Associao Nacional dos Programas de Ps-Graduao em Comunicao

O papel do Estado na conformao

do setor de mdia no Brasil1
Carlos Locatelli2

Resumo: Analisa a trajetria do setor de mdia no Brasil, detendo-se

particularmente na anlise histrica das relaes entre o Estado e as empresas
privadas que se tornaram os principais agentes do sistema de comunicao.
Procura demonstrar que a atual estrutura de mercado e a dinmica da
concorrncia foram conformadas, em grande parte, pela forte interveno do
Estado, que, apesar de optar por um modelo privado, construiu ao longo do tempo
diversos mecanismos que limitaram o espao para a livre concorrncia e
praticamente determinou, a priori, vencedores e vencidos. A partir dessa
constatao, credita ao Estado uma responsabilidade histrica e um papel ativo no
atual processo de reconfigurao do setor.
Palavras-Chave: comunicao, ,polticas de comunicao, regulao.

1. A centralidade do Estado na questo da comunicao

Apesar da refrao e intermitncia do governo Lula em seus dois mandatos na questo
da comunicao, o setor de mdia no Brasil tornou-se objeto de um intenso debate nos
ltimos anos, especialmente a partir do acirramento da discusso em torno da mudana do
padro do segmento de televiso aberta de analgico para digital. Entretanto, longe de
encerrar o debate, a definio de um padro e a implantao da TV digital terrestre, bem
como a permanncia na agenda pblica e poltica de assuntos correlatos, entre eles a
participao das empresas de telecomunicaes no setor, a operao de uma TV pblica de
abrangncia nacional e o PL 29, so apenas partes ou etapas de um processo maior, que diz
respeito redefinio da funo social das comunicaes de massa e que tem como desafio
inexorvel, a exemplo recente de dezenas de pases de todo mundo, desregulamentar e re-
regulamentar o prprio setor, diante das mudanas e presses crescentes nos planos
econmico, social e cultural.

1
Trabalho apresentado ao Grupo de Trabalho Economia Poltica e Polticas de Comunicao do XVIII
Encontro da Comps, na PUC-MG, Belo Horizonte, MG, em junho de 2009.
2
Professor do Departamento de Jornalismo da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), doutorando do
Programa de Ps-Graduao em Comunicao e Informao (PPGCOM/UFRGS).

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Apesar da intensificao, o debate sobre polticas de comunicao ainda est restrito a

espaos pblicos especficos3, alguns espaos privados (em torno dos interesses das
concessionrias de radiodifuso e as empresas de telefonia) e muito pouco na esfera do
Estado, embora o governo federal finalmente manifestado no incio de 2009 a inteno de
convocar uma conferncia nacional para discutir o tema, aps intensa presso da sociedade
civil4.
Nesse sentido,
as polticas de comunicao no Brasil encontram-se, portanto, hoje, em numa
encruzilhada histrica, tendo em vista que o prprio mercado exige a interveno.
Todos os temas deveriam estar postos na mesa, nessas condies, para amplo
debate, tratando-se de nada menos que a possibilidade de fazer avanar a
democratizao da comunicao, a explorao das promessas da digitalizao e da
interao e a universalizao do acesso em condies crescentemente igualitrias
(sendo preciso definir metas muito objetivas). (BOLAO e BRITTOS, 2007, p.
253).

Encruzilhada histrica, interveno, mesa de negociaes. A citao acima converge

para um ator social e vai de encontro a uma concluso cada vez mais convergente: o Estado
precisa assumir seus compromissos constitucionais e ter um papel ativo nesse processo, seja
como agente, formulador e indutor. A questo cristaliza-se em RAMOS e SANTOS (2007) e
SARAVIA, MARTINS e PIERANTI (2008), de onde se extrai que neste momento o Estado
deveria, entre outros pontos:
Optar entre o conceito de interesse pblico atrelado comunicao (que remete
lgica privada) ou de servio pblico (garantindo um direito ao cidado);
Reconhecer que o agente central da definio entre uma opo de mercado (ao
retirar-se do cenrio) ou democratizao dos servios (ao permanecer);
Questionar as posies do Executivo, do Legislativo e do Judicirio no sentido de
conferir aos servios de radiodifuso o tratamento dispensado a um servio pblico;

