamento nos Estados. Neste ponto, o decreto desbordou dos lindes regulamentares e
avanou, como se ver em detalhe a seguir, sobre reas de competncia do Poder Judicirio.
Como redigido, o advento temporo do Decreto 8.764/2016 representa uma coliso frontal
com a prpria Lei 11.977/2009 (art. 37) e com a regulamentao j consumada pelo Judicirio. Alm
disso, sua edio promove, na prtica, a captura e o condicionamento da operao das Centrais
Estaduais, j em funcionamento, a cargo dos registradores de cada estado da federao.
o que se pode ler do seu art. 7:
Art. 7 O acesso dos rgos e das entidades da administrao pblica federal s centrais de servios
eletrnicos compartilhados de registradores para operaes de consulta, visualizao eletrnica de
matrculas e de ttulos, requisio e resposta ser operado exclusivamente por meio de interface do
Sinter, que ser responsvel pela habilitao, pela identificao e pelo controle de acesso de seus
usurios.
Pargrafo nico. A Secretaria da Receita Federal do Brasil disciplinar a poltica de segurana e os
parmetros de soluo aplicados na comunicao entre o Sinter e as centrais de servios eletrnicos
compartilhados de registradores.

Pergunta-se: o sistema de informaes, que no Estado de So Paulo opera h quase 20 anos


sob a coordenao e fiscalizao do Poder Judicirio, ser condicionado pelas polticas de operao
e gesto definidas pelo SINTER? 12 O Judicirio sujeitar-se- s regras disciplinadoras do acesso s
11

Cfr. inc. I do art. 2 cc. art. 3 do dito provimento.

Desde o ano de 1997, o Tribunal de Justia de So Paulo, por sua Corregedoria-Geral, vem baixando atos
normativos para a modernizao do sistema registral. O Provimento CG 25/1997, por exemplo, regulamentou
a requisio de certides, via telemtica, a uma ou diversas serventias imobilirias da Capital, bem como
entrega de certides em qualquer serventia, de livre escolha do usurio, com possibilidade de remessa a seu
domiclio, via postal. Posteriormente, em 2007, foi baixado o Provimento CG 6/2009, de 13/4/2009, DJe
14/4/2009, des. RUY PEREIRA CAMILO, para regulamentar a requisio de informaes. O longo percurso
regulamentar no Estado de So Paulo culminou com a edio do Provimento CG 42/2012, de 17/12/2012, DJe
de 19/12/2013, do des. JOS RENATO NALINI, que disps sobre a implantao do Servio de Registro Eletrnico
de Imveis (SREI) no Estado de So Paulo e operao da Central de Servios Eletrnicos Compartilhados dos
Registradores de Imveis (Central Registradores de Imveis).

12

informaes baixadas pelo Executivo (art. 4 do Decreto)? O prprio CNJ, que reconheceu a
autonomia dos registradores para criar, organizar e operar as centrais estaduais ( 1 do art. 3 do
Provimento 47/2015), admitir a ineficcia de suas prprias regras, sua revogao parcial,
implcita, promovida por meio de decreto do Executivo?
A prpria Receita Federal anunciou, em nota divulgada imprensa que o resultado desse
conjunto de medidas estruturantes ser o fortalecimento do pacto federativo e das funes
registral e fiscalizatria, bem como da melhoria do ambiente de negcios do Pas 13.
Porm, no nos parece que haver o fortalecimento do pacto federativo, nem
aperfeioamento da funo fiscalizatria, muito menos, ainda, da atividade registral. De um s
lance, o Executivo vem de solapar as atribuies cometidas aos rgos judicirios e registrais de
cada Estado, criando um registro centralizado e unificado, sob gesto e guarda do Executivo,
malferindo, assim, o pacto federativo. Avana sobre atribuies prprias do Poder Judicirio, a
quem compete fiscalizar e disciplinar os servios registrais ( 1 do art. 236 de Constituio Federal
cc. art. 103-B da EC 45/2004 e inc. XIV do art. 30 da Lei 8.935/1994). Finalmente, abala a atribuio
cometida, pela lei, aos prprios registradores na misso de estruturar e operar o Registro de Imveis
eletrnico, fortalecendo a instituio.
No nos esqueamos que, timbrando pelo princpio de preservao das competncias
estaduais, o regulamento do Poder Judicirio, baixado por intermdio do Conselho Nacional de
Justia, consagrou regras gerais, estabeleceu diretrizes, que devero reger a criao das CENSECs
estaduais pelas Corregedorias-Gerais de Justia locais, a quem competir, in suo ordine, a
complementao e a compatibilizao de seus dispositivos com as regras gerais baixadas pelo CNJ
(inc. VIII do art. 1 cc. 1 do art. 3 do Provimento CNJ 47/2015).
evidente que a criao do SINTER representa, claramente, um oneroso bis in idem
regulamentar, j que replica um sistema concorrente, redundante, emparelhado com o criado por
ato regulamentar do Poder Judicirio.
A criao do SINTER uma iniciativa anacrnica, ruinosamente simtrica s que levaram o
Executivo a gestar sistemas concorrentes no mbito do Registro Civil das Pessoas Naturais, com a
instaurao de verdadeira babel informativa, com grande dispndio de recursos pblicos e privados
(de registradores) 14.
(2) [Registro] eletrnico de que trata o art. 37.
O que reza o art. 37 da Lei 11.977/2009? Vejamos:
Conferir: Unificao de dados traz simplificao e mais segurana na titularidade de imveis. Site da
Receita Federal: http://goo.gl/GjJeQD, acesso em 19.5.2016.
13

Basta conferir a balbrdia informacional criada pelo advento do CIRC - Sistema Nacional de Informaes de
Registro Civil, institudo pelo Decreto 8.270, de 26/6/2014 em contraste com o CRC Central de Informaes
do Registro Civil, institudo pelo Provimento CNJ 38 de 25/07/2014, posteriormente revogado pelo
Provimento CNJ 46/2015 de 16/6/2015, Dje de 18/6/2015, da min. NANCY ANDRIGHI. Atualmente convivem
ambos os sistemas, gerando redundncia, retrabalho e confuso. O problema s no ainda maior porque se
deliberou a suspenso do SISOBINET - Sistema informatizado de bito, criado com base nos art. 68 da Lei
8.212/1991.
14

Art. 37. Os servios de registros pblicos de que trata a Lei n. 6.015, de 31 de dezembro de 1973,
observados os prazos e condies previstas em regulamento, instituiro sistema de registro
eletrnico.

