ISSN 0717-9987

Hacia una nueva poltica de Educacin Superior

en foco

Hacia una nueva poltica

de Educacin Superior*
Jos Joaqun Brunner

*Artculo preparado para la Corporacin Expansiva sobre la base del estudio Guiar el Mercado. Informe sobre la Educacin Superior en Chile de J.J. Brunner, G. Elacqua, A. Tillett, J. Bonnefoy, S.
Gonzlez y F. Salazar; Universidad Adolfo Ibez, 2005. El estudio completo se encuentra en http://
www.uai.cl/fset/index_temp.html?url=/p4_home/site/pags/20050121095042.html

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Hacia una nueva poltica de Educacin Superior

Introduccin
La Educacin Superior (ES) chilena ha experimentado un notable desarrollo durante los ltimos 25 aos(1). Este avance se explica por la combinacin de tres factores claves: un mercado dinmico de este sector, las
estrategias competitivas de las instituciones y los efectos que las polticas
pblicas tienen sobre el sistema.
Los principales logros de este perodo estn resumidos en el siguiente
cuadro.
Cuadro 1
Chile: Educacin Superior 1980-2004
Variable / Ao

1980

2004*

8
8
0
0

229
64
48
117

118.978

542.580

652

6.601

18.310

58.560

Gasto en ES como porcentaje PIB

1,05

2,30

Cobertura de ES por quintil de

ingreso autnomo per cpita del hogar
Quintil 5
Quintil 4
Quintil 3
Quintil 2
Quintil 1

1990
40,2
21,3
12,4
7,8
4,4

2003
74
46
33
21
15

Nmero de instituciones de Educacin Superior

Universidades
Institutos Profesionales
Centros de Formacin Tcnica
Matrcula de Educacin Superior
Nmero de programas ofrecidos
Total de graduados de pre y postgrado

Fuente: MINEDUC, Compendio de Educacin Superior. En www.mineduc.cl MIDEPLAN, Encuesta

CASEN 2003, Principales Resultados Educacin. En http://www.mideplan.cl/admin/docdescargas/centrodoc/centrodoc_122.doc
Para el ao 1980: Brunner (1986); Brunner, Cox y Courard (1992) y Brunner y Briones (1992).
* 2004 o ltimo ao disponible.
(1) Para un anlisis exhaustivo ver Bernasconi y Rojas (2004).

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Limitaciones externas e internas

Pese a los nmeros, la combinacin dinmica de factores comienza a
dar seales de agotamiento. Este debilitamiento se explica por limitaciones
externas e internas al sistema. El dinamismo generado, por un lado, no
resulta suficiente para tornar compePese a los nmeros, la combinacin titivo al sistema de Educacin Supedinmica de factores comienza a dar rior chileno a nivel internacional.
seales de agotamiento. Este debili- Ms bien, analizado bajo una ptica
tamiento se explica por limitaciones comparativa, su desempeo arroja un
externas e internas al sistema. El di- balance desfavorable (segn muestra
namismo generado, por un lado, no el Cuadro 2). En l se aprecia que en
resulta suficiente para tornar compe- prcticamente todas las variables
titivo al sistema de Educacin Supe- consideradas rendimiento, coberturior chileno a nivel internacional. Ms ra, participacin del sector pblico
bien, analizado bajo una ptica com- en la ES por concepto de la matrcula
parativa, su desempeo arroja un total, eficiencia interna de las instituciones, calidad de la formacin ofrebalance desfavorable.
cida, impacto, productividad cientfica, liderazgo internacional y colaboracin con las empresas nuestro sistema
marcha a la zaga y an a una significativa distancia de los pases de desarrollo
intermedio, entre ellos Portugal, o de alto desarrollo como Finlandia y Nueva
Zelanda.
En lo que al gasto en ES se refiere, las cifras indican que en Chile los
hogares realizan, comparativamente, un esfuerzo extraordinario, mientras que el
Estado subinvierte tanto en la formacin de capital humano avanzado como en la
produccin de conocimiento.