3
Sobretudo com a participao de universidades e entidades como a Articulao Nacional pelo Direito
Comunicao (CRIS Brasil), Associao Brasileira de ONGs (Abong), Associao Brasileira de Radiodifuso
Comunitria (Abrao), Associao Mundial de Rdios Comunitrias (Amarc), Associao Nacional de Tcnicos
em Artes e Espetculos (Aneate), Coletivo Brasil e Comunicao Social (Intervozes), Congresso Brasileiro de
Cinema (CBC), Centro de Cultura Luis Freire (CCLF), Conselho Federal de Psicologia (CFP), Executiva
Nacional dos Estudantes de Comunicao (Enecos), Federao Nacional dos Jornalistas (Fenaj), Frum
Nacional pela Democratizao da Comunicao (FNDC), Instituto Nacional de Estudos Scio-Econmicos
(Inesc), Movimento Nacional de Direitos Humanos (MNDH) e Sindicato de Pesquisadores em Cincia e
Tecnologia do Estado de So Paulo (SintPq).
4
Lula confirma realizao da Conferncia de Comunicao. Disponvel em
http://www.fndc.org.br/internas.php?p=noticias&cont_key=339816. Acesso em 03/02/2009.

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Estabelecer as diretrizes e a regulao estatal para a defesa do interesse coletivo;

Concentrar suas aes no campo da regulao da concorrncia entre os grupos;
Reconhecer que o tema reflui sistematicamente no Congresso Nacional e o Executivo
no faz jus de suas prerrogativas legislativas;
Adotar uma nova posio quanto ao uso das verbas publicitrias pblicas.

De modo preliminar, este trabalho procura contribuir nessa direo, a partir da

perspectiva terica da economia poltica da comunicao5, tensionando o argumento de que
a atual estrutura e dinmica do setor resultado de uma trajetria particular e complexa, na
qual a constituio, o sucesso e o insucesso das firmas e das mdias dependeram, em grande
parte, do grau de interferncia direta e indireta e do relacionamento com o Estado.

2. Estado e empresas de mdia: perspectiva histrica

Logo no nascimento do setor de mdia no Brasil, no incio do sculo XIX, as
contradies entre a situao dos dois primeiros jornais vo antecipar quase que de maneira
caricatural uma caracterstica que se tornaria imprescindvel para a compreenso da trajetria
das firmas e do prprio setor: em cada momento vo existir empreendimentos alinhados ou
contrrios ao governo. Com diferentes intensidades ao longo do tempo, a lgica sempre
estar presente, especialmente em momentos de crises institucionais, e, como se ver neste
trabalho, ser decisiva para definir vencedores e vencidos.
No caso, de um lado estava a Gazeta, estatal, legalista, alinhado e defensor do governo,
que de fato era o prprio dono da firma. Posteriormente, o dono privado da firma que
alinhava-se total ou parcialmente ao governo ocupou esta posio. Com isso tinha acesso a
todas as benesses que um governo pode conceder: facilidades para importao de
equipamentos, crdito subsidiado, vantagens fiscais e operacionais, vista grossa em parcerias
com estrangeiros e oportunidades. Do outro lado, estava o Correio, oposio declarada,
lutando com dificuldade pela sobrevivncia, hostilizado pelo governo e por seus aliados.
Neste caso a hostilidade se deu de forma direta. Mais tarde, no caso de outras empresas que

5
Entende-se a economia poltica da comunicao como um campo terico-conceitual multidisciplinar que se
interessa pelo estudo da totalidade das relaes sociais que formam os campos econmico, poltico, social e
cultural, objetivando compreender a mudana social e a transformao histrica e como ela repercute e se
imbrica com o mundo da comunicao em todos os sentidos. (BOLAO e BRITTOS, 2007, p. 49).

