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CGI Business Consulting, cabinet de conseil en

Collection CGI Business Consulting


innovation et transformation, fait partie du Groupe CGI inc.
Ses consultants associent expertises sectorielles,
fonctionnelles et technologiques pour accompagner
les plus grandes entreprises et organisations.
Parce que chaque client est unique, CGI Business
Consulting a cr des mthodes de travail spciques
permettant chacun de prendre part au management
de sa transformation et garantissant une amlioration
durable de ses performances.

Fond en 1976, Groupe CGI inc. est la cinquime plus


importante entreprise indpendante de services en
technologies de linformation et en gestion des processus
daffaires au monde.

Avec environ 71 000 membres rpartis dans ses bureaux


et centres mondiaux de prestation de services
dans les Amriques, en Europe et en Asie-Pacique,
CGI offre un portefeuille complet de services, y compris
des services- conseils stratgiques en informatique
La gestion des risques
et en management, des services dintgration
de systmes, de dveloppement et de maintenance
dapplications informatiques, de gestion dinfrastructures
et le contrle interne dans
technologiques ainsi quune vaste gamme de solutions
exclusives. la suite de la rcente acquisition
de Logica, CGI gnre dsormais des revenus annualiss
les collectivits territoriales
de plus de 10 milliards de dollars canadiens et
la valeur estime de son carnet de commandes slve
environ 18,3 milliards de dollars canadiens.
Les actions de CGI sont inscrites la Bourse de Toronto Approche par les risques
(GIB.A) ainsi qu la Bourse de New York (GIB) et gurent
dans lindice FTSE4Good.

Site Web : www.cgi.com


2 La gestion des risques et le contrle interne dans les collectivits territoriales 111
La gestion des risques
et le contrle interne dans
les collectivits territoriales
Approche par les risques

3
Sommaire
Prface .........................................................................6 II - La dmarche de gestion des risques et de contrle
interne dans une collectivit territoriale...............29
Composition du groupe de travail ................................9
Les fondements de la dmarche..................................... 30
Prsentations .............................................................10 Sadapter aux spcicits de lenvironnement propre
aux collectivits territoriales ............................................ 30
Introduction ................................................................12 Identier les parties prenantes ......................................... 36

I - Enjeux ....................................................................16 Comprendre la dmarche de gestion des risques


et de contrle interne ....................................................... 38
Comptences et environnement Philosophie gnrale de la dmarche.............................. 38
des collectivits territoriales ........................................... 18 Les risques dune collectivit territoriale ......................... 42
Statut et comptences des collectivits territoriales ....... 18 Consolider, valuer et traiter les risques .......................... 48
Un environnement mouvant et incertain .......................... 19
Mettre en place le systme de contrle interne
Objectifs dune dmarche de gestion des risques et de dans sa collectivit ........................................................... 56
contrle interne dans une collectivit territoriale ......... 22 Mise en place de la dmarche ......................................... 56
Lamlioration continue du service public La rpartition des rles et des fonctions ......................... 63
rendu lusager ............................................................... 23
La continuit du service public ........................................ 24 III - Bonnes pratiques et facteurs de russite
La performance objective de laction publique ............... 24 pour la gestion des risques et le contrle interne
dans une collectivit territoriale ..........................73
Synthse des apports de la dmarche au regard
de son objectif et de ses enjeux ..................................... 25 Sappuyer sur des partenaires
et des soutiens reconnus................................................. 74

4 La gestion des risques et le contrle interne dans les collectivits territoriales


Impliquer les lus dans la dmarche .............................. 76 Annexe 3 - Les principales parties prenantes .................. 92

Communiquer de faon pertinente vers lextrieur ...... 78 Annexe 4 - Exemples danalyse partir dune slection
Vers les parties prenantes ................................................ 78 de parties prenantes : le citoyen, llu, les Socits
Vers le grand public ......................................................... 79 dEconomie Mixte et les Satellites ..................................... 93

Insufer une vritable culture de la gestion du risque Annexe 5 - Exemple dune liste de risques
pour optimiser le systme de contrle interne ............. 80 pour une collectivit territoriale.......................................... 96

Elaborer un langage commun, Annexe 6 - Cas pratique : traitement des risques


communiquer et fdrer en interne ................................ 81 sur un processus .............................................................. 98

Conclusion..................................................................84 Annexe 7 - Le rfrentiel COSO


pour le Contrle interne ................................................... 104
Annexes ......................................................................86
Rfrences ...............................................................110
Annexe 1 - Glossaire ........................................................ 86

Annexe 2 - Les principaux domaines de comptence


des collectivits territoriales .............................................. 88

Remarque prliminaire
Les avis et prises de positions exprims dans ce Livre Blanc sont le reet des ides de leurs auteurs et nengagent daucune
manire les institutions, organismes et collectivits dont ils font partie.

5
Prface
P
ar M. Bartoli, Prsident de lassociation nationale des directeurs gnraux
et directeurs gnraux adjoints des Rgions et des Dpartements, directeur gnral
des services du Conseil gnral de Vaucluse

Depuis ladoption des lois fondatrices de la dcentralisation, t par les difcults sociales et conomiques rencontres au
les collectivits territoriales ont su faire voluer leurs organisa- niveau national et local et leurs impacts sur les politiques pu-
tions et assumer les nouveaux champs de comptences qui bliques et les ressources disponibles.
leur ont t transfrs. Accueil de nouveaux agents, acquisi-
tion de nouveaux savoir-faire, ajustements de leurs processus, Les manifestations de ces changements sont multiples et de
formalisation des circuits de dcision et des procdures, dve- plus en plus videntes. Les territoires sont confronts des
loppement ou adaptation des systmes dinformation, innova- tensions toujours plus fortes avec notamment une augmenta-
tion dans la relation aux usagers et habitants furent autant de tion de la prcarit sociale et des fractures territoriales. Cela se
conditions ncessaires runir pour tre en mesure dassurer traduit notamment par une lvation du nombre de personnes
une continuit du service public et dassurer la dlivrance de sans emploi, par un nombre croissant de personnes bn-
nouvelles prestations la population dans les territoires. ciaires des politiques de solidarit. Les collectivits sont solli-
Dans le respect des orientations tablies par les lus, les agents cites et mobilises au quotidien pour accompagner et dpas-
territoriaux ont fait preuve de professionnalisme et dengage- ser ces mutations. Elles prennent part avec dtermination la
ment pour accompagner toutes ces volutions. Malgr toutes consolidation des atouts de leurs territoires sur le plan des in-
les difcults rencontres, les risques inhrents ces change- frastructures, de la formation et de lducation, de la recherche,
ments majeurs ont t matriss. Ceci tmoigne, si besoin en du soutien au dveloppement conomique et laccueil dentre-
tait, de lagilit de ces organisations et de leur capacit faire prises, de la prservation de lenvironnement et du cadre de
face aux ds auxquels elles sont confrontes. vie, de laccompagnement des personnes les plus fragiles. Tout
ceci intervient alors que les attentes des usagers, des contri-
Face la contrainte accrue sur les ressources buables, des citoyens sont de plus en plus nombreuses et que
Pour autant, le contexte de nos institutions locales se trouve leurs exigences sont de plus en plus afrmes.
encore une fois, depuis plusieurs mois, profondment affec-

6 La gestion des risques et le contrle interne dans les collectivits territoriales


La clarication des conditions de la gouvernance dexprimentation de la certication des comptes sinscrit
est indispensable dans cette dynamique et constitue un levier qui contribuera
Les dbats en cours sur la poursuite de la dcentralisation cette entreprise.
sont dterminants et les dcisions qui seront prises devront
prserver et renforcer lefcacit de laction des collectivits Des dmarches de matrise des risques innovantes
en leur permettant de mieux rpondre encore ces enjeux. La Le management public territorial sest profondment trans-
rexion porte la fois sur lextension et la clarication des form au cours de la priode rcente avec laccent mis par
primtres dintervention de chaque collectivit et sur la scuri- exemple sur lvaluation des politiques mises en uvre, les
sation de leur nancement tandis que les marges de manuvre dmarches qualit, le dveloppement durable, la mesure de
se rduisent sensiblement. la performance, lvolution des nomenclatures comptables et
budgtaires, le conseil en gestion ou encore loptimisation des
De mme que la rinterrogation des systmes processus dexcution budgtaires. Toutes ces dmarches
de gestion et de pilotage ont contribu rpondre ce besoin de scuriser les actions
La pertinence des rponses qui seront apportes ces enjeux conduites.
et ceux des territoires impliquera un approfondissement des
instruments de la gestion et du pilotage des projets et activits Pour autant, nombre de rgions, dpartements et villes ont
ports par les collectivits compte tenu des multiples volu- travaill la mise en uvre et au dploiement de dmarches
tions en cours et venir. La scurisation de latteinte des ob- structures, cohrentes et globales pour scuriser la mise en
jectifs retenus et de la prservation des ressources mobilises uvre des projets dnis par les lus et la satisfaction du pu-
sont des exigences qui simposeront tous avec encore plus blic en promouvant des systmes de management des risques
dacuit. articuls autour du contrle interne, de la cartographie des
risques et de laudit interne.
Pour cela, nombreuses sont les collectivits engages dans
des dmarches visant prserver et consolider avec une exi- Une capitalisation necessaire des expriences menes
gence rafrme la transparence et la performance de leur Cependant, force est de constater quaujourdhui chacun
gestion pour un service public territorial renforc. La dmarche sengage de manire dtermine, audacieuse, pragmatique

7
I Prface

mais parfois de manire trop empirique et isole dans de tels La dmarche de management des risques telle quelle se d-
projets. Letat, suite au dcret et la circulaire du printemps veloppe permettra de faire voluer les systmes de contrle
2011, sest pleinement mobilis mais ne dispose encore que de interne, trs souvent construits autour de validations trop auto-
trop peu de retours dexprience. Les entreprises disposent, matiques et a priori des actes engageant la collectivit.
quant elles, de premiers enseignements partager sur ces
sujets mais la transposition au contexte propre des collecti- Trs souvent, leur efcacit et leur efcience gagneraient
vits demeure raliser. Lapport de cet ouvrage est dans ce mieux sarticuler avec une cartographie partage et actualise
contexte pleinement utile et propos. des risques. La fonction daudit interne permet de revisiter r-
gulirement ces dispositifs et ainsi damliorer en permanence
Les risques auxquels sont confrontes les collectivits sont les dispositifs de gestion, de pilotage et de management et
multiples, en constante volution et nombreux. Il importe au- au-del de :
jourdhui aux directeurs gnraux et aux lus de disposer dune
valuation priodique de ces vnements pour anticiper et ra- Donner une assurance raisonnable et renforce sur la capa-
gir ds lors quils surviennent et portent atteinte la collectivit cit tenir les engagements pris par la collectivit et ceux
et au service public territorial dont elle a la responsabilit. Cette auxquels elle est tenue en direction de la population et des
approche permet galement de rinterroger les systmes das- usagers et des territoires ;
surance ou de contrle interne au regard des vritables enjeux Matriser mieux encore les ressources mobilises et les condi-
juridiques, nanciers, oprationnels, humains, informatiques tions de ralisation des activits des services territoriaux ;
de la collectivit. Elle garantit toutes les parties prenantes Participer plus avant la scurisation des agents, des usa-
de disposer dune vision partage et dorientations communes gers, des lus et de la collectivit.
pour la conduite des activits et lanimation des services ter-
ritoriaux. Cet ouvrage met en vidence des bonnes pratiques, des fac-
teurs de russite qui permettront de construire une culture de
Pour une matrise des risques renforce autour la gestion des risques, du contrle interne et de laudit interne
de laudit interne, le contrle interne et la cartographie propre aux collectivits territoriales et les aider en ce sens
des risques relever les ds des annes venir.

8 La gestion des risques et le contrle interne dans les collectivits territoriales


Composition I

Composition du groupe de travail Michel Madinier, Responsable Scurit et Gestion de crise,


Conseil gnral dIndre et Loire
Philippe Baron, Vice Prsident du Groupe Services Publics
DFCG et Partner CGI Business Consulting Raymond Marfaing, Directeur Adjoint de laudit
et des risques, Groupe SNCF
Benedikt Cordt-Mller, Directeur du service du contrle
interne du Dpartement de la solidarit et de lemploi, Alain Perelstein, Directeur du Contrle de Gestion,
Etat de Genve Rgion Nord-Pas-de-Calais

Jean-Jacques Croisille, Directeur du contrle interne, Michel Reverdy, Directeur de lAudit interne,
Association nationale pour la Formation Professionnelle Ville et Communaut Urbaine de Strasbourg
des Adultes (AFPA)
Lionel Vareille, Conseiller rfrendaire, Cour des comptes
Jean de Sigy, Responsable du Contrle de Gestion
de lIngnierie, Rgie Autonome des Transports Parisiens (RATP) Yannis Wendling, Directeur de lAudit Interne,
Conseil gnral de Seine-Saint-Denis
Pierre Feneyrol, Directeur de Pilotage de la Production
et de la Matrise des Risques, Agence Centrale Aymon Westphal, Consultant, CGI Business Consulting
des Organismes de Scurit Sociale (ACOSS)
Sbastien Brasseur, Partner CGI Business Consulting
Philippe Grenier, Premier Conseiller,
Chambre rgionale des comptes dIle-de-France Philippe Quentin Real, Senior Partner CGI Business
Consulting
Cline Le Ny, Charge de mission Qualit,
Conseil gnral de Vaucluse

9
Prsentations
Prsentation de la DFCG Prsentation du groupe Services Publics

la DFCG est une association de professionnels Directeurs Cr au dbut de lanne 1994, le Groupe Services Publics se
Financiers et/ou Directeurs de Contrle de Gestion d'entre- propose de runir les dirigeants Finance-Gestion des services
prises prives ou publiques (85 %). Des enseignants et des publics et des collectivits territoriales. Le groupe Services
conseils d'entreprises dans les domaines de la gestion, des Publics comprend des responsables de ladministration cen-
nances et des systmes d'information en sont galement trale (civile et militaire), des tablissements publics carac-
membres (15 %). Elle accueille les jeunes professionnels se tre administratif, industriel et commercial, des organismes de
destinant au plus haut niveau de la profession (5 %), au sein du scurit sociale et des caisses de mutualit sociale agricole,
club DFCG Avenir. ainsi que des directeurs nanciers et de contrle de gestion
des collectivits territoriales.
La DFCG, Association Nationale des Directeurs Financiers
et de Contrle de Gestion compte quelques 3 200 membres Le Groupe est prsid par Emmanuel Millard, Directeur des
rpartis dans tous les secteurs conomiques et gographiques Finances et du Contrle Interne, des Achats et des Affaires
du pays. La DFCG regroupe toutes les tailles d'entreprises, Juridiques dUniverscience, Etablissement Public de la Cit
depuis la PME jusqu'aux grands groupes internationaux. Mais, des Sciences et de l'Industrie, de la Gode et du Palais de la
l'image du tissu conomique franais, une forte proportion de Dcouverte.
grandes PME est reprsente par ses Directeurs Administratifs
et Financiers ou Directeurs Finance Gestion. Cette diversit est Son but est de promouvoir les nouveaux concepts et m-
une formidable source dchanges d'expriences et denrichis- thodes de gestion dans les Services Publics :
sement des dbats. Par la ralisation dtudes au sein de groupes thmatiques,
Par le dveloppement des changes entre responsables
nances gestion, des services publics dune part et des
Dcouvrez toute lactivit de la DFCG sur www.dfcg.com entreprises prives dautre part,

10 La gestion des risques et le contrle interne dans les collectivits territoriales


Par la communication dexpriences innovantes dans le stratgiques en informatique et en management, des services
domaine Finance-Gestion, dintgration de systmes, de dveloppement et de mainte-
Par lorganisation de manifestations de trs haute tenue abor- nance dapplications informatiques, de gestion dinfrastruc-
dant des thmatiques nances gestion des services publics. tures technologiques ainsi quune vaste gamme de solutions
exclusives. la suite de la rcente acquisition de Logica,
CGI gnre dsormais des revenus annualiss de plus de
Prsentation de CGI Business Consulting 10 milliards de dollars canadiens et la valeur estime de son
carnet de commandes slve environ 18,3 milliards de
CGI Business Consulting, cabinet de conseil en innovation et dollars canadiens.
transformation, fait partie du Groupe CGI inc. Ses consultants
associent expertises sectorielles, fonctionnelles et techno- Les actions de CGI sont inscrites la Bourse de Toronto
logiques pour accompagner les plus grandes entreprises et (GIB.A) ainsi qu la Bourse de New York (GIB) et gurent dans
organisations. Parce que chaque client est unique, CGI Bu- lindice FTSE4Good.
siness Consulting a cr des mthodes de travail spciques
permettant chacun de prendre part au management de sa
transformation et garantissant une amlioration durable de Site Web : www.cgi.com
ses performances. Fond en 1976, Groupe CGI inc. est la cin-
quime plus importante entreprise indpendante de services
en technologies de linformation et en gestion des processus
daffaires au monde.

Avec environ 71 000 membres rpartis dans ses bureaux et


centres mondiaux de prestation de services dans les Am-
riques, en Europe et en Asie-Pacique, CGI offre un porte-
feuille complet de services, y compris des services-conseils

11
Introduction
Depuis le dbut des annes 1980 et les deux vagues de ladministration centrale et dconcentre, le contrle de gestion est
dcentralisation, les collectivits territoriales ont vu leur champ de ainsi essentiel dans le fonctionnement des collectivits territoriales.
comptences sagrandir. Le lgislateur a souhait leur donner une
autonomie croissante, ainsi quun rle prpondrant dans llabo- Par rapport au contrle de gestion, le contrle interne requiert une
ration et la conduite des politiques publiques. approche davantage globalisante, la fois stratgique et opra-
tionnelle, axe principalement sur les risques. Son objet est la s-
Constamment orientes vers la satisfaction des besoins de lusa- curisation de latteinte des objectifs dune organisation. En ce sens,
ger, les structures dune collectivit territoriale ont la responsabilit il possde un caractre trs transverse et concerne lensemble
de sassurer en temps rel de la validit et de la performance ob- des fonctions et services des administrations publiques. Ainsi, le
jective de leur action. Dans ce cadre, une politique de gestion des contrle interne, tout comme la gestion des risques, permet de
risques et de contrle interne leur permet didentier et dvaluer les sassurer de latteinte des objectifs dintrt gnral dune collec-
menaces potentielles sur la poursuite de leur objectif premier, sa- tivit territoriale et des engagements de service quelle a pris. En
voir la satisfaction de lintrt gnral. Ainsi, le systme de contrle offrant une vision consolide et stratgique des risques pouvant
interne - qui englobe gestion des risques et contrle interne - se toucher les activits dune structure, la gestion des risques consti-
prsente ici comme un vritable instrument de performance per- tue un prcieux instrument daide la dcision et de scurisation
mettant la mise sous contrle des activits ainsi que la scurisation de laction publique.
de la production de linformation concernant la matrise des risques Dautres administrations publiques ont dj vu tout lintrt de la
et, partant, il claire la prise de dcision. dmarche. Ainsi, ladministration centrale sest engage dans ce
sens. Dans le dcret n2011-775 du 28 juin 2011, le Premier Mi-
Pour prendre un point de comparaison, le contrle de gestion, autre nistre de la Rpublique franaise appelait ces dernires [mettre]
fonction transverse, a dj t formalis, pour les administrations en uvre [] un dispositif de matrise des risques fond sur le
centrales et dconcentres, par la Loi Organique relative aux Lois contrle et laudit internes dans chaque ministre. La Cour des
de Finance du 1er aot 2001 (LOLF). Le contrle de gestion a deux comptes sappuie, lorsque cela est possible, sur les dispositifs de
missions principales : analyser la performance des administrations matrise des risques qui existent dans les entits quelle audite ou
et nourrir la rexion et le dialogue sur loptimisation de la ges- contrle, et, lorsque ces dispositifs nexistent pas, recommande le
tion. Vritable outil de pilotage de la performance des services de plus souvent leur dploiement.

12 La gestion des risques et le contrle interne dans les collectivits territoriales


En scurisant les processus et les activits des collectivits ter- La dmarche de gestion des risques et de contrle interne concerne
ritoriales, la gestion des risques et le contrle interne simposent toutes les collectivits territoriales : Conseils rgionaux, Conseils
comme dindispensables soutiens la ralisation des missions de gnraux, Communes et mmes les structures dintercommunalit
service public. Lactuel environnement daction, caractris par lin- que sont les Etablissements publics de coopration intercommu-
certitude, oblige les directions gnrales sadapter constamment nale.
ses volutions et ses contraintes. Or, la gestion des risques et
le contrle interne permettent ladaptation, lanticipation et, partant, Les mtiers des collectivits territoriales ne peuvent tre compars
la scurisation de la prise de dcision car ils la documentent din- ceux de nimporte quelle entreprise prive. Si les systmes de
formations utiles concernant les potentiels vnements pouvant production, la recherche de la performance peuvent tre des points
remettre en cause lactivit de la collectivit territoriale. communs, la collectivit a une mission sociale complmentaire
et spcique qui est celle dassurer le bien-tre des populations
En effet, on appelle risque, au niveau dune collectivit territoriale, quelle administre. Dans le cadre de son action et de ses missions
tout vnement dommageable pouvant interfrer dans llabora- de service public, une plus grande vigilance sera donc deman-
tion et la conduite des politiques publiques ou tant en mesure de de aux collectivits territoriales dans la charge qui leur incombe
remettre en cause les engagements de service public. La gestion damliorer la qualit de vie de nos concitoyens. Lintrt gnral
des risques est le processus didentication, dvaluation et de trai- dont elles ont ainsi la charge requiert de leur part une exigence de
tement du risque au sens du modle COSO, prsent en annexe 7. gestion et de transparence encore plus robuste dans la mise en
Une fois la politique de gestion des risques dnie, des outils de place dun systme de contrle interne ou dune dmarche gn-
matrise sont mis en place pour diminuer leur impact ou leur pro- rale de gestion des risques.
babilit doccurrence, notamment par lintermdiaire du dispositif
de contrle interne. Lintgration de cet aspect contrle lve la Le risque, pour une collectivit territoriale, recouvre plusieurs r-
dmarche initie un niveau managrial : on parle alors de systme alits, mais a nalement toujours un impact sur le destinataire -
de contrle interne. Ce dernier regroupe donc deux composants : nal de son activit, savoir le citoyen, lusager ou le contribuable.
la gestion des risques et le contrle interne, agissant tous deux Toutefois, lambition de la dmarche de gestion des risques et de
en supports lun de lautre. Il sagit l de lapproche gnralement contrle interne doit tre considre au regard des capacits bud-
retenue, notamment par la Cour des comptes. gtaires et des arbitrages politiques. La gestion des risques et le

13
I Introduction

contrle interne sont amens obtenir une place cruciale dans o une collectivit dcide dexternaliser ses risques, on parle alors
llaboration et la conduite des politiques publiques. Ils nen restent de transfert du risque. Le transfert du risque peut se faire des
pas moins des outils vocation oprationnelle. La responsabilit de partenaires - sous-traitants, fournisseurs, dlgataires - ou auprs
la mise en uvre de la dmarche incombe la Direction gnrale ; de socits spcialiss via des contrats dassurance.
sa pertinence et son efcacit se mesurent sur le terrain.
En outre, les auditeurs externes (tels que les commissaires aux
Le contrle interne met sous contrle les processus de la collecti- comptes, dans dautres secteurs que les collectivits territoriales)
vit qui sont en jeu pour produire le service public, et en assurer la peuvent jouer un rle essentiel dans le dispositif de contrle in-
continuit et la performance. Il protge lactivit et le patrimoine de terne. Leur action permet de conrmer ou dinchir les disposi-
la collectivit territoriale en donnant une assurance raisonnable sur tions prises, tout en mettant en vidence de nouvelles zones de
le degr de matrise des risques. Evoluant en interaction constante risque.
avec la gestion des risques, le contrle interne participe la scu-
risation des processus et construit avec elle le systme de contrle Larbitrage politique a une grande inuence dans la gestion des
interne (SCI). De son ct, laudit interne permet dvaluer prio- risques. Un choix politique nest pas un risque en soi, mais il peut
diquement ce systme en vriant son existence et sa pertinence engendrer une modication de la perception des risques par lad-
ainsi que lefcacit des contrles dploys. En assurant un tel ministration de la collectivit territoriale. Il peut par exemple faire
contrle priodique, il sassure du bon fonctionnement du systme apparatre un nouveau risque l o il ny en avait pas au pralable.
de contrle interne.
Au quotidien, manager ses risques revient, pour une collectivit ter-
Il appartient aux collectivits territoriales de choisir leurs options ritoriale, minimiser limpact ou la probabilit de survenance dv-
de gestion des risques et de contrle interne. Toutes les fonctions nements empchant, entravant, voire remettant concrtement en
de la collectivit sont concernes par la dmarche de gestion des cause sa capacit satisfaire son objectif dintrt gnral.
risques et de contrle interne ; elles sont autant dinstruments
internes didentication et de modration des risques : le contrle Deux erreurs sont viter dans lidentication des risques et lap-
de gestion, la gestion des ressources humaines, le systme de prhension de la dmarche de gestion des risques et de contrle
management de la qualit, la prvention et la scurit. Dans le cas interne.

