UNIVERSIDADE DE SO PAULO

FACULDADE DE ARQUITETURA E URBANISMO

CAMILA FUJITA

Dilema urbano-ambiental na formao do territrio brasileiro:

desafios ao planejamento urbano no Brasil

SO PAULO
2008
 CAMILA FUJITA

Dilema urbano-ambiental na formao do territrio brasileiro:

desafios ao planejamento urbano no Brasil

Tese apresentada Faculdade de Arquitetura e

Urbanismo da Universidade de So Paulo para
obteno do ttulo de Doutora em Arquitetura e
Urbanismo.

rea de Concentrao: Paisagem e Ambiente

Orientadora: Prof. Dr. Maria ngela Faggin Pereira
Leite

SO PAULO
2008
AUTORIZO A REPRODUO E DIVULGAO TOTAL OU PARCIAL DESTE
TRABALHO, POR QUALQUER MEIO CONVENCIONAL OU ELETRNICO PARA
FINS DE ESTUDO OU PESQUISA, DESDE QUE CITADA A FONTE.

E-MAIL: fujita@unochapeco.edu.br

Fujita, Camila
F958d Dilema urbano-ambiental na formao do territrio brasilei-
ro: desafios ao planejamento urbano no Brasil / Camila Fujita. - -
So Paulo, 2008.
214 p. : il.

Tese (Doutorado rea de Concentrao: Paisagem e Am-

biente ) FAUUSP.
Orientadora: Maria ngela Faggin Pereira Leite.

1.Planejamento territorial urbano Brasil 2.Meio ambiente

urbano 3.Territrio 4.Polticas pblicas 5.Poltica urbana
I.Ttulo

CDU 711.4
Aos meus pais, Mrio e Aurora, pela vida, o incio e o meio.
 AGRADECIMENTOS

Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo, pela oportunidade de

realizao do doutorado. Profa. Dra. Maria ngela Faggin Pereira Leite, orientadora, pela
disposio, seriedade e zelo, meu agradecimento pelo aprendizado, carregarei essas
experincias comigo. Ao Prof. Dr. Euler Sandeville e Profa. Dra. Maria Helena Ferreira
Machado, pelas preciosas contribuies na ocasio da qualificao, bem como aos demais
professores que tive em minha vida e que me mostraram a grandeza e o desafio que a prtica
da docncia e da pesquisa requer. Aos queridos amigos e colegas de trabalho da Universidade
Comunitria Regional de Chapec, em especial, Ana Laura Villela, Alexandre Matiello,
Christine Scherer, Danielle Bencio, Leandro Bordin e aos integrantes do Grupo de Pesquisa
Cidade: Cultura, Urbanizao e Desenvolvimento, por encherem de vida um cotidiano e por
compartilharmos muito mais que um ofcio, mas um projeto de vida, essa tese tambm foi
feita por e para vocs. Aos amigos, de hoje e de ontem, que de alguma forma contriburam
para que chegasse a esse momento. Aos companheiros de alma, amados pais e irmos, primas
e primos do corao, minha grande famlia, Ronaldo querido, Bindi minha gotinha de luz,
vocs so meu bem estar e bem querer.
 RESUMO

FUJITA, C. Dilema urbano-ambiental na formao do territrio brasileiro: desafios ao

planejamento urbano no Brasil. 2008. 215 f. Tese (Doutorado) Faculdade de Arquitetura e
Urbanismo, Universidade de So Paulo, So Paulo, 2008.

A separao no tratamento de questes urbanas e ambientais na formao do territrio

brasileiro e na formulao de polticas pblicas de cunho territorial aqui avaliada atravs de
uma abordagem dialgica, que busca relacionar alguns dos principais aspectos sociais,
histricos, econmicos e polticos que marcaram essa trajetria em diferentes perodos no
tempo, contextos no espao e escalas de anlise. Essa fragmentao observada nas propostas
que, em diversos momentos do percurso brasileiro, se referiram s possibilidades de
desenvolvimento scio-econmico aliado aos processos institucionais de conformao
territorial calcados em instncias jurdicas. Este trabalho pe em questo a validade dessa
forma de abordagem para a compreenso e a interveno sobre os problemas urbano-
ambientais da cidade real, vivenciada no cotidiano, onde as questes urbanas e ambientais
comparecem de modo indissocivel. Para tanto, dedicamo-nos a compreender como os
problemas urbano-ambientais tm sido gerados em meio ao processo de urbanizao
brasileira, por meio da definio de seis perodos histricos e do estudo da insero da lgica
de (re)produo capitalista nas relaes scio-econmicas e na produo da cidade. A anlise
comparada da evoluo das aes institucionais em prol do meio ambiente no Brasil,
apreendida atravs do estabelecimento de cinco perodos histricos sob o enfoque dos
movimentos sociais e dos debates acerca do desenvolvimento, do conjunto jurdico que define
as leis urbanas e ambientais em mbito federal e dos subsdios gerados pelo estudo do
processo de urbanizao evidenciou contradies, que caracterizam a desarticulao no
tratamento de matrias urbanas e ambientais nas propostas de consecuo de polticas
pblicas de cunho territorial. Essa avaliao foi comprovada luz do plano emprico por meio
da realizao de um estudo de caso que analisa os planos diretores do municpio de Chapec
(SC), seus contextos, limites e alcances. A interpretao desses contedos apontou para a
sugesto de que est a ocorrer um momento de transio, no tocante s bases paradigmticas
que fundamentam os padres possveis de interveno sobre o meio ambiente urbano, e que a
necessria articulao entre as questes urbanas e ambientais deve ser realizada
primordialmente pelos movimentos sociais, j que os instrumentos e mecanismos propostos
nas pretensas polticas urbanas e ambientais expressam uma viso dicotmica da relao
homem-natureza no direcionamento de suas possibilidades de ao. Nessa perspectiva, os
conflitos urbano-ambientais podem auxiliar no reconhecimento de interesses e atores em
torno de questes urbano-ambientais, a fim de propiciar novos arranjos tcnicos,
administrativos e polticos que possam gradativamente vincular a atuao da sociedade em
benefcio dos interesses coletivos.

Palavras-chave: Planejamento territorial urbano Brasil. Meio ambiente urbano. Territrio.

Polticas pblicas. Poltica urbana
 7

ABSTRACT

FUJITA, C. Urban-Environmental Dilemma in the Brazilian territorial formation:

challenges to the urban planning in Brazil. 2008. 215 f. Thesis (Doctoral) Faculdade de
Arquitetura e Urbanismo, Universidade de So Paulo, So Paulo, 2008.

The separation dealing with urban and environmental issues in the Brazilian territory
formation and in the territorial public policies formulation is treated here through a dialogical
approach which tries to relate some of the main social, historical, economical and political
aspects that influenced this trajectory in different periods of timetables, space context and
analytical scales. This fragmentation is observed in propositions that, in different moments
throughout Brazilian history, referred to social-economical development possibilities allied to
territorial conformation institutional processes based upon juridical instances. This work
questions the validity of this approach in order to comprehend and take action upon urban and
environmental problems in the real city, where urban and environmental matters appear
inseparable. In order to do so, we worked to comprehend how urban-environmental problems
has been generated throughout he Brazilian urbanization process, by means of the definition
of six historical periods and the incorporation of capitalist (re)production logic in the social-
economical relations and in the city production. The compared analysis of the evolution
concerning institutional actions towards environmental defense in Brazil, learned by the
organization of five historical periods and the study of social movements and the debates
about development policies, the juridical set that define urban and environmental laws in the
federal scope and the subsides obtained by the urbanization process in Brazil showed
evidence of the existence of contradictions, which characterize the disarticulation of urban
and environmental matters in territorial public policies proposals. This assessment was proved
under the empirical experience by means of the case study realization that brings the analysis
of Chapec (SC) urban planning proposals, their contexts, limits and achievements. The
interpretation of theses elements pointed to the suggestion that a paradigmatic change is
happening concerning possible intervention patterns towards urban environment and also that
the articulation of urban and environmental issues should raise mainly from the social
movements actions, since the instruments and mechanisms inscribed in the pretense urban and
environment policies express a dichotomy in the way human-nature relation is understood
throughout the course of action suggested in these laws. Through this perspective, the urban-
environmental conflicts can aid the recognition of interests and social actors around urban-
environmental matters, in order to propitiate new political, administration and technical
arrangements which can gradually bind the society actuation towards collectivity interests.

Keywords: Urban Territorial Planning Brazil. Urban Environment. Territory. Public

Politicies. Urban Policies.
 8

LISTA DE IMAGENS

Imagem 1: Localizao de Chapec - Brasil, Santa Catarina, Micro-regio AMOSC. .............................. 144
Imagem 2: Instalaes da S.A. Indstria e Comrcio Chapec..................................................................... 148
Imagem 3: Evoluo populacional de Chapec em reas urbanas e rurais entre 1960 e 2003................... 151
Imagem 4: rea Urbana e bairros de Chapec em 2006 ............................................................................... 156
Imagem 5: Evoluo da paisagem urbana de Chapec entre 1930 e 1990. .................................................. 157
Imagem 6: rea Central de Chapec em 2005................................................................................................ 160
Imagem 7: Vista do acesso norte ao municpio em 2005. ............................................................................... 160
 SUMRIO

INTRODUO ...................................................................................................................................11
I CAPTULO.......................................................................................................................................17
1 O PROCESSO DE URBANIZAO NO BRASIL E A PRODUO DOS
PROBLEMAS URBANO-AMBIENTAIS .........................................................................................18
1.1 ANTECEDENTES ...............................................................................................................20
1.1.1 Primeiro Perodo (1500-1822): Fracas Relaes Urbanas ......................................................... 21
1.1.2 Segundo perodo (1822-1889): Estmulos Iniciais ...................................................................... 24
1.1.3 Terceiro Perodo (1889-1945): Primeira Acelerao Urbana..................................................... 30
1.2 FENMENO DA URBANIZAO....................................................................................36
1.2.1 Quarto Perodo (1945-1964): Crescimento Urbano .................................................................... 36
1.2.2 Quinto Perodo (1964-1988): Exploso do Brasil Urbano .......................................................... 40
1.2.3 Sexto Perodo (1988-2001): Diferenas e Complexidade ............................................................ 45
1.3 A PRODUO CAPITALISTA DO SOLO URBANO E OS PROBLEMAS URBANO-
AMBIENTAIS...................................................................................................................................51
1.4 AS DINMICAS TERRITORIAIS NA ECONOMIA GLOBAL E OS DESAFIOS AO
ENFRENTAMENTO DOS PROBLEMAS URBANO-AMBIENTAIS ...........................................56
II CAPTULO .....................................................................................................................................67
2 A DEFESA DO MEIO AMBIENTE NO BRASIL ..............................................................68
2.1 NOTAS SOBRE O DEBATE AMBIENTAL INTERNACIONAL.....................................68
2.2 MEIO AMBIENTE, SOCIEDADE E DESENVOLVIMENTO NO BRASIL .....................87
2.2.1 Primeiro Perodo (1500-1822): Explorao Colonial ................................................................. 87
2.2.2 Segundo Perodo (1822-1930): Por Outro Projeto de Nao...................................................... 89
2.2.3 Terceiro Perodo (1930-1972): Estado Nacional e Ecologismo de Denncia ............................ 94
2.2.4 Quarto Perodo (1972-1988): Desenvolvimentismo e Ambientalismos...................................... 96
2.2.5 Quinto Perodo (1988-2001): nfase Normativa e os Desafios Implementao .................. 101
III CAPTULO ..................................................................................................................................106
3 DILEMA URBANO-AMBIENTAL NOS PROCESSOS INSTITUCIONAIS DO
TERRITRIO....................................................................................................................................107
3.1 NOTAS SOBRE O DEBATE URBANO-AMBIENTAL...................................................107
3.2 URBANO E AMBIENTAL: A LEI EM QUESTO..........................................................116
3.2.1 Algumas Consideraes Acerca da Lei...................................................................................... 116
3.2.2 Legislao Urbana e Ambiental: Uma Coliso de Direitos....................................................... 119
3.2.2.1 Legislao ambiental ......................................................................................................... 120
3.2.2.2 Legislao urbana.............................................................................................................. 125
3.3 PROBLEMTICA URBANO-AMBIENTAL NO BRASIL .............................................132
IV CAPTULO...................................................................................................................................142
4 CONFLITO URBANO-AMBIENTAL E O PLANEJAMENTO URBANO: AVANO
OU RETROCESSO? .........................................................................................................................143
4.1 CONFORMAO TERRITORIAL DE CHAPEC E REGIO .....................................144
4.2 OS PLANOS DIRETORES E AS QUESTES URBANO-AMBIENTAIS ......................161
4.3 CONFLITOS URBANO-AMBIENTAIS E O PLANEJAMENTO URBANO ..................180
CONSIDERAES FINAIS ..........................................................................................................185
 10

REFERNCIAS ................................................................................................................................190
APNDICES......................................................................................................................................202
APNDICE A: Propostas para o processo de reviso do plano diretor.................................................. 203
APNDICE B: Votao das emendas da reviso do plano diretor......................................................... 206
ANEXOS ............................................................................................................................................212
ANEXO A Clipagem de notcias sobre protestos de ambientalistas contra a aprovao da resoluo do
CONAMA sobre APP urbana................................................................................................................... 213
ANEXO B Convite de ato pblico em defesa da resoluo do CONAMA sobre assentamentos
precrios consolidados em APP urbana................................................................................................... 215
 11

introduo
 12

INTRODUO

Interpretaes para o sentido da palavra dilema sugerem a definio de um argumento

que apresenta duas proposies contraditrias e condicionais ou, ento, a noo de uma
situao embaraosa que apresenta duas solues, ambas de difcil escolha. Pensamos que a
associao dos termos urbano e ambiental, muitas vezes, provoca reaes tais como as
descritas, como se a escolha de uma opo exclusse a outra. Tal desconcerto no surge
fortuitamente.
A afirmao de dicotomias que separam as noes de natureza e homem, sociedade e
cultura antiga. Desta maneira, natureza e meio ambiente tambm acabaram sendo
contrapostos aos iderios que associavam sociedade, cultura, desenvolvimento e suas
manifestaes materiais, dentre as quais as cidades tm figurado como expoentes das ameaas
a um preterido equilbrio natural.
Os conceitos de natureza e ambiente adquirem inmeros significados ao longo do
tempo e do advento das culturas. Segundo Leite (2005, pg. 41), mesmo que esses dois
conceitos tenham assumido diferentes concepes, de maneira geral, mantiveram certa
unidade quanto ao entendimento das caractersticas da base fsica, no primeiro termo, e de uso
e transformao do espao humano, os processos culturais do territrio, no segundo. Todavia,
mais recentemente, essas fronteiras tm se confundido e reafirmado uma noo fragmentada,
que no privilegia a interao dialgica das dinmicas scio-espaciais. Nos dizeres da autora,
os desequilbrios do presente passam, assim, a ser entendidos e tratados como fenmenos
naturais ou urbanos isolados e no como fenmenos interligados, resultantes de intervenes
que os agravam, tambm pela desconsiderao de sua dimenso ambiental.
Esta avaliao tambm se aplica aos trabalhos que versam sobre a anlise dos
impactos ambientais em reas urbanas e que, segundo Coelho (2005, pg. 42), ainda se
fundamentam em abordagens reducionistas, mecanicistas e determinsticas, de modo que a
maioria desses estudiosos se preocupa mais com a identificao dos efeitos imediatos e
pontuais dos impactos urbano-ambientais.
O presente trabalho, ao contrrio, privilegia o estudo e a interpretao das dinmicas
que geram os problemas ambientais nas cidades, a partir de uma abordagem dialgica que
busca reflexes por meio da investigao de fenmenos e processos resultantes da interao
entre aspectos biofsicos, scio-histricos, econmicos e polticos, em diversos perodos no
 13

tempo, contextos espaciais e escalas de anlise. Entretanto, no estamos negando a

necessidade de estudos pontuais sobre esses impactos e, sim, iniciando nossa pesquisa a partir
do reconhecimento da existncia concreta desses efeitos negativos no territrio, que aqui
denominamos de problemas urbano-ambientais.
As aglomeraes urbanas cada vez maiores concentram contingentes populacionais e
estruturas edificadas que intensificam a troca de fluxos materiais e energticos, resultando em
intensas alteraes no clima, no relevo e nos elementos naturais, de modo que a prpria
existncia de vida passa a ser ameaada. Citamos como problemas urbano-ambientais, por
exemplo: a degradao paisagstica e ambiental, insalubridade, carncia infra-estrutural,
habitacional e de espaos livres pblicos, desigualdade, segregao, excluso espacial,
social e poltica -, poluio generalizada, o aumento dos riscos ambientais sobretudo para as
populaes excludas -, os entraves mobilidade, acessibilidade e participao efetiva nas
decises sobre os rumos coletivos, dentre outros.
Mais recentemente no pas, tem havido uma busca pela conciliao entre as duas
temticas, por pensadores e indivduos envolvidos com a formulao de polticas
governamentais de cunho territorial, influenciada por movimentos que giraram em torno de
eventos como a promulgao da Constituio Federal Brasileira de 1988 e a Conferncia das
Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento realizada no Rio de Janeiro em
1992, por exemplo.
Este esforo de articulao entre os dois temas tem como objetivo o enfrentamento dos
problemas encontrados no s em boa parte das cidades brasileiras, mas em diversas pores
do territrio nacional. Tais problemas colocam-se como principais desafios aos que refletem
sobre e/ou propem polticas pblicas para o ordenamento territorial e o planejamento urbano
e regional, bem como o desenho de projetos orientados transformao da paisagem.
Como podemos notar, na maioria destes entraves h a relao estreita entre as
problemticas tanto urbana quanto ambiental. Ento, se essas duas esferas esto imbricadas
em situaes concretas vivenciadas no territrio, nos perguntamos por que o enfrentamento a
este desafio no ocorre de forma articulada? Essa foi a principal pergunta que norteou a
trajetria deste trabalho.
Para empreender esse estudo, procuramos enfocar os principais contextos e eventos
que tm caracterizado o tratamento das duas questes no pas, as quais tm sido
majoritariamente pensadas de modo separado, sendo essa nossa hiptese de tese. Assim,
procuramos compreender como esses problemas urbano-ambientais tm sido gerados ao
longo do processo de formao territorial brasileiro. grosso modo, consideramos que a
 14

preponderncia da lgica de (re)produo capitalista nas relaes sociais e econmicas, em

detrimento do beneficiamento coletivo da sociedade e da conservao da natureza, constitui
um dos principais fatores geradores desses problemas. As relaes de poder que efetivam as
dinmicas capitalistas, em geral, impem resistncias s intenes de transformao dessas
situaes.
A partir deste quadro de referncia, buscamos restringir nossa reflexo aos debates
relacionados ao planejamento urbano, no mbito das principais polticas pblicas orientadas
ao ordenamento territorial em instncia nacional e municipal - consubstanciadas na forma das
leis federais e do plano diretor municipal. Procuramos, ento, tecer algumas contribuies
reflexo orientada ao enfrentamento de problemas urbano-ambientais atravs dos planos
diretores municipais.
Dentre os supracitados problemas urbano-ambientais privilegiamos a discusso de um
tipo de conflito territorial que ocorre associado ao processo de urbanizao e que,
frequentemente no Brasil, expe populaes mais carentes e menos atuantes sob o ponto de
vista poltico aos maiores riscos ambientais em locais considerados ambientalmente frgeis,
que o caso das ocupaes humanas em reas de preservao ambiental. O senso comum, em
geral, aponta a responsabilidade da degradao falta de conscincia ambiental dessas
populaes, ou ento, incompatibilidade do desenvolvimento econmico de carter urbano-
industrial com a preservao e/ou conservao ambiental.
O desenvolvimento do trabalho ocorreu por meio das reflexes propiciadas pela
articulao dos campos terico e emprico de estudo. A abordagem do plano emprico trouxe
o estabelecimento de uma questo complementar de pesquisa, que busca avaliar o potencial
emancipador que os conflitos urbano-ambientais podem oferecer ao processo de
reconhecimento e articulao de diversos interesses em torno de problemas urbano-
ambientais.
O trabalho , ento, composto por quatro captulos, alm dessa introduo, das
consideraes finais e dos elementos pr e ps-textuais. Os dois primeiros captulos discorrem
sobre a temtica urbana e ambiental, respectivamente. O terceiro captulo expe nossas
consideraes parciais acerca do campo terico realizado, por meio da anlise comparativa
entre ambas as trajetrias e do aprofundamento do recorte analtico escolhido. O quarto
captulo traz a discusso do estudo emprico, bem como a nossa avaliao resultante da
articulao das consideraes observadas no campo terico face ao campo emprico. As
consideraes finais, por sua vez, sintetizam as principais concluses obtidas atravs da
pesquisa. A seguir, mencionamos brevemente a relao dos contedos em cada captulo.
 15

O primeiro captulo trata do processo de urbanizao e da gerao dos problemas

urbano-ambientais no Brasil, atravs da considerao de aspectos scio-histricos,
econmicos e polticos envolvidos na formao territorial brasileira. Organizamos essa
discusso atravs de seis perodos propostos por ns. Em seguida, abordamos a dinmica
associada ao modo de produo capitalista que rege a produo do solo urbano, a fim de
compreender como ela propicia a gerao de problemas urbano-ambientais. Debatemos,
tambm, as dinmicas territoriais na economia global e as implicaes urbano-ambientais
advindas desse fenmeno, de maneira a explicitar alguns desafios que se colocam ao
planejamento urbano.
No segundo captulo procuramos compreender como as discusses em defesa do meio
ambiente, no mbito dos movimentos ambientalistas e dos debates acerca das propostas de
desenvolvimento nacional, foram evoluindo no Brasil at o ponto em que foram incorporadas
no arcabouo jurdico, de modo a inserirem-se em processos institucionais voltados ao
ordenamento territorial. Para discutir esse percurso produzimos primeiramente um texto para
referncia sobre o debate ambiental internacional, de maneira a reconhecer influncias do
contexto mundial no processo brasileiro. Da mesma forma que fizemos no primeiro captulo,
tambm organizamos essa discusso atravs de uma periodizao interpretada por ns que,
nesse caso, conta com cinco perodos. Fechamos esse captulo expondo alguns desafios
poltico-institucionais para o desenvolvimento e a efetivao de propostas de proteo ao
meio ambiente que, a nosso ver, possuem relao com processos de ordenamento territorial.
No terceiro captulo, procuramos realizar a anlise comparativa dos contedos
desenvolvidos nos dois captulos precedentes, a fim de refletir sobre a no articulao das
discusses urbanas e ambientais para o enfrentamento de problemas urbano-ambientais no
mbito dos processos institucionais do territrio. Primeiramente, relacionamos algumas
contribuies de pesquisadores que tm pensado sobre a articulao dos debates urbanos e
ambientais. A importncia da normatizao para a dinmica de produo do solo urbano e da
esfera jurdica para a consecuo de polticas pblicas de cunho territorial nos leva
discusso seguinte, que aborda alguns aspectos legais associados ao ordenamento territorial.
Para tanto, tecemos algumas consideraes gerais acerca da lei para, depois, procedermos
discusso das legislaes ambiental e urbana, respectivamente. Ao final desse captulo,
reunimos nossas reflexes acerca da desarticulao entre as duas questes que agrava a
problemtica urbano-ambiental no Brasil.
No captulo IV relacionamos os contedos discutidos anteriormente a um caso
emprico, a fim de refletir sobre decorrncias provocadas pela permanncia de certos arranjos
 16

tcnicos, normativos e polticos que propiciam a manuteno da desarticulao urbano-

ambiental em planos de cunho territorial, mais especificamente os planos diretores
municipais. Por outro lado, tambm refletimos sobre algumas possibilidades para o
enfrentamento de problemas urbano-ambientais que, em nosso entendimento, podem ser
estimuladas a partir de tentativas de convergncia dos interesses de diversos grupos sociais na
formulao e implantao de certos planos diretores. Afinal, no cremos em determinismos
nos processos sociais e, sim, na constituio de diversos possveis histricos que mesmo no
logrados podem contribuir para processos gradativos de transformao estrutural da realidade.
O caso escolhido refere-se experincia poltico-institucional de Chapec, municpio
localizado na regio oeste de Santa Catarina, atravs de seus planos diretores. Para situar o
leitor acerca da formao territorial de Chapec e regio, elaboramos um quadro de
referncia. Depois, discorremos sobre os planos diretores de Chapec (1990 e 2004), com
nfase no plano mais recente e no processo de reviso do mesmo. Para refletir sobre algumas
possibilidades e limites de enfrentamento de problemas urbano-ambientais por meio da
formulao e da gesto de planos diretores, atualmente, optamos pela discusso das
contribuies que os conflitos urbano-ambientais podem oferecer ao estmulo de prticas de
co-gesto participativa.
Nas consideraes finais reunimos as principais concluses decorrentes do
desenvolvimento do trabalho, reforando a necessidade da articulao de questes urbanas e
ambientais nos processos institucionais de formao territorial atravs de novos arranjos
tcnicos, administrativos e polticos orientados aos interesses coletivos.
Reconhecemos que a tentativa de discutir um panorama to amplo de questes e
englobar um horizonte temporal to extenso abre brechas para incontveis falhas e crticas,
devido s limitaes tanto pessoais quanto de formao acadmica da autora, sobre as quais
pedimos desculpas ao leitor. Esperamos que a proposio desse estudo no seja interpretada
como petulncia, mas como fruto de uma busca pela compreenso relacional e abrangente de
um fenmeno que nos preocupa e instiga profundamente, alm do intuito de oferecer uma
contribuio, mesmo que diminuta, a um debate que est apenas iniciando e ainda oferece
incontveis possibilidades de investigao futura.
I captulo
 18

