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INFORMAO PBLICA
ACESSO
INFORMAO PBLICA
Belo Horizonte
2015
proibida a reproduo total ou parcial desta obra, por qualquer meio eletrnico,
inclusive por processos xerogrficos, sem autorizao expressa do Editor.
Conselho Editorial
271 p.
ISBN 978-85-450-0022-8
CDD: 341.3
CDU: 342.9
Prefcio
Celso Antnio Bandeira de Mello....................................................................... 13
Apresentao
Marcus Vinicius Furtado Colho........................................................................ 15
PARTE I
LEI DE ACESSO INFORMAO PBLICA (LEI N 12.527/2011)
PARTE II
DIREITO COMPARADO
1
Monitoramento da Lei de Acesso Informao em 2013. Elaborado pela entidade Article 19.
Disponvel em: <http://www.artigo19.org>.
At breve, amiga.
Rafael Valim
Presidente do Instituto Brasileiro de Estudos
Jurdicos da Infraestrutura (IBEJI). Advogado.
WEIDA ZANCANER
1
Curso de direito administrativo, 29. ed. So Paulo: Malheiros, 2012.
2
Nesse sentido, Maurcio Zockun, em aula na PUC-SP.
3
Art. 73-B. Ficam estabelecidos os seguintes prazos para o cumprimento das determinaes
dispostas nos incisos II e III do pargrafo nico do art. 48 e do art. 48-A: I - 1 (um) ano
para a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios com mais de 100.000 (cem mil)
habitantes; II - 2 (dois) anos para os Municpios que tenham entre 50.000 (cinquenta mil)
e 100.000 (cem mil) habitantes; III - 4 (quatro) anos para os Municpios que tenham at
50.000 (cinquenta mil) habitantes. Pargrafo nico. Os prazos estabelecidos neste artigo
sero contados a partir da data de publicao da lei complementar que introduziu os
dispositivos referidos no caput deste artigo. E o referido art. 48 do mesmo diploma legal:
Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do pargrafo nico do art. 48, os entes
da Federao disponibilizaro a qualquer pessoa fsica ou jurdica o acesso a informaes
referentes a: I - quanto despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no
decorrer da execuo da despesa, no momento de sua realizao, com a disponibilizao
mnima dos dados referentes ao nmero do correspondente processo, ao bem fornecido ou
ao servio prestado, pessoa fsica ou jurdica beneficiria do pagamento e, quando
for o caso, ao procedimento licitatrio realizado; II - quanto receita: o lanamento e o
recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraor
dinrios.
4
Idem, ibidem, p. 62. Sobre o tema, vide, tambm, Romeu Fellipe Bacellar Filho e Daniel
Wunder Hachem (Coord.). (Direito administrativo e interesse pblico: estudos em homenagem
ao Professor Celso Antnio Bandeira de Mello. Belo Horizonte: Frum, 2010), e Daniel
Wunder Hachem (Princpio constitucional da supremacia do interesse pblico. Belo Horizonte:
Frum, 2011).
Rafael Valim
1 Introduo
1. Nos dias atuais, intuitiva a ideia, to bem expressada por
Norberto Bobbio, de que o governo democrtico o governo do pblico
em pblico,1 ou seja, a concepo de que as funes estatais devem
ser exercidas, em regra, vista de todos, com absoluta transparncia,
enquanto s pessoas deve ser assegurada a inviolabilidade da vida
privada. Eis a lgica que preside um Estado Democrtico de Direito.
2. Nos quadrantes de um Estado Totalitrio h uma completa in
verso desta lgica. O Estado se oculta e, ao mesmo tempo, assenhoreia-
se da vida dos sditos, devassa-lhes a intimidade e os converte, de
acordo com a execrvel expresso nazista, em homens de vidro.2
A dominao totalitria leva s ltimas consequncias o princpio
panptico de Bentham, magistralmente examinado por Foucault,3 por
meio do qual se dissocia o ver do ser visto. Quanto mais escondido
estiver o Estado, vendo tudo, tanto mais subjugados estaro os sditos,
conscientes de que so vistos e de que so incapazes de ver aquele que
os vigia.4
1
BOBBIO. O futuro da democracia, p. 84.
2
RODOT. Democracia y proteccin de datos. Cuadernos de Derecho Pblico, p. 15.
3
FOUCAULT. Vigiar e punir: nascimento da priso, p. 186-214.
4
LAFER. A reconstruo dos direitos humanos, p. 245.
5
BOBBIO. Estado, gobierno y sociedad, p. 37.
6
VALIM; SERRANO. Lei de acesso informao: um balano inicial. Le Monde Diplomatique
Brasil, n. 62.
77. En lo que respecta a los hechos del presente caso, la Corte estima
que el artculo 13 de la Convencin, al estipular expresamente los derechos
a buscar y a recibir informaciones, protege el derecho que tiene toda
persona a solicitar el acceso a la informacin bajo el control del Estado, con
las salvedades permitidas bajo el rgimen de restricciones de la Convencin.
Consecuentemente, dicho artculo ampara el derecho de las personas a recibir
dicha informacin y la obligacin positiva del Estado de suministrarla, de
forma tal que la persona pueda tener acceso a conocer esa informacin o
reciba una respuesta fundamentada cuando por algn motivo permitido
por la Convencin el Estado pueda limitar el acceso a la misma para
el caso concreto.
7
Art. 5 [...] IV - livre a manifestao do pensamento, sendo vedado o anonimato; [...]
IX - livre a expresso da atividade intelectual, artstica, cientfica e de comunicao, inde
pendentemente de censura ou licena.
8
Art. 5 [...] XIV - assegurado a todos o acesso informao e resguardado o sigilo da fonte,
quando necessrio ao exerccio profissional; Art. 220. A manifestao do pensamento, a
criao, a expresso e a informao, sob qualquer forma, processo ou veculo no sofrero
qualquer restrio, observado o disposto nesta Constituio.
9
Art. 5 [...] XXXIII - todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu
interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da
lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel
segurana da sociedade e do Estado; [...] Art. 37. 3 [...] II - o acesso dos usurios a
registros administrativos e a informaes sobre atos de governo, observado o disposto
no art. 5, X e XXXIII; [...] Art. 216. 2 Cabem administrao pblica, na forma da lei, a
gesto da documentao governamental e as providncias para franquear sua consulta a
quantos dela necessitem.
10
Eficcia das normas constitucionais e direito sociais, p. 22-23.
11
SARLET. A eficcia dos direitos fundamentais, p. 275-282.
12
DURN MARTNEZ. Derecho a la proteccin de datos personales y al acceso a la informacin
pblica, p. 97.
13
Acerca da democracia participativa, leciona o preclaro Professor Paulo Bonavides: Con
cretizar a democracia , num certo sentido, em termos de faz-la eficaz, remover esses
bloqueios, desobstruir caminhos de participao, afastar os obstculos que lhe foram er
guidos ou lhe so levantados com frequncia, para estancar-lhe a correnteza das ideias
(Teoria constitucional da democracia participativa: por um Direito Constitucional de luta e
resistncia; por uma nova hermenutica; por uma repolitizao da legitimidade, p. 58).
14
BLASCO DAZ. El sentido de la transparencia administrativa y su concrecin legislativa.
In: GARCA MACHO (Ed.) Derecho administrativo de la informacin y administracin
transparente, p. 132-142.
15
GARCA DE ENTERRA. Democracia, jueces y control de la administracin, p. 122.
16
CINTRA DO AMARAL. O princpio da publicidade no Direito Administrativo. Revista
Eletrnica de Direito do Estado REDE, p. 6.
17
SCHMIDT-ASSMAN. La teora general del derecho administrativo como sistema, p. 291.
18
Curso de direito administrativo, p. 515.
19
Mito e realidade da transparncia administrativa, Boletim da Faculdade de Direito de Coimbra:
estudos em homenagem ao Prof. Doutor Afonso Rodrigus Queir, p. 52.
20
SARLET. A eficcia dos direitos fundamentais, p. 210.
21
O Decreto Federal n 7.724/2012 assegurou explicitamente s pessoas jurdicas o direito
de acesso informao: Art. 2 Os rgos e as entidades do Poder Executivo federal
asseguraro, s pessoas naturais e jurdicas, o direito de acesso informao, que ser
proporcionado mediante procedimentos objetivos e geis, de forma transparente, clara e
em linguagem de fcil compreenso, observados os princpios da Administrao Pblica e
as diretrizes previstas na Lei n 12.527, de 2011.
22
SARLET. A eficcia dos direitos fundamentais, p. 224-225.
23
Prescreve a Lei n 12.557/2011: Art. 8 dever dos rgos e entidades pblicas promover,
independentemente de requerimentos, a divulgao em local de fcil acesso, no mbito de
suas competncias, de informaes de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou
custodiadas.
24
DURN MARTNEZ. Derecho a la proteccin de datos personales y al acceso a la informacin
pblica, p. 103.
25
VALIM. O princpio da segurana jurdica no direito administrativo brasileiro, p. 41- 42.
26
LAFER. A reconstruo dos direitos humanos: um dilogo com o pensamento de Hannah
Arendt, p. 257.
27
MAZUOLI. La transparencia de la administracin y el derecho a la informacin de
los ciudadanos en Italia. In: MACHO (Ed.) Derecho administrativo de la informacin y
administracin transparente, p. 154-155.
28
MAXIMILIANO. Hermenutica e aplicao do direito, p. 183.
3 Concluso
42. Sabe-se que as normas jurdicas no so aplicadas automati
camente e que os agentes pblicos no se rendero, em um ato de ilu
minao divina, aos imperativos da transparncia.32
29
Preceitua a Lei n 12.557/2011: Art. 24. [...] 1 Os prazos mximos de restrio de acesso
informao, conforme a classificao prevista no caput, vigoram a partir da data de sua
produo e so os seguintes:
I - ultrassecreta: 25 (vinte e cinco) anos;
II - secreta: 15 (quinze) anos; e
III - reservada: 5 (cinco) anos.
30
BOBBIO,. Estado, gobierno y sociedad, p. 38.
31
PITSCHAS. Derecho administrativo de la informacin: la administracin pblica y el
tratamiento de la informacin y del conocimiento en la era del gobierno electrnico e de
la web 2.0. In: BARNS VZQUEZ (Ed.). Innovacin y reforma en el derecho administrativo,
p. 205.
32
CHEVALLIER. La science administrative, p. 445-447.
Referncias
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de direito administrativo. 30. ed. So Paulo:
Malheiros, 2013.
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Eficcia das normas constitucionais e direito sociais.
So Paulo: Malheiros, 2009.
BARNS VZQUEZ, Javier. Procedimientos administrativos y nuevos modelos de
gobierno: algunas consecuencias sobre la transparencia. In: GARCA MACHO, Ricardo
(Ed.). Derecho administrativo de la informacin y administracin transparente. Madrid: Marcial
Pons, 2010.
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional. 22. ed. So Paulo: Saraiva, 2001.
BENEVIDES, Maria Victoria de Mesquita. A cidadania ativa: referendo, plebiscito e ini
ciativa popular. 2. ed. So Paulo: tica, 1996.
BLASCO DAZ, Jos Luis. El sentido de la transparencia administrativa y su concrecin
legislativa. In: MACHO, Ricardo Garca (Ed.). Derecho administrativo de la informacin y
administracin transparente. Madrid: Marcial Pons, 2010. p. 121-149.
BOBBIO, Norberto. Estado, gobierno y sociedad: por una teora general de la poltica.
Mxico: FCE, 1989.
BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia. 6. ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1997.
BONAVIDES, Paulo. Teoria constitucional da democracia participativa: por um direito
constitucional de luta e resistncia; por uma nova hermenutica; por uma repolitizao
da legitimidade. 3. ed. So Paulo: Malheiros, 2008.
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da Constituio. 7. ed.
Coimbra: Almedina, 2003.
CHEVALLIER, Jacques. La science administrative. 4e d. Paris: PUF, 2007.
CINTRA DO AMARAL, Antonio Carlos. O princpio da publicidade no direito
administrativo. Revista Eletrnica de Direito do Estado REDE, Salvador, Instituto Brasileiro
de Direito Pblico, n. 23, jul./ago. 2010, p. 6. Disponvel em: <http://www.direitodoestado.
com/revista/REDE-23-JULHO-2010-ANTONIO-CARLOS-CINTRA.pdf>.
CUETO, Guillermo A. Tenorio. La constitucionalizacin del acceso a la informacin
pblica gubernamental en Mxico. Anuario de la Facultad de Derecho de la Universidad de
Corua, n. 14, p. 805-817.
DURN MARTNEZ, Augusto. Derecho a la proteccin de datos personales y al acceso a la
informacin pblica. 2. ed. Montevidu: Amalio M. Fernndez, 2012.
FOUCAULT, Michel. Vigiar e punir: nascimento da priso. 40. ed. Petrpolis: 2012.
GARCA DE ENTERRA, Eduardo. Democracia, jueces y control de la administracin.
Madrid: Civitas, 2009.
JOELSON DIAS
SARAH CAMPOS
1 Introduo
Revolucionando os paradigmas estabelecidos no contexto de uma
Administrao Pblica que cultuava o sigilo, entrou em vigor em 16
de maio de 2012 a Lei de Acesso Informao, como publicamente
j ficou conhecida a Lei n 12.527, de 18 de novembro de 2011.
Com a finalidade de disciplinar o exerccio e garantir a efetiva
o do direito fundamental de acesso s informaes sob domnio do
Poder Pblico, a Lei de Acesso Informao enaltece a observncia da
publicidade como regra e do sigilo como exceo, tendo se tornado, por
isso, um importante passo na consolidao das instituies democrticas
brasileiras, por meio do incentivo participao popular no controle
e no acompanhamento da gesto pblica.
A constitucionalizao do princpio da publicidade e a consa
grao do direito de acesso informao na Constituio de 1988 esto
inseridas no contexto da implantao do Estado Democrtico de Direito
2
Art. 1 Esta Lei dispe sobre os procedimentos a serem observados pela Unio, Estados,
Distrito Federal e Municpios, com o fim de garantir o acesso a informaes previsto no
inciso XXXIII do art. 5, no inciso II do 3 do art. 37 e no 2 do art. 216 da Constituio
Federal. Pargrafo nico. Subordinam-se ao regime desta Lei: I - os rgos pblicos
integrantes da administrao direta dos Poderes Executivo, Legislativo, incluindo as
Cortes de Contas, e Judicirio e do Ministrio Pblico; II - as autarquias, as fundaes
pblicas, as empresas pblicas, as sociedades de economia mista e demais entidades
controladas direta ou indiretamente pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.
3
Cf. BANDEIRA DE MELLO. Curso de direito administrativo, p. 224; e DI PIETRO. Direito
administrativo, p. 455-458.
4
Art. 2 Aplicam-se as disposies desta Lei, no que couber, s entidades privadas sem fins
lucrativos que recebam, para realizao de aes de interesse pblico, recursos pblicos
diretamente do oramento ou mediante subvenes sociais, contrato de gesto, termo de
parceria, convnios, acordo, ajustes ou outros instrumentos congneres. Pargrafo nico.
A publicidade a que esto submetidas as entidades citadas no caput refere-se parcela dos
recursos pblicos recebidos e sua destinao, sem prejuzo das prestaes de contas a
que estejam legalmente obrigadas.
5
Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se
aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida,
9
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia [...] (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 19, de 1998).
10
A presena de dispositivos sobre a Administrao Pblica nas Constituies modernas
tem incio com as Cartas italiana e alem, em precedentes que foram ampliados nas Consti
tuies portuguesa e espanhola (BARROSO. Curso de direito constitucional contemporneo: os
conceitos fundamentais e a construo do novo modelo, p. 374).
11
DI PIETRO. Direito administrativo, p. 1.
12
ROCHA. Princpios constitucionais da Administrao Pblica, p. 240.
13
DI PIETRO. Direito administrativo, p. 1.
14
Expresso utilizada em oposio ao princpio da vinculao negativa, segundo o qual a
Administrao pode fazer tudo o que a lei no probe (DI PIETRO. Direito administrativo,
p. 27).
15
ROCHA. Princpios constitucionais da Administrao Pblica, p. 74.
16
Mantivemos aqui o termo utilizado pelo Ministro Celso de Mello, mas importante
enfatizar que, segundo a nossa concepo, o evento histrico que conduziu os militares ao
poder no ano de 1964, questionavelmente denominado Revoluo, na verdade, tratou-
se de verdadeiro golpe militar, com o inequvoco rompimento da ordem constitucional
vigente poca.
17
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Voto do Ministro Celso de Mello. ADPF 153. Rel. Min.
Eros Grau. Tribunal Pleno. Julgado em: 29.04.2010. DJe-145, 06 ago. 2010.
18
ROCHA. Princpios constitucionais da Administrao Pblica, p. 75.
19
DI PIETRO. Direito administrativo, p. 27-28.
20
Segundo Canotilho, o Estado Constitucional tambm um Estado Democrtico. A legiti
midade do domnio poltico e a legitimao do exerccio do poder radicam na soberania
popular e na vontade popular.
21
Segundo Barroso, possvel destacar, dentre essas mudanas de paradigma a redefinio
da ideia de supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado (conforme tratare
mos a seguir), a vinculao do administrador Constituio e no apenas lei ordinria e,
por ltimo, a possibilidade de controle judicial do mrito administrativo (Curso de direito
constitucional contemporneo: os conceitos fundamentais e a construo do novo modelo,
p. 375-377).
22
Este novo Direito Constitucional, a que muitos se referem como neoconstitucionalis
mo, corresponde, segundo Lus Roberto Barroso, ao constitucionalismo democrtico do
ps-guerra, surgido num contexto filosfico de ps-positivismo. Suas bases so a fora
normativa da Constituio, a expanso da jurisdio constitucional e uma nova herme
nutica (Curso de direito constitucional contemporneo: os conceitos fundamentais e a cons
truo do novo modelo, p. 266).
23
BONAVIDES. Teoria geral do Estado, p. 69.
24
BONAVIDES. Teoria geral do Estado, p. 55.
25
Os princpios gerais da Administrao Pblica no se limitam a esses princpios, abrangen
do outros que podem ser inferidos de outros dispositivos constitucionais e da legislao
esparsa.
26
O ps-positivismo uma corrente filosfica que se apresenta como opo alternativa, em
relao ao jusnaturalismo e ao positivismo. O ambiente ps-Segunda Guerra Mundial
foi marcado por uma reaproximao entre Direito e tica. Compreendeu-se que a rgida
demarcao empreendida pelos positivistas entre Direito, Moral e Poltica no podia ser
sustentada, pois a partir dessa concepo, sob o manto da legalidade, foram levadas a
cabo as mais diversas atrocidades e injustias contra os direitos da pessoa humana. A
doutrina ps-positivista se inspira na revalorizao da razo prtica, na teoria da justia
e na legitimao democrtica. Busca ir alm da legalidade estrita, mas sem recorrer
s categorias metafsicas do jusnaturalimo; recorre uma leitura moral da Constituio e
das leis. Promove tambm a reentronizao dos valores na interpretao jurdica, com o
reconhecimento de normatividade aos princpios e de sua diferena qualitativa em relao
s regras; reabilita a razo prtica e a argumentao jurdica; contribui para a formao
de uma nova hermenutica e o desenvolvimento de uma teoria dos direitos fundamentais
edificada sobre a dignidade da pessoa humana.
O novo Direito Constitucional ou neoconstitucionalismo , em parte, produto desse reen
contro entre cincia jurdica e Filosofia do Direito. Os valores migram do plano tico para
o jurdico, materializando-se em princpios, que passam a estar abrigados implcita ou
explicitamente na Constituio (BARROSO. Curso de direito constitucional contemporneo: os
conceitos fundamentais e a construo do novo modelo, p. 266-267).
27
BARROSO. Curso de direito constitucional contemporneo: os conceitos fundamentais e a
construo do novo modelo, p. 318.
28
CARRI. Principios jurdicos y positivismo jurdico: notas sobre derecho y lenguaje; e
GUASTINI. Principi del diritto: dalle fonti allle norme.
29
ATIENZA; MANERO. Sobre princpios e regras. Panptica, p. 51-52.
30
BANDEIRA DE MELLO. Curso de direito administrativo, p. 948-949.
31
BARROSO. Curso de direito constitucional contemporneo: os conceitos fundamentais e a
construo do novo modelo, p. 319-321.
32
BARROSO. Curso de direito constitucional contemporneo: os conceitos fundamentais e a
construo do novo modelo, p. 320.
33
ATIENZA; MANERO. Sobre princpios e regras. Panptica, p. 52.
34
Seriam exemplos as normas que preconizam a reduo das desigualdades regionais e so
ciais (art. 170, VII), o apoio cultura (art. 215), o fomento s prticas desportivas (art. 217),
o incentivo pesquisa (art. 218).