14 La gestion des risques et le contrle interne dans les collectivits territoriales


Dune part, les risques concernent lensemble des acteurs dune des risques (dans le sens ou lidentication de ces derniers est un
collectivit. Si on pense tout dabord logiquement aux lus, il ne pralable ncessaire).
faut pas oublier les risques pesant sur lactivit mme et les struc- La seconde est de prsenter la gestion des risques comme un
tures administratives de la collectivit. Ces dernires pilotent la des composants du systme de contrle interne (au sens du
conduite et la ralisation des politiques publiques et sont donc les modle COSO). Les deux concepts feront de toute faon lobjet
principales concernes par une dmarche de gestion des risques de dveloppements dans le corps du texte.
et de contrle interne visant scuriser le service public rendu.
Dautre part, il apparat ncessaire de smanciper au maximum Dans tous les cas de gures, les deux dispositifs ne doivent pas
de la dnition trs juridique du risque, selon laquelle le risque fonctionner en silo. A fortiori, sils ne sont pas compltement int-
est directement et seulement corrl la responsabilit juridique grs la gestion oprationnelle, lchec est programm avec toute
(civile ou pnale) de la collectivit, de ses agents et de ses lus. une srie de consquences : dmotivation, inefcience, augmenta-
Selon cette vision, le risque se manifesterait uniquement lorsque la tion des cots, etc.
responsabilit de la collectivit est engage. Or, tous les rouages
dune collectivit sont directement impliqus dans une dmarche Le plan de ce Livre Blanc reprend et organise les travaux effectus
de gestion des risques, en amont de lventuelle mise en jeu de la dans le cadre du groupe de travail sur la gestion des risques et
responsabilit juridique de lentit: nancement, gestion des res- le contrle interne dans les services publics, mis en place par le
sources humaines, marchs publics, conduite oprationnelle des groupe Services Publics de la DFCG (Association des Directeurs
services publics, scurit des systmes dinformation, etc. Financiers et des Contrleurs de Gestion) et anim par CGI Bu-
siness Consulting, avec prise en compte des avis de lIFACI (Institut
Enn, tant donn que le prsent Livre Blanc adopte une approche Franais de lAudit et du Contrle Internes). Nayant pas la prten-
axe sur les risques, il convient de prciser que larticulation des tion dtre une doctrine, le propos de ce document entend davan-
notions de gestion des risques et de contrle interne peut tre tage vouloir prsenter une bote outils pertinente en matire de
envisage principalement de deux manires. gestion des risques et de contrle interne. Un glossaire reprenant
La premire est de dire que la gestion des risques et le contrle les principaux thmes employs se trouve la n du document
interne sont deux dmarches parallles, voire mme que la mise (annexe 1).
en place dun systme de contrle interne dcoule de la gestion

15
Chapitre I

Les enjeux
Les enjeux

A
vant daborder la dmarche de gestion des risques et de contrle interne en tant que telle,
il apparat ncessaire de prsenter les fondamentaux. Lanalyse de lenvironnement des
collectivits territoriales permettra de mieux justier la dmarche. Cet environnement, qui est
caractris par une incertitude croissante, exerce une pression sur le contrle des activits
des collectivits territoriales.
Dans ce contexte, le systme de contrle interne apparat comme un instrument pertinent de soutien
la dcision et la scurisation de laction. Ses enjeux sont principalement tourns vers la ralisation et
la dlivrance des missions de service public des structures dans lesquelles il est dploy.

Comptences et environnement ressources propres provenant des impts ou de dotations de


des collectivits territoriales lEtat) et des droits reconnus aux lus locaux (autorisations
dabsence, indemnits de fonction, droit la formation).
Statut et comptences des collectivits territoriales
Les articles 1er et 72 de la Constitution du 4 octobre 1958 Une collectivit territoriale est une personne morale dcen-
posent le principe de lindivisibilit de la Rpublique franaise tralise, dirige par des lus au suffrage universel direct, dote
(Art. 1er : La France est une Rpublique indivisible) et dune de comptences propres dans un ressort territorial dtermin.
organisation dcentralise (Art. 1er : [] Son organisation Les diffrentes formes de collectivit (anciennement collecti-
est dcentralise. [] ; Art. 72 : [] les collectivits sadmi- vits locales) sont : les Communes, les Dpartements, les
nistrent librement par des conseils lus et disposent dun pou- Rgions, les collectivits statut particulier et les collectivits
voir rglementaire pour lexercice de leurs comptences []). doutre-mer.

La libre administration repose sur les principes suivants : des Certaines structures intermdiaires telles que les Etablisse-
comptences attribues par lEtat aux collectivits territo- ments publics de coopration intercommunale (EPCI) exercent
riales, linterdiction de toute tutelle dune collectivit territo- des comptences qui leur sont transfres par ses Communes
riale sur lautre, lautonomie nancire (le nancement par des membres, sur leur territoire, selon deux principes.

18 La gestion des risques et le contrle interne dans les collectivits territoriales


Principe dexclusivit : les comptences transfres par les par fonction. De plus, les collectivits et leurs tablissements
Communes membres sont exerces par le seul tablisse- publics sont soumis au contrle des Chambres rgionales
ment public de coopration intercommunale, les Communes des comptes sur trois aspects essentiels : jugement des
sen tant dessaisies. comptes des comptables publics, examen de la gestion et
Principe de spcialit : ltablissement public ne peut exer- contrle budgtaire. En parallle, le Prfet est responsable
cer que les seules comptences qui lui sont transfres par du contrle de lgalit. Au-del de la gestion et la perfor-
ses Communes membres. mance des collectivits, lintgration des normes de scurit,
Les EPCI sont les syndicats intercommunaux, les communau- de protection de lenvironnement, le respect des standards
ts de Communes, les communauts dagglomration, les dhygine au travail ou les procdures dune dmarche qua-
communauts urbaines et les mtropoles. lit sont autant de normes obligatoires prendre en compte.

Un environnement mouvant et incertain - La pression la hausse, concernant lengagement de la res-


Lenvironnement des collectivits territoriales est caractris ponsabilit juridique (civile et pnale), de la collectivit ter-
par de nombreux lments qui entranent incertitudes, insta- ritoriale est prgnante. Les citoyens exercent une vigilance
bilits, contraintes, mais aussi ds et opportunits. Ces l- accrue et nhsitent pas demander des comptes aux col-
ments justient la mise en place dune dmarche de gestion lectivits territoriales sur leurs actions. Si lon ajoute la pos-
des risques : elle permet une meilleure prise en compte de sibilit de mise en cause de la responsabilit des lus, nous
lincertitude an de scuriser la fois la prise de dcision et le avons l un point critique de lenvironnement des collectivi-
processus de production et de ralisation du service. ts, gnrateur de nombreux risques.

Des contraintes juridiques et budgtaires de plus en plus - La structure du budget des collectivits territoriales est
fortes. fortement contrainte. La place des transferts nanciers en
- Les rglementations sont de plus en plus nombreuses et le provenance de lEtat est importante (exemple : versement du
d de la conformit la loi est important. Les collectivits RSA - Revenu de Solidarit Active), notamment dans le cas
territoriales ont lobligation de voter leur budget par nature et des Dpartements ou des Rgions, dont la part peut aller

19
I Les enjeux

jusqu 50 % du budget de la structure. De plus, selon la territoriales sont considrables. Ils touchent diffrents do-
Cour des comptes, 80 % des dpenses des dpartements maines tels que la scalit directe, la gestion de trsorerie et
sont concentres sur des dpenses obligatoires difcilement le recours lemprunt.
compressibles(3). Or, il sagit l de dpenses pour lesquelles
les collectivits territoriales ont peu de matrise sur le pri- - La scalit directe reprsente prs de 50 % des recettes
mtre et le montant : lassiette et le niveau sont dnis par le des collectivits territoriales. En 2011, les impts directs ont
lgislateur et les besoins des populations cibles. reprsent 73,1 milliards deuros (en baisse de 0,4 % sur
une anne) et les impts indirects 41 milliards deuros (en
- Par ailleurs, le contrle de gestion est une dmarche de plus hausse de 16,4 %). Elle se compose de diffrentes taxes,
en plus applique, pour laquelle les collectivits reoivent notamment la taxe professionnelle, dont la rcente rforme
de nombreuses incitations concernant sa mise en place. Le a entran un bouleversement dans la structure scale des
contrle de gestion a pour but doptimiser lutilisation des collectivits et dont lensemble des effets nest pas encore
ressources nancires alloues une activit (contrle de connu. Dcoupe en trois impositions spares en 2010
lefcacit et de lefcience). (cotisation foncire des entreprises - CFE, cotisation sur la
valeur ajoute des entreprises - CVAE, imposition forfaitaire
Des marges de manuvre nancires rduites. En 2011, le sur les entreprises de rseaux - IFER), elle sest traduite par
budget des collectivits territoriales a presque atteint lqui- une baisse des rentres de trsorerie pour les collectivits,
libre : des recettes hauteur de 233,5 milliards deuros ; qui a d tre compense par des aides de lEtat dont leffort
des dpenses hauteur de 234,4 milliards deuros (solde est gnralement considr comme insufsant.
de - 0,9 milliards deuros)(4). Les dpenses dinvestissement
ont reprsent 66,3 milliards deuros (ce qui est consquent - La gestion de trsorerie est soumise des contraintes op-
au regard de la part des dpenses dinvestissement dans rationnelles fortes. Il existe souvent des dcalages cons-
le budget de lEtat)(5). Les enjeux nanciers des collectivits quents entre les dcaissements (paiement des fournisseurs)

(3) La situation et les perspectives des nances publiques, Cour des comptes, 2012.
(4) Cour des comptes, op. cit.
(5) Cour des comptes, op. cit.

20 La gestion des risques et le contrle interne dans les collectivits territoriales


et les encaissements (subventions par exemple), ce qui banques vont exiger des ratios prudentiels plus levs, la
engendre un risque de liquidit important. Lanticipation du fois concernant la solvabilit et la liquidit(8).
volume de trsorerie du fait du contexte nancier incertain
reste difcile, ce qui peut entraner des carts dans lvalua- Des exigences accrues en termes de transparence. Les
tion du fonds de roulement. citoyens, les usagers et les contribuables, dont les revendi-
cations vont lappui dvolutions lgislatives et rglemen-
- Lemprunt reprsentait en 2011 un volume de 127,6 milliards taires signicatives en la matire, rclament de plus en plus
deuros pour lensemble des collectivits territoriales (en de transparence concernant les activits des administrations
hausse de 2,1 % depuis 2010)(6). Sil est autoris seulement publiques et lemploi des deniers publics. Dans un contexte
pour les dpenses dinvestissements, le recours lemprunt dendettement public croissant, la gestion des collectivits
a subi des pressions ces dernires annes. Les collectivi- territoriales est de plus en plus soumise lapprciation de
ts territoriales ont subi de plein fouet la crise des produits la socit civile. A ce titre, la communication externe et la
nanciers structurs (dits emprunts toxiques). Cette crise publication de rapports dactivits sont devenues deux
associe la faillite de plusieurs banques ont conduit une lments importants.
contraction de loffre de crdit, donc un renchrissement de La complexication croissante de la gouvernance locale.
son cot. Il sagit l dune tendance de long terme qui va Les collectivits territoriales voluent au cur dune organi-
contraindre le nancement des collectivits territoriales. En sation territoriale au sein de laquelle le nombre des acteurs
2012, loffre globale des tablissements bancaires ne de- va croissant. Elles doivent ainsi intgrer dans la ralisation
vait pas dpasser 10 milliards deuros, pour un besoin rel des missions qui leurs sont cones la satisfaction nces-
de 16 ou 17 milliards deuros au total(7). En 2013, sous lim- saire des besoins et attentes lgitimes de ces acteurs, quils
pulsion des nouvelles rglementations europennes prises soient des partenaires institutionnels, des entreprises pri-
en application des accords Ble III, les rgles prudentielles ves, des associations ou tout autre personne physique ou
vont contraindre encore davantage le recours au crdit : les morale en relation avec la collectivit territoriale.

(6) Cour des comptes, op. cit.


(7) Cour des comptes, op. cit.
(8) Cour des comptes, op. cit.

21
I Les enjeux

La prise en compte des lments constitutifs de lenvironne- cherait de rpondre cet objectif de satisfaction de lintrt
ment des collectivits territoriales est ncessaire la compr- gnral ou le contraindrait profondment. Cest au regard de
hension des enjeux dune dmarche de gestion des risques cette considration principale que doit tre prise en compte la
et va inuencer la nature des dispositifs de contrle interne dmarche de gestion des risques et de contrle interne au sein
mettre en place. En analysant le cadre daction des collectivi- dune collectivit.
ts et les contraintes qui rgissent leur activit, on comprend Le risque peut impacter diffrents aspects dune mission de
mieux limportance dune telle dmarche au sein des collecti- collectivit territoriale : non-ralisation(9) ou non-dlivrance(10)
vits territoriales franaises. Son objectif devient alors intuitif : du service public, mauvaise adquation du service aux be-
dans cet environnement incertain, il sagit de garantir la prise soins rels, externalits ngatives (exemple : une cantine sco-
de dcision et de scuriser laction publique an dassurer la laire qui ne respecte pas les normes sanitaires est source de
conduite des missions de service public. risques ; un systme dassainissement des eaux usages qui
ne fonctionne pas), rupture dans la continuit du service, etc.
Objectifs dune dmarche de gestion Un risque est associ la survenance dun vnement : il pos-
des risques et de contrle interne sde des racines, des facteurs dapparition et de dveloppe-
dans une collectivit territoriale ment, ainsi que des consquences identier et valuer. Aux
fondements conceptuels de la dmarche, la nature du risque
Lobjectif dune collectivit territoriale rside avant tout dans importe peu : lessentiel est de comprendre les consquences
la satisfaction de lintrt gnral. Un risque peut tre d- dommageables quil peut entraner sil survient.
ni comme la possibilit que se produise un vnement qui
aura un impact sur la ralisation des objectifs. Le risque se me-
sure en termes de consquences [(impact)] et de probabilit Lobjectif dune collectivit
(Normes de lAudit interne, IFACI (glossaire)). Ainsi, pour une territoriale rside avant tout dans
collectivit, un risque reprsente tout vnement qui lemp- la satisfaction de lintrt gnral.

(9) Ralisation : capacit laborer et conduire une politique publique ou produire, matriellement parlant, un service public, en conformit avec les missions
et les responsabilits attribues, en fonction des ressources alloues.
(10) Dlivrance : capacit rendre pertinentes llaboration et la conduite dune politique publique au regard de son public destinataire ou adresser le service
public produit ses usagers, en fonction des besoins et attentes lgitimes de ces populations (adquation, plnitude, proximit du service public).

22 La gestion des risques et le contrle interne dans les collectivits territoriales


Le but dune dmarche de gestion des risques et de contrle Lamlioration continue du service public rendu lusager
interne est de traiter les causes de ces risques pour viter leur Au-del de la satisfaction de lintrt gnral, les collectivits
apparition ou minimiser leur impact, an de scuriser la ralisa- territoriales doivent sassurer de ladquation des services
tion et la dlivrance des services publics. En tenant compte des rendus aux besoins effectifs de la population, leur compltude
besoins et attentes des usagers et contribuables, une collecti- et leur quit. Il sagit dun macro-risque qui peut tre dclin
vit territoriale optimise sa gestion des risques car elle est ainsi de faon trs oprationnelle : assurer par exemple la scurit
directement oriente vers la nalit mme du service public. des biens et des personnes pour amliorer les conditions de
travail des agents et, partant, garantir la dlivrance dun ser-
An de mieux apprhender ce que peut recouvrir un systme vice pertinent et de qualit, sans accroc. Les collectivits ter-
intgr de contrle interne en termes denjeux, il convient de ritoriales sont toutes tournes vers le public et cette interface
dcliner la proccupation de satisfaction de lintrt gnral constante avec des populations parfois nombreuses doit leur
dune collectivit territoriale en trois enjeux principaux. permettre de rechercher lamlioration constante des presta-
Lamlioration continue du service public rendu lusager : tions quelles dlivrent. Il convient galement de suivre lvolu-
permettre une amlioration continue et progressive de la tion des besoins an de les anticiper.
qualit, la pertinence, lquit ou encore la proximit du ser-
vice public. La qualit, la proximit et la justesse de leur action sont autant
La continuit du service public : prvenir lactivit contre tout dobjectifs que la gestion des risques peut aider poursuivre.
vnement pouvant entraner un dysfonctionnement ou une Par exemple, pour une communaut dagglomration, il est
discontinuit du service public. important de savoir si lorganisation du service de ramassage
La performance objective de laction publique : grce une des dchets mnagers rpond aux besoins effectifs de la po-
mise sous contrle efciente des processus et des risques, pulation. Etant donn quil scurise la dcision publique, le
optimiser le fonctionnement en termes de qualit, de cot et contrle interne permet la collectivit datteindre ses objec-
defcacit en rpondant aux exigences de transparence, an tifs en termes de qualit du service public.
damliorer la production et la dlivrance du service public.

23
I Les enjeux

Ainsi, les collectivits territoriales ont un impratif de matriser La performance objective de laction publique
les risques qui peuvent porter atteinte la conduite des poli- Enn, dans un contexte de contraintes budgtaires, la ma-
tiques publiques. La dmarche de gestion des risques et de trise des processus et des risques lis ceux-ci permet de
contrle interne doit ainsi tre dcline tous les tages de sassurer de la performance objective des services rendus.
ladministration de la collectivit et fdrer autour delle len- Les fonctions supports dune collectivit territoriale, armature
semble des agents du service public. essentielle de ses missions, bncient, avec une dmarche
de gestion des risques et de contrle interne, dun outil pour
La continuit du service public garantir lefcience de la prise de dcision. Traabilit des pro-
Adopter une dmarche de gestion des risques et de contrle cessus, meilleure allocation des ressources aux besoins rels
interne lchelle dune collectivit, cest aussi rpondre une du service public, leviers doptimisation de laction publique :
exigence primordiale : assurer la continuit du service public. la gestion du risque, cest nalement partir de lexprience
Ici, lobjectif est dviter la dfaillance du service public ou terrain pour permettre, sur le long terme, une amlioration de
une discontinuit dans sa dlivrance. Les risques pesant sur lactivit des collectivits territoriales. Laspect de mise sous
la continuit du service public sont nombreux et importants ; contrle des processus est dautant plus important quune
dans tous les cas ils engagent la capacit de la collectivit volution vers un environnement de transparence simpose : la
territoriale mener bien ses missions, grer ses comptences collectivit doit rendre des comptes sur les moyens techniques
et assumer ses responsabilits. et nanciers qui lui sont allous.

Ltablissement dun plan de continuit dactivit, par exemple, Notamment en sappuyant sur la dynamique cre par la Loi
est un exercice qui prend ici tout son sens. Un tel outil repr- Organique relative aux Lois de Finances (LOLF) de 2001 pour
sente un ensemble dlments de matrise. Ces lments per- lEtat et dont les dispositions ont inspir lensemble des ad-
mettront aux collectivits, en cas de coup dur, de continuer ministrations publiques, les collectivits territoriales, dans un
dlivrer les services publics concerns. contexte daccroissement de leurs missions, doivent matri-
ser leurs cots, scuriser leur fonctionnement et leurs modes
de nancement, et sassurer des meilleures conditions pour

24 La gestion des risques et le contrle interne dans les collectivits territoriales


remplir leurs objectifs. De plus en plus, il est demand aux Synthse des apports de la dmarche
collectivits de devenir performantes sur le plan conomique. au regard de son objectif et de ses enjeux

Mais la recherche de la performance de laction publique est Dans lenvironnement incertain que nous avons caractris
aussi une dmarche damlioration de la gestion administra- prcdemment, la prise de dcision ncessite dtre garantie
tive interne. En interrogeant les procdures dexcution et les et scurise. La gestion des risques et le contrle interne ap-
mthodes de travail, le systme de contrle interne permet paraissent comme une rponse adapte. Ils forment ensemble
daccrotre le bien-tre des agents du service public et, partant, un outil pertinent daide la dcision qui se dcline la fois
de garantir la qualit des services rendus. Si les risques sont au niveau stratgique et au niveau oprationnel. Il rpond ainsi
bien identis et matriss, leur gestion permet de se projeter aux principaux enjeux suivants : assurer la qualit de laction
plus long terme en dgageant des opportunits conomiques, publique ; garantir la continuit du service public ; amliorer
administratives et humaines pour accompagner les agents la performance objective de laction publique. Le schma ci-
dans la conduite de leurs activits. aprs synthtise la justication de la dmarche et son apport
au regard des missions des collectivits territoriales.
Ceci tant, nous devons insister sur leffort de conviction que
les porteurs de la dmarche doivent mener. Mme si la mise
en place de la gestion des risques et du contrle interne dans
une collectivit reprsente une relle plus-value, elle possde
intrinsquement un aspect contraignant dont les agents de- La gestion des risques
vront rapidement se dfaire pour rendre la dmarche la plus et le contrle interne apparaissent
efciente possible. comme une rponse adapte.

25
I Les enjeux

Le tableau ci-aprs prsente sous forme davantage dtaille les apports de la dmarche de gestion des risques et de
contrle interne dans une collectivit, du niveau stratgique au niveau oprationnel.

Mise en place dune rponse


Environnement incertain Scuriser la prise de dcision
adapte

Contraintes juridiques et nancires Ncessaire adaptation et ractivit Adopter une rponse adapte :
Besoins et attentes lgitimes de la collectivit territoriale la mise en place dune dmarche
des populations destinataires son environnement. de gestion des risques.
et des parties prenantes Permettre un pilotage optimal Permettre lamlioration continue
Exigences de transparence des collectivits. de la qualit du service public
et de communication Risques sur laction publique : Garantir la continuit du service
Complexication du cadre daction Non-ralisation et non-dlivrance public
des collectivits des services publics Assurer la performance objective
de laction publique

Ralisation des missions de service public, dans le respect des


engagements de service et de satisfaction de lintrt gnral

26 La gestion des risques et le contrle interne dans les collectivits territoriales


Dclinaison des apports de la dmarche au regard de son objectif

Le systme de contrle interne est un outil stratgique et oprationnel daccompagnement la


ralisation des missions de service public et llaboration et la conduite des politiques publiques
Atteinte de la collectivit territoriale, travers la mise sous contrle des activits et la scurisation des
des objectifs processus et de leurs risques, au regard des trois enjeux principaux qui suivent :
stratgiques Permettre lamlioration continue de la qualit du service public
Garantir la continuit du service public
Assurer la performance objective de laction publique

Le systme de contrle interne est un outil stratgique daide la dcision qui permet :
Loptimisation du pilotage des activits de la collectivit territoriale
Apport
Lidentication et la mise sous contrle des zones critiques, des points de tensions, des zones
stratgique
de risques de la collectivit territoriale
pour une prise
De se conformer aux exigences rglementaires, aux attentes et besoins des parties prenantes
de dcision
et destinataires (usagers, grand public)
optimise De bncier, dune faon gnrale, dun regard critique et dinformations ables et pertinentes
sur la performance objective de la collectivit dans la conduite de ses principales activits

Le systme de contrle interne est un outil oprationnel damlioration de la performance et de


contrle de lactivit qui permet :
Apport La mise sous contrle et la scurisation des processus et procdures (scurit, efcience, ralisation
oprationnel des objectifs, ractivit et adaptabilit, etc.)
pour la matrise Un suivi permanent des processus et des risques, et une remonte dincidents vers le management
des processus intermdiaire et ltage directionnel
mtiers Lamlioration des conditions de travail et du cadre de ralisation des politiques publiques
Le suivi de la performance objective des processus
La sensibilisation des acteurs et agents internes la ncessit de la mise sous contrle de leur activit

27
Chapitre II

La dmarche de gestion
des risques et de contrle interne
dans une collectivit territoriale
La dmarche de gestion
des risques et de contrle interne
dans une collectivit territoriale

V
ritables outils stratgiques de scurisation de laction publique, voire daide la dcision, la
gestion des risques et le contrle interne doivent tre considrs trs en amont de llaboration
et de la conduite des politiques publiques, au sommet des structures administratives en
considration. Il appartient ainsi aux directeurs gnraux de sapproprier la dmarche, den
apprhender la ralit complte et de faire le ncessaire pour faciliter sa mise en place dans leur
collectivit.
En parallle, la dmarche se fonde sur lexprience terrain. Le systme de contrle interne entend
sappuyer sur lexistant : un agent oprationnel qui rpte quotidiennement ses oprations connatra
mieux que quiconque les caractristiques de la tche quil conduit et des risques affrents.
Aprs prsentation des fondements mthodologiques de la dmarche de gestion des risques et de
contrle interne, nous en dtaillerons les grandes lignes, pour enn dcrire les principales tapes de sa
ralisation. Des exemples illustreront nos propos.

