Captulo 2 Marco metodolgico y conceptual

En el desarrollo de este capitulo se presentan definiciones de ciertos aspectos y

conceptos que son fundamentales para el entendimiento completo del proyecto realizado.
El marco terico o conceptual, es la base de desarrollo de cualquier proyecto o trabajo de
investigacin. Es a partir de los conceptos tericos que se construyen los dems elementos
que conforman el trabajo de investigacin y desarrollo.
De igual forma, se presenta un marco metodolgico que rige el procedimiento de trabajo
en el proyecto.

1.1 Las polticas pblicas

Antes de definir que es una poltica pblica, se define a la poltica como un curso de
accin relativamente estable con un propsito, que es seguido por un actor o grupo de
actores para dar respuesta a un problema o asunto preocupante (Anderson, 2003). Esta
definicin se enfoca en los productos reales, y no propuestas o intenciones. La poltica es
algo que se desarrolla con el tiempo.
Las polticas pblicas segn (Ortegn, 2008) son una directriz de pensamiento que gua
la accin. Por lo tanto, conllevan un proceso dinmico participativo y sistmico que
presupone objetivos, instrumentos, actores y recursos. Sobrellevan una ideologa y buscan
generar un cambio dentro de la agenda poltica.
En otra de las definiciones, se tiene la de (DeLeon, 1997) quien considera que las
polticas pblicas son el conjunto de actividades de las instituciones de gobierno que van
dirigidas a tener una influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos. Esta definicin
se asemeja a la de (Zeller, 2007) quien determina que las polticas pblicas son conjuntos
de acciones que manifiestan una determinada modalidad de intervencin del Estado en
relacin con una cuestin que concita atencin, inters y movilizacin de otros actores de la
sociedad.
Al ser las polticas pblicas procesos diseados y planificados, con objetivos, cursos de
accin y lineamientos, que demandan una variedad de recursos y requieren la interaccin
entre actores polticos, se afirma: la poltica pblica es un curso de accin de la gestin
pblica que institucionaliza la intervencin pblica en respuesta a un problema social y que
se convierte en materia poltica de Estado (SENPLADES, 2011).
 Como plantean (Scartascini, Spiller, Stein, & Tommasi, 2010), las polticas pblicas no
son simplemente objetos de eleccin para un planificador social que busca el bienestar de la
poblacin, ms bien, emergen de un proceso de toma de decisiones que involucra un gran
nmero de actores polticos que interactan en una variedad de escenarios. Es en la
interaccin de estos actores o instituciones en donde, en parte, radica la importancia del
proceso de diseo de polticas, el otro aspecto relevante es la naturaleza misma de las
polticas pblicas promovidas; son estos dos aspectos (interaccin ente actores y contenido)
quienes explican los resultados de la implementacin de la poltica pblica.
Todas estas definiciones reflejan en sus dimensiones que las polticas pblicas son
instrumentos de planificacin que ejerce el Estado para mejorar las condiciones de vida de
una sociedad en pro de su desarrollo (Montezuma, 2008).
En base a los conceptos anteriores, es importante resaltar que las polticas pblicas no
son simples lneas a seguir por los gobernantes, en donde se puede escoger alguna sin
restricciones. Al contrario, son el resultado de la interaccin entre un numeroso grupo de
actores polticos y sociales, en donde las polticas elegidas deben ser implementadas y
sustentadas con el paso del tiempo, lo que les aade complejidad (Scartascini, Spiller, Stein,
& Tommasi, 2010).
La complejidad del proceso de formulacin y diseo de las polticas pblicas, radica en
varios aspectos: la diversidad de actores involucrados en los procesos de formulacin,
implica diversidad de intereses, y esto conlleva que cada actor intente modificar decisiones;
actores que no tienen claras sus preferencias, por lo que las percepciones de los problemas
son distintas para cada actor; el planteamiento de estrategias para alcanzar los objetivos de
las polticas pblicas a implementar se nubla cuando existen muchos actores polticos con
intereses particulares.
El concepto de poltica pblica incorpora como un todo varios elementos: uno de ellos
es el rol insustituible del Estado para alcanzar el bienestar colectivo y no el de unos pocos;
incorpora a las instituciones como cuerpo de la sociedad con reglas, normas y valores;
concentra sectores sociales con necesidades y preocupaciones; y tambin incorpora la
difcil tarea de coordinar, motivar e incentivar actores para que mediante estmulos, se
sumen al logro de determinados objetivos.
Un concepto que tiene gran relacin con el de polticas pblicas es el de organizacin.
Se entiende por organizacin a toda entidad a travs de la cual las personas se
interrelacionan, y se comunican mediante vnculos contractuales, acuerdos formales o
informales, derechos, normas, procedimientos o costumbres culturales, que define la
relacin de cooperacin y competencia (Ortegn, 2008).
Las polticas pblicas implican conocer, comprender e integrar las caractersticas y
consideraciones que conllevan tres componentes de organizacin: el Estado, el mercado y
la economa.
El Estado es la institucin encargada de realizar el derecho en la sociedad civil; en l se
concentra el poder poltico de una sociedad, es decir, el poder de tomar las decisiones que
afectan al conjunto de la poblacin (Ortegn, 2008). El Estado como organizacin tiene
competencias que son esenciales para las prosperidad de un pas, tiene potestad y capacidad
para equilibrar y mantener situaciones econmicas en el tiempo, debe garantizar el
desarrollo econmico y social equitativo, implementar polticas y vigilarlas para que no se
desven de su objetivo principal.
Algunas de de las capacidades especificas de un Estado, son las siguientes (Weaver &
Rockman, 1993):
Focalizar los recursos hacia donde sean mas efectivos.
Innovar en los casos que las polticas diseadas e implementadas fallen.
Garantizar la implementacin efectiva de las polticas de gobierno una vez que se
hayan decidido.
Garantizar la estabilidad de las polticas para dar tiempo a que funcionen.
Formular y mantener compromisos internacionales en materia de comercio y
defensa nacional para garantizar el bienestar del Estado en el largo plazo.
Garantizar la coherencia entre diferentes mbitos de las polticas para que las
nuevas sean coherentes con las ya existentes.
Generar coordinacin efectiva de polticas entre los diversos actores que operan
en el mismo mbito.
Estas son solo algunas de las competencias de un Estado, pero las mencionadas tienen
relacin fuerte con la temtica del proyecto. De las mencionadas las que destacan en
carcter general para todo el procedimiento de diseo, formulacin, implementacin y
seguimiento de polticas pblicas, son: coordinacin y coherencia. El desempeo de
cualquier poltica, por mejor diseo y beneficios que tenga en papel, depender de los
niveles de coordinacin y conexin entre actores con que se lleve a cabo.
Segn (Mugrave & Musgrave, 1992), se definen tres funciones centrales que deben
orientar y dirigir las polticas pblicas de un gobierno:
Funcin de asignacin: se basa en proveer bienes y servicios a la sociedad.
 Funcin de distribucin: consiste en la distribucin de la renta y riqueza, para
lograr un Estado equitativo y justo.
Funcin de estabilidad: garantizar la estabilidad econmica mediante el uso de la
poltica presupuestaria como medio para obtener empleo, estabilidad en el nivel
de precios y una elevada tasa de crecimiento econmico.
En base a lo mencionado se pueden extraer algunas conclusiones derivadas del concepto
de polticas pblicas. La primera implicacin es que las polticas pblicas se vinculan con
acciones orientadas a un objetivo, y no a comportamientos aleatorios o a la suerte. Las
polticas pblicas en la sociedad moderna, no ocurren de la nada. Se disean para lograr
metas especificas o producir resultados definitivos, aunque no siempre se logren.
Otra implicacin es que las polticas pblicas emergen en respuesta a la demanda de
polticas por parte de aquellos actores que claman acciones en algn asunto publico.
Como tercera conclusin se tiene que las polticas pblicas deben involucrar resultados
reales por parte del gobierno, no solo intenciones o discursos por parte de funcionarios.

