Liliana Estupin Achury

El estado autonmico: del estado unitario al estado federal.

Un ejemplo de la mutacin de las formas de estado*
The regional state: from the unitary state to the federal state
An example of mutation in the state forms
Liliana Estupin Achury**
Universidad del Rosario, Bogot. Colombia
lilianaestupian@urosario.edu.co

Resumen
El artculo da cuenta de la crisis que presenta la teora tradicional de los tipos ideales o de las diversas formas de
Estado: Estado unitario, Estado regional y/o autonmico y Estado federal. Enfoque terico complejo, a la hora de
estudiar y entender las innumerables versiones dadas sobre la distribucin territorial del poder en el plano real,
a tal extremo, que la doctrina seala una cuarta forma de Estado, esto es, la devolution. De hecho, se observan
mltiples formas de Estados unitarios, de Estados regionales e incluso diversos modelos de federalismo. En cada
uno de ellos, el nivel intermedio cumple un papel dismil e incluso sui generis para la doctrina tradicional de
las formas de Estado. La Constitucin territorial espaola, da cuenta de las dificultades existentes a la hora de
describir un modelo, que si bien, se origina en la unidad y con preeminencia del principio autonmico, tambin
es cierto, que supera varias constituciones federales en materia de distribucin competencial, muy a pesar de
la crticas existentes sobre su an marcada tendencia centralista.

Palabras clave
Constitucin Poltica de 1978, Espaa, Estado regional, Estado autonmico, Autonoma, Comunidad Autonmica,
Federalismo, Estado Unitario, Competencias y Descentralizacin Territorial.

Abstract
The article reports on the crisis that presents the traditional theory of ideal types or various forms of state:
Unitary state, Regional state and/or Autonomic and Federal state. A complex theoretical approach, when studying
and understanding the many versions given on the territorial distribution of power in the real plane, to such
extent that the doctrine, points out a fourth form of state, this is the devolution. In fact, there are multiple forms
Fecha de recepcin del artculo: noviembre 7 de 2011
Fecha de aprobacin del artculo: diciembre 15 de 2011
* Resultado del proyecto de investigacin terminado titulado: La Constante Estructural Centralista de la Forma de Estado
Colombiana. Proyecto adscrito a la Lnea de Investigacin en: Territorio, Descentralizacin y Democracia del Grupo de
Derecho Pblico de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario. El modelo territorial espaol se observa
hasta el ao 2008.
** Doctora en Sociologa Jurdica e Instituciones Poltica de la Universidad Externado de Colombia, Abogada de la Universidad
Libre, Especialista en Derecho Constitucional, Derecho Administrativo y Magster de la Universidad Libre. Profesora de Carrera
de la Facultad de Jurisprudencia y Directora de la Lnea de Investigacin en: Territorio, Descentralizacin y Democracia del
Grupo de Derecho Pblico A1 de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario. Correo electrnico: liliana.
estupinan@urosario.edu.co
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of unitary, regional States and even different models of federalism. In each, the middle tier has a dissimilar role
and even sui generis compared to the traditional doctrine of state forms. The Spanish territorial constitution is
aware of the difficulties when describing a model, that while its originated in the unity and the primacy of the
autonomic principle, it is also true that overmatch several federal constitutions in the distribution of powers,
in spite of the criticisms on his still existing centralist tendency.

Key words
Constitution of 1978, Spain, Regional state, Autonomic state, Autonomy, Autonomous Community, Federalism,
Unitary State, Competencies and Territorial Decentralization.

Problema de Investigacin
La investigacin titulada: La Constante Estructural Centralista de la Forma de Estado Colombiana, observa
las diversas transformaciones que ha tenido el Estado unitario y la constante constitucional centralista que ha
marcado la relacin centro periferia, muy a pesar de la inclusin, en la Constitucin de 1991, de los conceptos
jurdicos de autonoma territorial, regin, provincia y descentralizacin, propios en principio, de modelos territoriales regionales o incluso federales. Por ello, uno de los objetivos especficos estuvo dado en la construccin
de un referente terico que invoc, las doctrinas tradicionales de las formas de Estado hoy desdibujadas ante
la hibrides y mestizaje de los modelos territoriales. En este contexto, son importantes las tendencias a las que
estn sometidos los diferentes Estados y sus correspondientes niveles intermedios de gobierno, llmense departamentos, estados, lnder, cantones, comunidades autnomas, regiones o provincias, segn sea la expresin
que se utilice en los textos constitucionales.
Dicho acercamiento propici una aproximacin a las constituciones territoriales de algunos Estados paradigmticos en el tema territorial. Una propuesta que permiti observar el grado de transformacin de los Estados
unitarios en las ltimas dcadas, los debates sobre las difusas fronteras existentes entre el Estado regional y/o
autonmico y el Estado federal, adems de las diversas versiones de federalismo. Por supuesto, el papel del nivel
subnacional ha sido fundamental y protagonista de dichos debates y mutaciones territoriales.
Precisamente la Constitucin espaola de 1978 y su innovador modelo territorial de autonoma, inspir varias
de las lneas y de los artculos que aparecen consignados en la Constitucin Colombiana, si bien, menguados
por la Forma de Estado Unitaria, finalmente plasmada por el Constituyente de 1991.

Introduccin
En principio, los Estados federales se consolidan en razn de la fortaleza inicial de sus partes integrantes. Esto es,
sus niveles subnacionales poseen, de forma previa al pacto constitucional, una carga histrica, nacional y soberana que les permite, sin mayores sobresaltos, contar y disfrutar de las potestades constitucionales, legislativas,
administrativas y judiciales que les son naturales. La misma idea ronda para los Estados que siendo unitarios
fueron transformados en Estados autonmicos o regionales, si bien es cierto, que sus niveles intermedios de
gobierno no cuentan, en la mayora de los casos, con las potestades preexistentes de las divisiones subnacionales
de los Estados federales, tambin es cierto, que estos llegaron a mayores niveles de descentralizacin a partir
de la fortaleza de sus partes o la peticin incansable de alguna de ellas, que incluso rayaron en el tema de la
secesin o el fraccionamiento territorial.
En razn de lo anterior, y a manera de hiptesis, se puede afirmar que surgen diversos problemas cuando se
funda un Estado federal cuyas partes carecen de las potestades preexistentes anotadas (Brauneder, 2008). En
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principio, el Estado federal proviene del denominado proceso integrativo, o aqul que se construye a partir de
la diversidad y la fuerza de sus partes, cuyo objetivo es el fortalecimiento de la unidad mediante un gobierno
centralizado que asegure los poderes y la soberana de las partes preexistentes (Peeters, 1999, pp. 233-234);
el caso contrario, es el denominado por la doctrina Federalismo devolucionario o la construccin, como lo
anota Peeters, de un orden constitucional federal a partir de la preexistencia de un Estado unitario (p. 234).
As, surge el interrogante de cul ser la situacin para un Estado que vira de un modelo unitario, caracterizado
por la mera descentralizacin administrativa o la autonoma de ejecucin, a un modelo federal?1 No obstante,
los Estados que cumplieron en su etapa de formacin con las caractersticas del federalismo integral, esto es,
la suma de partes fuertes, soberanas y autnomas a la hora de configurar la unin o el Estado centro, tambin
presentan ajustes permanentes y serios niveles de complejidad.
Dificultades igualmente observadas en los Estados unitarios que presentan aprietos, como los vistos en Francia
alrededor de la figura regional y la alteracin aparente del principio de uniformidad (Bon, 2003; Ares, 2009;
Zoco, 2004) o la complicada situacin de las inditas regiones continentales portuguesas (Lpez, 2011; Doliveira,
1999) o la existencia de regiones en Chile bajo el predominio de la desconcentracin (Ferrada,2010) o incluso
la lenta configuracin del nivel intermedio de gobierno colombiano dado entre la indita figura regional y el
anquilosado departamento (Estupin, 2009 y 2011).
As pues, tanto los modelos regionales como los federales y los unitarios cuentan con diversos niveles de
complejidad y asimetras, en razn de la diversidad de sus partes, disparidades que se traducen, en algunas
de ellas, como sinnimo de fuerza o para otras, como debilidad. En todo caso, la reivindicacin de la diversidad y el pluralismo ha dado lugar a la construccin de modelos territoriales ms descentralizados, an
en el contexto del Estado unitario. Es aqu, donde afloran los principios de solidaridad, flexibilidad, cooperacin e incluso el necesario reconocimiento de la diversidad (Fossac, 1999, p. 275-301), dada en razn de las
dismiles estructuras que presentan los niveles subnacionales a travs de sus procesos histricos, polticos,
econmicos, sociales, culturales, y geogrficos. As, entonces, el reto de los diversos modelos territoriales
estar cifrado en disear reglas para el sostenimiento de la unidad sin menoscabar las diferencias y la pluralidad que aflora en el contexto del Estado moderno, reto que asumi el Estado espaol bajo la promulgacin
de la Constitucin de 1978.