Les fondements de la dmarche Sadapter aux spcicits de lenvironnement


Une dmarche de gestion des risques et, de manire plus propre aux collectivits territoriales
large, de contrle interne se fonde sur une analyse juste et La construction de la dmarche doit se baser sur lactivit
pertinente de lenvironnement de la structure dans laquelle elle mme de la structure et des contraintes propres de son orga-
est dploye. Il convient donc de sattacher dcrire les ca- nisation. Cela implique que la dmarche intgre les spcici-
ractristiques de lenvironnement propre aux collectivits terri- ts de lactivit de la collectivit en question, an de ladapter
toriales pour ensuite identier les principales parties prenantes aux besoins en prsence (exemple dun collge o les murs
la dmarche. appartiennent au Dpartement mais dans lequel le person-

30 La gestion des risques et le contrle interne dans les collectivits territoriales


nel enseignant relve du Ministre de lEducation Nationale site de prendre en compte, indpendamment de la diffrence
et le personnel TOS(11) galement du Dpartement). De plus, vidente dans la nature des sujets traits, les caractristiques
toutes les collectivits dun mme niveau de comptence propres ces administrations.
tant diffrentes, les problmatiques peuvent varier dune
structure lautre et les risques rencontrs, sils sont sensi- Ainsi, une dmarche de gestion des risques et de contrle
blement les mmes, requirent un traitement adapt chaque interne dans une collectivit territoriale doit sattacher :
cas, ne serait-ce quen termes de territoire. Le mme risque Donner de limportance aux questions dorganisation
ne sera pas valu de la mme manire dans une collectivit interne :
urbaine que dans une collectivit rurale, du fait, entre autres, - La rpartition des rles et des attributions doit tre claire et
de la concentration plus ou moins grande des services publics prcise, an que chaque acteur de la dmarche ait un bon
(par exemple, si un centre de Protection Maternelle et Infantile aperu gnral du primtre que recouvre cette dernire, et
(PMI) ferme dans un dpartement rural, les consquences se- de son primtre daction en tant que partie prenante. De
ront probablement amplies). plus, cela facilite ladhsion des agents la dmarche (nous
dvelopperons lide de la ncessit pour les animateurs de
Particularits des collectivits territoriales la dmarche de fdrer autour deux une quipe dynamique
par rapport au secteur priv dans un prochain paragraphe).
La gestion des risques et le contrle interne sont deux pra-
tiques nes dans le secteur priv des ns de mise sous
contrle et de scurisation de certaines activits sensibles,
comme par exemple la gestion de certains risques techno-
logiques (risques nuclaires, gestion de produits chimiques, La construction de la dmarche
gestion des dchets) ou en matire de rgulation nancire. doit se baser sur lactivit mme
La transposition de la discipline de risk management dans le de la structure et des contraintes
champ des administrations publiques est rcente et nces- propres de son organisation.

(11) Technicien, Ouvrier et de Service.

31
I La dmarche de gestion des risques
et le contrle interne dans une collectivit territoriale

- La prsentation sous forme dorganigramme est ncessaire Prendre en compte le caractre nouveau de la dmarche
an de clarier les responsabilits, mais elle ne doit pas faire dans les administrations publiques en gnral et les col-
tat dune hirarchie trop stricte. La rpartition pertinente des lectivits territoriales en particulier :
responsabilits doit bien mettre en lumire laspect transver- - Nous insisterons ici sur la prudence ncessaire lemploi de
sal de la dmarche de gestion des risques et de contrle certains termes qui peuvent tre inadapts lunivers des
interne et limplication de toutes les directions et des acteurs collectivits publiques ou dautres notions qui peuvent ne
oprationnels en son sein. En effet, la dmarche peut se pr- pas tre perues de la mme manire. Ainsi, nous prfre-
senter tout autant sous forme cyclique que linaire. Ainsi, les rons la juste allocation des ressources aux objectifs la
reprsentations graphiques que nous proposons dans ce notion d efcacit de la politique publique (mme si cette
Livre Blanc doivent tre perues avant tout comme des sup- notion est entre dans le vocable du secteur public avec la
ports de lecture et de comprhension. LOLF).

- Lintgration dautres fonctions corollaires est ncessaire, an - Dautres ides doivent trouver leurs correspondances dans
de valoriser au mieux la dmarche en lintgrant lexistant. la terminologie des collectivits territoriales. Ainsi, le concept
Ainsi, des fonctions comme le contrle de gestion, le ma- de Plan de Continuit dActivit (PCA), central au sein dune
nagement de la qualit ou la politique assurantielle doivent dmarche de gestion de risques et dans le cadre du systme
imprativement tre mise en lien avec la gestion des risques, de contrle interne, trouve une oreille attentive auprs de la
le contrle ou laudit internes, des ns doptimisation des problmatique de continuit du service public. La Gestion
diffrentes dmarches et dans le but damliorer la perfor- de crise, autre concept-cl, permettrait une collectivit de
mance de la collectivit. pouvoir faire face avec une plus grande srnit dven-
tuels vnements fortement dommageables.

32 La gestion des risques et le contrle interne dans les collectivits territoriales


GESTION DE CRISE : ensemble des moyens mis en uvre PLAN DE CONTINUIT DACTIVIT : ensemble des
par une organisation en prsence dune situation de crise. mesures prises par une organisation pour continuer son
Elle peut tre la fois prventive (se prparer la crise) et activit en toutes circonstances, notamment en situation
curative (grer la crise). Elle repose sur des procdures, de crise. Les administrations publiques ont un impratif
des modes dorganisation et des procds de communi- majeur de pouvoir tre oprationnelles en continu. Cela
cation particuliers. renvoie ainsi la problmatique de continuit du service
public.
EXEMPLE POUR UNE RGION : une catastrophe ferro-
viaire sur le rseau rgional impliquant un grand nombre EXEMPLE POUR UNE COMMUNE : la fermeture dune
de dommages matriels et humains - comment sorganise cole pour des problmes techniques de dfaut dentre-
le Conseil rgional, en lien avec la SNCF, pour rpondre tien - quelles sont les mesures que le Conseil Municipal
la situation de crise : gestion, communication, retour dex- doit prendre pour continuer assurer lducation primaire
prience, etc. ? aux publics concerns ?

Particularits des diffrentes formes Particularits lies la forme juridique de la collectivit :


de collectivits territoriales Rgion, Dpartement, Commune (comprenant les Etablisse-
La dmarche de gestion des risques et de contrle interne per- ments publics de coopration intercommunale - EPCI) ;
met lanalyse en profondeur du fonctionnement des collectivi- Particularits spciques de chaque collectivit, indpen-
ts territoriales. Si ses fondamentaux sont identiques partout, damment de sa nature.
elle doit toutefois prendre en compte les particularits propres
aux diffrentes collectivits. Ces particularits se prsentent
sous deux formes :

33
I Bonnes pratiques et facteurs de russite pour la gestion des risques
et le contrle interne dans une collectivit territoriale

Particularits lies la forme juridique de la collectivit - les services publics de proximit : accueil de la petite en-
Les risques sont fondamentalement les mmes pour toutes les fance, quipements sportifs, collecte des dchets mnagers,
collectivits. Les retours dexprience doivent tre capitaliss eau et assainissements, etc. ;
sur une base commune ; cette base commune doit permettre - les transports urbains ;
de faire merger des bonnes pratiques diffuser le plus large- - lentretien et le fonctionnement des coles ;
ment possible. La dclinaison oprationnelle du systme de - la transformation nergtique.
contrle interne se fait alors structure par structure, en fonction
de la nature des collectivits et de leurs particularits propres. Pour un Dpartement, les domaines de comptences
suivants seront considrer :
Une commune et une rgion auront une approche dvalua- - laction sociale ;
tion et de matrise des risques commune, mais elle ne sera - la protection de lenvironnement (exemple : gestion des
pas dcline de la mme manire. Cela peut paratre une vi- espaces sensibles) ;
dence, mais prendre en compte cet lment est un pr-requis - lentretien et la scurit dans certaines infrastructures comme
essentiel de toute dmarche de gestion des risques. En effet, les collges ;
le lgislateur a donn aux collectivits des comptences de - lentretien de la voirie dpartementale ;
diffrents types(12). - la gestion des dchets non dangereux ;
Pour le bloc communal (Communes et intercommunalit), - les transports ;
les primtres dattention concerneront principalement : - la restauration scolaire.
- les comptences de police du maire, notamment concer-
nant la scurit des biens et des personnes (scurit et ordre
publics) ;
- la gestion des sols, les permis de construire et la politique Les risques sont fondamentalement
durbanisation ; les mmes pour toutes les collectivits.

1(2) Malgr lafrmation rpte du maintien de la clause gnrale de comptence qui traduit la possibilit, pour une collectivit, dagir au-del du primtre
daction qui lui a t con si elle y voit une justication au regard de sa mission dintrt gnral.

34 La gestion des risques et le contrle interne dans les collectivits territoriales


Pour une Rgion, les activits de contrle tourneront prin- Prenons un exemple. La gestion des mineurs trangers iso-
cipalement autour des problmatiques suivantes : ls est une comptence qui relve des dpartements, qui ont
- le dveloppement conomique ; la responsabilit de tout mettre en uvre pour veiller au bon
- lamnagement du territoire, comme lorganisation du trans- droulement de la prise en charge de ce public. Du fait de la
port ferroviaire ; prsence sur son territoire de laroport Roissy Charles-de-
- la formation professionnelle ; Gaulle, le Dpartement de Seine-Saint-Denis doit soccuper
- la responsabilit et lentretien des lyces ; dun nombre extrmement important de mineurs trangers
- la gestion des dchets dangereux. isols. Le Conseil gnral a lobligation de mettre en place une
organisation adquate au regard des solutions apporter
Lannexe 2 dresse une prsentation plus complte des com- cette problmatique. De plus, si un accroissement du nombre
ptences des diffrentes collectivits territoriales. de ces mineurs isols devait avoir lieu, le risque de ne plus
avoir les moyens et les ressources ncessaires au bon drou-
lement de cette prise en charge serait patent. Il sagit dune
Spcicits propres chaque collectivit prise en charge particulire due aux caractristiques propres
En dehors des particularits lies la nature de la collectivi- au territoire du Dpartement de Seine-Saint-Denis.
t, les animateurs dune dmarche de gestion des risques et
de contrle interne doivent prendre en compte les spcicits Un autre exemple rside dans le droit applicable qui peut va-
propres la collectivit en question. Cest--dire les spci- rier dune zone lautre, comme par exemple le droit spci-
cits qui font que chaque collectivit est diffrente de sa voi- que alsacien-mosellan qui, sil ne regarde pas directement
sine. Ces spcicits peuvent concerner des donnes cono- le droit des collectivits territoriales, peut impacter la gestion
mtriques ou gographiques : territoire de comptences de des collectivits : droit du travail (impacte la gestion des res-
la collectivit (supercie, disposition physique, particularits sources humaines), droit des associations (impacte le verse-
gographiques), dmographie, donnes socio-conomiques, ment des subventions et les responsabilits rciproques de la
infrastructures ou bien des donnes plus subjectives, collectivit et du bnciaire), droit des entreprises (impacte
comme lhistoire locale ou la sociologie de sa population. la scalit).

35
I La dmarche de gestion des risques
et le contrle interne dans une collectivit territoriale

Pour conclure ce paragraphe, nous pouvons dire que si la d- dune collectivit territoriale constitue son cosystme. Elles
marche de gestion des risques et de contrle interne est fon- doivent tre connues et identies pour tre prises en compte
damentalement la mme partout, elle doit sadapter aux sp- de manire optimale dans la dmarche. Elles peuvent aussi
cicits de son environnement, cest--dire les particularits faire rfrence des acteurs internes ou des sous-ensembles
lies la collectivit. de la collectivit, comme une direction particulire, un syndi-
Pour aller plus loin, il convient didentier les parties prenantes cat ou une catgorie dagents bien particuliers.
la dmarche de gestion des risques et de contrle interne.
Le groupe de travail suggre dinitier une dmarche de gestion
Identier les parties prenantes des risques et de contrle interne par lidentication des par-
Lenvironnement des collectivits territoriales se caractrise ties prenantes (cette approche est galement prconise par
par la prsence de nombreux acteurs, aux prols divers et lISO 31000 sur le management des risques(13)). Les besoins et
intrts varis. Ces acteurs peuvent tre, dune part, les ins- les attentes lgitimes quelles expriment sont pris en compte
titutionnels (autres collectivits, tablissements publics, admi- ds le dbut de la dmarche. La collectivit veillera intgrer
nistrations centrales et dconcentres) et dautre part, issus ses parties prenantes cette dernire et communiquer leur
du secteur priv (fournisseurs, dlgataires) ou de la socit intention le plus frquemment possible.
civile (associations, ONG, groupements de riverains). Parmi
eux, certains, en raison de la nature des relations quils entre- La partie prenante la plus importante, pour les collectivits, est
tiennent avec la collectivit, sont directement concerns par lusager de service public. Il est le destinataire principal de leur
la mise en place dune dmarche de contrle interne : on les activit et, par consquent, ses besoins et attentes lgitimes
appelle alors des parties prenantes. Ainsi, tout acteur interne doivent tre les premiers tre pris en compte.
ou externe ayant un intrt direct ou indirect lactivit de la
collectivit territoriale, susceptible daffecter ou de se sentir Les dlgations de service public font apparatre une partie
affect par une dcision ou une action de la collectivit, repr- prenante galement de premire importance : la personne pri-
sente une partie prenante. Lensemble des parties prenantes ve qui assure une mission de service public. La surveillance

(13) Management du risque - principes et lignes directrices, ISO 31000 : 2009, Organisation internationale de normalisation, 2009.

36 La gestion des risques et le contrle interne dans les collectivits territoriales


de la dlgation et des risques associs implique une charge sons Dpartementales des Personnes Handicapes pour les
de travail consquente. Cest le cas galement pour tous les Dpartements), dautres encore seront uniques lune ou
organismes agissant au nom de la collectivit sur une mission lautre des collectivits. En toutes circonstances, la direction
prcise (une association par exemple) et qui, de fait, devient administrative de ces collectivits sera amene tablir une
pratiquement une extension de la collectivit (se rfrer len- cartographie prcise des parties prenantes de sa structure et
cadr ci-dessous). surveiller lvolution de cet cosystme. Si ce travail est dj
effectu travers le suivi des organismes satellites, sa forma-
La juste dlimitation de lenvironnement de la collectivit est lisation devrait intgrer une analyse de risque, ce qui permet-
donc un point de dpart essentiel. Si nous retrouvons des trait doptimiser le dispositif de contrle. Toute partie prenante
parties prenantes communes toutes les collectivits (lus, est concerne par une dmarche de gestion des risques et de
usagers, fournisseurs, dlgataires, syndicats), certaines sont contrle interne et doit tre destinataire de la communication
spciques un type de collectivit (par exemple les Mai- issue de cette double dmarche.

IDENTIFICATION DUNE PARTIE PRENANTE lis la dlgation permettra dviter bon nombre dcueils,
EXEMPLE : LA PERSONNE PRIVE QUI ASSURE UNE an de permettre au mieux la ralisation de la mission din-
MISSION DE SERVICE PUBLIC trt gnral.
Le dlgant public - la collectivit territoriale - cone au d-
lgataire priv une activit qui lui incombe. Il appartient alors Les tablissements intercommunaux connaissent bien
lentreprise qui a la charge de la mission de tout mettre cette problmatique travers la mise en place des rseaux
en uvre pour raliser et dlivrer le service public auprs de transport urbains. Une entreprise gnralement prive,
de ses usagers, selon les termes du contrat de dlgation. parfois dconomie mixte, a la charge de la ralisation du
Le dlgataire est propritaire du risque oprationnel, mais service de transports publics, selon un cahier des charges
la collectivit reste responsable auprs de ses administrs extrmement prcis qui contient quantit dlments
de la ralisation du service - parlons notamment de risque contraignants concernant la nature du service, ses condi-
image. Lidentication prcise, bien en amont, des risques tions de dlivrance et son prix.

37
I La dmarche de gestion des risques
et le contrle interne dans une collectivit territoriale

Le lecteur trouvera une liste des principales parties prenantes Comprendre la dmarche de gestion des risques
des collectivits territoriales en annexe 3 et des exemples et de contrle interne
mthodologiques danalyse partir des parties prenantes en Le systme de contrle interne fait cho une dmarche qui
annexe 4. doit tre globale, systmique et systmatique. Nous allons ici
expliquer les principales caractristiques de la gestion des
Recommandation : Intgrer au maximum les parties prenantes. risques et du contrle interne dans une collectivit territoriale.
Lensemble des partenaires de la collectivit territoriale doit tre
concern par une dmarche de management des risques. En Philosophie gnrale de la dmarche
formulant des besoins et des attentes lgitimes, ils mettent en Le prsent Livre Blanc sappuie sur deux notions fonction-
lumire des zones de risques potentielles. Il faut les intgrer en nelles que sont la gestion des risques dune part, le contrle
amont, ds linitiation et la mise en place du systme de contrle interne dautre part. Complmentaires, ils voluent de faon
interne, an de maximiser la pertinence et la justesse de son parallle et intgre dans le mme but : scuriser les proces-
action. Les collectivits territoriales doivent connatre en temps sus de la structure an de laccompagner dans la ralisation
rel les partenaires - personnalits morales ou physiques - qui de ses objectifs et de laider tenir ses engagements. Avant
interagissent avec elles. Nous verrons dans le paragraphe 3.3 de prsenter la philosophie gnrale de la dmarche de ges-
quil est galement ncessaire de construire une communica- tion des risques et de contrle interne, il convient de prci-
tion ddie et personnalise ces partenaires. ser larticulation entre les deux notions que nous utilisons, et
Lusager de service public constitue la principale partie prenante de voir comment elles sintgrent au sein dun systme de
dune collectivit territoriale. contrle interne.

Le systme de contrle interne fait


cho une dmarche qui doit tre
globale, systmique et systmatique.

38 La gestion des risques et le contrle interne dans les collectivits territoriales


Lobjectif du contrle interne est de fournir une assurance rai- Eleve au rang de processus managrial, dinstrument daide
sonnable quant la ralisation dobjectifs entrant dans les ca- la dcision et la scurisation des processus, la gestion
tgories suivantes : ralisation et optimisation des oprations des risques devient un outil de management. La gestion des
dans le respect des engagements de service et de lintrt g- risques et le contrle interne se rpondent : le contrle interne
nral ; abilit des informations nancires ; conformit aux se nourrit de lidentication et lvaluation des risques, tandis
lois et aux rglementations en vigueur (COSO - Committee Of que la gestion des risques ne peut tre efcace sans matrise
Sponsoring Organizations of the Treadway Commission) ; aux- et procdures de contrle. La mise en place dun systme de
quels nous pouvons ajouter la prvention et la dtection des contrle interne doit donc intgrer ces deux dmarches com-
erreurs et des fraudes ainsi que la protection des ressources plmentaires.
et du patrimoine. Cela implique donc la ncessit didentier
les risques et de mettre en place les actions qui permettent de La performance du systme de contrle interne repose es-
matriser ces risques. sentiellement sur sa capacit tre cohrent et proportion-
n vis--vis des risques identis. An damliorer cette per-
La gestion des risques est gnralement dnie comme tant formance, il sagit de sassurer de la qualit de prsentation
une tape de la dmarche globale de contrle interne (identi- et de dtail de la documentation disponible aux acteurs du
cation et valuation des risques). Elle concerne lidentica- contrle interne quils alimentent et actualisent au l du temps.
tion, lvaluation et le choix du traitement des risques. Cette Cette documentation concerne les procdures de contrle
prsentation est tire du rfrentiel international COSO, trans- permanent, les normes de scurit, les bonnes pratiques
pose en France, pour ce qui concerne le secteur priv, par observer tout au long de la ralisation dun processus. Une
lAutorit des Marchs Financiers (AMF). Une description du documentation disponible et actualise participe du bon fonc-
rfrentiel se trouve en annexe 7. Le modle COSO est la r- tionnement de la gestion des risques.
frence, volontaire ou obligatoire (elle est reprise par la Cour
des comptes), de la mise en place du contrle interne au sein
dune structure. Il permet dvaluer la maturit du systme de
contrle interne (SCI).

39
I La dmarche de gestion des risques
et le contrle interne dans une collectivit territoriale

Le schma ci-dessous prsente la dmarche de gestion des risques et de contrle interne dans les collectivits
territoriales de manire synthtique.

Dnir les objectifs


Identier Matriser Amliorer,
stratgiques
ses risques ses risques Communiquer
de la dmarche

Dnir les objectifs Identier ses risques Mettre en place un plan Remonter les incidents
stratgiques au niveau oprationnel, annuel de matrise des terrain
de la dmarche en incluant un contrle risques en choisissant
du suivi des organismes les leviers : matrise Tester le systme
Identier ses processus satellites interne, assurance, etc. de contrle interne par
des missions daudit
Identier ses parties Penser les bases du Aligner le systme
prenantes pour analyser systme de contrle de contrle interne ou Consolider linformation,
leurs besoins et attentes interne le mettre en place communiquer en interne
lgitimes sil nexiste pas et en externe
Evaluer ses risques
Dsigner les porteurs (probabilit doccurence, Dnir les rles Mettre jour
de la dmarche impact ventuel) et fonctions des acteurs sa cartographie
oprationnels internes processus-risques
Consolider ses risques de la matrise des
au niveau stratgique risques Capitaliser lexprience
terrain

Dmarche itrative et systmique

40 La gestion des risques et le contrle interne dans les collectivits territoriales


La dmarche est la fois un instrument de scurisation des Recommandation : Rednir larticulation entre contrle interne
processus et un outil daide la dcision. Pour tre perfor- et contrle externe.
mante, elle doit pouvoir tre associe troitement la gouver- Bien tablir les rles et les primtres de comptences des deux
nance des collectivits et aux problmatiques associes. types de contrle est une garantie defcacit de la dmarche
de gestion des risques. Si une dmarche exprimentale (et sur
Les dirigeants des collectivits territoriales comprendront la base du volontariat) de certication des comptes tait dcide
mieux la dmarche sils la mettent en perspective avec le par le lgislateur, une rexion serait alors ncessaire sur cette
contrle externe qui sexerce dj sur leurs structures. Une articulation. Le groupe de travail considre favorablement une
grande part de lambition de la dmarche rside dans lin- telle exprimentation.
ternalisation des modalits de contrle externes qui existent Au sein de cette rednition, laudit interne, en tant quvalua-
dj, de la part dacteurs diffrents : Chambre rgionale des teur du systme de contrle interne, est linterlocuteur principal
comptes, rgulateur, lgislateur etc. (comme voqu prc- de laudit externe.
demment). A partir de lidentication des parties prenantes
et la dclinaison des missions de la collectivit en processus,
cette internalisation doit faciliter la description, lappropriation
et la gestion par lentit de ses propres risques.