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Cuadro 2
Chile: Educacin Superior en perspectiva internacional comparada
Variable / Pas

Nueva
Chile Portugal Zelanda Finlandia

Porcentaje poblacin 15-64 aos edad c/ ES

11

30

33

Porcentaje del grupo en edad de cursar ES matriculado

37

55

55

85

Porcentaje de matrcula pblica dentro total matrcula ES

32

72

98

90

Porcentaje de graduados en tiempo oportuno sobre

cohorte de ingreso en carreras de 5 y 6 aos

39

62*

62*

75

Puntaje obtenido por poblacin con ES completa en

el International Adult Literacy Survey1

271

305

307

317

Porcentaje de personas con ES que obtienen niveles de

excelencia en el International Adult Literacy Survey

1,6

4,4

19,2

22,4

Impacto ES sobre la gestin directiva de la sociedad2

medido en una escala de mnimo = 1 y mximo = 7

4.6

4.0

4.9

5.6

Productividad sistema ES en la generacin de nuevos

conocimientos (artculos ISI x milln de habitantes)

76

191

..

961

Nivel de colaboracin universidad-empresa segn

opinin de ejecutivos privados en escala de 1 a 7

3.2

3.3

4.0

5.8

Gasto pblico en ES como porcentaje PIB

0,5

1,0

0,9

1,7

Gasto privado en ES como porcentaje PIB

1,7

0,1

..

Gasto por alumno en dlares equivalentes

6.901

5.199

..

10.981

Nmero de universidades clasificadas entre las 500

mejores del mundo

Fuente: Brunner et al. (2005).

..: sin informacin.
n: no significativo.
* Por falta de informacin exacta se imputa el valor promedio de los pases de la OCDE.
1 Valores mnimo y mximo entre pases participantes: 271 y 329, respectivamente.
2 Este ndice mide la contribucin de la ES a la conduccin poltico-econmica de la sociedad a travs
de una serie de variables referidas a la alta gestin de conocimiento y a la preparacin del personal
encargado de la funcin pblica. Las variables incorporadas al ndice provienen de la encuesta a ejecutivos del World Economic Forum (2004/2005) y la metodologa de clculo empleada se encuentra en
Brunner et al. (2005).

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Ahora bien, si se consideran los efectos de la dinmica generada hacia

el interior del sistema a partir de la combinacin de los tres factores claves
esto es, el mercado, las estrategias institucionales y las polticas pblicas
se constata que el principal resultado es un sistema fracturado. En efecto,
como resultado de dicha interaccin surge en nuestro pas un sistema caracterizado, fundamentalmente, por la
() si se consideran los efectos de la divisin pblico/privada. Una segdinmica generada hacia el interior mentacin que tiende a perpetuarse, e
del sistema a partir de la combinacin incluso profundizarse, por la contide los tres factores claves esto es, nua acumulacin de ventajas y desel mercado, las estrategias institucio- ventajas derivadas de la asignacin
nales y las polticas pblicas se de subsidios fiscales a la oferta y la
constata que el principal resultado es demanda, generndose con ello un
un sistema fracturado. En efecto, efecto imprevisto. Es as como la
como resultado de dicha interaccin educacin universitaria de los jvesurge en nuestro pas un sistema ca- nes con menor capital escolar y preracterizado, fundamentalmente, por la sumiblemente tambin una creciente
divisin pblico/privada.
proporcin de los alumnos con menor capital cultural heredado del hogar ha quedado radicada en forma progresiva en manos de un grupo de
planteles de baja o nula selectividad, compuesto por ocho universidades
derivadas regionales y 27 universidades privadas, adems de los centros de
formacin tcnica e institutos profesionales.
Por el contrario, el ncleo ms consolidado de las instituciones subsidiadas por el Estado atiende principalmente a los jvenes con mayor capital
cultural heredado y con una mejor dotacin de capital escolar, los nicos
que logran superar las barreras de ingreso a las universidades pblicas ms
selectivas.
Dicho en otras palabras, en vez de que los subsidios estatales contribuyan a fomentar la movilidad social y, por esta va, generen una mayor
equidad en el acceso al mercado laboral, sirven en gran medida para
mantener la jerarqua social de los circuitos de acumulacin de capital
humano.
En suma, el proceso de asignacin diferencial de los subsidios pblicos refuerza ahora la segmentacin jerrquica del mercado que proviene de