1 O PROCESSO DE URBANIZAO NO BRASIL E A PRODUO DOS

PROBLEMAS URBANO-AMBIENTAIS

A fim de refletir sobre o processo de urbanizao brasileira, bem como o carter de

idias e aes orientadas a essa questo no pas, recorremos a autores que empreenderam
estudos diversos e em diferentes cortes temporais. Milton Santos (2005, pg. 12), poca da
primeira edio do livro A Urbanizao Brasileira em 1993, j afirmava que era
sintomtico que o tema no tivesse merecido muitos estudos de conjunto, seja pela
abrangncia interdisciplinar ou mesmo por uma viso do territrio tomado como um todo.
Enquanto estudos sobre aspectos particulares do fenmeno so muito numerosos, as
ambies mais gerais fazem falta.
Parece razovel afirmar que, at certo ponto na histria brasileira, o estudo da
evoluo urbana tambm traz elementos de apreenso acerca de influncias urbansticas
orientadoras, sobretudo a partir de pesquisas que documentam planos de ncleos urbanos.
Talvez no seja seguro dizer que no existam vestgios de um pensamento orientado ao
desenvolvimento urbano no Brasil antes do final do sculo XIX, somente porque o
processo mais expressivo de urbanizao no Brasil seja uma condio muito recente. At
onde este estudo tenha logrado chegar, percebe-se que h carncia de pesquisas de
conjunto que sistematizem esse tema no Brasil, antes do fim do sculo XIX.
Os sculos XIX e XX marcaram a maturao e a consolidao da urbanizao
brasileira, assim como a formao do pensamento urbanstico no pas. Pesquisas de
conjunto posteriores a 1990 ainda so difceis de serem encontradas, por conta da
proximidade do perodo e da complexidade que o tema abarca. Todavia, procuramos
apresentar neste estudo um panorama contnuo entre 1500 e 2001 organizado por perodos,
o qual tem a nica pretenso de auxiliar nos propsitos deste trabalho em especfico, de
modo que no configura um panorama para referncia generalizada.
Nossa periodizao foi estipulada primeiramente segundo a interpretao de duas
grandes etapas do processo de urbanizao no Brasil. Denominamos a primeira etapa de
antecedentes (1500-1945) e a segunda de fenmeno da urbanizao (1945-2001). Essa
diferenciao serve apenas a propsitos didticos. A transio da primeira para a segunda
etapa foi definida assim, pois foi a partir de meados do sculo XX que houve o surgimento
mais expressivo do fenmeno da urbanizao no pas, associado orientao do nexo
 19

econmico aos ncleos urbanos (SANTOS, 2005) e a importao de capital e tecnologia

resultando em uma economia nacional, regionalmente localizada (LEITE, 2006, pg. 117-
144). At ento as nossas cidades tinham um papel mais administrativo, prevalecia a
importao de bens de produo e a estruturao de economias regionais ocorria
relativamente independente. As cidades no abrigavam a maioria da populao nacional.
Entretanto, no gostaramos de induzir o leitor a pensar que esse processo tenha ocorrido
de modo linear e fragmentado. Tanto que chamamos a primeira etapa de antecedentes, a
qual procura abordar as condies precedentes que influram crescentemente para o
surgimento e a consolidao do fenmeno urbano no pas.
A periodizao em cada uma destas etapas foi estipulada segundo interesses
pertinentes nossa tese. De forma geral sinalizam mudanas de cunho scio-poltico e
econmico-produtivo que, em nossa interpretao, tiveram implicaes para as
transformaes territoriais e a formao de problemas urbano-ambientais no pas.
Apesar do foco do estudo estar centrado nas questes territoriais associadas s
mudanas econmicas, polticas e produtivas mais recentes, sobretudo a partir do segundo
ps-Guerra Mundial, realizamos incurses ao passado e recorremos a alguns debates
mundiais a fim de compreender tambm como certos pensamentos e concepes sobre a
questo urbana, formuladas em outros pases, afetaram o curso das idias e das aes do
processo de urbanizao no pas1.
Em seguida, procuramos entender como o desafio vinculado ao enfrentamento dos
problemas urbano-ambientais torna-se mais complexo face adoo da lgica de
(re)produo capitalista na produo do solo urbano e nas relaes scio-econmicas que
tm pautado a insero subalterna do pas nas dinmicas da economia globalizada.
Pensamos que, dessa maneira, seja possvel evidenciar fatores relevantes compreenso da
gnese e da perpetuao dos principais entraves relacionados ao debate sobre as polticas
pblicas voltadas ao ordenamento territorial. Procuramos explicitar nessa seo como
algumas dinmicas, engendradas na atual fase do capitalismo internacionalizado, implicam
em transformaes territoriais que afetam e agravam consideravelmente essa problemtica,
dificultando a efetividade das propostas de planejamento urbano.
O entendimento que adotamos, acerca do discernimento entre as categorias de
planejamento urbano e urbanismo, segue a argumentao defendida por Souza (2004, pg.

1
As referncias bibliogrficas que aqui estamos utilizando provm de tericos e pesquisadores de diferentes
campos do saber, todavia, o vis que os articula privilegia o enfoque territorial e o debate no mbito do
planejamento urbano e regional.
 20

56-59) que considera o planejamento urbano um campo mais amplo e interdisciplinar que
o urbanismo, o qual se associa mais estreitamente formao do arquiteto e urbanista.
De maneira abrangente, pode-se afirmar que o planejamento governamental, em
instncia federal, tem sido marcado fortemente por questes macro-econmicas, tal qual
em pases como o Reino Unido e a Frana, no possuindo um carter fsico-territorial que
se origina a partir de instncias regionais e locais, como na Alemanha (MALTA, 2000).
Amplos planos de desenvolvimento nacional, orientados maximizao ou estabilizao
de relaes econmicas, de longo prazo, multipropositivos e com diferentes formas de
implantao tm sido recorrentes, sobretudo a partir da dcada de 1930 com o Estado
Novo (SOUZA, 2005).
A experincia do planejamento regional tambm se insere neste panorama, uma vez
que tem prevalecido uma viso federal ordenadora que tende a pr-determinar funes, ao
invs de assumir compreenses que surgem a partir das regies e sua prpria gente. No
tocante coordenao e ajuste na escala do planejamento inter e pluri-regional, h uma
distino entre viso regional de polticas de desenvolvimento e a elaborao de
programas para regies especficas, sendo essa ltima a que tem prevalecido, no caso
brasileiro segundo Pedro (2003, pg. 166-167).
Esta nfase macro-econmica, em detrimento de uma viso a partir do escopo
territorial, tem auxiliado a perpetuar um ponto cego de grandes propores no que se refere
aos impactos scio-ambientais da urbanizao no pas, como veremos no decorrer deste
trabalho. Tal postura, imbuda de uma viso fragmentada e dicotmica, reflete-se nas
formas mais ortodoxas de fazer planejamento urbano e urbanismo, pois via de regra
contrapem o desenvolvimento social e econmico conservao da natureza, ignorando
os processos sociais que conduzem de forma dialgica as transformaes do territrio.

1.1 ANTECEDENTES

Esta etapa do processo de urbanizao brasileira vai de 1500 at 1945 e

compreende trs perodos, por ns interpretados, que sero discutidos nas sees
subseqentes.
 21

1.1.1 Primeiro Perodo (1500-1822): Fracas Relaes Urbanas

O primeiro perodo corresponde ao Brasil Colnia. Durante essa fase, a condio

scio-poltica estabelecida na relao com Portugal no favoreceu a conformao de
cidades e de redes urbanas, nem a conservao da natureza. Reis (2000)2 afirma que no
houve urbanizao no pas durante os primeiros anos desde a chegada dos portugueses,
enquanto a economia predatria e extrativista foi a base das prticas territoriais. O sentido
utilitarista, atribudo natureza, predominava nessas prticas coloniais.
Com o estabelecimento das capitanias e de uma agricultura regular, o Brasil tornou-
se uma retaguarda rural para os mercados europeus, assim como um meio de expanso de
mercado para os mesmos. Essa ocupao territorial ocorreu por meio das extensas
unidades agrcolas, da monocultura e do trabalho escravo. Fortalecia-se, assim, uma
organizao rural caracterizada pela grande empresa agrcola de exportao, altamente
especializada e orientada aos interesses da metrpole. At meados do sculo XVII, a rede
urbana existente tinha o propsito exclusivo de amparar as atividades da agricultura de
exportao, a qual transferia para os mercados urbanos do exterior os efeitos dinmicos da
produo efetivada no pas. As transformaes no quadro existente, em termos de
diversificao e estruturao urbana, at ento, tinham carter quantitativo e no
qualitativo (REIS, 2000), devido em grande parte s caractersticas do modo de produo
associado economia colonial.
A produo aucareira, calcada na produo agrria, baseada no latifndio e focada
nas unidades produtoras (canaviais, engenho, casa grande e instalaes anexas), constitua-
se como sistema completo de produo isolado e auto-suficiente, tornando desnecessria a
ligao entre diversas reas produtoras. A sua distribuio dependia da qualidade dos
solos, da disponibilidade de gua e do transporte at o litoral. Contatos internos e externos
no desejados por parte da Metrpole, associados organizao social vigente,
contriburam para a escassa movimentao urbana. Assim, os aglomerados urbanos eram
meras extenses das propriedades rurais, com funo de promover contato entre a
administrao portuguesa e o poder local dos senhores de engenho, conformando uma
disperso rural caracterstica do modelo produtivo calcado no engenho (LEITE, 2006, pg.
125).

2
O autor realizou um estudo acerca da evoluo urbana no Brasil entre 1500 e 1720, sob o vis do processo
social e seus agentes intervenientes, que utilizamos para compor nossas discusses.
 22

Este fraco sistema urbano era composto de alguns centros regionais, sob condio
de cidades sob domnio da Coroa, complementados por ncleos de menor importncia,
denominados de vilas. Essas ltimas espalhavam-se pelas capitanias e estavam sob
responsabilidade dos donatrios. A poltica de urbanizao da Metrpole consistia em
concentrar ateno e recursos nas cidades de maior importncia (como Salvador e So
Luiz), relegando um controle indireto aos ncleos menores3. Alguns centros maiores
distinguiam-se dos demais por certa regularidade em seus traados.
Os ncleos maiores possuam alguns aspectos de vida permanente, mediante a
existncia de um quadro modesto de habitantes (administradores civis e militares,
comerciantes, religiosos e artesos). Porm, tais assentamentos no se constituam como
espaos urbanos dinmicos de produo. As fases de maior atividade ocorriam com a
presena dos grandes proprietrios rurais, os quais mantinham residncias nesses ncleos.
Tais centros constituam-se como pontos de reunio da elite colonial, onde havia uma
espcie de vnculo com a estrutura urbana europia.
Tanto a arquitetura quanto as estruturas urbanas deste perodo caracterizavam-se
pela simplicidade e pelo cunho utilitrio. Segundo Reis (2000, pg. 195), a arquitetura, tanto
nos edifcios oficiais quanto nos de uso privado, no serviu como recurso de expresso de
poder, j que esse era indiscutvel. A organizao espacial dos ncleos urbanos tambm
refletia essa situao, seja por indcios na escolha de stios, nos traados e na conservao
precria, no lento crescimento, no uso eventual, na defesa escorada em recursos simples e
imediatos. A relao entre os lugares era fraca e inconstante, como j comentado.
Porm, a partir de meados do sculo XVII, houve a queda nos preos do acar e os
interesses dos proprietrios rurais passaram a divergir dos da Metrpole. Essa disjuno
fez com que o sistema social da colnia se modificasse, pois um controle mais direto e
prximo da vida colonial passou a ser exercido por parte da Coroa. Assim, iniciou-se uma
poltica de centralizao comercial e administrativa que exigiu a transferncia para o Brasil
de grupos de agentes provenientes da Metrpole, os quais pudessem tomar o lugar dos
grandes proprietrios rurais nas funes de intermediao comercial e administrativa civil
e militar.
Estas transformaes sociais e polticas repercutiram no deslocamento de interesses
dos colonos para novas atividades econmicas. Por um lado, ocorreu crescente disperso
populacional pelo interior, sob economias de subsistncia e desvinculadas dos interesses de

3
Reis (2000, pg. 195) reconhece que mesmo os holandeses adotaram a mesma postura nos 35 anos de sua
presena na regio nordeste do pas.
 23

exportao. Por outro, tambm cresceram possibilidades de desenvolvimento do setor

manufatureiro e comercial, com vistas ao mercado local, reforando centros urbanos por
conta do leve aumento da populao permanente.
O deslanchar destes movimentos fez repercutir, por parte da Coroa, medidas de
restrio e controle direto sobre as capitanias e vilas. Era inteno da Metrpole, coibir o
desenvolvimento manufatureiro, de maneira a favorecer companhias privilegiadas de
comerciantes portugueses. A vontade de controle tambm se fez presente nos centros
urbanos, dando vazo monumentalidade dos edifcios pblicos. Para tanto, novos quadros
tcnicos foram constitudos para atender a essa necessidade. A arquitetura civil e religiosa
tambm seguiu essa tendncia. A mo-de-obra ociosa escrava foi transferida das lavouras
para as construes (REIS, 2000, pg. 196). At o final do Imprio, o escravismo constituiu-
se como estrutura da diviso social do trabalho, impossibilitando transformaes
qualitativas do padro econmico. Essa ausncia de base para o mercado interno pautou
tambm a passagem para o regime de trabalho assalariado.
Decorrente da tenso de interesses e do mpeto centralizador da Coroa, uma nova
vida colonial impulsionou a diversificao de grupos sociais e uma crescente dinmica
urbana. Essa necessidade de controle resultou em uma melhoria do quadro administrativo
portugus no Brasil. Em conseqncia, uma srie de servios e caractersticas, que antes
ficavam confinadas Metrpole, comeou a se fazer presente nos ncleos urbanos. A vida
urbana nos maiores centros passou a assumir nova escala. As ruas e certos aspectos
arquitetnicos ganharam proeminncia. Segundo Reis (2000, pg. 197), o meio urbano
passou a expressar novas significaes para diferentes grupos sociais.

Para a Metrpole, era um recurso de controle da vida local, atravs dos quadros
de comerciantes e administradores; para estes, era o local onde deviam residir
s vezes em condies piores do que as da Metrpole e exercer atividades de
ganho e dominao; para os grupos menores, como artesos e pequenos
comerciantes, uma oportunidade de afirmao e desenvolvimento; para os
escravos, um ensejo de contato com um mundo menos rigidamente estratificado
e para os grandes proprietrios uma rea de competio com os novos grupos
dominantes, assim como continuava a ser, de contato com a civilizao.

Entre o incio do sculo XVII e meados do sculo XVIII, a atividade agropecurria

tambm adensou povoamentos mais distantes da zona litornea, tais como Pernambuco,
Paraba, Rio Grande do Norte e Cear. Em 1637, a Recife holandesa recebeu influncias
artsticas e culturais, que se refletiram nos melhoramentos urbansticos. Rio de Janeiro,
 24

Salvador e Recife eram, ento, os principais centros urbanos da Colnia, abrigando

pequena parcela da populao (LEITE, 2006, pg. 126).
Durante o sculo XVIII, com o ciclo da minerao, houve uma mudana na
organizao socioeconmica da Colnia. A cidade passou a ocupar o centro da
organizao do territrio, fato que promoveu significativas alteraes scio-culturais.
Houve o surgimento de novas classes sociais, o que trouxe possibilidades de mobilidade
social. O desenvolvimento do setor tercirio, com o aparecimento de novas profisses
urbanas, do trabalho livre e autnomo e do desenvolvimento das artes, alimentou o germe
do sentimento nacionalista e das lutas pela independncia, sobretudo atravs do contato
social propiciado pelas atividades comerciais e administrativas. O aparecimento do setor
tercirio propiciou novas relaes da sociedade com o seu entorno, dinamizando um
quotidiano em constante recomposio (LEITE, 2006, pg. 127).
Esta nova dinmica manufatureira, promovida pelo crescimento do setor tercirio,
em fins do sc. XVIII, no vinha ao encontro dos interesses da Metrpole, o que suscitou o
combate a tais atividades e o contnuo incentivo tcnico-cientifico para uso dos recursos
naturais, com fins utilitrios e mercantis. Segundo Leite (2006, pg. 129), dava-se
preferncia ao estudo isolado das espcies, os quais tinham precedncia sobre estudos e
propostas de organizao da paisagem, condizentes com as condies sociais emergentes
do fenmeno urbano do sculo XVIII.
Na prxima seo veremos que, entre o fim do sculo XVIII e durante o sculo
XIX, a insero da mecanizao da produo e do territrio, associada em especial
produo cafeeira, comeou a inserir uma nova lgica nas dinmicas scio-espaciais,
decorrendo da mudanas significativas no processo de urbanizao brasileiro. Nas
primeiras dcadas do sculo XIX, com o fim do perodo colonial, a urbanizao no Brasil
ainda mantinha propores modestas. Porm, a partir da segunda metade do sculo XIX,
essa situao passou a modificar-se.

1.1.2 Segundo perodo (1822-1889): Estmulos Iniciais

O segundo perodo corresponde ao Brasil Imprio, pois a vinda da corte portuguesa

estimulou um sensvel incremento qualitativo das cidades existentes. Tambm, nessa fase
surgiram as primeiras vises e embates acerca do futuro do Imprio. Dentre diversas
propostas, uma possua certa viso territorial, levando em considerao implicaes
 25

ambientais de escolhas scio-polticas e econmicas. Embora a questo do planejamento

nacional e do desenvolvimento regional tenha surgido explicitamente somente no sculo
XX, como ser melhor abordado adiante, uma viso de conjunto acerca do territrio
nacional tambm esteve presente no perodo imperial, contrariamente a uma impresso
generalizada. De acordo com Pedro (2003, pg. 166-167), no sculo XIX, mais
precisamente no Segundo Reinado do Imprio, preocupaes acerca das problemticas
regionais j compunham um quadro de percepes sobre o conjunto e suas contradies.

uma primeira proposta de unio interior do pas, combinando grandes linhas

transversais ferrovirias com um grande eixo aquavirio, destinado a ligar a
Bacia do Prata do Amazonas. Cogitava-se de um projeto de Brasil, deslocado
de sua ligao umbelical com o Rio de Janeiro, com a primeira viso utpica de
uma Braslia, rumo a uma utopia imperial nacional, que seria, acima de tudo,
nova [...] A perspectiva de articulao do territrio nacional seria, em todo caso,
uma representao do projeto imperial de uma nacionalidade para o pas.

Essa viso ficou restrita a um pequeno grupo de intelectuais que compunham parte
da elite naquela poca, encabeada principalmente por Jos Bonifcio e alguns outros
seguidores. Tal proposta, formulada para o territrio nacional, contrapunha-se a outros
projetos associados a interesses de outros grupos sociais da poca. O mesmo autor
(PEDRO, 2003, pg. 166-167) afirma que o sonho imperial utpico brasileiro no estava
subordinado ao projeto de poder da sociedade escravista e no se assemelhava aos
objetivos do jovem capitalismo industrial representado por Mau e demais lideranas
associadas. Avaliaremos, a seguir, o contedo das diferentes propostas, segundo
interesses pertinentes ao nosso estudo.
A fim de debater melhor essas diferenas, recorremos a Ribeiro e Cardoso (1996)
que investigaram a transio do Imprio para a Repblica, atravs da anlise de
determinados grupos sociais e seus interesses focados, sobretudo, na questo da nao.
Esse debate traz nossa discusso elementos que permitem ponderar sobre como esse tema
influenciou a forma de ocupao territorial e de urbanizao no pas, bem como as
implicaes scio-ambientais da mesma.
A discusso sobre a formao do "povo" mostra, na viso daqueles autores, o
deslocamento que se opera sobre o mbito social e que elegeu a nao como seu objeto.
Muitos discursos visualizavam um pas sem uma sociedade organizada e organicamente
constituda, capaz de estabelecer uma dinmica constituinte de nacionalidade por si
mesma.
 26

Na busca por alternativas para esta construo, alguns intelectuais assumiram para
si a tarefa de organizadores da sociedade e de construtores da nacionalidade inexistente.
Todavia, essa misso intelectual s poderia se materializar pela ao do Estado. Nesse
sentido, fomentou-se uma "ideologia de estado" (Lamounier citado por RIBEIRO e
CARDOSO, 1996), cuja principal marca foi um objetivismo de cunho tecnocrtico, o
qual seria o princpio organizador dos enunciados dos problemas nacionais e da ao
racionalizadora do Estado. Tais idias provinham de correntes de pensamento
progressistas4, de origem europia.
A viso imperialista citada acima esteve associada a intelectuais que formularam
uma vertente denominada pelos autores (RIBEIRO; CARDOSO, 1996) como ruralista,
pois buscava constituir a nao por intermdio da sua essncia rural. Tratava-se de um
pensamento que projetava, no campo, as bases fundamentais para a constituio da nao,
mediante uma relao entre a natureza e o homem. Essas concepes se desdobraram,
principalmente, em Alberto Torres, o qual defendia uma interveno do Estado que
recompusesse a estrutura fundiria, com nfase nas pequenas propriedades, e que
orientasse uma explorao no-predatria da natureza.
Mesmo que o papel atribudo natureza, fosse aquele de cunho cientfico e
utilitrio, caracterstico do pensamento europeu na poca, o enfoque constituio da
nao permitiu a formulao de propostas, tais como a descrita acima, que no ignoravam
a dimenso territorial e tentavam privilegiar tanto avanos scio-econmicos como a
conservao dos recursos naturais5.
Salienta-se, todavia, que as transformaes scio-econmicas mencionadas no
implicavam, para eles, em desenvolvimento urbano. Ao contrrio, como contraponto, a
cidade era vista como o lugar do artificialismo e, muitas vezes, da corrupo. No prximo
captulo, essa vertente ser aprofundada, pois denota um indcio de pensamento
ambientalista j naquela poca.
A herana escravista, por sua vez, deixou profundas marcas no pensamento social,
ao longo da Repblica Velha. Reconhece-se, nela, a tendncia racista presente nas

4
Segundo Choay (2003, pg. 8-18), a corrente progressista apostava em um racionalismo de raiz iluminista,
na cincia e na tecnologia e apresentava um pensamento orientado ao futuro crente nas ddivas do progresso.
5
A depleo dos mananciais de abastecimento de gua do Rio de Janeiro, na floresta da Tijuca, ocorrida
devido monocultura de caf, serviu de exemplo reflexo desses intelectuais (PDUA, 2004).
 27

concepes que apontavam para a inferioridade da populao e para o "branqueamento"

como tarefa civilizatria6.
Porm, seja pelo vis das concepes racistas ou pelo vis ruralista, as elites
olhavam para a cidade como o locus da desordem social e poltica e da improdutividade
econmica e a populao urbana como classes perigosas. A cidade no era, para esses
reformadores, seu eixo de atuao. Neste sentido, podemos perceber a influncia do
movimento anti-urbano norte-americano7, o qual ser abordado tambm no prximo
captulo.
Todavia, a vertente que prevaleceu na disputa poltica, foi aquela que defendeu o
projeto industrializador, associado s elites cafeeiras. Com o ciclo do caf, o estado de So
Paulo tornou-se plo dinmico de uma ampla rea que abrangia diversos estados sua
volta. Esse processo propiciou mudanas territoriais perceptveis. Houve a insero de
inovaes tecnolgicas nos sistemas de engenharia (melhoria de meios de transporte e
comunicao), bem como mudanas nos sistemas sociais (comrcio internacional;
proliferao das formas capitalistas de produo, trabalho, intercmbio e consumo)
(SANTOS, 2005, pg. 29), o que resultou na mecanizao da produo, cujas implicaes
ao processo de urbanizao fizeram-se sentir na transio daquele sculo para o sculo XX.
O Ciclo do Caf, atravs do latifndio, utilizou solues espaciais de ciclos
precedentes (engenho de acar), a partir de unidades de produo isoladas e
concentraes urbanas de carter comercial. Estradas de ferro (a partir de 1850) permitiram
o escoamento da produo, minimizando o isolamento das fazendas produtoras e
dinamizando o desenvolvimento urbano, a partir do aparecimento de uma rede de cidades.
Resultaram, ento, paisagens marcadas pelo binrio urbano-rural, compostas por unidades
desconectadas de uma articulao regional, como foi o caso de So Paulo. A partir da
segunda metade do sc. XIX, houve a diversificao do comrcio e das manufaturas, em
decorrncia do caf e seus setores afins, alterando a vida econmica urbana e a formao
de novos grupos sociais e profissionais (LEITE, 2006, pg. 129).