35
BARROSO. Curso de direito constitucional contemporneo: os conceitos fundamentais e a
construo do novo modelo, p. 203.
36
CANOTILHO. Direito constitucional e teoria da Constituio, p. 222.
37
CANOTILHO. Direito constitucional e teoria da Constituio, p. 222.
38
Giovanni Sartori defende que existe uma diferena radical entre as concepes de
liberdade moderna e antiga. Segundo ele, esta diferena reside no fato de que os antigos
no reconheciam e no poderiam reconhecer o indivduo como uma pessoa e, ao mesmo
tempo, como um eu privado com direito ao respeito, pela razo bvia de que esse
conceito veio com o cristianismo e foi subseqentemente desenvolvido pela Renascena,
pelo protestantismo e pela escola moderna do direito natural. O que faltava ao esprito
individualista grego era, portanto, a noo de um espao privado legtimo enquanto pro
jeo moral e jurdica da pessoa humana nica. Assim, a experincia grega de liberdade
poltica no significava e no podia significar uma liberdade individual baseada em
direitos pessoais (A teoria da democracia revisitada, p. 43-44).
39
CANOTILHO. Direito constitucional e teoria da Constituio, p. 223.
40
CANOTILHO. Direito constitucional e teoria da Constituio, p. 223.
41
CANOTILHO. Direito constitucional e teoria da Constituio, p. 223.
42
CANOTILHO. Direito constitucional e teoria da Constituio, p. 223.
43
DALLARI. Elementos de teoria geral do Estado, p. 230.
44
DALLARI. Elementos de teoria geral do Estado, p. 230.
45
DALLARI. Elementos de teoria geral do Estado, p. 145.
46
No Brasil, o princpio da soberania popular se expressa, na Constituio da Repblica, no
enunciado do pargrafo nico do art. 1 que dispe: Todo o poder emana do povo, que o
exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio
(CANOTILHO. Direito constitucional e teoria da Constituio, p. 281).
47
CANOTILHO. Direito constitucional e teoria da Constituio, p. 282.
48
Quanto democracia semidireta, Canotilho descreve os procedimentos previstos na
Constituio portuguesa de 1976, que so o referendo, a iniciativa popular, o veto e o
plebiscito (Direito constitucional e teoria da Constituio, p. 284-286).
49
J em relao ao princpio da participao, Canotilho refere-se otimizao da participao
direta e ativa dos indivduos no processo de deciso. Trata-se de acentuar aquilo que em
cincia poltica se chama orientao de input (Direito constitucional e teoria da Constituio,
p. 289).
50
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADPF n 153. Rel. Min. Eros Grau. Tribunal Pleno.
Julgado em: 29.04.2010. DJe-145, 06 ago. 2010.
51
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADPF n 130 MC, Rel. Min. Carlos Britto. Tribunal
Pleno. Julgado em: 27 fev. 2008. DJe-211, 07 nov. 2008. Republicado no DJe-035, 26 fev.
2010. Ver tambm: BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI n 3741. Rel. Ministro Ricardo
Lewandowski. Tribunal Pleno. Julgado em: 06.08.2006. DJ, p. 16, 23 fev. 2007.
52
Como visto alhures, propomos que o termo diretriz insuficiente para indicar o carter
de mandamentos nucleares e estruturantes dos enunciados enumerados no art. 3 da Lei,
bem como o seu sentido de orientao da interpretao e aplicao dos demais dispo
sitivos.
53
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. AI n 239.874 AgR. Rel. Min. Celso de Mello. Segunda
Turma. Julgado em: 10.08.1999. DJ, p. 13, 10 set. 1999. No mesmo sentido BRASIL. Supremo
Tribunal Federal. AI n 241.397 AgR. Rel. Min. Celso de Mello. Segunda Turma. Julgado
em: 10 ago. 1999. DJ, p. 47, 17 set. 1999.
54
LEAL. O controle da Administrao Pblica no Brasil em face de sua necessria transpa
rncia. Revista Brasileira de Estudos da Funo Pblica RBEFP, p. 32-33.
55
A Lei n 9.784/1999 dispe sobre o processo administrativo no mbito da Administrao
Pblica Federal.
56
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: [...] IV - sancionar,
promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua
fiel execuo.
57
Art. 2 A Administrao Pblica obedecer, dentre outros, aos princpios da legalidade,
finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa,
contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico e eficincia.
58
BANDEIRA DE MELLO. Curso de direito administrativo, p. 100.
59
BANDEIRA DE MELLO. Curso de direito administrativo, p. 100.
60
A expresso princpio da juridicidade traduz melhor a concepo neoconstitucionalista da
legalidade.
61
ROCHA. Princpios constitucionais da Administrao Pblica, p. 81.
62
ROCHA. Princpios constitucionais da Administrao Pblica, p. 82.
63
Art. 2 A Administrao Pblica obedecer, dentre outros, aos princpios da legalidade,
finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa,
contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico e eficincia. Pargrafo nico. Nos
processos administrativos sero observados, entre outros, os critrios de: [...] XIII - inter
pretao da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim
pblico a que se dirige, vedada aplicao retroativa de nova interpretao.
64
BANDEIRA DE MELLO. Curso de direito administrativo, p. 106.
65
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE n 18.787. Rel. Min. Afrnio Costa, Segunda
Turma. Julgado em: 05.06.1951. Ementrio v. 51-02. p. 608.
66
Mais do que diretrizes, conforme propomos, essas normas devem ser consideradas prin
cpios da Lei, pois no representam somente fins a serem perseguidos, constituindo, tam
bm, valores superiores que expressam a racionalidade da lei, devendo nortear a sua
interpretao.
67
Mais adiante, cada uma dessas diretrizes ser tratada em tpico especfico, salvo o con
trole social, j aludido no tpico referente ao princpio democrtico, do qual constitui
corolrio.
68
BANDEIRA DE MELLO. Curso de direito administrativo, p. 114.
69
ROCHA. Princpios constitucionais da Administrao Pblica, p. 240.
70
BOBBIO. O futuro da democracia: uma defesa das regras do jogo.
71
No obstante relegados condio de diretriz, tais enunciados consistem, como temos
sustentado, em verdadeiros princpios, isto , mandamentos nucleares e estruturantes na
interpretao e efetivao da Lei n 12.527/2011.
72
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RMS 23036, Rel. Min. Maurcio Corra. Rel. para o
Acrdo: Min. Nelson Jobim. Segunda Turma. Julgado em: 28 mar. 2006. DJ, 25 ago. 2006.
RTJ, p. 225, 199/1.
73
Art. 5 [...] XXXIII - todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu
interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da
lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel
segurana da sociedade e do Estado; [...].
74
Destacamos o texto do art. 23: Decreto fixar as categorias de sigilo que devero ser
obedecidas pelos rgos pblicos na classificao dos documentos por eles produzidos
(Revogado pela Lei n 12.527, de 2011). 1 Os documentos cuja divulgao ponha em
risco a segurana da sociedade e do Estado, bem como aqueles necessrios ao resguardo
da inviolabilidade da intimidade, da vida privada, da honra e da imagem das pessoas
so originariamente sigilosos (Revogado pela Lei n 12.527, de 2011). 2 O acesso aos
documentos sigilosos referentes segurana da sociedade e do Estado ser restrito por
um prazo mximo de 30 (trinta) anos, a contar da data de sua produo, podendo esse
prazo ser prorrogado, por uma nica vez, por igual perodo (Revogado pela Lei n 12.527,
de 2011). 3 O acesso aos documentos sigilosos referente honra e imagem das pessoas
ser restrito por um prazo mximo de 100 (cem) anos, a contar da sua data de produo
(Revogado pela Lei n 12.527, de 2011).
75
Art. 28. A classificao de informao em qualquer grau de sigilo dever ser formalizada
em deciso que conter, no mnimo, os seguintes elementos: I - assunto sobre o qual versa
a informao; II - fundamento da classificao, observados os critrios estabelecidos no
art. 24; III - indicao do prazo de sigilo, contado em anos, meses ou dias, ou do evento
que defina o seu termo final, conforme limites previstos no art. 24; e IV - identificao da
autoridade que a classificou.
76
V. Informativo, n. 588 do STF.
77
Art. 7 dever dos rgos e entidades promover, independente de requerimento, a
divulgao em seus stios na internet de informaes de interesse coletivo ou geral por
eles produzidas ou custodiadas, observado o disposto nos arts. 7 e 8 da Lei n 12.527, de
2011. [...] 3 Devero ser divulgadas, na seo especfica de que trata o 1, informaes
sobre: [...] VI - remunerao e subsdio recebidos por ocupante de cargo, posto, graduao,
funo e emprego pblico, incluindo auxlios, ajudas de custo, jetons e quaisquer outras
vantagens pecunirias, bem como proventos de aposentadoria e penses daqueles
que estiverem na ativa, de maneira individualizada, conforme ato do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto.
78
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. SS 3902 AgR-segundo. Rel. Min. Ayres Britto. Tribunal
Pleno. Julgado em: 09 jun. 2011. DJe-189, 03 out. 2011.
79
Ao que tudo indica ser este o posicionamento a ser firmado por aquela Corte, tendo em
vista que, quando da entrada em vigor da Lei n 12.527/2011, o STF decidiu, unanimidade,
em sesso administrativa, realizada em 22 de maio de 2012, divulgar, de forma ativa e
irrestrita, os subsdios dos seus prprios ministros e a remunerao dos servidores do seu
quadro de pessoal, assim como os proventos dos ministros aposentados, dos servidores
inativos e dos pensionistas.
80
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. SL 623, Rel. Min. Ayres Britto. Julgado em: 10 jul.
2012. Publicado no DJe-152. Neste mesmo sentido, BRASIL. Supremo Tribunal Federal. SS
4661 Extn-terceira. Rel. Min. Ayres Britto. Julgado em: 20 set. 2012. Publicado em: DJe-188,
25 set. 2012; BRASIL. Supremo Tribunal Federal. SS 4661 Extn-Extn. Rel. Min. Ayres Britto.
Julgado em: 11 set. 2012. Publicado em: DJe-181, 14 set. 2012; Supremo Tribunal Federal.
SS 4661 Extn, Rel. Min. Ayres Britto. Julgado em: 03 set. 2012. Publicado: DJe-176, 06 set.
2012; Supremo Tribunal Federal. SS 4661. Rel. Min. Ayres Britto. Julgado em: 21.08.2012.
Publicado em: DJe-168, 24 ago. 2012; Supremo Tribunal Federal. SL 630. Rel. Min. Ayres
Britto. Julgado em: 30.06.2012. Publicado em: DJe-155, 08 ago. 2012.
81
Art. 3 Os procedimentos previstos nesta Lei destinam-se a assegurar o direito funda
mental de acesso informao e devem ser executados em conformidade com os princpios
bsicos da administrao pblica e com as seguintes diretrizes: [...] II - divulgao de infor
maes de interesse pblico, independentemente de solicitaes.
82
Art. 8 dever dos rgos e entidades pblicas promover, independentemente de
requerimentos, a divulgao em local de fcil acesso, no mbito de suas competncias,
de informaes de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas. [...] 3
Os stios de que trata o 2 devero, na forma de regulamento, atender, entre outros, aos
seguintes requisitos: [...] VIII - adotar as medidas necessrias para garantir a acessibilidade
de contedo para pessoas com deficincia, nos termos do art. 17 da Lei n 10.098, de 19 de
dezembro de 2000, e do art. 9 da Conveno sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia,
aprovada pelo Decreto Legislativo n 186, de 09 de julho de 2008.
83
Art. 17. O Poder Pblico promover a eliminao de barreiras na comunicao e esta
belecer mecanismos e alternativas tcnicas que tornem acessveis os sistemas de
comunicao e sinalizao s pessoas portadoras de deficincia sensorial e com dificuldade
de comunicao, para garantir-lhes o direito de acesso informao, comunicao, ao
trabalho, educao, ao transporte, cultura, ao esporte e ao lazer.
84
Art. 9 Acessibilidade. 1. A fim de possibilitar s pessoas com deficincia viver de forma
independente e participar plenamente de todos os aspectos da vida, os Estados Partes
tomaro as medidas apropriadas para assegurar s pessoas com deficincia o acesso,
em igualdade de oportunidades com as demais pessoas, ao meio fsico, ao transporte,
informao e comunicao, inclusive aos sistemas e tecnologias da informao e comu
nicao, bem como a outros servios e instalaes abertos ao pblico ou de uso pblico,
tanto na zona urbana como na rural. Essas medidas, que incluiro a identificao e a eli
minao de obstculos e barreiras acessibilidade, sero aplicadas, entre outros, a: a) Edi
fcios, rodovias, meios de transporte e outras instalaes internas e externas, inclusive esco
las, residncias, instalaes mdicas e local de trabalho; b) Informaes, comunicaes e
outros servios, inclusive servios eletrnicos e servios de emergncia; 2. Os Estados Partes
tambm tomaro medidas apropriadas para: a) Desenvolver, promulgar e monitorar a im
plementao de normas e diretrizes mnimas para a acessibilidade das instalaes e dos
servios abertos ao pblico ou de uso pblico; b) Assegurar que as entidades privadas que
oferecem instalaes e servios abertos ao pblico ou de uso pblico levem em considerao
todos os aspectos relativos acessibilidade para pessoas com deficincia; c) Proporcionar,
a todos os atores envolvidos, formao em relao s questes de acessibilidade com as
quais as pessoas com deficincia se confrontam; d) Dotar os edifcios e outras instalaes
abertas ao pblico ou de uso pblico de sinalizao em braille e em formatos de fcil
leitura e compreenso; e) Oferecer formas de assistncia humana ou animal e servios de
mediadores, incluindo guias, ledores e intrpretes profissionais da lngua de sinais, para
facilitar o acesso aos edifcios e outras instalaes abertas ao pblico ou de uso pblico;
f) Promover outras formas apropriadas de assistncia e apoio a pessoas com deficincia, a
fim de assegurar a essas pessoas o acesso a informaes; g) Promover o acesso de pessoas
com deficincia a novos sistemas e tecnologias da informao e comunicao, inclusive
internet; h) Promover, desde a fase inicial, a concepo, o desenvolvimento, a produo e
a disseminao de sistemas e tecnologias de informao e comunicao, a fim de que esses
sistemas e tecnologias se tornem acessveis a custo mnimo.
85
Aprova o texto da Conveno sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia e de seu
Protocolo Facultativo, assinados em Nova Iorque, em 30 de maro de 2007. Publicado no
DOU, 10 jul. 2008. Republicado em: 20 ago. 2008.
86
BRASIL. Controladoria-Geral da Unio. Transparncia ativa e passiva. In: RUMO a uma
cultura de acesso informao: Lei 12.527. H de se considerar, tambm, que, em muitos
casos, o acionamento da Administrao para obteno de certas informaes reduzido
frente aos custos financeiros e de pessoal para disponibilizao, sobretudo virtualmente,
dessas informaes. S os Estados Unidos gastam cerca de US$380 milhes (R$685
milhes) por ano para manter o sistema de acesso informao em funcionamento. No
Reino Unido, so gastos anualmente 35 milhes de libras esterlinas, cerca de R$99,2
milhes. Na Irlanda, os custos equivalem a R$6 milhes e na Austrlia, a R$57 milhes.
So custos altos, mas necessrios, que podem, inclusive, ajudar a diminuir o desperdcio
de dinheiro nos governos. importante entender que o dinheiro necessrio para que a lei
funcione, defende Hage (HAUBERT. Transparncia necessria, mas sai cara. Congresso
em Foco Jornalismo para mudar).
87
LEAL. O controle da Administrao Pblica no Brasil em face de sua necessria
transparncia. Revista Brasileira de Estudos da Funo Pblica RBEFP, p. 33.
88
Lembrando que esses princpios so enumerados ainda no art. 2 da Lei n 9.784/1999, que
dispe sobre princpios bsicos da Administrao Pblica e do processo administrativo.
Tambm os demais princpios desse dispositivo e aqueles da cabea do art. 37 devero ser
observados pelo Poder Pblico no atendimento de pedidos de informaes.
89
Saliente-se que tambm o retardamento deliberado ou o fornecimento intencional de for
ma incorreta, incompleta ou imprecisa constitui conduta ilcita nos termos do art. 32, inc. I.
90
Art. 33. A pessoa fsica ou entidade privada que detiver informaes em virtude de
vnculo de qualquer natureza com o poder pblico e deixar de observar o disposto nesta
Lei estar sujeita s seguintes sanes: I - advertncia; II - multa; III - resciso do vnculo
com o poder pblico; IV - suspenso temporria de participar em licitao e impedimen
to de contratar com a administrao pblica por prazo no superior a 2 (dois) anos; e
V - declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a administrao pblica, at
que seja promovida a reabilitao perante a prpria autoridade que aplicou a penalidade.
91
BANDEIRA DE MELLO. Curso de direito administrativo, p. 112.
92
Com efeito, no obstante a discusso doutrinria sobre o seu limitado alcance no que
diz respeito garantia da interposio de recursos, a Lei n 9.784/1999 assegura a re
corribilidade ao menos nos processos de que possam resultar sanes e nas situaes
de litgio (art. 2, pargrafo nico, inc. X): Art. 2 A Administrao Pblica obedecer,
dentre outros, aos princpios da legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade, propor
cionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse
pblico e eficincia. Pargrafo nico. Nos processos administrativos sero observados,
entre outros, os critrios de: [...] X - garantia dos direitos comunicao, apresentao de
alegaes finais, produo de provas e interposio de recursos, nos processos de que
possam resultar sanes e nas situaes de litgio.
93
Vale ressaltar que, no julgamento do Mandado de Segurana n 25.787, entendeu-se que
o direito informao (Recht auf Information), que obriga o rgo julgador a informar
parte contrria dos atos praticados no processo e sobre os elementos dele constantes, ine
rente ao devido processo legal (art. 5, LV) (Informativo, n. 449 do STF) (BRASIL. Supremo
Tribunal Federal. MS n 25.787. Rel.Min. Gilmar Mendes. Tribunal Pleno. Julgado em:
08.11.2006. DJe-101, 14 set. 2007). No mesmo sentido: BRASIL. Supremo Tribunal Federal.
MS n 24.268, Rel. Min. Ellen Gracie, Relator para o Acrdo: Min. Gilmar Mendes.
Tribunal Pleno. Julgado em: 05 fev. 2004. DJ, p. 53, 17 set. 2004 (Informativo, n. 343 do STF).
94
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. MS n 24.725 MC. Deciso monocrtica proferida pelo
Rel. Min. Celso de Mello. Julgado em: 28.11.2003; DJ, p. 47, 27 fev. 2004 (Informativo, n. 331
do STF).
95
BRASIL. Controladoria-Geral da Unio. Em um passado no to distante. In: RUMO a
uma cultura de acesso informao: Lei 12.527.
96
O endereo eletrnico do e-SIC : <http://www.acessoainformacao.gov.br/acessoainforma
caogov/>.
97
PAES. Os desafios da implementao da nova Lei de Acesso Informao Lei 12.527/11.
Revista de Informao Legislativa, p. 228.
98
DI PIETRO. Direito administrativo, p. 75.
99
Art. 11. O rgo ou entidade pblica dever autorizar ou conceder o acesso imediato
informao disponvel. 1 No sendo possvel conceder o acesso imediato, na forma
disposta no caput, o rgo ou entidade que receber o pedido dever, em prazo no superior
a 20 (vinte) dias: I - comunicar a data, local e modo para se realizar a consulta, efetuar a
reproduo ou obter a certido; II - indicar as razes de fato ou de direito da recusa, total
ou parcial, do acesso pretendido; ou III - comunicar que no possui a informao, indicar,
se for do seu conhecimento, o rgo ou a entidade que a detm, ou, ainda, remeter o reque
rimento a esse rgo ou entidade, cientificando o interessado da remessa de seu pedido de
informao [...].
100
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. SS n 3.902 AgR-segundo. Rel. Min. Ayres Britto.
Tribunal Pleno. Julgado em: 09 jun. 2011. DJe-189, 03 out. 2011.
101
Art. 8 dever dos rgos e entidades pblicas promover, independentemente de reque
rimentos, a divulgao em local de fcil acesso, no mbito de suas competncias, de
informaes de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas. 1 Na
divulgao das informaes a que se refere o caput, devero constar, no mnimo: I - registro
das competncias e estrutura organizacional, endereos e telefones das respectivas
unidades e horrios de atendimento ao pblico; II - registros de quaisquer repasses
ou transferncias de recursos financeiros; III - registros das despesas; IV - informaes
concernentes a procedimentos licitatrios, inclusive os respectivos editais e resultados,
bem como a todos os contratos celebrados; V - dados gerais para o acompanhamento de
programas, aes, projetos e obras de rgos e entidades; e VI - respostas a perguntas mais
frequentes da sociedade.