1. Del Estado unitario al Estado autonmico

La constitucin territorial italiana y espaola, provienen de Estados que siendo unitarios, se transformaron
lentamente en formas de administracin territorial ms descentralizadas. A pesar del interregno antidemocrtico vivido durante la dictadura espaola, la Constitucin de 1978 retom la fisonoma de Estado integral
o lo que hoy se denomina: Estado autonmico, dibujada, inicialmente, en la Constitucin de 1931.
Una forma de Estado que ha invocado la descentralizacin poltica en cabeza del nivel intermedio de gobierno,
sobrepasando el concepto de la desconcentracin y de la descentralizacin meramente administrativa. Se trata
de mayores grados de descentralizacin, generalmente concedidos en respuesta a resistentes reivindicaciones
territoriales en bsqueda de autogobierno e incluso de separacin. Nace entonces, un tercer modelo de Estado,
tal como se puede prever de la lectura de los artculos 1 y 8 de la Constitucin espaola de 1931 que rezan:
1

El caso belga, bien puede representar a un Estado que siendo unitario asume de forma lenta el modelo territorial federal,
en otras palabras, un caso de federalismo devolucionario. Segn Patrick Peeters, dicho federalismo se ha constituido en
varias dcadas siendo todava sui generis e inacabado para la teora federal. Por ejemplo, la denominada clusula residual
a favor del Estado federal y la escueta enumeracin de los poderes legislativos, adems, de la inexistencia de Constituciones
regionales, a pesar de las asignacin de poderes legislativos a estas con la misma categora legal que las leyes del Parlamento
nacional (p. 249 y 250).
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Artculo 1.- La Repblica constituye un Estado integral, compatible con la autonoma de los municipios y las
regiones.
Artculo 8.- El Estado Espaol, dentro de los lmites irreductibles de su territorio actual, estar integrado por
municipios mancomunados en provincias y por las regiones que se constituyan en rgimen de autonoma.

En el mismo sentido, se lee el artculo 5 de la Constitucin italiana de 1947:

Artculo 5.- La Repblica, una e indivisible, reconoce y promueve las autonomas locales; efecta en los servicios
que dependan del Estado, la ms ampla descentralizacin administrativa y adecua los principios y mtodos de
su legislacin a las exigencias de la autonoma y de la descentralizacin.

El trmino inicial de Estado integral utilizado en la Constitucin Espaola de 1931, implic una superacin
del desgastado modelo unitario, incapaz de cubrir todo el territorio espaol, e igualmente, una apuesta distinta
del modelo federal, en evidente crisis terica y prctica. Por ello, L. Jimnez de sua, citado por el clsico
Ferrando Bada, anotaba en la dcada de los aos treinta:
Frente al Estado unitario, tiene el integral la ventaja, en nuestro caso de ser compatible, sin imponerlas, con diversos
grados de autonomas regionales, cuando sean pedidas y procedentes, junto a un rgimen de vinculacin de otros
territorios nacionales no preparados por aquellas formas de autarqua. Y frente al Estado federal tiene el provecho
de permitir, sin desnaturalizarse, la existencia de estos territorios, ligados por estrecha dependencia polticoadministrativa al Estado junto a aquellas otras regiones que quieran y estn capacitadas para asumir funciones
de autodeterminacin, en grado de distinta intensidad, que son variantes de matiz en las posibles autonomas
regionales diversas, sin imponer una relacin uniforme entre el Estado y unos y otros territorios (1986, p. 171).

Juan Ferrando Bada, en el mismo texto clsico citado, formul las diferencias tericas entre uno y otro
modelo territorial. No sin antes advertir que dichos esfuerzos escapan de la realidad diversa en razn de las
particularidades de cada uno de los Estados. As los define y diferencia el texto clsico citado:
En los Estados federales existe pluralidad de ordenamientos constitucionales originarios: pluralidad de titulares
de autonoma constitucional: pluralidad de poderes constituyentes, que son, por una parte, el poder constituyente
central del Estado federal, y, por otra, los poderes constituyentes locales, es decir, de los Estados-miembros. En
los Estados regionales existe un ordenamiento constitucional: un nico titular de autonoma constitucional: un
nico poder constituyente; pero pluralidad de fuentes legislativas de igual naturaleza, por su fundamento y por
la eficacia jurdica de las leyes promulgadas por las mismas. Esta pluralidad de fuentes legislativas surge simultneamente del Stato-ordinamento, del poder constituyente nacional. En los Estados unitarios descentralizados
existe un nico ordenamiento constitucional: un solo titular de la autonoma constitucional y un solo poder
constituyente y una sola fuente creadora de leyes formales (p.196).

En Colombia, hasta la dcada de los ochenta, los cursos de derecho constitucional y administrativo ubicaron
al modelo regional como una variante de la descentralizacin dentro del contexto del Estado unitario. Hoy es
imposible catalogarlo como una modalidad ms de dicho modelo de Estado. La realidad de la constitucin
territorial espaola e incluso de la italiana ha mutado considerablemente. Para el caso espaol, se trata de un
proceso ms rpido y agresivo, en general, un modelo abierto, tal como se tratar a lo largo del texto, que ha
dado lugar a serios debates sobre su posible carcter de federal. Por ejemplo, Peter Hberle en 2007, seal
al modelo regional espaol como un hijo menor del federalismo (p.184); por su parte, Eliseo Aja (2006, p.
4286) afirm que ms que un hijo menor, el modelo autonmico, en materia de distribucin competencial
supera a varios Estados federales, como el brasilero o el austraco. A su vez, Italia ha hecho una apuesta
severa para afianzar el modelo regional, tal como se observa en las reformas constitucionales dadas a finales
de la dcada de los noventa y comienzos del siglo XXI, incluso la ltima de ellas denominada La ley del
federalismo (Girn, 2007, p. 82).
Es importante recordar, que la historia espaola, estuvo marcada por el centralismo e incluso largos perodos
autoritarios o dictatoriales. Una leve referencia federal se encuentra en el siglo XIX bajo el fracaso de la I
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Repblica Federal, destrozada, como lo seala Jos Manuel Castells (2004, p. 171), por el fuego cruzado entre
el cantonalismo y el carlismo; otra referencia estuvo dada en la obra del cataln Francisco Pi i Margall, titulada
Las nacionalidades (1877), un alegato a favor de la federalizacin espaola y expresin de un gran respeto,
e incluso admiracin por las instituciones forales vascas, as como por sus realizaciones administrativas
(Ibd., p. 171).
En general, una historia que ha virado entre soluciones centralizadoras o descentralizadoras a tono con el grupo
poltico y su perspectiva liberal o moderada del ejercicio del poder (Garca y Hernndez, 2005). Sin duda, un
Estado complejo y sui generis compuesto por nacionalidades y regiones, que incluso lograron reivindicar la
autonoma por momentos, tal como lo hicieron las comunidades histricas de Catalua, Pas Vasco y Galicia
quienes plebiscitaron proyectos de estatutos a propsito de la Constitucin de 19312 y de la configuracin
del Estado integral como una propuesta intermedia entre la unidad y las ideas federales (Lpez, 1994).
Algunos estatutos estuvieron inspirados por idearios federalistas, que al final tuvieron que conformarse con
los alcances del Constituyente de 1931 que en aras de la unidad no opt por la tendencia federalizante, pero
tampoco se inclin por un centralismo asfixiante. As por ejemplo, el Estatuto de Catalua fue aprobado
por la Ley de 15 de septiembre de 1932, definindose como una regin autnoma del Estado espaol, con
una lengua propia y cooficial, con un control compartido de la educacin, los impuestos y el orden pblico,
adems, de constituir a la Generalitat como el organismo representativo. Por su parte, el Estatuto Vasco fue
aprobado hasta el 4 de octubre de 1936, no sin antes haber pasado serias dificultades con los ayuntamientos
navarros, lo que llev finalmente a la conformacin del Pas Vasco entre las provincias de lava, Guipzcoa
y Vizcaya. Galicia, a su vez, esper para la aprobacin de su estatuto hasta el 28 de julio de 1936 a pesar de
contar con una propuesta federal desde el ao de 1931. Sobra resaltar, que otros territorios espaoles, para
julio de 1936, haban entrado en procesos autonmicos, por ejemplo, el Pas Valenciano, Aragn, las dos
Castilla y Len, Andaluca, el Principado de Asturias, Baleares, y Canarias (Garca y Hernndez, 2005).
Propsitos autonomistas declinados a partir de la instauracin de la dictadura militar, inspirada, entre otras
cosas, por el espritu unitario y centralista de los nacionalistas. Al final, cuarenta aos de administracin autoritaria, cuya organizacin territorial se caracteriz por el uniformismo. Sobre esta poca, Garca y Hernndez
(2005) sealan:
Las sucesivas Leyes de Rgimen Local (1945-1953 y texto refundido de 1955) configuran a los Ayuntamientos como
entidades naturales, cuyos alcaldes son elegidos gubernamentalmente, siendo a su vez delegado del Gobierno en
el municipio. Tambin a su vez los miembros de las Diputaciones Provinciales eran elegidos entre los alcaldes
y la presidencia de las mismas la ostentaba el gobernador civil. A mediados de los aos sesenta y comienzos de
los setenta empez a apreciarse vestigios claros de protestas sociales, de variada naturaleza, contra el rgimen
franquista (p. 51).