6
Ribeiro e Cardoso (1996) percebem nas polticas imigratrias, acopladas expanso do setor cafeeiro,
tambm um intento de melhoria da raa.
7
Choay (2003, pg. 17) caracteriza o movimento pela elevao nostlgica de uma noo ecocntrica de
natureza que inspirou esta corrente. Surgido em meio a intelectuais romancistas, esse movimento reuniu
ideais de democracia a uma metafsica da natureza. Os autores acreditavam na restaurao de um estado
rural, at certo ponto compatvel com o desenvolvimento econmico e industrial, que pudesse assegurar a
liberdade, a individualidade e a verdadeira sociabilidade. Neste caso, observamos uma raiz iluminista,
metafsica e dualista, assim como uma influncia hegeliana e romntica na fundamentao dessa noo de
natureza. H, tambm, um importante papel delegado a essa noo de natureza no que se refere construo
do mito que fundou a nao americana e seus ideais de individualidade e liberdade, que ser comentado mais
adiante.
 28

A elite latifundiria, interessada na comercializao do caf, comeou a mudar-se

para So Paulo (1870), todavia de maneira isolada, elitista e desencontrada da vida urbana.
Os demais cidados se compactavam nos espaos disponveis, sem a disponibilidade de
espaos pblicos, culturais e de lazer, nem transporte pblico eficiente, saneamento bsico,
sade pblica ou vias de comunicao. As paisagens das cidades do caf se caracterizavam
pela ausncia de espaos pblicos e pela separao de classes no quadro social da poca
(LEITE, 2006, pg. 129-131).
Ao longo da Primeira Repblica, as intervenes na cidade no configuraram
exatamente o modelo do plano urbanstico, j que, em geral, no consideraram a cidade na
sua totalidade, mas apenas se dedicaram a intervenes localizadas. Apenas na dcada de
1920, tiveram incio os debates sobre a necessidade da introduo do urbanismo no Brasil.
As intervenes urbanas visaram, na poca, criar uma nova imagem da cidade, em
conformidade com os modelos estticos europeus, permitindo s elites dar materialidade
aos smbolos de distino relativos sua nova condio. As elites buscaram,
desesperadamente, afastar-se do povo inculto, criando uma cidade cenogrfica. Ao
promover uma interveno orientada por um projeto com base numa imagem de
modernidade, calcada em modelos externos, aceitava-se tacitamente a excluso (RIBEIRO;
CARDOSO, 1996).
Leme (1999) tambm observa o predomnio dessas intervenes e as caracteriza
como melhoramentos, localizados em partes das cidades, mediante obras de engenharia
que enfocaram a infra-estrutura, o saneamento, a circulao e as reas centrais das cidades.
Um aspecto enfatizado foi o referente circulao, de modo a elevar as estruturas urbanas
pretritas (tanto intra-urbanas, quanto inter-urbanas), conformadas pela economia colonial,
a um novo patamar que oportunizasse a modernizao e o desenvolvimento econmico do
territrio, bem como a expanso das cidades por meio de obras, tais como: o alargamento,
abertura, prolongamento e regularizao do sistema virio, a construo de ferrovias e a
reforma e ampliao de portos martimos e fluviais das principais cidades litorneas. No
caso dos portos e da expanso urbana, foi recorrente o arrasamento de diversos conjuntos
de importncia histrica e cultural, em detrimento de grandes avenidas e edifcios, assim
como o aterramento de reas nas orlas do mar e dos rios.
poca, as epidemias assolavam as cidades, fazendo com que as intervenes
higienistas ganhassem o primeiro plano, salientando o papel dos engenheiros na elaborao
 29

de um novo modelo de cidade. A primeira gerao de profissionais8 atuantes neste perodo,

era formada em cursos de engenharia das antigas Escolas Militares (na Bahia, Pernambuco
ou Rio de Janeiro), na Escola Central no Rio de Janeiro ou no exterior. Fazem parte desse
rol, Francisco Saturnino de Brito, Theodoro Sampaio e Loureno Baeta Neves. Esses
profissionais ocupavam cargos pblicos nas estruturas administrativas (municipais e
estaduais) das principais cidades, assim como participaram da criao e do primeiro corpo
docente das Escolas Politcnicas de Engenharia (em So Paulo, na Bahia e no Rio de
Janeiro)9 (LEME, 1999).
Assim, salientamos que questes de carter urbano-ambiental apareciam naquele
perodo como problemas a serem solucionados atravs da interveno tcnica do poder
pblico. As referncias para essas aes, como dito anteriormente, foram as grandes
reformas das cidades europias no sculo XIX, especialmente Paris e Viena. A nfase
recaa sobre a tcnica e a esttica, sendo a primeira mais associada ao caso das obras de
cunho infra-estrutural (saneamento em geral, redes de gua e esgoto) e de circulao; e a
segunda, ao caso dos projetos destinados a reas centrais das cidades e o ajardinamento de
parques e praas. De forma generalizada, toda essa gama de intervenes e projetos era
designada pelo termo melhoramentos, incluindo neste rol a formulao das legislaes
urbansticas (LEME, 1999).
Os melhoramentos nas reas centrais de algumas cidades oportunizaram a
valorizao de outras reas, prximas aos centros comerciais tradicionais, dando incio ao
processo de descentralizao de investimentos. Novos edifcios e desenhos de praas
destinados a novas funes recorriam a diversos estilos europeus. A valorizao destas
reas deixou no abandono as antigas moradias da burguesia, transformando-as em cortios
(LEME, 1999).
Em fins do sc. XIX, com a industrializao e a incorporao do trabalho
assalariado, surgiu a necessidade de criao de espaos livres pblicos nas cidades, pelo
reconhecimento da necessidade de relaes mais estreitas entre viver e trabalhar. A alta na

8
Leme (1999, pg. 20-38) reconhece que houve, no Brasil entre 1895 e 1965, a conformao de trs geraes
de urbanistas, os quais foram bastante atuantes nas cidades brasileiras, a saber: (i) os pioneiros; (ii) os
engenheiros civis e arquitetos; e (iii) os planejadores urbanos. A autora avalia que h uma especificidade na
atuao do profissional de urbanismo e de planejamento urbano no Brasil, a qual reside na dupla insero
profissional tanto em instituies de ensino quanto em rgos pblicos. Ela afirma que essa relao
apresenta-se desde a origem da profisso mantendo-se, inclusive, at os dias atuais. Em sua avaliao, se essa
conexo no permitiu viabilizar propostas idealizadas, ao menos manteve o tema em permanente debate,
alm de indicar que as proposies tinham como temas motivadores as problemticas vivenciadas na prtica.
9
A Escola Politcnica de So Paulo possua referncia curricular alem, aonde a arquitetura foi inicialmente
uma especializao da engenharia, ao passo que no Rio de Janeiro, tal como nas escolas francesas, o arquiteto
era formado pela Escola de Belas Artes.
 30

produtividade industrial trouxe preocupaes sociais com sade e lazer do trabalhador

assalariado. Esse pensamento calcava-se na crtica europia da sociedade industrial, que
associava a cidade degenerao da sociedade operria. A dissociao entre produo e
consumo e o contraponto entre a natureza e a cidade (trabalho-campo x cidade-
industrializao) trouxe uma nova configurao urbano-rural, acentuando a diviso social
do trabalho entre campo (produtora de matria prima e bens alimentcios) e a cidade (bens
industrializados) (LEITE, 2006, pg. 132). Notamos, ento, como noes dicotmicas que
afirmam a incompatibilidade entre a cidade e a natureza tm sido construdas socialmente.
Ao longo do sculo XIX, houve certo crescimento populacional dos maiores
centros urbanos. Porm, o ndice de urbanizao pouco se modificou entre o fim do
perodo colonial at pouco antes do fim do sculo XIX.
No final do sculo XIX, com a transio para a primeira Repblica, prevaleceu o
projeto com vistas industrializao, como dito anteriormente, e a partir desse ponto a
urbanizao brasileira deu seu primeiro salto quantitativo e qualitativo. Com a
proclamao da Repblica e a constituio do Estado nacional, certos interesses externos
surgiram, internamente, como determinaes do Estado. Houve o incentivo a uma
estruturao territorial interna em regies especializadas, a partir das monoculturas, ainda
preservando ordens econmicas e sociais vigentes (LEITE, 2006). Os primeiros surtos
industriais10, no entorno dos maiores centros urbanos, promoveram a ligao da produo
com uma circulao internacional de mercadorias, a partir do investimento em alguns
aportes logsticos, como ser discutido a seguir.

1.1.3 Terceiro Perodo (1889-1945): Primeira Acelerao Urbana

O terceiro perodo inicia com a Repblica Velha, abarcando o Estado Novo e a fase
populista, at aproximadamente o final da Segunda Grande Guerra. Nesse perodo houve a
paulatina consolidao do processo de industrializao, a partir do final do sculo XIX, e a
primeira acelerao urbana, a qual foi seguida, nas primeiras dcadas do sculo XX (1920-
1945), de um crescimento mais expressivo. Um fator essencial que na primeira metade
10
O processo de industrializao, segundo Leite (2006, pg. 122), caracterizou-se por duas fases, a saber: i) de
1890 a 1945, com a importao de bens de produo e estruturao de economias regionais relativamente
independentes, as quais correspondiam s mesmas reas associadas ao mercado interno; ii) a partir de 1945,
com a importao de capital e tecnologia resultando em uma economia nacional, regionalmente localizada.
De 1945 a 1955, houve na regio sudeste a concentrao de investimentos estatais como base da
industrializao nacional (ex: Companhia Siderrgica Nacional, Companhia Vale do Rio Doce, Petrobrs,
Eletrobrs, etc.). Diversas regies passaram a funcionar como reas de produo especializada e a rede de
transportes promoveu a ligao dos setores de produo.
 31

do sculo XX o nexo econmico ainda no estava orientado aos ncleos urbanos. Nesse
perodo, alm do aumento populacional, as cidades presenciaram tambm a multiplicao
do setor tercirio.
Ribeiro e Cardoso (1996) observam, ento, mudanas na concepo da questo
social, a partir da produo de um novo diagnstico da sociedade. A pobreza deixou de ser
concebida como inevitvel e til - por transformar uma populao de ex-escravos e
brancos pobres em trabalhadores operosos - para ser formulada como obstculo
modernizao e constituio da nacionalidade. O Estado Liberal era visualizado, por
outro lado, como anacrnico, pois a nao a ser produzida necessitava da interveno
racional do poder, o que reforava a crena no objetivismo tecnocrtico. O enfrentamento
da pobreza deveria ser efetuado pelo Estado, por intermdio de uma poltica de valorizao
do trabalho, como forma de ascenso social e obrigao da cidadania. Esta era a noo de
justia social que emergia. No de um movimento ligado ao operariado, mas de uma
questo nacional. O trabalho era encarado como um meio de servir ptria e de construir a
cidadania.
Os autores percebem que, no perodo do Estado Novo, ocorreu a formulao de
uma nova concepo do Estado, como conseqncia da tematizao da questo social. A
poltica social, decorrente dessa concepo, tinha como orientao promover mudanas
substanciais na capacidade produtiva dos trabalhadores atuais e daqueles por vir.
Tal poltica se traduzia em dois grandes campos de interveno. O primeiro deles
englobava a previdncia e a assistncia social, voltados para a recuperao e manuteno
da capacidade de trabalho. O segundo campo dizia respeito s condies de vida dos
trabalhadores, para que se evitassem os "extravios da capacidade de trabalho", pela
existncia de um precrio padro de reproduo social com base na alimentao, habitao
e educao. A abordagem era a da medicina social (RIBEIRO; CARDOSO, 1996).
Nas representaes das elites do Estado Novo, o desenvolvimento de polticas
sociais no campo do consumo habitacional tinha, portanto, sentido estratgico. Ao mesmo
tempo que aumentava a capacidade de trabalho, produzia a paz social pela preservao da
famlia. Continuava a preponderar o sentimento anti-urbano, o qual explicado por Ribeiro
e Cardoso (1996) atravs da durao do pacto mantido entre o regime e as classes
dominantes, nas quais as oligarquias regionais tinham um peso acentuado. Observamos
que a postura anti-urbana no significava a defesa por uma utilizao menos predatria da
natureza, mas simplesmente a manuteno dos interesses dessas oligarquias regionais que
continuavam adotando prticas agressivas visando utilizao econmica da natureza. No
 32

caso de Chapec e regio, esse processo foi determinante para a estruturao das dinmicas
produtivas e do poder econmico e poltico das elites locais, cujas prticas contriburam
para a gerao de diversos impactos sociais e ambientais.
Para os autores, este pacto das classes dominantes, juntamente com a elevao da
importncia poltica do regionalismo, aliado ao processo de industrializao ainda em
expanso, fizeram com que o urbano no fosse, ainda, tematizado como questo de vulto.
O estudo sobre a conformao scio-histrica e territorial de Chapec e regio nos leva a
concordar com os autores. O enfoque sobre a modernizao vinculava-se insero das
relaes capitalistas de produo em benefcio das camadas dominantes, fazendo-se
presente, inclusive, nos esforos de ocupao interior do pas atravs de modalidades
empresariais de colonizao. Como a dimenso dos impactos, decorrentes do processo de
ocupao territorial vinculado a esse projeto modernizador, no era problematizada na
poca, os problemas scio-ambientais agravaram-se na proporo que o avano neoliberal
se deu no territrio.
Como colocam Ribeiro e Cardoso (1966), em princpio, a possibilidade de
modernizao expressa nos planos abarcava uma viso mais ampla e inclusiva. Ao
considerar a cidade como objeto de interveno no seu todo, os planos expressavam
mecanismos de regulao, os quais deveriam influir decisivamente sobre as condies de
vida das camadas populares, apesar de existir, na prtica, a persistncia de aes de carter
pontual relativas s reformas nos centros urbanos.
Em nossa avaliao, estas intervenes pontuais de melhoramento no produzem
efeitos significativos para a diminuio das desigualdades scio-espaciais, se no forem
acompanhadas por efetivas polticas pblicas de cunho social. Ao contrrio, acabam
beneficiando somente partes privilegiadas da sociedade e da cidade. Os mecanismos de
regulao, nesse contexto, visam primordialmente o ordenamento das relaes de produo
capitalista no territrio.
Leme (1999) discorre sobre a elaborao dos planos, cujo objeto de interveno era
o conjunto da rea urbana na poca, articulando o centro, os bairros e as extenses das
cidades por meio do sistema de infra-estrutura. A nfase na circulao, face ao aumento e
diversificao dos meios de transporte, priorizava os sistemas virios de conexo radiais e
perimetrais. A partir de 1937, houve uma transformao expressiva das estruturas urbanas
das maiores cidades, sobretudo sob o ponto de vista virio.
As intervenes nas cidades focavam a construo de edifcios e obras pblicas.
Manifestaes no mbito artstico-cultural, como a Semana de Arte Moderna de 1922,
 33

denotaram a vontade de uma conscincia nacional acerca do todo e de suas partes. Nas
dcadas de 1930 e 40, a arquitetura colocou-se como centro de discusso e notoriedade
internacional.
Nas principais cidades foram estruturados os primeiros rgos para o tratamento
das questes urbanas como parte da estrutura administrativa das municipalidades. No curso
desse perodo foram formuladas legislaes urbansticas que utilizaram propostas iniciais
de zoneamento, a fim de controlar o uso e a ocupao do solo urbano. Como veremos mais
adiante, a nfase na utilizao desse tipo de instrumento regulatrio, vinculada aos
interesses de produo capitalista, consiste num dos principais mecanismos produtores da
excluso social e dos problemas urbano-ambientais nas cidades.
A progressiva consolidao do urbanismo, enquanto rea de conhecimento e prtica
profissional, comeou a ganhar expresso nesta fase, atravs da afirmao no mbito
universitrio e da expanso das idias e prticas acima mencionadas para a maioria das
cidades brasileiras.
A circulao de idias urbansticas no meio profissional ocorreu atravs da
contratao de tcnicos - como Prestes Maia, Atlio Corra Lima, Armando de Godoy,
dentre outros - para a formulao de pareceres e planos, os quais tambm contaram com a
participao de especialistas estrangeiros como Antoine Bouvard, Donat Alfred Agache,
Gaston Bardet, Le Corbusier e Joseph Lebret -. Dentre as contribuies internacionais,
marcante a presena dos profissionais franceses. No caso de Agache, Leme (1999) afirma
que sua atuao no pas pode ser interpretada como a procura de novos mercados de
trabalho, assim como a possibilidade de experimentao de novos instrumentos
urbansticos em pases de legislao menos consolidada.
A palavra melhoramentos comeou a ser deixada para trs, medida que Agache
passou a difundir conceitos diferentes, tais como urbanismo e plano diretor, a partir da
visualizao de uma nova rea de conhecimento proveniente das cincias e das artes. Uma
cincia que se preocuparia com a compreenso do funcionamento das cidades,
analogamente ao estudo das funes associadas ao corpo humano11: respirar, circular e
digerir (LEME, 1999).
Agache vinha de uma corrente pertencente tradio da sociologia aplicada que
buscava a formulao para a interveno nas cidades apoiada em bases cientficas. Le
Corbusier, por sua vez, pertencia a outros circuitos de relacionamento na Frana e opunha-

11
Para uma abordagem acerca da constituio da idia de meio ambiente urbano, sob a perspectiva de
concepes que historicamente tentam aproximar as cidades s categorias biolgicas ver Silva (2005).
 34

se s idias de Agache. Essa rivalidade foi observada tambm no embate acerca dos
projetos para o Rio de Janeiro.
A partir dos anos 40, houve a consolidao da rea de atuao profissional no
campo do urbanismo. A vinda do padre dominicano Louis Joseph Lebret, em 1946, a fim
de difundir o Movimento Economia e Humanismo e fundar os escritrios regionais da
SAGMACS12, sob bases interdisciplinares, proporcionou uma reorganizao do campo
profissional e seus atores. A origem deste movimento est nas grandes guerras e numa
utopia comunitria e humanista13, marcada pelo catolicismo de herana Tomista14 e o
marxismo. Essas influncias contriburam para a formulao de uma reflexo econmica,
com base na pesquisa social e divergente da economia clssica, que foi a base para a
atuao daqueles grupos15.
A partir de um espectro de anlise mais amplo, em meados do sculo XX, houve
um processo simultneo de acumulao industrial e de urbanizao, com a interveno do
Estado em relao aos problemas regionais brasileiros, conduzindo a passagem da etapa
concorrencial para a monopolista da economia. Nos dizeres de Furtado, citado por Leite
(2006, pg. 123), houve a socializao das perdas e privatizao dos lucros. Veremos,
mais adiante, como esse processo verificou-se no caso da regio oeste catarinense.
Segundo Santos (2005, pg. 27), com o final da Segunda Guerra Mundial, ocorreu
uma mudana de nfase para os nexos econmicos, os quais passaram a orientar as
dinmicas urbanas. Anteriormente, as funes administrativas possuam um papel
preponderante nas cidades. Com o final da Segunda Guerra, tambm ocorreu uma evoluo
demogrfica, baseada no crescimento populacional em diversas capitais. Mais adiante,

12
Abreviao de Sociedade de Anlises Grficas e Mecanogrficas Aplicadas aos Complexos Sociais
fundada em 1947 (LEME, 1999).
13
Segundo Choay (2003), quando a sociedade industrial comeou a questionar as decorrncias das
transformaes trazidas pela Revoluo Industrial, surgiu um grande nmero de pensadores que constituram
um relevante movimento de crtica e reflexo, de carter humanista e no-fragmentado (dividido em campos
disciplinares). A autora reconhece esse momento de transio a partir da anlise da obra de pensadores
(historiadores, economistas ou polticos), cuja abordagem tinha um cunho generalista e que se preocuparam
com os problemas da cidade, sem dissoci-los de um questionamento sobre a estrutura e o significado da
relao social. Todos eles possuam uma gnese comum na reflexo e na crtica cidade industrial.
14
Filosofia elaborada a partir das idias de So Toms de Aquino, convergente ao pensamento helnico
Aristotlico e afirmativo da razo.
15
Leme (1999, pg. 32) identifica, ento, trs momentos de insero das idias dos urbanistas franceses. O
primeiro ocorreu no incio do sculo XX, baseado na difuso da Paris das Exposies Universais como
modelo de cidade. O segundo, entre os anos 20 e 30, trouxe os planos dos arquitetos franceses ligados
Socit Franaise DUrbanisme. O terceiro surgiu no ps-guerra, quando foi formada uma nova gerao de
arquitetos, socilogos e gegrafos que atuaram no campo profissional do planejamento urbano e regional,
influenciados pela doutrina do Movimento Economia e Humanismo, trazido por Lebret, como j
mencionado, e tambm pelo arquiteto e urbanista Gaston Bardet.
 35

poderemos observar algumas decorrncias do processo de internacionalizao da economia

associadas a esse momento.
At ento, a base econmica da maioria das capitais dos estados no Brasil
fundamentava-se na agricultura, que era realizada em sua zona de influncia e calcada nas
funes administrativas pblicas e privadas, mas sobretudo pblicas. Isso explicaria
algumas oscilaes populacionais dependendo dos processos que ocorriam nessas diversas
localidades. Nos dizeres de Santos (2005, pg. 29), o

Brasil foi, durante muitos sculos, um grande arquiplago, formado por

subespaos que evoluam segundo lgicas prprias, ditadas em grande parte por
suas relaes com o mundo exterior. Havia, sem dvida, para cada um desses
subespaos, plos dinmicos internos. Estes, porm, tinham entre si escassa
relao, no sendo interdependentes.

Apesar do carter da integrao ter sido inicialmente limitado em termos de

abrangncia espacial e de mercado, a nova diviso do trabalho que passou a operar nos
subespaos envolvidos constituiu a crescente diferenciao observada, posteriormente,
com relao ao resto do territrio nacional. Foi sob essas bases que o processo de
industrializao brasileiro desenvolveu-se e polarizou-se.
Santos (2005, pg. 29) avalia que em um primeiro estgio, at 1930, a
industrializao ganhou impulso, sobretudo com o incentivo do poder pblico, propiciando
o desenvolvimento do mercado interno. Entre as dcadas de 1940 e 1950, essa lgica
econmica e territorial continuou a predominar, assumindo um sentido amplo, ou seja, da
industrializao e da urbanizao como processo social complexo, que abarcava esforos
de integrao e expanso a fim de ultrapassar o nvel regional e abraar o nacional. Essa
afirmao tambm vlida para o processo de desenvolvimento territorial que ocorreu no
interior catarinense.
Com o segundo Ps-Guerra, seguiu-se a restrio do espao mundial do
capitalismo, a consolidao das economias socialistas e o encarecimento da fora de
trabalho nos pases centrais, o que provocou outra definio da diviso internacional do
trabalho. A industrializao dos pases perifricos, liderada pela expanso das empresas
capitalistas internacionais mais poderosas; consolidou um modelo de organizao
econmica, que incrementou mudanas regionais em funo de relaes internas e,
sobretudo, externas, como ser melhor aprofundado no decorrer deste trabalho.
 36

1.2 FENMENO DA URBANIZAO

Entre 1940 e 1980 ocorreu a derradeira inverso quanto ao lugar de residncia dos
brasileiros. Segundo Santos (2005, pg. 31), nessas dcadas, a populao total do pas
triplicou, enquanto que a populao urbana multiplicou-se por sete vezes e meia.
A segunda metade do sculo XX foi marcada pela crescente influncia dos nexos
econmicos representados pelos interesses de firmas hegemnicas, nacionais e
estrangeiras, auxiliadas com o apoio dos Estados, a fim de ordenar um mercado receptivo,
hierarquizado e articulado. Esse processo realizou-se atravs da explorao intensiva dos
recursos naturais e provocou, no caso catarinense por exemplo, o esgotamento de um
modelo econmico de desenvolvimento regional, j na dcada de 1980, bem como diversos
impactos scio-ambientais, segundo Viera e Cunha (2002).
O territrio tem sido, ento, desorganizado e reorganizado a partir de plos
dinmicos, comandados pelas grandes firmas, consumindo muitas vezes recursos pblicos
que deveriam ser destinados prioritariamente aos gastos sociais, ao invs de investimentos
econmicos. Santos (2005, pg. 105-127) denomina a urbanizao decorrente destes
comandos de urbanizao corporativa.

1.2.1 Quarto Perodo (1945-1964): Crescimento Urbano

O quarto perodo engloba o segundo ps-Guerra at o golpe militar de 1964,

correspondendo fase nacional-desenvolvimentista e expanso da base territorial da
economia. A partir de 1950, a postura tecnocrtica predominava na formulao da questo
urbana a servio do nacional-desenvolvimentismo. O projeto de constituio da nao
deslocava-se para o eixo econmico, como visto anteriormente. Essa ideologia conseguiu
articular tal projeto mediante uma prtica de modernizao acelerada, baseada na
internacionalizao da economia e tendo na sociologia um dos campos importantes para o
desenvolvimento dessas idias.
Ribeiro e Cardoso (1996) mencionam o advento das teorias da marginalidade, que
afirmavam uma concepo dualista da sociedade, onde, alm da oposio campo-cidade, a
qual se associou dualidade tradicional-moderno, tambm reforava uma oposio no
interior das cidades, entre os integrados e os marginais. Tais teorias tendiam a ressaltar que
a insuficincia de mo-de-obra, exigida pelos novos padres urbano-industriais de
 37

desenvolvimento, aliava-se incapacidade dos migrantes em adequar-se ao modo de vida

urbano, formando assim um crculo vicioso que reproduzia a marginalidade. Esse
fenmeno foi denominado de urbanizao scioptica. Os autores ressaltam uma tendncia
anti-urbana como substrato dessas interpretaes, expressas em noes tais como: inchao
das cidades, megaencefalia urbana, migraes desordenadas, congesto etc.
Por outro lado, assumiu-se que a constituio da nacionalidade deixava,
definitivamente, de ser buscada numa essncia rural, para ser valorizada uma perspectiva
industrial e modernizadora, considerada como a redeno do pas, frmula para a
superao do atraso. O nacional-desenvolvimentismo, em sua feio mais radical, iria levar
adiante essa concepo ao postular um dualismo estrutural, oriundo da condio colonial
da nao16.
As foras que influenciaram tal atraso foram consideradas tanto a dominao
estrangeira como seus aliados, a saber, as oligarquias rurais. Nesse sentido, a constituio
da nacionalidade passava necessariamente pela modernizao, que implicava a
urbanizao. Essa permitiria romper com as vises localistas prevalecentes nos pequenos
povoamentos do interior, desenvolvendo-se com base em uma percepo social
identificada com o nacionalismo (RIBEIRO; CARDOSO, 1996). Em Chapec, esse
embate expressou-se nos conflitos polticos entre a elite vinculada atividade madeireira e
a classe empresarial que comeava a investir na atividade agroindustrial.
Leme (1999, pg. 31-35), por sua vez, percebe nestas tenses dualistas o incremento
das discusses acerca dos planos regionais, com vistas a enfrentar a corrente migratria do
campo para a cidade, a crescente urbanizao e as problemticas advindas desse fenmeno.
A temtica regional apareceu, de maneira mais expressiva, aps a Segunda Guerra Mundial
como objeto de planejamento e interveno17.