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assumiram a causa oposicionista, alm da hostilizao direta em alguns momentos

(desapropriao, censura, interveno etc), as dificuldades para o pleno funcionamento das
firmas vo acontecer tambm por outros meios de coero, s vezes legais (controle ao
acesso e renovao de concesses, por exemplo), s vezes econmicas (corte de verbas
publicitrias de empresas pblicas e privadas alinhadas com o governo).
Pode-se dizer tambm que aproximadamente at 1870 os jornais brasileiros mantiveram
como caractersticas a inexistncia de uma lgica capitalista em suas atividades, uma vez que
eram, via de regra, ligados a correntes ou partidos polticos, alm de manterem uma forte
simbiose com os movimentos literrios. A partir dessa dcada, em sintonia com as mudanas
na estrutura socioeconomica do pas, surgiria ento o que se poderia chamar de primeiras
empresas jornalsticas brasileiras, muitas delas j na forma de sociedades annimas, como A
Provncia de So Paulo (fundada em 1875, atual O Estado de So Paulo) e o Jornal do Brasil
(1891). fato tambm que durante todo sculo XIX, em momentos de agitao poltica
surgiam mirades de novos empreendimentos. Mas em geral eles desapareciam com a causa
que os motivou a existir.
O relato do correspondente francs Max Leclerc, feito em 1889, ilustra a situao
daquele perodo:
A imprensa no Brasil um reflexo fiel do Estado nascido do governo paterno e
anrquico de D. Pedro II: por um lado, alguns grandes jornais muito prsperos,
providos de uma organizao material poderosa e aperfeioada, vivendo
principalmente de publicidade, organizados em suma e antes de tudo como uma
empresa comercial (...). Tais jornais apresentam uma certa independncia (...). Em
torno deles, a multido multicor de jornais de partidos, que, longe de bons negcios,
vivem de subvenes desses partidos, de um grupo ou de um poltico e s so lidos
se o homem que os apia est em evidncia ou temvel (LECLERC, apud
SODR, 1995, p. 252).

Aps a Proclamao da Repblica, os governos de Deodoro da Fonseca e Floriano

Peixoto determinaram o fechamento de jornais em todo o pas, inaugurando uma prtica
repetida ao longo do sculo seguinte e expondo uma nascente repblica pouco tolerante com
a imprensa em relao ao Segundo Imprio. BAHIA (1990)
A dcada de 1920 assistiu o surgimento de novas empresas e o fortalecimento de alguns
segmentos. O rdio apareceu em 1923, delineando uma srie de possibilidades e sinergia
entre os segmentos da mdia. As revistas, com razes lanadas no ltimo quarto do sculo
XIX, ganharam novo impulso com o surgimento de O Cruzeiro em 1928. Nesse perodo
tambm foram fundados dois dos quatro grandes jornais brasileiros da ltima metade do

