Accountability Social: la otra cara del control.

Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz

Existe un acuerdo en la literatura respecto a que los regmenes democrticos

establecidos durante el ltimo periodo de democratizacin presentan varios dficit
institucionales, en particular a lo que se refiere a los mecanismos de Accountability. No
obstante, el escenario poltico reciente tambin ha sido ocupado por diversas
organizaciones de la sociedad civil que exigen y monitorean la legalidad de las acciones del
Estado. Esto ltimo representa una nueva forma innovadora de politizacin en la regin. El
concepto de Accountability social - que se hablara en este capitulo - rene en un marco
comn, un grupo dismil de iniciativas de la sociedad civil y los medios. El objetivo central
de este capitulo es analizar el funcionamiento de esta nueva forma de poltica, enfatizar
algunos de sus logros y advertir sobre sus limitaciones
Dos razones justifican la focalizacin en los mecanismos sociales de control. 1
naturaleza emprica: pese al alcance que ha tenido estos mecanismos de control, las
evaluaciones recientes del desempeo institucional de las democracias latinoamericanas
han minimizado la importancia de los mecanismos sociales de Accountability 2.
Fundamentos tericos: se considera que estos mecanismos alternativos compensan algunas
limitaciones intrnsecas de las elecciones como herramientas de Accountability poltica y
son cruciales para activar una red, en muchos casos reciente, de agencias intraestatales de
control.

Formas de Accountability

Debido a que la democracia representativa implica la existencia de una brecha

fundamental entre los representantes polticos y los ciudadanos; la cuestin central que
aborda el concepto de Accountability es como regular y reducir la brecha entre
representantes y representados, preservando siempre la distancia entre las autoridades
polticas y los ciudadanos que caracteriza las relaciones de representacin. El concepto de
Accountability hace referencia a la capacidad para asegurar que los funcionarios pblicos
rindan cuentas por sus conductas, que estn obligados a justificar y a informar sobre sus
decisiones y que eventualmente puedan ser castigados por ellas. La Accountability del
poder poltico puede ser legal o poltica. La Accountability legal esta orientada a garantizar
que las acciones de los funcionarios pblicos estn enmarcadas legal y constitucionalmente,
esto se puede hacer mediante la separacin de poderes, el reconocimiento de derechos
fundamentales y el sistema de pesos y contrapesos. Por lo mismo, un gobierno ser
legalmente responsable(accountable), si es posible controlar que las acciones
gubernamentales no infrinjan la ley y se ajusten al debido proceso, para lo cual, es
necesario la existencia de un sistema legal con capacidad para imponer la ley y hacer que
los gobernantes obedezcan. La accountability poltica, es la capacidad del electorado que
tiene para hacer que las polticas gubernamentales respondan o se adecuen a sus
preferencias. Aqu, un gobierno es polticamente responsable (accountable) si los
ciudadanos tienen los medios para castigar a administraciones irresponsables o a aquellas
cuyas polticas no responden a las preferencias del electorado. Las elecciones son la
institucin central para llevar adelante este tipo de control. Pues proveen a los ciudadanos
un mecanismo que peridicamente les permite responsabilizar a los gobiernos por sus
actos. Obligando a irse a aquellas que no actan segn el inters de los ciudadanos,
reeligiendo a aquellos que si lo hacen. Por otra parte Guillermo O Donnell, ha clasificado
los mecanismos de accountability en horizontales y verticales. Accountability horizontal es
la operacin de un sistema intraestatal de controles, mientras que los mecanismos estatales
implican la existencia de controles externos sobre el estado. Esta clasificacin enfatiza la
direccionalidad del sistema de control as como el o los terrenos en que se producen los
intercambios. En el caso del accountability horizontal, los intercambios se producen dentro
de una red de agencias estatales interactuantes que se controlan y equilibran mutuamente.
La accountability vertical, implica la existencia de un agente de control social externo.
Principalmente el electorado, pues estas representan una instancia de control anclada en la
sociedad, que brinda a los ciudadanos el derecho de castigar o recompensar peridicamente
a los representantes electos con su voto.