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la acumulacin de prestigios institucionales, los que luego se amplan a

travs de la retroalimentacin entre dichos recursos, la calidad de las instituciones, los atributos de los estudiantes que ellas atraen, la mayor selectividad de la demanda, la an mejor condicin acadmica de los alumnos que
ingresan, todo en una espiral continua y ascendente.
En adicin a lo anterior, la poltica de subsidios a la oferta, y su
efecto acumulativo a lo largo del tiempo, crean altas barreras de entrada al
mundo de la produccin de nuevo conocimiento acadmico a favor, principalmente, de algunas universidades tradicionales. Estas vallas no han podido ser salvadas por las universidades derivadas regionales que gozan de
aportes del Estado y es prcticamente imposible que puedan ser franqueadas por las instituciones privadas que financian sus operaciones exclusivamente a travs de los ingresos que generan va cobro de aranceles.
Sobre la base de lo expuesto se puede concluir entonces que a estas
alturas la principal falla de la ES est en las polticas pblicas que se
aplican al sistema.

Insuficiencia de polticas
En contextos de mercado, las polticas pblicas dirigidas a la ES tienen bsicamente tres focos: (i) el financiamiento de la demanda para promover la equidad del acceso y la movilidad social; (ii) el subsidio e incentivo de la oferta mediante la asignacin de recursos pblicos a las
instituciones, con el fin de alcanzar objetivos prioritarios de desarrollo nacional o regional, y (iii) la regulacin del mercado para superar asimetras
de informacin, asegurar un adecuado control de calidad y generar conductas institucionales alineadas con el inters pblico.
Con todo, las intervenciones gubernamentales implementadas hasta
ahora no han logrado configurar una poltica que mejore el funcionamiento
del mercado y estimule un mayor alineamiento del sistema con los objetivos de desarrollo nacional.
Sus principales limitaciones pueden resumirse en torno a los tres focos recin sealados.
Primero, el esquema de crditos y becas estudiantiles impulsado por
la autoridad es discriminatorio, pues excluye a ms del 50% de los alumnos
del sistema matriculados en las instituciones privadas. Adems, genera una

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distorsin de la demanda, al orientarla hacia las universidades y a las carreras profesionales largas, en perjuicio de la formacin tcnica y profesional
de 3 y 4 aos de duracin. Su financiamiento, por otra parte, es insuficiente
al depender solo de recursos pblicos. Por ltimo, la administracin que las
universidades hacen de ella es ineficiente, segn revelan las bajas tasas de
recuperacin de los prstamos.
Segundo, la poltica de subsidios e incentivos a la oferta, en general,
carece de racionalidad estratgica y no responde a una visin de prioridades
y metas. Los recursos que se emplean con este fin tienen ms bien el
carcter de aportes no vinculantes, determinados por el tamao (matrcula
de pregrado) de las universidades favorecidas, sin estar condicionados al
desempeo de las instituciones (su funcin de produccin). Por tanto, no
estimulan el cumplimiento de objetivos pblicos ni la eficiencia interna de
las instituciones. Tal es el caso del Aporte Fiscal Directo (AFD), el que solo
en una mnima proporcin (5% de los casos) se distribuye de acuerdo a
indicadores de desempeo. El Aporte Fiscal Indirecto (AFI), a su turno, que
tiene una clara racionalidad esto es, promover la competencia por los
mejores alumnos y as premiar las externalidades que provienen del efecto
de los pares en la sala de clases ha perdido importancia en el total de las
asignaciones pblicas. Por el contrario, han aumentado los Fondos de Desarrollo Institucional (FDI), otorgados mediante concursos, pero sin una clara
justificacin o condicionamiento de bien pblico, lo cual facilita que sean
usados por las instituciones favorecidas para fortalecer su posicin competitiva en el mercado de la formacin de pregrado con un efecto distorsionador sobre la competencia.
Por su lado, los recursos pblicos destinados a la investigacin acadmica no responden a una estrategia de fomento de la innovacin ni han
buscado estimular una plataforma de conocimientos que pueda alimentar el
diseo, formulacin e implementacin de las polticas pblicas en las
ciencias sociales y de la educacin, por ejemplo, limitndose a promover
el desarrollo de las ciencias bsicas. Bajo estas condiciones, ni parece justificado el gasto pblico destinado a subsidios de la oferta ni se generan los
incentivos necesarios para que las instituciones beneficiadas tomen sus decisiones con fines pblicos, al tiempo de aumentar su productividad y eficiencia.