Al superarse la dictadura surgen vientos democrticos que irradian el proceso constituyente, momento aprovechado por las histricas nacionalidades y las diferentes regiones para demandar su constitucional derecho a la
autonoma. Diversos sectores y grupos en juego, unos saciados de centralismo e impulsando la creacin de un
Estado federal, otros, temerosos frente a los posibles fraccionamientos que hubiese podido generar un modelo
completamente descentralizado. Ante dichos extremos, nuevamente se ofrece una salida conciliadora que dio
lugar a la construccin de un paradigmtico modelo territorial.
La tensin slo era superable mediante la creacin de un modelo abierto, esto es, la construccin de una nueva
forma de Estado, caracterizada por una descentralizacin, en concepto de Jos Manuel Castells, (2004) de menor
2

Aprobada el 9 de diciembre de 1931 en plena II Repblica. Dicha Constitucin constituy a Espaa en una Repblica
democrtica, laica, descentralizada y unicameral, adems del reconocimiento del sufragio universal, declaracin de derechos,
creacin de un Tribunal de Garantas Constitucionales y la definicin de un Estado integral.

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vuelo (p. 172), cuyo objetivo principal era el autogobierno de las nacionalidades y las regiones, pero, igualmente,
un modelo inspirado en los principios de la indisoluble unidad de la nacin, la autonoma y la solidaridad.
Sobre esta decisin, seala Jos Manuel Castells (2004):
Quede claro por lo tanto, que el federalismo, como forma republicana de gobierno o la ruptura con las instituciones del pasado inmediato, no contaron prcticamente en los planteamientos de los constituyentes. Otra realidad
poltico-territorial se dibuj y se puso en prctica de inmediato, si bien la Constitucin no la bautiz de ningn
modo con un nombre determinado (p. 172).

En desarrollo de dicho modelo se dise una divisin poltico-administrativa que super la divisin territorial
desconcentrada, que caracteriz al gobierno espaol, a travs de la figura provincial. Es importante recordar que
entre 1823 y 1927 se crearon 50 provincias espaolas, las cuales actuaron en calidad de rganos de la administracin perifrica del Estado (Amador, Becker, Chica y Sagawe, 2004, p. 30). La agrupacin libre y espontnea
de dichas provincias, conforme a la autorizacin de los artculos 2 y 143 de la Constitucin espaola, dieron
lugar al nacimiento de las denominadas Comunidades Autnomas CCAA3. En general, un proceso llevado
a cabo a partir de la unin de las viejas provincias cuyas caractersticas histricas, culturales y econmicas les
fueran comunes, tal como se lee a continuacin:
Artculo 2. La Constitucin se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nacin espaola, patria comn e indivisible de todos los espaoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonoma de las nacionalidades y regiones que
la integran y la solidaridad entre todas ellas.
Artculo 143. 1. En el ejercicio del derecho a la autonoma reconocido en el artculo 2 de la Constitucin, las provincias
limtrofes con caractersticas histricas, culturales y econmicas comunes, los territorios insulares y las provincias
con entidad regional histrica podrn acceder a su autogobierno y constituirse en Comunidad Autnoma con arreglo
a lo previsto en este Ttulo y en los respectivos Estatutos ().

Qued, entonces la divisin territorial establecida en CCAA, provincias y municipios. Surge, aqu, una diferencia
entre el modelo regional italiano y el autonmico espaol, el cual, en su texto constitucional no indic cuales
son las regiones en que se reparte el Estado, ni las instituye, nicamente se limita a prever el procedimiento4
a travs del cual las colectividades territoriales regionales podan, si as lo deseaban, acceder a la autonoma
poltica y organizarse como Comunidades Autnomas (Girn, 2004, p. 17).
3

En adelante CCAA.

El Ttulo VIII de la Constitucin ofreci diferentes caminos para acceder a la categora de Comunidad Autonmica. Por un
lado, un procedimiento ordinario o de va lenta, llevado a cabo en lo trminos de los artculos 143.2, 146 y 148.2, los cuales
sealan: Art. 143.2: La iniciativa del proceso autonmico corresponde a todas las Diputaciones interesadas o al rgano
interinsular correspondiente y a las dos terceras partes de los municipios cuya poblacin represente, al menos, la mayora
del censo electoral de cada provincia o isla. Estos requisitos debern ser cumplidos en el plazo de seis meses desde el primer
acuerdo adoptado al respecto por alguna de las Corporaciones locales interesadas; Art. 146. El proyecto de Estatuto ser
elaborado por una asamblea compuesta por los miembros de la Diputacin u rgano interinsular de las provincias afectadas y
por los Diputados y Senadores elegidos en ellas y ser elevado a las Cortes Generales para su tramitacin como ley; Art. 148. 2.
Transcurridos cinco aos, y mediante la reforma de sus Estatutos, la Comunidades Autnomas podrn ampliar sucesivamente
sus competencias dentro del marco establecido en el artculo 149. Por otro lado, estableci un procedimiento extraordinario
o de va rpida, prescrito en el artculo 151 de la constitucin, as: 1. No ser preciso dejar transcurrir el plazo de cinco aos,
a que se refiere el apartado 2 de artculo 148, cuando la iniciativa del proceso autonmico sea acordada dentro del plazo del
artculo 143.2, adems de por las Diputaciones o los rganos interinsulares correspondientes, por las tres cuartas partes de
los municipios de cada una de las provincias afectadas que representen, al menos, la mayora del censo electoral de cada una
de ellas y dicha iniciativa sea ratificada mediante referndum por el voto afirmativo de la mayora absoluta de los electores de
cada provincia en los trminos que establezca una ley orgnica(). En sntesis, se puede sealar que la diferencia entre uno
y otro procedimiento estrib en el mayor nmero de municipios exigidos para impulsar el proceso y el proceso adicional de
consulta a la poblacin, mediante la figura del referndum, para el caso del procedimiento extraordinario. Ver: (Girn, 2007,
pp. 100 y 101).