1.1.1 Qu hace que una poltica pblica sea buena?

Se debe partir con la premisa de que las polticas pblicas son respuestas contingentes a
estados subyacentes de la naturaleza. Lo que podra funcionar en un instante en un pas
determinado, podra no funcionar en otro pas en otro momento en el tiempo. No existe
entonces, una lista nica de polticas correctas independientemente del lugar y las
circunstancias en las que se introducen.
La mayora de los pases de la regin sudamericana han gastado gran cantidad de energa
y recursos al asociar el tamao del Estado con la calidad de la gestin, y al hacer eso, han
descuidado otras consideraciones que son quizs ms importantes, tales como la forma en
que se realiza la poltica pblica, los tiempos que se determinan para llevarla a cabo, los
actores que se eligen y la forma como se ejecuta (Ortegn, 2008). Mientras tanto, algunos
pases son capaces de implementar polticas estables a largo plazo, y capaces de adaptarse a
cambios en condiciones econmicas y sociales. La explicacin a la diversidad de resultados
en cada pas se debe al funcionamiento del juego poltico interno, o el proceso de debatir,
aprobar e implementar polticas pblicas (Scartascini, Spiller, Stein, & Tommasi, 2010).
Por lo antes mencionado, es fundamental determinar que la intervencin del Estado es
un asunto tcnico, social y poltico que no depende exclusivamente del tamao o
amplitud del Estado. Principalmente la intervencin de un Estado tiene que ver con la
calidad de la misma. En otras palabras, un Estado pequeo no es garanta de xito de una
intervencin, as como tampoco un Estado grande es un obstculo para llevar a cabo una
buena poltica pblica.
El buen gobierno y la buena gestin de las polticas pblicas se basan en una serie de
propiedades que se relacionan con la gestin por resultados y la capacidad para distinguir
entre el xito y el fracaso de un desempeo gubernamental.
El siguiente listado refleja algunas de las caractersticas que deben tener las polticas
pblicas (BID, 2006).
Estabilidad: indica cun estable es en el tiempo la poltica. El hecho de contar con
polticas estables no implica que las polticas no puedan cambiar en lo mas mnimo, sino
que los cambios tienden a responder a condiciones econmicas cambiantes o al fracaso de
polticas previas, en vez de deberse a cambios de administracin en el gobierno.
Adaptabilidad: cun ajustable puede ser la poltica cuando fallan o cambian las
circunstancias. Los pases deben tener la capacidad de adaptar sus polticas pblicas a las
condiciones cambiantes, y de cambiar las polticas cuando es obvio que estn fracasando.
Esto no da luz verde a adoptar polticas unilaterales oportunistas, que estn mas cerca de las
preferencias de los gobiernos. Pases que tengan un nivel bajo de adaptabilidad de las
polticas no sern capaces de dar respuesta oportuna ante posibles crisis, y pueden quedar
atrapados en polticas inadecuadas durante largos periodos de tiempo (Scartascini, Spiller,
Stein, & Tommasi, 2010).
Coherencia y coordinacin: Esta caracterstica se debe a que en algunos pases la
formulacin de polticas sobre determinados asuntos involucra un gran numero de agencias
que no se comunican entre si, lo que lleva a divisiones o fragmentaciones entre distintas
agencias del gobierno central; entre agencias del gobierno central y otras a nivel regional o
municipal; o entre agentes que operan en diferentes etapas del proceso de formulacin de
polticas.
Calidad de la implementacin y de la efectiva aplicacin. Este elemento se refiere a que
una poltica pblica puede estar muy bien diseada pero aun as ser ineficaz si no se
implementa y ejecuta bien. La falta de calidad en general se asocia con a la falta de
burocracias capaces e independientes, as como a la falta de sistemas judiciales. El nivel de
calidad en gran parte, depende de la medida en que los polticos tengan incentivos y
recursos para invertir en sus propias capacidades (Scartascini, Spiller, Stein, & Tommasi,
2010).
Orientacin hacia el inters publico: en que medida se orienta hacia el inters pblico la
poltica pblica. Se hace referencia a la medida en la cual las polticas formuladas
promueven el bienestar general y son de inters publico, o que canalizan beneficios para
determinados individuos o regiones.
Eficiencia: en qu medida refleja una asignacin de recursos escasos que asegura
elevados retornos sociales.