Ainsi, initier la mise en place dun systme de contrle interne


permet de rinterroger la place du contrle dans les collec- Pour tre performante, elle doit
tivits territoriales. Une exprimentation, sur certaines col- pouvoir tre associe troitement
lectivits territoriales volontaires, de la certication de leurs la gouvernance des collectivits
comptes, constituerait cet gard un pas important. et aux problmatiques associes.

41
I La dmarche de gestion des risques
et le contrle interne dans une collectivit territoriale

Les risques dune collectivit territoriale de satisfaire. Ces besoins et attentes mettent en relief
Nous prsenterons tour tour les facteurs didentication des des risques sur les processus qui leur sont associs. Par
risques et limportance du raisonnement partir de la dclinai- exemple, le risque de non-paiement ou de retard de paie-
son de lactivit de la collectivit en processus oprationnels ment dun fournisseur, le risque de dfaut de crdit envers
pour enn en venir aux risques associs ces processus. un bailleur de fonds (ici le fournisseur et ltablissement
bancaire sont les parties prenantes) ;
Les facteurs didentication des risques Ensuite, laction des parties prenantes impacte lactivit de
Si lanalyse partir des parties prenantes est indispensable la collectivit et peut, partant, faire merger de nouveaux
pour identier les principaux acteurs concerns par une d- risques. Pour illustration, le comportement individuel dun
marche de gestion des risques et de contrle interne, que la agent mal form lutilisation dun outil informatique ou un
collectivit intgre ainsi lors de sa mise en place, lidentica- dlgataire qui remplit mal la mission qui lui a t cone.
tion des risques se fonde sur lactivit mme de la collectivit.
Cest le couple partie prenante-processus qui permet lidenti- La prise en compte des parties prenantes dans la dmarche
cation des risques. doit se faire daprs une approche partenariale.
A ce couple partie prenante-processus sajoutent dautres
Un processus reprsente un ensemble dactivits lies qui va entrants, comme :
transformer un lment dentre en lment de sortie. Il est Les objectifs stratgiques de la collectivit : ralisation de
lunit de base de lactivit de la collectivit, dcompose de ses missions de service public, laboration et conduite des
manire cohrente et dtaille, selon ses missions et la ralit politiques publiques, satisfaction de lintrt gnral ;
du terrain. Le respect de certaines contraintes rglementaires :
contraintes lgales, conformit certaines rglementations
Les parties prenantes agissent un double niveau. prcises (en termes de scurit des biens et des personnes
Tout dabord, en tant que personnes ou organismes concer- ou de gestion comptable et nancire par exemple), suivi
ns par lactivit de la collectivit, elles possdent des be- des recommandations dorganes de surveillance (type Cour
soins et des attentes lgitimes que la collectivit essaiera des comptes ou Chambre rgionale des comptes).

42 La gestion des risques et le contrle interne dans les collectivits territoriales


Au sein de cette conguration, lenvironnement socio-cono- de la collectivit. Par exemple, une hausse du chmage aura
mique et son volution jouent aussi un rle prpondrant. Il certainement pour effet daccrotre le nombre de demandeurs
engendre de facto une modication des besoins et attentes du Revenu de Solidarit Active dans un Dpartement.
de la population bnciaire des missions de service public

Objectifs
stratgiques

Partie prenante : personne


ou organisme susceptible
Parties
daffecter ou de se sentir lui-mme
affect par une dcision
prenantes
ou une activit de la collectivit.

RISQUE
Processus : ensemble
dactivits lies qui va transformer
un lment dentre en lment Processus
de sortie, dcomposition terrain
des mission dune collectivit.

Contraintes
rglementaires

43
I La dmarche de gestion des risques
et le contrle interne dans une collectivit territoriale

Dcliner ses processus cls qui recevront une attention particulire. Il sagit en gnral
Les risques sont ncessairement associs un processus, dactivits critiques de la collectivit en question, par exemple :
qui est lui-mme, dans lidal, associ un objectif (de per- le processus de march public concernant le rseau de trans-
formance par exemple). Les risques apparaissent lorsque le ports en commun pour une communaut dagglomration ou
processus fait dfaut. Un processus reprsente une activit le processus de nancement de ses lyces pour une Rgion.
spcique. Les missions dune structure peuvent tre dcom-
poses en autant de processus ncessaires ltablissement A chaque processus est associ un ou plusieurs risques qui
dune reprsentation dle de la ralit du terrain. Il peut sagir reprsentent les potentiels vnements dommageables qui
de processus oprationnels : le processus de dlivrance dune peuvent remettre en cause son bon droulement. Une fois
aide sociale un particulier par exemple, ou bien de proces- lidentication des risques labore, il convient, comme nous
sus fonctionnels : le processus de paie des salaris fonction- le dtaillerons par la suite, de consolider en les hirarchisant
naires et contractuels de la collectivit. les risques principaux. Pour un gestionnaire de risque en col-
lectivit territoriale, lidentication des couples processus-cri-
Sil na pas dj t labor par dautres directions comme le tique - risque-critique doit devenir un rexe.
contrle de gestion, le recensement exhaustif des processus
est conduit par la direction en charge de la dmarche dans La construction dun rfrentiel des processus de la collectivi-
la structure, voire la direction gnrale. Aprs avoir restitu t par la direction en charge de la dmarche est un pralable
une cartographie des processus, elle identie les processus ncessaire. Une fois ce rfrentiel jour, on veillera le main-
tenir niveau en relation avec les diffrentes directions-m-
tiers. Le recensement des processus peut aussi avoir t fait
La construction dun rfrentiel par le contrle de gestion ou dautres directions ; il pourra ga-
des processus de la collectivit par lement se faire par un cabinet de conseil externe, qui pourra
la direction en charge de la dmarche offrir la fois son expertise et son indpendance vis--vis des
est un pralable ncessaire. structures de la collectivit.

44 La gestion des risques et le contrle interne dans les collectivits territoriales


Pour des facilits danalyse et de mise en place au dpart, on Les catgorisations de risque peuvent se croiser : classement
peut se servir du dcoupage en programmes des activits de par nature, opposition entre risque interne et risque externe,
la collectivit (au sens de la LOLF, cest--dire en lignes bud- risque stratgique versus risque oprationnel.
gtaires) pour identier les processus, quand ce dcoupage
existe. Cela a le mrite de rendre plus aise la relation avec Les risques stratgiques rpondent lune et/ou lautre des
le contrle de gestion et colle gnralement assez dlement caractristiques suivantes :
la ralit du terrain. Par la suite, ce dcoupage pourra tre Le risque est par nature stratgique, cest--dire quil touche
davantage prcis. un processus-cl de la collectivit (par exemple : la dli-
vrance des aides sociales pour un Dpartement, ou le pro-
Lannexe 6 prsente un exemple de dclinaison de la d- cessus dattribution des marchs publics en gnral) - ces
marche partir de lidentication des processus et des risques risques sont aussi dits majeurs (voire macro) dans le
associs, partir dun cas concret issu de lenvironnement du sens o ils sont de nature remettre en cause directement la
Dpartement de Seine-Saint-Denis. mission de service public ;
Il existe une catgorie de risques lis la gouvernance, cest-
et y associer leurs risques -dire la prise de dcision, qui est une catgorie part. En
A chaque processus prsent dans le rfrentiel de la collectivi- lespce, ces risques renvoient la gouvernance mme des
t est associ un certain nombre de risques. Les risques dune collectivits, leurs comptences, aux interactions entre le
collectivit territoriale peuvent tre catgoriss. La sparation politique et ladministratif, aux rgles encadrant les dlga-
classique entre risques nanciers et risque extra-nanciers tions de signature.
peut bien entendu tre reprise. Il est possible de peauner
cette typologie en prcisant la nature des risques extra-- Le risque est stratgique parce quil rsulte de laddition de
nanciers : risque juridique, risque oprationnel, risque image, plusieurs risques oprationnels de mme nature, ce recou-
risque socital ou encore risque humain. pement se faisant lors de la consolidation des cartographies
des risques des directions mtiers (par exemple : la dfail-
lance du systme informatique au niveau dun service est un

45
I La dmarche de gestion des risques
et le contrle interne dans une collectivit territoriale

risque oprationnel ; la dfaillance simultane du systme in- lectivits. Concernant les juridictions civiles et pnales, il
formatique de plusieurs directions est un risque stratgique). concerne lengagement de la responsabilit civile (contrac-
tuelle ou dlictuelle) ou pnale de la collectivit en tant que
La typologie suivante classe les risques par catgories de personne morale, celles dun lu ou bien dun agent de la col-
risques. Ces catgories ne sont bien entendu pas tanches : lectivit. Concernant la juridiction administrative (au sommet
un risque peut se retrouver dans plusieurs dentre elles. de laquelle, le Conseil dEtat), il concerne la plupart des actes
administratifs ou entrant dans le cadre de lexcution dune
On trouvera en annexe 5 une liste plus dtaille de risques mission de service public (contrats administratifs, dcisions
concernant les collectivits territoriales, classs cette fois-ci individuelles, droit de la fonction publique territoriale, etc.).
par processus-mtiers.
Le risque oprationnel concerne la possibilit de survenance
Le risque nancier est le plus souvent apprhend car il est dun vnement dommageable sur un processus oprationnel,
vu comme aisment perceptible et quantiable (ce qui nest ayant pour consquence de remettre en question la ralisa-
toutefois pas toujours le cas). Par exemple, le cot de dpas- tion ou la dlivrance du service public. Il implique la mise sous
sement dun contrat ou le montant des impays dans un res- contrle des processus, clairement identis au pralable. En
taurant scolaire sont valuables. Mais cela ne signie pas que tant que maillons externes de la collectivit, les personnes pri-
le risque nancier est le plus facile caractriser : dans cer- ves qui assurent une mission de service public doivent aussi
tains cas son primtre est difcile dlimiter (cots cachs). tre incluses dans la focale danalyse et de matrise du risque
Par ailleurs, le risque nancier est aussi celui sur lequel on oprationnel. Nous prconisons ainsi que la dmarche soit d-
communique le plus puisqutant directement li la gestion cline au sein des structures partenaires. On trouvera en an-
des deniers publics, il fait appel aux exigences de transpa- nexe 4 une illustration danalyse de risque partir des socits
rence et justication de la dpense publique. dconomie mixte et des organes satellites.

Le risque juridique, quil relve du juge civil, du juge pnal Le risque de conformit fait rfrence lapplication de la
ou bien du juge administratif, est aussi trs connu des col- rglementation et la mise aux normes de lactivit dune or-

46 La gestion des risques et le contrle interne dans les collectivits territoriales


ganisation. Au regard de la pression rglementaire laquelle commun, cela empchera probablement les plus dmunis
elles font face, ce risque est critique pour le cas des Collecti- daccder cette zone.
vits territoriales.
Il est relever que dans la pratique (par exemple dans les ma-
Le risque image est un risque transverse et assez peu quan- trices de risques, que nous prsenterons plus loin), ce sont
tiable. Il concerne la notorit de la collectivit, la faon dont souvent les quatre risques suivants qui sont mis en avant :
les usagers et administrs jugent sa comptence, ses efforts, nancier (ou de reporting), stratgique, oprationnel et de
sa volont, etc. Il est quasiment omniprsent car il concerne conformit.
lensemble des externalits des activits de la collectivit.
Cette typologie est purement indicative et nest bien entendu
Le risque humain, si son existence suscite moins de ques- pas exclusive : un risque peut appartenir lune ou lautre de
tions, nest pas ais dlimiter car il concerne aussi bien la ces catgories, plusieurs en mme temps voire mme tre
scurit des hommes que lorganisation et la gestion des res- compltement indpendant. Lobjectif est de sensibiliser les
sources humaines, les ventuels troubles psychologiques lis acteurs de la gestion des risques en collectivit au ncessaire
au travail, enn la bonne gestion des comptences. travail, la fois conceptuel et oprationnel, didentication
des risques, de priorisation, de consolidation et danalyse
Enn, le risque socital se rfre la nalit du service public effectuer en amont de toute politique de gestion des risques
et son impact sur la socit. Les politiques publiques ont un et de contrle interne. Ce travail permet de reconnatre, le plus
objectif social. Mais certaines dcisions politiques provoquent tt possible, les vnements dommageables potentiels qui
des externalits ngatives. La construction du parc dhabita- puissent impacter voire remettre en question le cycle de rali-
tions loyers modrs (HLM) dans les annes 1970 a grande- sation et de dlivrance du service public (se rfrer l aussi au
ment modi le paysage social de certains quartiers, avec les cas pratique de lannexe 6).
impacts que nous connaissons en termes de cohsion sociale.
Autre exemple : si une collectivit construit une zone dam-
nagement pour les entreprises sans prvoir de transports en

47
I La dmarche de gestion des risques
et le contrle interne dans une collectivit territoriale

Consolider, valuer et traiter les risques Consolidation des risques et valuation


Une fois identi, le risque ncessite dtre trait. Pour ce Nous traitons ici successivement les problmatiques dvalua-
faire, il a besoin dtre correctement valu. Lvaluation des tion et de consolidation des risques.
risques permet ensuite didentier les risques majeurs, cest-
-dire ceux qui remontent un niveau stratgique. Le direc- Evaluation des risques
teur gnral na pas besoin dtre inform de lensemble des La cartographie des risques permet davoir une vision claire et
risques existants dans sa collectivit. La consolidation prend prcise des risques qui concernent les processus de la collec-
ainsi tout son sens. tivit. Ils sont lists dans un rfrentiel o ils sont, en amont,
rattachs leur processus, et, en aval, rattachs une liste
Le choix du traitement du risque obit aux objectifs strat- de contrles et autres lments de matrise. Ce document,
giques de la collectivit : veut-on le matriser en interne ? Pr- aussi appel matrice des risques (voire matrice des risques
fre-t-on lassurer ou le transfrer un tiers ? Nous nous attar- et des contrles si le volet contrle nest pas trait dans un
derons ici sur la matrise interne des risques, cest--dire sur document spar), dnit galement les causes et sources
la mise en place dun systme de contrle interne intgrant du risque, ainsi que ses potentielles consquences domma-
la fois la gestion des risques et les activits de contrle pro- geables.
prement parler.
De faon trs concrte, ce rfrentiel peut tre reprsent dans
une page du logiciel Excel, de la faon schmatique suivante.

Le choix du traitement du risque


obit aux objectifs stratgiques
de la collectivit : veut-on le matriser
en interne ?

48 La gestion des risques et le contrle interne dans les collectivits territoriales


Exemple dun referentiel de contrle

Processus Risque Causes du risque Consquences Elments de contrle

Facteur de risque F.1.1 Contrle C.1.1.1


Risque A.1 Dtail des consquences
Facteur de risque F.1.2 Contrle C.1.1.2

Facteur de risque F.2.1 Contrle C.1.2.1


Risque A.2 Dtail des consquences
Processus A Facteur de risque F.2.2 Contrle C.1.2.2

Contrle C.3.1.1

Risque A.3 Facteur de risque F.3.1 Dtail des consquences Contrle C.3.1.2

Contrle C.3.1.3

Si lister les consquences des risques est du ressort des direc-


teurs-mtiers et des agents oprationnels, lvaluation quan-
titative et prcise des risques reste une opration dlicate. La
plupart des risques nont pas dimpact nancier clairement et
immdiatement identiable. Et, par ailleurs, les axes dimpact
sont multiples : nancier, oprationnel, juridique, humain, etc. Et, par ailleurs, les axes dimpact
Les oprationnels doivent cependant tre parties prenantes de sont multiples : nancier, oprationnel,
lensemble du processus. juridique, humain, etc.

49
I La dmarche de gestion des risques
et le contrle interne dans une collectivit territoriale

La mthode la plus connue dvaluation des risques croise, En outre, lvaluation suppose la mise en place dindicateurs
sur un graphique en deux axes, sa probabilit doccurrence et pouvant suivre lvolution des risques (impact, probabilit
son impact en cas de survenance. Cette reprsentation per- doccurrence). Or, si le principe est pos, arriver visionner
met de dgager des zones de risques, en hirarchisant leurs des indicateurs en temps rel reste encore complexe. En cas
consquences. En labsence de mthode dvaluation pr- de survenance du risque, loprationnel est gnralement celui
cise, il est recommand de se baser sur des cotations dires qui dclenche lalerte.
dexperts, cest--dire selon les responsables (directeurs,
management intermdiaire, agents oprationnels) des activi- Ainsi, il est prfrable, dans un premier temps, de se fonder
ts concernes, aids par les animateurs de la dmarche. La sur des dires dexperts pour valuer les risques. Par exemple,
cartographie est une photographie, en un instant T, des risques pour chaque activit (direction-mtier), une personne identi-
potentiels dune collectivit. Elle se reprsente gnralement e - voire son directeur - peut proposer des lments dva-
comme ci-dessous. luation. Ces derniers sorganisent autour de deux principales
variables que sont la probabilit doccurrence du risque et son
Exemple dune cartographie des risques impact si celui-ci est amen se raliser. Lanalyse est gn-
ralement prsente de faon dynamique sur un graphique
Trs forte

deux axes.
Risque fort
Risque moyen
Forte

Risque faible
Probabilit

Moyenne
Trs Faible Faible

Cette reprsentation permet


de dgager des zones de risques,
Trs Faible Faible Moyenne Forte Trs forte
en hirarchisant leurs consquences.
Impact

50 La gestion des risques et le contrle interne dans les collectivits territoriales


RISQUE INHERENT ET RISQUE RESIDUEL : -dire le responsable de son valuation et des actions de
LES VISES PDAGOGIQUES DU CALCUL matrises sur ce risque, pour vrier avec lui lapplicabilit
DE LA CRITICIT DU RISQUE et lefcacit des contrles. Si les contrles ne sont pas
appliqus ou sils ne sont pas pertinents au regard de la
La criticit dun risque (probabilit doccurrence x impact) nature du risque, le responsable de la dmarche rvalue la
svalue deux reprises au cours dun exercice de la d- criticit du risque rsiduel.
marche : au dbut, lors de la ralisation de la cartographie ; Cette dmarche est ensuite formalise et permet le calcul
la n, pour actualisation. La premire valuation corres- systmatique et organis de la criticit des risques (risques
pond au risque inhrent, ou risque brut ; la seconde valua- inhrents et risques rsiduels) et, partant, de justier les
tion correspond au risque rsiduel ou risque net. actions de contrle. Elle permet dautre part de montrer
La valeur du risque rsiduel correspond la valeur du risque aux directeurs oprationnels et propritaires de risques
aprs action des procdures de contrle. Les procdures le fonctionnement, dans son aspect pratique, de la ges-
de contrle interne viennent diminuer limpact et la proba- tion des risques. La vocation pdagogique de la dmarche
bilit doccurrence du risque. participe lappropriation de la gestion des risques et du
Aprs valuation du risque rsiduel, les responsables de la contrle interne par les agents oprationnels et les direc-
dmarche changent avec le propritaire du risque, cest- tions-mtiers.

Consolidation de la cartographie des risques An de transformer cet inventaire en vritable outil daide
La cartographie des risques est un recensement exhaustif de la dcision, il faut purer la cartographie, prioriser et hirar-
lunivers des risques de la collectivit territoriale. Il sagit chiser ses risques an de prsenter une version synthtique
dune sorte de bibliothque. Elle est la base de la gestion des et pertinente au plus prs de la ralit macro de la collec-
risques car elle alimente le rfrentiel de contrles et permet tivit. En donnant la dmarche tout son aspect stratgique,
donc la scurisation des processus. la consolidation est donc une tape-cl car elle propose une

51
I La dmarche de gestion des risques
et le contrle interne dans une collectivit territoriale

vision densemble, dpouille des lments non sufsamment La slection slabore sur la base des cartographies des di-
structurants. rections-mtiers par la direction en charge du systme de
contrle interne, en fonction de lapptence au risque des
Consolider revient regrouper, dans un mme document, les dirigeants de la structure. Cette slection doit faire preuve de
cartographies des risques ralises dans les diffrentes direc- pertinence et justier auprs de la direction gnrale du choix
tions de la collectivit (en ne remontant que les risques perti- des critres de consolidation : risques rcurrents, risques
nents). Cette cartographie tablit une hirarchie des risques impact potentiel lev, risques diffus mal identis, etc.
en slectionnant les principaux tout en cartant ceux jugs La cartographie des risques consolide est le principal sup-
peu pertinents au niveau global car trs oprationnels et sans port de gestion des risques remis la direction gnrale, en
impact sufsamment signicatif. La consolidation doit aboutir restant attentifs deux cueils :
une nouvelle cartographie, synthse intelligente des car- Certains risques particuliers ou spciques un primtre
tographies des directions. Pour une collectivit, cela revient donn sont difcilement consolidables, a contrario des
choisir quels risques doivent remonter jusqu la direction risques transverses toutes les activits de la collectivit
gnrale. Il est ici lheure des choix : tablir une hirarchie des territoriale.
risques ; rapporter les risques majeurs la direction ; prioriser La consolidation a une vise stratgique et gnrale mais
les actions mener sur ces risques. na pas de porte oprationnelle. Bien souvent, les direc-
tions-mtiers nont pas besoin de la cartographie consolide
La consolidation revt alors deux caractristiques majeures : car ils connaissent leurs risques et les contrles ncessaires :
Elle permet la direction gnrale de disposer dune vision pour eux lessentiel se joue au niveau oprationnel. Elle
stratgique des risques de la collectivit ; reste un outil stratgique destine la direction gnrale.
Elle permet aux pilotes du systme de contrle interne
didentier les priorits concernant le traitement des risques
(qui se concentrera ainsi sur les risques majeurs).
La consolidation des risques implique une slection en fonc-
tion de ce qui intresse directement la direction gnrale.

52 La gestion des risques et le contrle interne dans les collectivits territoriales


Les choix de traitement du risque et les modalits la direction responsable du systme de contrle interne, de
de contrle prendre toutes les actions de prvention et de protection n-
Une fois la cartographie des risques consolide et valide, cessaires. Ces actions seront vries par le contrle interne,
la direction responsable de la dmarche, en relation troite et priodiquement values par des missions daudit interne.
avec la direction gnrale, choisit, pour chaque risque majeur Au cours de ses missions sur une thmatique prcise, laudit
identi, la politique de traitement quelle souhaite adopter. interne peut ainsi rendre compte du niveau de matrise dans
La direction gnrale ne soccupera que des risques majeurs un domaine donn. Nous prciserons tout cela par la suite.
dont elle a auparavant dni le seuil, mais cela nempche pas Les procds de traitement du risque peuvent se reprsenter
que lensemble des risques doivent tre matriss : il appar- schmatiquement de la manire suivante. Une courte descrip-
tient alors aux directions-mtiers responsables, avec laide de tion est rattache chaque option de traitement.

Traitement du risque
Acceptation du risque :
aucun traitement, aucune modification
Accepter dans lactivit, lorganisation
ou les procdures.

Suppression du risque :
lactivit gnratrice de risque
Supprimer et ses processus associs
sont mises en arrt.

RISQUE
Transfert un tiers :
un assureur dans le cas
Transfrer dun contrat dassurance ; un fournisseur,
un dlgataire, un client ou lusager.

Matrise interne du risque :


mise en place dune dmarche
Matriser globale de matrise, dont le principal
outil est le contrle interne et qui sappuie
sur un rfrentiel de contrles.

53
I La dmarche de gestion des risques
et le contrle interne dans une collectivit territoriale

Le systme de contrle interne tel que prsent par ce Livre - contrle spcique effectu par un responsable fonctionnel :
Blanc prvoit, au sein de lactivit de traitement des risques, la contrle interne, contrle de gestion, management de la
mise du contrle interne en tant que tel. Au sens du COSO, il qualit, direction de la sret, etc. ;
sagit dun ensemble de mesures de prvention, de protection - contrle effectu par un tiers (interne ou externe la
et de dtection du risque. structure).