16
Como se pode depreender da anlise das obras de Roland Corbisier, em Diniz Filho e Carvalho Bessa
citados por Ribeiro e Cardoso (1996).
17
Em diversas pocas, questes inerentes supremacia e hierarquia entre cidades (redes e hierarquias
urbanas) alimentaram fatos histricos. Fatores ligados constituio identitria de grupos sociais e sua
relao com determinados lugares tambm podem ser fatores determinantes no estabelecimento de redes
urbanas. Como nenhuma cidade pode ser tomada como uma unidade totalmente isolada, sempre haver
relaes interagentes entre elas, seja sob um aspecto concorrente ou complementar. Um conjunto de cidades
pode configurar redes em quadros diversos, os quais podem tambm se sobrepor, dependendo da
caracterizao ou interesse em jogo. Segundo Pelletier e Delfante (1997, pg. 111), a hierarquia no decorre
somente do domnio cientfico e poltico, logo das elites, mas tambm diz respeito s mentalidades
coletivas. Desde meados do sculo passado desenvolveram-se diversos mtodos de hierarquizao urbana,
de acordo com determinados critrios, tais como: populao, funo poltico-administrativa e irradiao
econmica. Foram classificados tipos de redes hierrquicas, observados aspectos espaciais das redes urbanas
e formuladas teorias, visando tambm elaborao de polticas para as mesmas (PELLETIER;
DELFANTE,1997, pg. 111-125).
 38

Segundo a autora, a dcada de 1950 consistiu em um momento de transformaes

significativas no campo dos estudos urbanos no Brasil, por conta da emergncia de novos
temas, novos mtodos e da participao de profissionais advindos de outras reas do
conhecimento. Percebe-se a configurao de uma nova diviso profissional organizada por
classes.
Os quadros das prefeituras foram preenchidos por profissionais formados pelas
escolas de engenharia. Esses foram os primeiros a trabalharem em equipes
multidisciplinares, que formularam planos diretores e aprofundaram questes relativas ao
zoneamento e s proposies legislativas correspondentes, formaram os primeiros
departamentos de urbanismo nas municipalidades e defenderam a separao entre os
cursos de engenharia e arquitetura, alm da criao de cursos de especializao em
urbanismo (LEME, 1999, pg. 31-35).
Feldman, citada por Leme (1999, pg. 32), salienta que a construo da legislao
urbanstica de zoneamento, como a de So Paulo, por exemplo, conformou-se como saber
codificado entendido por tais profissionais e foi instigado por demandas de interesses
pontuais de proteo de qualidade ambiental e de valores imobilirios no quadrante
sudoeste, a parte mais valorizada da cidade de So Paulo. Ribeiro e Cardoso (1996)
identificam que j na dcada de 50 percebia-se que a relao dos planos com a regulao
pblica no estava sendo efetivada. Os planos produziram normas que no estavam sendo
cumpridas favorecendo, assim, o alastramento de problemas que tentavam combater. Foi
somente neste contexto que a importncia dada questo urbana no pas veio a surgir,
segundo eles.
Como dito anteriormente, os mecanismos de converso de capital, viabilizados a
partir de normas tcnicas associadas ao urbanismo e produo do solo urbano, foram e
continuam sendo a principal mola propulsora do crescimento urbano e da gerao dos
problemas urbano-ambientais.
O grupo de urbanistas que se formou a partir do Padre Lebret e o escritrio da
SAGMACS, composto por diversas formaes disciplinares como arquitetos,
engenheiros, socilogos e economistas -, projetava expectativas de transformao social
atravs do trabalho profissional. A insero deste profissional ocorreu atravs dos
escritrios de consultoria e do ingresso ao ensino nas universidades. S a partir da dcada
de 1970 que passaram a integrar equipes em rgos de planejamento municipal (LEME,
1999, pg. 32-35).
 39

Este perodo tambm evidenciou o surgimento mais expressivo da classe mdia,

diversificando a diviso social do trabalho em curso, fato que se refletiu na configurao
do espao, incrementando as propostas modernistas monofuncionalistas e as suas solues
suburbanas, tais como os locais de residncia longe dos centros de produo e as propostas
de fuga da cidade.
De acordo com Leite (2006, pg. 133), apesar do surgimento de defesas em prol de
uma viso social dos espaos pblicos18, o quadro geral que apontava para a rgida
organizao da paisagem calcada na verticalizao e no adensamento sobre o lote no se
alterou, mesmo que as estruturas de organizao fsica e de servios, baseadas nos
conceitos de parcelamento e propriedade, j se apresentassem deficitrios.
Em 1960, a capital do Brasil se transferiu para Braslia e, a partir de 1964, com o
golpe e a ditadura militar, as prticas no campo do planejamento territorial se modificaram
consideravelmente, marcadas principalmente pela atuao da SERFHAU19, a qual
instaurou uma nova fase no planejamento urbano20.
Segundo Leme (1999, pg. 21), entre 1960 e 1985, configuraram-se duas linhas no
debate urbano

Uma que se iniciou nos planos de melhoramento que, em seguida, se ampliaram

para o conjunto da rea urbana, para a aglomerao e receberam a denominao,
j na dcada de 70, de planos diretores de desenvolvimento integrado. A outra
linhagem aquela que tem origem no movimento modernista e se difunde com
os Congressos do CIAM. No Brasil a construo de Braslia ser a ressonncia
principal deste movimento.

Tais linhagens, distintas em princpios e objetivos, englobaram saberes

diferenciados e infiltraram-se tambm de forma diferente nas instituies de ensino e de
classe, fazendo-se presentes em quase todas as escolas de arquitetura e urbanismo. Como
cr a autora, essas correntes demarcaram e distanciaram duas trajetrias, que distinguiram
o planejamento urbano do urbanismo modernista21.

18
Segundo a autora, defendida por: Burle Marx e sua inteno pedaggica em prol do nacionalismo e da
natureza, sem furtar-se ao urbano; Roberto Coelho Cardoso, com a defesa dos espaos pblicos na promoo
do encontro das pessoas e do papel da vegetao como elemento de projeto para a estruturao dos espaos
livres; Miranda Magnoli, Rosa Kliass e Fernando Chacel pela viso social dos espaos pblicos.
19
Sigla de Servio Federal de Habitao e Urbanismo, criado pela Lei n 4380 de 21/08/1964 (cap. VII, art.
54, item g).
20
Leme (1999, pg. 21) reconhece essa mudana e encerra a periodizao de seu estudo, ao passo que Ribeiro
e Cardoso (1996) realizam uma anlise abrangendo o perodo entre 1950 at meados da dcada de 1990,
dispondo as principais correntes acerca do debate urbano.
21
Esta avaliao faz-se congruente distino adotada, neste estudo, entre planejamento urbano e urbanismo,
j explicitada anteriormente.
 40

Assim, apreende-se que as diversas transformaes ocorridas at a metade do

sculo XX, como abordado no perodo anterior, forneceram as bases para um novo estgio
que se iniciou em meados dos anos 60, com o golpe de Estado de 1964. O projeto nacional
desenvolvimentista, de 1945 a 1964, correspondeu ao projeto da industrializao tardia e a
expanso da base territorial da economia, mediante a insero de infra-estrutura e a
modernizao e expanso da agricultura. A fase militar criou condies para a rpida
integrao do pas, conjugada ao movimento de internacionalizao, como dito, voltado
expanso de mercado e s demandas exteriores. Implantaram-se os grandes projetos
orientados exportao, em sua maioria de produtos do setor primrio. O Estado
autoritrio serviu, ento, aos interesses corporativos internacionais e insero na nova
ordem econmica mundial.

1.2.2 Quinto Perodo (1964-1988): Exploso do Brasil Urbano

O quinto perodo corresponde ao crescimento mais expressivo das cidades no pas e

crescente preparao da economia e do territrio nacional rumo abertura macro-
econmica e aos interesses corporativos das grandes firmas. A exploso demogrfica
conhecida depois da Segunda Guerra Mundial foi resultado da alta natalidade, da baixa
mortalidade, dos progressos sanitrios e melhoria relativa dos padres de vida e da prpria
urbanizao. Junto ao crescimento das capitais, as cidades mdias tambm se
multiplicaram. As diferenas entre os ndices regionais de urbanizao, os quais eram
inexpressivos na dcada de 40, tornaram-se marcantes com a modernizao do territrio
nacional, sobretudo a partir de 1970. Foi neste momento que um diferente patamar foi
atingido, caracterizado por uma urbanizao concentrada e pelo fenmeno de
metropolizao (SANTOS, 2005, pg. 91-98).
A modernizao da economia nacional foi fomentada em preparao para o
desempenho das grandes corporaes e para a expanso econmica que ocorreu entre 1968
e 1974, calcada na dinmica da produo, ditada pela unificao do capital industrial e
financeiro; a integrao dos setores - agrcola, industrial e de servios e as esferas
econmicas e sociais - produo, distribuio e consumo - (LEITE, 2006, pg. 123-125). No
mbito regional, na segunda metade de 1970, houve a reciclagem do setor energtico, o
distanciamento da fronteira agrcola e a descentralizao das atividades econmicas,
oportunizando maiores investimentos estatais em infra-estrutura. Naquela fase, o Estado
buscava reforar o papel de promotor da modernizao e do crescimento econmico,
 41

atravs da adoo de programas de gesto e de assentamentos regionais, promovendo a

unificao do territrio nacional e organizando-o em regies diversificadas.
Para Ribeiro e Cardoso (1996), a partir do final da dcada de 1970, comeava a ser
delineada uma nova conjuntura terico-poltica. Por um lado, houve certo esvaziamento do
discurso nacional-desenvolvimentista. A partir da falncia do projeto de modernizao
conservadora, empreendido entre 1964 e fins da dcada de 70, buscou-se implantar um
modelo de desenvolvimento nos moldes do fordismo europeu ou americano, sob a
argumentao de que ganhos crescentes de produtividade permitiriam a extenso das
benesses do crescimento econmico a parcelas significativas da populao. Tal
acontecimento seria proporcionado pelo aumento real dos salrios e pelas garantias e
suportes oferecidos por um Estado de Bem-Estar. Entretanto, a modernizao efetuada
gerou um quadro de tenses sociais significativo no campo da organizao sindical e da
mobilizao em torno das condies de vida, provocando uma acirrada disputa pelos
benefcios gerados pela ao do Estado.
A crtica ao iderio nacional-desenvolvimentista se afirmou, tendo como
fundamento a emergncia da questo social: no mbito da produo, como questo
operria; e no mbito do consumo coletivo, como questo urbana. O tratamento da questo
social passou, ento, a ser entendido em sua especificidade e no como decorrncia
necessria do crescimento econmico. A partir da dcada de 1980, a cidade comeou a ser
tematizada, inicialmente, como um problema econmico, ou seja, como um dos aspectos a
ser enfrentado na poltica desenvolvimentista. Os temas da nao e da modernizao
submetiam o social, levando os reformadores a colocarem a questo urbana, como uma
questo do desenvolvimento. Todavia, a partir da emergncia de movimentos sociais na
cidade, a dimenso social passou a predominar na tematizao da questo urbana
(RIBEIRO; CARDOSO, 1996).
A partir de ento, vrias concepes surgiram, tendo em vista o estabelecimento de
parmetros possveis para a interveno sobre o urbano. Na medida em que o processo de
urbanizao passou a ser um dos elementos fundamentais da modernizao - seja ele
considerado como fator positivo ou como origem de efeitos perversos -, o planejamento
urbano passou a ser acionado como instrumento importante para a formulao de
diagnsticos sobre os problemas urbanos. Concomitante ao padro higinico-funcional,
que se requalificou mediante a adoo dos princpios da Carta de Atenas e um
funcionalismo pautado na concepo da cidade-mquina, observou-se a emergncia de
 42

outros modelos, configurando uma disputa em torno da hegemonia intelectual no campo do

debate urbano.
Ribeiro e Cardoso (1996) elegem os principais padres que surgiram e se fazem
presentes at o momento, segundo anlise que discrimina seu contexto de origem,
concepes, objeto de interveno e alguns desdobramentos posteriores. So eles: (i) o
tecnoburocratismo desenvolvimentista; (ii) o humanismo lebretiano; (iii) a reforma urbana
modernizadora; e (iv) a reforma urbana redistributiva.
O tecnoburocratismo desenvolvimentista tambm se construiu pela importao de
idias, nesse caso no mais de princpios organicistas e funcionalistas, mas de propostas de
racionalizao administrativa decorrentes, principalmente, do planning americano, e idias
desenvolvidas no mbito da geografia humana, principalmente em sua vertente francesa.
Este padro se caracteriza, segundo os autores, por assumir o urbano como um
problema do desenvolvimento econmico, objeto de um tratamento racionalizador e
administrativo. Trata-se no mais de criar a cidade ideal, mas de gerir com eficincia a
cidade existente22, eliminando-se os focos de distoro, oriundos de disfuncionalidades do
crescimento econmico.
Pode-se apontar como caractersticas fundamentais:
(i) Concepo desenvolvimentista na formulao do diagnstico. A utilizao de
uma noo de racionalidade organiza o discurso, que explica a produo dos problemas
urbanos. Ou seja, indica a transformao tecnocrtica da questo social como disfuno do
crescimento e organiza um conjunto de medidas que se pretende consistente, traduzido na
idia de plano. O entendimento de cidade ultrapassado pela idia de urbano e de
urbanizao, onde os problemas urbanos so pensados numa escala regional ou nacional.
So adotados e formulados, ento, os conceitos de rede urbana, hierarquias urbanas e
sistemas de cidades.
(ii) O objeto da interveno passa a ser a prpria estrutura de poder, na medida em
que as causas dos problemas urbanos so: (a) os entraves polticos da gesto pblica da
cidade e (b) as insuficincias do desenvolvimento econmico.
A modernizao e a centralizao administrativas passaram a ser, ento, os
objetivos fundamentais da ao das polticas urbanas. O plano e o processo de
planejamento cumprem o papel de ordenadores e racionalizadores da ao pblica sobre as

22
Para uma referncia sobre a origem do termo, ver Portas (1986).
 43

cidades. A poltica urbana passou a ser centralizada, construindo-se a idia de um sistema

nacional do planejamento.
Tais idias ganharam abrangncia no perodo do ps-guerra por uma atuao
sistemtica de rgos federais, como o Servio Federal de Habitao e Urbanismo
(SERFHAU) e o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU). Todavia, tais
abordagens j vinham sendo discutidas anteriormente no mbito de algumas instituies
como o Instituto Brasileiro de Administrao Municipal (IBAM), o Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE) e o Instituto de Arquitetos do Brasil (lAB) (RIBEIRO;
CARDOSO, 1996).
Este padro ganhou hegemonia num momento em que as contradies urbanas j
apareciam em toda a sua clareza, configurando um conflito de interesses em torno da
apropriao dos benefcios da urbanizao e da ao do Estado. No quadro de uma
conjuntura poltica marcadamente autoritria, como a que se seguiu ao golpe militar de
1964, esse padro produziu uma tecnificao dos problemas urbanos, com sua conseqente
despolitizao, segundo os autores.
O humanismo lebretiano foi desenvolvido a partir da influncia significativa
exercida no pas pelo Padre Lebret, tal como mencionado anteriormente. Possui como
caracterstica fundamental trazer para o centro do debate a questo social, de uma forma
bastante semelhante aos reformadores sociais europeus do incio do sculo XIX.
Pode-se apontar como caractersticas fundamentais desse padro:
(i) A concepo humana na formulao do diagnstico. Filiao corrente
filosfica e poltica Economia e Humanismo. Afirmava-se a necessidade de se conhecer
as condies de vida da populao, a fim de contrabalanar a racionalidade tcnica.
(ii) O objeto da interveno passava a ser a prpria sociedade, atravs de sua
conscientizao e da humanizao. Uma das caractersticas do pensamento lebretiano a
melhoria das condies de vida associada promoo humana, que permita a remoo de
obstculos ao desenvolvimento social. As formas de organizao urbana so apontadas
como um desses obstculos, sendo o planejamento um instrumento privilegiado de
interveno.
O movimento em torno das idias de Lebret no Brasil se corporificou na
constituio do SAGMACS. Segundo Leme (1999, pg. 32-35), a insero poltica do
movimento ocorreu progressivamente, medida que as pesquisas foram sendo
oportunizadas por contatos que abrangiam diversos grupos sociais. Seu reconhecimento
poltico deu-se no retorno de Getlio Vargas ao poder. Entre os trabalhos no mbito do
 44

planejamento e desenvolvimento regional elaborados por ela esto: estudos para a bacia
Paran-Uruguai e as reas conurbadas em So Paulo e Belo Horizonte, para as quais se
props diferentes escalas de interveno e planejamento regional. Tambm foram
realizadas pesquisas sobre condies de vida, dentre as quais se destaca um diagnstico
sobre a cidade de So Paulo, cujas concluses deveriam orientar o plano diretor para
aquela cidade. Os instrumentos de interveno propostos por Lebret no diferiam muito da
proposta dos urbanistas europeus. Porm, o que distingue a emergncia desse padro, no
Brasil, a nfase na questo social, incorporada aos debates sobre o desenvolvimento.
A reforma urbana modernizadora, de acordo com Ribeiro e Cardoso (1996),
traduziu a expresso dos movimentos de esquerda no que se refere ao padro
desenvolvimentista. Um abrangente diagnstico sobre os problemas urbanos e
habitacionais, com nfase nos ltimos, consubstanciou-se no Seminrio sobre Habitao e
Reforma Urbana. Realizado em 1963, reuniu tcnicos ligados s correntes progressistas e,
aparentemente, influenciadas pelo Partido Comunista.
Pretendia-se estabelecer um diagnstico e uma teraputica que permitisse incluir a
habitao e a cidade como temas para reformas de base. Suas caractersticas bsicas so:
(i) Politizao do diagnstico desenvolvimentista. Os problemas urbanos estariam
na essncia do iderio das reformas de base.
(ii) O objeto de interveno passava a ser o espao nacional, por intermdio de
polticas pblicas centralizadas, racionalizadoras e redistributivas, com nfase na questo
habitacional.
O tema do planejamento urbano aparece, neste padro, como forma privilegiada de
enfrentamento dos problemas sociais, caracterizados como frutos da dependncia do pas
em relao ao imperialismo estrangeiro. Trata-se, segundo Ribeiro e Cardoso (1996), de
uma proposta calcada ainda e, principalmente, no papel voluntarista a ser exercido pelo
Estado e pelas vanguardas polticas. A adoo de um padro planejado de interveno
pblica sobre a questo social aparece associada a uma forte nfase redistributiva, o que
diferencia este padro do tecnoburocratismo desenvolvimentista.
A reforma urbana redistributiva emergiu a partir do desenvolvimento de formas de
mobilizao pela apropriao dos benefcios da urbanizao e da ao do Estado. Sua
principal expresso ocorreu no mbito das discusses da Constituinte, em meados da
dcada de 1980, quando se procurava resgatar o carter redistributivo presente na proposta
de Reforma Urbana de 1963. Suas caractersticas bsicas so:
 45

(i) Diagnstico centrado nas desigualdades e nos direitos sociais, a partir do qual se
estabelece uma distino entre ganhos lcitos e ilcitos na produo da cidade. O eixo
discursivo deste padro centra-se na abordagem da excluso social como fundamento para
a elaborao de polticas voltadas s camadas populares.
(ii) O objeto de interveno a propriedade privada da terra, o uso do solo urbano e
a participao direta das camadas populares e/ou sociedade civil na gesto da cidade.
Esse padro se constitui por meio de associaes tecnocorporativistas, como os
sindicatos de engenheiros e arquitetos, entidades de assessoria a movimentos populares,
como a Federao dos rgos para Assistncia Social e Educacional (FASE), a Associao
Nacional do Solo Urbano (ANSUR), ou o Instituto PLlS (Instituto de Estudos, Formao
e Assessoria em Polticas Sociais), bem como entidades representativas de movimentos
populares, alm de representantes das alas progressistas da Igreja.
Segundo a avaliao de Ribeiro e Cardoso (1996), pode-se apontar certa
contradio nestas propostas, pois ao mesmo tempo que as mesmas so marcadas pelo
autonomismo dos movimentos sociais, tambm postulam uma presena protetora do
Estado, o que poderia indicar, neste movimento, certos traos do populismo. O campo de
atuao desse padro essencialmente o jurdico, eleito como eixo para a produo de
novos direitos sociais. Da que o seu ponto culminante tenha sido a luta em torno da
Constituio Federal. Esse momento marca a transio para o perodo final, por ns
abordado, o qual lana mais questionamentos e reflexes do que afirmaes, devido sua
proximidade.

1.2.3 Sexto Perodo (1988-2001): Diferenas e Complexidade

O sexto perodo abrange a transio da dcada de 1980 para a 1990 at a virada

para o sculo XXI. Inicia-se com a promulgao da nova Constituio Federal (C.F.), em
1988, e com a abertura macro-econmica do pas que marcou a dcada de 1990. Termina
com a aprovao do Estatuto da Cidade, considerado como marco que elege o padro da
reforma urbana redistributiva, como proposta para a consecuo de poltica urbana recente
no pas. As implicaes territoriais tanto da aprovao da C.F. e da insero perifrica do
pas nas dinmicas da economia internacionalizada sero exploradas com maior
profundidade mais adiante. Como veremos, esses eventos tm influenciado a
caracterizao da urbanizao brasileira na virada do sculo XXI.
 46

Em dcadas recentes, sobretudo a partir dos anos 80 e 90, a cidade ganhou

conotao positiva nos meios acadmicos e poltico-institucionais, pois seria a partir dela
que o processo de democratizao dos direitos sociais ocorreria, seja por meio do acesso a
esses direitos, como pela possibilidade de participao popular no processo decisrio sobre
os rumos coletivos. Parece haver, aqui, o embrio de uma associao das noes de cidade,
cultura e sociedade.
Um acontecimento ocorrido no incio da dcada de 1990, importante para a nossa
reflexo, foi a realizao da Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e
Desenvolvimento (Rio-92). Como tambm comentaremos melhor adiante, a popularmente
conhecida Eco-92 marcou uma mudana no discurso oficial brasileiro, que passou a
assumir, perante a comunidade internacional, a questo ambiental como objeto de poltica
pblica e institucional.
Quanto s caractersticas da urbanizao no final do sculo XX, Castriota (2003)
concorda com a tendncia sugerida por Milton Santos23 de que o aparente arrefecimento
das taxas de crescimento das grandes cidades brasileiras no significava um processo de
desurbanizao, pois a populao rural e agrcola continuava a diminuir. A
desmetropolizao dos maiores centros tem sido acompanhada pelo crescimento das
metrpoles regionais, o que apontaria para uma tendncia crescente diferenciao e
complexidade da urbanizao brasileira em curso. A discusso de nosso caso emprico no
captulo III, em Chapec no oeste catarinense, confirma essa avaliao.
Refletir sobre a importncia do padro da reforma urbana redistributiva para o
processo de urbanizao e os problemas urbano-ambientais no Brasil, certamente consiste
numa tarefa difcil, devido relativa proximidade temporal dos acontecimentos. Cabe
salientar que a anlise de Ribeiro e Cardoso (1996) antecedeu a sano do Estatuto da
Cidade (BRASIL, 2001) e a atuao do Ministrio das Cidades24. A apontada contradio
autonomismo versus ao protetora do Estado, da mesma maneira, perfaz uma pergunta
tambm recente e bastante complexa, ainda a ser problematizada e teorizada com maior
profundidade. Outra possibilidade de investigao reside no questionamento acerca da
persistncia ou no dos padres observados por Ribeiro e Cardoso (1996), com relao
hegemonia intelectual no campo do debate urbano, no comeo do sculo XXI. Devido