A estos atributos se pueden agregar muchos ms. Por ejemplo, la buena poltica pblica
debe ser clara, econmica, monitoreable, adecuada, consistente, oportuna, etc. Sin embargo,
el nfasis para evaluar la calidad de la poltica pblica, siempre ser en los resultados
obtenidos con la implementacin de la misma. Es importante destacar que no siempre se
espera que todas las polticas diseadas tengan exactamente las mismas caractersticas. Las
diferencias en la naturaleza de distintos aspectos de poltica, en los actores que participan
en los procesos de formulacin y otros factores, conducen a que las caractersticas de las
polticas pblicas difieran de sector a sector.
No es fcil afirmar que exista un nico criterio para decir cuando una poltica pblica es
buena o mala; esto depender de muchos factores. Sin embargo, se puede hacer nfasis en
los elementos relacionados con la coordinacin.
Si no existe coordinacin se fragmentan los objetivos y se pierde el horizonte de la
poltica. Otro de los costos de una falta de coordinacin al momento de disear, formular y
ejecutar una poltica pblica radica en la creacin de menor satisfaccin y un menor grado
de apoyo hacia la poltica por parte de la sociedad, as como se generan argumentos de
desconfianza y baja credibilidad por parte de los ciudadanos hacia el Estado y sus
instituciones.
Los costos por la falta de coordinacin pueden ser vistos como un costo de oportunidad,
porque significa desaprovechar situaciones y la renuncia a la mejor opcin no realizada
(Ortegn, 2008). An cuando se disponga de financiamiento, se cuente con los recursos e
infraestructura necesaria, si se lleva a cabo una poltica pblica sin coordinacin, su
rentabilidad, productividad e impacto ser inferior frente a aquella que se haga de manera
coordinada, donde la cooperacin y articulacin entre los actores e instituciones
involucrados sea uno de los aspectos centrales en el diseo de la poltica pblica.
Cuando se cuenta con coordinacin durante el proceso de diseo y formulacin de
polticas pblicas, se crea un entorno en donde es posible generar redes de polticas
pblicas, que son redes en donde todos los actores pertenecientes a la red, pueden actuar de
comn acuerdo y son interdependientes. Las redes de polticas pblicas se basan en
compartir recursos, conocimientos e informacin, as como enfrentar en conjunto
debilidades, oportunidades y amenazas (Ortegn, 2008).
 Cabe destacar que no toda forma de cooperacin es siembre buena. Existen los casos
donde algunos sectores son excluidos de los acuerdos de cooperacin, o cuando las metas
de los que estn dentro de la cooperacin son diferentes de las de la sociedad en general.
Para que la cooperacin genere buenos resultados es necesario que se combine con dosis de
inclusin y competencia poltica (Scartascini, Spiller, Stein, & Tommasi, 2010).
Los resultados cooperativos son mas probables si existe buena capacidad de agregacin
de modo que el nmero de actores con impacto directo sobre la formulacin de polticas
pblicas sea pequeo; si hay escenarios bien institucionalizados para el intercambio poltico
y si existen tecnolgicas de implementacin crebles, como un poder judicial independiente
o una fuerte burocracia a la cual puedan delegarse determinadas polticas pblicas
(Scartascini, Spiller, Stein, & Tommasi, 2010). Esto ultimo es importante, ya que para
muchos la burocracia es algo netamente negativo para cualquier gestin o proceso, cuando
en realidad una burocracia neutral y profesional limita el espacio para la adopcin de
polticas oportunistas y mejora la confianza de los actores en que se cumplirn los
compromisos adquiridos en el marco de los acuerdos polticos.
El proceso de formulacin es fundamental para dar forma a las polticas pblicas, las
impulsa desde la idea hasta la implementacin y las sostiene (o no) a lo largo del tiempo,
por lo tanto es un factor primordial para lograr una buena poltica pblica. La calidad del
proceso de formulacin, en el cual se debaten, aprueban e implementan las polticas
pblicas, es de suma importancia para obtener resultados positivos (Scartascini, Spiller,
Stein, & Tommasi, 2010).
Si se debiesen destacar algunos de los atributos mencionados como fundamentales para
el logro de una poltica pblica de excelencia, seran los siguientes: adaptabilidad,
coherencia y coordinacin, calidad de implementacin y de efectiva aplicacin, orientacin
hacia el bienestar publico y eficiencia.