4 Concluso
A Lei de Acesso Informao dever ser interpretada e apli
cada a partir dos princpios constitucionais e administrativos que a
fundamentam e das suas prprias diretrizes. Essas ltimas, na verdade,
como defendemos, tambm se constituem em verdadeiros princpios,
na medida em que expressam o esprito da lei, isto , representam os
valores que nortearam sua edio e que devero guiar sua interpretao.
Somente a observncia dos princpios estruturantes da Lei de
Acesso Informao pode conduzir a uma interpretao e aplicao
que no restrinjam desproporcional ou desarrazoadamente o direito
fundamental de acesso informao.
Qualquer interpretao da Lei n 12.527/2011, que considere
isoladamente os seus dispositivos, apartados dos princpios constitu
cionais e legais, pode derturpar o sentido real da lei e acabar privile
giando o sigilo.
Assim, a superao da cultura do sigilo e a consolidao de uma
cultura de transparncia se efetivam pela incorporao dos valores
102
PAES. Os desafios da implementao da nova Lei de Acesso Informao Lei 12.527/11.
Revista de Informao Legislativa, 231.
103
Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se
aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida,
liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes: [...] XXXIV - so
a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas: a) o direito de petio
aos Poderes Pblicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder.
Referncias
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n. 17, nov. 2009. Disponvel em: <http://www.estig.ipbeja.pt/~ac_direito/AtienzaRuiz.
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em: <https://escolavirtual.cgu.gov.br/ead/mod/book/view.php?id=497&chapterid=103>.
Acesso em: 12 ago. 2012.
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CARRI, Genaro R. Principios jurdicos y positivismo jurdico: notas sobre derecho y
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DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado. 25. ed. So Paulo: Saraiva,
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GUASTINI, Riccardo. Principi del diritto: dalle fonti allle norme. Turn: Giappichelli, 1990.
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LEAL, Rogrio Gesta. O controle da Administrao Pblica no Brasil em face de sua
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PAES, Eneida Bastos. Os desafios da implementao da nova Lei de Acesso Informao
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ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Princpios constitucionais da administrao pblica. Belo
Horizonte: Del Rey, 1994.
SARTORI, Giovanni. A teoria da democracia revisitada. Traduo de Dinah de Abreu
Azevedo. So Paulo: tica, 1994.
1
REGULES, Luis Eduardo Patrone. Notas sobre o papel do terceiro setor na consolidao
dos direitos humanos no Brasil. In: Antonio Carlos Malheiros, Josephina Bacaria e Rafael
Valim coordenadores. Direitos Humanos: desafios e perspectivas. Belo Horizonte: Frum,
2011. p. 127.
REGULES, Luis Eduardo Patrone. Terceiro setor: regime jurdico das OSCIPs. So Paulo:
Mtodo, 2006. p. 47: [...] vale observar que as organizaes integrantes do terceiro setor
destacam-se do Estado, pois a sua criao e funcionamento decorrem do princpio da
autonomia da vontade, prpria das iniciativas privadas. Por outro lado, no se confundem
com o mercado na medida em que este busca fundamentalmente o lucro, enquanto aquelas
visam satisfazer s necessidades de grupos sociais ou da coletividade, desprovidas, frise-
se, de esprito lucrativo.
2
PAES, Jos Eduardo Sabo. Fundaes e entidades de interesse social: aspectos jurdicos, admi
nistrativos, contbeis e tributrios. 5. ed. Braslia, Braslia Jurdica, 2004. p. 99. Fazemos o
registro que o art. 981 do Cdigo Civil estabelece distino entre as categorias sociedade
e associao, pois o termo sociedade consiste na unio de pessoas (fsicas e/ou jurdicas)
6
Em relao informao de pessoa, fsica ou jurdica, constante de registro ou banco de
dados de entidades governamentais ou de carter pblico, aplica-se, no que couber, a Lei
n 9.507/97 (assim prev o art. 38 da Lei n 12.527/11).
7
ARAJO, Luiz Alberto David; NUNES JR., Vidal Serrano. Curso de direito constitucional.
13. ed. So Paulo: Saraiva, 2009. p. 150.
8
Ibidem, p. 150.
9
Ibidem, p. 151.
10
A transparncia no se resume a uma palavra-chave de estmulo s boas prticas admi
nistrativas, mas se incorpora no plano infraconstitucional como um dever do Estado
brasileiro. Basta analisar a nova lei (Lei n 12.527/11) para notar que esta se incorporou
definitivamente ao repertrio jurdico. Os procedimentos previstos na lei devem seguir
como diretriz, entre outras, o fomento ao desenvolvimento da cultura de transparncia
na administrao pblica (art. 3, IV). O Poder Pblico federal deve fomentar a cultura
da transparncia (art. 41, I), bem como treinar agentes pblicos para o desenvolvimento de
prticas relacionadas com a transparncia na Administrao Pblica (art. 41, II).
11
Princpio da publicidade.
12
Artigo Dimension tecnologica de la participacion del administrado en el derecho
uruguayo, do jurista uruguaio Carlos E. Depiazzo: Dimension tecnologica de la
participacion del administrado en el derecho uruguayo: Asimismo, viabiliza la efectiva
transparencia del obrar de la Administracin, superando la tradicional publicidad de sus
actuaciones ya que la transparencia implica un paso ms respecto a la publicidad... como
que la publicidad implica mostrar pero la transparencia implica algo ms que mostrar,
implica dejar ver; simplemente que el actuar de la Administracin se deje ver a travs
de un cristal (LEAL, Rogrio Gesta (Org.). Administrao Pblica e participao social na
Amrica Latina. Santa Cruz do Sul: EDUNISC, 2005. p. 121).
13
Curso de direito constitucional positivo. 32. ed. So Paulo: Malheiros, 2009. p. 670.
14
Curso de direito administrativo. 29. ed. So Paulo: Malheiros, 2012. p. 117.
15
Curso de direito administrativo. 29. ed., p. 118.
16
Direito administrativo. 23. ed. So Paulo: Atlas, 2010. p. 628.
17
Princpios constitucionais da Administrao Pblica. Belo Horizonte: Del Rey, 1994. p. 241.
18
Curso de direito constitucional positivo. 32. ed. So Paulo: Malheiros, 2009. p. 675.
19
Importante observar que a noo de transparncia ativa e passiva transcende o nosso
direito. Em primoroso ensaio intitulado La participacin ciudadana en el ejercicio de
las funciones administrativas em el Per, Jorge Dans Ordeez (p. 80) estabelece essas
categorias tambm incorporadas pela legislao peruana: [...] obligaciones de carcter
material positiva por parte de la Admnistracin porque impone la obligacin de poner a
disposicin de los administrados (difusin activa) informacin general sobre las entidades
pblicas, su organizacin, presupuesto, actividades que realicen e informacin de carter
fiscal [...] todas la entidades de la administracin pblica deben contar progresivamente,
de acuerdo a su presupuesto, con portales para la difusin via Internet [...]. De outra
banda, observa Ordoez: [...] el aspecto mas resaltante de la nueva ley es la cobertura
amplia que otorga al ejercicio del derecho de acceso a la informacin que obra em poder
de la administracin pblica (difusin pasiva), porque establece el principio de que toda
informacin que posea el Estado se presume pblica (salvo las excepciones expresamente
prevista por la Constitucin y la propria ley)... (LEAL, Rogrio Gesta (Org.). Administrao
Pblica e participao social na Amrica Latina. Santa Cruz do Sul: EDUNISC, 2005).
20
El derecho de acceso a la informacin pblica. Revista de Derecho Pblico, Montevideo,
n. 28, p. 69, 2005.
21
Art. 10. Qualquer interessado poder apresentar pedido de acesso a informaes aos
rgos e entidades referidos no art. 1 desta Lei, por qualquer meio legtimo, devendo o pedido
conter a identificao do requerente e a especificao da informao requerida.
22
Art. 5 [...] XVIII - a criao de associaes e, na forma da lei, a de cooperativas independem
de autorizao, sendo vedada a interferncia estatal em seu funcionamento.
23
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de direito constitucional positivo. 32. ed. So
Paulo: Malheiros, 2009. p. 53.
24
REGULES, Luis Eduardo Patrone. Terceiro setor: o regime jurdico das OSCIPs. So Paulo:
Mtodo, 2006. p. 157. Ao tratar das OSCIPs dissemos nessa oportunidade que no lhes
quadra a vestimenta decorrente da adoo pura dos regimes de Direito Pblico ou de
Direito Privado. Dito em outras palavras: o regime jurdico destas organizaes do terceiro
setor e dotado de caractersticas mistas. Mistas, pois emergem do direito liberdade de
associao e da autonomia privada (tpicos dos particulares), assim como desempenham
atividades qualificadas pela lei como de interesse pblico, submetendo-se, por conta disto,
a controle especial diverso a que se sujeitam os particulares cujos servios atingem um
nmero restrito de associados.
25
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte [...].
26
REGULES, Luis Eduardo Patrone. Terceiro setor: o regime jurdico das OSCIPs. So Paulo:
Mtodo, 2006. p. 107-108.
27
REGULES, Luis Eduardo Patrone. Notas sobre os princpios constitucionais da adminis
trao pblica e as organizaes do terceiro setor. In: SILVA, Roberto B. Dias (Org.). Direito
constitucional: temais atuais: homenagem Professora Leda Pereira da Mota. So Paulo:
Mtodo, 2007. p. 118.
28
REGULES. Notas sobre os princpios constitucionais da administrao pblica e as organi
zaes do terceiro setor. In: SILVA (Org.). Direito constitucional: temais atuais: homenagem
Professora Leda Pereira da Mota, p. 127.
29
Dispe sobre as normas relativas s transferncias de recursos da Unio mediante con
vnios e contratos de repasse, e d outras providncias.
30
Detalhes no item 1 deste escrito (Breve exposio do tema).
31
Este tpico remonta obra de Eduardo Novoa Monreal, jurista chileno, cujo ttulo O
direito como obstculo transformao social, que teve considervel influncia em nossos
estudos jurdicos em 1990. Novoa Monreal pautou suas inquietantes reflexes numa
viso em que buscava a aproximao do direito com as cincias sociais. Esse autor abor
dou, em meados dos anos 1970, o descompasso entre o Direito e as realidades sociais que
experimentavam as instituies, especialmente a partir da experincia desse jurista com a
queda do governo socialista de Salvador Allende e a instaurao do regime militar (Chile
1973). O autor refletiu com afinco acerca das limitaes da legislao tradicional pautada
na sociedade burguesa e os entraves para a transformao social (O direito como obstculo
transformao social, Srgio Antonio Fabris Editor, trad. Grson Pereira dos Santos, Porto
Alegre, 1988).
32
O Direito entendido, em sntese, como o conjunto de regras positivadas que regem a vida
humana em sociedade.
33
Nem sempre o intrprete do Direito se postou ao lado daqueles que mais sofriam as injus
tias, o abandono, a violncia, a misria. Enfim, oportuno lembrar que o pas recon
quistava a democracia e o sonho de uma igualdade real, acompanhada de liberdade, para
assegurar a todos um novo patamar de civilidade e de convivncia humana.
34
Para Luiz Alberto Moniz Bandeira, a verso dominante a verso das classes dominantes
(O Governo Joo Goulart: as lutas sociais no Brasil 1961-1964. 7. ed. Braslia: Ed. UnB; Ed.
Revan, 2001. p. 36).
35
O Professor Celso Antnio Bandeira de Mello, mestre em cultura humanstica e jurdica
superior, em oportunidades como aulas e palestras, destacava a relevncia do significado
do Direito como instrumento que condiciona a atividade humana.
36
KELSEN, Hans. Teoria pura do direito. 6. ed. Traduo de Joo Baptista Machado. Coimbra:
Armenio Amado, 1984. Um dos mritos da teoria de Kelsen reside em buscar uma clareza
metodolgica para a compreenso do fenmeno jurdico (mundo do dever ser), o que
no pode ser tomado como simples rejeio realidade social (mundo do ser). Explicita
o jusfilsofo, ao apartar o Direito de outras disciplinas sociais: quando a Teoria Pura
empreende delimitar o conhecimento do Direito em face destas disciplinas, f-lo, no
por ignorncia ou, muito menos, por negar essa conexo, mas porque intenta evitar um
sincretismo metodolgico que obscurece a essncia da cincia jurdica e dilui os limites
que lhe so impostos pela natureza de seu objecto (p. 18). Adiante prossegue Kelsen
sobre a norma como esquema de interpretao, o que remonta ao tema da validade
no Direito: se uma assemblia de homens constitui um parlamento e se o resultado de
sua actividade juridicamente uma lei vinculante por outras palavras: se estes factos
tm esta significao isso quer dizer, em suma, que o contedo de um acontecer fctico
coincide com o contedo de uma norma que consideramos vlida (p. 21).
37
Em brilhante artigo intitulado Lei de Acesso Informao Pblica: um balano inicial
(Le Monde Diplomatique Brasil, p. 38, set. 2012), os citados juristas explicitam que o desafio
da Lei n 12.527/11, depois da sua aprovao, consiste na sua aplicao: Uma vez
superada a infausta fase de aprovao da aludida lei, o que, por si s, representou um
inestimvel avano em termos democrticos, as preocupaes agora devem se concentrar
em sua plena aplicao. chegado o difcil momento da afirmao de todo o contedo
transformador da lei, contra o qual militam, aberta ou ocultamente, a improbidade e a
ineficincia administrativas.
1
Sobre os conceitos de suporte ftico, mbito de proteo e interveno, vide, por todos: ALEXY.
Teoria dos direitos fundamentais, p. 301 et seq.; SILVA. Direitos fundamentais: contedo essen
cial, restries e eficcia, p. 67 et seq.
de seu mbito temtico. Noutros termos: tudo que estiver abrangido pelo
contedo semntico do dispositivo subsome-se hiptese do direito
fundamental. Pela teoria restrita, certas aes, condutas ou situaes
jurdicas so, de plano, excludas do mbito de proteo ou do conceito
de interveno, apesar de compreendidas no mbito temtico ou no
contedo semntico do texto constitucional.2 Adota-se aqui a teoria
do suporte ftico amplo: prima facie, vale dizer, no plano abstrato, tudo
que semanticamente compreendido no texto receber dos rgos
pblicos informaes sobre interesse particular, coletivo ou geral est
compreendido no mbito de proteo do direito ao acesso informao
e toda conduta que impea esse acesso est compreendido no conceito
de interveno.
Todos reconhecem em coro unssono inexistir direitos absolutos:
h intervenes que so admitidas pelo Direito.3 Em relao a elas, apre
sentam-se duas teorias: a teoria interna dos direitos fundamentais e a
teoria externa. Pela primeira, os direitos fundamentais so compreen
didos como regras e, pois, como determinaes no mbito do ftico
e do jurdico;4 so, pois, normas definitivas.5 Para quem a adota no
existem propriamente restries, mas limites: o direito o resultado da
leitura global do ordenamento jurdico; toda regra constitucional ou
legislativa que restringe o mbito de proteo extrado da hiptese de
incidncia do enunciado constitucional e, pois, torna admissvel
uma interveno ou, noutros termos, torna admissvel o embarao ao
exerccio do direito estabelece, no uma restrio, mas os contornos
2
Sobre ambas, vide: ALEXY. Teoria dos direitos fundamentais, p. 307 et seq.; SILVA. Direitos
fundamentais: contedo essencial, restries e eficcia, p. 79 et seq. Os dois autores so
partidrios da teoria do suporte ftico amplo. Entre os partidrios da teoria do suporte
ftico restrito, destaca-se Mller (Teoria estruturante do direito, p. 192 et seq.). Pela metdica
estruturante de Mller, a norma composta de duas partes: programa normativo e mbito
normativo; a primeira refere-se compreenso do texto normativo a partir dos mtodos
hermenuticos conhecidos; a segunda refere-se aos aspectos da realidade que o programa
normativo incorpora em sua disciplina (Cf. MLLER. Mtodos de trabalho do direito consti
tucional, p. 56 et seq.). Vale dizer: o sentido e o alcance do texto so obtidos pela anlise
hermenutica do prprio texto (programa) e da realidade perante a qual ele estabelecido
(mbito). Diante disso, muitos aspectos que se subsumiriam redao do dispositivo (ao
programa normativo) so de plano afastados pelo mbito normativo. Resultado: Mller
defende a adoo de um suporte ftico restrito.
3
Por todos, afirma o benemrito Jos Horcio Meirelles Teixeira: no existe liberdade
absoluta, ilimitada, indiferente ao Bem Comum (Curso de direito constitucional, p. 708).
E pouco adiante: essa relatividade dos direitos individuais, esta necessidade, que lhes
inerente, de adaptarem-se aos direitos dos demais indivduos e ao Bem Comum, torna-se
mais aguda, mais imperativa, no Estado Social (Idem, p. 709).
4
O conceito de regra de Alexy (Teoria dos direitos fundamentais, p. 91).
5
Idem, p. 103 et seq.
6
Sobre a teoria interna dos direitos fundamentais, vide, por todos: ALEXY. Teoria dos direitos
fundamentais, p. 276 et seq.; SILVA. Direitos fundamentais: contedo essencial, restries e
eficcia, p. 127 et seq. Um dos mais famosos partidrios da teoria interna Peter Hberle
(La garanta del contenido esencial de los derechos fundamentales, p. 56-57).
7
O conceito de princpio de Alexy (Teoria dos direitos fundamentais, p. 90). A palavra princpio
ambgua na Cincia do Direito. Muitos a utilizam para denominar os elementos estruturantes
do sistema jurdico, ncleos aglutinadores das regras, cuja funo principal fazer com
que o conjunto normativo seja um ordenamento, um sistema, dotado de racionalidade
e coerncia; e muitos a utilizam para denominar as normas que determinam a realizao
de ponderao, que positivam valores. Conforme sustentamos em outra oportunidade, as
propostas no so excludentes: sem o primeiro significado (princpio-mandamento nuclear)
no h Cincia do Direito, sem o segundo (princpio mandamento de otimizao) no h
aplicao correta do Direito. (Cf. nosso Abuso de direito e a constitucionalizao do direito
privado, p. 21-31).
8
Cf. ALEXY. Teoria dos direitos fundamentais, p. 103 et seq.
9
Sobre a teoria externa vide, por todos: ALEXY. Teoria dos direitos fundamentais, p. 276 et seq.;
SILVA. Direitos fundamentais, p. 127 et seq. Ambos so partidrios da teoria externa.
10
o que esclarece com muito didatismo (SILVA. Direitos fundamentais: contedo essencial,
restries e eficcia, p. 158-159).
11
Sobre as quatro espcies vide, por todos: ALEXY. Teoria dos direitos fundamentais, p. 285-295.
12
Por todos, vide: MENDES. mbito de proteo de direitos fundamentais e as possveis
limitaes. In: MENDES; COELHO; BRANCO. Hermenutica constitucional e direitos funda
mentais, p. 215-217. H quem negue o instituto: para Virglio Afonso da Silva toda confor
mao consiste numa autntica restrio (Direitos fundamentais, p. 180-181).
13
So exemplos de clusula de reserva expressa previstas no art. 5 da Constituio: nos
termos da lei constante do inciso VII; que a lei estabelecer constante do inciso XIII;
nos termos da lei constante do inciso XV.
14
Sobre a teoria dos princpios formais vide nosso Abuso de direito e constitucionalizao do
direito privado (p. 39-44). Um princpio formal aumenta, no plano abstrato, o peso de um
princpio material. Existem cinco princpios formais fundamentais, que tm a misso
de fundamentar a competncia discricionria dos agentes pblicos e a liberdade dos
particulares: princpio formal que d primazia s ponderaes do constituinte originrio
(Pfco); do constituinte derivado (Pfcd); do legislador (Pfl); da Administrao (Pfa); e do
particular (Pfp).
15
Cf. nosso Efeitos dos vcios do ato administrativo, p. 30; Abuso de direito e a constitucionalizao
do direito privado, p. 18.
16
Sobre eles vide nosso Regulao administrativa luz da Constituio Federal, p. 110-112.