Mais les contrles sont de diffrentes natures et peuvent Le troisime niveau est un contrle priodique, qui relve
prendre plusieurs formes et peuvent stager diffrents ni- gnralement de la responsabilit de laudit interne, dont le
veaux hirarchiques. Ainsi, les oprations de contrle peuvent but est de sassurer que le contrle a t effectu, quil
tre prsentes de manire synthtique en trois niveaux, de la est cohrent et efcace par rapport au risque concern. Il
manire suivante. peut dceler les ventuelles failles dans les autres niveaux
du contrle. Ce troisime niveau value la solidit des deux
Le premier niveau de contrle est effectu par lopration- premiers.
nel, au moment de lexcution de sa tche. Lagent connait
et dcline les actions quil a mener et les procdures quil a Dune manire synchronique, les trois niveaux de contrle
suivre (en termes de scurit par exemple) dans la ralisa- peuvent tre reprsents, schmatiquement, de la manire
tion quotidienne de son travail. suivante(14).
Le second niveau est un contrle a posteriori, qui peut
prendre plusieurs formes (potentiellement cumulatives) :
- contrle ponctuel effectu par loprationnel (aprs chantil-
lonnage par exemple, lors de campagnes dauto-valuation)
- hirarchique effectu par le management intermdiaire ;

(14) Propose par CGI Business Consulting et amende par le groupe de travail, notre reprsentation graphique reprend, en ladaptant, la prsentation
des niveaux de contrle par lIFACI (Institut Franais de lAudit et du Contrle Internes), qui identie quatre niveaux de contrle dans sa prise de position
Lurbanisme du contrle interne doctobre 2008. Le groupe de travail a prfr une prsentation trois niveaux, quil considre comme mieux adapte
aux ralits terrain des collectivits territoriales. La prsentation reste synthtique et ne prend pas en compte la nature des diffrents contrles.

54 La gestion des risques et le contrle interne dans les collectivits territoriales


Contrle N1 Contrle N2 Contrle N3
Contrle oprationnel, Contrle managrial Contrle ponctuel, effectu
au moment de la ralisation ou opr par un tiers, par une fonction spcialise
de la tche aprs la ralisation de la tche (ex : audit interne)
(contrle permanent) (contrle permanent) (contrle permanent)

Les agents de ladministration sont dj familiariss avec veau sont perus comme plus efcaces que les prcdents ;
les procdures de contrle. Telles quils les connaissent au- ils ont surtout dautres objectifs. En outre, ils allgent la charge
jourdhui, elles prennent des formes varies (contrle de signa- de travail des agents oprationnels : gain de temps et amlio-
ture, contreseing) mais seffectuent gnralement a priori et sur ration des conditions de travail.
pice. Ce sont des contrles de premier niveau, systmatiques,
effectus au l de leau, dont lefcacit nest pas toujours va- Par exemple, un agent qui, chaque jour, signerait un nombre
luable. De plus, ces contrles sont extrmement formaliss et trs important des chques issus dun carnet souche pour
peuvent donner limpression dun trop-plein de procdures. le versement dune aide ne pourrait pas vrier en temps rel
lensemble des chques quil signe : validit du dossier du
Le contrle interne tel que nous le prsentons dans ce Livre bnciaire de laide, exactitude du montant vers, etc. Sur
Blanc permet dallger ces procdures de contrle tout en en ce cas, en voluant vers un contrle de second niveau sur
augmentant lefcacit. Il sagit dun contrle a posteriori, ef- la base dun chantillon slectionn au regard des zones et
fectu lors de campagnes dauto-valuation par loprationnel facteurs de risque, le contrle serait plus efcace. Lagent au-
et dont lefcacit est plus facilement valuable. La taille de rait le temps de vrier certaines donnes essentielles et, de
lchantillon volue en fonction du degr de maturit du sys- surcrot, gagnerait un temps non ngligeable. Les contrles de
tme de contrle interne. Si ce dernier est efcient, lchan- second niveau de ce type seffectuent gnralement lors de
tillon se rduira ncessairement. Ces contrles de second ni- campagnes dauto-valuation.

55
I La dmarche de gestion des risques
et le contrle interne dans une collectivit territoriale

Recommandation : Changer la philosophie des contrles dans nancire sarbore sur plusieurs exercices budgtaires -, do
le cadre du systme de contrle interne. une adaptation ncessaire concernant son identication, son
Les agents de ladministration ont lhabitude dun contrle valuation et sa quantication, ainsi que le recensement de ses
permanent, sur pice (par exemple le contrle dune signature occurrences.
autorisant une action ou la dlivrance dune prestation), effectu
a priori. Ce contrle est un contrle de premier niveau. Au sein Mettre en place le systme de contrle interne
de la dmarche de gestion des risques et de contrle interne dans sa collectivit
telle que nous la proposons, le contrle interne prend tout son
sens en superposant ce premier niveau de contrle, un se- Lanimation de la dmarche se fait sous la responsabilit du
cond niveau compos de contrles a posteriori, sur place, aprs responsable dsign du systme de contrle interne, avec
identication dun primtre de contrle et dun chantillon test. la supervision du directeur gnral (Directeur Gnral des
Plus le systme de contrle interne est mature, plus lchantillon Services). Elle slabore en relation troite avec les directions
est rduit. Cela permet au contrle une plus grande efcacit, oprationnelles et fonctionnelles.
tout en allgeant la charge de contrle donne aux agents (gain
de temps, amlioration des conditions de travail). Nous procdons ici la prsentation de la mise en place chro-
nologique de la dmarche, tape par tape, puis la prsen-
Lapparition et la survenance dun risque nest pas forcment tation des rles et des fonctions des acteurs de la dmarche.
un phnomne linaire. Les trois niveaux de contrle tant de
diffrentes natures, une reprsentation en linaire des contrles Mise en place de la dmarche
peut tre une autre faon dapprhender la ralit de ces Avant de dtailler les tapes de la mise en place du systme
contrles. La cartographie verticale du risque et de son contrle de contrle interne (dont les composants sont la gestion des
(lors de chacun des trois niveaux) peut, dans certains cas, ne risques et le contrle interne) des risques dans une collectivit
pas tre adapte la lecture de certains risques. Il en va ainsi territoriale, il convient den donner une prsentation synth-
du risque psychosocial dont la ralisation stale sur plusieurs tique.
annes - cest--dire que sa transcription oprationnelle et

56 La gestion des risques et le contrle interne dans les collectivits territoriales


Prsentation synthtique

Construction de Actualisation Intriorisation


la cartographie par la et reporting de la procdure par les
direction responsable, directions-mtiers
partir du rfrentiel
et en relation avec Test de la cartographie Mise en place du systme
les directions-mtiers par laudit interne de contrle interne, test
et actualisation du rgulirement
Actions internes rfrentiel et des risques
de sensibilisation la Reporting systmatique
dmarche Formalisation
dun premier reporting
destination de
la Direction Gnrale pour
Cartographie une aide la dcision Systmisation
des risques de la dmarche

Maturit de la dmarche ponctuellement value par laudit interne


Nota : La maturit reprsente la fois celle de la gestion des risques et du contrle interne, en fonction de ltat davancement
de la dmarche.

57
I La dmarche de gestion des risques
et le contrle interne dans une collectivit territoriale

Cette prsentation doit tre complte dune tape prlimi- Enn, les directions mtiers sapproprient le processus et, par-
naire qui permet de poser les fondements de la dmarche tant dune feuille blanche, actualisent et dclinent les risques
(rles et fonctions dans le pilotage de la dmarche, sensibili- associs leurs processus. La mise en place dun contrle
sation la culture de gestion du risque des ns de contrle interne effectif permet dassurer le suivi de la stratgie de ges-
interne) et de construire les premiers documents, comme la tion des risques en la rendant systmatique. Le systme de
cartographie des processus, qui seront discuts avec les di- contrle interne est oprationnel et est pilot par une direc-
rections mtiers. tion clairement identie. Elle met en place un rfrentiel de
contrles, avec des plans daction dclins par direction-m-
Puis, aprs un premier travail de rexion en chambre sur tier, au niveau oprationnel. La remonte des incidents et les
les processus des diffrentes directions, une premire carto- rsultats des missions daudit permettent dactualiser les
graphie des risques est propose aux directions mtiers qui fondements de la dmarche (descriptif des processus, carto-
commentent. La direction en charge de la mise en place de graphie et valuation des risques) et damliorer son pilotage
la dmarche consolidera la cartographie pour la prsenter au stratgique. La mise en place dun comit daudit peut venir
Directeur Gnral. achever la mise en place de la dmarche

Ensuite, la cartographie est actualise en tant challenge avec Nous dtaillons chacune de ces tapes dans le paragraphe
les diffrentes directions fonctionnelles et oprationnelles, qui suivant.
font part de leurs retours terrain. Un dialogue se cre entre les
directions, la direction en charge et le Directeur Gnral, et un
reporting est mis en place entre les diffrents acteurs.

Cette reprsentation permet


de dgager des zones de risques,
en hirarchisant leurs consquences.

58 La gestion des risques et le contrle interne dans les collectivits territoriales


Prsentation dtaille (tape par tape)

TAPE PRLIMINAIRE : Construire les fondations de la dmarche

ENTRANTS
- Parties prenantes
- Objectifs stratgiques
- Contraintes rglementaires
Objectifs : - Informations documentaires internes
- Informations documentaires externes et changes avec les partenaires institutionnels
Poser les bases (rapports de la Chambre rgionale des comptes par exemple)
de la dmarche

laborer les documents ACTIONS MENER


prparatoires - Discussions au niveau stratgique entre la direction gnrale et la direction responsable
- Liste des prestations-cls de la dmarche
- Rfrentiel des macro-pro- - Construction dun rfrentiel de macro-processus, faisant rfrence aux principales
cessus cls activits de la structure (le nombre de processus et le degr de prcision du rfrentiel
- Cartographie des risques dpendent de la taille de la collectivit)
ad hoc - Identication des principaux risques/principales familles de risques
- Matrice des risques - Rencontres avec acteurs externes pertinents : cabinet de conseil, etc.

RENDUS
- Rfrentiel de macro-processus
- Cartographie des risques ad hoc

Points dattention mthodologiques :


- Les macro-processus doivent tre dles au terrain sans entrer dans les dtails associs.
- Pour lidentication des risques partir des processus, veiller bien intgrer la rexion les besoins et attentes lgitimes
des parties prenantes.

59
I La dmarche de gestion des risques
et le contrle interne dans une collectivit territoriale

PREMIRE TAPE : Laborer une premire cartographie au niveau des directions

ENTRANTS
- Rfrentiel des macro-processus
Objectifs : - Cartographie des risques ad hoc
- Runions rgulires avec les directeurs
Valider le rfrentiel
et la cartographie ACTIONS MENER
des risques - Tester et mettre jour le rfrentiel des macro-processus (en le dtaillant si ncessaire)
laborer une cartographie et la premire cartographie des risques avec les directions-mtiers, en dialoguant
des risques consolide de manire rgulire avec elles
- Une fois les cartographies des directions valides, les consolider
Associer les directions- - Prsenter la cartographie des risques consolide la direction gnrale
mtiers la dmarche
RENDUS
Rendre compte - Rfrentiel de macro-processus actualis
la direction gnrale - Cartographie des risques actualise au niveau de chaque direction-mtier
- Cartographie des risques consolide au niveau de la collectivit
- Matrice des risques actualise

Points dattention mthodologiques :


- Veiller associer au maximum les directions-mtiers la dmarche dans un effort de travail commun.
- Commencer formuler des recommandations de matrise sur les risques majeurs.

60 La gestion des risques et le contrle interne dans les collectivits territoriales


DEUXIME TAPE : Transformer la dmarche en instrument de performance

ENTRANTS
- Rfrentiel, cartographies des risques et cartographie consolide
- Runions rgulires avec les directeurs
Objectifs :
- Rapports annuels des directions-mtiers et retours dexprience permanents concernant
Actualiser le rfrentiel, leur premire cartographie
les cartographies
des risques des directions et ACTIONS MENER
la cartographie consolide - Actualiser les cartographies des directions-mtiers grce aux rapports des directions
et leurs retours dexprience
Proposer aux directions
- Demander aux directions dvaluer leurs risques, sur dires dexperts et en relation troite
des mthodes dvaluation
avec la direction en charge de la dmarche
des risques
- Une fois les cartographies des directions valides, les consolider
Rendre compte - Prsenter la cartographie des risques consolide la direction gnrale
la direction gnrale - laborer un format de reporting systmatique des directions-mtiers vers la direction
en charge de la dmarche, puis de ladite direction vers la direction gnrale
laborer un premier plan - laborer un premier plan de matrise des risques avec des actions concrtes proposer
de matrise des risques aux directions-mtiers

Mettre en place ou ajuster


le systme de contrle RENDUS - Rapport la direction gnrale
interne - Rfrentiel actualis - Plan de matrise des risques
- Cartographies des risques actualises - Matrice des risques actualise,
- Cartographie consolide actualise suivi de leurs contrles
- Grille dvaluation des risques - Systme de contrle interne

Points dattention mthodologiques :


- Donner de plus en plus de responsabilits aux directions-mtiers dans la construction de leurs processus et de leurs risques
- Permettre en parallle la monte en puissance des fonctions daudit pour que les responsables de laudit interne puisse valuer
les dispositifs mis en place
- Veiller correctement consolider les risques et prioriser les plans daction

61
I La dmarche de gestion des risques
et le contrle interne dans une collectivit territoriale

TROISIME TAPE : Systmatiser la dmarche et consolider le contrle interne

Objectifs : ENTRANTS
- Rfrentiel, cartographies des risques et cartographie consolide
Systmatiser la dmarche :
- Runions rgulires avec les directeurs
- Actualiser, sur une base annuelle :
- Rapports annuels des directions-mtiers et retours dexprience permanents
> Le rfrentiel des macro-processus
concernant leur premire cartographie
(que lon peut dtailler au l du temps)
> Les cartographies des risques
des directions ACTIONS MENER
> La cartographie consolide - Recueillir les travaux et rapports des directions-mtiers en termes de cartographie
prsente la direction gnrale et dvaluation de leurs risques
> Les mthodes dvaluation des risques - Systmatiser les actions menes lors des prcdentes tapes (dont consolidation
et reporting)
- laborer un systme de reporting : - Actualiser le plan de matrise des risques
> Des directions-mtiers vers la direction - Mettre en place des relais contrle interne dans chaque direction
en charge de la dmarche - Mettre en place un systme de reporting du contrle interne vers la direction en charge
> De la direction en charge de la dmarche de la dmarche
vers la direction gnrale - Mettre en place le pilotage gnral de la dmarche par la direction gnrale
- Actualiser le plan de matrise
des risques sur une base annuelle RENDUS - Rapport la direction gnrale
Actualiser le systme de contrle - Rfrentiel actualis - Plan de matrise des risques
interne et systmatiser les contrles - Cartographies des risques actualises actualise
pour le rendre prenne. - Cartographie consolide actualise - Systme de contrle interne
- Matrice des risques et des contrles - Organigramme complet des acteurs
actualise de la dmarche

Points dattention mthodologiques :


- Rendre la dmarche systmatique et automatique en dnissant justement les rles et responsabilits de chacun et en continuant
dassocier au maximum des directions-mtiers
- Sensibiliser progressivement, de haut en bas, le management intermdiaire (personnel dencadrement) et les agents oprationnels
la dmarche
- Faire preuve de pdagogie et de pragmatisme dans la mise en place du systme de contrle interne

62 La gestion des risques et le contrle interne dans les collectivits territoriales


La rpartition des rles et des fonctions tion ci-dessous est issue des pratiques observes, ncessite
Aprs un rappel de la rpartition classique des rles et des dtre adapt au cadre des collectivits territoriales, il est tou-
fonctions au sein dun systme de contrle interne intgr et tefois opportun de rappeler la rpartition habituellement ren-
performant, nous dclinerons lapproche dans le contexte des contre des rles entre les trois principales fonctions que sont
collectivits territoriales. la gestion des risques, laudit interne et le contrle interne.

Rpartition classique des fonctions Le schma ci-dessous reprend les dnitions des principaux
Si lorganigramme classique - et thorique - dun systme composants de cet organigramme classique.
de contrle interne au sein dune entreprise, dont la prsenta-

La gestion des risques oriente le plan daudit interne, Gestion La gestion des risques oriente le dispositif de contrle
en priorisant les risques dont la matrise est un enjeu interne en identifiant et priorisant les risques et en en
des risques
pour la mise en conformit et loptimisation des perfor- dfinissant le niveau acceptable.
mances. Le contrle interne permet notamment danalyser et de
Laudit interne, dans le cadre de sa mission de fixer le niveau acceptable de matrise des risques. Il
contrle du contrle examine le dispositif de contrle coordonne la mise en uvre du systme de contrle
interne. Par consquent, il fait remonter les faiblesses interne intgr dans les processus oprationnels.
lies la matrise des risques.

Systme
Audit Contrle
de contrle financier
interne
interne

Se matrialisant de plus en plus par


une fonction, le contrle interne est
Laudit interne valide la pertinence et lapplication du Contrle avant tout une culture. Il sorganise
dispositif de contrle interne et propose des axes de oprationnel/ autour de diffrents types de contrle
progrs lorsque cela est ncessaire. qualit (financier, oprationnel, de gestion,
Le contrle interne peut demander laudit interne de etc.) et volue en parallle dautres
valider le dispositif, en fonction de besoins spcifiques. Contrle dmarches (management de la qualit
de gestion notamment).

63
I La dmarche de gestion des risques
et le contrle interne dans une collectivit territoriale

Le contrle interne, garant de la bonne gestion des risques Il faut cependant insister sur le fait que la responsabilit qui
Le contrle interne est une activit mise en uvre par la di- pourrait tre qualie de primaire appartient dabord et tou-
rection dune organisation dans le but de vrier la mise sous jours loprationnel dans une acception large.
contrle et la scurisation de ses processus. Il vrie que les
actions de matrise des risques soient pertinentes et correcte- Un systme de contrle interne mature et rgulirement test
ment mises en place. Son objectif est de mettre en place des constitue un garant de la performance de la dmarche de ges-
dispositifs de matrise qui permettront de donner la direc- tion des risques et de contrle interne. La maturit du systme
tion gnrale, notamment par lintermdiaire des remontes de contrle interne se mesure au degr de sensibilisation des
consquentes des missions daudit, lassurance raisonnable agents oprationnels la dmarche de gestion des risques
que les risques de lorganisation sont bien matriss. ainsi qu la qualit de la documentation des contrles.

Le contrle interne est avant tout une pratique qui englobe La documentation des tests, procdures de contrles et autres
des mthodes et procdures applicables par tous les acteurs lments de matrise constitue la principale production du
de lorganisation. Dans ce cadre, il volue en parallle de la contrle interne. Les responsables de la dmarche prendront
gestion des risques car il ncessite une sensibilisation une donc bien soin de documenter leur action, dautant plus que
certaine culture du risque des ns de matrise. les contrles existent gnralement mais manquent de forma-
lisation. La documentation est constamment actualise grce
Le contrle interne semble devenir progressivement une vri- aux retours terrain.
table fonction des organisations matures, au mme titre que
les ressources humaines, les nances, etc. Elle est dans ce
cadre souvent associe une direction fonctionnelle corres-
pondante. Outre son rle formateur, de synergie, voire de pre- Le contrle interne est avant tout
mier niveau dexamen du systme de contrle interne mis en une pratique qui englobe des mthodes
place, cette direction est notamment responsable in ne du et procdures applicables
systme de contrle interne dploy au sein de lorganisation par tous les acteurs de lorganisation.

64 La gestion des risques et le contrle interne dans les collectivits territoriales


Le contrle interne doit tre orient risque, cest--dire quil Recommandation : Former les directeurs-mtiers, le mana-
doit principalement se focaliser sur les zones de risques iden- gement intermdiaire et les agents oprationnels au contrle
ties en amont du contrle. Un contrle doit rpondre au interne.
risque identi. Cela permet dallger la charge de contrle Si la mise en place et le pilotage du systme de contrle interne
pour ses responsables mais aussi et surtout pour les opra- doit relever du plus haut niveau directionnel de la collectivit, la
tionnels, tout en le rendant plus efcace. pratique du contrle interne est avant tout du ressort des opra-
tionnels. Lefcacit des contrles mis en place dpend du de-
Les contrles peuvent tre effectus de faon permanente, ou gr de matrise et de sensibilisation des diffrents collaborateurs
via des campagnes dauto-valuation inities par la direction en la dmarche et aux pratiques de gestion des risques et de
charge du pilotage du systme de contrle interne. Dans tous contrle interne. Il est donc important de former ces agents et
les cas, ils doivent tre efcaces et pertinents au regard des de prendre le temps de les fdrer autour de la dmarche.
risques identis, de leurs racines, leurs effets et leur criticit.
Proposition dorganisation du systme de contrle interne
Les lments de contrle interne du prsent Livre Blanc sont dans une collectivit territoriale
donns titre de prsentation : nous recommandons au lec- Comme nous lavons dj mentionn plus haut, la dmarche
teur concern dapprofondir la dmarche avec des lectures de gestion des risques et de contrle interne doit voluer en
plus dtailles (cf. annexe 7 et rfrences). lien avec lensemble des directions fonctionnelles de la collec-
tivit : direction nancire, contrle de gestion, direction des
ressources humaines, gestion des assurances, gestion de la
qualit, etc.
Le contrle interne doit tre orient
risque, cest--dire quil doit
principalement se focaliser sur
les zones de risques identies
en amont du contrle.

65
I La dmarche de gestion des risques
et le contrle interne dans une collectivit territoriale

Ds lors, selon les modalits dorganisation que la collectivit A terme, il est possible pour les collectivits denvisager la
souhaite choisir, il est matriellement possible de donner deux cration dun poste de risk manager, pilote de la dmarche.
inexions lorganigramme du systme de contrle interne. Comme exemple prcurseur, on peut citer la cration dun tel
Dterminante, la place de laudit interne devra tre directe- prol au titre de responsable de la gestion globale des risques
ment prcise par les instances dirigeantes (direction gnrale de lEtat de Genve. Ce dernier est notamment en charge de
et ventuellement chef de lexcutif). En effet, laudit interne la coordination et de la supervision de la gestion des risques,
doit avoir un positionnement qui lui garantisse une indpen- du pilotage des travaux en vue de ltablissement dune liste
dance relle et des possibilits de communication vers les ac- de risques stratgiques, de ltablissement du niveau de
teurs de la dmarche pour leur faire des retours concrets sur risque acceptable pour les dpartements, de la formalisation
les rsultats de ses missions daudit. et du suivi des actions entreprendre. Il rapportera directe-
ment devant le comit daudit du Conseil dEtat (Le Conseil
Il va de soi que la dmarche doit tre mise en place de faon dEtat tant lexcutif de la Rpublique et Canton de Genve).
progressive et que ses acteurs soient donc identis (voire re- Cette cration sinscrit dans le programme de mise en place
cruts) au l du temps. Cette mise en place se fait en fonction du contrle interne entam en 2006 par la mise en place dune
des possibilits matrielles en termes de ressources de la col- politique cohrente et coordonne de contrle des risques au
lectivit, ainsi que de ses ambitions et objectifs concernant la sein de lEtat.
gestion de ses risques. En outre, dans les petites structures,
il est possible dimaginer que la dmarche soit anime par
un responsable polyvalent en charge de plusieurs missions
concernant lamlioration de la performance de la collectivit
(dans une petite structure, une personne peut ainsi trs bien
tre responsable la fois du systme de contrle interne et du
management de la qualit).

66 La gestion des risques et le contrle interne dans les collectivits territoriales


Reprsentations thoriques Il est vident que les dispositions dcrites dans le prsent
La reprsentation ci-dessous prsente lorganisation gnrale paragraphe sont des prsentations thoriques. La pratique
des fonctions concernes par la dmarche que nous prconi- diffre gnralement. Il faut donc savoir distinguer les prin-
sons concernant lanimation du systme de contrle interne. cipes thoriques des recommandations pratiques que nous
Cette organisation standard est adapter selon les besoins et dtaillons ci-dessous.
possibilits des collectivits et est soumis des variations que
nous dtaillons ci-aprs.