1.1.2 Fases de las polticas pblicas

Segn (Ortegn, 2008) el ciclo de la poltica pblica en la teora se sintetiza en cuatro
grandes fases: diseo, negociacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin.
 Figura: Fases de la poltica pblica (Ortegn, 2008).
Fase de diseo: se fundamenta en diagnsticos para contribuir al bienestar de las
personas. En esta etapa se hace el planteamiento de las ideas centrales sobre la visin de la
poltica, sus fines y propsitos, y se delimitan los alcances, instrumentos, actores,
restricciones, metas a lograr y bosquejo del cronograma de actividades a seguir.
Las polticas pblicas son diseadas por gobiernos y polticos quienes, guiados por sus
propios intereses, orientan la toma de decisiones en busca del apoyo electoral inmediato.
Sin embargo existe otro aspecto en cuanto a quien disea la poltica pblica. Es posible que
un grupo de personas cultas, preparadas y bien intencionadas sean quienes diseen polticas
pblicas, buscando el bienestar comn y la maximizacin del bienestar social.
El diseo o contenido de la poltica pblica debe dar respuestas a una serie de preguntas
que facilitaran el diseo como tal, la toma de decisiones y la coordinacin general de la
misma. A continuacin se muestran algunas de las preguntas a formularse en la fase de
diseo de una poltica pblica (Ortegn, 2008).
Cul es el problema o problemas centrales de la poltica pblica?
En qu grupos o reas se localiza?
A quienes beneficiar?
Cmo se van a entregar los bienes y servicios?
En que tiempo se entregan los bienes y servicios?
Con quien se va a llevar a cabo la poltica?
Qu instrumentos y herramientas se emplearn?
Cmo y quienes supervisarn la poltica(seguimiento y evaluacin)?
Qu roles y responsabilidades cumplen los actores principales?
De igual forma, se formulan las siguientes preguntas, pero ahora enfocadas hacia a los
actores implicados en la formulacin de polticas pblicas (BID, 2006).
 Quines son los actores claves que deben participar en el proceso de
formulacin de la poltica?
Cules son sus facultades y funciones?
Cules son sus incentivos, preferencias y capacidades?
Cmo son las relaciones e intercambios entre los actores involucrados?
Cmo se toman las decisiones y cmo interactan los individuos?
Dar respuesta desde un principio en el proceso de diseo de las polticas pblicas a las
preguntas planteadas, permite generar repercusiones positivas sobre un amplio espectro de
actores. Ms an, al plantear todas estas preguntas y determinar las respectivas respuestas,
se est dando un primer paso importante en la direccin correcta en la formulacin de
polticas pblicas. El fracaso de muchas polticas yace en no estar en contacto con la
realidad de cada localidad, organizacin social o momento en el tiempo; el listado de
preguntas, aunque no es definitivo ya que puede extenderse, permite planificar el proceso
extenso de diseo y formulacin de polticas pblicas.
Fase de discusin y concertacin: Ya definido el curso de la poltica, la segunda fase
comprende la concertacin con los principales actores en el plano nacional, regional y
local. Esta fase constituye el aval y respaldo de la ciudadana a la poltica diseada. Y se
logra mediante negociaciones con actores estratgicos. Con negociacin se hace la poltica
pblica (Ortegn, 2008).
En la fase de negociacin y concertacin las condiciones para cooperar y ayudar con la
poltica pueden ser del ms variado orden. Sin embargo las condiciones pueden ser ms
favorables o probables cuando los actores estratgicos tienen un horizonte temporal de
largo plazo y alcanzan a percibir propsitos de Estado y no simplemente de partidos;
cuando existen espacios institucionalizados con reglas claras y crebles, cuando se dan
pocos actores que puedan tener un impacto directo y decisivo en la formulacin de las
polticas y, a la vez, instituciones que garanticen el cumplimiento y respeto de los acuerdos
y consensos (Stein & Tommasi, 2007).
Fase de ejecucin o implementacin: La puesta en marcha de las polticas pblicas
depende en gran medida de la calidad de las instituciones que intervienen. El concepto de
instituciones abarca no solo al funcionamiento de las instituciones del esquema jurdico-
poltico-burocrtico como tal sino, tambin, al conjunto de normas, reglas de juego, valores
y principios que envuelven el comportamiento de la sociedad en su conjunto. Estas
instituciones movilizan todo tipo de recursos, a favor o en contra, de la ejecucin de las
polticas pblicas. Por lo que la ejecucin de las polticas depende en gran parte de la
calidad de sus instituciones y de la forma como interactan los actores ms representativos
en sus actividades (Ortegn, 2008).
Lo importante en esta fase no son el cumulo de indicadores de proceso o estadsticas que
se puedan generar, sino los productos generados a travs de los procesos desarrollados en la
poltica pblica planteada.
Fase de seguimiento y evaluacin: Esta fase tiene igual importancia como las
anteriores, y en muchos casos es una fase descuidada ya que no se hacen las tareas de
seguimiento y evaluacin. La importancia de esta fase radica en que permite conocer
oportunamente el andar de las polticas pblicas, usando indicadores que permitan
enmendar rumbos y hacer cambios pertinentes donde y cuando se requieran. Por otra parte,
en el seguimiento de la poltica pblica se genera aprendizaje y conocimiento para el
mejoramiento de la calidad de las polticas. Al realizar el seguimiento del desarrollo de la
poltica pblica, se puede determinar el cumplimiento de metas establecidas previamente, y
constatar la realizacin de objetivos en trminos de cantidad, calidad y costos.
La evaluacin de la poltica pblica se basa en determinar los impactos sobre los
objetivos nacionales y sectoriales que la poltica se propone lograr. Tambin implica fijar
los efectos o cambios en las condiciones de la vida de las personas, instituciones o del
entorno para el desarrollo. En la fase de evaluacin se pretende establecer los productos,
bienes o servicios que la poltica entrega a la poblacin.