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sculo XX: O Globo e a Folha da Manh. O rdio tornou-se o primeiro grande veculo de
massa, com redes de alcance nacional, e deu experincia tcnica e profissional para o
desenvolvimento da televiso nas dcadas seguintes, alm de abrir as portas de um gnero
que se tornaria chave para o crescimento dos meios de comunicao no final do sculo XX: o
entretenimento.
Com tantas oportunidades, seria natural que nesse perodo aparecessem como de fato
apareceram dezenas de novos empreendedores, a maior parte jornalistas de ofcio que
montavam seu prprio negcio com o apoio de alguma corrente poltica, em geral do
governo, graas simplicidade, difuso e barateamento das tecnologias de impresso. Entre
eles nomes que tero grande participao na imprensa nas dcadas seguintes, tais como Assis
Chateaubriand e Irineu Marinho.
A revoluo de 1930 e a poltica adotada por Getlio Vargas para o setor seria um
prenncio de um novo modelo de regulao formal e informal da mdia, visando quase que
exclusivamente seu controle pelo Estado e por proprietrios de confiana do Estado, que se
consolidaria at hoje. Ao longo de 15 anos, Vargas determinou o fechamento de dezenas de
jornais, revistas e rdios, instituiu uma forte censura e determinou a priso de empresrios e
jornalistas.
Alm disso, em 1931 instituiu a Regulamentao das Comunicaes, que deu poderes
exclusivos ao presidente para definir quem receberia as concesses de rdio, mecanismo legal
que teria grande implicao na formatao do setor nas dcadas seguintes. No texto
constitucional de 1934 apareceria pela primeira vez uma referncia sobre a propriedade das
empresas, garantindo que a publicao de livros e peridicos independia da licena do poder
pblico, garantindo que a entrada neste mercado era livre. No mercado radiofnico,
entretanto, s poderia constituir-se empresrio quem fosse escolhido pelo presidente.
Simultaneamente promulgao da Constituio, o governo baixou o Decreto 24.776, que
entre outras medidas definiu que estrangeiros no poderiam ser proprietrios dessas
empresas, impedindo assim a possibilidade de concorrncia estrangeira. Para operacionalizar
o controle sobre as empresas, Vargas criou rgos especializados que, apesar de
extremamente autoritrios, perpetuariam sua lgica na estrutura do Estado brasileiro.
Apesar da relativa abertura durante o enfraquecimento do regime de Vargas, a imprensa
continuaria sob vigilncia direta durante o governo do general Eurico Gaspar Dutra. Tanto
que a constituio de 1946 corroborou a deciso tomada em 1934, de que as empresas

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jornalsticas deveriam pertencer a cidados brasileiros, impedindo tambm o seu controle por
meio de pessoas jurdicas ao portador, mesmo que brasileiras.
Quando Vargas assumiu o poder pela segunda vez, em 1950, no reunia mais as
condies para subjugar as empresas de mdia como fizera em seu primeiro governo. Mas
tinha em mos outros mecanismos como os crditos oficias subsidiados. Com ele, a partir
de 1951, utilizou o Banco do Brasil e a Caixa Econmica Federal para conceder vultosos
financiamentos a maior parte sem garantias reais para vrios empresrios de confiana,
entre eles Samuel Wainer. Vargas tambm inauguraria uma prtica poltica que se tornaria
com nas dcadas seguintes: a concesso de canais de rdio e da emergente televiso para
aliados, e, no limite, at para acalmar opositores.
Mesmo sendo fundamentais para as sociedades democrticas, as concesses, outorgas e
permisses de rdio e televiso no Brasil nunca foram discutidas pela sociedade, embora sua
obteno se transformasse em grande fonte de poder econmico e poltico para quem a
obtivesse. Prevaleceu sempre um vis tcnico, alicerado na suposio da neutralidade
tecnolgica, oportuno para justificar as escolhas feitas. A proliferao de canais comeou
durante o governo de Juscelino Kubitschek, moldou-se de forma decisiva com a implantao
do Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes6 e acentuou-se com uma srie de mudanas legais
e institucionais instauradas aps o golpe de 1964, culminando com a distribuio ocorrida
durante o governo de Jos Sarney, parte das negociaes pelo quinto ano de mandato,
definindo a conformao atual da imprensa brasileira.
Nesse contexto, o caso da TV Globo e sua rede emblemtico. Para sua constituio e
expanso inicial, o governo federal, alm de fornecer concesses nos maiores mercados,
permitiu aporte de capital estrangeiro, proibido constitucionalmente. A partir dessa situao
privilegiada, a Globo se desenvolveu rapidamente nas reas tcnica, de produo e financeira,
pois estava estruturada sob um modelo empresarial muito alm do panorama local, em que
predominavam empresrios apegados a esquemas familiares, atrelados ao Estado paternalista
e envolvidos em permanentes conflitos e indefinies administrativas (STADNIK, 1994, p.
20). De dona de um nico canal no Rio de Janeiro, em 1965, no incio dos anos 80
abocanhava 60% das verbas publicitrias do pas e 70% das verbas de televiso, o que lhe

6
O histrico da tramitao do Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes desenvolvido MARTINS (2007)
demonstra as disputas e relaes que se estabeleceram em torno do controle do texto entre a presidncia da
repblica, outras reas do executivo federal, o Congresso Nacional e os radiodifusores.