Note-se, partida: no ser a administrao pblica federal, nem a administrao judiciria,


que criaro e faro a gesto e a manuteno do sistema de registro de imveis eletrnico. Pela
estrita literalidade da Lei, essas atribuies foram cometidas aos servios de registros pblicos de
que trata a Lei 6.015, de 31 de dezembro de 1973. Sero os prprios registradores que instituiro
o registro eletrnico, nos prazos e condies previstas em regulamento 15.
O Poder Judicirio, a quem compete regulamentar a atividade (arg. do inc. XIV do art. 30 da
Lei 8.935/1994 e art. 103-B da EC 45/2004), tem, ao longo de vrios anos, baixado provimentos para
regular os servios eletrnicos prestados pelos prprios registradores, por intermdio de suas
entidades de classe 16.
De modo harmnico e producente, o Judicirio, aliado aos chamados rgos dos servios
notariais e de registro 17, vm ao longo do tempo consolidando um ambiente de interao,
comunicaes e gesto do Registro de Imveis por meios eletrnicos que satisfaz as necessidades
sociais e econmicas do pas, proporcionando respostas eficazes s demandas por modernizao do
sistema registral ptrio. O Judicirio, baixando atos normativos para regular e disciplinar as
atividades registrais e notariais; os rgos registrais, dando concretude s regras que disciplinam a
criao ou migrao de dados aos novos meios eletrnicos, prestando seus servios em novos canais
de acesso informao e comunicao.
Com o advento do novo Cdigo de Processo Civil (Lei 13.105, de 16/3/2015) a competncia
definidora do poder regulamentar do Judicirio, j tradicional entre ns, se renova e aprofunda. Nos
termos do art. 196 do CPC, compete ao Conselho Nacional de Justia e, supletivamente, aos
tribunais, regulamentar a prtica e a comunicao oficial de atos processuais por meio eletrnico
e velar pela compatibilidade dos sistemas, disciplinando a incorporao progressiva de novos
avanos tecnolgicos e editando, para esse fim, os atos que forem necessrios, respeitadas as
normas fundamentais deste Cdigo. E o art. 837 complementa o quadro: obedecidas as normas
de segurana institudas sob critrios uniformes pelo Conselho Nacional de Justia, a penhora de
dinheiro e as averbaes de penhoras de bens imveis e mveis podem ser realizadas por meio
eletrnico.

O mesmo princpio foi observado no Provimento CNJ 47/2015 que em seu art. 2 estabeleceu que o Registro
Eletrnico dever ser implantado e integrado por todos os oficiais de registro de imveis de cada Estado e
do Distrito Federal e dos Territrios. E mais: as centrais eletrnicas estaduais devero ser criadas pelos
respectivos oficiais de registro de imveis ( 1 do art. 3).
15

16

Para uma visita ao conjunto regulamentar no Estado de So Paulo, acesse: https://goo.gl/8WDI2V.

Assim o art. 103-B da EC 45/2004 qualifica os notrios e registradores, recuperando a maravilhosa expresso
consagrada por JOO MENDES DE ALMEIDA JR. em seu festejado rgos da f pblica. So Paulo, Saraiva, 1963,
186 p.
17

Concluiu-se que o Executivo Federal se imiscuiu em seara alheia, cooptando atribuies


prprias de rgos judicirios e registrrios, instaurando sistemas espelhados e redundantes de
informao pessoal e patrimonial dos privados.
(3) Os registros pblicos disponibilizaro ao Poder Judicirio e ao Poder Executivo federal
Note-se que o Registro Eletrnico fundamentalmente um portal de acesso, por meios
eletrnicos, que se acha aberto s diversas unidades de Registro de Imveis espalhadas por todo o
territrio nacional, bem como administrao pblica federal e ao Poder Judicirio.
Disponibilizar o acesso informao registral certamente no o mesmo que assenhorar-se
dela. O Decreto subverte o sentido da norma e cria um verdadeiro ncleo informativo de cariz
pessoal e patrimonial no corao do estado brasileiro e isto sem delegao legal-constitucional.
Por outro lado, a regulamentao da Lei 11.977, de 2009 no previu uma mudana substancial
nos meios tradicionais de suporte de informao. Os livros de Registro, previstos nos arts. 3 e
seguintes, combinados com os art. 173 da Lei 6.015/1973, permanecem exatamente como se acham
desde a sua criao: livros em papel, escriturados ao modo tradicional, nos termos do arts. 3 e 4
cc. inc. I do art. 231 da LRP. Ser com base nesses livros e repositrios que os registradores havero
de haurir as informaes necessrias para formar o painel dominial para a expedio de certides e
para prestao de informaes (art. 16 cc. art. 18 da LRP).
Os repositrios registrais eletrnicos foram previstos na regulamentao do CNJ para acolher
to-somente os documentos que originariamente foram concebidos como nato-digitais, assinados
digitalmente, apresentados em formato eletrnico aos cartrios, tudo de acordo com a faculdade
contida no art. 10 da MP 2.200-2, de 2001 18.
A escriturao registral, feita de modo inteiramente eletrnico, com a substituio dos meios
tradicionais, foi adrede postergada entre ns 19. No factvel, nem tampouco seguro, que se faa a
substituio integral dos suportes da informao registral no atual estgio tecnolgico do pas. No
se operou, entre ns, a migrao denominada big bang de substituio dos meios tradicionais em
papel por repositrios inteiramente eletrnicos a partir de uma data pr-determinada. Essa
modalidade de implantao dos chamados registros eletrnicos firmemente criticada em fruns
internacionais que tratam da matria 20.

18

Inc. IV do art. 2 cc. art. 7 do Provimento 47, de 18/06/2015.

19

Art. 6 do Provimento 47, de 18/06/2015.