23
Milton Santos (2005) trabalhou com dados disponveis at 1991 e lanou a primeira edio de A
Urbanizao Brasileira em 1993. O estudo organizado por Castriota data de 2003, portanto, uma dcada
aps o livro de Santos.
24
Criado, no governo do Presidente Luiz Incio Lula da Silva, em 1 de janeiro de 2003.
 47

necessidade de focar argumentos pertinentes a esta tese, no entraremos no mrito dessas

questes.
Todavia, o que nos parece importante mencionar que o padro da reforma urbana
redistributiva forneceu bases terico-conceituais para a formulao de uma poltica urbana
nacional prevista na Constituio Federal do Brasil. Os movimentos sociais que
defenderam os ideais da reforma urbana redistributiva tiveram importante papel no
momento da constituinte, iniciando o processo que culminou na sano do Estatuto da
Cidade mais de dez anos depois. Assim, pensamos que de alguma forma esse padro tem
tido a possibilidade de expresso no mbito poltico, institucional e jurdico. O que no
significa que os outros padres tenham sucumbido ou se modificado mediante outras
discusses. Mesmo no sendo um objetivo, deste estudo, empreender tal discusso,
consideramos que h influncias desses padres at os dias atuais, seja nas metodologias
de estudos e anlises para a formulao de planos voltados ao ordenamento territorial ou
mesmo em propostas que tentam promover, por exemplo, a sustentabilidade urbana, como
veremos no captulo III.
Um outro fator importante a ser salientado, que justifica a nossa meno aos
padres referentes ao pensamento urbano no Brasil, que nenhum deles assumia
claramente uma discusso ambiental. Esse debate no figurava nas preocupaes e
formulaes daqueles padres, naquele perodo. Essa observao vem ao encontro do que
Ribeiro e Cardoso (1996), em meados da dcada de 1990, apontaram. Segundo suas
afirmaes, no final do sculo XX, estaria a emergir um novo padro, referente s
correntes de pensamento urbanstico.
Os autores salientam que quando o planejamento urbano no Brasil parecia ter
consolidado, finalmente, os padres que buscavam constituir a sociedade como objeto da
ao racional e que tinha na razo as bases da sua legitimidade25, nos pases centrais outros
estudos indicavam a emergncia de um outro padro. O paradigma do planejamento
entrava em declnio, nos pases ricos, com a crise generalizada dos anos 70.
Um importante fator desta crise, que ser melhor discutida adiante, refere-se
ampliao e popularizao do debate ambiental. Impactos ambientais negativos
provocados pelo crescimento econmico comeavam a ser entendidos como um problema
global. A institucionalizao da proteo do meio ambiente, segundo Guay citado por Leite

25
Com base no que mencionamos anteriormente, consideramos que a interpretao dos autores seja
pertinente face projeo do padro da reforma urbana redistributiva e afirmao do plano diretor como
forma de consecuo de poltica urbana com funo social e de cunho redistributivo.
 48

(2006, pg. 138), trouxe a corporificao de prticas sociais em organizaes, normas e

procedimentos aceitos e legitimados, a fim de assegurar sua reproduo. Tais prticas
sociais envolveram um conjunto de representaes, atitudes e valores que resultaram de
discusses sobre a relao da natureza e sociedade, bem como de crticas s relaes
sociais em si.
Assim, estaria em emergncia um novo paradigma - o ecolgico -, o qual
estabeleceria novos problemas, novas tcnicas de ao e novas escalas de articulao,
segundo Topalov (citado por Ribeiro e Cardoso, 1996). Estes dois paradigmas - o antigo
calcado na nfase social e o novo na questo ecolgica - difeririam nos seguintes pontos.
(i) A ordem social deixava de ser a base da legitimidade de discursos e aes, sendo
substituda pela temtica ambiental, a qual incorporaria as idias de participao,
autonomia local e desregulamentao.
(ii) A sociedade deixava de ser vista como objeto da ao, substituda pela
caracterizao da natureza como sistema global, onde os homens estariam includos.
(iii) O Estado Nacional deixava de ser a escala da formao das identidades
coletivas e da constituio de instituies garantidoras dos direitos e deveres inerentes a
essas identidades. O planeta e o nvel do local passam a ser os novos territrios da ao
coletiva.
Os autores ressaltam que no necessariamente evidente a articulao que Topalov
estabelece entre o projeto de foco ambiental e a desregulamentao dos Estados Nacionais.
Outras anlises apontam, ao contrrio, como a incorporao da questo ambiental, no
mbito das polticas pblicas, poderia se traduzir num fortalecimento das bases legtimas
para a interveno reguladora do Estado Nacional (Pdua, citado pelos autores). Segundo
essa perspectiva, possvel que a emergncia da questo ambiental signifique no um novo
paradigma, mas um novo padro passvel de ser articulado ao paradigma do planejamento.
Neste novo padro, a cidade passaria a ser tematizada no mais sob o vis da
questo social ou do desenvolvimento, mas a partir da problemtica ambiental. A
Agenda21, aprovada pela Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e
Desenvolvimento (Rio-92), na opinio dos autores, colocou a questo dos assentamentos
humanos como um problema ambiental a ser tratado no mbito de uma poltica global,
juntamente com os problemas ambientais26.

26
Apesar da articulao entre cidade e meio ambiente j ter sido estabelecida pelo Relatrio Brudtland
(1987), segundo Ribeiro e Cardoso (1996).
 49

Todavia, a tentativa de inserir o debate ambiental no campo do planejamento

urbano tem ocorrido juntamente ao fortalecimento e a crescente hegemonia das foras
polticas de postura neoliberal, as quais tm redefinido o papel econmico do Estado e
trazido nova legitimidade economia internacionalizada.
Tais desafios tm influenciado agentes e instituies que se articulam em torno do
padro da reforma urbana redistributiva a incorporar como bandeiras a defesa do meio
ambiente nas cidades juntamente com a reforma do Estado. Essa incorporao da temtica
sustentvel pode ser constatada no texto do Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001), uma vez
que o mesmo coloca como diretriz geral a garantia do direito a cidades sustentveis,
entendido como o direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infra-
estrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as
presentes e futuras geraes.
Nesta citao, podemos observar que a incorporao da temtica sustentvel no
modificou o contedo essencial defendido pelo padro da reforma urbana redistributiva. O
que nos leva a ponderar que a meno cidade sustentvel no significa necessariamente a
traduo de um novo padro, mas pode indicar que tenha havido a complementao de um
novo termo/tema ao contedo do padro da reforma urbana redistributiva e, por extenso, a
certas formas paradigmticas de fazer urbanismo, sobretudo as calcadas no plano diretor e
no zoneamento territorial.
Neste sentido, se pensarmos sobre a influncia que as discusses internacionais tm
tido sobre o debate urbano nacional em suas diversas formas de proposies/
experimentaes bem como de interpretaes do fenmeno urbano - notamos que essa
situao encontra-se presente durante diversos momentos do processo da urbanizao
brasileira. Como visto, a condio colonial e a insero perifrica do pas nas relaes
econmicas internacionais tiveram implicaes tambm na dependncia intelectual e na
importao do conhecimento de referncia europia e tambm norte-americana.
A rpida reviso histrica brasileira nos salientou um padro que, via de regra,
sempre privilegiou interesses exgenos (da Metrpole e das corporaes transnacionais) a
partir da coalizo de elites minoritrias no pas. Essa parceria de longa data negligenciou
os interesses coletivos, bem como a conservao da natureza no territrio, fato perceptvel
atravs da fraca e quase inexistente implementao de polticas pblicas e planejamentos
de cunho territorial, construdos a partir de bases coletivas.
Estes dois aspectos (fraca mobilizao social orientada prtica democrtica e
participativa e frgil estruturao territorial capaz de equilibrar as investidas corporativas
 50

transnacionais) constituem importantes variveis que determinam tanto a gnese quanto o

aprofundamento dos problemas urbano-ambientais no pas. Em uma escala intra-urbana, a
adoo generalizada da lgica capitalista de (re)produo do solo urbano, privilegiando
agentes associados ao mercado imobilirio, alimentam o ciclo vicioso dos problemas j
mencionados, como ser aprofundado a seguir.
Apesar de no caber a este trabalho o debate da questo acerca da possvel
contradio entre o autonomismo x presena protetora do Estado, colocada por Ribeiro e
Cardoso (1996) - no caso da corrente caracterizada pela reforma urbana redistributiva - ,
parece pertinente apontar influncias que parecem permear essa corrente, a qual se firmou
a partir da sano do Estatuto da Cidade, a fim de proceder algumas consideraes.
A lgica que rege a argumentao desta postura visualiza um Estado de Direito
plenamente constitudo, por um lado, j que o campo de atuao desse padro o jurdico,
em mbito nacional - ancorado na Constituio Federal - e, por outro, aposta tambm na
ampla atuao dos movimentos sociais, a fim de reivindicarem sua participao no
processo democrtico. Em um pas, em que existam essas condies, a proposta da reforma
urbana redistributiva passa a ser coerente, em nosso entendimento. A influncia da
experincia europia novamente parece estar presente neste caso, tanto sob o ponto de vista
terico quanto prtico, a partir das experincias de gesto e planejamento urbanos
realizados em pases europeus, a partir da dcada de 1980.
Pelletier e Delfante (1997, pg. 251-262) afirmam que, na dcada de 1980, em
alguns pases como a Frana houve uma mudana poltica, onde uma nova cultura mais
democrtica e flexvel comeou a orientar o desenvolvimento econmico e social.
Propostas poltico-administrativas envolvendo a descentralizao, os processos de
participao e a instituio de conselhos puderam ser desenvolvidos, dentro de um quadro
amplo de planejamento e gesto. Como o leitor poder verificar, mais adiante, esse tipo de
abordagem poltico-administrativa ser adotado no caso das polticas territoriais, tanto
urbana quanto ambiental, que tm por base a Constituio Federal de 1988.
Entretanto, gostaramos de lembrar o fato de que alguns destes pases, dos quais
freqentemente so importados paradigmas para a interveno urbana e regional no Brasil,
possuem no s uma estrutura de sociedade diferente, como tambm outra trajetria com
relao s experincias relacionadas s intervenes urbano-regionais27.

27
Segundo Pelletier e Delfante (1997, pg. 251-262), houve grande esforo para a reconstituio das redes
urbanas e o desenvolvimento dos planos operacionais para a reestruturao econmica em diversas
 51

H que se pensar que a lei per si no garante uma cidade mais justa e/ou
sustentvel, mas s a efetiva apropriao e atuao da sociedade como um todo pode faz-
lo. A partir desta perspectiva, que ser melhor explorada no captulo III, podemos avaliar o
porqu de alguns entraves existentes efetivao das idias da reforma urbana
redistributiva no Brasil, visto a complexa trajetria scio-histrica que tem caracterizado a
formao das desigualdades sociais e territoriais e as disputas de poder que afetam os
rumos da coletividade neste pas.
Assim, pensamos que talvez a contradio apontada por Ribeiro e Cardoso (1996)
denote um descompasso. Se por um lado, a busca pela constituio do Estado Brasileiro
atingiu alguma importncia a partir de meados do sculo passado, por outro lembramos
que a reforma urbana redistributiva prescinde de uma estrutura de Estado consistente,
sobretudo no que tange articulao e efetividade de ao entre diferentes escalas e
instncias de governana e participao da sociedade.
H anlises, como a de Pedro (2003), que apontam que essa consistncia e
efetividade de governana e participao nunca tenham ocorrido no pas. Assim, antes que
esse tipo de Estado tenha sido consolidado, houve a desestruturao daquele Estado
Nacional, a partir da dcada de 1990, promovendo a permeabilidade e fragilidade das
instncias locais face aos interesses de mercado transnacionais. Certamente, h os que
defendem que o Estado consistente e aberto participao popular poder ser viabilizado
medida que a reforma urbana redistributiva for implementada e apropriada pela sociedade.
Porm, face s condies existentes associadas formao do espao e da sociedade
brasileira, no mnimo, h que se atentar aos movimentos que se configuram no fosso que se
forma entre a sociedade imaginada e a real. O que ocorrer adiante, dentre diversos
possveis histricos e jogos de fora, ainda est para ser percebido, debatido e teorizado.

1.3 A PRODUO CAPITALISTA DO SOLO URBANO E OS PROBLEMAS

URBANO-AMBIENTAIS

Os argumentos desta seo de captulo orientam-se segundo dois objetivos. O

primeiro e principal deles abordar de maneira sucinta o processo pelo qual o solo urbano
produzido segundo a lgica capitalista, a fim de compreendermos como os problemas

localidades europias a partir do ps-Guerra, o que rendeu o acmulo de experincias em diversos mbitos de
apreenso dos problemas urbano-regionais.
 52

urbano-ambientais so gerados a partir dessa dinmica econmica. O segundo objetivo

explorarmos um pouco mais as bases terico-conceituais que orientam o padro da reforma
urbana redistributiva, a fim de elaborar subsdios para a discusso de aspectos atinentes
implementao do Estatuto da Cidade e o enfrentamento dos problemas urbano-
ambientais, que faremos no captulo III. Como o leitor poder constatar, a compreenso
das desigualdades e dos direitos sociais por meio do discernimento dos meios lcitos e
ilcitos na produo da cidade capitalista baseia-se, em linhas gerais, na argumentao que
dispomos a seguir.
Para realizarmos esta breve explanao, recorremos a Pereira (2001), que reuniu
contribuies de Lefbvre, Harvey, Castells e Gottdiener para explicar a dinmica
econmica urbana. A autora defende que a degradao ambiental e a desigualdade social
so resultantes do processo de (re)produo das relaes dominantes de produo. Nesse
processo, tambm chamamos a ateno ao papel que a atribuio de parmetros tcnicos s
possibilidades de edificao do lote urbano tem para a consecuo dos interesses da
iniciativa privada.
O princpio econmico da busca do mximo benefcio atribui ao solo valor de troca
e no de uso. Esse valor de troca comumente justificado mediante investimentos de
capital e trabalho, geralmente convertidos atravs de obras de urbanizao e edificao.
Dessa forma, o solo integra a categoria de mercadoria. O solo urbano gera lucro para quem
o detm, por meio do processo de valorizao simblica que ocorre nas relaes de troca.
A propriedade imobiliria converte-se, ento, em capital imobilirio. Porm, esse um
falso capital, pois no gerado pela insero de trabalho, mas provm do monoplio ao
acesso de condies privilegiadas produo capitalista. No padro da reforma urbana
redistributiva, o entendimento acerca da distino entre ganhos lcitos e ilcitos na
produo da cidade baseia-se nessas interpretaes.
A cidade gerada segundo essa lgica tanto meio, quanto fim. Ou seja, tanto
possibilita a apropriao do solo urbano produzido, como a prpria realizao do processo
produtivo. A ocupao da cidade, segundo essa dinmica, gera o mercado de terras,
produto de polticas de investimento e de sua regulao. Os maiores investimentos, muitas
vezes, provm de recursos pblicos e a regulao, nesse caso, feita atravs de orientaes
do poder pblico que determinam aonde e como os investimentos sero aplicados. Um dos
principais meios para ordenar e distribuir os investimentos pblicos e privados o plano
diretor de um municpio. Como relatado anteriormente, no Brasil, a prtica dos planos
diretores calcados no zoneamento monofuncional e nas normativas correspondentes iniciou
 53

a partir da dcada de 1950. Desde ento, a elaborao de legislaes urbansticas de

zoneamento continua a viabilizar a valorizao imobiliria de partes das cidades, segundo
interesses dos empreendedores privados28.
As possibilidades de obteno de lucro, atravs da valorizao do solo urbano,
geram a especulao imobiliria. O mercado de terras configura-se, assim, como elo entre
as relaes sociais de produo e o uso e a ocupao da cidade. O valor do solo urbano
gera cotao de preos cambiantes, determinados tanto pelos elementos inseridos no solo
urbano como tambm em funo de sua localizao comparativa no todo. O mercado de
terras gera a produo das localizaes, reas mais ou menos valorizadas na cidade. Essas
reas podem rapidamente ganhar ou perder valor, pois so constantemente reconsideradas,
face ao conjunto de variveis incidentes no momento de sua avaliao. Elementos
materiais e/ou simblicos determinam o valor e o preo de uma determinada localizao,
tais como: a potencialidade para a obteno de lucro momentneo ou futuro; a
disponibilidade de infra-estrutura e de servios; a sua posio relativa a outras variveis
consideradas importantes; as relaes entre oferta e procura, dentre outros.
Assim, gerado um quadro dinmico de reas hierarquicamente valoradas como
melhores ou piores, no tocante localizao. As piores reas, destinadas camada de
menor renda, geralmente apresentam-se deficitrias, no tocante proviso de infra-
estrutura e servios, e frequentemente so suscetveis a diversos tipos de riscos ambientais.
As melhores reas, por sua vez, destinadas camada de maior renda da populao,
geralmente so dotadas de melhores infra-estruturas, servios, espaos livres pblicos
qualificados e menos suscetveis a riscos. Essa lgica produz um ciclo vicioso que permite
que determinados agentes possam constantemente acumular capital, atravs das aes de
urbanizao, edificao ou re-edificao de novas e/ou antigas propriedades imobilirias,
as quais sero sempre adquiridas por um preo inferior ao de sua venda, pois embutiro a
parcela de lucro adicional aos gastos com investimentos realizados, em termos de capital e
trabalho. Todavia, esse ciclo vicioso exclui grandes parcelas da populao que no
conseguem desembolsar os valores estipulados pelo mercado de terras.
Para o padro da reforma redistributiva, estes so outros argumentos que
configuram um ganho ilcito na produo da cidade e denotam a desigualdade e a excluso

28
Maricato (2000, pg. 122) observa o desencontro existente entre as orientaes que fundamentam o
planejamento e a legislao urbana no pas e a realidade das cidades brasileiras, aonde grande parte da
populao no consegue ser beneficiada. A autora aponta que o urbanismo brasileiro no tem
comprometimento com a realidade concreta, mas com uma ordem que diz respeito a uma parte da cidade
apenas, aquela composta por uma elite minoritria.
 54

social, atravs da proviso diferenciada dos direitos sociais s condies adequadas de

moradia e ao acesso s benesses da urbanizao. Tais constataes justificam a elaborao
de polticas voltadas s camadas populares neste padro. Como visto, o objeto de
interveno, a fim de promover essas polticas, a propriedade privada da terra, o uso do
solo urbano e a participao direta das camadas populares e/ou sociedade civil na gesto da
cidade. O Estatuto da Cidade adota essa abordagem na estruturao dos princpios, das
normas e dos instrumentos que dispe na Carta Magna.
O estabelecimento dos preos das localizaes fragmenta tanto a cidade como a
sociedade mediante seu poder aquisitivo - pois determina quem pode adquirir o solo
urbano e aonde. Mesmo que haja piores localizaes, as quais so comercializadas por
preos menores, ainda h um enorme contingente de pessoas que no consegue inserir-se
no mercado de terras ditado pelos incorporadores.
Como mencionado, o mercado de terras produto de polticas de investimento e de
sua regulao. Essa ltima estabelecida atravs de parmetros, que determinam: como,
onde, o que e o quanto possvel edificar, por meio de regulamentaes urbansticas na
forma de lei, estipuladas pelo plano diretor. A denominao cunhada por Ribeiro e
Cardoso (1996) de reforma urbana redistributiva provm da necessidade de redistribuio
dos investimentos de urbanizao no territrio pelo poder pblico, atravs da regulao do
uso do solo urbano e da propriedade privada da terra, como sugere a lgica desse padro.
Por outro lado, reas que no prometem valorizao imediata porque no
possibilitam valorizao ficam relegadas a segundo plano por parte de investidores.
Geralmente, pores de terra que apresentam maior fragilidade sob o ponto de vista
biogeofsico, tal como reas de mata ciliar s margens de rios, reas de banhado, encostas e
topos de morros, acabam sendo ocupadas de variadas formas e por vrias camadas sociais,
no s as mais carentes. Como essas localizaes apresentam restrio quanto ao uso e
ocupao, em muitos casos fixada por lei, no so alvo de especulao direta. Por esse
mesmo motivo, incide sobre elas grande presso por ocupao, e como no esto sob a
vigilncia de um proprietrio privado, essa ocupao seja por populaes carentes ou mais
abastadas tambm acaba sendo facilitada por intermdio de grileiros, loteadores que
procedem trmites legais em instncia municipal29 ou pelo prprio incentivo e interesse de
grupos ligados ao ramo imobilirio.

29
Fato que se torna contraditrio e inconstitucional perante uma legislao de instncia superior, no caso a
Constituio Federal. H, todavia, diversos casos tal como o citado, nas cidades brasileiras, sobretudo quando
datam de situaes anteriores formalizao de leis urbansticas municipais.
 55

Neste ltimo caso, Silva (2000) constata que o incentivo ocupao de reas com
restrio ambiental uma prtica recorrente e antiga por parte de incorporadores
imobilirios para que, com o passar do tempo, as mesmas sejam inseridas no mercado de
terras regulamentado, sob o argumento de que j que esto ocupadas e consolidadas, que
assim fiquem. O incentivo ocupao de reas imprprias, s vezes, tambm direcionado
pelo prprio poder pblico atravs de proviso de infra-estrutura, como vias de acesso e
ligao, e da criao de vazios urbanos. Em muitos casos, verifica-se a associao de
interesses particulares entre o poder pblico e o ramo imobilirio, na expectativa
especulativa30.
As reas no autorizadas ocupao humana, e assim definidas por lei, no podem
ser providas de infra-estrutura e servios, tais como rede de gua, esgotamento sanitrio,
energia eltrica, arruamento, etc. Fato que caracterizar os assentamentos que nela se
realizam inevitavelmente como precrios, provocando maior presso sobre o meio
biogeofsico.
Se pensarmos neste ciclo vicioso, presente em praticamente todo o territrio
nacional, aliado: (i) histrica incipincia das polticas pblicas orientadas ao
ordenamento territorial sobretudo no mbito habitacional; e (ii) s presses dos interesses
corporativos de mercado na produo do espao necessrio aos capitais, tal como avaliado
por Santos (2005, pg. 113-125), verificamos como se d, dentre outros fatores, o
agravamento e a proliferao dos problemas urbano-ambientais nas cidades brasileiras.
Passa a haver, ento, a produo de carncias generalizadas para uma maioria
excluda, perceptvel pela falta de habitao adequada, de saneamento, de transporte
pblico, de servios, de reas qualificadas para o uso coletivo, dentre outras. As
localizaes privilegiadas transformam-se em ilhas de riqueza nos mares de pobreza.
A possibilidade de insero ou no no mercado de terras e no setor produtivo
(obteno de trabalho que gere renda) determina movimentos de atrao e repulso
emitidos pelas localizaes. A constante e cada vez mais difcil busca pela insero nesses
mercados fragiliza a possibilidade de prticas participativas na estruturao e estabilizao
de experincias de um ordenamento territorial que seja fruto de uma governana
democrtica.
A partir de uma anlise sistmica dos problemas urbano-ambientais, o debate entre
cidade formal/legal x cidade informal/ilegal (MARICATO, 2000, pg. 122) colocado de

30
Como expressa na urbanizao corporativa de Santos (2005).
 56

maneira dualstica, nos parece preocupante, pois pode levar a reafirmao do status quo
que sua teorizao de base tenta criticar e se opor. A nfase sobre o aspecto da legalidade e
da malha normativa, encarada de maneira dual, pode levar suposio que a cidade
ilegal seja o problema e a cidade legal seja a soluo dos problemas scio-ambientais,
mesmo que as prticas sociais, polticas, econmico-produtivas e instrumentais continuem
as mesmas. Acreditamos que, se no for acompanhada de mudanas qualitativas nos
diversos mbitos citados, a promoo da cidade legal no garante a incluso social de
populaes menos favorecidas. Essa crtica que tecemos ser aprofundada nos captulos III
e IV deste trabalho.
Uma abordagem dialtica, por sua vez, procurar compreender os processos sociais
que se do no e atravs do espao (SANTOS, 1985, pg. 2). De modo que a questo legal
tambm deve ser analisada como mais uma instncia da sociedade e entendida segundo
uma anlise relacional. Desta forma, exploraremos a seguir as dinmicas territoriais na
economia global, a partir de um olhar mais atento s transformaes mundiais do segundo
ps-Guerra at a virada do sculo XXI, a fim de refletirmos sobre os fatores que
influenciam o agravamento dos problemas urbano-ambientais nas cidades brasileiras, alm
de dificultar a efetivao de polticas pblicas de cunho territorial. Buscamos, assim, inter-
relacionar a compreenso dos processos de transformao territorial e de produo dos
problemas urbano-ambientais atravs de uma anlise trans-escalar.

1.4 AS DINMICAS TERRITORIAIS NA ECONOMIA GLOBAL E OS DESAFIOS

AO ENFRENTAMENTO DOS PROBLEMAS URBANO-AMBIENTAIS

O alastramento da economia capitalista internacionalizada foi marcado, ao longo do

sculo XX, por movimentos de crise e reestruturao, os quais tm provocado impactos
perceptveis, sobretudo pelas marcantes diferenas territoriais ao redor do mundo. A partir
do ps-guerra, iniciou-se o movimento de internacionalizao da economia, juntamente
com o crescimento dos fluxos financeiros, a transnacionalizao de empresas corporativas.
Os movimentos oscilatrios da economia mundial apresentam-se conectados, cada vez
mais, ao jogo que relaciona a incorporao de inovaes tecnolgicas pelos meios de
produo industrial face s relaes de mercado. Essas configuraes, por sua vez, acabam
 57

determinando movimentos que provocam interferncias diretas sobre a base fsica e os

processos culturais do territrio.
Mesmo referindo-se experincia francesa, Topalov (1988, pg. 14) descreve um
momento de transio mundial distintivo e algumas de suas decorrncias urbanas e sociais,
as quais puderam tambm ser observadas em diversos outros contextos ao redor do mundo
e em outros momentos.

A depresso industrial foi acompanhada de uma brusca interrupo do

crescimento urbano e da modificao de suas formas. No apenas desmoronam
as regies industriais tradicionais j em declnio, como tambm entraram
bruscamente em crise os complexos industriais ultra-modernos recm e
massivamente implantados [...] As grandes operaes de urbanismo entraram em
falncia, e foram interrompidas ou desaceleradas. As cidades novas e os grandes
conjuntos habitacionais cederam lugar construo difusa de moradias
individuais em periferias distantes, as renovaes urbanas rehabilitao,
principalmente especulativa, do habitat existente. [...] Ao mesmo tempo, os
movimentos sociais que tinham se desenvolvido na dcada precedente contra os
efeitos da urbanizao acelerada se enfraqueceram.