Direction Gnrale
Excutif

&OURNITUNEASSURANCE
$FINITLECADREDUSYSTME 2EMONTELESRSULTATS
RAISONNABLESURLEDEGR
DECONTRLEINTERNE DESESMISSIONS
DEMATRISEDESRISQUES

Contrle interne Gestion des risques Audit interne


Contrle de gestion

0ILOTELESYSTME #ONSOLIDELA %VALUELESYSTME !CCOMPAGNE


DECONTRLEINTERNE CARTOGRAPHIEDESRISQUES DECONTRLEINTERNE LECONTRLEINTERNE
ETPARTICIPE
SONVALUATION

Directions-mtiers
sOprationnelles :PARDOMAINEDACTIVITS
sFonctionnelles DONTLESFONCTIONSASSOCIESdirection financire, direction juridique,
direction des ressources humaines ETC

67
I La dmarche de gestion des risques
et le contrle interne dans une collectivit territoriale

Adaptations oprationnelles De manire fonctionnelle, les adaptations suivantes peuvent


Il est prconis de rester au plus prs de la prsentation sch- tre mises en place.
matique ci-dessus, bien que les collectivits peuvent adapter
ce schma leurs particularits. Ainsi, dans les structures de Le contrle interne :
petite taille, les synergies seront plus nombreuses. Si un seul - peut tre pilot directement par le manager des risques dans
agent est en charge de plusieurs missions, il veillera bien les structures qui font ce choix (nous pensons notamment aux
distinguer les diffrentes fonctions. La dmarche de gestion collectivits de grande taille) - des correspondants contrle
des risques et de contrle interne peut par exemple interagir interne sont alors nomms dans chaque direction-mtier
avec la dmarche de qualit, car elles sont toutes deux fon- (les responsables des services gnraux par exemple) ;
des sur un socle commun, savoir la dclinaison des pro- - peut faire partie dune direction autonome lorsque le systme
cessus, ainsi que sur une dynamique commune de progrs. de contrle interne est mature : nous recommandons cette
Dans ce contexte, les composants de la dmarche de gestion option si les collectivits en ont les moyens.
des risques et de contrle interne doivent tre vus par les op-
rationnels comme une bote outils dont on peut se saisir. Le contrle interne sadapte en permanence aux transforma-
tions de lactivit. Il doit tre la fois appliqu par tous les
agents dune structure et aussi tre laffaire dexperts qui ont
en charge de le faire voluer.

Nous pensons que les collectivits Le gain de la mise en place du contrle est difcile valuer.
territoriales devraient envisager la Aussi, il faut ainsi prendre des exemples concrets pour justi-
cration de comits similaires au sein er de son utilit. Par exemple, on peut illustrer le gain dun
de leurs structures administratives. contrle interne sur les cas de fraude.

68 La gestion des risques et le contrle interne dans les collectivits territoriales


Recommandation : Ne pas superposer contrle interne et socie la dmarche - bien que cette conguration change
contrle nancier. sensiblement la nature de la dmarche en incluant un contrle
Le contrle interne ne concerne pas seulement le domaine supplmentaire dlicat du politique sur ladministratif(15).
nancier, mais lensemble des activits dune collectivit. Il
est par consquent important de bien dnir le primtre du Poser la question de la place de laudit interne dans la struc-
contrle interne, dy inclure le contrle caractre nancier, ture est une question cruciale. Laudit interne a deux rles prin-
sans sy limiter. En effet, la grande majorit des missions des cipaux : vis--vis du contrle interne, il value la pertinence
collectivits ntant pas rentables, le contrle ne peut sef- du systme de contrle et propose des axes de progrs ;
fectuer uniquement en termes defcacit ou defcience vis--vis de la gestion des risques, il remonte les problmes
nancire. quil dcle lors de ses missions daudit. Organe rput in-
dpendant, laudit interne joue un rle de critique interne, en
Laudit interne peut tre situ diffrents niveaux en fonction analysant la gestion et le suivi des procdures, en essayant de
du degr de contrle que la collectivit souhaite mettre en smanciper au maximum des activits cur de mtier de la
place et du type de communication sur les risques quelle structure. An que le rle de laudit interne prenne toute son
souhaite avoir : envergure, la question de son point de rattachement doit tre
- auprs de la direction en charge du systme de contrle pose. Il appartient aux collectivits de dnir ses missions en
interne dans un premier temps, an quelle puisse aider fonction de la place quelles veulent leur attribuer - aux cts
sensibiliser les diffrents acteurs par lintermdiaire des mis- de la Direction gnrale, en tant quinducteur et contrleur de
sions quelle mne et de leurs rsultats (ou inversement, voir la dmarche de gestion des risques et de contrle interne ;
encadr sur le rle de laudit interne) ; aux cts du Prsident de lexcutif, en tant que contrleur
- rattach la direction gnrale lorsque la dmarche est ma- des activits de lappareil administratif de la collectivit (avec
ture (recommand) ; toutefois un risque de dance de la part des directions et des
- rattach la prsidence si cette dernire souhaite tre as- agents oprationnels).

(15) Cette disposition est toutefois dlicate car elle ncessite que les lus soient sensibiliss la dmarche de gestion des risques (nous verrons plus tard que
cela est loin dtre vident), que laudit interne ne soit pas utilis par lexcutif comme un instrument de pression et enn que ses missions ne soient pas
utilises des ns uniquement politiques.

69
I La dmarche de gestion des risques
et le contrle interne dans une collectivit territoriale

Les comits daudit voient progressivement le jour dans les ad- Les fonctions transverses associes la dmarche doivent
ministrations centrales. Ils sont composs dacteurs internes tre positionnes de faon pertinente et servir de relais le
et de personnalits externes comptentes. Nous pensons que plus souvent quil est possible. Par exemple, le contrle de
les collectivits territoriales devraient envisager la cration de gestion est un levier dont la gestion des risques et le contrle
comits similaires au sein de leurs structures administratives. interne ne peuvent se passer. En tant que contrle : Sa
Un vritable comit daudit, une fois le systme de contrle in- contribution se fait notamment par lintermdiaire des outils
terne mature, participerait lamlioration de sa performance. de pilotage quil met en uvre :
- En identiant les risques lis aux structures subventionnes
Recommandation : Mettre en place un comit daudit. et en tant le relais des procdures et des outils garantissant
Une fois la dmarche de gestion des risques et de contrle la scurit de la collectivit et des lus la reprsentant ;
interne mature, la cration dun comit daudit, situ le plus - En facilitant la mise en place de la dmarche de gestion des
en amont possible de la structure juridique de la collectivit risques en montrant le rapport cot/avantage de celle-ci et
territoriale, doit tre envisage. Il pourra tre constitu de col- en mettant en place des indicateurs de suivi de sa mise en
laborateurs internes mais aussi ventuellement de personnali- uvre ;
ts externes reconnues comptentes. Le comit daudit aurait - En relayant au sein des directions oprationnelles ce volet de
pour rle de sassurer du suivi de lefcacit du systme de la culture de gestion ;
contrle interne et de gestion des risques, dassurer le suivi - En remontant au gestionnaire de risques les risques poten-
du contrle lgal des comptes en vue de la certication des tiels identis au sein des directions oprationnelles, mais
comptes par les autorits comptentes, dans lhypothse o aussi le ressenti par celle-ci, vis--vis de la dmarche de
le principe dune telle certication tait act par le lgislateur gestion des risques et de contrle interne.
et dassurer le suivi du processus dlaboration de linforma-
tion concernant le management des risques - notamment
les risques nanciers - en vue de la publication des rapports
annuels.

70 La gestion des risques et le contrle interne dans les collectivits territoriales


FOCUS SUR... de la structure et de ses processus. Les agents opra-
LE RLE ET LA PLACE DE LAUDIT INTERNE DANS tionnels prennent ainsi conscience du bien-fond de la
UNE COLLECTIVIT TERRITORIALE dmarche (approche initie au sein du Conseil gnral de
Seine-Saint-Denis). Ce rle se justie au moment dinitier
Le rle de laudit interne au sein dune collectivit territoriale la dmarche mais ne peut tre tenu dans la dure ;
est certainement plus diversi et plus ouvert que dans le Dterminer, en coopration avec le management opra-
cadre dune entreprise. Il est un inducteur important dans tionnel et leur intention, les actions prioritaires en termes
la mise en place de la dmarche et doit tre un support de de matrise des processus et des risques ;
la direction gnrale. Laudit interne sera gnralement la Inuer sur les choix de traitement des risques pris par les
premire fonction tre formalise au sein dune structure. directions des risques et du contrle interne ;
Evaluer lorganisation du contrle interne via les missions
Laudit interne sera ainsi amen : daudit - ici laudit interne apparat trs nettement comme
Lgitimer la dmarche de gestion des risques en iden- le contrle interne du contrle interne.
tiant, lors des missions daudit, les failles et faiblesses

71
Chapitre III

Bonnes pratiques et facteurs de


russite pour la gestion des risques
et le contrle interne dans une
collectivit territoriale
Bonnes pratiques et facteurs
de russite pour la gestion
des risques et le contrle interne
dans une collectivit territoriale

A
rriver sappuyer sur des partenaires et des soutiens, penser judicieusement le positionnement
des lus par rapport la dmarche, analyser les enjeux de communication, mettre en place
une vritable culture de gestion du risque, laborer un langage commun autant de facteurs
de succs qui transformeront lexercice thorique de gestion des risques et de contrle interne
en ralit effective. Ces bonnes pratiques seront les gages de succs des animateurs du systme de
contrle interne au sein dune collectivit territoriale. Lobjectif est de mettre en place avec russite une
dmarche performante, oprationnelle et surtout prenne.

Sappuyer sur des partenaires en place de la dmarche et pour la lgitimer aux yeux de ses
et des soutiens reconnus acteurs.

Il va de soi que la mise en place du systme de contrle interne Dans le cadre dune dmarche de gestion des risques et de
ne simprovise pas. La meilleure mthodologie, avec toute la contrle interne dans une collectivit territoriale, ces soutiens
volont du monde, ne servira rien si elle ne sappuie pas sont chercher la fois en interne et en externe.
sur des partenaires internes ou externes, reconnus par une En interne :
majorit dacteurs en prsence, concerns par la dmarche et - La direction gnrale. Pour quelle fdre autour delle len-
dtermins la voir aboutie. Ces partenaires sont des soutiens semble des acteurs internes partis au systme de contrle
et jouent un rle prpondrant la fois pour faciliter la mise interne, la dmarche doit tre porte et promue au plus haut

74 La gestion des risques et le contrle interne dans les collectivits territoriales


niveau des collectivits. Ainsi, les directeurs gnraux appa- strict, qui dit la loi, et les instances rglementaires centrales
raissent comme les principaux soutiens de la dmarche : ils (au premier rang desquels les ministres) et dconcentres
sont les mieux placs pour mettre en place la culture de la (prfectures par exemple). Nous pouvons galement relever
matrise du risque et du contrle interne au sein de leur admi- le rle de certaines administrations particulires, comme le
nistration, de manire transversale. La direction responsable Comit Interministriel dAmnagement et de dveloppe-
de la dmarche devra sassurer du soutien de la direction ment du Territoire (CIAT), rattach directement au Premier
gnrale et veiller communiquer le plus souvent avec elle. Ministre et dont dpend, entre autres, la Dlgation Inter-
- Les organes internes. Les directions et services internes ministrielle lAmnagement du Territoire et lAttractivit
peuvent servir de soutiens et de relais importants dans la mise Rgionale (DATAR).
en place et lanimation de la dmarche de gestion des risques - Les organes de contrle externe, comme la Cour des
et de contrle interne. Plusieurs fonctions transverses : comptes et les Chambres rgionales des comptes, favorisent
inspection gnrale, audit interne, contrle de gestion, ma- la publicit de la dmarche par leurs rapports, leurs activits
nagement de la qualit, services gnraux, etc. doivent tre de surveillance et leurs recommandations. Les dcisions du
sollicites. Dans la plupart des cas, nous recommandons Conseil dEtat peuvent aussi entrer en ligne de compte.
une synergie maximale an de permettre une efcience opti- - Les organismes professionnels indpendants, comme le
male des diffrents lments de la dmarche. COSO, Commitee of sponsoring Organizations of the Tread-
way Commission, organisme amricain fondateur des prin-
En externe : cipaux rfrentiels en matire de gestion des risques et de
- La lgislation et les instances rglementaires. En tant que contrle interne.
producteur de normes, ils sont des partenaires invitables
car ils permettent la lgitimation normative de la dmarche.
Les textes juridiques europens prennent galement de plus Saccompagner de partenaires ables
en plus de place dans le corpus rglementaire que les col- et de soutiens efcaces constitue une
lectivits doivent appliquer. Au sein des administrations pu- tape cl et doit seffectuer en amont
bliques tatiques, il faut bien distinguer le lgislateur au sens de la mise en place oprationnelle.

75
I Bonnes pratiques et facteurs de russite pour la gestion des risques
et le contrle interne dans une collectivit territoriale

En France, les associations professionnelles comme la DFCG Saccompagner de partenaires ables et de soutiens efcaces
(association des Directeurs Financiers et des Contrleurs de constitue une tape cl et doit seffectuer en amont de la mise
Gestion), lIFACI (Institut Franais de lAudit et du Contrle In- en place oprationnelle.
ternes) ou encore lAMRAE (Association pour le Management
des Risques et des Assurances de lEntreprise), dont lex- Rappelons ici que laide de partenaires et de soutiens pour
pertise et la mobilisation sur ces questions sont reconnues, la mise en place de la dmarche ne doit pas remplacer la
peuvent tre sollicites. ncessit de communiquer en interne, auprs des acteurs du
systme de contrle interne mais pas uniquement.
Il est possible dy ajouter les associations professionnelles du
secteur public comme lAFIGESE (lAssociation Finances Ges- Les lus font partie des principales parties prenantes de la d-
tion Evaluation des collectivits territoriales), la CIAT (Conf- marche de gestion des risques. Du fait de leur place et de leur
rence des Inspecteurs et Auditeurs Territoriaux) ou lAATF (As- lien particulier avec la structure administrative dune collecti-
sociation des Administrateurs Territoriaux de France). vit, leur positionnement vis--vis de la dmarche mrite un
paragraphe spcique.
Impliquer un ou plusieurs partenaires privilgis dans sa d-
marche permet de multiplier dautant ses chances de suc- Impliquer les lus dans la dmarche
cs, tout du moins dans sa mise en place. Ensuite, la russite
dpendra de la capacit des animateurs de la dmarche En tant que principaux acteurs de la dmocratie territoriale, les
sensibiliser les acteurs du systme de contrle interne. lus sont concerns par une dmarche de gestion des risques
et de contrle interne dans leur collectivit. Ils sont des parties
prenantes de premier ordre (voir annexe 3).
La direction gnrale communique
donc vers lexcutif, qui transmettra Le politique intervient ncessairement dans la dmarche.
lassemble dlibrative Puisque les dcisions politiques lient ladministratif, une dci-
dans un second temps. sion politique peut inuer sur les risques dune collectivit et

76 La gestion des risques et le contrle interne dans les collectivits territoriales


leur traitement. Leffort de mise en uvre dune dcision poli- actions mises en place pour assurer la tenue des engagements
tique ncessite la prise en compte dune analyse de risque qui de la collectivit. Le contrle interne permet de scuriser lat-
peut rvler un changement dans la perception et lvaluation teinte des engagements de la collectivit : les lus, au premier
de certaines zones de risque potentiel. Cela impliquera ladap- rang desquels lexcutif, se sentiront vivement intresss par
tation de la dmarche de gestion des risques et de contrle ce point.
interne.
Nous attirons lattention sur le fait que la communication envers
Lexcutif anime lactivit de lassemble dlibrante. En pa- les lus de certains lments au cur du systme de contrle
rallle, il dirige laction de lappareil administratif de la collecti- interne, comme la cartographie des principaux risques ou la
vit : le directeur gnral agit par dlgation. Il appartient ainsi matrice des contrles, peut savrer dlicate. Si lexcutif doit
lexcutif de rendre compte de laction de son directeur g- tre tenu inform des principaux vnements dommageables
nral auprs des lus de la majorit et de lopposition. Lex- pouvant potentiellement porter atteinte aux objectifs de la
cutif possde donc un rle central au sein de la gouvernance structure, lnonc des risques devrait tre rserv aux dci-
de la collectivit. Car elle est un instrument permettant la s- deurs de la collectivit.
curisation de la prise de dcision, il doit donc se sentir direc-
tement concern par une dmarche de gestion des risques et La rglementation actuelle impose la collectivit territoriale
de contrle interne. En sassurant la matrise des processus, il de rendre compte de la matrise de certains risques, mais elle
dispose en outre dun outil de communication efcace envers nenvisage pas de communication sur la gestion des risques
son assemble. en gnral. Toutefois, nous recommandons de publier prio-
diquement une courte note informant de ltat de la matrise
La direction gnrale communique donc vers lexcutif, qui
transmettra lassemble dlibrative dans un second temps.
La communication envers les lus doit tre factuelle et repo-
ser sur lessentiel : la mthodologie de la dmarche. Lobjet Lexcutif anime lactivit
de cette communication doit tre de leur rendre compte des de lassemble dlibrante.

77
I Bonnes pratiques et facteurs de russite pour la gestion des risques
et le contrle interne dans une collectivit territoriale

des risques, destination des lus. La place des lus dans la Tout dabord rien ne sert de communiquer tous azimuts : les
dmarche de gestion des risques et de contrle interne, et le collectivits devront prfrer une communication person-
degr de connaissance quils doivent avoir sur le sujet, posent nalise. Ensuite, les lments communiqus doivent tre en
ainsi la question de la communication faite autour de cette rapport avec les proccupations des parties prenantes : une
dernire en externe, cest--dire vers les parties prenantes en instance de rgulation et de contrle sintressera ainsi da-
particulier et le grand public dune manire gnrale. vantage la matrise des risques nanciers ou du respect des
rglementations en vigueur, alors quune association prfrera
Communiquer de faon pertinente tre rassure sur la performance oprationnelle de la proc-
vers lextrieur dure de versement des aides et subventions. Au regard des
attentes de ces parties prenantes, la communication peut r-
La lgislation impose une obligation de publicit sur les risques pondre de deux manires : une communication crite, ofcielle
avec le budget, le compte administratif, la liste des emprunts, (rapports de pilotage chez les partenaires subventionns par
des garanties demprunt accordes, les subventions, etc. Elle exemple) ; une communication moins institutionnelle, conduite
prvoit aussi la communication de certains ratios de gestion dans les relations quotidiennes avec les parties prenantes
(loi ATR - Administration Territoriale de la Rpublique) mais de- concernes (par exemple, on veillera sassurer du suivi des
meure muette concernant la dmarche de gestion des risques contacts avec lassociation de lexemple prcdent : en vri-
nanciers. Il appartient aux collectivits de juger de lopportu- ant la bonne rception des subventions alloues, en sassu-
nit dune telle action. Nous pensons toutefois quune com- rant de la bonne utilisation de ces fonds, en ayant un retour
munication cible et adapte peut tre bnque pour limage terrain sur laction de lassociation, etc.) - lobjectif tant de
de la collectivit.

Vers les parties prenantes En ce sens, les syndicats


La communication envers les parties prenantes est impor- sont une partie prenante de premier
tante, mais soulve des questions auxquelles il faut apporter plan concernant la communication
des rponses concrtes. en interne.

78 La gestion des risques et le contrle interne dans les collectivits territoriales


conduire des rapports bons et durables avec lensemble des Il peut ainsi tre intressant de communiquer sur certains l-
parties prenantes. ments, dautant plus que la tendance la publicit des acti-
vits des collectivits (via divers rapports) va croissante. Mais
Par exemple, une collectivit territoriale pourra communiquer pour communiquer, il faut que la dmarche soit mature, bien
directement envers les tablissements de crdit an de leur rde, et puisse sappuyer sur des indicateurs et lments ob-
montrer sa solvabilit. Les lus peuvent tre intresss par une jectifs et pertinents.
telle communication car elle atteste de leur srieux et de leur
comptence, dautant plus que la bonne gestion sera bientt En cas de communication vers le grand public, les lus doivent
teste par lintermdiaire de la certication de leurs comptes. tre associs. Il est ainsi possible denvisager ltablissement
La communication envers les parties prenantes ne doit pas se dun rapport annuel sur la matrise des risques dans la struc-
perdre dans les dtails. Son objectif est avant tout daider les ture. Il est galement trs important de montrer les progrs
agents oprationnels mieux travailler dans un contexte o accomplis concernant la matrise des risques : amlioration
la qualit des relations entre la collectivit et son cosystme de la qualit du service, matrise du gaspillage, rduction des
(au sein duquel voluent les parties prenantes) est optimise. charges, avances dans la continuit du service public. Dans
En ce sens, les syndicats sont une partie prenante de premier le mme temps, les collectivits peuvent communiquer sur les
plan concernant la communication en interne. axes damliorations et les chantiers en cours an de montrer
les actions entreprises pour rendre la matrise des risques en-
Vers le grand public core plus pertinente.
Une dmarche de gestion des risques et de contrle interne
a pour but daider la direction gnrale poursuivre et rali-
ser les objectifs de son organisation. En ce sens, la ncessi-
t dune communication envers le grand public est laisse
lapprciation de la collectivit. Par ailleurs, la rglementation
actuelle impose la collectivit territoriale de rendre compte
de la matrise de certains risques.

79
I Bonnes pratiques et facteurs de russite pour la gestion des risques
et le contrle interne dans une collectivit territoriale

Insufer une vritable culture de la gestion Voici quelques recommandations que nous proposons pour
du risque pour optimiser le systme faciliter la mise en place de la dmarche en termes de culture
de contrle interne du risque :
Faire participer lensemble des directions fonctionnelles la
Laspect relativement rcent du concept de systme de dmarche en tissant des liens et des interactions gagnantes
contrle interne (y compris dans sa dimension de gestion des avec les diffrents responsables, notamment les fonctions
risques) ncessite de penser et dexpliquer de faon concrte identies comme corollaires la gestion des risques et
la dmarche ses acteurs et de prvoir un accompagnement au contrle interne : contrle de gestion, management de
pour sa mise en place oprationnelle. la qualit, gestion des assurances. Les directions seront les
principaux relais de mise en place de la dmarche et leur rle
La conduite du changement doit slaborer de manire pro- au sein de celle-ci doit donc tre mesur en consquence.
gressive et pdagogique. Le principal d est dviter dven- Dvelopper en parallle une approche Top-down (de la hi-
tuelles rsistances internes : si elle est mal explique, la d- rarchie vers les directions oprationnelles) et Bottom-up (des
marche peut comporter un caractre intrusif et conscatoire. acteurs oprationnels vers la direction gnrale) an de sen-
Les animateurs veilleront ainsi insister sur les axes dam- sibiliser et dintgrer lensemble des acteurs de la collectivit
lioration quelle propose, an que les directions, le personnel la gestion des risques et au contrle interne. Cela permet
dencadrement et les agents oprationnels se rendent compte galement lexhaustivit de la cartographie des processus et
de lopportunit quelle reprsente dans la conduite quoti- des risques. Dans leurs retours dexprience, les profession-
dienne de leurs activits. nels insistent grandement sur limportance de cette approche
(Dpartement de la solidarit et de lemploi de lEtat de
Genve et Conseil gnral de Seine-Saint-Denis notamment).
Sappuyer sur laudit interne (ou linspection gnrale pour les
Cela permet galement lexhaustivit collectivits qui ne disposent pas dune distinction entre les
de la cartographie des processus deux fonctions) comme inducteur possible de la dmarche.
et des risques. Ce fut le choix du Dpartement de Seine-Saint-Denis, o la

80 La gestion des risques et le contrle interne dans les collectivits territoriales


Direction de lAudit Interne, cre en 2009, a, lors de ses mis- la dmarche. Cela permet dautomatiser la dmarche et de
sions, eu pour proccupation de sensibiliser la dmarche rendre les ralisations prennes. De cette manire, elle pourra
les diffrentes directions en mettant en lumire les risques sinstaller durablement dans le cadre de la structure pour faire
en enjeux du contrle interne. Sappuyer sur laudit interne partie du paysage.
permet damliorer la pdagogie : les oprationnels sont
associs et laudit met en vidence certaines zones de risques laborer un langage commun,
et certains vecteurs damlioration dans leurs processus. communiquer et fdrer en interne
Proposer une mise en place progressive de la dmarche,
en commenant sur un primtre restreint. Ce primtre Llaboration dun langage commun est indispensable.
peut tre celui dune activit cur de mtier ou bien ce- Lobjectif est triple :
lui dune activit identie comme cible par la collectivit. Sensibiliser les acteurs au langage gnrique de la gestion
Par exemple, le processus de marchs publics peut tre un des risques et du contrle interne ;
secteur pertinent sur lequel la dmarche peut tre dabord laborer des rfrences internes communes pour dvelopper
teste avant dtre tendue au reste. lintercomprhension entre les acteurs du systme de contrle
interne ;
Limportant est dtre pragmatique dans la mise en place de la Permettre linformation de circuler rapidement et de manire
dmarche : il faut avancer par tapes, construire des rfren- efciente.
tiels communs et veiller emporter ladhsion de ses quipes,
quitte ne pas porter de trop hautes ambitions dans un pre-
mier temps.
Llaboration dun langage commun
Un des ds principaux de la mise en place de la dmarche doit seffectuer en parallle de
rside dans la prennisation de celle-ci. A cette n, nous re- linfusion progressive dune philosophie
commandons la mise en place deffets cliquet, cest--dire de la maitrise du risque, point-cl
de points de non-retour, chaque tape du dploiement de de la dmarche.