3 Conceito de informao
O direito previsto no inciso XXXIII do art. 5 assegura o acesso
informao de rgos pblicos. E o que informao? O legislador
conceituou-a no inciso I do art. 4 da Lei Federal n 12.527/11 como:
dados, processados ou no, que podem ser utilizados para produ
o e transmisso de conhecimento, contidos em qualquer meio, su
porte ou formato. O conceito foi reproduzido no inciso I do art. 3
do Decreto Federal n 7.724/12 e no inciso I do art. 6 do Decreto
paulistano n 53.623/12. Informao , a, algo que existe nos quadros
administrativos, que a Administrao possui no momento em que
protocolado o pedido, algo, enfim, contido em algum meio, suporte ou
formato. Exclui-se do direito ao acesso o fornecimento de dados que a
Administrao no disponha. Coerentemente, o legislador denominou
esse direito fundamental de direito ao acesso informao e no de
direito informao. Ao enunciar o significado de informao para os
fins do inciso XXXIII do art. 5 da Constituio Federal, est o legislador,
para os partidrios da teoria restrita, apenas enunciando o suporte ftico
do direito fundamental ao acesso; para os que adotam a teoria interna
dos direitos fundamentais ou diferenciam conformao legislativa de
restrio legislativa, est o legislador conformando o direito; e para os
17
Cf. CANOTILHO; MOREIRA. Constituio da Repblica Portuguesa anotada, p. 573.
18
Em notvel monografia sobre o tema, Vidal Serrano assim as conceitua: Por notcia pode-
se entender toda nota, ou anotao, sobre fato ou pessoa. Em suma, so aqueles fatos
cujo conhecimento necessrio para que o indivduo tenha concreta participao na vida
coletiva de determinada sociedade (A proteo constitucional da informao e o direito
crtica jornalstica, p. 38). E pouco adiante: O segundo componente da informao, como j
frisado, a crtica. Esta, com efeito, o exame valorativo, em que se apontam a perfeio e
as deficincias do fato noticiado (idem, p. 39).
19
BOROWSKI. La estructura de los derechos fundamentales, p. 111-115.
20
Sobre a exigncia de prestao estatal em relao aos direitos de defesa, vide Silva (Direitos
fundamentais, p. 231 et seq.).
21
Apenas a ttulo de exemplo, menciona-se: Folha de S. Paulo, sexta-feira, 12.06.2009, Senado
usa ato secreto para dar benefcios a servidores, reportagem assinada por Adriano Ceolin
e Maria Clara Cabral. Dois dias antes, em 10.06.2009, o jornal Estado de S. Paulo publicou
a seguinte notcia: Atos administrativos secretos foram usados para nomear parentes,
amigos, criar cargos e aumentar salrios. Levantamento feito por tcnicos do Senado nos
ltimos 45 dias, a pedido da Primeira-Secretaria, detectou cerca de 300 decises que no
foram publicadas, muitas adotadas h mais de 10 anos (Disponvel em: <http://www.
estadao.com.br/noticias/impresso,senado-acumula-mais-de-300-atos-secretos-para-
criar-cargos-e-nomear,385153,0.htm>. Acesso em: 02 jun. 2013). Em 23 de junho de 2009,
o Estado publica os 663 atos secretos descobertos pela Comisso do Senado, instaurada por
fora do escndalo (Disponvel em: <http://www.estadao.com.br/noticias/nacional,veja-os-
663-atos-secretos-apontados-por-comissao-do-senado-,391983,0.htm>. Acesso em: 02 jun.
2013). Segundo notcia publicada em 13.07.2009, todos os 663 atos foram anulados pelo
ento presidente do Senado, Jos Sarney (Disponvel em: <http://www.estadao.com.
br/noticias/nacional,sarney-determina-a-anulacao-dos-663-atos-secretos-do-senado,
402016,0.htm>. Acesso em: 02 jun. 2013).
22
O Executivo do Municpio de So Paulo procurou respeitar essa simetria: a ttulo de exem
plo, criou uma Comisso de Acesso Informao similar Comisso Federal (art. 52);
estabeleceu um procedimento para classificao das informaes sigilosas muito parecido
com o procedimento federal (art. 32 et seq.); atribuiu a competncia para classificar a
informao como ultrassecreta, secreta ou reservada a autoridades que correspondem na
estrutura do Municpio s autoridades arroladas no art. 27 da Lei Federal (art. 35). O
princpio da simetria regra fundamental da forma federativa brasileira. Sobre ele vide
nosso O Municpio e o princpio da simetria (Revista da Procuradoria-Geral do Municpio
de Belo Horizonte RPGMBH, p. 261-283). No estudo do direito fundamental ao acesso
percebe-se algo no antevisto no estudo publicado em 2010: o princpio da simetria no se
restringe s normas constitucionais. Incide tambm nos casos em que o legislador federal
competente para disciplinar um instituto no mbito nacional e ao disciplin-lo o faz
tendo em vista o cumprimento da lei pela Unio. Noutras palavras: quando o legislador
federal edita, conjuntamente, normas nacionais e federais sem estabelecer clara separao
entre elas, a disciplina nacional impe aos Estados e Municpios a simetria com as normas
federais.
23
Cf. nosso Efeitos dos vcios do ato administrativo, p. 73, rodap 17.
5 Informaes pessoais
Conforme antecipado, h outras restries diretamente consti
tucionais, decorrentes da ponderao de princpios. evidente que o
direito ao acesso informao no pode fazer tbula rasa do disposto no
inciso X do art. 5 da CF, segundo o qual so inviolveis a intimidade, a
vida privada, a honra e a imagem das pessoas. Entre essa inviolabilidade
(P2) e os valores concretizados pelo acesso informao (P1), antev-se
uma prevalncia da primeira (P2 > P1): trata-se de restrio diretamente
constitucional fundada em princpios constitucionais. Nos termos
explicados, por fora da segurana jurdica e da igualdade, o sistema
clama que esse resultado ponderativo, vinculante, antevisto no prprio
24
O tema da renncia ao direito fundamental progrediu na teoria do direito constitucional.
No passado, a doutrina limitava-se a afirmar a irrenunciabilidade. Por todos: SILVA. Curso
de direito constitucional positivo, p. 180. Mais recentemente, a doutrina afirma textualmente
a possibilidade de renncia: SILVA. A constitucionalizao do direito, p. 62-63. Houve at
quem propusesse uma teoria: ADAMY. Renncia a direito fundamental. evidente que, at
certo limite, o titular do direito vida privada, honra e imagem pode renunciar proteo
constitucional. Virglio chega a propor dois critrios importantes: a autonomia real das
partes envolvidas e a intensidade da restrio aos direitos fundamentais (idem, p. 158-160).
Para um aprofundamento do tema vide nosso Abuso de direito e a constitucionalizao do
direito privado, p. 74 et seq.
25
Por todos: BANDEIRA DE MELLO. Natureza essencial das sociedades de economia
mista e empresas pblicas: consequncias em seus regimes. In: BANDEIRA DE MELLO.
Grandes temas de direito administrativo, p. 329-338; BANDEIRA DE MELLO. Sociedades
de economia mista, empresas pblicas e o regime de direito pblico. In: BANDEIRA DE
MELLO. Grandes temas de direito administrativo, p. 339-349; BANDEIRA DE MELLO. Curso
de direito administrativo, p. 198-202. No mesmo sentido, nosso Regulao administrativa luz
da Constituio Federal, p. 272 et seq.
26
Cf. nosso Regulao administrativa luz da Constituio Federal, p. 273-274.
27
Idem, p. 329-331.
28
Sobre a proteo constitucional do sigilo da fonte na comunicao jornalstica vide, por
todos: FRANCO. Proteo constitucional do sigilo da fonte na comunicao jornalstica.
29
Num dos poucos estudos sobre o assunto Nina Ranieri discriminou como pressupostos
para o exerccio do direito de certido: a) ser o requerente o interessado; b) destinar-se a
certido a uma das hipteses discriminadas na Constituio, o que supe a indicao da
finalidade do requerimento; c) no estar o documento sob sigilo (RANIERI. A obteno
de certides em reparties pblicas: hipteses constitucionais de expedio e de
indeferimento: tentativa de identificao. Cadernos de Direito Constitucional e Cincia Poltica,
p. 156). E ao analisar a jurisprudncia, afirmou: A indicao da finalidade essencial.
O requerente deve dizer a ligao do contedo do ato certificvel com o direito a ser
deduzido para que o pedido possa ser acolhido. A questo pacfica na jurisprudncia
(idem, p. 157).
30
Nas palavras de Nina Ranieri: A corrente jurisprudencial majoritria, que amplia a titu
laridade para requerer certides, parte do pressuposto de que frente ao pedido apresentado
no se pode averiguar, com preciso, o que serve, ou possa servir, para a defesa do direito
do interessado [...]. Da ser grande o espectro da legitimao. Esta circunstncia, contudo,
no supre a exigncia de informar a autoridade administrativa sobre a legitimidade do
propsito (A obteno de certides em reparties pblicas: hipteses constitucionais de
expedio e de indeferimento: tentativa de identificao. Cadernos de Direito Constitucional
e Cincia Poltica, p. 157).
31
MAXIMILIANO. Hermenutica e aplicao do direito, p. 166, 179, rodap 1). E explica:
Deve o Direito ser interpretado inteligentemente: no de modo que a ordem legal envolva um
absurdo, prescreva inconvenincias, v ter concluses inconsistentes ou impossveis (idem,
p. 166, 179).
32
Em sentido contrrio: CANHADAS. O princpio da transparncia na Administrao Pblica: a
transparncia obrigatria, a transparncia permitida e a transparncia permitida, f. 287.
33
HOUAISS; VILLAR (Ed.). Dicionrio Houaiss da lngua portuguesa, p. 1441.
34
Sobre a proporcionalidade, por todos, vide: BERNAL PULIDO. El principio de proporcionalidad
y los derechos fundamentales. Sobre a relao entre proporcionalidade e razoabilidade, vide
nosso Efeitos dos vcios do ato administrativo, cap. VI-4.4, p. 166-174.
Referncias
ADAMY, Pedro Augustin. Renncia a direito fundamental. So Paulo: Malheiros, 2011.
ALEXY, Robert. Teoria dos direitos fundamentais. So Paulo: Malheiros, 2008.
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de direito administrativo. 30. ed. So Paulo:
Malheiros, 2013.
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Natureza essencial das sociedades de economia
mista e empresas pblicas: consequncias em seus regimes. In: BANDEIRA DE MELLO,
Celso Antnio. Grandes temas de direito administrativo. So Paulo: Malheiros, 2009.
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Sociedades de economia mista, empresas
pblicas e o regime de direito pblico. In: BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio.
Grandes temas de direito administrativo. So Paulo: Malheiros, 2009.
BERNAL PULIDO, Carlos. El principio de proporcionalidad y los derechos fundamentales.
Madrid: Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, 2007.
BOROWSKI, Martin. La estructura de los derechos fundamentales. Bogot: Universidad
Externado de Colombia, 2003.
CANHADAS, Fernando A. M. O princpio da transparncia na Administrao Pblica: a
transparncia obrigatria, a transparncia permitida e a transparncia permitida. 2012.
417 f. Tese (Doutorado em Direito)Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, So
Paulo, 2013.
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes; MOREIRA, Vital. Constituio da Repblica portuguesa
anotada. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. v. 1.
FRANCO, Benedito Luiz. Proteo constitucional do sigilo da fonte na comunicao jornalstica.
So Paulo: Celso Ribeiro Bastos, 1999.
HBERLE, Peter. La garanta del contenido esencial de los derechos fundamentales. Madrid:
Dykinson, 2003.
HOUAISS, Antnio; VILLAR, Mauro de Salles (Ed.). Dicionrio Houaiss da lngua
portuguesa. Rio de Janeiro: Objetiva, 2001.
MARTINS, Ricardo Marcondes. Abuso de direito e a constitucionalizao do direito privado.
So Paulo: Malheiros, 2010.
MARTINS, Ricardo Marcondes. Efeitos dos vcios do ato administrativo. So Paulo: Malheiros,
2008.
MARTINS, Ricardo Marcondes. O municpio e o princpio da simetria. Revista da
Procuradoria-Geral do Municpio de Belo Horizonte RPGMBH, Belo Horizonte, ano 3, n. 5,
p. 261-283, jan./jun. 2010.
MARTINS, Ricardo Marcondes. Regulao administrativa luz da Constituio Federal. So
Paulo: Malheiros, 2011.
MAXIMILIANO, Carlos. Hermenutica e aplicao do direito. 16. ed. Rio de Janeiro: Forense,
1997.
MEIRELLES TEIXEIRA, Jos Horcio. Curso de direito constitucional. Rio de Janeiro:
Forense Universitria, 1991.
Introduo
A Lei n 12.527, de 18 de novembro de 2011, denominada Lei de
Acesso Informao, apresenta-se como um grande avano na seara
da transparncia da Administrao Pblica. Amplamente noticiada
pelos meios de comunicao, tornou-se, sem dvida alguma, objeto
de elevada expectativa por parte da sociedade.
Alm de estabelecer procedimentos uniformes que procuram,
a princpio, assegurar o acesso informao pblica, a promulgao
da Lei n 12.527/2011 estimulou a discusso e reflexo sobre um tema
que estava, nesses quase 25 de anos sob a gide da atual Constituio
Federal, um pouco adormecido: o dever do Estado de franquear acesso
livre s informaes que a todos interessam.
O objetivo deste artigo analisar o procedimento implantado
pela Lei n 12.527/2011 sob a perspectiva do direito fundamental de
acesso informao pblica.
1
Como afirma Ernesto Villanueva: El derecho a la informacin tiene dos acepciones,
la primera propiamente dicha derecho a la informacin , en su sentido amplio:
el artculo 19 de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos establece: Todo
individuo tiene derecho a la libertad de opinin y de expresin; este derecho incluye el de no
ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informacin y opiniones,
y el de difundirlas, sin limitacin de fronteras, por cualquier medio de expresin. De lo
anterior debemos entender que este tratado coloca al derecho a la informacin como una
garanta fundamental que toda persona posee para atraerse informacin, informar y ser
informada.
De acuerdo con la segunda acepcin, en sentido estricto, el derecho a la informacin lo
podemos definir como la regulacin jurdica del acceso de la sociedad a la informacin
de inters pblico, particularmente la generada por los rganos del Estado. No se debera
confundir la libertad de expresin ni la libertad de informacin con el derecho a la
informacin cuando se hace referencia en stricto sensu. Y ello es as ya que el papel
que desempea el Estado es diferente con respecto al derecho a la informacin; mientras
que en los primeros el Estado se abstiene de actuar, en el derecho a la informacin el Estado
tiene la obligacin de poner a disposicin del pblico los archivos y datos generados
por sus rganos constitutivos. Esta segunda acepcin est relacionada con la nocin de
derecho de acceso a la informacin pblica en el sentido de que constituye la prerrogativa
de toda persona a conocer registros y datos en poder de los rganos del Estado, salvo las
excepciones mnimas establecidas en la ley (VILLANUEVA, Ernesto. Tendencias en el
reconocimiento constitucional del derecho de acceso a la informacin pblica. In: LPEZ-
AYLLN, Sergio (Coord.). Democracia, transparencia y constitucin: propuestas para un
debate necesario. Mxico: Universidad Nacional Autnoma de Mxico; Instituto Federal
de Aceso a la Informacin, 2006. p. 23).
2
Ao comentarem o art. 37 da Constituio portuguesa, que trata da liberdade de expresso
e informao, J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira destacam que o direito de informao
integra trs nveis, o direito de informar, o direito de se informar e o direito de ser informado
(CANOTILHO, J. J. Gomes; MOREIRA, Vital. Constituio da Repblica Portuguesa anotada:
artigos 1 a 107. 4. ed. portuguesa revista. 1. ed. brasileira. Coimbra: Coimbra Ed.; So
Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. v. 1, p. 573). Por sua vez, em relao ao direito de
ser informado pelos poderes pblicos, merece transcrio o comentrio dos autores ao
art. 48 da Constituio portuguesa, que trata da participao na vida pblica, e, no item
n 2, assevera que Todos os cidados tm o direito de ser esclarecidos objectivamente
sobre actos do Estado e demais entidades pblicas e de ser informados pelo Governo e
outras autoridades acerca da gesto dos assuntos pblicos. Vejamos o que dizem: IV. O
direito ao esclarecimento sobre actos do Estado e o direito informao acerca da gesto dos
assuntos pblicos (n 2) so componentes essenciais do prprio direito de tomar parte na
direo dos assuntos pblicos (n 1). Trata-se de direitos a aes positivas do Estado, a que
correspondem as respectivas obrigaes de esclarecer e informar. O direito de informao
a que se refere este artigo no diz respeito ao cidado como particular, interessado num
certo procedimento da Administrao (cfr. art. 268), mas ao cidado como membro da
comunidade interessado na res publica, dizendo respeito esfera poltica propriamente
dita. Alm de instrumento da transparncia dos negcios pblicos, o direito informao e ao
esclarecimento constitui uma garantia da responsabilidade pblica (accountability) dos rgos
do poder poltico e dos seus titulares (art. 117) (CANOTILHO; MOREIRA. Constituio
da Repblica Portuguesa anotada: artigos 1 a 107, p. 665-666).
3
BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia. Traduo de Marco Aurlio Nogueira. So
Paulo: Paz e Terra, 2006. p. 41.
4
BOBBIO. O futuro da democracia, p. 100.
5
BOBBIO. O futuro da democracia, p. 100.
[...] Por que imaginar necessrio que o Poder Legislativo disponha sobre
a matria para s ento considerar o Poder Executivo ou terceiro obri
gado a respeit-los em matria de liberdades pblicas ou de direitos
sociais?
A explicao simples. Ainda aqui comparece uma posio ideol
gica, autoritria, s vezes inconsciente de que nada mais representa
seno reminiscncia de um autocratismo privilegiador do Estado, mera
reverberao enaltecedora de prerrogativas regalengas.9
6
Sobre a limitao dos direitos fundamentais e reserva legal. In: DIMOULIS, Dimitri;
MARTINS, Leonardo. Teoria geral dos direitos fundamentais. 2. ed. rev. atual. e ampl. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 2010. p. 138-148.
7
SILVA, Jos Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais. 8. ed. So Paulo: Malheiros,
2012. p. 161.
8
SILVA. Aplicabilidade das normas constitucionais, p. 114.
9
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Eficcia das normas constitucionais e direitos sociais.
So Paulo: Malheiros, 2009. p. 29.
10
Em sntese, o que importa destacar, nesta quadra, que eventuais limitaes dos direitos
fundamentais somente sero tidas como justificadas se guardarem compatibilidade
formal e material com a Constituio. Sob perspectiva formal, parte-se da posio de
primazia ocupada pela Constituio na estrutura do ordenamento jurdico, no sentido
de que suas normas, na qualidade de decises do poder constituinte, representam atos
de autovinculao fundamental-democrtica que encabeam a hierarquia normativa
imanente ao sistema. No que diz com a perspectiva material, parte-se da premissa de que a
Constituio no se restringe a regulamentar formalmente uma srie de competncias, mas
estabelece, paralelamente, uma ordem de princpios substanciais, calcados essencialmente
nos valores da dignidade da pessoa humana e na proteo dos direitos fundamentais que
lhe so inerentes (SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais: uma teoria
geral dos direitos fundamentais na perspectiva constitucional. 10. ed. rev. atual. e ampl.
Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2009. p. 395).
11
Sobre as restries a direitos fundamentais, rejeitando a ideia de definio a priori de
contedos e ressaltando a necessidade de fundamentao constitucional da interveno
estatal: Silva, Virglio Afonso da. Direitos fundamentais: contedo essncia, restries e
eficcia. So Paulo: Malheiros, 2009.
12
Celso Antnio Bandeira de Mello arrola, alm daqueles princpios expressamente pre
vistos no art. 37, caput, da Constituio Federal, alguns que so consequncias irrefra
gveis destes ou que esto previstos de maneira esparsa no texto constitucional. Tambm
aponta a existncia de princpios do direito administrativo brasileiro que so aplicaes
evidente do prprio Estado de Direito e, pois, do sistema constitucional como um todo
(cf. Curso de direito administrativo. 29. ed. So Paulo: Malheiros, 2012. p. 98). O autor elenca
os seguintes princpios constitucionais do direito administrativo brasileiro: princpio
da Supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado; princpio da legalidade; princpio da
finalidade; princpio da razoabilidade; princpio da proporcionalidade; princpio da motivao;
princpio da impessoalidade; princpio da publicidade; princpios do devido processo legal e da
ampla defesa; princpio da moralidade administrativa; princpio do controle judicial dos atos admi
nistrativos, princpio da responsabilidade do Estado por atos administrativos; princpio da boa
administrao; princpio da segurana jurdica. (cf. Curso de direito administrativo. 29. ed. So
Paulo: Malheiros, 2012. p. 99-128).
13
Conforme incisos I a V do art. 3 da Lei n 12.527/2011.
14
O controle das polticas pblicas pelo poder judicirio no Brasil: uma viso geral. In:
FIGUEIREDO, Marcelo. Direito constitucional: estudos interdisciplinares sobre federalismo,
democracia e Administrao Pblica. Belo Horizonte: Frum, 2012. p. 159.