A depresso industrial, a que Topalov se refere, decorreu da crise de acumulao

nas economias capitalistas, na dcada de 1970 nos pases considerados de primeiro mundo.
Esse processo, por sua vez, implicou em novos arranjos institucionais e espaciais. As
escalas foram reconfiguradas a partir da desconstruo do Estado nacional e a constituio
de discursos ideolgicos que defendiam a flexibilizao da produo, a modernizao e
o enxugamento da estrutura estatal, a descentralizao dos mecanismos regulatrios e as
privatizaes de setores, antes estatais. A busca por zonas monetrias favorveis, de baixos
salrios e de trabalho semi-qualificado, favoreceu a internacionalizao de empresas
americanas e europias, juntamente ao desentrave dos mecanismos de regulao sobre a
livre circulao dos fluxos financeiros e de controle fiscal, mudando a nfase da produo
de mercadorias para a especulao financeira. Esses novos arranjos, por sua vez,
provocaram mudanas espaciais, que geraram novas reflexes acerca da questo urbana e
regional (FERNANDES, 2001).
Na seqncia, a partir dos anos de 1980, Sassen (1998) atentava ao
reposicionamento poltico do papel das cidades, na nova fase dos mercados transnacionais.
O que ela denominou de cidades globais teriam funo estratgica na economia mundial,
promovidas pela disperso e integrao global, mediante concentrao e controle
econmico e da propriedade. Uma geografia da centralidade estaria sendo produzida pela
nova economia urbana (das corporaes e sua cultura transnacional), sob a lgica da
 58

produtividade econmica urbana, a qual por sua vez gerava competio entre cidades para
acessar os mercados globais, em termos de recursos, atividades e investimentos. Assim,
algumas cidades no se tornaram obsoletas pela disperso geogrfica promovida pelos
avanos tecnolgicos. Ao contrrio, criou-se a necessidade de expanso, de controle e de
gerenciamento central, atravs da concentrao da produo pr e ps-industrial, do setor
financeiro e dos mercados multinacionais, onde se adquirem instrumentos financeiros e
servios especializados.
Esse sistema urbano, que opera em nveis regionais, globais e transnacionais, co-
existe com a permanncia dos Estados-Nao, com formatos diferenciados para os pases
ricos e pobres, cabendo a esses ltimos o papel de zonas de processamento industrial, ao
passo que a produo pr e ps-industrial, como j mencionado, estaria reservada aos
primeiros.
A lgica que busca as localizaes que possam oferecer as melhores vantagens
competitivas aos interesses de mercado (zonas monetrias favorveis, de baixos salrios e
de trabalho semi-qualificado, flexibilizao de restries trabalhistas, fiscais, urbanas e
ambientais) tem provocado a proliferao de problemas ambientais transfronterios31, a
exportao de males ambientais a pases pobres, bem como o agravamento de tenses e
conflitos sociais que dificultam o fortalecimento de prticas e polticas territoriais,
provenientes dos e orientadas aos interesses coletivos.
A complexidade das transaes internacionais na nova economia urbana prescinde
da atuao em diversas escalas, o que tem levado interpretao por parte de diversos
autores, que as escalas espaciais no so fixas, mas so redefinidas de acordo com os
interesses em jogo. Essas dinmicas refletem as prprias lutas sociais por poder e controle
que se do atravs do e no espao. As configuraes de escala espacial refletem, segundo
Swyngedouw (1977, p. 40),

o movimento perptuo do fluxo das dinmicas socio-espaciais [...] Escalas

espaciais nunca so fixas, mas so infinitamente redefinidas, contestadas e
reestruturadas em termos de sua extenso, contedo, importncia relativa e
inter-relaes [...] Claramente, posies relativas de poder social variaro
dependendo de quem controla o que em que escala [...] Em outras palavras,
escala espacial o que precisa ser entendido como algo que produzido; um
processo que sempre profundamente heterogneo, conflituoso e contestado. A
escala torna-se a arena e o momento, ambos discursiva e materialmente, aonde
as relaes de poder socio-espaciais so contestadas e acordos negociados e

31
Como observado no episdio que gerou a convocao da ONU para a Conferncia de Estocolmo, que
partiu da representao sueca a qual trouxe baila o debate acerca dos efeitos contraproducentes da poluio,
como a chuva cida, por exemplo.
 59

regulados. Escala, portanto, resultado e conseqncia da luta social por poder

e controle. [sem grifos no original] (traduzido pela autora)

A percepo escalar torna-se importante para que detectemos, com clareza, por
quais caminhos as dinmicas do poder se efetuam e a quem envolvem. Anlises scio-
espaciais, que privilegiam unicamente uma dada escala como ponto de partida, segundo o
autor, esto fadadas ao fracasso, pois perdem de vista aonde e como o atual jogo
econmico-financeiro efetiva sua fora. O poder de agentes hegemnicos, bem como os de
resistncia, estaria na associao trans-escalar de interesses comuns, solidrios ou
complementares.
A prpria meno de uma escala em detrimento de outra, e em que momento, pode
sinalizar embates discursivos que denotam lutas por poder. As construes discursivas que
salientam vises estanques entre local e global so recorrentemente utilizadas para
associar valores negativos e positivos, respectivamente, quanto capacidade de atuao
orientada boa governana e ao adequado planejamento territorial. Essa elaborao pode
servir, ento, para justificar a atuao e a imposio de exigncias por parte de agentes
hegemnicos.
As implicaes territoriais dessas mudanas econmicas, polticas e sociais em
mbito global podem ser apreendidas atravs de Santos e Silveira (2001, pg. 11), os quais
afirmam que o espao geogrfico se define como unio indissolvel de sistemas de
objetos e sistemas de aes, e suas formas hbridas, as tcnicas [...] que nos indicam como
o territrio usado: como, onde, por quem, por que, para que. Enfatizando o
entendimento de tcnica, tal como disposto acima, e a idia de sistemas tcnicos como o
conjunto de objetos e formas de fazer e regular, os autores elaboram uma espcie de
histria do territrio atravs da anlise da sucesso dos meios que esses sistemas acabam
por produzir, a saber: meio natural; meio tcnico e meio tcnico-cientfico-informacional.
Os sistemas tcnicos eleitos em diferentes momentos histricos so postos em
relao, no s em sua condio objetiva e material, mas principalmente aos modos de
organizao e regulao a eles associados. Fatores esses que acabam por determinar uma
territorializao das atividades humanas, que favorece ou no determinadas localidades
dependendo de sua fluidez e agilidade em atender as exigncias de determinada poca.
Desta maneira, h como observar o desenrolar de dinmicas que ocorrem mediante
as inseres e transformaes de sistemas tcnicos nas localidades, a fim de perceber os
movimentos conjuntos e de partes, os quais originam diversas temporalidades e
 60

territorialidades que interagem entre si, ao mesmo tempo sendo constitudo pelo e
constituindo o todo. Considera-se ento o territrio em seu papel ativo, no como cenrio,
mas como ator (SANTOS; SILVEIRA, 2001, pg. 20).
Sob este olhar, acreditamos tornar-se possvel uma percepo contextualizada que
caracteriza a especificidade brasileira, sem perder de vista suas inter-relaes com os
processos que ocorrem no mundo ou de variveis relevantes que engendram as
transformaes territoriais. Reafirmamos, portanto, a necessidade de uma anlise no-
dicotmica das relaes scio-espaciais, as quais poderiam ser interpretadas como uma
teia, aonde as tenses, contradies e conflitos podem ser associados aos ns, que
explicitam a rede de inter-relaes, que conectam ocorrncias aparentemente distintas,
entendidas como fatos isolados32.
Da viso do territrio sob a influncia da sucesso de sistemas tcnicos, tambm
decorre uma anlise que explicita a dinmica territorial de cidades-mercadoria em mbito
global. Santos e Silveira (2001, pg. 293) nos explicam que as relaes que movem o
mercado global de cidades no ocorrem de forma aleatria, mas seguem uma lgica
caracterizada pela atividade produtiva das corporaes e conglomerados empresariais A
partir da escolha estratgica, que loca e distribui pontos de interesse, facilitando a
operacionalizao de suas atividades, essa racionalidade produtiva sempre visa a uma
posio competitivamente vantajosa no mercado global.
Quanto mais atributos tcnicos e polticos fornecidos pelas localidades (capacidade
de centralizar e emitir comandos normativos, financeiros, logsticos e informacionais),
maior passa a ser sua atratividade. Acentua-se, assim, a competio e a diferena entre
localidades aprofundando a fragmentao scio-espacial, desestimulando a conformao
de articulaes cuja base provenha de processos participativos e inclusivos. A mxima que
busca a atrao por investimentos, como prioridade primeira, ofusca os interesses coletivos
em prol daqueles corporativos. Esse fenmeno tem acirrado a competitividade e as
desigualdades entre cidades, criando um mercado global de cidades, no qual a
sustentabilidade urbana tambm tem figurado como meta a ser atingida (SNCHEZ,
2001a). Portanto, no mais somente o solo urbano que alado categoria de
mercadoria, mas a cidade como um todo.

32
Um caso dessas vises estanques pode ser observado, por exemplo, nos discursos que tentam pregar a
existncia de modelos nicos e ideais de desenvolvimento, os quais fariam parte do knowhow de um rol de
peritos associados a agentes hegemnicos - tais como as agncias de fomento multilaterais -, a serem
aplicados s realidades dos pases pobres (MOURA, 2001, 1999) (FUJITA, 2003). Essa forma de pensar nos
parece perigosa, pois pode incentivar a adoo de modelos estrangeiros sem a devida reflexo com referncia
s especificidades prprias de cada lugar.
 61

Estas estratgias, associadas emergncia das cidades-mercadoria, buscam atingir

competitivamente um mercado global de cidades. Esse processo passa a ser fomentado por
uma rede de fluxos informacionais, da qual fazem parte as agncias supra-nacionais de
cooperao multilateral, determinados grupos tcnicos de planejadores-consultores e
investidores internacionais. O estudo de Snchez (2001, pg. 351) aponta para as aes dos
agentes hegemnicos com vistas manuteno do paradigma dominante, que acaba por
produzir conseqncias problemticas, as quais explicitam contradies e conflitos que
comprometem sua prpria validao como modelo. A autora cita alguns aspectos desses
problemas:

a atualizao tcnica do territrio para o crescimento e para a gerao de

empregos como uma armadilha que traz ganhos efetivos apenas para alguns
segmentos empresariais, as operaes urbansticas para o renascimento da cidade
como mscaras para os grandes negcios imobilirios que produzem o
encarecimento do solo urbano e a gentrificao33 dos espaos urbanos, a cultura
como mercadoria, a participao consensuada como o esvaziamento da poltica e
o desprezo pela cidadania substantiva e a construo da cidade sustentvel como
um atributo simblico adicional para o empresariamento das cidades.

Esta comodificao exacerbada promove uma distoro com relao ao fator

essencial que move as questes da urbanizao, o processo social que comanda os usos e
transformaes do territrio. A priorizao de projetos urbansticos, que encaram a
organizao de elementos ou conjuntos edificados como meras mercadorias a serem
consumidas por pblicos especializados a fim de promover a converso e a acumulao de
fluxos financeiros, ignoram a sociedade como um todo. Consequentemente, no do conta
da dinmica territorial decorrente dos movimentos desse conjunto. Melhoramentos
urbansticos de carter excludente, como eram ainda no comeo do sculo XX no Brasil,
inserem-se na dinmica de valorizao locacional do solo urbano, de modo que acirram
tanto as carncias gerais de uma maioria excluda quanto tenses sociais e presses sobre o
meio ambiente, tal como discutido na seo anterior.
As consideraes para com os efeitos que as escolhas estratgicas operam na
configurao espacial e socioeconmica de contextos locais, nos quais partes da estrutura
produtiva trans-nacional operam, passam ento a ser de menor importncia. Como descrito
abaixo (SANTOS; SILVEIRA, 2001, pg. 293)

33
Segundo Arantes (2000, pg. 31), o termo decorre do ingls gentry, classe de boa reputao, requalificao
espacial e social que promova o retorno das camadas afluentes a determinados locais das cidades.
 62

A presena numa localidade de uma grande empresa global incide sobre a

equao do emprego, a estrutura do consumo consumptivo e do consumo
produtivo, o uso das infra-estruturas materiais e sociais, a composio dos
oramentos pblicos, a estrutura do gasto pblico e o comportamento das outras
empresas, sem falar na prpria imagem do lugar e no impacto sobre os
comportamentos individuais e coletivos, isto sobre a tica. Acrescentem-se a
tudo isso as inflexes exigidas da poltica nos planos federal, estadual e
municipal para atender s necessidades de instalao, permanncia e
desenvolvimento das empresas.

Inscreve-se neste debate a noo de diviso territorial do trabalho e de crculos de

cooperao, mediante as preocupaes relativas conectividade entre os pontos de
interesse logsticos e mercadolgicos. Considera-se o

conjunto do fenmeno como um trabalho coletivo do territrio, formando

clusters, que demarcam as conexes entre divises do trabalho concorrentes e
complementares. Vistas num dado momento de seu funcionamento e de sua
evoluo, elas aparecem como complementares; olhadas em sua dinmica, so
concorrentes [...] Quando tomamos este como uma totalidade, chegamos
concluso de que os circuitos de cooperao so tambm circuitos de
competio, o que conduz questo explicativa maior de saber quem, em
determinadas circunstncias, regula quem (SANTOS; SILVEIRA, 2001, pg.
290)

As transformaes no modo de produo, organizadas e regidas pelo sistema de

clusters competitivos-corporativos, provocam uma ampliao transnacional dos contextos
de atuao, conectando as localidades mais produtivas. Clusters so arranjos produtivos
entre empresas que realizam atividades produtivas vinculadas entre si, dentro de uma
determinada cadeia de produo. Em geral, so compostas por empresas de diferentes
portes. O fator locacional (proximidade) nem sempre um aspecto determinante na juno
desses clusters, mas sim a busca pelas melhores vantagens competitivas de mercado.
Investimentos em logstica e meios de comunicao promovem a inter-conexo dessas
empresas. Assim, os clusters configuram-se como pontes trans-escalares, que so fatores
cruciais que geram o poder de efetivao produtiva dessas corporaes no sistema poltico-
econmico vigente.
Sassen (2001) sumariza que, na Amrica Latina, houve diversos impactos
decorrentes desta dinmica econmica transnacional, tais como: (i) surgimento de novos
plos de crescimento fora das aglomeraes urbanas e aumento das aglomeraes
primaciais; (ii) fortalecimento de ligaes dos centros financeiros e comerciais de regies
com mercados globais; (iii) aumento da desigualdade interurbana; e (iv) desconexo
regional, o que contradiz a idia de que esses sistemas promovem a integrao territorial
 63

das economias regionais e nacionais. Em pases como o Brasil, as foras incidentes sobre o
todo e as partes do territrio geram um fenmeno muito dinmico, o qual propicia uma
desestabilidade constante, de maneira a acirrar desigualdades, tenses e conflitos.
Segundo Fernandes (2001), o entendimento do sistema centro-periferia foi
substitudo por outro multi-hierarquizado, aonde empresas corporativas foram se tornando
transnacionais, impedindo que outros Estados-Nao fizessem o mesmo, estabilizando o
sistema financeiro internacional e gerando a crise de emprego nos pases de origem dessas
grandes empresas.
Se antes era reconhecido o fosso centro-periferia entre naes, a desestruturao
das escalas, que favorece a fluidez do capital, tem produzido uma nova geografia dos
centros e das margens, gerando as ilhas de riqueza nos mares de pobreza. Essa surge
reproduzida simultaneamente em diversas escalas - global, nacional, regional, municipal e
intra-urbana-, a depender tambm de que aspectos produtivos estejam sendo levados em
considerao.
A noo do sistema multi-hierarquizado, segundo a lgica do mercado
transnacional, nos parece pertinente, sobretudo para compreender as transformaes
territoriais, urbanas e ambientais, que tm ocorrido na fronteira agrcola, como veremos
mais adiante no caso do Oeste Catarinense. Ademais, atentamos ao fato que quando nos
referimos noo de pobreza, podemos signific-la como toda a sorte de mazelas sociais,
ambientais, urbanas e a prpria incipincia do processo poltico. Essa ltima, ento,
presente em contextos cujas esferas democrticas encontram-se restritas e tomadas pela
inrcia. A pobreza e demais problemas scio-espaciais no so gerados por si mesmos, ou
somente pela populao que sofre diretamente com suas conseqncias, mas so fruto das
relaes sociais e, mais especificamente, das relaes de produo.
Os impactos territoriais da lgica liberal no estgio da economia globalizada, nos
pases pobres, foram inmeros e tm deixado lugares, regies e naes merc da
desvalorizao ou revalorizao instantnea provocadas pelos movimentos das empresas,
medida que perseguem a expanso de mercado. A esfera nacional tem deixado a esfera
local sua prpria sorte na negociao direta com os interesses de empresas transnacionais
e de agncias multi-laterais, ao retirar-se da arbitragem entre capital e trabalho e do
controle sobre a livre circulao dos fluxos financeiros e da estabilizao fiscal
(FERNANDES, 2001).
A disseminao e a legitimao dos interesses do capital e da prtica da
competitividade (OLIVEIRA, 2001), usualmente, fazem-se presentes nas esferas locais
 64

atravs da utilizao das chantagens do emprego, do engodo da gerao de tributos, do

discurso tcnico de peritos34 e, at, da noo de cidade global, empreendedora e sustentvel
(COMPANS, 2005, 2001).
As decorrncias do jogo de mercado no so apenas resultados da presso scio-
econmica, mas tambm so frutos de vontade poltica. Sob essa perspectiva, o poder do
Estado seria importante, medida que pudesse controlar o planejamento do territrio, ou
em outras palavras, determinar os principais investimentos para a organizao do espao,
os quais se efetivam por meio de uma srie de regulamentos (SANTOS, 2005, pg. 116-
117). Outra orientao que consideramos necessria, referente ao papel do Estado, est
vinculada retomada da noo de bem comum e de espao pblico destinado
coletividade como principal orientao das polticas pblicas.
Todavia, no capitalismo monopolista, o poder pblico tem se tornado criador da
escassez, estimulando a produo dos vazios urbanos, da especulao e da segregao
scio-espacial, agravando os problemas urbano-ambientais. Seja pela omisso de efetivas
polticas urbanas redistributivas, ou pela ao, como no caso do BNH e dos Projetos
CURA35, o poder pblico no tem conseguido minimizar as desigualdades sociais ou atuar
sobre os problemas urbano-ambientais de modo eficaz. Em realidade, mediante o
imperativo do mercado corporativo, muitas das solues acabam transformando-se em
nova fonte de problemas, j que esto inseridas em meio mesma lgica dominante,
favorecendo o interesse privado e acirrando as diferenas sociais e econmicas, como
discutido anteriormente.
O espao agrcola tambm sofreu violentamente o impacto das presses
corporativas, pela falta de condies de manobra face criao do mercado unificado
baseado no monoplio e nas inovaes tcnicas, financeiras e organizacionais, sobretudo
vindas do exterior. As remodelaes que se impuseram, tanto no mbito rural quanto
urbano, trouxeram a realizao do meio tcnico-cientfico e mais recentemente, do
informacional (SANTOS; SILVEIRA, 2001), marcado pela presena da cincia, da tcnica

34
A livre circulao do capital atravs do globo necessita tambm da articulao e da legitimao de sistemas
de peritos (consultores associados a organismos internacionais e agncias multilaterais), supostamente
detentores de conhecimentos avanados, desejveis e neutros, para que operaes - inclusive urbanas e
ambientais - possam ser realizadas em determinados contextos. Toda a condio que se ope a esse contexto
chamado de business friendly, passa a ser entendida como um risco e uma ameaa ao crescimento e
insero competitiva de determinada localidade ou pas no mercado global (FUJITA, 2003).
35
O BNH (Banco Nacional da Habitao) e os Projetos CURA (Comunidades Urbanas para Recuperao
Acelerada) destinaram recursos pblicos a firmas privadas em intervenes que estimularam o espraiamento
das cidades, a especulao imobiliria, o aumento do valor do solo urbano j equipado e o incremento da
mesma lgica que tem definido a problemtica urbana (SANTOS, 2005, pg. 123-125).
 65

e da informao nas transformaes do territrio essenciais s produes hegemnicas, as

quais necessitam desse novo meio para sua realizao, reproduo e circulao. A rpida
substituio das atividades agrcolas (de subsistncia, perifricas ou marginais) exauriu os
pequenos proprietrios e intermedirios, facilitando a ordenao das grandes empresas.
Essa dinmica ser observada na discusso de nosso caso emprico.
Como os fatores envolvidos nestes movimentos de foras centrfugas e centrpetas
dos territrios relacionam-se s condies tcnicas e polticas fornecidas pelas localidades,
ou seja, suas capacidades de centralizar e emitir comandos normativos, financeiros e
informacionais favorveis competitividade produtiva (SANTOS; SILVEIRA, 2001, pg.
289-307), a turbulncia do mercado global provoca, assim, a prpria instabilidade dos
territrios. J que esses podem ser objetos de atrao ou de rejeio, por parte dos
conglomerados produtivos em curto espao de tempo, provocam impactos scio-territoriais
de difcil acompanhamento por parte de polticas e investimentos pblicos, sem que o
territrio e a sociedade estejam preparados para essas transformaes, de modo a agravar
os problemas urbano-ambientais.
Decorrentes dos processos acima descritos, alguns autores tm reconhecido mais
recentemente o aparecimento de novos fenmenos, como o surgimento de cidades-regies
globais e, consequentemente, os desafios para a governana e o planejamento urbano nesse
contexto. Scott, Agnew e Soja (2001) percebem como um novo fenmeno geogrfico as
grandes aglomeraes de mais de um milho de habitantes. Tais eventos so
particularmente problemticos nos pases em desenvolvimento, pois concentram os
problemas sociais e ambientais mais agudos, devido sua insero perifrica na dinmica
econmica globalizada, ao ciclo vicioso que aprofunda o fosso social e segregao scio-
espacial, bem como importao de modelos inadequados.
Os autores tambm vm como grande desafio a constituio de novas formas de
organizao poltica para a governana e a construo de prticas democrticas e cidads,
j que as cidades-regies no se encaixam nas fronteiras dos estados, assumem
responsabilidades porque se conformam nos fluxos, mas no possuem poder de regulao
dos mesmos. O enfrentamento aos desafios ideolgicos e polticos no novo sistema
mundial, na viso dos autores, perpassaria pela prtica democrtica local juntamente com a
percepo dos desafios de coordenao econmica global.
A partir do panorama discutido at o momento, pensamos que os problemas
urbano-ambientais, mesmo os mais concretos, no podem ser enfrentados sem a
abordagem da problemtica social. Da mesma forma, o urbanismo de carter simplesmente
 66

instrumental voltado ao ordenamento da produo privada do solo urbano, acaba por

propagar e agravar muitos problemas que supostamente tenta resolver. Na viso de Santos
(2005, pg. 123-125) deveria haver um planejamento sociopoltico, mais do que puramente
econmico, a qual esteja orientada distribuio dos recursos sociais e que consagre os
instrumentos polticos de controle social capazes de assegurar uma cidadania plena,
preocupando-se com a dinmica global da cidade e orientando-a aos interesses das
maiorias.
Assim, esperamos ter comeado a esclarecer que os problemas urbano-ambientais
brasileiros no so ocorrncias fortuitas e jamais podero ser compreendidos e abordados
mediante uma viso fragmentada e a-histrica. Se a dinmica econmica global faz-se
extremamente contundente em qualquer localidade, hoje no mundo, to mais intensos
sero seus impactos urbano-ambientais em pases como Brasil, constitudos historicamente
mediante desigualdades scio-espaciais.
A partir do que j foi colocado, acreditamos ter sido possvel explicitar como
algumas dinmicas engendradas na atual fase do capitalismo internacionalizado implicam
em transformaes territoriais, as quais afetam e agravam consideravelmente os problemas
urbano-ambientais no Brasil. A lgica que busca sempre as melhores vantagens
competitivas, aliada crescente fluidez do capital, aprofundou desigualdades sociais e
territoriais historicamente constitudas, agravando a degradao ambiental, em nosso pas.
Os interesses corporativos que incidem sobre os lugares, causam grande
instabilidade do territrio, provocando impactos scio-ambientais de difcil
acompanhamento pelas polticas pblicas orientadas ao ordenamento territorial equnime e
socialmente justo.
II captulo
2 A DEFESA DO MEIO AMBIENTE NO BRASIL

Abordar a questo ambiental no Brasil no consiste em tarefa simples. Seja pela

dimenso e diversidade que caracterizam o territrio nacional, seja pela trajetria histrica,
bem como pelos tantos aspectos que podem ser abordados nessa abrangente categoria.
Todavia, um nmero crescente de pesquisadores, provenientes de diversas reas do
conhecimento, tem se preocupado com a reflexo desse tema no pas. Tais estudos tm
extrapolado a observao dos impactos ambientais, per si, indo alm, atravs da
investigao que busca o entendimento da apropriao desses temas em diversas esferas -
tais como a acadmica, dos movimentos sociais e das posturas governamentais -, quer
avaliando o momento presente ou olhando para o passado.
Nossa abordagem para este assunto buscou a constituio de um panorama
evolutivo das aes em prol do meio ambiente no pas, tanto no mbito governamental
quanto nas representaes da sociedade civil, a fim de pens-lo em comparao ao
contedo do captulo anterior. Tal como no captulo anterior, tambm organizamos nossa
reflexo atravs de uma periodizao, totalizando cinco perodos, que nesse caso foram
definidos sob o enfoque dos movimentos sociais e das posturas governamentais, no tocante
relao entre o meio ambiente e desenvolvimento. Para situar nossa anlise, realizamos
breve discusso sobre o debate ambiental no mundo, a fim de compreender como e em que
aspectos esse contexto influenciou aes institucionais em prol da defesa do meio ambiente
no Brasil.