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Las CCAA gozan, conforme al texto constitucional de autonoma5. Aqu se encuentra un rasgo que diferencia
esta forma de Estado de la unitaria y la federal, esto significa, que dichas entidades territoriales cuentan con
funciones de direccin, estatutarias, legislativas y administrativas o de ejecucin, y participan, si bien moderadamente, en las funciones del Estado centro. Al contrario de lo que sucede en los ordenamientos federales, no
hacen parte de la segunda cmara6 (Girn, 2007) y no tienen un papel especfico en la reforma constitucional,
pero presentan una semejanza en cuanto a la existencia de mecanismos jurisdiccionales centralizados dotados de la funcin de resolver conflictos de competencia entre entidades autnomas, y entre stas y el Estado
central7(Garca y Hernndez, 2005; Aja, 2006; Fernndez, 2005).
El Estado de las autonomas, presenta cierta complejidad en materia de reparto competencial. La Constitucin
contiene un listado de competencias exclusivas del Estado (contenidas en el artculo 149.1)8, un listado de las
5

Por su parte, la autonoma territorial de los entes locales municipios y provincias- est referida al otorgamiento de la
correspondiente personalidad jurdica y las potestades ejecutivas y reglamentarias necesarias para el cumplimiento de sus
competencias.

Diversas crticas, anota Girn Reguera, sobre la figura del Senado Espaol y su supuesto papel de Cmara de Representacin
Territorial. Entre otros aspectos, el de tener una participacin limitada de las Comunidades Autonmicas, esto es, que
solo un quinto de los senadores (51 de los 259) son designados por los Parlamentos Regionales, as: un representante por
cada Comunidad Autonmica y otro ms por cada milln de habitantes, y los restantes son elegidos por sufragio universal
en modo anlogo al Congreso de los Diputados. Con relacin a las competencias, seala la autora, que dicha instancia no
tiene un papel decisivo en asuntos que afectan a las regiones, y aunque participando en la funcin legislativa, su poder
de veto es meramente suspensivo y superable por mayora absoluta e incluso simple por el Congreso. De forma positiva
pero insuficiente ha sido la creacin de la Comisin General de las Comunidades Autnomas en el ao 1994, ente que
potenci la funcin territorial del Senado. Por lo anterior, considera que es urgente una reforma que le proporcione al
Senado la verdadera categora de cmara territorial, que se suprima a las provincias como circunscripcin electoral
por las Comunidades Autnomas, quienes elegiran a los senados por eleccin directa o de segundo grado a travs de las
Asambleas autonmicas, adems, de a la Cmara de una posicin de preferencia respecto al Congreso en la iniciativa,
tramitacin y decisin final de proyectos y proposiciones de ley de especial incidencia autonmica. (Girn, 2007, pp. 110
y 111).

El Tribunal Constitucional est integrado por 12 miembros nombrados por el Rey mediante Real Decreto, a propuesta de las
Cmaras que integran las Cortes Generales (4 por el Congreso y 4 por el Senado); del gobierno (2) y del Consejo General del
Poder Judicial (2). Al Tribunal se le atribuye la interpretacin suprema de la Constitucin, la proteccin de los ciudadanos
frente a posibles violaciones de sus derechos y libertades (recurso de amparo), adems del enjuiciamiento de leyes estatales
y autonmicas mediante recurso o cuestin de inconstitucionalidad. En materia territorial, resuelve los conflictos de
competencias entre el Estado y las Comunidades Autnomas y de stas entre s. Los enfrentamientos competenciales entre
el Estado y las Comunidades Autnomas pueden suscitarse por diferentes vas, as: Por una parte, el denominado Recurso de
inconstitucionalidad, interpuesto cuando una invasin competencial proviene de una ley o una norma con rango de ley; en
dicho caso, estn facultados para interponerlo los gobiernos, los parlamentos de las Comunidades Autnomas, 50 diputados,
50 senadores y el defensor del pueblo, quienes solicitarn al Tribunal la nulidad de la ley; por otra parte, el procedimiento para
dirimir conflictos de competencias entre los gobiernos, recayendo sobre alguna norma infralegal. Adems, la posibilidad de
que el gobierno central le solicite al Tribunal Constitucional examinar si un gobierno autonmico adopt alguna disposicin
tanto dentro del marco competencial como en respeto de los principios generales de la Constitucin. Y por ultimo, se habla
de los conflictos en defensa de la autonoma local que pueden interponer los municipios y las provincias frente al Estado o
una comunidad autonmica en defensa de su autonoma. Ver: Garca y Hernndez, 2005; Aja, 2006; Fernndez, 2005.

Artculo 149.
1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:1) La regulacin de las condiciones bsicas
que garanticen la igualdad de todos los espaoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes
constitucionales. 2) Nacionalidad, inmigracin, emigracin, extranjera y derecho de asilo. 3) Relaciones internacionales.
4) Defensa y Fuerzas Armadas. 5) Administracin de Justicia. 6) Legislacin mercantil, penal y penitenciaria: legislacin
procesal, sin perjuicio de las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho
sustantivo de las Comunidades Autnomas. 7) Legislacin laboral; sin perjuicio de su ejecucin por los rganos de
las Comunidades Autnomas. 8) Legislacin civil, sin perjuicio de la conservacin, modificacin y desarrollo por las
Comunidades autnomas de los derechos civiles, forales o especiales, all donde existan. En todo caso, las reglas relativas
a la aplicacin y eficacia de las normas jurdicas, relaciones jurdico civiles relativas a las formas de matrimonio ordenacin
de los registros e instrumentos pblicos, bases de las obligaciones contractuales, normas para resolver los conflictos
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competencias que pueden asumir las CCAA (artculo 148)9, adems, de otras que el Estado puede transferir o
de leyes y determinacin de las fuentes del Derecho, con respeto, en este ltimo caso, a las normas de derecho foral o
especial. 9) Legislacin sobre propiedad intelectual e industrial. 10) Rgimen aduanero y arancelario, comercio exterior.
11) Sistema monetario: divisas, cambio y convertibilidad; bases de la ordenacin del crdito, banca y seguros. 12) Legislacin
sobre pesas y medidas, determinacin de la hora oficial. 13) Bases y coordinacin de la planificacin general de la actividad
econmica. 14) Hacienda general y Deuda del Estado. 15) Fomento y coordinacin general de la investigacin cientfica
y tcnica. 16) Sanidad exterior. Bases y coordinacin general de la sanidad. Legislacin sobre productos farmacuticos.
17) Legislacin bsica y rgimen econmico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecucin de sus servicios por las
Comunidades Autnomas. 18) Las bases del rgimen jurdico de las Administraciones pblicas y del rgimen estatutario
de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarn a los administrados un tratamiento comn ante ellas; el procedimiento
administrativo comn, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organizacin propia de las Comunidades Autnomas;
legislacin sobre expropiacin forzosa; legislacin bsica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistemas de
responsabilidad de todas las Administraciones pblicas. 19) Pesca martima, sin perjuicio de las competencias que en la
ordenacin del sector se atribuyan a las Comunidades Autnomas. 20) Marina Mercante y abanderamiento de buques:
iluminacin de costas y seales martimas: puertos de inters general; aeropuertos de inters general: control del espacio
areo, trnsito y transporte areo, servicio meteorolgico y matriculacin de aeronaves. 21) Ferrocarriles y transportes
terrestres que transcurran por el territorio de ms de una Comunidad Autnoma; rgimen general de comunicaciones: trfico
y circulacin de vehculos a motor: correos y telecomunicaciones: cables areos, submarinos y radiocomunicacin. 22) La
legislacin, ordenacin y concesin de recursos y aprovechamientos hidrulicos cuando las aguas discurran por ms de una
Comunidad autnoma. y la autorizacin de las instalaciones elctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad
o el transporte de energa salga de su mbito territorial. 23) Legislacin bsica sobre proteccin del medio ambiente, sin
perjuicio de las facultades de las Comunidades Autnomas de establecer normas adicionales de proteccin. La legislacin
bsica sobre montes, aprovechamientos forestales y vas pecuarias. 24) Obras pblicas de inters general o cuya realizacin
afecte a ms de una Comunidad Autnoma. 25) Bases del rgimen minero y energtico. 26) Rgimen de produccin,
comercio, tenencia y uso de armas y explosivos. 27) Normas bsicas del rgimen de prensa, radio y televisin y, en general,
de todos los medios de comunicacin social, sin perjuicio de las facultades que en su desarrollo y ejecucin correspondan a
las Comunidades Autnomas. 28) Defensa del patrimonio cultural, artstico y monumental espaol contra la exportacin y
la expoliacin museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestin por parte de las Comunidades
Autnomas. 29) Seguridad pblica, sin perjuicio de la posibilidad de creacin de policas por las Comunidades Autnomas
en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga una ley orgnica. 30) Regulacin
de las condiciones de obtencin, expedicin y homologacin de ttulos acadmicos y profesionales y normas bsicas para el
desarrollo del artculo 27 de la Constitucin a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes pblicos
en esta materia. 31) Estadstica para fines estatales. 32) Autorizacin para la convocatoria de consultas populares por va de
referndum. 2. Sin perjuicio de las competencias que podrn asumir las Comunidades Autnomas. el Estado considerar el
servicio de la cultura como deber y atencin esencial y facilitar la comunicacin cultural entre las Comunidades Autnomas,
de acuerdo con ellas. 3. Las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitucin podrn corresponder a
las Comunidades Autnomas, en virtud de sus respectivos Estatutos. La competencia sobre las materias que no se hayan
asumido por los Estatutos de Autonoma corresponder al Estado, cuyas normas prevalecern, en caso de conflicto, sobre
las de las Comunidades Autnomas en todo lo que no est atribuido a la exclusiva competencia de stas. El derecho estatal
ser, en todo caso. supletorio del derecho de las Comunidades Autnomas.
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Artculo 148. 1. Las Comunidades Autnomas podrn asumir competencias en las siguientes materias: 1) Organizacin
de sus instituciones de autogobierno. 2) Las alteraciones de los trminos municipales comprendidos en su territorio y, en
general, las funciones que correspondan a la Administracin del Estado sobre las Corporaciones locales y cuya transferencia
autorice la legislacin sobre Rgimen Local. 3) Ordenacin del territorio, urbanismo y vivienda. 4) Las obras pblicas de
inters de la Comunidad Autnoma en su propio territorio. 5) Los ferrocarriles y carreteras cuyo itinerario se desarrolle
ntegramente en el territorio de la Comunidad Autnoma y en los mismos trminos, el transporte desarrollado por estos
medios o por cable. 6) Los puertos de refugio, los puertos y aeropuertos deportivos y, en general, los que no desarrollen
actividades comerciales. 7) La agricultura y ganadera, de acuerdo con la ordenacin general de la economa. 8) Los
montes y aprovechamientos forestales. 9) La gestin en materia de proteccin del medio ambiente. 10) Los proyectos,
construccin y explotacin de los aprovechamientos hidrulicos, canales y regados de inters de la Comunidad Autnoma:
las aguas minerales y termales. 11) La pesca en aguas interiores, el marisqueo y la acuicultura, la caza y la pesca fluvial. 12)
Ferias interiores. 13) El fomento del desarrollo econmico de la Comunidad Autnoma dentro de los objetivos marcados
por la poltica econmica nacional. 14) La artesana. 15) Museos, bibliotecas y conservatorios de msica de inters para la
Comunidad Autnoma. 16) Patrimonio monumental de inters de la Comunidad Autnoma. 17) El fomento de la cultura,
de la investigacin y, en su caso, de la enseanza de la lengua de la Comunidad Autnoma. 18) Promocin y ordenacin