81
I Bonnes pratiques et facteurs de russite pour la gestion des risques
et le contrle interne dans une collectivit territoriale

Comme pour toute discipline, la gestion des risques a ses Les responsables de la mise en place de la dmarche doivent
notions, ses rfrences, son vocabulaire. Si les acteurs de la garder lesprit que cette dernire fonctionnera dautant
dmarche se familiarisent avec ce vocabulaire, lenjeu rside, mieux quelle sappuiera sur des ralisations oprationnelles.
pour linstallation dun systme de contrle interne efcace, La gestion des risques et le contrle interne sont deux ap-
dans llaboration dun langage commun. Ce langage commun proches pragmatiques qui permettent la production du service
est ncessaire pour que les diffrentes directions mtiers et les public et ne doivent en aucun cas engendrer linaction du fait
oprateurs et agents puissent changer et se comprendre. La dune ventuelle psychose du risque. Fdrer les ressources
communication est un aspect important de la dmarche. De humaines dune collectivit autour dun objectif commun de
plus, ce langage commun facilitera le travail de la direction rduction et de contrle des risques est un impratif pour une
en charge du systme de contrle interne dont les tches de ralisation optimise de la dmarche.
priorisation et consolidation sen trouveront plus aises.
Enn, une communication leve et saine entre les diffrents
Llaboration dun langage commun doit seffectuer en paral- services dune collectivit reste un pr-requis important et
lle de linfusion progressive dune philosophie de la maitrise un facteur de succs que les animateurs de la dmarche ne
du risque, point-cl de la dmarche. Du sommet la base de peuvent se permettre de mettre de ct.
la structure, les agents doivent tre sensibiliss la culture du
risque. Le facteur humain est ainsi au centre de la dmarche.
Lenjeu, pour les responsables et partenaires de la dmarche,
est de fdrer lensemble des acteurs. Cela doit seffectuer
dans une gestion de la continuit qui permette la construction
dune courbe dapprentissage positive, progressive, sans re-
tour en arrire possible dans la mise en place de la dmarche.
Limportance de la mise en place deffets cliquet est de pre-
mier plan.

82 La gestion des risques et le contrle interne dans les collectivits territoriales


83
I Conclusion

La gestion des risques et le contrle interne permettent aux En parallle de ces facteurs de succs, nous avons mis en lumire
collectivits territoriales de sassurer - et dassurer leurs parties des recommandations spciques concernant des point-cls sur
prenantes - de la bonne tenue de leurs engagements et objectifs lesquels nous prenons position. La mise en pratique de ces re-
dintrt gnral ainsi que de la bonne conduite de leurs missions commandations facilitera la construction du systme de contrle
de service public. Outils daide la dcision, ils apportent la di- interne.
rection lassurance ncessaire de la mise sous contrle des risques
identis. Instruments de scurisation des processus, ils assurent, Ces recommandations sont les suivantes :
entre autres, la continuit et lefcience du service public. Intgrer au maximum les parties prenantes. Les parties pre-
La dmarche de gestion des risques et de contrle interne est nantes reprsentent lcosystme de la collectivit. Elles font
pilote par la direction gnrale, relaye par une direction respon- rfrence toute personne ou organisme susceptible daffecter
sable. Les fonctions de gestion des risques, de contrle et daudit ou de se sentir lui-mme affect par une dcision ou une activit
internes sont rparties auprs de diffrents responsables, avec de ladministration. Or, en formulant des besoins et des attentes
leurs rles et responsabilits associs. La mise en place et lani- lgitimes, ces parties prenantes mettent en lumire de poten-
mation de la dmarche suit un processus prcis dont nous avons tielles zones de risques : elles doivent donc tre intgres bien
prsent les principales tapes. Ladhsion des oprationnels est en amont de la mise en place du systme de contrle interne et
importante puisquils sont les premiers acteurs du contrle interne. la collectivit doit sattacher leur formuler une communication
La dmarche doit galement sadapter aux particularits des diff- rgulire et adapte sur les mesures de contrle interne prises,
rentes collectivits territoriales. an de les rassurer sur le respect des engagements pris par la
collectivit.
Nous avons expos plusieurs facteurs de russite de la mise en Rednir larticulation entre contrle interne et contrle
place de la dmarche qui sont : sappuyer sur des partenaires et externe.
soutiens reconnus ; impliquer les lus dans la dmarche ; commu- Les dirigeants dune collectivit territoriale doivent sattacher
niquer de faon pertinente vers les parties prenantes et le grand prciser larticulation entre le contrle externe, auquel ils sont
public ; insufer une vritable culture de la gestion du risque an habitus, et le contrle interne qui concerne de nouvelles pra-
de permettre le dploiement du systme de contrle interne ; la- tiques. Lventuelle mise en place de lexprimentation de la
borer un langage commun an de fdrer en interne. certication des comptes par un agent externe, sur la base du

84 La gestion des risques et le contrle interne dans les collectivits territoriales


volontariat, accrotrait sans doute les incitations mettre en sale qui englobe une ralit large. Ainsi, il ne faut pas le limiter
place un systme de contrle interne. Ainsi, le groupe de travail aux primtres nanciers, mais le dployer sur lensemble des
considre favorablement une telle exprimentation. activits de la collectivit, dont la plupart ne peut tre value en
Changer la philosophie des contrles dans le cadre du sys- fonction du seul critre nancier..
tme de contrle interne. Mettre en place un comit daudit.
Une des bonnes pratiques du contrle interne tel que nous le A maturit de la dmarche, au moment o la direction le juge
proposons concerne un contrle par chantillonnage, effectu pertinent, la constitution dun comit daudit runissant des
a posteriori (dit de second niveau, par opposition un contrle collaborateurs internes et ventuellement des personnalits ex-
systmatique). Cela change la nature du contrle pour les agents ternes reconnues lgitimes et comptentes permet de naliser
de ladministration, davantage habitus un contrle a priori, la mise en place du systme de contrle interne au sein de la
sur pice (signature par exemple). Le contrle de second niveau collectivit. Ce comit daudit aurait pour rle dassurer le suivi
permet daugmenter lefcacit du contrle en compltant avec de lefcacit du systme de contrle interne et de gestion des
des contrles de nature diffrente, tout en allgeant la charge de risques, dassurer le suivi du contrle lgal des comptes en vue
contrle donne aux agents (gain de temps, amlioration des de la certication des comptes par les autorits comptentes,
conditions de travail). si le principe dune telle certication tait act par le lgislateur,
Fdrer les directeurs-mtiers, le management interm- et dassurer le suivi du processus dlaboration de linforma-
diaire et les agents oprationnels autour de la dmarche de tion concernant la gestion des risques - notamment les risques
contrle interne. nanciers - en vue de la publication des rapports annuels.
Le contrle interne est avant tout une pratique du ressort des
oprationnels qui sont les mieux mme dvaluer les poten- En mot de conclusion, rappelons le caractre pragmatique de la
tiels risques lis leur activit et lefcacit et la pertinence des dmarche de gestion des risques et de contrle interne. La mise
mesures de contrle. Ils doivent donc tre, chaque niveau, sen- en place dun systme de contrle interne doit tre proportionne
sibiliss la dmarche et aux pratiques de gestion des risques et adapte aux enjeux et aux besoins. Elle a vocation se cristalli-
et de contrle interne. ser autour de lexprience des agents sur le terrain.
Ne pas superposer contrle interne et contrle nancier. Une des principales qualits des animateurs du contrle interne
Le contrle interne est une dmarche et une pratique transver- est le bon sens !

85
I Annexes

Annexe 1 - Glossaire Contrle de gestion : Systme de pilotage mis en uvre par


un responsable dans son champ dattribution en vue dam-
Audit interne : Activit indpendante et objective qui donne liorer le rapport entre les moyens engags - y compris les
une organisation une assurance sur le degr de matrise de ressources humaines - et soit lactivit dveloppe, soit les
ses oprations, lui apporte ses conseils pour les amliorer, et rsultats obtenus dans le cadre dtermin par une dmarche
contribue amliorer lefcience du service public. Elle aide stratgique pralable ayant x des orientations. Il permet
cette organisation atteindre ses objectifs en valuant, par dassurer, tout la fois, le pilotage des services sur la base
une approche systmatique et mthodique, ses processus dobjectifs et dengagements de service et la connaissance
de gouvernance, de management des risques et de contrle, des cots, des activits et des rsultats (circulaire interminis-
en faisant des propositions pour renforcer leur efcacit. trielle du 21 juin 2001).
(Normes professionnelles internationales de laudit interne,
applicables janvier 2013, Glossaire, Institut Franais de lAudit Contrle interne : Processus mis en uvre par la Direction
et du Contrle Internes (IFACI), amend). gnrale destin fournir une assurance raisonnable quant
la ralisation dobjectifs entrant dans les catgories suivantes :
Certication des comptes publics : Acte par lequel une au- Ralisation et optimisation des oprations ;
torit - la Cour des comptes en loccurrence - exprime, comme Fiabilit des informations nancires ;
un commissaire aux comptes, son opinion sur la rgularit, la Conformit aux lois et aux rglementations en vigueur
dlit et la sincrit des tats nanciers, les comptes, qui lui (COSO).
ont t soumis. La certication se rfre des normes prta-
blies de prsentation du bilan et du compte de rsultat. Cette Auxquels nous pouvons rajouter :
dnition de la Cour des comptes (glossaire) est applicable Prvention et dtection des erreurs et des fraudes ;
lEtat et aux organismes du rgime gnral de la Scurit Protection des ressources et du patrimoine.
sociale.

86 La gestion des risques et le contrle interne dans les collectivits territoriales


Gestion des risques : Le management des risques est un Par exemple, le traitement dune demande de subvention est
processus mis en uvre par les instances dirigeantes, le ma- un processus dune collectivit territoriale. Ce processus va se
nagement et lensemble des collaborateurs de lorganisation. dcomposer en plusieurs activits : rception de la demande,
Il est pris en compte dans llaboration de la stratgie ain- affectation au service concern, vrication de la compltude
si que dans toutes les activits de lorganisation. Il est conu du dossier, proposition dun montant allou, validation de ce
pour identier les vnements potentiels susceptibles daffec- montant par la hirarchie, dlibration, notication de lattribu-
ter lorganisation et pour grer les risques dans les limites de tion, mandatement, paiement de la subvention.
son apptence pour le risque. Il vise fournir une assurance
raisonnable quant latteinte des objectifs de lorganisation. Risque : Possibilit que se produise un vnement qui aura
(COSO II) un impact sur la ralisation des objectifs. Le risque se mesure
en termes de consquences et de probabilit. (Normes pro-
Processus visant identier, valuer, grer et piloter les v- fessionnelles internationales de laudit interne, applicables jan-
nements ventuels et les situations pour fournir une assu- vier 2013, Glossaire, Institut Franais de lAudit et du Contrle
rance raisonnable quant la ralisation des objectifs de lor- Internes (IFACI)).
ganisation. (Normes professionnelles internationales de laudit
interne, applicables janvier 2013, Glossaire, Institut Franais de Systme de contrle interne : Systme de management
lAudit et du Contrle Internes (IFACI)). intgr, sappuyant sur deux composantes essentielles que
sont la gestion des risques et le contrle interne, dnies au
Partie prenante : Acteur interne ou externe ayant un intrt sens du rfrentiel COSO.
direct ou indirect lactivit de la collectivit territoriale, sus-
ceptible daffecter ou de se sentir affect par une dcision ou
une action de la collectivit.

Processus : Ensemble dactivits lies qui va transformer un


lment dentre en lment de sortie.

87
I Annexes

Annexe 2 - Les principaux domaines Transports : plan de dplacement urbain, tramway, bus,
de comptence des collectivits territoriales pistes cyclables, vlo partag
Urbanisme et amnagement : plan locaux durbanisme, ins-
Les collectivits territoriales partagent une clause gnrale de truction des autorisations relatives au droit des sols, aide
comptence qui fait quelles peuvent en thorie se saisir de au logement, rnovation urbaine, zones damnagement
tout sujet dont elles apprcient la pertinence en fonction de leur concert (activits conomiques, logements, co quartiers),
mission dintrt gnral. Pourtant, le lgislateur a donn aux laboration des programmes locaux de lhabitat, des SCOT
collectivits des comptences spciques dont nous listons Collecte et limination des dchets mnagers ;
les principales dans cette annexe. Dveloppement conomique : zones et locaux dactivit, p-
pinires dentreprises, soutien lUniversit, conancement
Les comptences du bloc communal des LGV et des aroports ;
(Communes et EPCI) Eau et assainissement ;
Construction et fonctionnement des coles prlmentaires Environnement, qualit de lair, plan climat, biodiversit, ner-
et lmentaires ; gies (dveloppement durable) ;
Restauration scolaire dans les coles prlmentaires et l- Tourisme.
mentaires ;
Culture : muses, thtres, grandes salles de spectacle, m- Pour mmoire, comptences du maire
diathques, coles de musique, coles de danse, conserva- (exerce au nom de lEtat ou pour son compte)
toire de musique, soutien aux associations ; Etat civil ;
Action sociale ; Organisation des lections ;
Accueil de la petite enfance ; Protection de lordre public.
Espaces verts, voirie, clairage public, parcs de stationne-
ment ; Les comptences des Dpartements
Jeunesse et sports : gymnases, quipements sportifs, centres Action sociale ;
socioculturels, centres de loisirs, soutien aux associations ; Action sociale lenfance ;

88 La gestion des risques et le contrle interne dans les collectivits territoriales


Logement social ; Construction et entretien dquipements sportifs dans les
Protection maternelle et infantile ; lyces ;
Prise en charge des personnes ges et des personnes han- Fonds rgional dart contemporain, inventaire gnral du
dicapes ; patrimoine culturel ;
Voirie dpartementale ; Plans rgionaux de prvention et de gestion des dchets
Construction et fonctionnement des collges ; dangereux.
Construction et entretien dquipements sportifs dans les
collges ; Cas pratique : la rpartition des comptences
Restauration scolaire dans les collges ; dans le cas de la Ville et la Communaut
Bibliothques de prt dpartementales ; urbaine de Strasbourg
Archives dpartementales ;
Muses dpartementaux ; La Communaut urbaine de Strasbourg a t cre le 31 d-
Plans dpartementaux de prvention et de gestion des cembre 1966, par la mme loi qui a cr les CU de Lyon, Lille
dchets non dangereux ; et Bordeaux. Depuis 1972, la Ville de Strasbourg (270 000 habi-
Transports collectifs routiers lextrieur des primtres de tants) et la Communaut urbaine de Strasbourg (28 Communes,
transports urbains (exemple : transports scolaires). 475 000 habitants) partagent une administration unique. Elles
ont cependant chacune un Conseil (municipal et communau-
Les comptences des Rgions taire), un excutif (le maire de Strasbourg et le prsident de la
Formation professionnelle et apprentissage ; CUS) et un budget (475 M pour la Ville et 1,06 Milliards pour
Dveloppement conomique ; la Communaut urbaine en 2012). La rpartition des principales
Amnagement du territoire ; comptences est la suivante :
Transports ferroviaires rgionaux par conventions avec la
SNCF ; Pour la Ville de Strasbourg (non exhaustif)
Construction et fonctionnement des lyces ; Construction et fonctionnement des coles prlmentaires
Restauration scolaire dans les lyces ; et lmentaires ;

89
I Annexes

Culture : muses, thtres, coles de musique, coles de Transports : plan de dplacements urbains, tramway, bus,
danse, mdiathques de proximit, soutien aux associations ; pistes cyclables, vlo partag
Action sociale (handicap, personnes ges, sant scolaire, Urbanisme et amnagement : plan locaux durbanisme, aide
prvention de lexclusion) ; au logement, rnovation urbaine, zones damnagement
Accueil de la petite enfance ; concert, co quartiers, laboration des programmes locaux
Espaces verts, clairage public ; de lhabitat, des SCOT (via un syndicat mixte ddi) ;
Jeunesse et sports : gymnases, quipements sportifs, centres Collecte et limination des dchets mnagers ;
socioculturels, centres de loisirs, soutien aux associations ; Eau et assainissement ;
Urbanisme : instruction des autorisations relatives au droit Cration et extension des cimetires ;
des sols ; Environnement : qualit de lair, plan climat, biodiversit,
Tourisme. nergies (dveloppement durable) gestion des cours deau
non domaniaux, laboration des cartes stratgiques et plans
Pour la Communaut urbaine (non exhaustif) de prvention du bruit, chauffage urbain dintrt commu-
Dveloppement conomique : rayonnement europen et inter- nautaire ;
national de lagglomration, zones et locaux dactivit, ppi- Cadre de vie : ceinture des forts et coules vertes ;
nires dentreprises, soutien lUniversit, conancement des Hbergement durgence, gens du voyage (aires daccueil).
LGV et des aroports, parc des expositions, politique dinser-
tion par lconomique, soutien la promotion et au dvelop- Dlgation la Ville de Strasbourg de certaines
pement touristique, amnagement numrique du territoire ; comptences sociales dpartementales
Culture : grandes salles de spectacle, mdiathques, soutien La Ville de Strasbourg exerce galement sur son territoire, pour
aux associations ; le compte du Dpartement du Bas-Rhin, plusieurs comp-
Sport : piscines et grands quipements dagglomration tences importantes en matire sociale et mdico-sociale. Ceci
(stade de la Meinau, patinoire de lIceberg, Hall Rhnus) ; constitue une situation singulire qui sinscrit dans une tradition
Voirie, gestion de la circulation et stationnement, propret des locale. Il sagit de :
voies communautaires ; la Protection maternelle et infantile (PMI) ;

90 La gestion des risques et le contrle interne dans les collectivits territoriales


le Service daction sociale ;
les mesures daide ducatives, dans le domaine de la protec-
tion de lenfance ;
lorganisation et le fonctionnement du dispositif dinsertion li
au revenu de solidarit active (RSA).

Il faut ajouter ces comptences dlgues du Conseil


gnral des comptences relevant de lEtat et faisant
lobjet dune convention avec la Ville de Strasbourg :
la mdecine scolaire ;
la veille (le 115).

91
I Annexes

Annexe 3 - Les principales parties prenantes Le Directeur Gnral des Services (DGS), les Directeurs
Gnraux Adjoints (DGA), les Directeurs-mtiers ;
Voici une liste non-exhaustive des principales Les organes internes (audit interne, inspection gnrale,
parties prenantes que nous avons identies. responsable gestion de crise, contrle de gestion, gestion
Llu dirigeant ; des assurances, etc.) ;
Le citoyen ; Les agents oprationnels (y compris le management interm-
Lusager de service public ; diaire), les syndicats ;
LEtat en tant que nanceur, partenaire, contrleur ou rgu- Les partenaires : Socits dEconomie Mixte (SEM), dlga-
lateur ; taires et satellites, prestataires et fournisseurs, associations ;
Les nanceurs (Etat, banques et bailleurs, mnages et entre- Les autres collectivits et les tablissements publics (ex :
prises travers la scalit locale) ; hpitaux, universits).
Les structures de surveillance externe (Chambre rgionale
des comptes, audit externe) ;

92 La gestion des risques et le contrle interne dans les collectivits territoriales


Annexe 4 - Exemples danalyse partir dune slection de parties prenantes : le citoyen, llu,
les Socits dEconomie Mixte et les Satellites

Exemple 1 : Analyse synthtique partir de la partie prenante suivante : le citoyen

Rponses de lorganisme
PP Besoins/attentes Risques
et/ou objectifs afchs

Accder la dlivrance laboration dun plan Exemples de risques ventiler :


des services publics primaires stratgique, dobjectifs qualit, erreurs de gestion,
(ramassage des dchets, dune organisation adquate, retard de gestion,
infrastructure de transport, etc.) etc. accident,
Accder des services Mise en place dun guichet presquaccident,
adapts et personnaliss : unique, dune charte qualit erreurs de communication/
points de contacts. Marianne, etc. reporting,
Attendre du service public Rles et fonctions concerns : fraude,
une certaine ractivit dmarches qualit, audit non-conformit aux lois
(engorgement des tribunaux, temps interne, procdures en place. et rglements,
Citoyen de remboursement des prestations Plan de communication mauvaise gestion
de la scurit sociale). de la collectivt. des ressources humaines,
Recevoir de la communication et erreur du sytme dinformation.
de linformation sur laction publique.
Recevoir de la communincation
sur laspect thique de ltat
(remboursement en cas derreur).
tre trait avec quit (dans
laccs aux droits, dans le droit
linformation).

93
I Annexes

Exemple 2 : Analyse synthtique partir de la partie prenante suivante : llu en tant que dirigeant

Rponses de lorganisme
PP Besoins/attentes Risques
et/ou objectifs afchs

Raliser les projets annoncs laboration dun reporting, Exemples de risques ventiler :
lors de la campagne lectorale, dune dmarche qualit erreurs de gestion,
llection de service. retard de gestion,
Informer sur lefcacit des services Mise en place dune dmarche accident,
de son organisme, ses relations de contrle interne, presquaccident,
avec les DGS et les agents. dun reporting nancier. erreurs de communication/
Assurer lquit et lefcacit Audits de la Cour des comptes reporting,
des services publics. et des Chambres rgionales. fraude,
Rendre des comptes sur la gestion Publication dun plan non-conformit aux lois
des deniers publics : existence de communication externe, et rglements,
Elu en tant
de fonctions lui permettant de rendre engagement partenarial fort mauvaise gestion
que dirigeant
compte sur la probit et lefcience. de la direction, lobbying. des ressources humaines,
Dvelopper une capacit dattraction Mise en place dune dmarche erreur du sytme dinformation.
auprs des organismes conomiques. contrle interne.
Valoriser le fonctionnement
de lorganisme pour faciliter
sa relation avec les partenaires
(ex : organismes de crdit).
Clarier les processus de gestion
des ns de justication, de mise
en place dun contrle interne fort.

Exemple 3 : Analyse dtaille partir des parties Socits dEconomie Mixte (SEM)
prenantes suivantes : les Socits dEconomie Mixte Les SEM, dont la participation du capital public peut aller de
et les satellites 51 % 85 %, sont suivies par le service de contrle de gestion
et prsentent des particularits lies leur statut.