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dava o status de quarta maior rede de televiso do mundo. Uma situao que praticamente
inviabilizou qualquer tipo de concorrncia, relegando as demais emissoras a posies
marginais do mercado.
A tolerncia do acordo Globo-Time-Life, embora tenha sido alvo de uma CPI, abriu
um precedente para o que HERZ (1991, p. 211) denomina de situao de fato no setor de
mdia, em que sistematicamente margem da lei vai se impondo um modelo de televiso ao
pas, voltado para o interesse privado e beneficiando, sobretudo, os empresrios e o governo,
onde a legislao serve apenas para legitimar as polticas que o governo, e particularmente o
Ministrio das Comunicaes, decide adotar.
Outro fato sancionado nas esferas oficiais contribuiu para aumentar o poder de mercado
e consolidar as posies da Globo numa arena supostamente capitalista. Em 1971, quando o
modelo de redes de televiso j estava delineado, ao substituir o sistema de transmisso em
preto e branco, o governo federal optou pelo sistema em cores PAL, vindo da Alemanha, e
rebatizado aqui de PAL-M. Se entre os consumidores a mudana tecnolgica poderia ser
postergada, pois o custo dos novos aparelhos era muito elevado, entre as emissoras, quase
todas em situao financeira difcil, isso significava a necessidade de investimentos imediatos
para a substituio de todos os equipamentos. O que se viu foi que somente a Globo teve
condies de faz-lo rapidamente.
A partir desse momento, a grande concorrente da Globo, a Tupi, que j vinha
enfrentando problemas administrativos, financeiros e polticos desde o golpe de 1964,
ampliados pela doena e morte de Chateaubriand, no final da dcada, no conseguiu mais
competir com a Globo, que durante muitos anos praticamente no teve concorrentes.
No governo do general Joo Batista Figueiredo, a poltica de comunicao corroborou a
tendncia de opo do Estado pelas grandes empresas privadas, especialmente na rea de
televiso, entendendo este modelo, na avaliao de HERZ (1991) como natural para o
Brasil. Durante esse perodo, as firmas de televiso fortaleceram tambm complexas redes
que expressam a aliana entre as elites nacional e regional, conciliando interesses do cabea
da rede e das emissoras afiliadas regionais.
Concebido no mbito da Doutrina de Segurana Nacional, o sistema de redes favoreceu
a todos os envolvidos na negociao, exceto sociedade civil. Beneficiou o Estado, porque
evitou a concentrao de poder em um nico dono, ao mesmo tempo em que conquistava
aliados com centenas de concesses. Segundo, aos cabeas de rede, que passaram a contar