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delegar a stas, tal como se observa en su artculo 15010.

El tema del reparto competencial, presenta en el solo texto constitucional un grado significativo de complejidad;
por ejemplo, el artculo 149 da cuenta de tres clases de competencias: competencias exclusivas, competencias
compartidas y competencias concurrentes11. Se observan competencias exclusivas que implican tanto atribuciones normativas como ejecutivas sobre una determinada materia en cabeza del Estado, tal como se lee en
el tema de las telecomunicaciones, el sistema monetario, la defensa del Estado, las relaciones internacionales,
las aduanas, el comercio exterior, etc.; tambin, se encuentran las competencias compartidas, esto es, cuando
el Estado tiene la atribucin legislativa, pudiendo asumir las CCAA la correspondiente ejecucin; tal es el
caso, de la legislacin laboral atribuida al Estado, sin perjuicio de su ejecucin por parte de los rganos de las
comunidades autnomas, y, finalmente, competencias concurrentes, cuyo reparto complejo le reserva al Estado
la competencia exclusiva de emitir la legislacin bsica sobre una materia concreta, permitiendo a las CCAA
desarrollar la correspondiente legislacin, adems de su ejecucin, tal como se lee, en temas de planificacin
general de la actividad econmica, sanidad exterior o seguridad social (Girn, 2007, p. 104).
Cuatro principios rigen el tema de la distribucin de competencias; el primero, denominado principio dispositivo,
o la posibilidad de que las Comunidades asuman de forma gradual las competencias; en otras palabras, que puedan
asumir de forma libre aqullas que quieran ejercitar, eso s, respetando las exclusivas del Estado; el segundo, o la
denominada clusula residual, dada en beneficio del Estado, la cual significa que las competencias no asumidas
por los Estatutos de Autonoma podrn ser asumidas por el Estado; el tercero, el principio de prevalencia del
Derecho Estatal, lo cual significa que las normas del Estado prevalecen, en caso de conflicto, sobre las de las
CCAA, siempre y cuando se trate de asuntos no atribuidos a ellas; y, finalmente, el principio de indisponibilidad
de las competencias, esto es, que cada Comunidad debe actuar dentro del rango de competencias asumidas, de
lo contrario se producira una invasin y el correspondiente conflicto competencial (Garca y Hernndez, 2005).
Al final, se trata de un reparto de competencias (Ortega, 2005, pp. 60 y ss)12 abierto e incluso indeterminado
(Tornos, 2008) en razn de que:
del turismo en su mbito territorial. 19) Promocin del deporte y de la adecuada utilizacin del ocio. 20) Asistencia social.
21) Sanidad e higiene. 22) La vigilancia y proteccin de sus edificios e instalaciones. La coordinacin y dems facultades en
relacin con las policas locales en los trminos que establezca una ley orgnica. 2. Transcurridos cinco aos, y mediante la
reforma de sus Estatutos, las Comunidades Autnomas podrn ampliar sucesivamente sus competencias dentro del marco
establecido en el artculo 149.

Artculo 150.
1. Las Cortes Generales. en materias de competencia estatal. podrn atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autnomas
la facultad de dictar. para s mismas. normas legislativas en el marco de los principios. bases y directrices fijados por una
ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada ley marco se establecer la modalidad del control de
las Cortes Generales sobre estas normas Legislativas de las CA. 2. El Estado podr transferir o delegar en las CA, mediante
ley orgnica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de
transferencia o delegacin. La ley prever en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, as como
las formas de control que se reserve el Estado. 3. El Estado podr dictar leyes que establezcan los principios necesarios para
armonizar las disposiciones normativas de las CA, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de stas, cuando
as lo exija el inters general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayora absoluta de cada Cmara, la apreciacin de
esta necesidad.

RUIZ-RICO, seala que es apreciable el parecido que tienen las categoras competenciales alemanas con las espaolas, esto
es, competencias exclusivas, compartidas y concurrentes, a pesar de tratarse de modelo territoriales diferentes, claro est,
en el campo terico (2001, p. 20).