2.3 Caractersticas
Alm de ratificar que dever do Estado garantir o direito de
acesso informao, a Lei n 12.527/2011 pontua que os procedimen
tos de acesso informao devem ser objetivos e geis, franqueando-
se a informao de forma transparente, clara e em linguagem de fcil
compreenso.
15
O controle das polticas pblicas pelo poder judicirio no Brasil: uma viso geral. In:
Figueiredo, Marcelo. Direito constitucional: Estudos interdisciplinares sobre federalismo.
democracia e Administrao Pblica. Belo Horizonte: Frum, 2012. p. 159.
16
Mauricio Merino, ao analisar o acesso informao no Mxico, faz essa diferenciao: La
poltica de transparencia, en cambio, se refiere a las decisiones y los procesos asumidos por
el Estado para darle contenido sustantivo a los principios democrticos de responsabilidad,
publicidad e inclusin en la agenda gubernamental. De modo que esta segunda entrada
al tema reclama una poltica definida, capaz de responder a los problemas que se derivan
de las asimetras de informacin en la accin pblica y de vincular las decisiones tomadas
por los distintos gobiernos con la mayor transparencia posible. As pues, mientras que el
derecho de acceso a la informacin pblica ha de ser universal para todos los ciudadanos,
la poltica de transparencia ha de responder a las caractersticas propias de los gobiernos.
Si la primera supone un conjunto de garantas para afirmar la igualdad de los ciudadanos
ante la ley, la segunda exige un proceso de adaptacin diferenciado entre los gobiernos
que componen la federacin, dadas las condiciones organizacionales propias de cada
uno. Y de ah la importancia de diferenciar esas dos entradas: de un lado, porque resulta
inaceptable que el cumplimiento de un derecho universal est condicionado por razones
organizacionales o incluso polticas derivadas de las normas que se han producido en
cada entidad federativa; pero de otro, porque una poltica pblica especialmente compleja
como la de transparencia no podra ser desarrollada de modo uniforme en todo el pas, ni
tener xito estando al margen de las caractersticas especficas de los gobiernos que han de
ponerla en accin (MERINO, Mauricio. Muchas polticas y un solo derecho. In: LPEZ-
AYLLN, Sergio (Coord.). Democracia, transparencia y constitucin: propuestas para un
debate necesario. Mxico: Universidad Nacional Autnoma de Mxico; Instituto Federal
de Aceso a la Informacin, 2006. p. 128-129).
17
Como afirma Vera Monteiro quando trata do processo administrativo: A busca pela
simplicidade processual tambm um objetivo. Facilita-se a participao de interessados
quanto a Administrao fornece modelos ou formulrio padronizados para assuntos
que importem pretenses equivalentes (art. 7, da lei federal). Da mesma forma, quando
existirem pedidos de uma pluralidade de interessados com contedo e fundamentos
idnticos, a lei federal autoriza a sua formulao em um nico requerimento (art. 8, da
lei federal) (Princpio da eficincia: uma leitura operacional. In: SUNDFELD, Carlos
Ari; MUOZ, Guillermo Andrs (Coord.). As leis de processo administrativo: Lei Federal
n 9.784/99 e Lei Paulista n 10.177/98. 2. tiragem. So Paulo: Malheiros, 2006. p. 360-361).
18
1 O pedido ser apresentado em formulrio padro, disponibilizado em meio eletrnico
e fsico, no sitio na internet e no SIC dos rgos e entidades.
19
Ao abordar o processo administrativo e o princpio da eficincia, explicitando a interdis
ciplinaridade entre Direito Processual Civil, Penal e Administrativo, Egon Bockmann
Moreira afirma que, sob o aspecto processual, a eficincia garante o desenvolvimento
de um processo clere, simples, com finalidade predefinida, econmico e efetivo. E
afirma que Ser simples o processo que no se revestir de formalidade extravagantes ou
desnecessrias ao atingimento da finalidade por si visada (Cf. Processo administrativo e
princpio da eficincia. In: SUNDFELD, Carlos Ari; MUOZ, Guillermo Andrs (Coord.).
Princpio da eficincia: uma leitura operacional: as leis de processo administrativo. Lei
Federal n 9.784/99 e Lei Paulista n 10.177/98. 2. tiragem. So Paulo: Malheiros, 2006.
p. 333-334).
20
Art. 5 da Lei n 12.527/2011.
21
Expresso adotada pelo Decreto n 7.724/2012 no Captulo III.
22
Expresso adotada pelo Decreto n 7.724/2012 no Captulo IV.
23
Art. 10. Qualquer interessado poder apresentar pedido de acesso a informaes aos
rgos e entidades referidos no art. 1 desta Lei, por qualquer meio legtimo, devendo o
pedido conter a identificao do requerente e a especificao da informao requerida.
1 Para o acesso a informaes de interesse pblico, a identificao do requerente no
pode conter exigncias que inviabilizem a solicitao.
2 Os rgos e entidades do poder pblico devem viabilizar alternativa de encaminhamento
de pedidos de acesso por meio de seus stios oficiais na internet.
3 So vedadas quaisquer exigncias relativas aos motivos determinantes da solicitao
de informaes de interesse pblico.
24
O Decreto n 7.724/2012, que regulamenta a Lei n 12.527/2011 no mbito da Administrao
Federal, especifica que qualquer pessoa, natural ou jurdica, poder formular pedido de
acesso informao (art. 11, caput).
25
Art. 2 Aplicam-se as disposies desta Lei, no que couber, s entidades privadas sem fins
lucrativos que recebam, para realizao de aes de interesse pblico, recursos pblicos
diretamente do oramento ou mediante subvenes sociais, contrato de gesto, termo de
parceria, convnios, acordo, ajustes ou outros instrumentos congneres.
Pargrafo nico. A publicidade a que esto submetidas as entidades citadas no caput
refere-se parcela dos recursos pblicos recebidos e sua destinao, sem prejuzo das
prestaes de contas a que estejam legalmente obrigadas.
26
FIGUEIREDO, Lcia Valle. Curso de direito administrativo. 9. ed. rev. ampl. atual. So Paulo:
Malheiros, 2008. p. 451.
27
Art. 11, 1, da Lei n 12.527/2011.
2.4.6 Gratuidade
O procedimento de acesso informao pblica gratuito, no
implicando qualquer custo ao requerente o servio de busca e forne
cimento de informao pelos rgos e entidades pblicas. Somente sero
cobrados os valores referentes ao custo da reproduo de documentos.
Nesses casos, contudo, ficaro isentos de pagamento aqueles que no
possurem condio financeira para tanto.28
Nesse contexto, a gratuidade contribui para assegurar o direito
fundamental de acesso informao pblica medida que impossi
bilita que eventual cobrana de taxa constitua embarao ao exerccio
pleno desse direito.
28
Art. 12 da Lei n 12.527/2011.
3 Dos recursos
Um dos princpios aplicveis a qualquer tipo de procedimento
administrativo o da revisibilidade, que consiste no direito de o admi
nistrado recorrer de deciso que lhe seja desfavorvel.29
Nesse sentido, a Lei n 12.527/2011 faculta ao interessado a inter
posio de recurso contra a deciso que indefere o pedido de acesso a
informaes ou s razes da negativa do acesso, no prazo de 10 (dez)
dias a contar da sua cincia. Tambm prev que o recurso ser diri
gido autoridade hierarquicamente superior que exarou a deciso
impugnada, que dever se manifestar no prazo de 5 (cinco) dias.30
Para que seja possvel a interposio de recurso, a obteno do
inteiro teor da deciso de negativa de acesso direito do interessado,
devendo o Poder Pblico disponibiliz-la por certido ou cpia.31
Alis, quando negado o acesso por se tratar de informao total
ou parcialmente sigilosa, o Poder Pblico dever informar o reque
rente sobre a possibilidade de recurso, prazos, condies para sua
interposio e indicar a autoridade competente para a qual deve ser
dirigido o recurso.32 Todos os esclarecimentos sobre a possibilidade
de interposio de recurso devem ser prestados pelo Poder Pblico
com a finalidade de facilitar o exerccio dessa faculdade do requerente.
No demais dizer que o princpio do informalismo tambm
encontra espao na seara recursal do procedimento de acesso infor
mao. Sendo assim, se o recurso for dirigido para autoridade hie
rrquica incompetente ou para o prprio rgo que proferiu a deciso
recorrida, cabe ao Poder Pblico proceder ao encaminhamento correto
do recurso, sendo flexvel para superar equvocos desse tipo.33
29
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de direito administrativo. 29. ed. So Paulo:
Malheiros, 2012. p. 511.
30
Art. 15 da Lei n 12.527/2011.
31
Art. 14 da Lei n 12.527/2011.
32
Art. 11, 4, da Lei n 12.527/2011.
33
Vale a pena mencionar exemplo da aplicao do princpio do informalismo dado por
Celso Antnio Bandeira de Mello: Princpio do informalismo, a ser considerado em favor do
administrado, como querem Gordillo e Escola, significa que a Administrao no poder
ater-se a rigorismos formais ao considerar as manifestaes do administrado.
Assim, conforme exemplrio deste ltimo autor, se algum entra com recurso nominando-o
erradamente ou serve-se de um quando tecnicamente cabvel seria outro, ou se prope sua
petio ou alegao de prova em formulao no ortodoxa, a Administrao no deve
mostrar-se rigorosa, mas flexvel, para aceitar tais impropriedades. A ser de outro modo
observa Gordillo a gente simples e humilde que pleiteia algo da Administrao ou
que perante ela queira fazer valer seus direitos ficaria desatendida, peiada nos rigores do
formalismo (cf. Curso de direito administrativo. 29. ed. So Paulo: Malheiros, 2012. p. 513).
34
Art. 7, 4, da Lei n 12.527/2011.
35
Art. 16 da Lei n 12.527/2011.
36
Art. 16 da Lei n 12.527/2011.
37
A Comisso Mista de Reavaliao de Informaes integrada pelos titulares dos se
guintes rgos: Casa Civil da Presidncia da Repblica, que a preside; Ministrio da
ser esse o sentido dessa previso. Contudo, difcil imaginar que algum
rgo negar acesso informao de interesse pblico, reconhecendo
esta qualidade da informao. No mnimo, fundamentar sua deciso
esclarecendo que no se trata de informao de interesse pblico. E se
o rgo entende que no de interesse pblico, no encaminhar sua
deciso ao CNJ ou ao CNMP, mostrando-se essa previso, por isso
mesmo, incua.
De todo modo, independentemente desse dispositivo, tanto o
Conselho Nacional de Justia quanto o Conselho Nacional do Minis
trio Pblico possuem, respectivamente, competncia constitucional
para exercer o controle da atuao administrativa e financeira, respec
tivamente, dos rgos integrantes do Poder Judicirio (art. 103-B, 4,
da Constituio Federal) e do Ministrio Pblico (art. 130-A, 2, da
Constituio Federal).
Dessa forma, identificado o descumprimento da Lei n 12.527/
2011 por esses rgos, qualquer interessado poder oferecer recla
mao perante o CNJ (art. 103-B, 4, III) ou o CNMP (art. 130-A,
2, III, da Constituio Federal).
Alis, anteriormente promulgao da Lei n 12.527/2011,
tanto o CNJ quanto o CNMP j haviam editado Resolues com obje
tivo de tornar mais transparente a gesto administrativa e financeira do
Poder Judicirio e do Ministrio Pblico, respectivamente. No mbito
do CNJ foi editada Resoluo n 102, de 15 de dezembro de 2009. No
CNMP editou-se a Resoluo n 66, de 23 de fevereiro de 2011, revo
gada pela Resoluo n 86, de 26 de maro de 2012.
Com a entrada em vigor da Lei n 12.527/2011, o Presidente do
CNJ editou a Portaria n 66, de 15 de maio de 2012, que institui em seu
mbito o servio de atendimento ao cidado, vinculado ao Gabine
te da Ouvidoria. Tambm alterou o art. 3, inciso VI, da Resoluo
n 102/2009, para tornar disponvel em stios eletrnicos na rede mun
dial de computadores dos rgos do Judicirio, as remuneraes,
dirias, indenizaes e quaisquer outras verbas pagas aos membros
da magistratura e aos servidores a qualquer ttulo, colaboradores e
colaboradores eventuais ou deles descontadas, com identificao nomi
nal do beneficirio e da unidade na qual efetivamente presta os seus
servios (cf. Resoluo n 151, de 05 de julho de 2012).41
41
Deciso do STF relacionada ao tema: Direito informao de atos estatais, neles embu
tida a folha de pagamento de rgos e entidades pblicas. [...] Caso em que a situao
especfica dos servidores pblicos regida pela 1 parte do inciso XXXIII do art. 5 da
Constituio. Sua remunerao bruta, cargos e funes por eles titularizados, rgos
43
ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. Competncias na Constituio de 1988. 5. ed. So
Paulo: Atlas. p. 82.
44
De acordo com a autora: Deixando de mencionar competncias legislativas que obvia
mente s poderiam ser da Unio, porque referentes estruturao de rgos e servios
federais, cumpre ainda apontar, a ttulo ilustrativo, desdobramentos das competncias
legislativas do poder central identificveis ao longo do texto constitucional.
Assim, em tema de direitos e garantias fundamentais, caber lei federal fixar a prestao
alternativa no caso de invocao de objeo de conscincia (art. 5, VIII); as hipteses
em que, para fins de investigao criminal ou instruo processual penal, ser possvel
quebrar o sigilo das comunicaes telefnicas (art. 5, XII); as condies para criao
de cooperativas (art. 5, XVIII); a definio da pequena propriedade rural para efeito
de iseno de penhora (art. 5, XXVI); a definio dos atos necessrios ao exerccio da
cidadania, para se caracterizar a gratuidade (art. 5, LXXVIII); a definio dos servios ou
atividades essenciais, para efeito de se estabelecer a forma de seu entendimento em caso
de greve (art. 9, 1) (ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. Competncias na Constituio
de 1988. 5. ed. So Paulo: Atlas. p. 83-84).
45
SILVA, Jos Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais. 8. ed. So Paulo:
Malheiros, 2012. p. 232.
46
Aplicabilidade das normas constitucionais. 8. ed. So Paulo: Malheiros, 2012. p. 225.
47
Quando se faz uma interpretao literal do texto legal, verifica-se que a Lei dispe sobre
processo administrativo; em consequncia, a concluso sobre o seu alcance estar limitado
Concluso
O acesso informao pblica esbanja status constitucional.
Trata-se de um direito fundamental. No a Lei n 12.527/2011 que
o garante e sim a Constituio (art. 5, inciso XXXIII). A indiscutvel
qualidade dessa Lei criar uma poltica pblica da transparncia e
torn-la uma pauta constante de ateno da sociedade e opinio pblica
no Estado Democrtico brasileiro, contribuindo para o controle social
sobre a Administrao Pblica, que se torna possvel, como afirma
Odete Medauar, por meio do acesso informao pblica.52
49
1 No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a estabe
lecer normas gerais.
50
VALIM, Rafael. Normas gerais: sentido e alcance: ouvidorias. Revista Trimestral de Direito
Pblico, 57,206.
51
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Competncia concorrente limitada: o problema
da conceituao das normas gerais. Revista de Informao Legislativa, Braslia, ano 25, n. 100,
p. 161, out./dez. 1988. Tambm sobre o tema: ATALIBA, Geraldo. Regime constitucional e
leis nacionais e federais. RDP 53/54/58 jan./jun. 1980.
52
A transparncia facilita a participao e tambm o controle da atividade administrativa.
Um dos meios de efetivao da transparncia e do controle se encontra no acesso a
informaes relativas a atuaes, planos, projetos, oramento e despesas. A lei Federal
12.527/2011, de 18.11.2011, regula o acesso a informaes previsto no inciso XXXIII do
art. 5 e em outros dispositivos da Constituio Federal, enunciando, entre as diretrizes
dos procedimentos a previstos, o desenvolvimento do controle social da Administrao
Pblica (art. 3, V) (MEDAUAR, Odete. Controle da Administrao Pblica. 2. ed. rev. atual.
e ampl. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2012. p. 176). Ver tambm: PAIVA JNIOR,
1 Introduo
Com o advento da Lei n 12.527, de 18 de novembro de 2011, se
inseriu no ordenamento jurdico brasileiro relevantssimas garantias ao
administrado no tocante ao acesso s informaes contidas nos rgos
da Administrao Direta e nas entidades da Administrao Indireta na
esfera da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e Municpios.
Trata-se de diploma legal de importncia fundamental, tanto para
proteo da esfera de direitos do administrado, especialmente no que
se refere a eventuais atos que possam restringir essa dimenso, quanto
para possibilitar o controle dos atos praticados pela Administrao, in
serindo a publicidade e a transparncia como diretrizes fundamentais
da conduta administrativa e o sigilo como exceo, conforme se denota
do seu artigo 3, inciso I.
Dentro do quadro de Estado Social de Direito emoldurado em
nossa Constituio Federal de 1988, o acesso pleno s informaes
mantidas nas entidades estatais de curial importncia, j que o controle
dos atos administrativos, bem como a responsabilizao do Estado pelas
condutas praticadas so requisitos imprescindveis para a manuteno
desse modelo estatal, fazendo parte de sua essncia.
Diante dessa incontrastvel realidade, e da importncia que as
condutas disciplinadas pela Lei de Acesso ostenta, qualquer violao aos
1
CHEVALLIER, Jacques. O Estado de direito. Traduo de Antonio Araldo Ferraz Dal Pozzo
e Augusto Neves Dal Pozzo. Belo Horizonte: Frum, 2013. p. 85. Ttulo original: Ltat de
Droit.
JUAREZ GUIMARES
Introduo
Este ensaio aparentemente desloca o enfoque desta obra coletiva
porque prope uma discusso sobre a opinio pblica ou, mais preci
samente, sobre as possibilidades de formao de uma opinio pblica
democrtica. O objetivo que essa reflexo contribua para pensar a
dimenso do pblico contida no conceito de acesso informao p
blica, o objeto que unifica os ensaios desta obra. A proposta contribuir
para ampliar a discusso sobre o contexto poltico, considerando o
esforo de relacionar o acesso informao ao exerccio da cidadania
por meio do fortalecimento da opinio pblica.
Acreditamos que essa questo passa por uma reviso histrica
do conceito, incorporando o debate entre republicanismo e liberalismo
como duas formas distintas de se pensar a organizao poltica tendo
como centro a ideia de liberdade.1 No se corrige a opinio pblica
1
vasta a literatura que incorpora o debate entre republicanismo e o liberalismo, a partir
dos estudos historiogrficos inaugurados nos anos 1950 por Hans Baron que discutem o
carter poltico do humanismo cvico e seus impactos na formao do pensamento poltico
moderno no mundo ocidental. Hankins (2000) traz uma reviso sobre as contribuies
do humanismo cvico. Em Honohan (2010), h uma reviso geral das diferenas entre o
liberalismo e o republicanismo. A disputa entre as duas correntes de pensamento alimenta
o debate liberal-comunitrio contemporneo. Sobre esse debate, cf. Taylor (2000), que o
descreve a partir das diferenas, mas apontando pontos de entrelaamento, que permitem
perceber a diversidade dentro de cada corrente de pensamento.
2
No verbete desenvolvido no Dictionnaire de Philosophie Politique, Dominique Reiny
(1996) descreve a opinio pblica como um conceito contraditrio e impreciso, com
pouca substncia ou interferncia no processo de deciso poltica e a manifestao dessa
opinio tratada como julgamento pblico resultado de uma agregao de opinies
pessoais formada atomisticamente. Reyni acredita que isso tenha comprometido sua
compreenso como objeto consistente para a filosofia poltica. Sobre a predominncia da
abordagem da opinio pblica como conceito de origem liberal, conferir, alm de Reiny
(cit.), os verbetes desenvolvidos em outros dicionrios por Matteucci (2004), May (2008),
Johnson (1997), Sousa, Garcia e Carvalho (1998), Rabaa e Barbosa (2002). Ver, ainda,
reviso de literatura realizada por Mateus (2008).
3
O livro O cidado e a liberdade de expresso encontra-se em fase final de edio. O
terceiro captulo apresenta a proposta de desenvolver o conceito de opinio pblica
democrtica como base discursiva da soberania popular. A sntese trazida para este
ensaio foi elaborada com extratos das questes principais do captulo. O propsito
reapresentar o argumento, ampliando o espao de interlocuo e crtica.