Assim se pronunciou Nicolas P. Nogueroles no Congresso do Cinder, realizado em 2014 na cidade de


Santiago do Chile: Las reformas big-bang no existen en materia de registros, salvo que se pretenda destruir
un sistema. Las reformas son graduales, requieren tiempo y responder a las verdaderas exigencias de los
ciudadanos. Los pases que han sido capaces de evolucionar hacia un registro de derechos han necesitado
muchos aos, incluso siglos, y lo han hecho progresivamente (Australia, Escocia o Irlanda). La simple
introduccin de nuevas tecnologas no supone necesariamente una mejora de la tecnologa jurdica, antes al
contrario, si no se mejora la tecnologa jurdica puede perpetuar los vicios e inseguridades anteriores y aun
potenciarlos. La historia nos muestra que hasta los opositores al establecimiento o desarrollo de los sistemas
registrales han aceptado las reformas a cambio de beneficiarse de la claridad del registro para el ejercicio de
su funcin , sin que ello aproveche a los ciudadanos. (Site: http://goo.gl/7XTNXw, acesso em 21.3.2016). Cfr.
20

A implantao do Registro Eletrnico deveria ser progressiva. Era o espervel, como


consagrado na regulamentao paulista no art. 4 do Provimento CG 42/2012:
Artigo 4 At que sobrevenha a regulamentao pela Corregedoria Geral da Justia, a escriturao
em meio eletrnico, sem impresso em papel, restringe-se aos indicadores reais e pessoais, controle
de ttulos contraditrios, certides e informaes registrais.

De fato, os livros auxiliares indicadores pessoal e real (inc. IV e V do art. 173 da LRP) hoje
podem ser escriturados eletronicamente. Mas os dados no sero substancialmente diferentes
daqueles que podem ser obtidos das Centrais de Servios Eletrnicos Compartilhados 21.
Admitindo-se, ad argumentandum, que os livros indicadores real (art. 179 da LRP) e pessoal
(art. 180 da LRP) representem, atualmente, livros estruturados e mantidos em bancos de dados,
formando os repositrios eletrnicos de que trata o Provimento CNJ 47/2015 (item d do art. 2),
ainda assim seria necessrio observar estritamente a regra consagrada no art. 22 da LRP, combinado
com art. 46 e seu pargrafo nico da Lei 8.935/1994. Verbis:
Art. 22. Os livros de registro, bem como as fichas que os substituam, somente sairo do respectivo
cartrio mediante autorizao judicial.
.....
Art. 46. Os livros, fichas, documentos, papis, microfilmes e sistemas de computao devero
permanecer sempre sob a guarda e responsabilidade do titular de servio notarial ou de registro, que
zelar por sua ordem, segurana e conservao.
Pargrafo nico. Se houver necessidade de serem periciados, o exame dever ocorrer na prpria sede
do servio, em dia e hora adrede designados, com cincia do titular e autorizao do juzo
competente.

A regra consagrada no art. 41, que ora comentamos, estabelece um procedimento que deve
observar rigorosamente o iter legal, cujo percurso obrigatrio. As etapas desse caminho
compreendem: (a) requisio de informaes, por meios eletrnicos, dirigida aos cartrios de
Registro de Imveis, nos termos do pargrafo nico do art. 17 da LRP; (b) pesquisa nos livros de
registro, documentos, papeis (art. 18, in fine, da LRP), mantidos sob a guarda e responsabilidade do
registrador, que (c) proceder apurao e definio da situao jurdica dos bens objeto de
registro (art. 16 da LRP), (d) dando resposta requisio deprecada pelo Poder Judicirio ou pelo
Executivo federal.
O Decreto 8.764, de 10/5/2016 inverteu essa ordem tradicional (e legal) ao estabelecer outra,
qual seja: os Registros Pblicos devero disponibilizar administrao federal, sem prvia
requisio, toda a base constante dos seus livros, papeis e arquivos, na forma de documentos nato

Do mesmo autor: reforma big bang o reforma gradual? inglaterra y alemania: dos reformas recientes. In
Folivm-CNJ-CGJSP-USP-ARISP em https://goo.gl/pStttQ - acesso na mesma data.
A ARISP mantm convnio com um grande nmero de rgos da administrao pblica inclusive a prpria
Receita Federal. Trata-se do convnio firmado a 24.7.2009 com o Superintendente da Receita Federal do Brasil
da 8 Regio firmada pelo Dr. Luiz Srgio Fonseca Soares. Acesso: https://goo.gl/O8l4wh em 21.5.2016.

21

digitais estruturados que identifiquem a situao jurdica do imvel, do ttulo ou do documento


registrado (art. 5).
Digno de nota o fato de que o referido art. 5 no estabeleceu claramente o escopo da
entrega compulsria, nem definiu, partida, prazos para o envio. O prazo carencial, previsto no
2 do art. 5, nuo, contado a partir da data de publicao da primeira verso do Manual
Operacional. No se revela o que, aps o interregno, se entregar. Tudo se mostrar com nitidez
aps o advento do Manual Operacional 22. Tal regimento, baixado pelo prprio governo (inc. II do
art. 4) poder ampliar, modificar, modular os dispositivos do decreto, o que na prtica poder
representar a magnificao dos encargos e responsabilidades dos registradores, adstritos sua
observncia subserviente e obrigatria. Pode, dito Manual, estabelecer, por exemplo, que os
registradores devero formalizar os documentos nato digitais estruturados que identifiquem a
situao jurdica do imvel, do ttulo ou do documento registrado de todos os imveis matriculados
na serventia em prazos estabelecidos ao seu alvedrio.
Alm disso, tais informaes, uma vez depositadas compulsoriamente nos repositrios
eletrnicos estatais, devero ser atualizadas, dinamicamente, aps a prtica de cada ato registral,
no prazo estabelecido pelo dito Manual Operacional.
Por fim, o Decreto do SINTER abre uma janela no s para a constituio de um registro
paralelo, redundante, espectral dos tradicionais Registros Pblicos, como inova, em atropelo aos
bordes regulatrios, ao estabelecer a exigncia de prestao, pelos rgos registrais, de outras
informaes que sirvam para fins de estatstica ( 3 do art. 5).
Ora, os registradores somente esto obrigados a expedir certides e prover informaes
acerca de dados que possam ser hauridos diretamente de seus livros de registro ou de documentos
arquivados no cartrio e que tenham acedido como ttulo formal com todos os seus documentos
adjuntos, necessrios prtica de atos de registro (art. 17, caput, cc. art. 18 da LRP).
Exigir a configurao da situao jurdica dos bens matriculados e prover o estado de outras
informaes que sirvam para fins de estatstica representa, na prtica, a criao de encargos no
previstos em lei, que vo representar despesas cujo custeio no se acha previsto nem na lei, nem,
tampouco, no malsinado regulamento.
Tal dinmica de interconexo claramente subverte a regra do art. 41 da Lei 11.977/2009 que
prev, to-somente, um canal de intercmbio de informaes e no a constituio de um registro
paralelo, unitrio, centralizado, fantasmal, que julgamos ilegal e inconstitucional.
No limite, o tradicional modelo organizativo do sistema registral ptrio, em que h a
dispensao de competncias prprias aos rgos registrais, com o exerccio pessoal e indelegvel
de tais atividades, com a garantia de independncia jurdica e autonomia em sua ordem 23, essa
Tenho a ntida impresso de que as questes tormentosas, que receberam forte oposio e mereceram
uma crtica acerba dos registradores na srie de encontros promovida pela Receita Federal, sero tratadas
neste Manual Operacional. Os vrios, diversos, dispositivos que a ele aludem nos do a certeza de que o
decreto falto de substancialidade, no sentido de revelar, claramente, o que realmente se pretendeu com a
sua edio.
22