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com uma estrutura muito forte de mercado, capaz de proporcionar um grande impulso nos
negcios. Terceiro, aos empresrios regionais do setor, porque do dia para a noite ganharam
poder, passaram a participar de uma fatia do bolo publicitrio nacional, alm de receber
programao de qualidade e novas tecnologias a que dificilmente teriam acesso. E,
finalmente, favoreceu s agncias de publicidade e as grandes empresas oligopolistas do pas,
que necessitavam desse mecanismo nacional para aumentar rapidamente as vendas. Como
tendncia, observa-se neste perodo a rpida proliferao de monoplios regionais de
televiso, rdio e jornais, quase sempre nas mos de grupos ligados a uma cabea de rede
nacional, em muitos casos pertencentes a polticos.
Ainda durante o regime militar, preciso lembrar, rpida ou lentamente, legal ou
ilegalmente, de forma pacfica ou violenta, muitas empresas opositoras ao regime foram
eliminadas. De dezembro de 1968 a junho de 1978, a mdia esteve sob censura. Alm de
Correio da Manh e ltima Hora, entre o final dos anos 60 e meados dos anos 70, cerca de
outros 10 jornais e revistas importantes at ento fecharam as portas, entre eles O Cruzeiro,
Dirio de So Paulo, Dirio Carioca, Dirio de Notcias e A Gazeta.
A exemplo de outros momentos da histria brasileira, como na questo da abdicao de
D. Pedro I, nas revoltas do sculo XIX e na revoluo de 1930, aps 1964 tambm observa-se
o aparecimento de muitas pequenas empresas e at mesmo cooperativas de jornalistas, que
tentaram se estabelecer no mercado oferecendo produtos editorialmente de oposio ao
regime. Mas elas estavam imersas em um jogo que est longe de ser considerado a arena
capitalista. No tinham acesso publicidade governamental ou privada, seus integrantes
foram vtimas de coao e violncia fsica, com a exploso de bombas em suas sedes (caso do
Jornal Opinio, em 1976, no Rio de Janeiro) e sua produo foi apreendida em muitas
oportunidades.
Mas se batia duramente de um lado, o governo acariciava algumas empresas de outro.
Nesse sentido, editou um decreto de 1967 que concedeu pesados estmulos s indstrias de
papel e artes grficas, por exemplo, isentando de impostos a importao de papel imprensa,
para atender sua crescente demanda. Ainda nos anos 70 o governo brasileiro tambm tornou-
se o maior anunciante individual do pas, sendo ao mesmo tempo, segundo BORIN (1993, p.
71), a principal fora econmica compelindo o crescimento dos meios de comunicao de
massa, alm de proporcionar ao mesmo tempo apoio tcnico e financeiro, e tambm a
principal fora poltica exercendo controle sobre os veculos de comunicao.

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No incio dos anos 80, ocorre uma nova e importante mudana de contexto.
Endividadas pelos projetos feitos durante o milagre brasileiro, muitas empresas do setor
desabaram com a desacelerao da economia. Para dar conta disso foi a chamada operao
hospital, executada pelo governo federal, que, por meio das resoluo 796 do Banco Central,
concedeu crditos subsidiados s empresas jornalsticas.
Com o fim da ditadura militar, muitas das formas de ao do Estado no setor foram
abolidas, sobretudo as de coao, mantendo-se, entretanto, outras. No governo de Jos
Sarney, especialmente em seu ltimo ano, foram distribudas centenas de novas concesses
de rdio e televiso.
Nos anos 80, embora as empresas brasileiras tenham permanecido praticamente
margem da concorrncia, das mudanas tecnolgicas e mercadolgicas que ocorriam no
exterior, protegidas pela reserva de mercado, esse perodo marca definitivamente o que se
poderia chamar de modernidade brasileira da indstria de comunicao. (WAINBERG, 1996)
Observa-se o crescimento discreto das tiragens dos jornais, a grande expanso do nmero de
emissoras de rdio e televiso, e, principalmente, uma crescente participao da televiso no
bolo publicitrio, penalizando de maneira irreparvel os grupos que no tinham essa mdia.
Nos anos 90, a partir dos marcos determinados pelo Estado nas dcadas anteriores, o
setor viveu um perodo em que a livre concorrncia predominou no mercado. A estrutura
dos principais grupos foi reorganizada a partir da abertura da economia brasileira, no incio
da dcada, tanto pelo aproveitamento das oportunidades tecnolgicas que surgiram (TV
fechada, TV digital, Internet etc) quanto pela busca de novas reas de negcios, na tentativa
de reproduzir sob as condies locais as estratgias dos conglomerados internacionais do
setor.
SANTOS (2008) avalia que o modelo de comunicao no Brasil afastou-se dos
modelos internacionais mais conhecidos. Na contramo das experincias recentes, alm da
lgica clientelista em que outorgas se tornaram moeda poltica, gerando o coronelismo
eletrnico, que pouco tem de capitalismo segundo a autora, h um deslocamento da
centralidade do interesse privado (em detrimento do interesse pblico) para o interesse
poltico e religioso (em detrimento do interesse econmico); a fixao de marcos distintos
para radiodifuso e telecomunicaes e a ausncia de transparncia sobre propriedade e
afiliao da radiodifuso.