1.1.3 La planificacin de las poltica pblicas

La planificacin estratgica es el proceso dinmico, sistmico y participativo que se
sigue para determinar las metas de una organizacin o gobierno y las estrategias que
permiten alcanzarlas. Presupone objetivos, instrumentos, actores y recursos. De igual
forma, pensamiento estratgico es el proceso de razonamiento acerca de sistemas o
problemas complejos con miras a alcanzar un objetivo. Presupone reducir incertidumbre y
minimizar riesgos o maximizar oportunidades (Anthony, 1998).
Dentro de la temtica de planificacin es fundamental destacar los trabajos realizados
por el profesor Carlos Matus. Matus concibe a la planificacin como una herramienta dctil
y flexible que permite acortar las distancias entre la situacin actual y la situacin deseada.
Tambin establece que planificar implica adentrarse en un conflicto entre oponentes, sean
fuerzas sociales y organizaciones.
Planificacin segn (Matus, 1987) no es otra cosa que intentar someter a nuestra
voluntad el encadenado de acontecimientos cotidianos, que al final, fijan una direccin y
una velocidad al cambio que inevitablemente experimente un pas a casusa de nuestras
acciones. Matus cuestiona la planificacin tradicional que aboga por un mtodo nico, y
propuso un mtodo capaz de dar respuesta a las necesidades de cada organizacin. Genera
entonces la Planificacin Estratgica Situacional (PES), como una metodologa flexible y
aplicable a cualquier organismo cuyo dentro de juego no es el mercado. Esta metodologa
se basa en realizar un anlisis situacional en donde intervienen todos los actores del juego
social, conectndose a problemas actuales o potenciales. La PES se compone por cuatro
momentos, que son instancias ejecutadas en el proceso de planificacin, cada una de ellas
con un propsito especifico, as como una metodologa determinada. Se contemplan
aspectos de: diagnostico y anlisis situacional, accin y definicin de operaciones de
impacto en los problemas determinados, y aspectos de evaluacin de actores.
Planificar en el mbito de polticas pblicas, implica informacin, interpretacin,
definicin, orientacin, anticipacin, coordinacin y evaluacin de una accin sostenida de
gobierno. La planificacin es parte inherente del proceso de gobernar e instrumento de
cambio (Ortegn, 2008).
Como indica Matus (1987):
Si un gobierno o institucin renuncian a conducir y se dejan conducir, renuncian a
arrastrar y son arrastrados por los hechos, entonces renuncian a la principal libertad
humana, que es intentar decidir por nosotros a donde queremos llegar y cmo luchar
para alcanzar esos objetivos.
De forma que la planificacin dentro de la formulacin de polticas publicas es base
fundamental para el proceso general, y por eso su importancia dentro del actual trabajo de
desarrollo.
Una de las funciones bsicas de la planificacin de polticas pblicas, es la prospectiva o
visin de largo plazo (Ortegn, 2008). El propsito de esta funcin es la de romper con el
cortoplacismo tradicional de las polticas pblicas, en donde se planifica una poltica
teniendo en mente solo el periodo de mandato del gobierno que la formula. De manera que
no tiene relevancia en el tiempo. La prospectiva introduce una visin de largo plazo,
permitiendo visualizar costos y beneficios de escenarios futuros que requieren de acciones
anticipadas. Esta visin a futuro que permite la funcin de prospectiva en la planificacin
de polticas pblicas, abre las puertas al desarrollo econmico, social y poltico, generando
direccionamiento, orientacin y sentido en la toma de decisiones.
La incertidumbre es un aspecto de importancia al momento de planificar con visin a
largo plazo. Puesto que nadie sabe lo que va a pasar en el futuro con certeza, las estrategias
a plantear en el momento de planificacin de polticas pblicas, deben ser robustas, es
decir, que puedan dar un resultado razonablemente favorable. Para lograr esto, se debe
hacer con la mayor cantidad de informacin relevante en el proceso de planificacin, y as
producir estrategias que puedan funcionar bien en una gran cantidad de futuros posibles.
Estas estrategias adoptadas pueden mejorarse a medida que pasa el tiempo, as como
adaptarse a cambios contextuales.
Dentro de la planificacin, la funcin de coordinacin consiste en lograr que todos los
actores dentro del proceso de planificacin de la poltica pblica, remen en la misma
direccin en procura de objetivos comunes. Es articular objetivos contrapuestos dentro de
un todo coherente (Ortegn, 2008). Esta funcin requiere un esfuerzo por parte de todos los
actores, para lograr la articulacin entre organizaciones, instituciones y dems actores.
La falta de coordinacin entre los diversos actores que de alguna forma intervienen en
todo el proceso de realizacin de una poltica pblica, conlleva la fragmentacin de dichas
polticas y generalmente, las lleva al fracaso.
La funcin de evaluacin trata de respaldar la gestin pblica orientada hacia los
resultados y el cumplimiento de los objetivos y metas determinadas en los distintos planes y
estrategias (Ortegn, 2008). Esta funcin tambin le brinda un panorama de desarrollo de la
poltica pblica tanto a las autoridades competentes, como a la ciudadana; de forma que se
puedan conocer los impactos y el trayecto de las polticas implementadas. Sirve como
funcin de respaldo al buen desempeo de una poltica pblica, o como punto de
intervencin y cambio, en caso de detectarse fallas o problemas.
La ultima funcin de la planificacin que segn (Ortegn, 2008) es importante
mencionar, es la de concertacin. La concertacin se refiere la creacin de consensos y
acuerdos mutuos que va mas all de los intereses sectoriales y regionales, con el fin de
lograr los objetivos de carcter nacional. Esto quiere decir que se requiere de la
participacin real y efectiva por parte de los actores mas representativos de la sociedad
civil. Concertar implica ponerse de acuerdo sobre una visin compartida de futuro
(Ortegn, 2008).
Todas las funciones mencionadas (prospectiva, concertacin, evaluacin y
coordinacin), van de la mano las unas con las otras, ninguna tiene prioridad sobre la otra.
Para lograr la planificacin adecuada de polticas pblicas, es necesario tener presente cada
una de ellas.