4
O primeiro momento se configura na noo de opinio pblica desenvolvida no embrio
do pensamento liberal a partir de John Locke e, depois, tambm em Tocqueville e John
Stuart Mill no sculo XIX. Essa concepo vai informar a desconfiana da opinio pblica
presente no elitismo democrtico de Walter Lippman que, por sua vez, atualizado
em um terceiro momento de descrdito do conceito de opinio pblica, incorporado
nas abordagens econmicas da teoria democrtica, tendo como principais referncias
Schumpeter, Downs e Converse. Mesmo a Teoria Crtica da Escola de Frankfurt, apesar
de se vincular tradio do pensamento marxista ocidental na demarcao de um campo
oposto ao elitismo, incorpora, em sua base crtica razo instrumental, a concepo
de desconfiana em relao opinio pblica, produto da apropriao de dimenses
estruturais da modernidade em base weberiana, o que lhe imporia a dificuldade de
pensar a democracia. Habermas, a partir do giro lingustico, permite o desenvolvimento
de uma teoria crtica da democracia e aponta para uma revalorizao da opinio pblica
na organizao poltica, mas no supera completamente o estado problemtico ou de
descrdito do conceito. Sobre o papel de Habermas no redirecionamento da crtica da
Escola de Frankfurt sociedade de massa a partir do conceito de esfera pblica, cf. Avritzer
(1999, 2000). Sobre a reviso do pensamento de Habermas, cf. Calhoun (1992). Sobre o
papel do giro lingustico habermasiano e o resgate da dimenso da intersubjetividade e do
discurso na construo da vida poltica (Cf. GUIMARES, 1998).
5
Habermas afirma que o genebrino foi o primeiro a utilizar o termo opinio pblica, em
1750, indicando sua centralidade na organizao do conceito de opinio pblica. Gunn
(1989), ao descrever a trajetria do conceito de opinio pblica na Frana e na Inglaterra,
identifica referncias literais do termo lopinion publique por Montaigne, em 1580. Des-
creve outras referncias ao termo anteriores data indicada por Habermas e faz um le-
vantamento sobre as polmicas em torno da relevncia do conjunto de opinies privadas
na organizao da vida poltica. No entanto, admite o pioneirismo de Rousseau no desen-
volvimento de uma concepo poltica de opinio pblica. Embora considere equivocado
creditar ao genebrino a introduo do termo na literatura, reconhece como inovadora a
abordagem rousseauniana que descreve o legislador como aquele que orienta a opinio
pblica e a direciona para a grande finalidade de reformar os costumes. Segundo Colette
Ganochaud, em Carta a dAlembert, texto de 1758, Rousseau usa, pela primeira vez, o termo
opinio pblica para designar uma fora social (GANOCHAUD, 1978).
6
MATTEUCCI, 2004.
7
Op. cit., p. 845.
8
WOLIN, 2004.
9
Op. cit., p. 314.
10
Mesmo em pensadores como Mill e Tocqueville, que incorporam a crtica do risco da tira
nia da minoria em suas formulaes tericas, Wolin sustenta a crtica ao que considera
cegueira ao problema da coero social porque mantm a concepo de opinio pblica
ideia de conformidade social.
11
Cf. MATEUS, 2008.
12
Cf. GANOCHAUD, 1978.
13
A compreenso poltica de Rousseau sobre o papel da linguagem est em Ensaio sobre a
origem das lnguas (STAROBINSKI, 2011).
14
Sobre a complexidade do conceito de liberdade em Rousseau (Cf. SIMPSON, 2006).
15
[] s no interior da cidade que o homem encontra a possibilidade do exerccio pleno de
sua liberdade e o terreno para expresso de qualidades que no se acomodam no mundo
privado (BIGNOTO, 2010, p. 106).
16
Cf. BIGNOTTO, 2010.
17
NASCIMENTO, 1989, p. 38-39.
18
GANOCHAUD, 1978
19
Op. cit., p. 923.
20
Cf. ROUSSEAU, 1982.
21
Rousseau atribui ao soberano a funo de aprovar as leis, e tambm de fiscaliz-las,
mas essas funes podem estar separadas. A defesa da soberania como inalienvel e
25
Sobre a influncia dos jusnaturalistas na formao do pensamento de Rousseau, cf. Derath
(2009). O dilogo crtico com os jusnaturalistas em conjunto com leituras sobretudo de
Hobbes e Locke levam Rousseau a propor uma reviso das bases da teoria contratualista,
promovendo uma desnaturalizao de suas bases e uma compreenso contratual das
leis naturais. Os direitos naturais defendidos pelo pacto, na teoria de Rousseau no so
tratadas como prolongamento do estado natural (Cf. DERATH; BIGNOTTO, 2010;
FRALIN, 1978). Fralin explora a base crtica de Rousseau a partir da influncia do modelo
das instituies polticas de Genebra.
26
Cf. GANOCHAUD, 1978.
27
A crtica feminista a Rousseau feita a partir da obra de Mary Wollstonecraft (Cf. MOTTA,
2009).
28
Cf. ADVERSE, 2009.
29
Op. cit., p. 208.
30
HONOHAN, 2010.
31
A indivisibilidade da soberania popular, que Rousseau identifica na vontade geral, est
descrita no captulo II do Livro II dO Contrato Social. Em uma nota de rodap, refora
a noo de generalidade construda na pluralidade: para que uma vontade seja geral,
nem sempre necessrio que seja unnime, mas sim que todos os votos sejam contados:
qualquer excluso formal rompe a generalidade (Cf. ROUSSEAU, 2011, p. 78).
32
Nesse sentido, o trabalho de Richard Fralin um bom material para discusso sobre o
tema, ao mostrar as mudanas de posio de Rousseau diante das instituies repre
sentativas (Cf. FRALIN, 1978).
33
ELIAS, 2006.
Referncias
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DOWNS, Anthony. Uma teoria econmica da democracia. So Paulo: Edusp, 1999.
ELIAS, Norbert. Escritos e ensaios. Rio de Janeiro: J. Zahar, 2006. v. 1 - Estado, processo,
opinio pblica.
FRALIN, Richard. Rousseau and Representation: a study of the Development of his Concept
of Political Institutions. New York: Columbia University Press, 1978.
Direito Comparado
1 Introduccin
El derecho que posee todo ciudadano a buscar informacin
pblica, recibirla, procesarla y transmitirla, posee un anclaje claro en el
Pacto San Jos de Costa Rica en adelante PSJCR, especficamente en
su articulo 13.2 Se establece as un marco mnimo homogneo en todos
los Estados miembros, a partir de los cuales estos estn obligados a:
a) promover tal derecho, b) eliminar cualquier traba en el sistema
interno que impida directa o indirectamente su validez y eficacia,
1
Un completo estudio sobre el tema desde la perspsectiva del SIDH puede verse en la
publicacin de la CIDH El derecho de acceso a la informacion en el marco juridico interamericano,
segunda edicion, formulado por la Relatoria especial para la libretad de expression de la
CIDH 2011.
2
Artculo 13. Libertad de Pensamiento y de Expresin 1. Toda persona tiene derecho a la
libertad de pensamiento y de expresin. Este derecho comprende la libertad de buscar,
recibir y difundir informaciones e ideas de toda ndole, sin consideracin e fronteras,
ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artstica, o por cualquier otro
procedimiento de su eleccin. 2. El ejercicio del derecho previsto en el inciso precedente no
puede estar sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar
expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar: a) el respeto a los derechos o
a la reputacin de los dems, o b) la proteccin de la seguridad nacional, el orden pblico
o la salud o la moral pblicas. 3. No se puede restringir el derecho de expresin por vas o
medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para
peridicos, de frecuencias radioelctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusin de
informacin o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicacin y la
circulacin de ideas y opiniones....
3
En el caso Furlan y Familiares vs. Argentina la Corte IDH aplic tal principio hermenutico
como estructurante de todo el SIDH y las normas internas de cada Estado miembro, a
fn de invocar una norma ms favorable en el derecho interno que en el propio sistema
internacional. La Corte IDH expresamente sostuvo: Al respecto, la Corte Interamericana
ha establecido que, en trminos generales, se entiende por nio a toda persona que
no ha cumplido 18 aos de edad. No obstante lo anterior, el Tribunal tiene en cuenta
que al momento de la ocurrencia de los hechos se encontraba vigente el artculo 126 del
Cdigo Civil de Argentina que estableca que eran menores [de edad] las personas que no
hubieren cumplido la edad de veintin aos, razn por la cual en aplicacin del principio
pro persona (artculo 29.b de la Convencin) se entender que Sebastin Furlan adquiri
la mayora de edad slo al cumplir los 21 aos de edad, es decir, el 6 de junio de 1995.
4
Corte IDH, Caso Lpez lvarez, 1.02. 2006. Serie C No. 141; caso Palamara Iribarne, 22.11.
2005. Serie C No. 135; caso Ricardo Canese, 31.08.2004. Serie C No. 111; caso Herrera Ulloa,
2.07. 2004, Serie C No. 107; caso Ivcher Bronstein, 6.02.2001, Serie C No. 74; caso La ltima
Tentacin de Cristo (Olmedo Bustos y otros), 5.02.2001, Serie C No. 73; y La Colegiacin
Obligatoria de Periodistas (Arts. 13 y 29 Convencin Americana sobre Derechos Humanos),
Opinin Consultiva OC-5/85 del 13.11.1985, Serie A No. 5; caso Kimel vs. Argentina. Fondo,
Reparaciones y Costas, 2.05.2008, Serie C No. 177, prr. 53; Corte IDH. Caso Fontevecchia y
D`Amico Vs. Argentina. Fondo, Reparaciones y Costas, 29.11.2011. Serie C No. 238.
5
La Corte Federal Argentina sent algunos principios sobre el tema que bien pueden
proyectar alguna teora general sobre las polticas pblicas en derecho sociales, su
finalidad y el control que sobre las mismas se puede activar ante las afectaciones concretas.
En referencia al derecho a la vivienda sostuvo el Tribunal: a. el derecho a la vivienda
como derecho social se encuentra contenido en una norma constitucional cuya naturaleza
es de operatividad derivada en tanto consagra obligaciones de hacer a cargo del Estado.
b. los derechos fundamentales que consagran obligaciones de hacer a cargo del Estado
con operatividad derivada, estn sujetos al control de razonabilidad por parte del Poder
Judicial y c. La razonabilidad significa entonces que, sin perjuicio de las decisiones
polticas discrecionales, los poderes deben atender a las garantas mnimas indispensables
para que una persona sea considerada como tal en situaciones de extrema vulnerabilidad
CSJN, Recurso de Hecho Q. C., S. Y. c. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/amparo, Buenos
Aires, 24.04.2012. Nos hemos expresado a favor de aceptar como regla que los programas
sociales de las agendas gubernamentales bien pueden ser controlados va la razonabilidad,
8
Corte IDH, caso Gomes Lund y otros (Guerrilha do Araguaia) vs. Brasil, 24.11.2010 (excep
ciones preliminares, fondo, reparaciones y costas).
9
Opinin Consultiva 5/85, 13.11.1985.
10
Corte IDH, caso Claude Reyes y otros, cit.
11
Corte IDH, caso Lpez lvarez v. Honduras. Fondo, Reparaciones y Costas. 01.02.2006.
12
Corte IDH, OC-6/86, 09.05.1986.
13
Corte IDH, caso Herrera Ulloa vs. Costa Rica, 02.07.2004 (Excepciones Preliminares, Fondo,
Reparaciones y Costas); Corte IDH OC-5/85, cit.
14
Corte IDH, caso Gomes Lund y otros (Guerrilha do Araguaia) vs. Brasil, cit.
15
Sobre la publicidad como principio rector del derecho administrativo puede verse la
opinin de BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio en su clsica obra Curso de Direito
Administrativo, 25 edicin, 2008, Malheiros Editores, p. 85.
16
La normativa federal argentina no cumplira ese requisito, pues la materia relativa a las
vistas del expediente se encuentra regulada por un decreto del Poder Ejecutivo, el 1172/03,
que ha venido a reemplazar al decreto 1759/72 Reglamento del decreto-ley 19549 en el
punto. Esto, sin embargo, puede ser sorteado si conceptualizamos al decreto 1172/03 como
reglamentario de esa norma. Puntualmente, puede decirse que el Anexo VII del decreto
1172/03 ha sustituido parcialmente la regulacin del artculo 38 del decreto 1759/72, el que
ha perdido vigencia en las partes que se oponen al primero, dando lugar a nuevas reglas
aplicables al acceso al expediente administrativo y su reserva.
... el derecho a conocer la verdad tiene como efecto necesario que en una
sociedad democrtica se conozca la verdad sobre los hechos de graves
violaciones de derechos humanos. Esta es una justa expectativa que el
Estado debe satisfacer, por un lado, mediante la obligacin de investigar
las violaciones de derechos humanos y, por el otro, con la divulgacin
pblica de los resultados de los procesos penales e investigativos.
Resulta esencial para garantizar el derecho a la informacin y a conocer
la verdad que los poderes pblicos acten de buena fe y realicen
diligentemente las acciones necesarias para asegurar la efectividad de
ese derecho, especialmente cuando se trata de conocer la verdad de lo
ocurrido en casos de violaciones graves de derechos humanos como las
desapariciones forzadas del presente caso.21
17
Corte IDH caso Gomes Lund y otros (Guerrilha do Araguaia) vs. Brasil, cit.
18
Corte IDH caso Gomes Lund y otros (Guerrilha do Araguaia) vs. Brasil, cit.
19
Cfr. Caso Tiu Tojn Vs. Guatemala. Fondo, Reparaciones y Costas, 26.11.2011 2008.
20
Cfr. Corte IDH caso Myrna Mack Chang Vs. Guatemala, 25.11. 2003 (Fondo, Reparaciones y
Costas).
21
Corte IDH caso Contreras y otros vs. El Salvador, 31.08.2011 (Fondo, reparaciones y costas).
22
Ver por todos Corte IDH caso Fontevecchia y Damico vs. Argentina, cit.
23
Opinin Consultiva 5/85, cit.
24
Corte IDH caso Fontevecchia y Damico vs. Argentina, cit.
25
Corte IDH, caso Fontevdecchia y DAmico, cit, parrafo 61.
26
Para ampliar se puede consultar nuestro trabajo, El valor de la jurisprudencia de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos y su aplicacin en los mbitos nacional y local, AAVV.
Jornadas de Derecho Administrativo, Universidad Austral, RAP, mayo 2013, Bs.As.
27
Ver por todas nuestra obra Administracin Pblica, Juridicidad y Derechos Humanos, Abeledo
Perrot, Bs.As. 2009, escrita con colaboracin de Justo, Juan.
28
Corte IDH, Las Palmeras v. Colombia. Fondo. 6 de diciembre de 2001.
29
Corte IDH, Ros y Otros vs. Venezuela. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y
Costas. 28.01.2009. All se enfatiz que el SIDH es coadyuvante, subsidiario y comple
mentario de la proteccin que debe ofrecer el derecho interno de los Estados partes.
30
Se puede consultar, entre otros: El control de constitucionalidad de oficio y control de conven
cionalidad, GELLI,Mara Anglica, GOZAINI, Osvaldo Alfredo y SAGES, Nestor P. LL
16.03.2011, 3; BIANCHI, Alberto B. en su trabajo Una reflexin sobre el llamado Control de
convencionalidad, LL Sup. Const. 2010 (septiembre), 15.
31
Corte IDH, caso Ibsen Crdenas e Ibsen Pea vs. Bolivia, sentencia de 01.09.2010 (Fondo,
Reparaciones y Costas); caso Gelman vs. Uruguay, sentencia de 24.02.2011 (Fondo y Repa
raciones); entre tantos otros posibles de ser citados.
32
Ello ha sido, por ejemplo, invocado por la Corte IDH en relacin a determinados instru
mentos de la OIT. Ha indicado ... que los tratados de derechos humanos son instrumentos
vivos, cuya interpretacin tiene que acompaar la evolucin de los tiempos y las
condiciones de vida actuales. Tal interpretacin evolutiva es consecuente con las reglas
generales de interpretacin establecidas en el artculo 29 de la Convencin Americana,
as como en la Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados. En este sentido,
esta Corte ha afirmado que al dar interpretacin a un tratado no slo se toman en cuenta
los acuerdos e instrumentos formalmente relacionados con ste (artculo 31.2 de la
Convencin de Viena), sino tambin el sistema dentro del cual se inscribe (artculo 31.3
de mismo instrumento). Igualmente, este Tribunal ha considerado que podra abordar
la interpretacin de un tratado siempre que est directamente implicada la proteccin de
los derechos humanos en un Estado Miembro del sistema interamericano, aunque dicho
instrumento no provenga del mismo sistema regional de proteccin. En este sentido, la
Corte ha interpretado el artculo 21 de la Convencin a la luz de la legislacin interna
referente a los derechos de los miembros de los pueblos indgenas y tribales en casos
de Nicaragua, Paraguay y Surinam, por ejemplo, as como tambin teniendo en cuenta
el Convenio N 169 de la OIT... (Corte IDH, caso Pueblo Indgena Kichwa de Sarayaku vs.
Ecuador, sentencia de 27.6.2012 Fondo y reparaciones).
33
Ver el alcance que se le brinda a la igualdad en el voto de la mayora de la CSJN en el caso
Recurso de Hecho lvarez, Maximiliano y otros c. Cencosud S.A. s/accin de amparo, 07.12.2010.
El tratamiento que ha recibido por parte de la Corte IDH puede, entre otros, consultarse en
la O.C. N 18/03 Condicin Jurdica y Derechos de los Migrantes Indocumentados, de 17.09.2003.
34
Artculo 19. Nadie podr ser molestado a causa de sus opiniones. 2. Toda persona tiene
derecho a la libertad de expresin; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir
y difundir informaciones e ideas de toda ndole, sin consideracin de fronteras, ya sea
oralmente, por escrito o en forma impresa o artstica, o por cualquier otro procedimiento
de su eleccin. 3. El ejercicio del derecho previsto en el prrafo 2 de este artculo entraa
deberes y responsabilidades especiales. Por consiguiente, puede estar sujeto a ciertas
restricciones, que debern, sin embargo, estar expresamente fijadas por la ley y ser
necesarias para: a) Asegurar el respeto a los derechos o a la reputacin de los dems;
b) La proteccin de la seguridad nacional, el orden pblico o la salud o la moral pblicas.
Artculo 26. Todas las personas son iguales ante la ley y tienen derecho sin discriminacin
a igual proteccin de la ley....
35
Reglamento General del Acceso a la Informacin Pblica para el Poder Ejecutivo Nacional.
36
La reforma constitucional argentina del ao 1994 incorpor en el captulo de los nuevos
derechos las instituciones de la democracia participativa, ante las que cabe mencionar el
derecho de iniciativa del art. 39 para presentar proyectos de ley en la Cmara de Diputados
y el de consulta popular del art. 40; el derecho de todos los habitantes a la informacin y
educacin ambientales y a una informacin adecuada y veraz en la relacin de consumo, as
como la necesaria participacin de las asociaciones de consumidores y usuarios, en los
organismos de control de los servicios pblicos y entes reguladores. Adems, La Carta
Democrtica Interamericana dice que participacin de la ciudadana en las decisiones
relativas a su propio desarrollo es una condicin necesaria para el pleno y efectivo ejercicio
de la democracia (art. 6) y los Tratados de Derechos Humanos con jerarqua constitucional
consagran el derecho de todos los ciudadanos, sin restricciones indebidas, a participar
en la direccin de los asuntos pblicos, directamente o por medio de representantes
libremente elegidos (PIDCP, Art. 25.a; PSJCR Art. 23.1.a; DUDH Art. 21.1) y La Convencin
Interamericana Contra la Corrupcin dice que los Estados Partes convienen en considerar
la aplicabilidad de medidas destinadas a crear, mantener y fortalecer mecanismos para
estimular la participacin de la sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales en
los esfuerzos destinados a prevenir la corrupcin.
... es deber de los tribunales proteger los medios para que exista un
debate plural sobre los asuntos pblicos, que constituye un presupuesto
esencial para el gobierno democratico (confr. considerando 10, voto
de la mayora), dando cuenta de que la expresin y la difusin del
pensamiento y de la informacion son indivisibles, de modo que una
restriccion a las posibilidades de divulgacion representa directamente,
y en la misma medida, un limite al derecho de expresarse libremente.
Asimismo recordo que la dimensin social de la libertad de expresin
[...] implica [...] un derecho colectivo a recibir cualquier informacion y a
37
Asociacin Derechos Civiles c/ E.N. PAMI (dto. 1172/03) s/ amparo ley 16.986, 04.12.2012.
38
CSJN, Patit, Jos ngel y otro c/ Diario La Nacin y otros, 24.06.2008, Fallos: 331:1530. citando
a Gonzlez, Joaqun V., Manual de la Constitucin Argentina, N 158, pg. 167, Buenos Aires,
1897.
39
CSJN, Patit, Jos ngel y otro c/ Diario La Nacin y otros, cit.