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3. Mudana democrtica de uma herana arbitrria

A discusso sobre possibilidades de mudanas dessa herana arbitrria precisa
considerar uma varivel decorrente do texto aprovado na Constituio de 1988: o papel do
Executivo Federal e do Congresso Nacional para outorgar e renovar concesses, permisses e
autorizao para o servio de radiodifuso sonora e de sons e imagens.
Conforme a Constituio Federal, em seu Artigo 223:

Compete ao Poder Executivo outorgar e renovar concesso,

permisso e autorizao para o servio de radiodifuso sonora
e de sons e imagens, observado o princpio da complementaridade
dos sistemas privado, pblico e estatal.
1 O Congresso Nacional apreciar o ato no prazo do art. 64,
2 e 4, a contar do recebimento da mensagem.
2 A no-renovao da concesso ou permisso depender de
aprovao de, no mnimo, dois quintos do Congresso Nacional, em
votao nominal.
3 O ato de outorga ou renovao somente produzir efeitos legais
aps deliberao do Congresso Nacional, na forma dos pargrafos
anteriores.
4 O cancelamento da concesso ou permisso, antes de vencido
o prazo, depende de deciso judicial.
5 O prazo da concesso ou permisso ser de dez anos para as
emissoras de rdio e de quinze para as de televiso.

Ao contrrio dos fatos apresentados neste trabalho, onde quase sempre preponderou a
imposio do Executivo, o novo texto constitucional tem a vantagem inibir atos unilaterais
de quem ocupa o Executivo mas, na prtica, limita as possibilidades concretas de mudana no
status quo dos atuais concessionrios. Observa-se na lei que a no-renovao depende de 2/5
do Congresso Nacional, fato praticamente improvvel uma vez que, no atual mandato, cerca
de 160 deputados e senadores detm concesses, constituindo-se tambm em um dos mais
fortes lobbies na Cmara e no Senado. De certo modo, se aps a sua promulgao o texto
dificultou o uso das concesses pelo Executivo, tambm funcionou pragmaticamente como
uma Lei do Ponto Final em relao ao passado comunicaes.

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sob essa nova configurao legal e poltica que alguns dos grandes movimentos
recentes que modificaram, tinham potencial de modificar ou ainda podem modificar o setor
de comunicao, ocorridos aps a promulgao da Constituio de 1988, precisam ser
discutidos: a Lei do Cabo; a nova redao do artigo 222 da Constituio Federal, que
permitiu a participao de capital estrangeiro no setor; a proposta da criao da Ancinav; o
projeto de implantao da TV digital terrestre e a tramitao em curso do Projeto de Lei 29,
que re-regulamenta em grande medida as comunicaes e as telecomunicaes no pas.
No objetivo deste trabalho realizar uma anlise detalhada de cada um desses casos.
Mas interessa observar algumas caractersticas comuns aos processos de mudana do artigo
222 e do PL 29: eles no surgem do executivo, representam interesses de grupos privados e
religiosos (legtimos, diga-se de passagem), as propostas recebem dezenas de emendas no
Congresso Nacional, o processo legislativo lento (nove anos no caso do capital estrangeiro,
quase trs anos at o momento no caso do PL 29), as negociaes polticas so cercadas por
fortes lobbies, as decises finais tendem a beneficiar muito mais pontos favorveis ao
interesse privado que o interesse pblico, entendido aqui como o conjunto de propostas
apresentadas pela sociedade civil organizada.
No caso da Ancinav e da implantao da TV digital terrestre, ambos tiveram origem no
Executivo, mas foram tratadas de modo distinto. A iniciativa da Ancinav, que tinha em seu
projeto original caractersticas muito prximas de uma agncia reguladora, foi do Ministrio
da Cultura e da Casa Civil em julho de 2004. Mas ao vazar para a imprensa teve tamanha
rejeio pelas empresas de comunicao e o Congresso Nacional que foi formalmente
sepultada pelo prprio executivo em 2005, materializando de forma singular a adoo da
linha de menor conflito do atual governo diante do tema comunicao. O processo de
definio de TV digital terrestre, por outro lado, partiu da Anatel em 1999, foi assumido
diretamente pelo governo Lula em setembro de 2003 e finalizou um ciclo com o incio das
transmisses em So Paulo em dezembro de 2007. Mesmo assim, a transio ainda se
estender, no mnimo, at 2016. Importante frisar que embora tivesse a abertura para debates
e consultas pblicas, o processo recebeu um tratamento com claro vis tecnolgico,
beneficiando as posies das emissoras que preferiam um determinado padro (japons), e
como um assunto de comrcio internacional (CABRAL FILHO, 2008). Desta forma, as
potenciais mudanas na estrutura do setor e de democratizao da comunicao decorrentes