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En tercer lugar, la poltica imperante en este sector ha subutilizado los

instrumentos de regulacin con los consiguientes efectos negativos sobre el
desarrollo de la Educacin Superior. Tal es el caso de la acreditacin de
programas e instituciones, la que tiene un limitado impacto al no exigirse
como condicin de elegibilidad para el financiamiento pblico de las instituciones ni para participar en el esquema fiscal de crditos y becas. Adems, los procedimientos de acreditacin implementados se centran casi exclusivamente en los insumos, sin considerar productos lo cual genera un
fuerte incentivo hacia el gasto (y el alza de los aranceles) sin que exista
una clara evidencia respecto de la relacin entre insumos, calidad y resultados.
Los instrumentos de regulacin, por otra parte, tampoco se han utilizado para producir una mayor transparencia en el mercado, en circunstancias de que este presenta fuertes asimetras de informacin que hace posible
que el proveedor pueda cobrar aranceles y luego entregar un servicio de
mala calidad. Paradjicamente, el sector institucional formado por las universidades que reciben aportes fiscales, que podra ser regulado en forma
ms directa y fcil por el gobierno, es tratado por la poltica pblica como
un sector desregulado, sin que el Ejecutivo intervenga en su coordinacin
as como tampoco en sus iniciativas de expansin, oferta de programas y
vacantes, fijacin de aranceles, creacin de sedes, determinacin de metas,
medicin de desempeo y efectividad y eficiencia de su gestin, asuntos
que los gobiernos de otras latitudes se encargan de regular para este tipo de
instituciones.
Por ltimo, las regulaciones atingentes a la arquitectura de grados y
ttulos, as como a la habilitacin para el ejercicio de las profesiones, han
permanecido inalteradas en sus rigideces durante los ltimos 25 aos. Esta
estructura promueve la prolongacin de los estudios y una constante presin por elevar el estatus de las carreras no exclusivamente universitarias,
al mismo tiempo que inhibe la innovacin curricular y fuerza hacia una
temprana profesionalizacin en desmedro de una formacin cultural ms
amplia y del desarrollo de competencias adaptables a diversas circunstancias ocupacionales. Una imposicin que trae altos costos para las familias,
favorece la desercin acadmica e impide una mayor movilidad de los
estudiantes.

Hacia una nueva poltica de Educacin Superior

Hacia una nueva poltica

A la luz de los antecedentes expuestos, se vuelve evidente la necesidad de disear e implementar una nueva poltica de Educacin Superior
que, aprovechando las fuerzas del mercado, las oriente, al mismo tiempo, a
los fines pblicos y corrija las limitaA la luz de los antecedentes ex- ciones que hasta aqu han mostrado
puestos, se vuelve evidente la nece- las intervenciones gubernamentales.
Con el objeto de estimular el
sidad de disear e implementar una
nueva poltica de Educacin Supe- debate pblico sobre dicho diseo, a
rior que, aprovechando las fuerzas continuacin se proponen algunas
del mercado, las oriente, al mismo bases para una nueva poltica, de las
tiempo, a los fines pblicos y corrija cuales se resaltan en forma esquemlas limitaciones que hasta aqu han tica sus principales elementos.
Tres son los objetivos que se
mostrado las intervenciones guberdeberan alcanzar por medio de esta
namentales.
nueva poltica.
1. Otorgar acceso con igualdad de oportunidades. Establecer un
esquema nico de crdito para todos los alumnos que cursan estudios superiores con iguales necesidades y mritos equivalentes. Esto a travs de:
Crditos otorgados por necesidades y mritos y no por el tipo de institucin en la que se matricula el alumno.
Un solo esquema, abierto a todos, para cursos de pre y postgrado.
Vlido nicamente para instituciones acreditadas.
Criterio de mritos. Puntaje mnimo de 550 puntos en la PSU, en el caso
de las universidades, y desempeo escolar para las dems instituciones.
Devolucin contingente al ingreso. No ms de 10% de ingreso. Subsidio
menor en el largo plazo.
Recursos proporcionados por l mercado de capitales de largo plazo con
garanta estatal.
Esquema administrado por una corporacin pblico-privada autnoma.
Polticas complementarias de becas e incentivos especiales para instituciones y alumnos que participan en el esquema de crdito estudiantil.