2.1 NOTAS SOBRE O DEBATE AMBIENTAL INTERNACIONAL

Quando temas como natureza e meio ambiente so debatidos, uma infinidade de

representaes emerge, j que cada uma delas encerra variadas concepes, as quais so
oriundas de diversos contextos datados no tempo e no espao. Conceitos sobre esses
assuntos so incessantemente recuperados, re-significados e multiplicados continuamente
pelo conjunto da sociedade, refletindo a complexidade desta temtica.
Leite (2005, pg. 41) afirma que,
 69

[...] historicamente, os conceitos de natureza e de ambiente refundaram-se inmeras vezes [...] tendo
o contorno social como mediador privilegiado da relao entre as partes envolvidas, conservaram,
entretanto, nessa evoluo conceitual, uma certa unidade entre as caractersticas fsicas, o uso e a
transformao do espao humano. Em tempos mais recentes, vitimados por uma viso romntica
que sobrepe diversidade cultural, econmica ou poltica da sociedade um modelo terico
universal que os reduz a um conjunto de juzos de valor estabelecido a priori e, portanto,
descontextualizado de seus contornos sociais natureza e ambiente terminaram por se confundir,
diluindo as fronteiras entre a base fsica e os processos culturais do territrio.

A diversidade de manifestaes e reivindicaes associada discusso ambiental

nas ltimas dcadas oportunizou a recuperao e a interao entre diversas correntes de
pensamento, representativas de contextos e valores scio-culturais diversos.
Heemann (2001, pg. 71) afirma que o uso alternado do conceito de natureza, tanto
para a manuteno como para a subverso da ordem, reinscreve-se em diversas
ideologias, de maneira que os processos de re-significao dos discursos ambientais,
associam-se muitas vezes s dinmicas valorativas inscritas na formao e na legitimao
tica da sociedade. Assim, freqentemente, a idia de natureza associa-se a fundamentos
de bem ou mal36, bom ou ruim, belo ou feio, sagrado ou profano, dentre outros. Algumas
idias de carter anti-urbano, que j foram discutidas anteriormente, tambm incorporam
fundamentos de valor dualsticos.
H concepes que relacionam natureza aspectos valorativos, os quais se
encontram associados s diversas causas ideolgicas ligadas s questes culturais, de
gnero, raa, etnia, religiosidade, orientao sexual, nas quais esto presentes concepes
que reforam a idia da existncia de valores prprios ou emanentes da natureza. Mesmo
no campo acadmico, dentre diversas correntes disciplinares e metodolgicas, observam-se
muitas dessas associaes37. Encontramos tambm discursos que personificam a natureza
como um ente dotado de caractersticas inerentes psique humana38.
Uma decorrncia das concepes reificadoras da natureza a afirmao dicotmica
da relao homem-natureza. Quando o argumento de que o homem est destruindo a
natureza usado, propaga-se a idia de que o homem, enquanto categoria genrica, tem
destrudo a natureza, e no de que a interao entre o homem e o meio mediada sob

36
Segundo Porto Gonalves (2001, pg. 06), a concepo do bem associa as noes de bondade e harmonia
como qualidades inerentes natureza, sendo o homem aquele que a destri. A idia do mal associa a natureza
hostilidade, luta de todos contra todos, da animalidade, lei da selva, do caos, da barbrie, sendo o papel
do homem o de estabelecer a lei e a ordem. Ambas as idias reforam a dicotomia homem-natureza.
37
Maturana e Varela, citados por Heemann (2001, pg. 66), afirmam o gregarismo e a manifestao do amor
no plano bionatural defendendo uma nova tica. O fsico Fritjof Capra (1983) ficou conhecido mundialmente
pela associao terica que realizou entre a viso sistmica do meio ambiente e alguns fundamentos da
filosofia oriental e holista.
38
Como, por exemplo, a Teoria Gaia de James Lovelock, que defende a Terra como um ente consciente.
 70

determinadas formas de organizao social, no seio de uma cultura [...] [e como tal]
instituda num processo cheio de tenses entre diversos possveis histricos (PORTO-
GONALVES, 2001, pg. 75).
Outro fator que contribui para o reforo da noo dicotmica entre homem e
natureza, deve-se consolidao do conhecimento cientfico como modalidade de saber
hegemnico na modernidade. Esse pensamento, na histria ocidental, originou-se no
perodo grego. A partir de ento, o significado do que a noo de natureza abrange, foi
progressivamente sendo limitado, no tocante amplido do que essa noo encerra39.
As bases do iderio moderno estruturaram-se atravs do mtodo cientfico-
cartesiano cuja aplicao histrica tem denotado o sentido pragmtico-utilitarista tanto do
conhecimento, como da matria. Ou seja, contrapunham-se a natureza-objetivada ao
homem-sujeito. Essa concepo permitiu a utilizao da natureza para fins econmicos,
contribuindo para a expanso e consolidao do modo de produo capitalista no perodo
moderno40. A viso dos racionalistas do sculo XVIII, que relacionavam a idia de
natureza ao lugar em que inexistia a interveno humana e ao espao catico a ser domado,
influenciou o modo como a expanso dos imprios utilizou a natureza existente nas
colnias. A dessacralizao da noo de natureza tambm auxiliou na disseminao desse
modelo ideolgico de expanso colonial. Veremos mais adiante como algumas dessas
idias se difundiram entre alguns pensadores, que refletiram sobre as possibilidades de
desenvolvimento para o Brasil.
A partir do sculo XVIII, com a revoluo industrial, a possibilidade de dissociao
das etapas dos processos produtivos tornou-se cada vez mais vivel, trazendo
transformaes considerveis nas relaes polticas e geogrficas no mundo e acelerando a
utilizao predatria da natureza. Com o incremento das descobertas cientficas e as
distncias sendo superadas pelas mquinas a vapor, a agricultura de base mecnica e
qumica (com uso de mquinas e insumos qumicos) pde expandir-se ainda mais,
ampliando a prtica da monocultura. Segundo Porto-Gonalves (2006, pg. 28), esse
sistema tcnico traz consigo uma dimenso poltica, j que s tem sentido se uma
produo que no feita para satisfazer quem produz, pois gera altos custos scio-

39
Heemann (2001) e Porto-Gonalves (2001) afirmam que o sentido atribudo natureza, desde o perodo
grego, parte de uma noo totalizante para ser gradativamente dessacralizada, em um processo de reduo
daquilo que pode englobar, sendo progressivamente destitudo das noes: do todo, dos deuses mticos, da
razo metafsica e de portador de um sentido em si. Portanto, a natureza foi reduzida a objeto neutro, passvel
de dissecao, fragmentao e apropriao, tanto no aspecto material quanto simblico.
40
Outra decorrncia foi a crescente consolidao dos Estados totalitrios, segundo Porto-Gonalves (2001).
 71

ambientais, tal como o aumento da vulnerabilidade econmica, social e ambiental atrelada

a esse tipo de especializao produtiva.
Entretanto, com o prosseguimento das pesquisas cientficas e do processo de
problematizao inerente prpria metodologia reducionista, o mesmo paradigma
cartesiano comeou a ser questionado41. Haeckel lanou o termo ecologia em 1866,
colocando-se contra a fragmentao do conhecimento sob a idia do monismo, concepo
filosfica que v o mundo como um todo articulado 42 (PORTO-GONALVES, 2001, pg.
60). A idia do todo comeou a prevalecer sobre o indivduo43. Outras cincias tambm
comearam a visualizar uma abordagem sistmica. Tambm nas cincias humanas, a
sociedade comeava a ser vista como um sistema social44.
Desde meados do sculo XIX, questionamentos provocados pela propagao desta
viso sistmica, acabaram influenciando noes sobre a natureza. Os efeitos negativos da
investida industrial j se faziam notar no antigo continente, fato que mereceu ateno de
certos crculos de pensadores oitocentistas. Autores inseridos no movimento romntico
questionaram os efeitos da intensa produo industrial e passaram a celebrar os lugares
selvagens e no desbravados, como forma de contestao. A defesa da natureza comeou
ento a ser afirmada, influenciada tanto por teorias cientficas, como por alguns
movimentos filosficos.
O debate ambiental no sculo XIX consolidou em geral duas posturas, as quais
persistiram ao longo do sculo XX e, de certa forma, at os dias atuais, a saber: i) o
preservacionismo e ii) o conservacionismo. Segundo McCormick (1992), a primeira teve
referncia no pensamento romntico, sobretudo alemo, que negava a separao entre
sujeito e objeto, afirmando a necessidade dos seres humanos unirem-se natureza atravs
dos sentimentos e da arte. A segunda possua como base a teoria malthusiana e a

41
No final do sculo XIX (1850), Clausius formulou a segunda lei da termodinmica e introduziu o conceito
de entropia. Em 1877, Boltzmann complementou a teoria formulando-a em termos de ordem e desordem,
organizao e desorganizao de elementos heterogneos para a constituio do todo.
42
No sculo XX, com o enunciado de Rutherford de que o tomo j no era a partcula indivisvel e
irredutvel, e mais do que isso, que suas partes s tinham sentido se relacionadas, um novo direcionamento se
abria para a noo de sistemas e suas mtuas interaes. A partir dos estudos em ecologia reforou-se a
compreenso da indissociabilidade entre o ser vivo e o meio no qual est inserido.
43
Postura que culminou com a Teoria Geral dos Sistemas, de Ludwig Von Bertallanfy.
44
Porm, s foi em 1919 que a ecologia comeou a ser estudada separadamente da biologia e somente a
partir da dcada de 1930 que os estudos comearam a ser mais difundidos (SILVA, 1978). Mais adiante, os
irmos Odum, Howard T. e Eugene P. discutiram a necessidade de uma abordagem disciplinar integrada da
ecologia atravs da ampliao do conceito de ecossistema Tal viso integradora da ecologia fundamentou
suas bases nas cincias biolgicas, porm tambm englobou o instrumental das cincias exatas (atravs de
conceitos da matemtica, qumica e fsica), bem como o das cincias aplicadas e sociais, por conta da
incluso do fator comportamental humano dinmica ecossistmica e a incorporao de muitos destes
termos ao seu referencial terico.
 72

preocupao com relao ao aumento populacional e escassez dos alimentos. Deste

modo, afirmava-se a necessidade de gerir de modo eficiente os recursos naturais. Assim, o
preservacionismo contestava a racionalidade moderna e o conservacionismo a reafirmava.
Naquela poca, de modo geral, no se associava a crtica razo moderna ao modo de
produo capitalista e s relaes sociais, polticas e econmicas inerentes a ele. Tanto que
as crticas sociedade industrial tambm se orientaram mais para a cidade industrial em si,
do que para as relaes sociais que a produziam45.
Estas reaes contestatrias iniciaram-se, principalmente, na Inglaterra, na
Alemanha e nos Estados Unidos atravs de pensadores, intelectuais e cientistas, que
comearam a reunir-se em associaes e a pressionar a administrao pblica46. Nessa
poca surgiram os primeiros movimentos reivindicatrios em prol da natureza. Entretanto,
esses ficavam reduzidos a setores institucionais e grupos intelectuais, alm de dependerem
de lderes polticos e administrativos para obter alguma projeo.
Os debates com relao degradao da natureza, naquela poca, resumiam-se
mais a ocorrncias locais e isoladas, sobretudo quando espcies ou recursos valiosos sob o
ponto de vista de mercado estavam sendo ameaados. Todavia, como os efeitos da
degradao da natureza no se encerravam localmente e, por meio de estudos ecolgicos,
comeou a se reconhecer a necessidade de aes institucionais conjuntas em mbito
internacional.
Na Amrica do Norte, h que se mencionar a influncia de pensadores e filsofos
do sculo XIX inseridos no movimento romntico. Destaca-se a influncia do movimento
religioso-filosfico transcendentalista sobre os pensadores preservacionistas e a corrente da
ecologia profunda (ARAJO, 2003, pg. 290)47. Valorizava-se a crena na hegemonia da
natureza sobre a sociedade e buscava-se referncia na filosofia neo-platnica da Grcia
antiga, reconsiderando as influncias metafsicas, e a obra de Kant. Adeptos do
movimento48 conseguiram influenciar instncias polticas e a administrao pblica. A

45
Com exceo da crtica de Engels e Marx. Ver os pr-urbanistas em Choay (2001).
46
Segundo McCormick (1992), em 1863, na Gr-Bretanha, foi criada a primeira lei contra a poluio do ar,
assim como o primeiro rgo de controle de poluio do mundo. No mesmo pas, em 1865, surgiu tambm a
primeira entidade identificada como de carter ambientalista, a Commons, Foot-paths, and Open Spaces
Preservation Society.
47
Segundo o autor, o transcendentalismo rejeitava a superioridade do homem na hierarquia da criao e a
ecologia profunda teria como caracterstica marcante a negao do antropocentrismo.
48
Dentre esses propositores, pode-se citar: Theodore Roosevelt; Aldo Leopold (influenciou diversos atos
polticos e institucionais americanos); Ralph Waldo Emerson (autor de Nature em 1873); Thoreau (autor de
Walden em 1854) e George Perkins Marsh (autor de Man and Nature).
 73

institucionalizao da rede de parques nacionais americanos49 um exemplo da atuao

desses pensadores.
As propostas oitocentistas baseavam-se em uma viso cientfica e em uma ecologia
de orientao bio-cntrica, na qual a natureza tem importncia maior que a sociedade, em
contraposio a outras noes de ecologia, de carter utilitrio e antropocntrico, como no
caso das posturas mercantilistas, aonde a natureza tida como uma fora a ser domada
para usufruto do ser humano. Arajo (2003, pg. 290-293) afirma que, posteriormente no
sculo XX, estes autores tambm forneceram as bases para a fundamentao de posturas
preservacionistas nos Estados Unidos, bem como algumas aes dos movimentos
ambientalistas da dcada de 1960 e o movimento hippie, como ser discutido mais adiante.
Esta postura preservacionista que influenciou a constituio de reas protegidas,
como no caso do Sistema Nacional de Parques Norte-Americanos, refora a idia da
necessidade de isolamento entre o homem e a natureza conseguida atravs da
institucionalizao normativa sobre o territrio a ser preservado. Diegues (2004, 1996)
entende essas aes como uma forma de propagar o mito moderno de uma natureza
intocada e da possibilidade de isolar o homem da natureza. No mbito do planejamento
territorial, pensamos que a adoo do zoneamento monofuncional como uma forma de
regular, restringir ou induzir aes humanas em certas pores do territrio, tambm se
fundamenta nesse mito moderno referido por Diegues.
No caso americano, salienta-se que a adoo de uma defesa preservacionista no
plano discursivo no significou que o uso utilitrio da natureza tenha se eclipsado. Ao
contrrio, aquele discurso preservacionista legitimou a ao utilitria mediante o avano
neoliberal. As reas protegidas acabaram funcionando, numa esfera psicosocial, como
simulacros, induzindo percepo de que no havia conflito entre a disseminao do modo
de produo capitalista e a manuteno da natureza selvagem. Assim, sinalizou-se a
possibilidade de utilizao de todo o restante do territrio, no institudo como rea
protegida. No campo das proposies urbanas, Frank Lloyd Wright, em sua broadacre
city, tambm expressou essa contradio: a adoo de um discurso ecocntrico como base
para um modelo de expanso territorial sem imposio de fronteiras, o qual seria
viabilizado atravs de inovaes tecno-cientficas e do modo de produo capitalista em
seu iderio neoliberal (CHOAY, 2001).

49
A criao dos primeiros parques nacionais americanos ocorreu entre 1872 e 1899, segundo Soares (2001,
pg. 43).
 74

Este enfoque sobre a preservao de paisagens refora a importncia dos sistemas

cientficos, que determinam as pores mais significativas do territrio a serem
preservadas, e normativos, que formalizam a prtica social do uso do meio ambiente. Na
definio de aes sobre o ambiente essa associao dos mbitos cientfico, institucional e
normativo vai aparecer marcantemente, mais tarde, na efetivao de aes de alcance
internacional.
No final do sculo XIX e incio do sculo XX, o comrcio internacional continuava
a crescer, denotando a expanso capitalista e o imperialismo, que provocou ampla
devastao ecolgica e social nas ento colnias de vrios continentes. A juno do capital
comercial, industrial e bancrio, denotando a financeirizao da economia, acirraram as
disputas por mercado nas diversas etapas do processo produtivo - concepo, obteno de
matria-prima, manufatura, comercializao. As Grandes Guerras brotaram desse contexto
de transformaes nas relaes econmicas, que preparavam a hegemonia crescente das
grandes corporaes. O movimento expansionista da economia cresceu proporcionalmente
ao acirramento das tenses trabalhistas nos pases industrializados, gerando crescentes
tenses sociais.
As tenses sociais que se seguiram na fase entre Guerras, por outro lado,
propiciaram a busca por novas respostas para os problemas evidenciados ento. Diversos
encontros cientficos internacionais foram realizados. No mbito das discusses
ambientais, de acordo com Soares (2001, pg. 43), em 1923 foi realizado o I Congresso
Internacional para a Proteo da Natureza, em Paris. No campo urbanstico lembramos o
leitor do Congresso Internacional de Arquitetura Moderna (CIAM), em 1928, discutido no
captulo anterior.
A crise do liberalismo, em 1929, assinalou a necessidade de promover uma partilha
mais equilibrada dos ganhos do capital para que o prprio modo de produo capitalista
pudesse continuar a operar. Nos pases industrializados, a mediao do Estado foi
preponderante para a redistribuio do capital. No caso dos pases capitalistas, a
hegemonia era corporativa e esteve atrelada promoo da lgica fordista. Nos pases
socialistas, a hegemonia era do Estado, porm a forma como o modo de produo
industrial utilizava a natureza no era diferente dos pases capitalistas. Assim, tanto nos
pases capitalistas como nos socialistas, o modo de produo contribuiu para a ao
predatria dos recursos naturais em escalas condizentes com o ritmo da produo de massa
(PORTO-GONALVES, 2006, pg. 32-33).
 75

Foi ainda durante a Segunda Guerra, que o presidente dos Estados Unidos Franklin
D. Roosevelt cunhou a expresso Naes Unidas na Declarao pelas Naes Unidas em
1 de janeiro de 1942, quando representantes de 26 naes assumiram seu apoio aos
Aliados50. A marcante influncia dos Estados Unidos na estruturao das Naes Unidas
faz-se presente at os dias atuais, tanto em termos polticos - na indicao de dirigentes e
matrias de interesse, como econmicos, no sentido da prpria sustentao financeira dos
diversos organismos que compem a ONU. Embora consideremos a atuao dessa
organizao interessante sob diversos aspectos humanitrios, sabemos que as esferas
polticas e econmicas possuem grande relevncia na conduo de diversos acordos
internacionais. Nos assuntos urbanos e ambientais, percebemos a influncia dos
organismos internacionais, principalmente quando so associados os financiamentos das
agncias multilaterais s consultas tcnicas para a formulao de polticas de
desenvolvimento nos pases mais pobres.
A partir de 1945, inaugurou-se a fase de ouro do capitalismo fordista, a
internacionalizao econmica e a diviso internacional do trabalho, juntamente com o
reconhecimento da importncia do Estado Nacional e dos organismos multilaterais para o
planejamento macro-econmico pelas instituies governamentais. Concomitante a esse
processo, houve o fortalecimento de relaes de poder que tm privilegiado as grandes
corporaes transnacionais. A relao entre o crescente movimento de internacionalizao
corporativa e institucional e o reforo do papel do Estado Nacional no contraditria,
como veremos a seguir. As implicaes territoriais desse contexto j foram argumentadas
no captulo anterior.
O segundo ps-Guerra constituiu uma fase importante para os debates ambientais,
pois eles tambm internacionalizaram-se e inseriram-se nas discusses acerca do
crescimento econmico e dos modelos de desenvolvimento. A destruio, ocorrida nas
cidades japonesas de Hiroshima e Nagasaki (1945) pela utilizao de bombas atmicas,
sinalizou para a humanidade a possibilidade de destruio completa de vida. Essa ameaa
acabou por gerar efeitos tanto concretos quanto simblicos para os campos da ao e da
reflexo humanas. O debate ambiental, disseminado pela reao social frente constatao
dos efeitos destrutivos das bombas, a partir de meados do sculo XX, contribuiu para a

50
Em 1944, representantes da China, da Unio Sovitica, do Reino Unido e dos Estados Unidos reuniram-se
em Dumbarton Oaks (E.U.A.) e formularam as propostas bsicas do que seria, um ano depois, a Carta das
Naes Unidas, a qual foi assinada por representantes de 51 pases, dentre eles o Brasil. Essa Carta marcou o
incio oficial da Organizao das Naes Unidas (ONU) em 24 de outubro de 1945. Em 2006, a ONU
contava com 192 membros (UN, 2008).
 76

atribuio de novos papis natureza51, em um contexto no qual o processo de

internacionalizao ganhava cada vez mais importncia.
O movimento de expanso e quebras de fronteiras nacionais, fortemente presente na
esfera econmica, tambm marcou as aes em prol do meio ambiente. Diversos eventos
de mbito internacional foram realizados a partir do fim das Guerras Mundiais52. Muitos
desses eventos reuniram cientistas, organizaes e governos preocupados com os
desdobramentos do modo de produo vigente. Muito embora muitas das temticas
envolvessem tambm questes necessrias aos desdobramentos das relaes comerciais
internacionais53.
Na dcada de 1950 e 1960, observou-se o surgimento, no plano poltico, de uma
srie de movimentos sociais, os quais no se restringiram a criticar exclusivamente o modo
de produo mas, essencialmente, o modo de vida, partindo da situao concreta de
diversas minorias. A nfase dos debates deslocava-se da anlise estrutural do modo de
produo e das lutas de classe nas cidades industriais para o olhar dos fenmenos
cotidianos (SANTOS, L., 2001).
Nesse mesmo perodo, foram firmados vrios tratados em escala regional e
internacional para a proteo ambiental. J se fazia notar nesses acordos a preocupao
com relao s possveis conseqncias da Guerra Fria e da ameaa nuclear, alm dos
desastres ecolgicos, tendo sido esses os principais motivadores dos acordos internacionais
para o meio ambiente na poca.
No princpio dos anos de 1960, Raquel Carson lanou Silent Spring, projetando-se
como escritora e pensadora de alcance mundial atravs da imprensa e da mdia. Ela e Barry
Commoner alertaram o pblico norte-americano para os perigos da poluio e suas

51
Fller, citado por Laymert Santos (2001), afirma que aps 1945 e com o advento da bomba atmica, a
produo industrial comeou a trabalhar cada vez mais com o que tem caracterstica molecular, invisvel e
imaterial, apesar da sociedade ainda possuir como referncia uma idia de natureza, ou nesse caso, daquilo
que tomado como real porque se apresenta como algo visvel e palpvel. Desta maneira, tem se configurado
uma mudana na base material da sociedade, que tambm tem se refletido nos movimentos de expanso e
internacionalizao econmicas, j que transformaes territoriais impulsionadas pelos comandos
corporativos transnacionais ocorrem em esferas muito distantes do local aonde essas mudanas ocorrem.
52
A Unio Internacional para a Proteo da Natureza, segundo Soares (2001, pg. 47-53), foi criada em 1948,
e uma associao que rene governos, entidades pblicas, organizaes intergovernamentais, ONGs e
indivduos e se dedica, entre outras atividades, preservao da natureza, pesquisa cientfica, levantamento
e desenvolvimento de legislao, coleta, anlise e divulgao de dados ambientais, associando vises tanto
consevacionistas como preservacionistas. Mais tarde, em 1956, essa associao mudou o seu nome para
Unio Internacional para a Conservao da Natureza e dos Recursos Naturais.
53
Por exemplo, em 1948, foi fundada a Organizao Martima Mundial, associada ONU, a fim de gerir
questes referentes ao transporte em guas internacionais (SOARES, 2001, pg. 47-53). Essa questo tem
relao direta com as necessidades de desenvolvimento logstico para a transnacionalizao da produo
corporativa.
 77

implicaes para a qualidade de vida do ser humano. Arajo (2003, pg. 295) afirma que a
autora, apesar do uso de linguagem mais acessvel e da abordagem mais cotidiana, no
deixou de conferir substncia filosfica a sua argumentao, contrapondo-se ao
antropocentrismo tradicional. O mesmo autor enfatiza que a partir dessa obra houve um
punhado de outras surgidas na mesma poca, as quais tratavam o aspecto populacional
atravs de uma perspectiva ecocntrica.
Entre meados da dcada de 1960 e 70, as reivindicaes do movimento em prol do
meio ambiente ganharam uma abrangncia mais ampla entre camadas mais populares da
sociedade, atravs dos meios de comunicao de massa. O movimento conhecido como
ecolgico54 possui suas razes histrico-culturais fincadas nesse momento, estruturando-se
como um dos movimentos de reivindicaes, tais como os tnicos, de gnero, os raciais, os
religiosos, dentre outros.
A manifestao ecolgica alertava para o fato de que o modo de vida da sociedade
industrial e centrada no consumo promovia a explorao indevida das fontes vitais
necessrias sua prpria sobrevivncia. Desde ento, o movimento ecolgico tem
caminhado juntamente com outras organizaes de reivindicao e protesto, perdendo a
caracterstica de movimento com feies delimitadas, de mobilizaes coesas e
reivindicaes unificadas. Ao contrrio, tem abrigado lutas e questes das mais diversas.
McCormick (1992, pg. 63) percebe esta mudana como uma outra fase, que
denomina de novo ambientalismo, o qual surgiu nos EUA e disseminou-se pelo mundo.
Esse novo ambientalismo teria uma caracterstica mais difusa e ampla, apoiada na
popularizao da questo ecolgica pelos meios de comunicao de massa e na crtica aos
valores e instituies da sociedade industrial55.
No final de 1960 e incio de 1970, surgiram nos Estados Unidos da Amrica aes
institucionais para a regulamentao de atividades que gerassem considerveis impactos
ambientais. O Congresso Americano aprovou em 1969 uma legislao que requeria das
agncias federais o preparo de padres indicadores de dados ambientais para todos os