40
Citando la doctrina del caso CSJN, Abal, Edelmiro, y otros c/ Diario La Prensa, 1960, Fallos
248:291.
41
Del Consid. 11 del fallo Patit, cit. All agreg que los debates ardorosos y las crticas pene
trantes no deben causar temor, ya que son el principal instrumento para fortalecer una democracia
deliberativa, que es principal reaseguro contra las decisiones arbitrarias y poco transparentes.
Sobre estos temas y especialmente lo referente a los aportes de publicidad estatal pueden
consultarse los siguientes fallos de la CSJN: CSJN, Editorial Ro Negro S.A. c/Neuqun,
Provincia del s/accin de amparo, 05.09.2007, Fallos: 330:3908; CSJN, Editorial perfil S.A. y
otro c/ E.N. Jefatura de gabinete de Ministros SMC s/ amparo Ley 16.986, 2.03.011, Fallos:
334:109.
42
CSJN, Editorial Ro Negro S.A. c/Neuqun, Provincia del s/accin de amparo, cit.
43
Se puede consultar un detallado anlisis de la jurisprudencia ltima de la CSJN en El
acceso a la informacin pblica en un reciente fallo de la Corte Suprema, PUSTERLA, Jos C., LL
Suplemento de Derecho Constitucional, en prensa.
44
CSJN, Asociacin Derechos Civiles c/ E.N. PAMI cit.
45
CSJN, Asociacin Derechos Civiles c/ E.N. PAMI cit, considerando 7.
46
Corte IDH, Claude Reyes y otros v. Chile., cit.
47
CSJN, Editorial Ro Negro, cit. consid. 11.
48
En especial las provenientes del art. 13. 2 del PSCR.
49
GUTIRREZ COLANTUONO, Pablo , El control social, RAP XXXXIV-403 nmero
especial - IV Congreso Internacional de Derecho Disciplinario y II Jornadas Provinciales
de Control Pblico, 12 y 13 de abril 2012, Bs.As., 2012.
50
Siempre en nuestros trabajos intentamos reflejar en el derecho administrativo los para
digmas constitucionales propios de nuestros nuevos tiempos. Sobre el marco general
posible del nuevo orden de discusin en temas constitucionales, nos permitimos sugerir
la lectura de los libros CARBONELL, MIGUEL-JARAMILLO GARCA, Leonardo, El
canon neoconstitucional Universidad Externado de Colombia, Bogot, 2010; Ricardo
LORENZETTI en su Teora de la decisin judicial, Rubinzal Culzoni, Santa Fe, 2006.
51
Tal como nos ensea el Profesor Romeo Bacellar Filho, AAVV, Ordenamientos internacionales
y Ordenamientos Administrativos Nacionales, SALOMONI, BACELLAR FILHO, SESN,
Bs.As., Ad Hoc, octubre 2006 pp. 34-35.
52
En el derecho argentino se ha construido una regla consolidada en materia de derechos
formulada por la CSJN bajo los siguientes alcances: ... Esta Corte ha dicho que donde
hay un derecho hay un remedio legal para hacerlo valer toda vez que sea desconocido;
principio del que ha nacido la accin de amparo, pues las garantas constitucionales
existen y protegen a los individuos por el solo hecho de estar en la Constitucin e
independientemente de sus leyes reglamentarias, cuyas limitaciones no pueden constituir
obstculo para la vigencia efectiva de dichas garantas (Fallos: 239:459; 241:291 y 315:1492).
CSJN, 24.02.2009 Halabi, Ernesto c/Poder Ejecutivo Nacional ley 25.873 dto. 1563/04
s/amparo ley 16.986.
53
Sobre el tema se puede consultar la obra Justicia Colectiva, LORENZETTI, Ricardo Luis,
Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, 2010.
54
PINTO, Albaro FLISFISCH, Angel Coordinadores , El estado de ciudadana.
Transformaciones, logros y desafos del Estado en Amrica Latina en el siglo XXI, pg.11,
Sudamericana, PNUD2011, Argentina.
55
Con razn se ha sostenido que Transforma un Estado en un Estado Social no es tarea fcil...este
es el verdadero problema del derecho constitucional de nuestra poca: descubrir como legalizar el
Estado Social, como establecer e inaugurar nuevas tcnicas e institutos procesales para garantizar
los derechos sociales bsicos, a fin de tornarlos efectivos., ZANCANER ZOCKUN, Carolina,
Da intervenao do Estado no domnio social, Coleao Temas de Direito Administrativo,
Nmero 21, Malheiros Editores, 2009, pp. 22.
56
La Corte IDH delineo el contenido de la garanta de la tutela administrativa efectiva en el
caso Baena Ricardo y otros v. Panam, 02.02.2001.
1
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Principios sobre el Derecho de Acceso a la Informacin, CJI/RES. 147 (LXXIII-O/08), 7 de
agosto de 2008, Ro de Janeiro, Brasil, citado por SCHIAVI, P., El control del acceso..., p. 38.
16
SCHIAVI, P., El control del acceso..., pp. 39 y ss.
17
SCHIAVI, P., El acceso a la informacin pblica en el Uruguay, en Estudios de Derecho
Administrativo. LA LEY Uruguay, 2011, N 3, pp. 405 y ss.
IV rgano de control
1 El rgano de control es la Unidad de Acceso a la Informacin
Pblica.
Es un rgano desconcentrado de la Agencia para el Desarrollo
del Gobierno de Gestin Electrnica y la Sociedad de la Informacin,
y del Conocimiento (AGESIC), dotado de la ms amplia autonoma
tcnica (artculo 19 de la Ley N 18.381).
A su vez, la AGESIC es un rgano dependiente de la Presidencia
de la Repblica, a travs de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto.18
Por tanto, puesto que la Presidencia de la Repblica integra el sistema
orgnico del Poder Ejecutivo,19 el rgano de control en estudio es un
rgano del Poder Ejecutivo.
2 La Unidad de Acceso a la Informacin est designada por un
Consejo Ejecutivo integrado por tres miembros: el Director Ejecutivo
de la AGESIC y dos miembros ms designados por el Poder Ejecutivo.
Dicho Consejo Ejecutivo es asistido por un Consejo Consultivo
compuesto por cinco miembros (art. 20 de la Ley N 18.381).
3 El rgano de control carece de potestades de administracin
activa. Sus potestades son de asesoramiento, coordinacin, orientacin,
promocin, capacitacin, informacin y control pero en este aspecto,
ante irregularidades comprobadas, sus potestades se limitan a la
denuncia ante las autoridades competentes para sancionar (artculo 21
de la Ley N 18.381).
18
DURN MARTNEZ, A., Derecho a la proteccin..., pp. 122 y ss.
19
DURN MARTNEZ, A., Poder Ejecutivo: funcionamiento y sistema de gobierno, en
DURN MARTNEZ, A., Estudios de Derecho Constitucional. Ingranusi Ltda. Montevideo,
1998, pp. 76y ss.
20
SCHIAVI, P., El acceso a la..., loc. cit., p. 406.
21
Artculo 7. (Presentacin de informes). Todos los sujetos obligados por la presente ley
presentarn ante el rgano de control, hasta el ltimo da hbil del mes de marzo de cada
ao, un informe anual sobre el cumplimiento del derecho de acceso a la informacin
pblica, que contendr:
A) Informacin del perodo anterior sobre el cumplimiento de las obligaciones que le
asigne esta ley.
B) Detalle de las solicitudes de acceso a la informacin y el trmite dado a cada una de
ellas.
Sin perjuicio de las disposiciones anteriores, estarn tambin obligados a producir un
informe semestral actualizado conteniendo la lista de informacin reservada.
sin que sea legtimo que se le cobre cualquier tipo de arancel adicional
(art. 17).
El rgano competente para decidir es el jerarca mximo del
servicio (art. 16).
La ley aclara que tambin puede decidir quien ejerza facultades
delegadas al respecto.
Una interpretacin literal de este pasaje del artculo 16, el que
refiere a la delegacin, llevara a considerarlo superfluo, puesto que es
obvio que quien posee potestades delegadas para decidir esta peticin
puede hacerlo, puesto que su resolucin se imputa al jerarca delegante.
Por tanto, la nica forma de interpretar este texto de manera que tenga
algn sentido es ver en l una norma que, aunque de manera indirecta,
prev de manera general en la materia la posibilidad de delegacin.
Esta norma habilitante no es necesaria en el caso del Poder Ejecutivo
o de las Intendencias Municipales, pues ya est prevista la delegacin
en la Constitucin (art. 168, numerales 24, 262, 278 y 280); pero s lo es
en el caso de los otros organismos jerarcas mximos del Estado, de los
Entes Autnomos, Servicios Descentralizados, Juntas Departamentales,
Municipios Autnomos y personas pblicas no estatales.
Esta solucin es legtima porque la delegacin sera prevista por
la misma norma atributiva de la competencia que se procura delegar.
El rechazo de la peticin solo puede efectuarse mediante
resolucin del jerarca del organismo motivada en el carcter reservado
o confidencial de la informacin, con indicacin de la disposicin legal
en que se funde (art. 18). Aunque la ley aqu no menciona los casos
de informaciones secretas, es obvio que tambin aqu corresponde el
rechazo de la solicitud pues esta es una de las excepciones previstas
en el artculo 8.
El inciso final del artculo 18 asigna un valor positivo al silencio
del destinatario de la peticin. En efecto, establece que vencidos los
veinte das hbiles desde la presentacin de la solicitud o su prrroga,
si no existe resolucin expresa notificada el peticionante puede acceder
a la informacin solicitada. Asimismo, considera falta grave la negativa
de cualquier funcionario a proveer la informacin.
Si bien las peticiones en estudio, en cuanto se dirigen a una Admi
nistracin estatal, se encuentran comprendidas en el artculo 318 de la
Constitucin y artculo 8 de la Ley N 15.869, de 22 de junio de 198722
22
El artculo 318 de la Constitucin dice: Toda autoridad administrativa est obligada
a decidir sobre cualquier peticin que le formule el titular de un inters legtimo en la
ejecucin de un determinado acto administrativo, y a resolver los recursos administrativos
que se interpongan contra sus decisiones, previos los trmites que correspondan para la
debida instruccin del asunto, dentro del trmino de ciento veinte das, a contar de la fecha
de cumplimiento del ltimo acto que ordene la ley o el reglamento aplicable.
Se entender desechada la peticin o rechazado el recurso administrativo, si la autoridad
no resolviera dentro del trmino indicado.
El artculo 8 de la Ley N 15.869, de 22 de junio de 1987, en la redaccin dada por el artculo
180 de la Ley N 16.462, de 11 de enero de 1994, reglamentario del artculo 318 de la
Constitucin transcrito precedentemente dice: Las peticiones que el titular de un derecho
o de un inters directo, personal y legtimo formule ante cualquier rgano administrativo,
se tendrn por desechadas si al cabo de 150 das siguientes al de la presentacin, no se
dict resolucin expresa sobre lo pedido.
El vencimiento de dicho plazo no exime al rgano de su obligacin de pronunciarse
expresamente sobre el fondo del asunto.
La decisin expresa o ficta sobre la peticin, podr ser impugnada de conformidad a lo
prevenido en los artculos 4 y siguientes.
Cuando el peticionante sea titular de un derecho subjetivo contra la Administracin, la
denegatoria expresa o ficta no obstar el ejercicio de las acciones tendientes a hacer valer
aquel derecho.
23
SHEFFER TUN, J., Constitucionalizacin del derecho a la..., pp. 166 y 169.
24
El artculo 694 de la Ley N 16.736 dice:
26
GAIERO, B.J./SOBA, I.M., La regulacin procesal del habeas data. Editorial B de F. Buenos
Aires, 2010, p. 89.
27
ALEM DEACES, J.A., Nuevos procedimientos judiciales. Editorial B de F. Buenos Aires, 2010,
p. 117.
no lo haga deber dejar constancia de las razones por las cuales las
considera innecesarias (art. 30 de la Ley N 18.381).
Es un proceso que, adems de sumario, reviste el carcter de
principal y autnomo.28
Tambin suele considerrsele, como el hbeas data propio, proceso
constitucional.29
Son procesos constitucionales aquellos previstos expresamente por
la Constitucin.30 Pero tambin se consideran procesos constitucionales
aquellos especialmente destinados a tutelar principios, valores o
derechos constitucionales.31 Desde esta ltima perspectiva no cabe
duda de que en Uruguay tanto el hbeas data propio, como el hbeas data
impropio son procesos constitucionales.
28
GAIERO, B.J./ SOBA, I.M., La regulacin procesal..., p. 85.
29
GOZANI, O.A., Hbeas Data. Proteccin de datos personales. Segunda edicin ampliada y
reformada. Rubinzal-Culzoni editores. Buenos Aires, 2011, pp. 445 y ss.
30
DE OLIVEIRA BARACHO, J.A., Processo Constitucional en Brasil, en GARCA
BELANDE, D.-FERNNDEZ SEGADO, F., (Coordinadores). La Jurisdiccin Constitucional
en Iberoamrica. Dykinson S.L./Ediciones Jurdicas/Editorial Jurdica E. Esteva/Editorial
Jurdica Venezolana. Madrid, 1997, p. 462.
31
SAGES, N.P., Derecho procesal constitucional. Logros y obstculos. Konrad Adenauer
Stiftung. Ad-Hoc. Buenos Aires, 2006, p. 22.
32
ALEXY, R., Teora de los derechos fundamentales. 2 edicin. Centro de Estudios Polticos y
Constitucionales. Madrid, 2007, pp. 91 y ss. y 513 y ss.; DURN MARTNEZ, A., Derecho
IX Clasificacin de informacin
1 En la materia se suele emplear un trmino: clasificacin. Con
cretamente hablamos de clasificacin de informacin.
2 Clasificacin, conforme al diccionario de la Real Academia
Espaola, es accin y efecto de clasificar.35 Y clasificar es, segn el
mismo diccionario, ordenar o disponer por clases.36
3 Por tanto, conforme al lenguaje corriente, la clasificacin de
informacin consiste en una ordenacin de la informacin en clases.
Esta operacin importa para conocer si la informacin es de libre
acceso o no y, en definitiva, su rgimen jurdico.
4 Conforme a la Ley N 18.381, el principio es el acceso a la infor
macin pblica, la excepcin es la restriccin. Y esto, segn el artculo 8,
procede en caso de informacin secreta, reservada o confidencial.
Por eso, segn lo expresado, podemos decir que la clasificacin
de la informacin tiene por objeto ordenar la informacin a fin de
identificarla como secreta, reservada o confidencial o, en forma residual,
fuera de esas categoras.
5 No obstante lo expresado, advierto que el Decreto N 232/010,
de 2 de agosto de 2010, por el artculo 17, literal b) define la clasificacin
como el procedimiento por el cual se determina que la informacin de
un sujeto obligado es informacin confidencial o reservada.
Como se percibe, esta definicin es ms restrictiva que la que
hemos efectuado siguiendo el significado natural del trmino clasi
ficacin.
Tal vez la explicacin de esta definicin restrictiva del decreto
obedezca a que el carcter secreto de la informacin ya viene impuesto
por la ley. Pero en realidad hay tambin en este caso clasificacin hecha
por el legislador.
X Informacin secreta
1 La informacin secreta es aquella as considerada por la ley
(artculo 8 de la Ley N 18.381).
2 A los efectos del acceso a la informacin pblica no deben
considerarse secretas las informaciones as consideradas por otros
actos jurdicos infravalentes a la ley. As, por ejemplo, las actuaciones
35
REAL ACADEMIA ESPAOLA. Diccionario de la Lengua Espaola. Vigsima Segunda
Edicin. Espasa Calpe S.A. Buenos Aires, 2002, t. I, p. 566.
36
REAL ACADEMIA ESPAOLA. Diccionario..., t. I, p. 566.
XI Informacin reservada
1 La informacin reservada es la indicada en el artculo 9 de la
ley.38
2 Solo esa informacin puede clasificarse como reservada y
no otra. No debe olvidarse que el acceso es el principio, la limitacin
la excepcin y las excepciones son de interpretacin estricta. La
enumeracin del artculo 9 es taxativa.
37
Esta ley impone a los titulares de acciones, ttulos y dems participaciones patrimoniales
al portador, suministrar, con destino al Banco Central del Uruguay, determinada informa
cin expresamente prevista tendiente a permitir su identificacin como titulares de dichos
valores.
38
Este artculo dice: Artculo 9. (Informacin reservada).- Como informacin reservada podr
clasificarse aquella cuya difusin pueda:
a) Comprometer la seguridad pblica o la defensa nacional.
b) Menoscabar la conduccin de las negociaciones o bien, de las relaciones internacionales,
incluida aquella informacin que otros estados u organismos internacionales entreguen
con carcter de reservado al Estado uruguayo.
c) Daar la estabilidad financiera, econmica o monetaria del pas.
d) Poner en riesgo la vida, la dignidad humana, la seguridad o la salud de cualquier
persona.
e) Suponer una prdida de ventajas competitivas para el sujeto obligado o pueda daar su
proceso de produccin.
f) Desproteger descubrimientos cientficos, tecnolgicos o culturales desarrollados o en
poder de los sujetos obligados.
39
DELPIAZZO, C.E., Los derechos a la privacidad y..., loc. cit., p. 73.
40
DURN MARTNEZ, A., El secreto de las actuaciones sumariales no alcanza al suma
riado, en Estudios de Derecho Administrativo. LA LEY Uruguay, 2010, N 2, p. 753.
41
DURN MARTNEZ, A., El secreto..., loc. cit., pp. 743 y ss.
42
DURN MARTNEZ, A., Casos de Derecho Administrativo. Montevideo, 2003, vol. III,
pp. 390 y ss.
43
GARCA DE ENTERRA, E., La lucha contra las inmunidades del poder. Cuadernos Civitas.
Madrid, 1995, tercera edicin, p. 38; GARCA DE ENTERRA, E., Democracia, jueces y
control de la Administracin. Civitas. Madrid, 2000, quinta edicin ampliada, p. 247; DURN
MARTNEZ, A., Eficacia y eficiencia: mrito o legalidad?, en Revista Iberoamericana de
Derecho Pblico y..., loc. cit., p. 109.
44
As lo ha sostenido la sentencia N 125, de 13 de octubre de 2011, del Tribunal de Apela
ciones en lo Civil de 1er. Turno con relacin a una informacin confidencial.
45
ABREU BLONDET, R., Derecho de acceso..., loc. cit., p. 55.
como delitos, pues son los nicos que, por su gravedad, justifican
desconocer la excepcin legal.46
46
DURN MARTNEZ, A., Derecho a la proteccin..., p. 116.
Referencias
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de Derecho Pblico y Administrativo. Colegio de Abogados de Costa Rica/ Asociacin e
Instituto Iberoamericano de Derecho Administrativo, Prof. Jess Gonzlez Prez. San
Jos de Costa Rica, ao 11, N 11-2011.
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ALEXY, R., Teora de los derechos fundamentales. 2 edicin. Centro de Estudios Polticos y
Constitucionales. Madrid, 2007.
ARISTTELES, La Poltica, Editorial Tor S.R.L., Buenos Aires, 1965.
CARBONELL, M., Constitucin poltica de los Estados Unidos Mexicanos comentada. Editorial
Porra Mxico/ Universidad Autnoma de Mxico/Comisin Nacional de los Derechos
Humanos. Mxico. Mxico, 2007.
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La Revista de Derecho, Jurisprudencia y Administracin, t. 58, 1962.
DE OLIVEIRA BARACHO, J.A., Processo Constitucional en Brasil, en GARCA
BELANDE, D.-FERNNDEZ SEGADO, F., (Coordinadores). La Jurisdiccin Constitucional
en Iberoamrica. Dykinson S.L./Ediciones Jurdicas/ Editorial Jurdica E. Esteva/ Editorial
Jurdica Venezolana. Madrid, 1997.
DELPIAZZO, C.E., Los derechos a la privacidad y a la transparencia pblica, en Revista
Iberoamericana de Derecho Pblico y Administrativo. Colegio de Abogados de Costa Rica/
Asociacin e Instituto Iberoamericano de Derecho Administrativo, Prof. Jess Gonzlez
Prez. San Jos de Costa Rica, ao 11, N 11-2011.
DURN MARTNEZ, A., Eficacia y eficiencia: mrito o legalidad?, en DURN
MARTNEZ, A., Neoconstitucionalismo y Derecho Administrativo. LA LEY Uruguay. Buenos
Aires, 2012.
DURN MARTNEZ, A., El secreto de las actuaciones sumariales no alcanza al
sumariado, en Estudios de Derecho Administrativo, N 2. LA LEY Uruguay, 2010.