1.1.4 Formulacin de la poltica pblica

 Se pueden considerar tres grandes etapas en el ciclo de las polticas pblicas:
formulacin, implementacin o ejecucin, seguimiento y evaluacin. En este trabajo se
contempla tratar solo el proceso de diseo y formulacin, desarrollando los elementos que
dichos procesos conllevan. El proceso de formulacin es uno de los mas importantes en la
concepcin de una poltica pblica. Para poner en marcha este proceso se requiere de
insumos y recursos institucionales, informacionales, metodolgicos y tcnicos. El inicio del
proceso proviene de una necesidad socialmente percibida y una decisin poltica, que
detona sinergias institucionales y sociales para lograr un producto.
Una poltica pblica es el resultado del choque, interaccin, confluencia y dinmica de
demandantes de poltica y de oferentes de poltica. Es en esta interaccin de dos fuerzas
(oferta y demanda), en donde intervienen una gran cantidad de actores con recursos e
intereses de diversa naturaleza, con funciones de comportamiento, en ocasiones,
contrapuestas. En la demanda, los actores mas representativos son los ciudadanos, los
grupos de presin, los empresarios y los sindicatos. Por el lado de la oferta de poltica
pblica, se encuentran el gobierno, los polticos, los burcratas, los organismos
internacionales, centros de investigacin y grupos profesionales (Ortegn, 2008). Este
proceso de formulacin debe apuntar hacia la inclusin en igualdad de condiciones. Se debe
contemplar la perspectiva de genero para fomentar cambios profundos en el aspecto
econmico, social y sociocultural (SENPLADES, 2011).
Luego de esa dinmica inicial entre las dos fuerzas, ambas confluyen y se
contrabalancean mediante las reglas del juego dadas por el marco legal, el marco
regulatorio, los acuerdos, los pactos o las reglas de la burocracia. As que, tanto las
demandas como las ofertas de poltica constituyen los principales insumos que intervienen
en su formacin.
Una tercera etapa se desarrolla cuando los dos anteriores componentes interactan en la
sociedad dentro de un contexto macro y micro, definido por las restricciones
institucionales, financieras, tecnolgicas, legislativas, polticas, ideolgicas, culturales y de
informacin del respectivo momento histrico en que se constituye la poltica pblica.
En base a esto, se aprecia que la poltica pblica se desarrolla en un marco con mltiples
actores, cada uno con diferentes capacidades, puntos de vista, intereses y fuerzas de poder.
La forma en que los actores interacten, determina los productos tangibles e intangibles de
la poltica. En este juego, los jugadores son los actores estatales y los polticos
profesionales, como tambin los grupos empresariales, sindicatos, medios de comunicacin
y otros miembros de la sociedad civil.
Figura : Proceso de elaboracin de la poltica pblica. Elaboracin propia en base a (Ortegn,
2008).

La figura anterior indica de forma resumida lo indicado anteriormente. Para construir la