Sobre la posibilidad de reordenar el reparto territorial del poder a travs de los Estatutos de Autonoma, Luis Ortega, anota
que dicha idea se basa en la interpretacin extensiva del bloque de la constitucionalidad, esto es, creer que los Estatutos
actan como una norma de integracin y coextensin directa de la propia normatividad constitucional y que constituyen
por ello una categora intermedia entre la Constitucin y el resto de las leyes, incluidas las leyes orgnicas. Desde una posicin
contraria, que coincide con otro importante sector doctrinal, seala que no es posible construir una categora segn la
cual, la colaboracin normativa que realizan los Estatutos para determinar el mbito competencia de las CCAA, implica el

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El estado autonmico: del estado unitario al estado federal. Un ejemplo de la mutacin de las formas de estado

Ninguna competencia resulta, al menos tericamente, excluida de la posibilidad de ser cedida, con el lmite de la
unidad indisoluble de la nacin espaola, en la medida que los nmeros 1 y 2 del art. 150 permiten, por medio de
una ley estatal, la ampliacin extra estatutaria de las competencias autonmicas, sin modificacin de los Estatutos
de Autonoma. As el Estado podr atribuir, a todas o algunas CCAA, la facultad de dictar normas legislativas en
el marco de los principios, bases y directrices fijados por medio de una ley marco del art. 150.1 CE. Igualmente,
puede, a travs de las denominadas leyes orgnicas de transferencia o delegacin del art. 150.2 CE, transferir a las
Comunidades, de forma extra estatutaria, materias de competencia estatal, reservndose formas de control (Girn,
2007, p. 106 y 107).

2. La rpida y compleja construccin del Estado autonmico

Con los principios y la arquitectura territorial anotada, se ha desarrollado el Estado de las autonomas en diversas
etapas, deslindadas por Eliseo Aja (2006), as:
La primera de 1979 a 1983. En dicha etapa se aprueban los 17 Estatutos de Autonoma y el Tribunal Constitucional
emite las sentencias fundacionales que fijaron los mecanismos de distribucin de competencias a travs del
denominado bloque de constitucionalidad, la formulacin de grandes categoras competenciales, la reafirmacin del carcter poltico de la autonoma y la naturaleza constitucional derivada de los Estatutos13. Tambin
se caracteriz por la organizacin homognea del gobierno de todas las comunidades14, a raz de los acuerdos
autonmicos con el PSOE en el verano de 1981. As, todas ellas adoptaron, con diferentes nombres, el esquema
organizativo previsto en el artculo 152, esto es, asamblea, consejo de gobierno, presidente y tribunal de justicia.
Igualmente, se llevaron a cabo las primeras elecciones de parlamentos regionales y el nombramiento de los
gobiernos regionales propios (pp. 4291-4293).
Los estatutos, por su parte representan la carta puebla o la carta de navegacin de la descentralizacin de las
regiones en Espaa, es decir, su norma institucional bsica. Mediante ellos, se crearon, organizaron y asumieron
competencias las CCAA. En general, una norma jurdica, que adems de establecer las condiciones de funcionamiento de la regin, forman parte del ordenamiento jurdico estatal, en tanto son aprobados por las Cortes
Generales mediante Ley Orgnica. Por lo mismo, estn sometidos a la Constitucin y al correspondiente control
de constitucionalidad, adems y conforme al sistema de fuentes, sirven de parmetro de constitucionalidad de
otras normas del Estado y de las CCAA (Prez, 2002, p. 295-390).

ejercicio de una potestad normativa jerarquizada al resto de las leyes, sino que, slo es posible distinguir dos planos bsicos,
el del legislador constituyente y el de legislador constituido, distinguindose la labor de este ltimo en funcin del principio
de competencia, sin que exista en su mbito una jerarquizacin de sus productos normativos. (Ortega, 2005, pp. 60 y ss)
13

A propsito de la Sentencia 76/1983, que declar la inconstitucionalidad en su mayor parte de la LOAPA o Ley orgnica y
de armonizacin del proceso autonmico.

14

Cada CCAA tiene una Asamblea Legislativa (poder legislativo) y un Gobierno Autonmico (poder ejecutivo). No tienen poder
judicial propio a pesar de la existencia de un Tribunal Superior de Justicia, que culmina la organizacin judicial nacional en la
CCAA. La Asamblea es unicameral, elegida directamente por sufragio universal con arreglo a un sistema de representacin
proporcional, dicta las leyes de obligado cumplimiento las cuales son juzgadas por el Tribunal Constitucional, ejerce el
control sobre el correspondiente gobierno autonmico, aprueba el presupuesto autonmico y tiene iniciativa legislativa
frente a las Cortes. El Consejo Regional es el rgano ejecutivo de la CCAA, liderado por el Presidente de la comunidad, quien
es nombrado por el Parlamento, de su seno, mediante el denominado voto de investidura. El Presidente es representante
supremo de la Comunidad, representante ordinario del Estado en la CCAA y Jefe del Consejo de Gobierno o Consejo
Regional. Los miembros del Consejo Regional son nombrados y separados por parte del Presidente de la Comunidad. Dicho
organismo responde polticamente, bajo la lgica parlamentaria, ante la Asamblea mediante la mocin de cesura y la cuestin
de confianza. Como rgano ejecutivo cumple las competencias que le asignan los estatutos y las leyes. Por su parte, el control
de la actividad autonmica est a cargo del Tribunal Constitucional; el gobierno (para el ejercicio de las funciones delegadas
a que se refiere el apartado 2 del artculo 150, la jurisdiccin contencioso administrativa (para la administracin autnoma
y sus normas reglamentarias), y por el Tribunal de Cuentas, el econmico y el presupuestario.

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La formulacin de los estatutos y la asuncin de competencias fue un asunto complejo. Inicialmente, las regiones
presentaron diversos techos competenciales, unas por la va lenta, esto es, mediante la invocacin del art. 143
de la Constitucin, y otras, por la va rpida o extraordinaria, tal como sucedi, entre otras, por las CCAA que
plebiscitaron sus estatutos entre 1931 y 1936, esto es, Catalua, Pas Vasco y Galicia, quienes desde el primer
momento abarcaron todas las competencias posibles. Para 1983, 7 CCAA con el mximo techo competencial:
Pas Vasco, Catalua, Galicia, Andaluca, Canarias, Comunidad Valenciana y Navarra y las otras 10 careciendo, por ejemplo, de poder legislativo en competencias concurrentes relacionadas, entre otros asuntos, con la
educacin y la sanidad Murcia, Castilla-La Mancha, Extremadura, Madrid, Castilla-Len, Asturias, Cantabria,
La Rioja, Aragn, Baleares.
La segunda etapa se ubica entre 1984 y 1992. Se caracteriza por la aprobacin de numerosas leyes que fortalecen el traspaso competencial, especialmente, como lo seala Eliseo Aja (2006), en beneficio de las CCAA
de mayor nivel competencial, entre otras: la Ley de Reforma Universitaria del ao de 1983, el desarrollo de
la iniciativa legislativa popular del ao 1984, la Ley Orgnica Electoral General, la Ley Orgnica del Poder
Judicial, la Ley de Bases del Rgimen Local y la Ley Orgnica del Derecho a la Educacin. Se identifica
tambin, por la proliferacin de conflictos de competencias que llevaron al borde del colapso al Tribunal
Constitucional, encargado de la pacificacin ante las numerosas invasiones del Estado, la falta de acuerdo
entre ste y las CCAA o los conflictos de las regiones entre s. Igualmente, y luego de cumplido el plazo de
cinco aos que seala el artculo 148.2, las 10 CCAA de menor nivel competencial, plantearon el tema de la
ampliacin de competencias. En general, surgen diversas crticas sobre el modelo, por ejemplo, el tema del
senado, su integracin y funcin dentro del Estado autonmico, la participacin de las comunidades en las
decisiones comunitarias o los traspasos pendientes reclamados por Catalua y el Pas Vasco, varios de ellos
an latentes en el Estado de las autonomas.
La tercera, de 1992 a 2001. Se caracteriza por la firma de los nuevos pactos autonmicos en la bsqueda de
la nivelacin de competencias; la modificacin parcial del reglamento del Senado, mediante el cual se cre la
Comisin General de las CCAA, el impuls de la participacin de las CCAA en el tema comunitario, a travs
de la formacin de una Conferencia para asuntos relacionados con las Comunidades Europeas CARSE-,
la regulacin de las tcnicas de colaboracin autonmica y el mejoramiento de los ingresos en el sistema de
financiacin.
Se presenta una reduccin significativa de conflictos competenciales. Por otra parte, el Tribunal Constitucional
emiti jurisprudencia importante en materia de subvenciones o la necesidad de que el Estado traslade a las
CCAA las subvenciones en los campos en que no posee competencia material (STC 13/1992), o la limitacin
de las funcin competencial de la clusula de supletoriedad (STC 61/1996) que impide al Estado fundarse en
ella para elaborar nuevas leyes ( Aja, 2006, p. 4295).
Al final y como seala Gerardo Ruiz-Rico (2001), tambin se trata de una etapa en donde se radicalizan las
posiciones en torno del modelo autonmico: Federalismo? Estado unitario? Secesin? En general, culmina
el siglo con una profundizacin del conflicto vasco y la crtica mordaz de los partidos nacionalistas. Conflictos
que persisten en la primera dcada del siglo XXI tanto desde el punto de vista jurdico como desde el campo
doctrinal. Jos Manuel Castells (2004), por ejemplo, refleja en los siguientes prrafos una posicin extrema del
debate:
No han faltado autores de peso, que han defendido la existencia de una cierta asimilacin entre el Estado autonmico
alumbrado por la Constitucin de 1978 y el propio Estado federal, segn aparece conformado en otras realidades
polticas. As Francesc de Carreras (1996 pg. 26) seala que nadie pone en duda, que peculiaridades aparte, nuestro
Estado de formar parte de la gran familia de los Estados federales (Sic). En igual direccin Eliseo Aja (1999) afirmaba
que este Estado autonmico poda considerarse como un Estado federal. Incluso se llega a mencionar la realidad de
un federalismo annimo inscrito en la Constitucin espaola (Bartolom Clavero Pg. 30) si bien ese constitucionalismo espaol solapa el federalismo porque le repugna (p. 173).
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El estado autonmico: del estado unitario al estado federal. Un ejemplo de la mutacin de las formas de estado