23

Art. 28 da Lei 8.935/1994.

10

configurao institucional ser francamente abalada por um modelo centralizado, unitrio,


reconvertido e submetido hierarquia de entes administrativos 24.
Eis delineado o perigo da administrativizao do Registro Pblico brasileiro, sombrio vaticnio
de RICARDO DIP 25.
Por essas e outras tantas razes, a regra consubstanciada no decreto h de ser considerada
inconstitucional, especialmente porque afronta, precisamente, as disposies constitucionais que
serviram de base para a sua decretao (art. 84, caput, incisos IV e alnea a do inciso VI, da
Constituio da Repblica).
(4) Informaes constantes de seus bancos de dados
Alm do pronome seus, que aponta inequivocamente para a sede substantiva dos dados,
que no se desloca, o tema em destaque, aqui, convoca o da proteo de dados de carter pessoal
e o da tutela privada de interesses que se relacionam preservao da privacidade de dados
conformativos dos registros 26.
A quem compete zelar pelos dados de carter pessoal e patrimonial dos cidados que vm
embalados pelos ttulos que so apresentados voluntariamente aos Registros Pblicos ptrios?
Responde-se, sem hesitao: aos registradores. Estes so os guardies dos livros de registro,
responsveis pela sua vigilncia, custdia, guarda. Devem faz-lo em segurana, em carter
permanente, respondendo pela sua ordem e conservao (art. 24 da LRP). Mas no s. O Oficial
do Registro deve zelar e conservar seus livros de registro, mas, igualmente, deve manter
preservados as fichas, documentos, papis, microfilmes e sistemas de computao que devero
permanecer sempre sob a sua guarda e responsabilidade, zelando pela sua ordem, integridade,
incolumidade, segurana e conservao (art. 46 da Lei 8.935/1994).

A funo registral , por imperativo constitucional, exercida por meio de descentralizao administrativa
por colaborao. Essa configurao ser fulminada, tornando os registradores meros copistas da titulao.
Cfr. RIBEIRO. Lus Paulo Aliende. Regulao da funo pblica notarial e de registro. Saraiva: 2009, p. 56, n.
2.2.
24

DIP. Ricardo. Direito administrativo registral. So Paulo: Saraiva, 2010, p.30, item 4, passim. Em outra
passagem, diz o festejado autor: [] muito necessrio observar, a propsito (e sempre salvas as intenes),
que essa insinuao do direito administrativo termina por (1) recusar autonomia ao direito imobilirio
registral, (2) publicizando-o de modo predominante, em prejuzo de sua classificao no mbito de direito
privado, e (3) preparando a ideia da administrativizao (rectius: estatalizao) do exerccio das funes
registrais. Isso assim como dar alojamento a soldados, dos quais se diz que no primeiro dia so hspedes
comedidos, no segundo amigos confiados, no terceiro senhores insolentes (BERNARDES, Nova Floresta, Ttulo
I, II). Vide tambm: Do conceito de direito registral imobilirio. Porto Alegre: safE, 2005, p. 54, e O estatuto
profissional do notrio e do registrador. Op. cit., p. 558, passim.
25

O tema da preservao e proteo de dados de carter pessoal atualssimo. No o objetivo deste


opsculo enfrentar as questes que o tema suscita. Deixo indicado, de passagem, que o decreto colide com o
disposto nos incisos II e III do art. 3 e no art. 11 da Lei n. 12.965, de 23 de abril de 2014. Sobre o tema do
aparente binmio tensivo publicidade registral versus privacidade indico: RIBEIRO. Lus Paulo Aliende.
Publicidade registral e direitos da personalidade. In Revista de Direito Imobilirio n. 59, jan./jul. 2005. DIP.
Ricardo. Base de dados, registro informtico e o acesso informao registral versus direito privacidade. In
Revista de Direito Imobilirio n. 63, jul./dez de 2007.
26

11

Os livros, sejam eles constitudos por suporte cartceo ou por repositrios eletrnicos,
digitais, microgrficos, etc., devem ser mantidos sob a estrita guarda e conservao do registrador.
Os Registros Pblicos so instituies criadas para a tutela e garantia de interesses privados
(art. 1 da LRP cc. art. 1 da Lei 8.935/1994). Os seus registros devem ser mantidos preservados
inclusive em face do escrutnio do prprio estado salvo quando esses dados forem requisitados
pela autoridade judicial ou administrativa, nos termos da lei. Essa a teleologia que se pode extrair
de todo o sistema de tutela pblica de interesses privados e, especialmente, do art. 22 da LRP que
reza que os livros de registro, bem como as fichas que os substituam, somente sairo do respectivo
cartrio mediante autorizao judicial.
A mesma Lei de Registros Pblicos estabelece a regra e define os padres de
intercomunicao com a administrao pblica no seu art. 17, que trata da lavratura da certido e
prestao de informaes. Diz o pargrafo nico:
O acesso ou envio de informaes aos registros pblicos, quando forem realizados por meio da rede
mundial de computadores (internet) devero ser assinados com uso de certificado digital, que
atender os requisitos da Infraestrutura de Chaves Pblicas Brasileira ICP.