poltica pblica se requiere de la interaccin de un conjunto de diversos actores, los cuales
se pueden establecer en dos grandes grupos: los demandantes y los oferentes de la poltica
pblica. El primer grupo lo comprenden los ciudadanos, empresarios del sector publico y
privado, sindicatos, organizaciones no gubernamentales, en general todo actor perteneciente
a la sociedad civil. El segundo conjunto, el de los oferentes de poltica pblica, lo
conforman el gobierno, polticos, diversas organizacin, centros de investigaciones, entre
otros; es decir aquellas organizaciones capaces de formular e implementar polticas
pblicas. Dichos actores deben tener conocimiento sobre la realidad social del pas, y as
poder comprender y explicar fenmenos sociales.
Es mediante reglas, leyes, normas y acuerdos que el grupo de actores consigue un punto
de acuerdo para comenzar el proceso de planificacin de la poltica pblica. En muchos
casos en esta etapa, se deben dejar a un lado intereses personales y abogar por las
decisiones que lleven al mayor beneficio para la sociedad.
 El proceso de construccin de la poltica pblica en la figura anterior es simple, puesto
que no se indican los pasos de formulacin, implementacin, seguimiento y evaluacin. Sin
embargo sirve como un esquema con visin general del proceso de crear polticas pblicas.
La utilidad de la figura radica en apreciar la interaccin de los diversos actores en el
proceso macro de construccin de polticas pblicas.
De forma simplificada, las etapas del proceso de formulacin de polticas pblicas son:
etapa preparatoria y de diagnostico, etapa de formulacin de lineamientos y definicin de
polticas, etapa de aprobacin e incorporacin al sistema para su implementacin
(SENPLADES, 2011).
Etapa preparatorio y de diagnostico: El primer paso para la construccin de una
poltica pblica consiste en asegurar que la situacin problemtica u oportunidad de
desarrollo sea incluida en la agenda poltica. Segn (SENPLADES, 2011) el termino
agenda indica el conjunto de la situacin problemtica que necesita un debate publico o
la intervencin activa de las autoridades legitimas. En esta primera etapa se integran los
equipos de trabajo poltico y tcnico, agrupando los distintos actores que forman parte del
proceso de formulacin. Como se indic, se identifican los problemas u oportunidades de
desarrollo que requieran de una poltica pblica. Se conforman espacios de participacin de
actores sociales, promoviendo la recoleccin de informacin para generar un anlisis de
situacin y caracterizacin. Por ultimo se jerarquizan las alternativas y se hace la seleccin
de una.
Etapa de definicin de polticas, programas y proyectos: En esta segunda etapa
dentro del proceso de formulacin, se generan los lineamientos generales de la poltica,
abriendo espacios de participacin ciudadana que aseguren la incorporacin de todos los
sectores posibles. Se lleva a cabo un anlisis territorial para la posterior elaboracin y
definicin de programas y proyectos articulados a la poltica pblica.
Etapa de aprobacin e incorporacin al sistema: En esta etapa final se hacen los
ajustes a la propuesta por parte de los equipos tcnicos y polticos. Se avala la propuesta de
la poltica pblica por parte de las autoridades pertinentes. Existe tambin un acto de
validacin social, en donde la sociedad civil, a travs de los mecanismos participativos,
aprueba la poltica formulada.
Lo importante a destacar del proceso de formulacin de polticas pblicas es la
complejidad del proceso, dada por la multiplicidad de actores con diversos poderes,
horizontes temporales e incentivos, que causa una variedad de escenarios con distintas
reglas que limitan su interaccin. Por esto no es posible entender por completo estos
procesos de formulacin.

1.2 Modelado de procesos

Luego de tener una definicin establecida de lo que son las polticas pblicas y como se
crean, es necesario desarrollar en que consiste el modelado de procesos. Como parte de los
objetivos del proyecto se tiene el de sistematizar un proyecto y construir un modelo
organizacional, para lograr esto es necesario modelar los procesos que forman parte del
proyecto, haciendo uso de alguna metodologa adecuada.
El modelado de procesos es una disciplina que permite definir y explicar las practicas de
una organizacin. Representa la estructura y dinmica de una organizacin, es decir, sus
procesos, flujos de informacin y el almacenamiento de sus datos (Alvarez, 2008). El
modelado de procesos permite describir cada proceso de una organizacin, especificando
entradas y salidas, actividades, roles y reglas de cada proceso.
En el desarrollo de software el modelado de procesos ha sido ampliamente usado
durante mucho tiempo, pero cada vez es mas usado para otros propsitos. El modelado de
procesos se supone como una herramienta para enfrentar la complejidad de la planificacin
y control de procesos (Becker, Rosemann, & Uthmann, 2002).
La importancia del modelado de procesos radica en que permite entender y reestructurar
las actividades que se desarrollan en una organizacin en funcin de alcanzar sus
objetivos.. El modelo de procesos representa una de las actividades mas importantes del
proceso de desarrollo, ya que permite al grupo de desarrolladores obtener mayor
comprensin sobre los procesos que se deben automatizar en la aplicacin a crear (Alvarez,
2008). Aunque se relacione mucho al modelado de procesos con creacin de programas
computacionales, como se indic, esto no lo excluye de ser usado para explicar las practicas
de una organizacin social.

1.2.1 Conceptos bsicos del modelado de procesos

Modelo: es la descripcin simplificada de un fenmeno. Esta descripcin no cambia al
fenmeno, pero si al entendimiento que se tiene de l. Existen muchos tipos de modelos, la
eleccin depender del propsito para que se quiera modelar. El nivel de descripcin,
genera mayor adecuacin en variedades de contextos. Es decir, mientras mas detalles tenga
el modelo, se podr adaptar a mayores situaciones (Gershenson, 2015). Por otra parte, lo
modelado son los fenmenos en s. Mayor cantidad de informacin en un modelo no
implica que sea mejor que otros, se debe tener precaucin ya que mucha informacin puede
ser irrelevante y cargar el modelo con datos innecesarios.
Proceso: Es un conjunto de tareas o pasos parcialmente ordenados, que se llevan a cabo
para lograr una meta especifica. (Curtis, Kellner, & Over, 1992). Dentro de los procesos se
tiene actores, actividades, reglas, recursos, objetivos, entradas y salidas.
Actores: puede ser una persona o maquina capaz de llevar a cabo el flujo de actividades
definido para un proceso (Alvarez, 2008).
Entrada: son los prerrequisitos necesarios para ejecutar un determinado proceso. Estos
prerrequisitos pueden ser informacin, documentos, recursos materiales, solicitudes,
aprobaciones, etc. La realizacin del proceso transforma de alguna manera estas entradas.
Salida: conforman los productos obtenidos por la realizacin del proceso. Al igual que
en las entradas, los productos obtenidos pueden ser informacin, documentos,
aprobaciones, objetos, etc.
Reglas: son las polticas y restricciones de un proceso.
Recursos: constituye cualquier tipo de informacin requerida en un proceso, por lo que
son prerrequisitos necesarios para ejecutarlo. A diferencia de las entradas, los recursos no
son transformados por el proceso (Alvarez, 2008).
Actividades: son las acciones estructuradas e interrelacionadas que se llevan a cabo
como parte de un proceso. Cada actividad representa un subproceso de un proceso mas
grande (Alvarez, 2008). Las actividades son realizadas por los actores del proceso, usando
los recursos, entradas para generar las salidas.
Acciones: segn (Alvarez, 2008), las acciones representan la unidad fundamental de
especificacin de comportamiento, la cual no se puede descomponer en otras acciones.