Parece dif cil de negar que el poder poltico espaol est retornando, de forma ostensible, a unos orgenes de centroperiferia, tal como se perfilaron en los dos pasados siglos, especialmente en las sucesivas poca autoritarias. La
afirmacin de cierto intelectual, cuando el centro va bien, Espaa va bien.cuando la periferia va bien, Espaa va
mal, es reveladora de esta concepcin consistente en que la acumulacin de poder poltico, econmico, financiero
y meditico en manos exclusivas y excluyentes de las instancias centrales, presupone un correlato apropiado a una
acertada direccin poltica de gobierno y administracin. Posicin ciertamente discutible (p. 177).

Por su parte Eliseo Aja (2006) en el otro extremo, seala:

Espaa era hace veinticinco aos el Estado ms centralista de Europa, sin ninguna duda, y actualmente se encuentra
entre los ms descentralizados, tambin sin duda. El poder poltico de las CCAA puede compararse perfectamente
con el que poseen los Estados miembros de una federacin, como por ejemplo, los Lnder alemanes o austracos,
y desde luego, es muy superior al que tienen las regiones de otros Estados considerados descentralizados (p. 4286).

Jos Manuel Castells (2004) tambin concibe al federalismo como un modelo apropiado para Espaa; en
principio, un federalismo asimtrico. Sin embargo, considera que dicho norte an est lejano, en tanto observa severas diferencias entre un Estado federal y el Estado de las autonomas. Seala que en el federalismo
espaol prima el Estado centro en materia de formulacin de polticas; en general, un aspecto sostenido por
la marcada tendencia conservadora de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Por ello, a este escritor
le asusta la idea de pensar que el modelo autonmico est prcticamente finalizado, en tanto considera que
apenas comienza el proceso de descentralizacin, caso especial el tema de distribucin de competencias de las
Comunidades hacia los entes locales. Por si fuera poco, anota que se asiste a una apropiacin patrimonialista
de los rganos constitucionales por parte de los dos partidos polticos mayoritarios. En general, apunta que se
trata de una Administracin General del Estado que no ha dejado de crecer en forma cuantitativa desde 1975,
adems de mantenerse, en la prctica, intocada la autntica estructura de la Administracin central, incluida su
vertiente perifrica a nivel de las CCAA. Finaliza sealando que existe una sacralizacin normativa propia del
conservadurismo de varias figuras centralistas, entre otras, la marcada timidez frente a una reforma del Senado
cuya base electoral es provincial y funciona como un simple ente gregario del Congreso de los diputados. Por
ltimo, un sistema en donde el inters general lo detenta el poder central, estando los dems en la categora de
menores, limitados territorialmente y supeditados al centro (pp. 151 y ss).
Nuevamente se ubica en el extremo a Eliseo Aja (2006, pp. 4285 y ss), quien elabor un balance, a propsito de
la celebracin de los primeros veinticinco aos del modelo territorial espaol. Dicho autor compar los rasgos
de los Estados federales europeos con el modelo de las autonomas, concluyendo que este ltimo supera en
descentralizacin a varios estados federales europeos, entre otros Blgica y Austria. Encuentra entre el federalismo europeo y el modelo de autonomas: (i) coincidencias en el tema de la garanta constitucional de la
autonoma, reforzada para el caso espaol por una Constitucin rgida que hace prcticamente imposible la
reforma del ttulo referido a la organizacin territorial; (ii) similitudes entre las constituciones estatales de un
Estado federal y los Estatutos de autonoma como norma constitucional derivada. Por su puesto, reconociendo
las diferencias procedimentales para su creacin, pero su equivalencia en materia de funciones y del papel que
cumplen estos instrumentos jurdicos en ambas formas de Estado15; (iii) coincidencia en el tema de las instituciones bsicas de las CCAA con las instituciones de los estados federados, esto es, instituciones representativas
propias, exceptuando el tema jurisdiccional, que en criterio de Eliseo Aja, no alcanza en los Estados federales
europeos las caractersticas propias de esta potestad asumida por el nivel intermedio de gobierno en el Estado
federal norteamericano; (iv) similitud en el tratamiento constitucional de las listas competenciales (exclusivas
15

Las Constituciones nacen por la simple voluntad de los Estados miembros, y, por lo tanto, no requieren de la aprobacin del
Parlamento o Legislativo central; eso s, estn subordinadas a la Constitucin federal, en tanto que los Estatutos requieren
de una voluntad consensuada, que va desde la aprobacin de la propia comunidad autonmica a travs del Parlamento e
incluso, adicionalmente, un referndum, como es el caso del Pas Vasco, Catalua, Galicia y Andaluca; adicionalmente la
correspondiente aprobacin por parte de las Cortes Generales, mediante el procedimiento de una ley especial orgnica.

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del Estado y de las CCAA, concurrentes y compartidas)16, a pesar de existir una remisin para el caso espaol,
a los Estatutos de Autonoma. Segn Eliseo Aja, el Estado central espaol asume las mismas competencias que
ostenta el nivel central en cualquier Estado federado, agregando que muy a tono con los federalismos europeos,
en Espaa las competencias ms importantes no son las exclusivas sino las concurrentes, en desarrollo del
principio moderno de cooperacin; (v) similitudes en materia de resolucin de los conflictos entre el Estado y las
Comunidades Autnomas por parte de un Tribunal Constitucional17; (vi) que las dos formas de Estado acuden
a la financiacin mixta que implica que los niveles subnacionales cuentan con diferentes ingresos, sistema de
transferencias, lmites de endeudamiento y la existencia de fondos de solidaridad o reequilibro18; (vii) que tanto el
federal como el autonmico requieren severos ajustes en materia de relaciones entre las divisiones subnacionales
y entre stas y el Estado; para el caso espaol, por ejemplo, reforzar los mecanismos de colaboracin entre las
comunidades autonmicas, reconstruir el principio de lealtad autonmica bastante criticado por los polticos,
propender a la existencia de instituciones que promuevan el encuentro de las regiones y una reforma a la figura
del Senado, con miras a convertirlo en una verdadera cmara territorial, a tono con los modelos federales; por
ltimo, (viii) que considera que todos los Estados miembros de la Unin Europea, independientemente del
modelo territorial que ostenten, enfrentan retos alrededor del derecho comunitario (Cienfuegos, 2007) y de
la superacin de la tradicional divisin entre derecho interno y derecho internacional; as entonces, es comn
que en la Unin Europea las tareas frente al derecho comunitario sean repartidas entre el Estado y las regiones,
conforme a que las directivas o reglamentos afecten sus competencias19.
Varias propuestas se observan al finalizar la primera dcada del siglo XXI en torno al Estado de las autonomas
(Rojo, 2005), por ejemplo, la eliminacin del principio dispositivo, que ha permitido que el Estado funcione a
la carta (p. 239), es decir, asumiendo y rechazando competencias conforme a los caprichos o conveniencias
de los gobiernos de turno, el mejoramiento del sistema de financiacin autonmica, la articulacin del procedimiento de participacin de las CCAA en el sistema institucional de la unin europea20, el fortalecimiento
16

Concurrentes, cuanto el Estado proporciona la ley bsica y las divisiones subnacionales aprueban las leyes de desarrollo,
adems de las correspondientes potestades reglamentarias y de ejecucin,. Compartidas, cuando la legislacin corresponde
al Estado y la ejecucin al nivel intermedio de gobierno.