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das oportunidades que a nova tecnologia poderia gerar ficaram apenas no discurso oficial e
dos radiodifusores.

4. Reconhecimento de uma dvida?

O esforo de resgate de fatos histricos procura demonstrar o papel decisivo do Estado,
sobretudo em perodos autoritrios, na conformao da atual estrutura e dinmica do setor de
meios de comunicao. E tambm que, ao contrrio do discurso liberal articulado pelos donos
da mdia, as empresas existentes hoje no so o resultado de processos de concorrncia. O
entendimento que foram, principalmente, as intervenes e as ingerncias do Estado os
elementos decisivos para definir a estrutura e a dinmica atual do mercado de meios de
comunicao.
Fica evidente a utilizao por parte do Estado de instrumentos que configuraram uma
estrutura setorial privada voltada a perpetuar o privilgio historicamente concedido a
empresas alinhadas com o poder estatal, e capaz de igualmente cercear as empresas ou grupos
que no apiam o poder. Por intermdio desse jogo, que envolveu regulao,
regulamentao, coao, controle da publicidade estatal, presso sobre anunciantes privados,
concesses de radiodifuso, subsdios, entre outros, o Estado acabou determinando quais
seriam de fato as empresas vencedoras em um mercado hipoteticamente capitalista. Ora,
em perodos em que as regras esto postas e em tese so iguais para todos os participantes,
pode ser que elementos concretos de competitividade, inovao, e capacidade empresarial
tenham feito ou faam uma ou outra empresa crescer mais rapidamente. Mas, certamente, no
se pode dizer que as empresas que hoje esto aqui atuando sobreviveram a um jogo
capitalista. Elas sobreviveram essencialmente por conseguirem, simultaneamente, moldar e
moldar-se s regras institucionais determinadas pelo Estado, que invariavelmente as
beneficiou no momento seguinte. (LOCATELLI, 2001)
Reconhece-se que questes ligadas tecnologia e concorrncia, entre tantas, foram
decisivas em cada um dos perodos. Porm, os momentos em que esses fatores so decisivos
sempre foram precedidos e balizados pelo Estado. Ou seja, trata-se de momentos em que a
concorrncia tem limites claros, com agentes (e suas foras) determinados pelo Estado.
Conforme se viu no ltimo item deste trabalho, a transferncia de atribuies do Executivo
para o legislativo aps a Constituio de 1988 teve como vantagens dificultar o uso de boa
parte dos mecanismos que distorceram o setor de mdia brasileiro ao longo desse processo.

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Mas, em contrapartida, tornaram muito difcil a alterao do atual estrutura face a forte
presena de concessionrios no Congresso Nacional, resultando em decises que incorporam
apenas residualmente ao interesse pblico.
A convocao da conferncia nacional de comunicao pode ser o primeiro passo para
o Estado brasileiro o governo Lula especialmente - reconhecer essa dvida histrica com as
polticas pblicas de comunicao e modificar sua postura poltica, no sentido de participar
do evento com posies que contribuam efetivamente para corrigir as distores existentes.
Mas preciso lembrar que quando se trata de polticas pblicas nem o reconhecimento
dos problemas provoca automaticamente solues, nem as solues escolhidas so as que se
mostram melhores. Em um campo marcado por disputas polticas e econmicas, o que se
efetiva resultado da fora dos instrumentos econmicos, polticos e cognitivos dos agentes
envolvidos, inclusive os do Estado. (SUBIRATS, 2001)

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