O Sistema criado pelo Decreto 8.764/2016 inter-relaciona-se com o ambiente criado pelo
Decreto 8.777/2016, ambos baixados no mesmo dia. O tema da guarda e preservao dos livros de
registro e de seus dados se liga, intimamente, proteo de dados de carter pessoal que informam
e consubstanciam os livros de registro.
O Decreto 8.777/2016 instituiu a Poltica de Dados Abertos do Poder Executivo Federal que
tem por objetivos, dentre outros, promover a publicao de dados contidos em bases de dados de
rgos e entidades da administrao pblica federal direta, autrquica e fundacional sob a forma
de dados abertos (inc. I do art. 1). Qualquer cidado poder aceder aos dados produzidos,
agenciados, combinados ou simplesmente acumulados pelo Poder Executivo federal, desde que,
sobre eles, no recaia vedao expressa de acesso (inc. III). Por fim, dentre os objetivos apontase o de fomentar novos negcios (inc. VII).
O princpio que norteia ambos os sistemas o da publicidade das bases de dados
governamentais, sendo o sigilo considerado a exceo (inc. I do art. 3).
Por outro lado, o decreto que instituiu o SINTER previu uma brecha para acolhimento de
dados produzidos ou provenientes de pessoas jurdicas de direito privado (art. 8 in fine) 27.

No se acha indicado claramente, mas o art. 8 d ensanchas para acolhimento de dados produzidos por
entidades do crdito imobilirio, cumprindo, assim, a regulamentao do Banco Central do Brasil (Resoluo
4.088, de 24 de maio de 2012, alterada pela Resoluo n 4.399, de 27/2/2015, que dispe acerca do registro
de informaes referentes s garantias constitudas sobre imveis). No nos esqueamos que as cesses de
crdito garantidas por alienao fiduciria transferem a propriedade sem o concurso do Registro de Imveis
( 1 e 2 do art. 22 da Lei 10.931/2004). Em doutrina: MNDEZ GONZLEZ. Fernando P. DIP, Ricardo.
JACOMINO, Srgio. Registro Pblico de Imveis eletrnico riscos e desafios. So Paulo: Quinta Editorial, 2012,
especialmente p. 127 passim.

27

12

O microssistema criado pelos decretos que se conjugam para tratar do delicado tema dos
dados pessoais gerados, mantidos e processados pela administrao pblica concorrente com os
Registros Pblicos.
Pode-se argumentar que os dados produzidos pelo Registro de Imveis so pblicos e que,
portanto, no incidiriam, no caso de sua apropriao pelo Governo Federal (SINTER), as vedaes
expressas de acesso, nos termos do inc. III do art. 1 do Decreto 8.777/2016 cc. art. 3 do Decreto
8.764/2016 28. Alm disso, a teor do art. 17 da LRP qualquer pessoa pode requerer certido sem
informar ao oficial ou ao funcionrio o motivo ou interesse do pedido.
preciso distinguir muito bem as hipteses: a requisio de certido pelo particular muito
diferente de consolidar uma base de dados de registro a latere dos Registros Pblicos. J
enfrentamos o tema anteriormente: disponibilizar o acesso informao registral certamente no
o mesmo que assenhorar-se dela.
Por outro lado, o acesso a determinada informao relativa a bens e a direitos inscritos e a
expedio da correspondente certido so deferidos para municiar o cidado na realizao de
negcios de natureza privada que envolvam a transao de bens imveis e de direitos a eles
relativos. Coisa muito distinta obter uma massa de dados que permita administrao pblica
derivar informaes que sero processadas e destinadas a outros fins, como o de promover o
desenvolvimento tecnolgico e a inovao nos setores pblico e privado e fomentar novos
negcios (inc. VII do art. 1 do Decreto 8.777/2016).
Em certo sentido, os dados que compem os livros de registro dos cartrios brasileiros so
de propriedade de seus titulares, integram o patrimnio dos indivduos e no podem, sem ofensa a
sua dignidade, lhes ser tomados, muito menos processados e combinados. Esse o pensamento de
LUS PAULO ALIENDE RIBEIRO, que sustenta que os Registros Pblicos preservam e tutelam o direito
fundamental e autnomo dos cidados proteo dos seus dados pessoais. Esses dados, que
compem os livros de registro, possuem um valor econmico, sendo inquestionvel o interesse do
mercado em usar e trabalhar com tais dados, assim como sua livre circulao 29.
O art. 17 da Lei 6.015/1973 idntico regra consagrada nos antigos Regulamentos de
Registro de Imveis 30. Vale dizer: esta disposio foi consagrada no sculo XIX, em poca que no

As limitaes ao acesso de dados de carter pessoal esto previstas nos incisos II e III do art. 3 e no art. 11
da Lei n. 12.965, de 23 de abril de 2014.
28

RIBEIRO. Lus Paulo Aliende. Publicidade registral e direitos da personalidade. In Revista de Direito
Imobilirio n. 59, jan./jul. 2005, p. 286. V. Diretiva da Unio Europeia 2016/680 do Parlamento Europeu e do
Conselho de 27 de abril de 2016 e Regulamento UE 2016/679 do Parlamento Europeu e do Conselho relativo
proteo das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais e livre circulao
desses dados. Nas consideranda parte-se do pressuposto de que a proteo das pessoas singulares
relativamente ao tratamento de dados pessoais um direito fundamental.
29

A regra, na verdade, da tradio do direito brasileiro e foi decalcada da redao original do Decreto 3.453,
de 26 de abril de 1865, de lavra do grande JOS THOMAZ NABUCO DE ARAJO (art. 81). Cfr. art. 20 do Decreto
18.542/1928 e Art. 20 do Decreto 4.857/1939.
30