17

Un rgano jurisdiccional que ha aportado de manera significativa al fortalecimiento del autogobierno de las Comunidades
Autnomas, la integracin de stas en la Comunidad Europea, la ponderacin entre los principios de autonoma y unidad,
y, en general, el establecimiento a travs de la jurisprudencia de lmites para la intervencin del Estado centro con relacin a
las regiones y de estas entre s. Una actividad que como todo proceso, ha sido objeto de crticas, especialmente en los ltimos
aos por el retraso en la resolucin de los expedientes o por las diversas posiciones polticas existentes en torno a mayores
grados de descentralizacin.

18

En general, un modelo que en la prctica presenta an dependencia econmica del Estado centro, slo superable a partir
de una reforma considerable del modelo de financiacin. Adems, de los hechos diferenciales, que en materia econmica
presentan las comunidades Vasca y de Navarra, rotundamente dismiles del rgimen general de las otras quince comunidades.

19

Otro aspecto, es el relacionado con la participacin que tienen las divisiones subnacionales en el Comit de las regiones, un
ente consultivo, creado por el Tratado de Maastricht: as, por ejemplo, Espaa participa con 17 miembros representantes de
las Comunidades Autnomas y 4 en representacin de los ayuntamientos. Por ltimo el establecimiento de oficinas propias
en Bruselas por parte de las Comunidades Autnomas.

20

Sobre el tema de las regiones y su papel en el contexto de la Unin Europea, Aguilera de Prat, anota: En Alemania y Bgica
las regiones tienen el mximo protagonismo a la hora de suscribir acuerdos transfronterizos, ser siempre consultadas por los
gobiernos centrales en todo tipo de asuntos de su inters y, en particular, coparticipar en las instituciones comunitarias. Un
segundo grupo, con ciertas limitaciones impuestas por los Estados, est conformado por Espaa y el Reino Unido, entre otros
factores por el mayor grado de indefinicin constitucional sobre el nivel de participacin regional en los asuntos comunitarios.
En Italia, salvo las regiones especiales, son muy escasas las participaciones regionales en asuntos comunitarios y casi todas
de tipo consultivo (la reforma regional de 2001 ha hecho ms confusa la cuestin). Por ltimo, en Francia el regionalismo ha
sido fruto de una decisin central para reorganizar la Administracin, de ah la irrelevancia comunitaria de sus regiones, al
igual por cierto- que en Polonia. En materia de ejecucin de las polticas europeas en Alemania y Blgica se da la mxima
intervencin regional, intermedia en Espaa y el Reino Unido, ms bien baja en Italia y mnima en Francia y Polonia. No es
casual, por tanto, que el modelo de referencia al que aspiran las regiones ms politizadas sea el de Alemania y en menor

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El estado autonmico: del estado unitario al estado federal. Un ejemplo de la mutacin de las formas de estado

de la autonoma de los poderes locales, la incorporacin al Tribunal Constitucional, al Tribunal Supremo y al

Consejo General del poder Judicial de magistrados designados por las CCAA, la delimitacin y definicin de
criterios flexibles para aquellas competencias objeto de transferencias o delegacin conforme al artculo 150.2
de la Constitucin y la facilitacin de la comunicacin cultural de las CCAA.
Por otra parte, la denominada figura de los hechos diferenciales, esto es, una institucin que reivindica
caractersticas propias de las CCAA (lengua propia, financiacin particular, derechos civiles especiales, etc.),
tambin es objeto de molestia, en tanto, ha sido considerada como contradictoria de los principios de igualdad
y homogeneidad que caracterizan incluso a los miembros de los Estados federados, a tal punto, que se plantea
la construccin de un federalismo cooperativo, simtrico y ejecutivo (Rojo, 2005) que fortalezca las relaciones
intergubernamentales y la redistribucin equitativa de la riqueza.

Conclusin
El marco terico se construy a partir de la tradicional teora de las Formas de Estado, hoy desdibujadas y en
evidente cambio y transformacin. Ningn Estado es completamente centralizado; sin duda, la descentralizacin
es la tendencia en materia de la relacin entre territorio y poder, as como el federalismo es la moda en asuntos
de modelos territoriales. Por ello, se encuentran Estados unitarios con indudables procesos de descentralizacin
o Estados regionales o autonmicos que se confunden en la prctica con modelos federales, e incluso modelos
federales tildados de unitarios.
Por ejemplo, el modelo territorial abierto o el caso espaol, objeto de debates doctrinales profundos acerca
de las difusas fronteras entre su carcter autonmico o federal. En todo caso, un modelo especial que plantea
la particularidad poltica de la descentralizacin, la polaridad del debate entre aquellos territorios que piden
ms potestades y autonoma y otros que consideran que las concesiones deben tener un lmite, a tal punto de
invocarse el principio de la lealtad autonmica, la proteccin de la unidad y, por lo tanto, el sostenimiento del
paradigmtico modelo territorial ibrico.
As, se observa que el modelo espaol est atravesando dos procesos; por un lado, un grado de descentralizacin
que lo equipara como ya se ha demostrado con el modelo federal, y, por otro, una tensin profunda suscitada
por los partidos nacionalistas que impulsaron dicha forma de Estado en el proceso constituyente de 1978,
hoy reclamando la confederacin21, la soberana e incluso la independencia de Espaa22. Posiciones que han
enervado y radicalizado a los dems partidos y regiones que acogieron el modelo espaol diseado conforme
el pacto de 1978.
medida Blgica; pero esta reivindicacin suscita controversias interpartidistas considerables en los otros pases. (Aguilera
De Prat, 2006, p. 67)
21

Como lo seala Luis Moreno: Los nacionalismos democrticos y mayoritarios en Catalua, Galicia y Pas Vasco han
coordinado sus reclamos de mayor soberana poltica, y en el caso vasco se ha planteado directamente un cambio
constitucional que promueva para Euskadi un estatus de nacin libre asociada (El 27 de septiembre de 2002, el lehendakari,
Juan Jos Ibarretxe present en el Parlamento vasco su propuesta de libre asociacin de Euskadi con Espaa y de nacin
asociada en Europa. El Presidente vasco reclamaba un poder judicial vasco autnomo en el que se agotasen todas las
instancias de apelacin. El plan, tras un ao de consulta con fuerzas polticas y sociales, sera sometido eventualmente a
referndum entre los vascos aunque el Estado espaol no lo aceptase). Si han dejado patente su capacidad de iniciativa y
su activo poltico necesario para cualquier desarrollo futuro del proceso de federalizacin y de la gobernacin general de
Espaa. (Moreno, 2004, pp. 247-248)

22

Rojo, anota que dicha posicin rompe de manera unilateral las reglas del juego del pacto constitucional de 1978. Aquellas
comunidades que se autoproclamaron como regiones hoy dicen ser nacionalistas y preferir la forma federal a la regional,
a tal punto que el Estado de la autonomas ha desembocado en una revalorizacin desorbitada de lo particular, una crisis
abierta del modelo unitario, en general, una Espaa diluida, parcelada, atomizada invertebrada en donde el pasado
y el futuro comn se difuminan (2005, p. 237).

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Liliana Estupin Achury

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