Democracia y accountability en Amrica Latina

Existe un amplio consenso sobre la falta de Accountability gubernamental en gran

parte de Amrica Latina. Por ejemplo. ODonnell sostiene que las poliarquas
latinoamericanas exhiben un notorio dficit de Accountability horizontal, lo cual hace que
cuestione la naturaleza representativa de estos regmenes. Pues muchos de estos regmenes
en Amrica Latina, no son democracias representativas, sino delegativas, en estas
democracias el proceso de autorizacin de los representantes no se complementa con
mecanismos eficaces de Accountability. Las elecciones autorizan a los representantes, pero
no hay una red de instituciones capaces de controlar las acciones del ejecutivo. Shuggart,
Moreno y Crisp afirman que la aparente escasez de Accountability horizontal en Amrica
Latina se debe al mal funcionamiento de la Accountability vertical. Por ltimo como
muestra la literatura sobre clientelismo poltico, compra de votos y fraude electoral, muchas
de las democracias de la regin presentan reas donde el libre ejercicio de los derechos
polticos corre peligro debido a actores autoritarios que corrompen y manipulan las
instituciones electorales. Esto, lejos de brindar un mecanismo eficaz de Accountability
vertical, las elecciones en estas reas contribuyen a reproducir estructuras polticas
autoritarias

Accountability social una forma diferente de control?

La Accountability social es un mecanismo de control vertical, no electoral, de las

autoridades polticas basado en las acciones de un amplio espectro de asociaciones y
movimientos ciudadanos, as como tambin en acciones mediticas. El objeto de esto, es
monitorear el comportamiento de los funcionarios pblicos, exponer y denunciar actos
ilegales de estos y activar la operacin de agencias horizontales de control. La
Accountability social puede canalizarse tanto por vas institucionales y como no
institucionales. La Accountability social puede ejercerse entre elecciones, no depende de
calendarios fijos, se activa a pedido y puede dirigirse hacia el control de temas, polticas
o funcionarios particulares. En la forma de imponer sanciones. Los actores que utilizan el
mecanismo de Accountability social, pueden ejercer estas funciones de vigilancia sin
necesidad de contar con mayoras especiales o con atribuciones constitucionales para el
control. Pues, se apoyan tanto en la intensidad de sus reclamos como en el impacto de sus
acciones en la opinin pblica para ejercer el control.
 Ahora se dan tres preguntas para definir mas el Accountability social: 1)qu se
puede controlar? 2) quines son los actores que pueden ejercer controles? 3) cmo
sancionan estos actores lo que hacen los polticos y los burcratas?

1)qu se puede controlar? :

Los mecanismos de Accountability social buscan controlar poltica y legalmente las
acciones de los polticos y de los burcratas. Las iniciativas de la sociedad civil y las
investigaciones mediticas se organizan en torno a demandas que exigen el cumplimiento
de la ley y del debido proceso, exponen y denuncian actos gubernamentales ilegales,
activan la operacin de agencias horizontales de control y monitorean la operacin de
dichas agencias. De esta forma este mecanismo no solo contribuye a que se cumplan las
leyes, sino que adems, hacen que las acciones gubernamentales se correspondan segn las
preferencias de los ciudadanos.

2) quines son los actores que pueden ejercer controles? :

Adems de los actores tradicionales que pueden ejercer control (legisladores,
partidos polticos, ramos legislativas, ejecutivas y judicial) la Accountability social,
incorpora nuevos actores como las asociaciones civiles, movimientos sociales, las ONG y
los medios de comunicacin.

3) cmo sancionan estos actores lo que hacen los polticos y los burcratas? :
Pese a los recursos que tiene el Accountability social para controlar las actuaciones
de los gobernantes, estos no tiene capacidad de aplicar sanciones. No obstante lo anterior,
los efectos del control poseen consecuencias materiales. Por una parte, imponen costos
reputacionales que pueden tener consecuencias polticas que se manifiestan
institucionalmente. Por otra parte, los mecanismos sociales son una condicin necesaria
para la activacin de mecanismos institucionales como las Comisiones Investigadoras de
Justicia o del Congreso.
En relacin a la forma en que los mecanismos sociales imponen estas sanciones y
como se relacionan con los otros mecanismos de Accountability
1) los mecanismos sociales controlan exponiendo y denunciado actos presumiblemente
ilegales. Las denuncias sobre casos especficos proveen ejemplos de las fallas en el
desempeo de las agencias horizontales, permiten llamar la atencin sobre temas
problemticos de un modo con el cual la ciudadana se puede relacionar. Al llamar
la atencin obre temas puntuales, las denuncias pueden producir cambios en la
apreciacin social de un fenmeno particular, transformndolo en cuestiones de una
agenda ms general y publica.
2) Los mecanismos sociales controlan porque pueden activar la operacin de los
mecanismos horizontales. Esta activacin puede darse: a) cuando un movimiento
social se organiza y moviliza en torno de una demanda o reclamo en particular; b)
cuando los medios cubren e informan sobre acciones o reclamos de un movimiento
particular, o cuando desarrollan su propia investigacin en relacin a un tema dado
o c) cuando los individuos o asociaciones activan procedimientos judiciales
regulares, en el nivel local, internacional o en agencias de supervisin. En tanto,
estas acciones amenazan a los funcionarios con ser llevados ante la justicia o con un
aumento de sus costos reputacionales, pueden resultar en la activacin de
mecanismos horizontales y verticales.
 3) Los mecanismos sociales controlan, en tanto algunas veces resultan en el
establecimiento de organizaciones paralelas de vigilancia social para el
monitoreo del desempeo de agentes u oficinas publicas.