13

se cogitava de processamento eletrnico de dados, nem de sua organizao em grandes bases como
atualmente perfeitamente factvel no contexto das tecnologias de big data 31.
O mesmo ALIENDE RIBEIRO constata que o confinamento dos dados registrrios nos limites
fsicos da unidade de servio a cargo de cada oficial registrador, somente acessvel ao pblico em
geral por meio da requisio de certides, torna difcil e onerosa (...) qualquer tentativa de
tratamento desses dados pessoais.
O desembargador paulista vaticinou, h vrios anos, que se aproximaria o momento de
interconexo dos dados constantes dos registros de vrios oficiais, com o rompimento das barreiras
fsicas hoje existentes, o que, porque traz o risco de inadequado ou indevido tratamento de dados,
pe em discusso a indagao inicial desta explanao do direito proteo de dados pessoais.
Por suas precisas lies, vo aqui suas consideraes:
Proponho (...) a ideia de que o direito proteo de dados pessoais se apresenta sempre que haja o
tratamento ou o risco de tratamento desses dados, fundado na ideia de que referidos dados integram
o patrimnio de cada pessoa, cuja titularidade se mantm mesmo se incorporados a um arquivo,
informatizado ou no.
O que se busca proteger o direito de cada pessoa livre disposio de seus dados, cuja incorporao
a um determinado banco de informaes no transfere sua titularidade para o dono do referido banco
de dados.
No se limita esse direito, pois, ao uso da informtica, abrangendo no somente os dados, que por sua
natureza j encontram proteo nos direitos intimidade e privacidade, mas quaisquer informaes
pessoais, cujo tratamento no pode se dar sem o inequvoco consentimento do titular.
Esse consentimento pode ser tcito, mas h de ser expresso, se os dados implicarem informaes
afetas ao direito intimidade ou demandarem proteo especial, tais como a sade e as que revelem
opes religiosas, polticas, sindicais ou sexuais.
H situaes, por outro lado, em que o interesse pblico ou coletivo prevalecem, como nos arquivos
destinados a fins judiciais ou policiais, fiscais ou de proteo ao crdito, para os quais no se exige o
consentimento.
Pode-se afirmar, pois, quanto a uma diretriz ou princpio de informao, que se exige que seja dado
aos titulares dos dados incorporados a um arquivo o conhecimento de que eles sero submetidos a
tratamento mediante seu consentimento inequvoco, expresso ou tcito.
Deve ser respeitada, ainda, a finalidade para a qual sero obtidos os dados, que no podem ser
utilizados para fim diverso.
H que se preservar, sempre, a segurana na guarda e divulgao de quaisquer dados pessoais e
assegurada a qualidade e exatido das informaes, sua preciso, pertinncia e quantidade, ou seja,
devem ser prestados informes suficientes, mas no excessivos 32.

MAYER-SCHNBERGER, Viktor. CUKIER, Kenneth. Big Data - Como Extrair Volume, Variedade, Velocidade e
Valor da Avalanche de Informao Cotidiana. So Paulo: So Paulo: Campus, 2013,
31

32

Op. cit. P. 289.

14

O uso que se faa dos dados depositados nos Registros Pblicos dever ser feito sob expresso
consentimento dos interessados, como, alis, se acha previsto no pargrafo nico do art. 4 do
Decreto 8.777/2016.
O Decreto 8.764/2016, conjugado com o Decreto 8.777/2016, inovam e vo muito alm da
lei de regncia seja a LRP, seja a Lei 11.977/2009 (art. 41). Proporcionar o acesso s informaes
constantes de bancos de dados das Serventias no o mesmo que formar uma imagem homloga
do prprio registro (art. 5 do Decreto 8.764, de 10/5/2016), numa espcie de replicao suprflua
(e onerosa) de dados e informaes.
Em concluso, os livros, documentos, papeis, bancos de dados, microfilmes, fichas,
indicadores, etc., pertencentes ao acervo do cartrio, ali permanecero indefinidamente (art. 26
da LRP) e a Administrao Pblica somente poder requisitar informaes e certides nos termos e
na forma previstos expressamente na prpria lei. Qualquer utilizao extravagante desses dados
deve ser objeto de expresso consentimento do seu titular.
(5) Poder regulamentar e custeio
O decreto traz em epgrafe o estalo constitucional que lhe serviu de calo para a sua edio:
art. 84, caput, incisos IV e VI, alnea a, da Constituio da Repblica.
Segundo o disposto no art. 84, compete privativamente ao Presidente da Repblica expedir
decretos e regulamentos para a fiel execuo das leis. Alm disso, cabe ao Chefe do Executivo
dispor, por decreto, sobre a organizao e funcionamento da administrao federal, quando no
implicar aumento de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos.
De incio, registre-se que a implantao e o custeio do SINTER implicaro vultosos
investimentos e dispndios, com evidente aumento de despesas para a Administrao Pblica.
Como parece evidente a qualquer que conhea a fundo a situao precria de centenas de
pequenas serventias espalhadas por todo o territrio nacional, a implantao do SINTER demandar
a instalao de hardware em cartrios carentes dos mais elementares insumos tecnolgicos. Alm
disso, ser necessrio o desenvolvimento de software e de plataformas digitais para a criao de
documentos nato digitais estruturados que identifiquem a situao jurdica do imvel, do ttulo ou
do documento registrado, nos termos do art. 5 do Decreto 8.764, de 10/5/2016. Desnecessrio
destacar que o funcionamento ininterrupto de processamento do fluxo dinmico de dados
jurdicos produzidos pelos servios de registros pblicos (art. 1) integrados num complexo portal
que envolve a participao de vrias instituies e demanda o processamento de dados de variadas
fontes, tal fato representa um investimento certamente relevante.
Ora, a regra do inc. VI, alnea a, do art. 84 da Constituio Federal, revela que compete ao
Chefe do Poder Executivo dispor sobre organizao e funcionamento da administrao federal,
quando no implicar aumento de despesa. E as despesas, como vimos, sero relevantes. Nos
termos do art. 14 do Decreto do SINTER, o investimento e o custeio relativos ao desenvolvimento,
manuteno, operao, ao intercmbio e ao acesso a bancos de dados e s demais atividades
de tecnologia da informao a ele inerentes sero atendidos por plano oramentrio especfico
sob gesto da Secretaria da Receita Federal do Brasil.