1.3 El Lenguaje Unificado de Modelado (UML)

Para modelar un proceso existe una gran cantidad de herramientas y tcnicas para
lograrlo, por lo que elegir la adecuada para modelar un fenmeno es una actividad
importante.
En el diseo de sistemas, se modela para manejar la complejidad que todo sistema tiene.
Al modelar, se centra la atencin en los pequeos detalles, en los elementos y as comunicar
los aspectos realmente importantes del sistema. El nivel de detalle que se genere en un
modelo depende de dos aspectos: el modelado y el lenguaje de modelado usado. Es en este
segundo aspecto en donde el UML tiene relevancia.
 El UML es una de las herramientas mas emocionantes en el mundo actual de desarrollo
de sistemas, esto se debe a que permite generar diseos que capturen ideas en forma
convencional y fcil de comprender, permitiendo comunicarlas a otras personas ajenas al
proceso de modelado (Schmuller, 2001).
La utilidad del UML se enfatiza en permitir visualizar, especificar y documentar
modelos de sistemas, incluyendo su estructura y diseo (Object Management Group, 2015)
En base a todo lo anterior, se entiende al UML como: una herramienta de esquematizar,
como un lenguaje de modelado y como un lenguaje de programacin. En el presente trabajo
ser utilizado como una herramienta para modelar y esquematizar.
Algunas de las ventajas principales del UML son las siguientes:
1. Lenguaje formal: cada elemento del lenguaje tiene un significado definido, de
forma que al modelar cualquier faceta del sistema, no ser malentendido.
2. conciso: todo el lenguaje se compone de notacin simple y directa.
3. Exhaustivo: el UML permite describir todos los aspectos importantes de un
sistema.
4. Acceso libre: Fue construido en base a experiencias de la comunidad orientada a
objetos durante los ltimos 15 aos, y su documentacin se encuentra fcilmente
en la web.

1.3.1 Los diagramas UML

El Lenguaje Unificado de Modelado se compone por varios elementos grficos que se
combinan para conformar diagramas. Para crear cada diagrama, existen reglas a seguir para
unir estos elementos.
Un diagrama tiene como propsito presentar diversas perspectivas de un sistemas, como
se dijo antes, esta es la definicin de un modelo. Existen varios tipos de diagramas dentro
del lenguaje UML, a continuacin se describen los relevantes para el actual trabajo.

Diagrama de procesos
Un diagrama de procesos o diagrama de caja negra, permite representar los insumos
de entrada a un proceso determinado, as como los actores que intervienen en el mismo. De
igual forma, representa los productos o salidas que se obtienen al realizarse el proceso
especifico. Un proceso es un conjunto estructurado de actividades que se ejecutan para
alcanzar un objetivo especifico. Se activan por eventos, tienen actividades, actores, reglas,
entradas y salidas. Un proceso puede formar parte de otro proceso.
 El diagrama de procesos, como su nombre lo indica, se centra en un proceso y est
compuesto por los siguientes elementos:
Los actores.
La entrada.
Las salidas.
Las reglas.

Figura: Representacin grafica de un diagrama de procesos con sus elementos.

Diagrama de relaciones
Tiene como propsito mostrar las interrelaciones de todos los procesos en cierto dominio
funcional. La creacin de este diagrama implica o requiere un conocimiento profundo del
sistema en estudio, as como comprensin clara de la secuencia e interrelaciones de los
procesos a conectar. Este diagrama sirve como ayuda de navegacin entre un conjunto de
procesos y facilita la eleccin de factores en una situacin que maneja el funcionamiento y
comportamiento de varios factores de eleccin. Muestra relaciones causa-efecto y permite
analizar los enlaces naturales entre diferentes aspectos de una situacin compleja.
Los elementos que componen un diagrama de relaciones son: los procesos en s, las
entradas (eventos) y salidas a los procesos, los recursos necesarios para la ejecucin de
algn proceso y los conectores entre cada uno de ellos.

A continuacin se presenta la simbologa usada en la representacin de un diagrama de

relaciones.
 Cabe destacar que el smbolo usado para representar la entrada y salida a un proceso es
el mismo para ambos, depender entonces de la direccin de la flecha respectiva del
elemento para determinar de qu caso se trata. La salida de un proceso puede ser la entrada
a otro.
La visin generalizada que presenta el diagrama de relacin entre procesos, permite
apreciar y describir la estructura general del sistema modelado, mediante la relacin
entrada-salida en cada proceso.