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2. Responder a los desafos de una sociedad basada en el uso

intensivo del conocimiento y las redes digitales. Incentivar el desarrollo
de instituciones ms fuertes, adaptables y eficientes mediante una reforma
del actual modelo de financiamiento a la oferta. Esto por medio de:
Transformar el Aporte Fiscal Directo (AFD) en contratos de desempeo
plurianuales con las instituciones pblicas, sujetos a resultados de graduacin oportuna y al cumplimiento de metas convenidas.
Abrir la competencia de Fondos de Desarrollo Institucional (FDI) a todas
las instituciones acreditadas dispuestas a concursar dentro de un esquema
que fija prioridades y metas en reas tales como el fortalecimiento de la
infraestructura institucional, equipamiento, programas docentes de pre y
postgrado, mejoramiento de la gestin y control de calidad.
Definir prioridades nacionales de investigacin a travs de un organismo
pblico-privado y destinar, en adelante, los recursos adicionales del presupuesto de Investigacin y Desarrollo principalmente a proyectos de innovacin tecnolgica y de investigacin social estratgica.
Mantener el incentivo competitivo a la calidad de la docencia de pregrado
(a travs del AFI) incluyendo dos ponderaciones adicionales para favorecer
a instituciones que: (i) matriculan a alumnos provenientes de establecimientos secundarios subsidiados y (ii) no acceden a los contratos de desempeo.
3. Mejorar la transparencia, calidad y flexibilidad del sistema.
Modificar en forma sustancial las regulaciones del mercado para superar
sus fallas y mejorar su desempeo. Esto a travs de:
Establecer la obligacin de informar al mercado sobre la misin, los
planes y los procedimientos institucionales, entre ellos, la admisin de los
estudiantes y las tcnicas de aprendizaje, el control interno de calidad, los
resultados de graduacin e insercin laboral de los graduados, la propiedad
y sus cambios, as como la informacin financiera y el balance de ingresos
y gastos.
Fijar un procedimiento pblico de acreditacin peridica de las instituciones centrado en sus mecanismos internos de control de calidad y evaluacin

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de programas segn estndares concordados. En este esquema se exigir

acreditacin obligatoria para las instituciones pblicas y condicin de elegibilidad para acceder a los recursos fiscales, en el caso de las instituciones
privadas.
Flexibilizar el rgimen de ttulos y grados con el fin de facilitar su adaptacin a estndares internacionales, racionalizar la duracin de las carreras
y promover la movilidad estudiantil a travs de un esquema comn de
crditos de aprendizaje.

Referencias
Bernasconi, A. y F. Rojas (2004) Informe Sobre La Educacin Superior
en Chile: 1980-2003. Santiago de Chile. Editorial Universitaria.
Brunner, J.J. et al. (2005) Guiar el Mercado. Informe sobre la Educacin
Superior en Chile. Universidad Adolfo Ibez. http://www.uai.cl/fset/
index_temp.html?url=/p4_home/site/pags/20050121095042.html
Brunner, J.J, H. Courard y C. Cox (1992) Estado, Mercado y Conocimiento: Polticas y Resultados en la Educacin Superior Chilena 19601990. Santiago de Chile. Foro de la Educacin Superior.
Brunner, J.J and G. Briones (1992) Higher Education in Chile: Effects of
the 1980 Reform. En L. Wolff and D. Albrecht (Eds.) Higher Education
Reform in Chile, Brazil and Venezuela. Washington, D.C. The World Bank,
World Bank Paper LATHR N 34.
Brunner, J.J. (1986) Informe sobre la Educacin Superior en Chile.
Santiago de Chile. FLACSO.

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Hacia una nueva poltica de Educacin Superior

Autor
Jos Joaqun Brunner
Profesor Escuela de Gobierno, Universidad Adolfo Ibez. Director del
Programa de Educacin, Fundacin Chile.

2005 Expansiva
La serie en foco recoge las investigaciones
de Expansiva que tienen por objeto promover un
debate amplio sobre los temas fundamentales de
la sociedad actual.
Este documento, cuya presente edicin fue
editada por Cony Kerber, es parte de un proyecto
que la Corporacin organiz con el objetivo de
revisar y actualizar sus investigaciones realizadas
hasta la fecha. Esta iniciativa fue coordinada por
Jorge Marshall y Uca Prez.
Estos documentos, as como el quehacer de
Expansiva,
se
pueden
encontrar
en
www.expansiva.cl
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siempre que su fuente sea citada.

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