15

Sob esse aspecto, o decreto simplesmente inconstitucional. famosa a expresso que fez
fortuna: there ain't no such thing as a free lunch. Afinal, quem vai arcar com os custos e as despesas
importantes que a constituio do SINTER representar? A administrao pblica vai financiar os
cartrios deficitrios brasileiros?
Os servios registrais foram delegados ao particular, entregues gesto e administrao
privadas, atribuindo, a lei, ao registrador, a responsabilidade exclusiva pelas despesas de custeio,
investimento e pessoal (art. 21 da Lei 8.935/1994). Pergunta-se: a que ttulo se vai alocar recursos
pblicos para a consumao do sistema de registro eletrnico envolvendo as pequenas, mdias e
grandes serventias? Os rgos dos servios notariais e registrais no so rgos integrantes da
administrao pblica federal.
Por outro lado, estruturar, em documentos nato-digitais, um registro de propriedade e de
direitos reais significar, na prtica, a criao de um novo livro fundirio, a latere dos livros
tradicionais de registro que a Lei 11.977/2009 no ousou abolir e nem mesmo alterar. O livro
eletrnico (ou repositrio) criado pelo SINTER espera por um escriba qualificado, profissional do
direito, a quem, pelo regulamento, se comete a obrigao de o lavrar, sem que se estabelecesse
formas de custeio ou de estipndio. A via regulamentar no permite criar nem tampouco extinguir
direitos e obrigaes que no estejam expressamente previstos na lei. E essas atribuies no esto
previstas na Lei 11.977/2009.
J sob o prisma da competncia regulamentar, sabemos que a Constituio Federal cometeu
ao Judicirio, no mbito de suas competncias e atribuies, o poder de baixar atos regulamentares.
De fato, a Emenda Constitucional 45, de 30 de dezembro de 2004, no seu inciso I, 4, do artigo
103-B, cravou dispositivo que prev a expedio de atos regulamentares pelo Poder Judicirio.
Pelo texto constitucional, o Conselho Nacional de Justia poder [...] expedir atos regulamentares,
no mbito de sua competncia, ou recomendar providncias 33. Tivemos ocasio de defender essa
tese 34, que se acha livre de controvrsias no seio do prprio STF 35.

O CNJ pode expedir atos normativos destinados ao aperfeioamento dos servios notariais e de registro
(Inc. X do art. 8 do Regimento Interno do CNJ; inc. XI do art. 3 cc. inc. I do art. 14 do Regulamento Geral da
33

Corregedoria Nacional de Justia).


JACOMINO. Srgio. Registro Eletrnico: a nova fronteira do Registro Pblico Imobilirio parecer sobre o
anteprojeto de regulamentao encaminhado pelo Ministrio da Justia. Maio de 2010. Disponvel em
https://goo.gl/cuHG9u acesso em 21.5.2016.
34

O ataque ao art. 103-B, consagrado pela EC 45/2004, no tardou e veio antes mesmo da sua publicao:
ADI 3.367-DF, rel. Min. CEZAR PELUSO, deciso do dia 13.4.2005, pleno. , pois, reconhecidamente
constitucional o poder regulamentar previsto no inciso I do 4 do art. 103-B, que faculta ao CNJ [...] expedir
atos regulamentares, no mbito de sua competncia. Em doutrina, a atuao do CNJ no representaria
invaso do mbito de atuao do legislador nem violao do princpio federativo. Esta a opinio de
SAMPAIO. Jos Adrcio Leite. O Conselho Nacional de Justia e a independncia do Judicirio. Belo Horizonte:
Del Rey, 2007, p. 279. Igualmente: STRECK. Lenio Luiz. SARLET. Ingo Wolfgang. CLVE. Clemerson Merlin. Os
limites constitucionais das resolues do conselho nacional de justia (CNJ) e conselho nacional do ministrio
pblico (CNMP). In Revista da ESMESC. V. 12, n. 18, 2005, p. 21. JACOMINO. S. CRUZ. Nataly. Registro de
imveis eletrnico competncia regulamentar do Poder Judicirio. In Registros Pblicos e Notas Conselho
35

16

No faltaro exemplos em que a regulamentao de processos e rotinas registrais e notariais


tenha sido feita pelo Poder Judicirio. Eis somente alguns, destacados para efeito meramente
exemplificativo 36:
a) Registro de Imveis. Muitos regulamentos foram baixados ao longo do tempo. Exemplos:
(1) Penhora online. O revogado 6 do artigo 659 do Cdigo de Processo Civil de 1973
previa que a averbao de penhoras de bens imveis poderiam ser feita por meios
eletrnicos, obedecidas as normas de segurana que forem institudas, sob critrios
uniformes, pelos Tribunais estaduais. J no novo diploma processual, a regra da
publicidade registral por meios eletrnicos se dar com base em normas de segurana
institudas sob critrios uniformes pelo Conselho Nacional de Justia (art. 837 do Novo
Cdigo de Processo Civil)1. (2) Indisponibilidade de bens. Nos termos do art. 185-A do
CTN prev-se a decretao judicial de indisponibilidade de bens e direitos por meios
eletrnicos. Regulamentando a lei-complementar, o Poder Judicirio, por intermdio do
Conselho Nacional de Justia, baixou o Provimento CNJ 39, de 25.7.2014, DJe de 30.7,
min. GUILHERME CALMON. Neste provimento prev-se a interao normativa e
regulamentar, a cargo do Judicirio, e a operacional, a cargo dos prprios registradores,
por meio de suas entidades de classe1. (3) Registro Eletrnico sREI. Provimento
47/2015, de 19/6/2015, Dje 19/6/2015, min. Nancy Andrighi; (4) Arrendamento de
imvel rural por estrangeiro. Provimento CNJ 43/2015, de 17/4/2015, Dje 22/4/2015,
min. Nancy Andrighi, dispondo sobre o arrendamento de imvel rural por estrangeiro
residente ou autorizado a funcionar no Brasil, bem como por pessoa jurdica brasileira da
qual participe, a qualquer ttulo, pessoa estrangeira fsica ou jurdica que resida ou tenha
sede no exterior e possua a maioria do capital social. (4) Regularizao fundiria.
Provimento CNJ 44/2015, de 18/3/2015, DJe 19/3/2015, min. Nancy Andrighi. Estabelece
normas gerais para o registro da regularizao fundiria urbana.
b) Repositrios e livros eletrnicos dos rgos registrais. A competncia para criao de
repositrios e livros eletrnicos dos rgos notariais e registrais (assim qualificados no
art. 103-B da EC 45/2004) vem prevista no art. 16 da Lei 11.419, de 19/12/2006: os livros
cartorrios e demais repositrios dos rgos do Poder Judicirio podero ser gerados e
armazenados em meio totalmente eletrnico. A competncia legal para regulamentar
este dispositivo definida na prpria Lei do Processo Eletrnico em seu art. 18: Os
rgos do Poder Judicirio regulamentaro esta Lei, no que couber, no mbito de suas
respectivas competncias.
c) Registro Civil das Pessoas Naturais. O CNJ baixou inmeros atos normativos para
regulamentao de dispositivos legais concernentes a esta especialidade: (1) Provimento
CNJ 53/2016, de 16/5/2016, min. NANCY ANDRIGHI, regulamentando o disposto no 5 do
art. 961 do novo CPC, disps sobre a averbao direta por Oficial de RCPN da sentena
Nacional de Justia atos normativos apontados. DIP. Ricardo, PASSO, Josu Modesto. JACOMINO. S. So
Paulo: Quinta Editorial, 2015, p. 27.
Para acesso ao elenco de atos regulamentares baixados pelo CNJ a respeito dos servios notariais e
registrais, consulte: https://circuloregistral.com.br/classificadores-obrigatorios/