DURN MARTNEZ, A., En torno al neoconstitucionalismo, en DURN MARTNEZ,
A., Neoconstitucionalismo y Derecho Administrativo. LA LEY Uruguay. Buenos Aires, 2012.
DURN MARTNEZ, A., Poder Ejecutivo: funcionamiento y sistema de gobierno, en
DURN MARTNEZ, A., Estudios de Derecho Constitucional. Ingranusi Ltda. Montevideo,
1998.
DURN MARTNEZ, A., Casos de Derecho Administrativo, vol. III. Montevideo, 2003.
DURN MARTNEZ, A., Derecho a la proteccin de datos personales y al acceso a la informacin
pblica. Hbeas data. 2 Edicin actualizada y ampliada. Amalio M. Fernndez. Montevideo,
2012.
FLORES, M.L., El acceso a la informacin pblica en el marco de la OEA, en Revista de
Derecho Pblico, N 35. F.C.U., Montevideo, 2009.
GAIERO, B.J./ SOBA, I.M., La regulacin procesal del habeas data. Editorial B de F. Buenos
Aires, 2010.
GARCA DE ENTERRA, E., Democracia, jueces y control de la Administracin, quinta edicin
ampliada Civitas. Madrid, 2000.
GARCA DE ENTERRA, E., La lucha contra las inmunidades del poder. Cuadernos Civitas,
tercera edicin. Madrid, 1995.
1 La transparencia administrativa
La transparencia es una cualidad del concepto transparente.
Transparente (del latn trans a travs, y parens, entis, que aparece) segn
el Diccionario de la Real Academia de la lengua evoca un adjetivo dicho
de un cuerpo: a travs del cual pueden verse los objetos claramente. En
otra evocacin transparente, significa claro, evidente, que se comprende
sin duda o ambigedad.1
El cuerpo transparente no implica necesariamente fragilidad. El
poder observar a travs del mismo implica poder captar sin duda su
funcionamiento, su estructura, sus consecuencias ms prximas y sus
causas remotas. La idea de transparencia supone una negacin de lo
secreto o de lo escondido. El cuerpo transparente no oculta, muestra.
El cuerpo transparente no guarda, exhibe.
Esta cualidad del objeto transparente permite al mismo ser
identificado y comprendido en toda su extensin, en toda su dimensin,
en sntesis esta cualidad evoca posibilidades infinitas de percepcin
y conocimiento del mismo objeto. Esta cualidad ha sido exportada a
diversas disciplinas del saber con la finalidad de poder identificar el
debido funcionamiento de algn objeto o cuerpo.
1
Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola, voz Transparente.
2
Cfr. COTINO, Lorenzo, Transparencia y derecho de acceso a los documentos en la
Constitucin europea y en la realidad de su ejercicio.
3
Cfr. LUNA PLA, Issa, Movimiento social del derecho de acceso a la informacin en
Mxico, IIJ-UNAM, Mxico, 2009, p. 35.
4
Cfr. ARENA, Gregorio, Transparencia administrativa y democracia, en Revista Vasca de
administracin pblica, no. 37, 1993, p. 9.
5
Cfr. LUNA Movimiento... op.cit. p. 35.
6
Cfr. FERNNDEZ RAMOS, Severiano, El derecho de acceso a los documentos adminis
trativos, Marcial Pons, Madrid, 1997, p. 375.
7
Cfr. LUNA, Movimiento..., op.cit. p. 35.
8
Cfr. HABERMAS, Jrgen, Historia y crtica de la opinin pblica, GILI, Barcelona, p.27.
9
Cfr. ARELLANO GAUULT, David y LEPORE, Walter, Reformas de transparencia: Hacer
endgena la transparencia organizacional. El caso de Mxico en Foro Internacional,
Vol. 49, No.2 (Apr.- Jun 2009) p. 313. http:// www.jstor.org/stable/27755808.
10
Cfr. FOX , Jonathan, Transparencia y rendicin de cuentas, en ACKERMAN, John, Mas
all del acceso a la informacin, SIGLO VEINTIUNO EDITORES, p.183.
11
Ibidem.
12
Ibidem.
13
Ibid, p. 187.
14
Ibidem.
15
Ibid p.188.
16
Ibid p. 188 y ss.
17
Cfr. TELLEZ, Julio Derecho Informtico McGrawHill, 3 edicin, Mxico. Al respecto
cabra la afirmacin de que informacin y datos son conceptos complementarios. Una
informacin est nutrida por varios datos que vistos de manera aislada no significaran
nada, pero concatenados generan una informacin de carcter pblico.
18
Sobre la nocin de espacio pblico vease a HABERMAS, op.cit. ARENDT, Hannah, La
condicin humana, PAIDOS, Barcelona, 1966, TENORIO CUETO, Guillermo, El Derecho
a la informacin. Entre el espacio pblico y la libertad de expresin, Porra, Mxico
2010, CALHOUN, Craig, Habermas and the public Sphere, MIT Press, Cambridge,
Massachusets and London, England, 1992, entre otros.
19
Cfr. HABERMAS, Jrgen, Historia y crtica de la opinin pblica, GILI, Barcelona, p. 23.
20
Idem.
21
Cfr. BOBBIO, Norberto, El futuro de la democracia, FCE, 2 ed. Mxico, 1996, p. 36.
Segn el autor, la democracia naci bajo la perspectiva de erradicar para siempre de la
sociedad humana el poder invisible, para dar vida a un gobierno, cuyas acciones deberan
haber sido realizadas en pblico.
22
Idem.
23
Idem.
24
Idem.
25
Refiere Luis Mara Diz Picazo que La postura maximalista de quienes afirman que cual
quier tipo de secreto oficial es incompatible con la democracia, resulta escasamente til...
un debate poltico sobre secretos oficiales, por tanto, ms que sobre la propia existencia de
estos, debe girar en torno a cual debe ser su regulacin mas adecuada. Cfr. DIEZ PICAZO,
Luis Mara, Sobre secretos oficiales, CIVITAS, Madrid, 1998., y en ese sentido tambin
lo ha entendido as la Corte Interamericana de Derechos humanos en el fallo Palamara
Iribarne vs Chile, donde refiere que las limitaciones al derecho a la informacin debe ser
las necesarias para preservar la seguridad nacional, el orden pblico... Cfr. CIDH, Caso
Palamara vs Chile, argumento no. 79 del Tribunal.
26
Cfr. TENORIO CUETO, op.cit. p. 64.
3 La clasificacin de la informacin
Como hemos venido diciendo la poltica de transparencia en
cuentra una fuerte conexin con el desarrollo del derecho de acceso a
la informacin en virtud del contenido material de ambos conceptos,
contenido material que se traduce en una sla palabra: informacin.
La informacin tiene varias connotaciones. Nos detendremos en
dos. Sabemos que hay informacin de carcter pblico e informacin
de carcter privado. La primera colma la vida pblica, satisface la
27
CIDH, Caso Palamara vs. Chile, Argumento del Tribunal No. 79.
28
Cfr. VERGARA, Rodolfo, La transparencia como problema, IFAI, Cuadernos de transpa
rencia no. 05, Mxico, 2005, p. 17.
29
Cfr. MERINO, Mauricio, La transparencia como poltica pblica, en ACKERMAN, John,
Mas all del acceso a la informacin, SIGLOXXI, Mxico, 2008, p. 242.
30
Ibidem, p. 241.
31
Cfr. TELLEZ, Julio, op. cit, p. 60.
32
Cfr. TENORIO CUETO, op. cit. p. 32.
33
Cfr. ARENDT, Hannah, op.cit. 45.
34
Ibidem, p. 53.
35
Cfr. HABERMAS, op, cit., p. 94.
36
Cfr. TENORIO, op.cit. p. 56.
37
Cfr. VILLANUEVA, Ernesto, Derecho de acceso a la informacin pblica en Latinoa
mrica, IIJ-UNAM, Mxico, 2003, p. LXX.
38
Ibidem, p. LXXIX.
39
Cfr. FERNANDEZ RAMOS, Severiano, El derecho de acceso a los documentos administrativos,
MARCIAL PONS, Madrid, 1997. Resulta interesante como la doctrina espaola, por citar
un ejemplo, ha establecido que el acceso a la informacin en manos de la administracin
puede considerarse desde cualquiera de las dos pticas referidas en este trabajo. El autor
referido en esta cita pone de manifiesto esta discusin entre diversos autores.
40
Al respecto refiere Marc. Carrillo que La difusin de lo pblico ha de ser sin duda la
regla operante en una sociedad democrtica, Cfr. CARRILLO, Marc, El Derecho a no ser
molestado, THOMSON, Navarra, 2003, p. 24.
41
Es muy comn utilizar el eslogan de transformar la Administracin Pblica en edificios
de cristal, expresin que si bien es evidentemente grfica no se corresponde con la
realidad pues existe un ncleo irreductible de secreto indispensable para la conservacin
del propio ordenamiento, Ibidem, p. 319.
42
Slo habra que aclarar que si bien es cierto la doctrina y los documentos internacionales
en materia de derechos humanos refieren a estas dos dimensiones como integrantes
de la Libertad de Expresin tambin lo es que la libertad de expresin, el derecho a la
informacin y el derecho de acceso a la informacin encuentran diversificacin en
su objeto. Cfr. FAUNDEZ LEDESMA, Hctor, Los lmites de la libertad de expresin,
IIJ-UNAM, Mxico, 2004. CARRILLO, Marc, op. cit., AZURMENDI, Ana, La libertad de
expresin en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos: La influencia
del Tribunal Europeo de Derechos del Hombre, en TENORIO CUETO, Guillermo, La libertad
de expresin y sus fronteras contemporneas, PORRUA-UNIVERSIDAD PANAMERICANA,
Mxico, 2007.
43
Al respecto Ernesto Villanueva refiere que: El principal valor en este caso es la calidad
del flujo de relaciones que se establecen entre los actores sociales, polticos y econmicos,
del funcionamiento del principio de legalidad, del desarrollo y de la fortaleza de frmulas
jurdicas que mejoren la relacin entre el Estado y la sociedad lo que en suma genera
un ambiente propicio para que todos puedan vivir mejor. Cfr. VILLANUEVA, Ernesto,
Derecho de acceso a la informacin pblica en Latinoamrica, IIJ-UNAM, Mxico, 2003,
p. XXX.
44
La publicidad de la actuacin administrativa no interfiere en modo alguno en la legiti
macin democrtica de la Administracin...sino justamente al contrario; mediante la
visibilidad, cognoscibilidad o accesibilidad, y por tanto la controlabilidad de los actos de
la administracin, viene a reforzar esas legitimidad democrtica y su configuracin esen
cialmente servicial. Cfr. FERNANDEZ RAMOS, Severiano, op. cit., p. 318.
45
Cfr. ROBLES, Guadalupe, Derecho de la informacin comunicacin pblica, Universidad de
Occidente, Mxico, 2004, p.103. De igual manera los criterios de reserva de informacin
pueden consultarse en los artculo 13 y 14 de la Ley Federal de Acceso a la Informacin
Pblica Gubernamental.
46
Para clasificar la informacin, no ser suficiente que la informacin que contengan
los documentos est relacionada con las materias de reserva o confidencialidad; para
clasificar los documentos ser indispensable que el servidor pblico demuestre que la
49
Cfr. CARRILLO, Marc, op. cit., p. 38.
50
Cfr. FAUNDEZ LEDESMA, op. cit., p. 432.
51
... el carcter preferente que se ha atribuido a la informacin, como componente de la
libertad de expresin, deriva de la relevancia pblica de esa informacin, la cual depender
de la condicin pblica o privada del implicado en el hecho objeto de la informacin, o del
grado de proyeccin pblica que este hay dado de manera regular, a su propia persona,
puesto que los personajes pblicos o dedicados a actividades que persiguen notoriedad
p blica, aceptan voluntariamente el riesgo de que sus derechos subjetivos resulten
afectados..., Idem.
9 Inters y gratuidad
El nuevo sexto constitucional establece en su fraccin III que:
Toda persona, sin necesidad de acreditar inters alguno o justificar su utili
zacin, tendr acceso gratuito a la informacin pblica, a sus datos personales
o a la rectificacin de estos, constituyendo en principio constitucional que
el acceso a la informacin debe entenderse como un derecho de toda
persona, sin distingo de ciudadana o sin necesidad de demostrar el
porque del inters que se tiene por la informacin que se solicita.54 La
52
Cfr. GOZAINI, Osvaldo, Habeas Data, Rubinzal-Culzoni, Buenos Aires, 2001, p. 113. El
dato es una referencia. Puede ser descriptivo, indicador, dar una pauta, pero no se vincula
a la informacin mientras el conocimiento no se transmita.
53
El dato es difcil que por si solo, pueda tener una incidencia grande o grave en la llamada
privacidad. Esto es, mientras el dato no resuelva una consulta determinada, no sirva a un
fin, no de respuestas o no oriente la posible solucin a un problema, es el antecedente o
punto de partida para la investigacin de la verdad; pero en el momento en que ese mismo
dato da respuesta a una consulta determinada, o sirve a un fin, o se utiliza para orientar la
solucin de un problema, se ha convertido en informacin. Cfr. DAVARA RODRIGUEZ,
Miguel ngel, La proteccin de datos en Europa, Universidad Pontificia Comillas, Madrid,
1998.
54
La legitimacin activa es la atribucin que confiere una ley a un sujeto para asumir
la figura de actor y titular de un derecho... en otros mbitos del derecho, el sujeto con
legitimacin activa es aquel que se encuentra directamente afectado por un acto con
consecuencias jurdicas. Se trata en estos casos de una legitimacin restrictiva que no
admite... [mas que los propios] intereses. En prcticamente todas las leyes de acceso... no
es necesario acreditar algn inters directo. Cfr. VILLANUEVA, Ernesto, op. cit., p. LIV.
55
Idem.
56
Idem.
57
Ibidem, p LVI.
58
Es importante distinguir entre el examen de los registros pblicos y la reproduccin
de los mismos. La gratuidad es un requisito sine qua non en la experiencia comparada
para hacer efectivo el derecho de acceso a la informacin pblica, por lo que concierne
al examen o consulta de los registros o documentos pblicos que sean de inters para el
consultante. No obstante... la reproduccin de los mismos y su envo por correo, en su caso
pueden estar sujetos al pago de un derecho Idem.
59
Cfr. VILLANUEVA, Ernesto, op. cit., p.LXII. Se refiere puntualmente en dicha obra que
El procedimiento es una de las partes medulares de un ley de acceso a la informacin
pblica, el cual est integrado por un conjunto de pasos ordenados que debe observarse
para obtener los registros pblicos solicitados o saber que hacer si existen diferencias de
percepcin y de criterio entre la entidad pblica y el solicitante por cuanto a la naturaleza
pblica o no de la informacin en cuestin.
60
La ley de transparencia y acceso a la informacin pblica gubernamental crea al IFAI... [el
cual] no est subordinado a ninguna secretara de estado. Tiene autonoma operativa, lo
cual le permite decidir sobre sus reglas de organizacin y funcionamiento internas; cuenta
11 Obligaciones de transparencia
Una de las ltimas fracciones que dotan a este derecho de acceso
con autonoma constitucional aborda el tema de las llamadas en la
Ley Federal de Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, como
obligaciones de transparencia. Ello significa que no slo la entidad
obligada deber estar dispuesta a dar la informacin en la medida en
la que el ciudadano la pida. La obligacin de transparencia encuentra
su raigambre en la tesis de la obligacin del Estado de publicitar su
actuacin.61 En ese sentido la vertiente de la que hablbamos al principio
del presente trabajo, cobra sentido en esta no menor cuestin.
La obligacin de transparencia es una de las piedras angulares
del derecho de acceso. Ya habamos analizado como todo ciudadano
que goza de la libertad de expresin tiene derecho de investigar. Ello
nos hara suponer que el derecho de acceso slo y exclusivamente es
un derecho emanado de la libertad en cuestin. Pero no, el derecho de
acceso es colmado tambin por la obligacin estatal de publicitar su
actuacin. En ese sentido cobra su vigencia autnoma o como derecho
independiente, pues rene dos caractersticas especialsimas que la
libertad de expresin por si sola o la obligacin de publicitar del Estado
por si sola no renen.
con autonoma presupuestaria lo que le facilita definir sus necesidades financieras y le
brinda la flexibilidad suficiente para la asignacin interna y ejecucin de sus recursos... Y
finalmente tiene autonoma de decisin, que garantiza independencia en sus resoluciones
y decisiones. Al respecto cfr. IFAI, Marco terico metodolgico, IFAI, Mxico, 2003.
61
Cabe apuntar que el concepto de publicidad no se refiere aqu a la promocin de bienes o
servicios a travs de los medios de informacin, sino al hecho de hacer pblico un conjunto
de datos sobre las distintas entidades pblicas que permitan a las personas saber donde
buscar con mayor precisin aquella informacin que es de su inters. Cfr. VILLANUEVA,
Ernesto, op. cit., p. LIX.
62
Ley Federal de Transparencia y Acceso a a Informacin Pblica Gubernamental.
13 Conclusiones
Sin lugar a equvocos, el tema de transparencia gubernamental
es uno de los asuntos ms relevantes de nuestras democracias contem
porneas. Transparencia en la informacin gubernamental, derecho de
63
Ver informe Mtrica de Transparencia, CIDE- COMAIP, Mxico 2011.
Bibliografa
ARELLANO GAUULT, David y LEPORE, Walter, Reformas de transparencia: Hacer
endgena la transparencia organizacional. El caso de Mxico en Foro Internacional, Vol.
49, No.2 (Apr.- Jun 2009) p. 313. http:// www.jstor.org/stable/27755808.
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BOBBIO, Norberto, El futuro de la democracia, FCE, 2 ed. Mxico, 1996.
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COTINO, Lorenzo, Transparencia y derecho de acceso a los documentos en la
Constitucin europea y en la realidad de su ejercicio.
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Pontificia Comillas, Madrid, 1998.
DIEZ PICAZO, Luis Mara, Sobre secretos oficiales, CIVITAS, Madrid, 1998.
Augusto Durn-Martnez
Catedrtico de Derecho Administrativo en la Facultad de Derecho de la
Universidad de la Repblica y en la Facultad de Derecho de la Universidad
Catlica del Uruguay. Catedrtico de Derecho Pblico en el Instituto
Universitario Politcnico del Uruguay. Catedrtico de Procesos Constitucionales
en la Facultad de Derecho del Instituto Universitario CLAEH. Director del
Departamento de Derecho Administrativo y Decano Emrito de la Facultad
de Derecho de la Universidad Catlica del Uruguay. Miembro del Instituto
de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad de
la Repblica, de la Asociacin de Derecho Pblico del Mercosur y del Foro
Iberoamericano de Derecho Administrativo.
Joelson Dias
Advogado, scio do Escritrio Barbosa e Dias Advogados Associados, Braslia/
DF. Ex-Ministro Substituto do Tribunal Superior Eleitoral (TSE). Ex-Procurador
da Fazenda Nacional. Mestre em Direito pela Universidade de Harvard.
Professor em diversos cursos promovidos por Escolas Judicirias da Justia
Eleitoral, Escolas Superiores da Advocacia e Institutos de Magistrados.
Juarez Guimares
Mestre e Doutor em Cincias Sociais pela Unicamp. Professor Associado do
Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal de Minas Gerais
(UFMG).
Rafael Valim
Mestre e Doutorando em Direito Administrativo pela Pontifcia Universidade
Catlica de So Paulo (PUC-SP). Professor do Curso de Especializao em
Direito Administrativo da PUC-SP. Coordenador do Curso Euro-Brasileiro de
Contrataes Pblicas da Universidade de La Corua Espanha. Professor do
Curso de Especializao em Direito Administrativo da Universidade Nacional
de Comahue Argentina. Presidente do Instituto Brasileiro de Estudos Jur
dicos da Infraestrutura (IBEJI). Conselheiro do Instituto Brasileiro de Direito
Administrativo (IBDA). Diretor Executivo da Red Iberoamericana de Contra
tacin Pblica Espanha. Secretrio da Comisso Especial de Direito da In
fraestrutura do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB).
Membro da Comisso de Controle Social dos Gastos Pblicos do Conselho
Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB). Diretor da Revista Brasileira
de Infraestrutura RBINF. Advogado.
Sarah Campos
Advogada, scia do Escritrio Campos e Domingues Sociedade de Advogados,
Belo Horizonte/MG. Integrante da Comisso de Direito Sindical da Ordem
dos Advogados do Brasil, Seccional Minas Gerais (OAB/MG). Mestranda em
Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).
Weida Zancaner
Especialista e Mestre em Direito Administrativo pela PUC-SP. Professora de
Direito Administrativo da Faculdade de Direito da PUC-SP. Vice-Presidente
do Instituto de Direito Administrativo Paulista (IDAP).