94 La gestion des risques et le contrle interne dans les collectivits territoriales


Les risques quon peut relier ces acteurs sont principale- (la culture est une attribution pour laquelle les collectivits
ment des risques de type nancier : territoriales ont moins de comptences obligatoires).
- le risque de dfaillance ;
- leur recapitalisation ; Les rponses de contrle interne :
- le risque dun soutien abusif, qui est fort et doit tre vit : si les Ne sont pas forcment lies quaux aspects nanciers car
emprunts ne sont pas rembourss, la collectivit locale sera beaucoup dlments ne sont pas quantiables en termes
responsable du comblement des fonds propres manquants. dimpact mme si celui-ci comporte un aspect nancier (ex :
consquences dun choix politique) ;
Par consquent, les structures daudit se sont adaptes la r- Ncessitent de savoir qui fait quoi dans le recueil et le traite-
alit diffrente des satellites : dans le cas des SEM, le caractre ment de linformation ;
partiellement public de lactionnariat les oppose aux associa- Doit, dans son aspect nancier, rpondre plusieurs prin-
tions plus modestes et en justie un contrle plus approfondi cipes comme :
bas sur le pourcentage de subventions et sur leur valeur. - la proportionnalit ;
- la frquence (selon des problmatiques de seuils ou denjeux
Satellites locaux).
Etant donn leur nature diffrente de celle des SEM, des cri- > Les contraintes de ce type de contrle sont compliques
tres pour leur subvention ont t envisags. car on a besoin dune information budgtaire en temps rel,
bien avant que le conseil dadministration lapprouve. Do
Ceux-ci touchent plusieurs volets : la ncessit de disposer de bilans provisoires ou pro-forma,
Des critres de type strictement conomique ; rdigs sous des formes bien tablies de faon les rendre
Une attention la visibilit du projet ou de lenjeu politique les plus lisibles possible.
qui sy rattache ;
- Par exemple, les collectivits locales, dans un souci de cou-
pures budgtaires, rduiront plus probablement des projets
de type culturel, cause de leur plus faible impact politique

95
I Annexes

Annexe 5 - Exemple dune liste de risques Risque environnemental


pour une collectivit territoriale - Cas : Gestion des dchets
> Impact environnemental si mauvaise gestion
Voici une liste non-exhaustive et non-limitative de risques pour
une collectivit territoriale, classes selon une typologie mtier Action sociale
(qui reste macroscopique)(16). Risque nancier
- Cas : Versement du Revenu de Solidarit Active
Amnagement du territoire, voirie, dveloppement durable > Fraude
Risque juridique
- Cas : Contrat de march public Risque juridique
> Engagement de la responsabilit civile - Cas : Placement des enfants en famille daccueil (pour un
> Engagement de la responsabilit pnale Conseil gnral)
> Engagement de la responsabilit pnale de la collectivit
- Cas : Maintenance de la voirie
> Engagement de la responsabilit de la collectivit si elle - Cas : Participation un Groupement dintrt public
narrive pas prouver quelle a mis tout en uvre pour > Multiplicit des droits applicables (par exemple le droit du
palier aux insufsances dentretien (obligation de moyens) travail)

Risque nancier Risque social (envers lusager)


- Cas : Participation une Socit dEconomie Mixte - Cas : Gestion des Maisons Dpartementales pour Personnes
> Engagement nancier de la collectivit sur les dcits ven- Handicapes (MDPH)
tuels > Erreur dans le traitement des dossiers
> Dlais dans le traitement des dossiers

(16) Liste inspire des retours dexprience des participants au groupe de travail.

96 La gestion des risques et le contrle interne dans les collectivits territoriales


- Cas : Gestion des structures type Habitations Loyers Fonctions supports et autres activits de gestion
Modrs (HLM) Risque oprationnel
> Contrle peu dvelopp ou mal adapt - Cas : Gestion du rseau informatique
> Panne du rseau informatique
Education, formation et citoyennet > Panne applicative
Risque nancier
- Cas : Versement dune subvention une association - Cas : Gestion des ressources humaines
> Manque de contrle sur les activits de lassociation > Dlais de paiement dus un dysfonctionnement opration-
> Dtournement de lobjet de la subvention nel sur le processus paie

Risque oprationnel Risque humain


- Cas : Entretien des collges et des lyces - Cas : Gestion des emplois et des comptences
> Bon fonctionnement de ltablissement > Manque de formation dun agent oprationnel
> Continuit du service > Recrutement mal adapt
> Entretien des btis
- Cas : Gestion des ressources humaines
Risque juridique > Troubles psychosociaux
- Cas : Entretien des collges et des lyces > Accidents du travail
> Engagement de la responsabilit pnale en cas dinsuf-
sance sur la scurit des biens et des personnes Risque image
- Cas : Gestion des donnes sensibles
> Scurit dfaillante des donnes sensibles : contrle
daccs, informations prives mises destination du public
ou dagents internes non habilits

97
I Annexes

Annexe 6 - Cas pratique : traitement des risques Lillustration ci-dessous prsente lorganisation des activits
sur un processus du Conseil gnral (par mission et par programme).

Le cas pratique ci-dessous est destin illustrer la dmarche Lactivit de maintenance des collges est un sous-programme
de gestion des risques et de contrle interne partir dun pro- du Conseil gnral de Seine-Saint-Denis et il se dcline en deux
cessus, selon un schma processus -> risques -> lments de processus (dont lun est lui-mme subdivis en deux), comme
contrle -> tests des lments de contrle. reprsent ci-aprs.
Il nous a t fourni par le Conseil gnral de Seine-Saint-Denis.

Exemple : maintenance des collges


Exemple tir du rfrentiel de contrle interne du Conseil
gnral de Seine-Saint-Denis

98 La gestion des risques et le contrle interne dans les collectivits territoriales


MISSIONS PROGRAMMES

Protection maternelle
Enfance et famille Accueil de la petite enfance Aide sociale lenfance
et infantile familiale

Prvention et promotion Prvention des conduites


Solidarit, insertion, sant Accompagnement social Insertion
de la sant risques

Autonomie Personnes ages Personnes handicapes

Accueil des collgiens Actions educatives Parcours de formation initiale


Education
et de la communaut ducative en direction des collgiens et enseignement suprieur

Culture, patrimoine, jeunesse Culture Patrimoine culturel Archives

Sport, loisirs,
Sport et loisirs Citoyennet et jeunesse
citoyennet, jeunesse

Rseau routier Transports en commun


Rseau routier Mobilt durable
et mobilit durable et circulations douces

Dveloppement Dveloppement conomique Politique de la ville


Amnagement
et attractivit des territoires et innovation et habitat

Ecologie urbaine Trame verte Qualit de lenvironnement urbain Cadre de vie Assainissement

Logistique et systmes Patrimoine immobilier


Systmes dinformation Btiements dpartementaux Logistique
dinformation et snarisation juridique

Stratgie budgtaire et nancire,


Finances
commande publique

Direction et animation Pilotage et modernisation Promotion du dveloppement Observatoire, documentation


Information et communication Audit interne
de laction dpartementale de ladministration durable et dmocratie participative et valuation

Solidarit et coopration
internationales et europennes

Gestion prvisionnelle Politique salariale Dialogue social, conditions


Ressources humaines
des emplois et des comptences et gestion des carrires de travail, sant, action sociale

Conduite des politiques


Assemble dpartementale Moyens des groupes politiques
dpartementales

99
I Annexes

Dnition et suivi Pilotage Gestion


Ngociation
des orientations, de lvolution Pilotage Gestion des riques sant
avec les EPLE/calcul
du budget et de la maintenance des achats des comptences et de scurit
des dotations
et de lactivit des SI au travail

Programmation et mise en uvre des contrats obligatoires


(vrication, maintenance) et de lentretien prventf
Connaissance du patrimoine,
de son tat et de la rglementation
Programmation des travaux de maintenance

Gestion des incidents, demande de dpannages, de mise en scurit

Classement
Ralisation
et archivage Passation des Gestion Mise disposition Gestion Gestion
de la veille
des pices et des marchs publics des magasins moyens contentieux assurances
juridique
donnes

Sur le sous-processus programmation des travaux de main- La zone de risque identie plusieurs vnements potentiels qui,
tenance, parmi les zones de risques envisages, lune delles en cas de survenance, peuvent entraner lapparition de cons-
a t dnie de la manire suivante : la connaissance du pa- quences dommageables dans son primtre. Ces vnements
trimoine et de son tat est insufsante pour permettre la pro- sont les suivants :
grammation quitable des travaux de maintenance. Le but de les informations portant sur le patrimoine ne sont ni structu-
la connaissance tant de dgager les engagements nanciers res, ni ables, ni pertinentes, ni actualises, ni compltes, ni
prioritaires et de les planier. centralises ;

100 La gestion des risques et le contrle interne dans les collectivits territoriales
lorganisation de lactualisation de la connaissance du patri- Sur le risque potentiel prcdemment identi, le Conseil
moine et de son tat nest pas tablie ; gnral dcline les bonnes pratiques de la faon suivante :
la programmation de lentretien prventif et des travaux de Pour la description du patrimoine :
maintenance ne sappuie pas sur des informations ables et - Les plans des collges jour ;
pertinentes. - La classication du patrimoine par partie et par tat ;
- Les cahiers de maintenance des collges sur place et la
Lun des enjeux concerne la construction dindicateurs Direction de lEducation et de la Jeunesse.
dvaluation de ces risques, dont les effets et leurs estima-
tions ont t regroups dans deux sections : Pour lactualisation des informations :
Lengagement de dpenses indues ; - La description de lorganisation mise en place pour actualiser
Le traitement inquitable des collges. la connaissance du patrimoine ;
- La procdure dactualisation des plans et des informations
Les lignes prcdentes permettent de dnir le risque et de sur ltat du patrimoine.
le caractriser selon trois lments : la description de lv-
nement dommageable, ses facteurs dapparition (cest--dire Enn, plusieurs contrles, appels ici protocoles de test, sont
ses causes) et ses consquences. Une fois ces trois lments mis en place pour vrier le respect des bonnes pratiques.
identis, le Conseil gnral met en place des bonnes pra- Ces tests reprsentent des travaux daudit. Ils permettent de
tiques qui permettent de prvenir du risque et de mitiger ses valider la pertinence et lactualit des contrles en place. Les
effets en cas de survenance. Ces bonnes pratiques sont des tableaux ci-dessous reprennent les principaux tests associs
procdures de contrle interne. aux bonnes pratiques dcrites ci-dessus.

101
I Annexes

La nalit du test Les modalits

Dmarche : comparer les plans saisis dans G-TYPE


avec le bti existant. Utiliser les couches touchant, le couvert,
Contrler la abilit des donnes dans G-TYPE le chauffage, les sanitaires (plomberie et les portails). Pour
cela, demander une dition des plans au technicien rfrent.
chantillon : les 8 collges pour les 4 lots slectionns.

Dmarche : comparer les quipements inventoris dans


OMERE aux quipements rels des collges. Pour cela,
Contrler la abilit des donnes dans OMERE demander une extraction OMERE son administrateur
et le comparer sur place aux quipements existants.
chantillon : les 8 collges pour les 4 lots slectionns.

N.B. : G-TYPE est un outil de suivi des interventions sur patrimoine dans les collges ; OMERE est un outil de gestion des inter-
ventions dans les collges (les directeurs dtablissements effectuent leur demande dintervention via cet outil).

102 La gestion des risques et le contrle interne dans les collectivits territoriales
La nalit du test Les modalits

Dmarche : vrier lexistence et la tenue de carnet de vie


des collges et des quipements. Comparer ces carnets
avec les bases de donnes TECHBASE, OMERE
et les tableaux de suivi des oprations de maintenance.
Contrler lexistence et abilit des carnets de vie
Pour cela, demander une extraction de TECHBASE
des collges et des quipements
et dOMERE leur administrateur, les tableaux de suivi
et les carnets de vie aux techniciens rfrents (possibilit
de demander aux OP et aux gestionnaires les carnets de vie.
chantillon : les 8 collges pour les 4 lots slectionns.

Dmarche : demander aux techniciens et aux OP


Contrler larchivage des documents prsentant
les documents techniques des derniers quipements achets.
les quipements achets
chantillon : les 8 collges pour les 4 lots slectionns.

Dmarche : vrier lenregistrement dans G-TYPE et dans


les ches de maintenance des collges, des nouveaux travaux.
Pour cela, demander une dition G-TYPE des plans
Contrler la prise en compte des travaux
des collges de lchantillon ainsi quune extraction
dans la connaissance du patrimoine
TECHBASE des derniers travaux effectus sur
ce mme chantillon aux administrateurs de ces outils.
chantillon : les 8 collges pour les 4 lots slectionns.

103
I Annexes

Annexe 7 - Le rfrentiel COSO dtaille certaines pratiques et techniques pour la mise en uvre
pour le Contrle interne du cadre de rfrence du contrle interne.

Cette annexe est issue de lexpertise et de lexprience CGI Lensemble des acteurs dune organisation peut utiliser ce
Business Consulting. cadre de rfrence : la direction gnrale pour le pilotage du
systme de contrle interne, les collaborateurs concernant
Elle a t relue et corrige par les membres du groupe de leur participation la dmarche (rles et responsabilits), les
travail. rgulateurs et auditeurs externes dans le partage dune vision
commune de gestion des risques. Il permet une comprhen-
Quest-ce que le COSO ? sion commune des enjeux, besoins, pratiques et mthodes du
Lacronyme COSO fait rfrence au Committee Sponsoring contrle interne.
Organizations of the Treadway Commission amricain, cr en
1992 pour dnir des standards de contrle interne. Depuis Le COSO II complte le rfrentiel mis en place par le COSO I
2002, il a aussi pour rle la mise en place des dispositions de en dtaillant la dmarche. Il introduit notamment la notion dap-
la loi Sarbannes-Oxley de rgulation nancire. Cest aussi la ptence au risque qui renvoie au degr dacceptation du risque
date o le COSO II est apparu pour complter la premire que chaque organisation est prte accepter. Il dveloppe une
version du modle. approche davantage oriente vers les risques.

Ainsi, COSO est la fois lacronyme dune organisation et ce- Notons que le COSO (I ou II), sil est le plus reconnu, nest
lui du rfrentiel de contrle interne. Ce dernier est la rfrence toutefois pas le seul rfrentiel en termes de contrle interne.
en ce qui concerne le contrle interne, que ce soit dans le priv Ainsi, lINTOSAI (Organisation internationale des institutions
ou dans le public. suprieures de contrle des nances publiques) a dvelopp
son propre rfrentiel, dont elle a publi les lignes directrices
Le rapport COSO comporte deux parties : une premire qui en 2004.
prsente le rfrentiel et ses fondements, une seconde qui

104 La gestion des risques et le contrle interne dans les collectivits territoriales
Prsentation du rfrentiel de contrle interne Lensemble prend la forme suivante pour le secteur priv. Elle
Souvent appel le cube, le COSO II met en vidence la est facilement transposable dans le cadre des collectivits ter-
relation entre trois types de composants : ritoriales, en adaptant la terminologie employe. La prsenta-
Les objectifs de lorganisation (en haut sur le cube) ; tion ci-dessous est accompagne dexplications suivantes, en
Les structures de lorganisation ( droite sur le cube) ; dtaillant la dmarche sur les risques. Pour une prsentation
Une dclinaison de huit lments de la gestion des risques et plus dtaille, se rfrer aux ouvrages auxquels nous faisons
du contrle interne (sur le devant du cube). rfrence.

Environnement de contrle

Dfinition des objectis

Identification des vnements

valuation des risques

Traitement des risques

Activits de contrle

Information et Communication

Pilotage

105
I Annexes

Environnement de contrle et activits de contrle interne > preuves de lintgrit et du respect des valeurs thiques
Lentit fonctionnelle responsable du pilotage du systme de (messages envers le public) ;
contrle initie la dmarche qui est ensuite dploye dans toute > activits de lorganisation cohrentes avec les missions
la structure, travers un environnement de contrle. dnies.
- Le management :
1 - Le contrle interne se compose dune srie de cinq com- > engagement, implication et soutien de la direction ;
posants qui se prsentent chronologiquement de la faon > montrer que le contrle interne est une proccupation
suivante (chaque composant intervient aprs le prcdent) : majeure ;
Lenvironnement de contrle ; > exemplarit de lquipe de management ;
Lvaluation des risques ; > respect de politiques, procdures et pratiques.
Le systme de normes et de procdures de contrle (cest-- - Lorganisation :
dire lactivit de contrle en tant que telle) ; > dnition des responsabilits claire et formalise : ches de
Linformation ; poste systmatiques, lettres de mission ;
Le pilotage et la surveillance ; > dnition et formalisation des dlgations de pouvoir ;
Lenvironnement de contrle sappuie sur plusieurs lments. > diffusion de linformation approprie (supports de commu-
- Les comptences : il faut garder un niveau de comptences nication, dlai de diffusion, cibles de linformation) ;
permettant le bon fonctionnement du contrle interne an de > reporting sur le fonctionnement et les irrgularits ven-
raliser au mieux les missions de lorganisation (actions de tuelles (par exemple par un service daudit interne indpen-
formation par exemple). dant des autres directions).
- Lintgrit et lthique : - Les ressources humaines :
> code de conduite ; > laboration de politiques de gestion des ressources
> exemplarit concernant le contrle interne ; prenant en compte :
> intgrit personnelle et professionnelle des collaborateurs > le recrutement ;
(pas de conit dintrt, dclaration des autres fonctions > le dimensionnement des quipes ;
exerces en dehors de lentreprise) ; > la gestion des carrires ;

106 La gestion des risques et le contrle interne dans les collectivits territoriales
> la formation ; Le traitement des risques concerne le choix que lorgani-
> lvaluation du personnel ; sation effectue dans le traitement du risque : acceptation,
> la rmunration suppression, transfert, matrise (vois schma partie 2.2.3.2).
Le systme de normes et de procdures de contrle
La dnition des objectifs fait rfrence aux engagements (cest--dire lactivit de contrle en tant que telle). Les ac-
que lorganisation prend (ici les missions de service public tivits de contrles efcaces rpondent aux exigences sui-
de la collectivit territoriale) et la ncessit dadapter son vantes : cohrence dans les actions, selon les plans dcids ;
systme de contrle interne en fonction. examen du rapport cot/bnce ; cohrence avec les ob-
Lidentication des vnements : il sagit de lidentication jectifs de contrle interne. Elles agissent selon trois axes : la
des vnements dommageables (risques) et de leurs causes. prvention (rduction de la survenance du risque), la dtec-
Lvaluation des risques : se rfrer la partie 2.2.3 du tion (identication de la survenance du risque), la protection
prsent Livre Blanc. (rduction des consquences du risque). Lexemple suivant
illustre ces trois axes.

Exemple : risque incendie (CGI Business Consulting)

lments de dtection : dtecteurs de fume

Incendie

lments de prvention : lments de protection :


sensibilisation sprinklers
vrication rgulire des systmes exercices dvacuation
lectriques afchage
interdiction de fumer dans les zones
risques

107
I Annexes

- Les activits de matrise sont prsentes tous les niveaux Le pilotage et la surveillance concernent lensemble des
hirarchiques. En voici quelques exemples : composantes du contrle interne. Ils se traduisent par un sui-
> la documentation : les procdures, les modes opratoires ; vi rgulier du contrle interne (pour les activits rcurrentes)
> les lments dorganisation : la sparation des fonctions, et un suivi ponctuel de son efcacit.
les circuits de validation ;
> les contrles humains : les vrications par la hirarchie, les 2 - Lactivit de contrle (cest--dire les normes et les proc-
autocontrles, les tests par chantillonnage ; dures de contrle) se comptent gnralement au nombre
> les contrles automatiss : les blocages informatiques, les de quatre : enqute, observation, examen, rexcution. Il
contrles de cohrences, les batch ; sagit de niveaux de probit, dnis en fonction du degr de
> le pilotage et les indicateurs : les analyses de performance, maturit du systme de contrle interne.
la supervision, les indicateurs quantitatifs et qualitatifs Lenqute
- Lenqute consiste demander une personne comptente
Linformation de la collectivit de conrmer une information sur le fonc-
- Fiabilit et pertinence de linformation : recueil de linforma- tionnement dun contrle, lvaluation de la procdure et les
tion dans des dlais acceptables pour le contrle interne ; actions mises en uvre.
- Production de reporting par les systmes dinformation ;
- Information disponible en temps voulu, jour, exacte et ac- Lobservation
cessible aux personnes concernes ; - Lobservation directe, des oprations et transactions, ne peut
- Communication des informations efcace au sein de lorga- tre ralise quau moment o le contrle est effectu.
nisation (de faon ascendante, descendante et transversale) ; - Ce type de test peut tre intressant si le test de ce contrle
- Communication lensemble du personnel sur leur rle dans peut intervenir lors dun comit : si le testeur peut participer
le systme de contrle interne ; la runion, il pourra utiliser le compte rendu de ce comit
- Efcacit de la communication non seulement en interne, comme justication documente de son test.
mais galement avec les interlocuteurs externes.

108 La gestion des risques et le contrle interne dans les collectivits territoriales
Lexamen de la documentation. Lexamen de la documen- La rexcution. Du fait du caractre de leur activit, les ad-
tation est une des pratiques les plus employes dans les ad- ministrations publiques utilisent peu cette action de contrle.
ministrations publiques. - La rexcution ou ritration consiste refaire les travaux de
- Obtenir et examiner la documentation sur laquelle les contrle pour sassurer quils ont t correctement effectus.
contrles sont matrialiss. - Cette technique de test est utilisable lorsque la preuve dun
- Cette technique de test est la technique recommande car contrle est insufsamment formalise et/ou lorsque les
elle apporte la force probante la meilleure eu gard au temps risques derreurs ou de fraudes sont signicatifs ; toutefois
pass et permet la meilleure auditabilit. cest la technique de test la plus consommatrice de temps et
- Une des modalits possibles de cette technique de test est ne doit donc tre employe que par exception.
la requte informatique : au moyen dune interrogation infor-
matique du systme, il sagit de vrier le fonctionnement 3 - La mise en place des actions de contrle dpend du degr
des contrles informatiss (autorisations, etc.). Cette tech- de maturit de la dmarche de gestion des risques et de
nique peut tre complmentaire aux autres techniques et a contrle interne. Si lenvironnement de contrle est bon, les
une force probante satisfaisante pour autant que lapplication actions de contrle se feront sur un chantillon restreint. Si
informatique soit juge efcace (qualit des contrles gn- lenvironnement de contrle est en cours de construction
raux informatiques). ou possde encore des failles, les actions de contrle se
feront sur un chantillon plus large.

109
I Rfrences

Rfrences

La pratique du contrle interne, COSO report, Dcret n2011-775 du 28 juin 2011 relatif laudit interne
Institut Franais de lAudit et du Contrle Internes (IFACI). dans ladministration,

Le management des risques de lentreprise, La situation et les perspectives des nances publiques,
Cadre de rfrence, synthse en franais, Committee Sponsoring Cour des comptes (rapport), 2012.
Organizations of the Treadway Commission (COSO).
Les dispositifs de gestion des risques et de contrle
Normes professionnelles internationales de laudit interne, interne, Cadre de rfrence : guide de mise en uvre
applicables janvier 2013, Glossaire, Institut Franais pour les valeurs moyennes et petites,
de lAudit et du Contrle Internes (IFACI). Autorit des Marchs Financiers (AMF), juillet 2010.

Lurbanisme du contrle interne, Management du risque - principes et lignes directrices,


Institut Franais de lAudit et du Contrle Internes (IFACI), ISO 31000 : 2009, Organisation internationale
octobre 2008. de normalisation, 2009.

Lignes directrices sur les normes de contrle interne Systmes de management de la qualit - Exigences,
promouvoir dans le secteur public, ISO 9001 : 2008, Organisation internationale
Organisation internationale des institutions suprieures de normalisation, 2008.
de contrle des nances publiques (INTOSAI), 2007
(actualis en 2010).

110 La gestion des risques et le contrle interne dans les collectivits territoriales
2 La gestion des risques et le contrle interne dans les collectivits territoriales 111
CGI Business Consulting, cabinet de conseil en

Collection CGI Business Consulting


innovation et transformation, fait partie du Groupe CGI inc.
Ses consultants associent expertises sectorielles,
fonctionnelles et technologiques pour accompagner
les plus grandes entreprises et organisations.
Parce que chaque client est unique, CGI Business
Consulting a cr des mthodes de travail spciques
permettant chacun de prendre part au management
de sa transformation et garantissant une amlioration
durable de ses performances.

Fond en 1976, Groupe CGI inc. est la cinquime plus


importante entreprise indpendante de services en
technologies de linformation et en gestion des processus
daffaires au monde.

Avec environ 71 000 membres rpartis dans ses bureaux


et centres mondiaux de prestation de services
dans les Amriques, en Europe et en Asie-Pacique,
CGI offre un portefeuille complet de services, y compris
des services- conseils stratgiques en informatique
La gestion des risques
et en management, des services dintgration
de systmes, de dveloppement et de maintenance
dapplications informatiques, de gestion dinfrastructures
et le contrle interne dans
technologiques ainsi quune vaste gamme de solutions
exclusives. la suite de la rcente acquisition
de Logica, CGI gnre dsormais des revenus annualiss
les collectivits territoriales
de plus de 10 milliards de dollars canadiens et
la valeur estime de son carnet de commandes slve
environ 18,3 milliards de dollars canadiens.
Les actions de CGI sont inscrites la Bourse de Toronto Approche par les risques
(GIB.A) ainsi qu la Bourse de New York (GIB) et gurent
dans lindice FTSE4Good.

Site Web : www.cgi.com