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estrangeira de divrcio consensual simples ou puro, no assento de casamento,


independentemente de homologao judicial. (2) Provimento CNJ 52/2016, de
14/3/2016, min. Nancy Andrighi, regulamentando o art. 227, 6, da Constituio
Federal, e o art. 1.609 do Cdigo Civil, disps sobre o registro de nascimento e emisso
da respectiva certido dos filhos havidos por reproduo assistida; (3) Provimento CNJ
51/2015, de 22/9/2015, min. Nancy Andrighi, dispondo sobre a averbao de carta de
sentena expedida aps homologao de sentena estrangeira relativa a divrcio ou
separao judicial; (4) Provimento CNJ 46/2015, de 16/6/2015, min. Nancy Andrighi,
dispondo sobre a CRC - Central de Informaes de Registro Civil; (5) Provimento CNJ
37/2014, de 7/7/2014, Guilherme Calmon, dispondo sobre o registro de unio estvel, no
Livro "E", por Oficial de Registro Civil das Pessoas Naturais; (6) Provimento CNJ 28/2013,
de 5/2/2013, Francisco Falco, dispondo sobre o registro tardio de nascimento, por Oficial
de Registro Civil das Pessoas Naturais, nas hipteses que disciplina;
d) Registro de Ttulos e Documentos. Provimento CNJ 48/2016, de 16/3/2016, DJe
17/3/2016. min. Nancy Andrighi, estabelecendo diretrizes gerais para o sistema de
registro eletrnico de ttulos e documentos e civil de pessoas jurdicas.
e) Notrios. CENSEC. Central Notarial de Servios Eletrnicos Compartilhados. Notrios.
Colgio Notarial do Brasil. Provimento CNJ 18/2012, de 28/8/2012, min. Eliana Calmon.
Dispe sobre a instituio e funcionamento da Central Notarial de Servios Eletrnicos
Compartilhados - CENSEC.

Concluses
possvel finalizar este opsculo sumarizando as concluses:
1. O pressuposto lgico do artigo 41 da Lei 11.977/2009 a pr-existncia do
Registro Eletrnico perfeitamente estruturado e em funcionamento. O Registro
de Imveis Eletrnico SREI acha-se criado e em fase de implementao em todo
o territrio nacional por fora do Provimento do CNJ 47, de 18/06/2015. O ato
normativo do Poder Judicirio previu, com muita antecedncia, que o intercmbio
de informaes entre a administrao pblica e os registradores se daria por
intermdio de centrais de servios eletrnicos compartilhados que se criaro em
cada um dos Estados e no Distrito Federal. A criao do SINTER representa,
claramente, um oneroso bis in idem regulamentar, j que busca criar um sistema
concorrente, redundante, emparelhado com o criado por ato regulamentar do
CNJ.
2. O art. 37 da Lei 11.97/2009 cometeu aos prprios rgos registrais a
responsabilidade de instituir o registro eletrnico, nos prazos e condies
previstas em regulamento. Regulamentado pelo Poder Judicirio, no ser,
contudo, a administrao pblica federal, nem mesmo a administrao judiciria,
que faro a gesto e a manuteno do sistema de registro eletrnico.
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3. O Registro de Imveis eletrnico fundamentalmente um portal de acesso aberto


s diversas unidades de Registro de Imveis espalhadas por todo o territrio
nacional, administrao pblica federal e ao Poder Judicirio. Disponibilizar o
acesso informao registral no o mesmo que assenhorar-se dela. O Decreto
subverte o sentido da norma e cria um verdadeiro ncleo informativo, de cariz
jurdico pessoal e patrimonial, no corao do estado brasileiro, sem a
correspondente delegao legal-constitucional.
4. Aos rgos registrais compete zelar pelos dados de carter pessoal e patrimonial
dos cidados entranhados nas inscries que so rogadas, voluntariamente, pelos
interessados. Os Oficiais do Registro so os guardies dos livros de registro,
responsveis pela sua vigilncia, custdia e guarda. Devem faz-lo em carter
permanente, respondendo pela sua ordem e conservao (art. 24 da LRP). Os
Oficiais de Registro devem zelar e conservar seus livros de registro, mantendo
preservados as fichas, documentos, papis, microfilmes e sistemas de
computao que devero permanecer indefinidamente sob a sua guarda e
responsabilidade, zelando pela sua ordem, segurana e conservao (art. 46 da
Lei 8.935/1994).
5. A Constituio Federal cometeu ao Poder Judicirio, no mbito de suas
competncias e atribuies, o poder de baixar atos regulamentares. Ao Conselho
Nacional de Justia compete expedir atos regulamentares, disciplinando as
atividades notariais e registrais do pas.

* Srgio Jacomino registrador imobilirio em So Paulo, Capital, membro do Conselho do Instituto de Registro
Imobilirio do Brasil. Presidente da ABDRI Academia Brasileira de Direito Registral Imobilirio.

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