Entonces. Es la Accountability social un instrumento eficaz de control? S, pues,

por un lado, dadas las sanciones que la Accountability social puede imponer, es posible que
los funcionarios pblicos lleguen a la conclusin de que es ms conveniente abandonar
ciertas prcticas que puedan generar tanto costos reputacionales como judiciales. Por otro
lado, y en tanto, los funcionarios pblicos puedan anticipar que actividades o polticas
generan sanciones sociales, esto podra dar lugar al desarrollo de procedimientos mas
sofisticados y sutiles para sobrevivir a la Accountability.

Accountability social en Amrica Latina.

El ejercicio del Accountability social en Amrica Latina se apoya fundamentalmente

en tres tipos de estrategias: 1) jurdica, 2) movilizacional y, 3) meditica

1) Jurdica: Esta estrategia presupone la activacin del Poder Judicial o de otras

agencias de control a partir de la iniciacin de reclamos o peticiones legales por parte de los
ciudadanos o agrupaciones cvicas. Esto tiene dos propsitos: a) brinda un sello de
legitimidad a las peticiones y b) obliga al Estado a tomar partido con respecto a los
reclamos presentados. El uso de la estrategia jurdica por parte de la sociedad civil puede
enmarcarse dentro de una tendencia global hacia la judicializacin de la poltica. Esto se
caracteriza por el aumento en la cantidad de reclamos legales en los tribunales judiciales, la
aparicin de instituciones legales nuevas que acrecientan el abanico de opciones de peticin
por derechos y la expansin de la cantidad de actores autorizados para hacer reclamos.
En las ltimas dcadas, varios pases de la regin han experimentado un aumento de
la litigiosidad. Este crecimiento ha sido alentado por dos formas distintas de
judicializacin. Por una parte, por un aumento del nmero de casos llevados a los
tribunales judiciales y por otra, por un aumento del nmero de las peticiones canalizadas ya
sea a travs de alguno de los mecanismos institucionales recientemente establecidos o de
las agencias con mandato que fueran creadas en las ltimas dcadas.

2) Movilizacional: Para que una movilizacin social sea exitosa, el problema tiene
que volverse visible, debe movilizar a la opinin pblica y tiene que imponer costos de
reputacin a los agentes pblicos que valoran dicha reputacin y deben protegerla para
mantenerse en sus funciones. Si la estrategia de movilizacin llama la atencin sobre actos
ilegales o de corrupcin especficos, congrega a actores importantes de la poblacin y
genera costos de reputacin, puede entonces activar otros mecanismos de sancin. La
eficacia de la estrategia de movilizacin esta mediada por la evaluacin que hagan los
funcionarios pblicos de los costos anticipados de las denuncias.

3) Meditica: la Accountability social requiere visibilidad, y los medios son el

instrumento ms importante para alcanzar esa meta. Esta estrategia funciona porque como
sucede con la de movilizacin, la visibilidad impone costos de reputacin a los agentes
pblicos que tienen que proteger su imagen moral y profesional para mantenerse en el
cargo. Asimismo, puede ser activada por periodistas individuales, por un medio en
particular o por ciudadanos y asociaciones de la sociedad civil.

Accountability social y estudios sobre democratizacin.

Los mostrado aqu muestran que la Accountability puede llevarse a cabo siguiendo
caminos diferentes de los que suele reconocer la teora democrtica. Estos mecanismos
alternativos cumplen un papel importante en el control de las acciones gubernamentales por
lo que no pueden ser relegados de los actuales debates sobre Accountability. Sin embargo,
el reconocimiento de estos mecanismos alternativos de control deja abierta una serie de
cuestiones que la futura investigacin emprica tendr que abordar. Entre ellas:

1) Las formas en que la Accountability social genera control y produce resultados

eficientes.
2) La relacin entre los mecanismos sociales, electorales y horizontales de
Accountability.
3) Riesgos que derivan del choque entre los mecanismos representativos y los sociales.
4) Riesgos que derivan del choque entre las garantas legales-constitucionales y los
mecanismos sociales
5) Las condiciones (institucionales, polticas, culturales e histricos) que da forma al
surgimiento y al funcionamiento de mecanismos sociales de Accountability y su
acceso a ellos.