54
Movimento que visa a um melhor equilbrio entre o homem e o seu meio natural, assim como proteo
deste. Baseia-se na defesa de que apenas mudanas radicais na estrutura da sociedade industrial moderna
podem reintegrar o homem biosfera (DICIONRIO ELETRNICO HOUAISS DA LINGUA
PORTUGUESA, 2001). De um ponto de vista mais crtico e ideolgico, os ecologistas, os verdes e outros
aspectos de aes em defesa da preservao do equilbrio ecolgico do planeta se opem ao uso irresponsvel
e desmedido dos processos industriais (JORNAL FOLHA DE SO PAULO, 1996, pg. 281). Buscamos,
aqui, mostrar algumas definies conferidas ao verbete ecologismo, a fim de fornecer um sentido
generalizado dado ao movimento por meios de comunicao de massa.
55
As definies mencionadas na nota de rodap nmero 52 nos parecem congruentes com a afirmao de
McCormick.
 78

projetos federais com efeito significativo no meio ambiente, bem como a considerao de
medidas mitigadoras aos danos ambientais provocados por tais projetos. A regulamentao
de matrias ambientais foi posta em prtica a partir da criao da Agncia de Proteo
Ambiental (Environmental Protection Agency-EPA), em 1970 (EPA, 2008). Reforava-se,
assim, a prtica que institucionaliza, regulamenta e fiscaliza aes ambientais, por meio de
estruturas organizacionais associadas a entes federados e operadas segundo uma prtica
normativa e legitimada por estudos tcnicos-cientficos. Essa postura tambm aparecer na
trajetria brasileira.
O debate sobre o risco das tecnologias industriais encontra-se relacionado
percepo e divulgao dos danos que a produo industrial em geral provoca sade e
segurana individual e coletiva das populaes e aos impactos sobre o meio ambiente
(MACHADO; MINAYO, 2002). Aps a dcada de 1970, com o advento de grandes
acidentes ecolgicos ocorridos devido periculosidade dos processos industriais correntes,
a argumentao de pareceres cientficos de especialistas e a ampla publicizao de
informaes atravs dos meios de comunicao de massa sensibilizou indivduos,
organizaes coletivas e instituies acerca dos riscos envolvidos em muitos dos processos
industriais. Fato esse que politizou cada vez mais as atividades de protesto, provocando
conseqentemente a institucionalizao e normatizao de aes face ocorrncia de
riscos potenciais. A execuo dessas aes acarretou o aumento de gastos financeiros por
parte do Estado e das indstrias causadoras de acidentes. Assim, as reaes por parte de
agentes corporativos no tardaram a surgir.
A partir deste cenrio, indstrias e governos conduziram estudos especializados, a
fim de desenvolver mtodos cientficos para calcular estimativas estatsticas e
probabilsticas de riscos ambientais. O norteamento dessas anlises concentrava esforos
para prever, planejar e alertar sobre sua provvel ocorrncia. Segundo Machado e Minayo
(2002)

essa base deveria ser construda a partir de dados disponveis, suplementados por
clculos, extrapolaes tericas e julgamentos objetivos oriundos de anlises
estatsticas e sistmicas, de modo a se obter um valor esperado que seria avaliado
nos processos decisrios envolvendo a utilizao em larga escala social e o
controle de tecnologias consideradas perigosas.

Estes estudos estruturaram a profissionalizao e a institucionalizao da anlise de

riscos. A emergncia desses conhecimentos significou, na viso de alguns autores, como
algo alm de uma resposta tcnica s reivindicaes sociais. A estruturao,
 79

profissionalizao, institucionalizao e normatizao da anlise dos riscos, de acordo com

Freitas (citado por MACHADO; MINAYO, 2002), configuram-se como uma

resposta poltica formao de consenso nos processos decisrios. Baseado

tanto na perspectiva utilitarista e no paradigma do ator racional, como na
concepo elitista de democracia, seu desenvolvimento se deu com o objetivo
subjacente de transformar determinadas escolhas sociais, polticas e econmicas
em problemas puramente tcnicos e cientficos. Assim, tornava-se elemento
estratgico para despolitizar os debates envolvendo a aceitabilidade de riscos e
dos processos decisrios envolvendo o desenvolvimento, difuso e controle de
tecnologias consideradas perigosas, encobrindo assim tanto as grandes incertezas
sobre suas conseqncias em larga escala social, como os valores subjetivos e os
interesses sociais, polticos e econmicos que determinam seus resultados.

A institucionalizao de alguns instrumentos existentes atualmente na poltica

nacional do meio ambiente, como a exigncia de estudos e relatrios de impacto ambiental
(EIA-RIMA) para aprovao de atividades geradoras de impactos ambientais, possui
referncia nestas experincias internacionais de anlise de riscos. Consideramos que a
crtica de Freitas vlida no caso de EIA-RIMAs realizados com o intuito de servir apenas
como um requisito de aprovao, pouco comprometidos em servir de subsdio para o
debate da sociedade, objetivando a minimizao de problemas scio-ambientais.
Tambm na transio para a dcada de 70, surgiu uma srie de documentos e
estudos respaldados por grupos de cientistas, os quais atentavam para os riscos que o
modelo de desenvolvimento industrial vigente apresentava. Esses cientistas alertavam que
tais perigos no s ameaavam o homem de forma direta, mas tambm indireta, atravs do
risco de extino das fontes de recursos materiais, o que de certa maneira redundaria em
uma ameaa ao prprio modelo de desenvolvimento capitalista. Vemos ento o
desdobramento de debates ocorridos quase um sculo antes, mas que ganharam
repercusso mundial no sculo XX.
Naquele momento, a questo ambiental inseriu-se de forma evidente nos debates
acerca do crescimento econmico e dos modelos de desenvolvimento, bem como sobre os
direitos envolvidos nessas dinmicas. Os pases mais industrializados comearam a
perceber os efeitos contraproducentes dos impactos ambientais, principalmente da poluio
- como a chuva cida, j que a maioria dos problemas ambientais no se restringe s
fronteiras poltico-administrativas dos Estados. Assim, em 1968, a representao da Sucia
na ONU props a convocao de uma conferncia que tinha como foco a questo acerca da
emisso de poluentes. Essa conferncia, que ficou conhecida como Conferncia de
Estocolmo, ocorreu de fato somente quatro anos mais tarde.
 80

Tambm em 1968, foi criado o Clube de Roma, um grupo que reunia cientistas de
vrios pases, com o objetivo de indicar solues s crescentes presses sobre os
ecossistemas, com forte nfase na questo demogrfica mundial. Os cientistas contratados
pelo Clube de Roma e chefiados por D. Meadows trabalharam alguns anos nesses estudos
e produziram um documento, chamado Limites do Crescimento, que tambm foi lanado
em 1972, quatro anos aps a criao do Clube de Roma.
Entre 1968 e 1972, foram realizados eventos de preparao conferncia,
envolvendo representantes e organizaes diversas56. Desde essa fase preparatria at a
Conferncia de Estocolmo, em 1972, uma crescente tenso em mbito internacional foi
ficando evidente, por conta do conflito de interesses entre pases de industrializao
consolidada e aqueles de industrializao tardia.
Como coloca Soares (2001), esta oposio no consistiu numa ocorrncia isolada,
mas fazia parte de um contexto mais amplo de contestao da ordem econmica mundial
na poca57. Os pases perifricos, chamados de terceiro mundo, queriam o reconhecimento
por parte dos pases mais ricos de que as aes do perodo colonialista produziram
condies diferenciadas de capacidade econmica entre pases, de modo que
reivindicavam tambm condies diferenciadas para a promoo desse crescimento
econmico de base industrial. A desconfiana dos paises perifricos era de que os acordos
de fundo ambiental encobriam estratgias de congelamento de aes desenvolvimentistas
nos pases pobres, tendo sido o Brasil um dos principais pases a liderar essa argumentao
no mbito da conferncia.
Consideramos a conferncia como um evento significativo no debate ambiental,
pois sinalizou a insero desse tema, ampla e internacionalmente, nas discusses macro-

56
Um exemplo desses eventos foi o Painel Tcnico em Desenvolvimento e Meio Ambiente, realizado em
1971. Nessa ocasio, os debates centraram-se na avaliao do modelo de desenvolvimento industrial vigente.
Como no se vislumbrava um modelo de desenvolvimento industrial alternativo, a tnica geral dos discursos
apontou para o reforo ao modo de produo vigente, mediante alguns ajustes no caso dos pases mais
industrializados e na aplicao do mesmo modelo de produo ajustado nos pases perifricos. Tais ajustes
poderiam ser realizados mediante correes tcnicas, gesto e inovao de tecnologias de produo e a
insero na dinmica de mercado. Em nossa viso, a soluo de base tecnolgica pode ser considerada, de
certa forma, como uma maneira de atender, mesmo que parcialmente, tanto os interesses de paises mais ricos,
como aqueles mais pobres.
57
Evidenciada pelo surgimento de diversas organizaes internacionais para o fomento de relaes de
comrcio internacional. Segundo Soares (2001), em 1964, foi fundada a UNCTAD a Conferncia das Naes
Unidas para Comrcio e Desenvolvimento (UNCTAD, 2008) em contraposio ao GATT (sigla para General
Agreement on Tariffs and Trade), estabelecido em 1947, com forte presena dos interesses dos Estados
Unidos em prol da liberalizao nas relaes comerciais internacionais. Associado experincia do GATT,
surgiram o FMI (Fundo Monetrio Internacional), o BIRD (Banco Mundial), a OIC (Organizao
Internacional do Comrcio) e, mais recentemente, a OMC (Organizao Mundial do Comrcio).
 81

econmicas e nas polticas institucionais dos Estados Nacionais, tornado evidentes os

conflitos que envolviam interesses econmicos e o meio ambiente.
Em 1972, os cientistas contratados pelo Clube de Roma apresentaram o documento
Limites do Crescimento, como dito. Nele, apresentava-se a hiptese de que o acelerado
crescimento demogrfico e econmico traria conseqncias, tais como a fome, a poluio,
a escassez de recursos, as doenas e a mortandade. Este estudo, baseado em uma
metodologia de dinmica de sistemas desenvolvida atravs de modelos matemticos, que
recebeu diversos tipos de apoio e financiamento de industriais e banqueiros, concluiu que a
produo industrial e a explorao dos recursos naturais deveriam ser revistas ou at
mesmo estagnadas. A hiptese do crescimento zero negava a possibilidade de crescimento
atravs da produo industrial aos pases mais pobres (BERNARDES; FERREIRA, 2005,
pg. 35), o que gerou contestaes principalmente por parte dos representantes de pases de
industrializao tardia, polemizando ainda mais o debate realizado na Conferncia de
Estocolmo, acerca dos modelos de desenvolvimento e as diferenas entre pases ricos e
pobres.
Em continuao aos estudos relatados no documento Limites do Crescimento,
Meadows prosseguiu as pesquisas com uma equipe do MIT (Massachusetts Institut of
Technolgy), sustentando a afirmao sobre a impossibilidade de crescimento indefinido e
insistindo na necessidade da conteno do crescimento populacional global. Essas
pesquisas tiveram como referncia estudos de populao, sobretudo os que buscavam uma
aplicao dos mtodos de cincias como a fsica, a qumica e a biologia, a fim de explicar
os fenmenos humanos. Buscava-se obter previses aproximadas acerca do
comportamento populacional, de maneira a reforar os argumentos de alerta ao
crescimento da populao, em uma verso neomalthusiana58.
Acselrad (2004) considera que esses estudos, os quais intentavam definir um limite
populacional em relao capacidade de suporte dos ecossistemas, acabaram servindo de

58
Diversas formulaes tericas que influenciaram o debate da economia ecolgica foram produzidas por
meio da transposio de teorias entre diversos campos do saber. Segundo Acselrad (2004a), Malthus
elaborou sua tese, movido por princpios de base teolgica e de restrio moral ao impulso humano de
reproduo incontinente. Pearl e Reed descobriram, na dcada de 1920, a curva logstica que comprovava a
adaptao populacional das moscas s condies de recurso alimentar. O economista romeno Nicholas
Georgescu-Roegen, citado por Acselrad (2004), em meados do sculo XX, lanou bases para os princpios da
discusso de economia ecolgica e, na dcada de 1970, aplicou a Segunda Lei da Termodinmica aos estudos
econmicos.
 82

argumentao para a conduo de polticas diferenciadas para diversos grupos sociais ou

pases59, bem como o incio das discusses acerca da economia ecolgica.
A partir de Estocolmo, foi criado o Programa das Naes Unidas para o Meio
Ambiente (PNUMA), que em 1983, instituiu na Assemblia Geral das Naes Unidas, a
Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CMMAD), presidida por
Gro Harlem Brundtland, cuja funo centrava-se na avaliao de problemas crticos
referentes ao meio ambiente e ao desenvolvimento, com o objetivo de formular propostas
tangveis e de aplicao local em prol do meio ambiente.
Aps alguns anos de pesquisas e consultas ao mbito tcnico, cientfico, poltico e
econmico, a CMMAD divulgou, em 1987, uma carta intitulada Our Commom Future
(Nosso Futuro Comum), que ficou conhecido como Relatrio Bruntland. Nesse documento
foram apontadas falhas e acertos do modelo de desenvolvimento mundial, segundo a viso
da comisso. As referncias contriburam para o surgimento de argumentos presentes em
debates internacionais subseqentes.
A associao entre as idias de desenvolvimento e meio ambiente, promovida no
relatrio, levou ao surgimento do termo ecodesenvolvimento60 (MACHADO, 2002, pg. 81-
91). Atravs da noo que a nova terminologia abrigava, propunha-se a articulao das
questes do desenvolvimento econmico ao gerenciamento dos recursos naturais, por meio
da adequao do uso racional da potencialidade de ecossistemas aos padres socioculturais
das comunidades humanas em distintas partes do mundo. Para tanto, era necessria a
adoo de tecnologias, voltadas para a reduo de desperdcios e a promoo da
reciclagem de resduos61.
Apesar do tom geral que apregoava uma mudana de paradigmas, esta concepo
tambm refletia um desdobramento da lgica econmica tradicional, pois reforava a idia
de produzir mais com menos, com base na adoo de inovaes tecnolgicas, o que em
essncia no muda a estrutura do modo de produo capitalista, nem indica uma mudana
nas relaes sociais e polticas inerentes a essa ideologia. A crena na capacidade da
cincia e da tecnologia em resolver problemas ambientais, por meio de artefatos

59
O autor cita o exemplo do incentivo ao uso de contraceptivos pela populao carente e o estabelecimento
de polticas internacionais diferenciadas para os pases pobres, sobretudo quando essas norteavam as
condies para os financiamentos concedidos pelos bancos multilaterais aos pases do terceiro mundo.
60
Lanado originalmente em 1973 por Maurice Strong, ento diretor executivo do PNUMA, na 2 Reunio
anual do programa em Genebra.
61
As idias, concernentes necessidade do incremento de inovaes tecnolgicas para a otimizao dos
recursos materiais utilizados no processo produtivo, relacionam-se aos apontamentos da teoria j comentada
de Fller (citado por SANTOS, L.G., 2001) e o advento da efemeralizao, da massificao dos padres de
consumo e da idia da miniaturizao da tecnologia.
 83

produzidos, sem que haja uma transformao da sociedade em relao ao meio ambiente
uma postura que Wackemagel e Rees (1996) denominam de fetichismo tecnolgico.
Pensamos que a exacerbao da cincia e da tecnologia, como meio preponderante para o
enfrentamento de problemas ambientais, tambm reafirma a dicotomia entre as noes de
homem e natureza, pois desvincula a dimenso scio-cultural da tcnica.
Acselrad (2004) afirma que o debate ambiental, que trazia baila a questo da
pobreza, justificava a continuidade do sistema produtivo vigente calcado no progresso
tcnico eco-eficiente, passvel de ser disponibilizado tambm para os pases pobres e seus
mercados potenciais. Assim, sob certos aspectos, a questo ambiental no seria mais um
impedimento, mas um motivo a mais para o incentivo ao progresso e ao crescimento
econmico. O mesmo autor percebe dois sentidos distintos de abordagem referente
insero do debate ambiental poca, a saber: (i) utilitrio, o qual tenderia para a
manuteno do sistema vigente; e (ii) contracultural, fomentado pelos movimentos de
reivindicao e contestatrio ao modo de vida capitalista-industrial.
A primeira categoria estaria caracterizada por posturas que postulavam: a idia do
ajuste dos meios aos fins; e a percepo da dimenso material descolada do contexto scio-
cultural, sob o discurso da poluio democrtica, ou de que os riscos ambientais
atingiam a todos, sem distino. As cidades seriam, ento, riscos que atestavam os
problemas para a continuidade do desenvolvimento econmico vigente.
A segunda abordagem centrava-se no sentido da ao cultural, articulando a
dinmica sociolgica e cultural ao entendimento dialgico de meio ambiente, dependente
dos sujeitos e dos atores sociais, sobretudo de seus sentidos e significaes. Dessa forma,
como mencionado anteriormente, haveria uma diversidade de interpretaes de meio
ambiente, assim como riscos ambientais desiguais para diferentes atores.
Em dezembro de 1989, um encontro global foi convocado pela Assemblia Geral
das Naes Unidas para a discusso e elaborao de estratgias de combate aos processos
de degradao ambiental. Essa iniciativa culminou na Conferncia das Naes Unidas
sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, evento que ficou conhecido tambm como
Cpula da Terra ou Eco-92, que ocorreu em junho de 1992, na cidade do Rio de Janeiro
Brasil62. Nesta ocasio, foram assinados quatro acordos internacionais, que foram
formulados durante os dois anos que antecederam o encontro por meio da contribuio de
representantes de governos e instituies da sociedade civil de inmeros pases, a saber: a

62
Aps a Rio-92, foram realizados mais dois encontros: Rio mais 5 (1997) e a Conferncia mais 10 (2002)
em Johanesburgo.
 84

Agenda 2163 Global, a Declarao do Rio, a Declarao de Princpios sobre o Uso das
Florestas, a Conveno sobre a Diversidade Biolgica e a Conveno sobre Mudanas
Climticas. Uma discusso acerca da importncia do evento para o fortalecimento dos
movimentos ambientalistas no Brasil e para a institucionalizao de medidas em prol do
meio ambiente ser realizada na prxima seo deste captulo.
O encontro, marcado pela participao de uma grande diversidade de entidades e
representantes oficiais e no oficiais de naes e movimentos, trouxe tona o produto de
duas dcadas de debates em torno das temticas do desenvolvimento e do meio ambiente.
Associadas difuso dos discursos globalizantes, temticas tais como interdependncia,
cooperao e solidariedade foram sendo introduzidas no debate sustentvel. Maurice
Strong, ento Secretrio Geral da Conferncia, afirmou que nenhuma nao conseguiria
atingir o desenvolvimento sustentvel sozinha, seno atravs de uma parceria global64.
A Agenda 21 global foi formulada para atender a esta convocao mundial em
busca da sustentabilidade, com vistas ao estabelecimento de aes concretas, com base
num conjunto de princpios que deveriam ser seguidos pelos pases na formulao de suas
polticas de desenvolvimento. O texto fazia a distino de obrigaes para pases
pertencentes aos blocos do Norte e do Sul, referindo-se aos pases ditos desenvolvidos ou
de industrializao precoce, em contraposio aos de desenvolvimento tardio ou em vias
de desenvolvimento.
O documento afirmava que todas as naes possuam responsabilidades para com a
sustentabilidade do planeta, porm essas deveriam ser diferenciadas devido
particularidade das trajetrias nacionais, tendo algumas delas contribudo mais do que
outras para prtica de processos predatrios. Assim, a Agenda 21 propunha mudanas
generalizadas no consumo e produo vigentes, atravs da difuso e promoo de uma
maior eficincia na utilizao de recursos materiais e energticos, seja no processo de uso
de recursos ou gerao e tratamento de dejetos (MACHADO, 2002, pg. 161).
Assim, colocaram-se em evidncia certos aspectos polticos e institucionais do
debate ambiental inseridos no modelo de desenvolvimento vigente. A partir da Eco-92, o
termo desenvolvimento sustentvel passou a ser adotado amplamente, como a
capacidade global de utilizao racional e eqitativa dos recursos naturais do planeta.

63
A Agenda 21 um plano de ao para ser adotado global, nacional e localmente, por organizaes do
sistema das Naes Unidas, governos e pela sociedade civil, em todas as reas em que a ao humana
impacta o meio ambiente (MMA, 2008).
64
A freqente associao dos discursos sustentveis aos chamados participativos origina-se da propagao
desse iderio (MACHADO, 2002, pg. 161).
 85

Todavia, ambientalistas mais radicais advogam para si essa terminologia que, em sua
viso, teria sido distorcida na sua concepo primeira, originalmente proveniente da
ecologia (MACHADO, 2002, pg. 81-91).
A partir da Agenda 21 Global, decorreram iniciativas de formulao de Agendas 21
em mbito nacional e local. No Brasil, entre 1996 e 2002, ocorreu a primeira fase de
construo da Agenda 21 nacional por meio de consulta populao brasileira, em
encontros regionais e nacionais e a participao de representantes de diversos setores da
sociedade. A Agenda 21 Brasileira65 foi concluda em 2002. Dentre as propostas de
implementao da Agenda 21 Brasileira h algumas medidas que prevem o incentivo
construo das Agendas 21 locais.
Embora no seja um objetivo deste trabalho avaliar o contedo ou a efetividade das
Agendas 21 Global e Brasileira, uma anlise do documento que serviu para a discusso das
propostas de cidades sustentveis na fase preparatria da Agenda 21 Brasileira nos mostrou
que as formas sugeridas para o enfrentamento de problemas urbano-ambientais nos
assentamentos humanos indicavam, em geral, a adoo da prtica de emprstimos
provenientes de bancos e fundos internacionais e a venda, para os pases pobres, de
tecnologias verdes produzidas em pases ricos (FUJITA, 2001). Essa considerao, ao
nosso ver, refora a noo da separao no tratamento dos problemas scio-ambientais,
pois reafirma o fetiche tecnolgico e a dependncia econmica de pases mais pobres com
relao aos financiamentos de agncias multilaterais, j discutidas anteriormente,
dificultando uma abordagem integrada das questes urbanas e ambientais.
Nota-se que a difuso de agendas, que sugerem a estruturao de aes
institucionais, por vezes, acabam sendo utilizadas para instaurar polticas de controle social
direto nos pases menos favorecidos, os quais so obrigados a cumprir duas agendas
contraditrias: uma que os induz a operar sob o Estado mnimo a fim de serem
competitivos economicamente, e outra, que exige a erradicao das mazelas
socioambientais (ULTRAMARI, 2005, 2001). Ultramari (1998) coloca a pergunta: como
cumprir ambas, se provvel que uma anule a outra? No entanto, tal viso tem sido

65
Tida, pelo Ministrio do Meio Ambiente, como um processo e instrumento de planejamento participativo
para o desenvolvimento sustentvel e que tem como eixo central a sustentabilidade, compatibilizando a
conservao ambiental, a justia social e o crescimento econmico. O processo de construo do documento
foi coordenado pela Comisso de Polticas de Desenvolvimento Sustentvel da Agenda 21 Nacional (CPDS)
e teve o envolvimento de cerca de 40.000 pessoas de todo o Brasil. A partir de 2003, o governo nacional a
incorporou no Programa do Plano Plurianual, PPA 2004-2007 (MMA, 2008).
 86

suficientemente ampla para garantir a difuso do discurso das lideranas polticas

hegemnicas66.
Esta amplido, no que tange s diversas formas de abordagem para a construo do
desenvolvimento sustentvel, pode ser observada tambm nos discursos que vm
renovando, ciclicamente, o sentido dos atributos e nomenclaturas de forma a corrigir
desvios observados na prtica de aes, incorporando e apropriando-se de diversas
outras terminologias, devido grande divergncia de vises acerca do que seja e signifique
a prtica do desenvolvimento sustentvel ou durvel67. Acselrad (2001, pg. 27) nos fornece
uma anlise acerca da disputa com relao legitimidade do conceito.

Expresses interrogativas recorrentes, nas quais a sustentabilidade vista como

um princpio em evoluo, um conceito infinito, que poucos sabem o que ,
e que requer muita pesquisa adicional. Manifestaes de um positivismo
frustado: o desenvolvimento sustentvel seria um dado objetivo que, no entanto,
no se conseguiu ainda apreender. Mas como definir algo que no existe? E que,
ao existir, ser, sem dvida, uma construo social? E que, enquanto tal, poder
tambm compreender diferentes contedos e prticas a reivindicar seu nome?
Isto nos esclarece porque distintas representaes e valores vm sendo
associados noo de sustentabilidade: so discursos em disputa pela expresso
que se pretende a mais legtima. Pois a sustentabilidade uma noo a que se
pode recorrer para tornar objetivas diferentes representaes e idias [sem grifos
no original].

Assim, pode-se compreender que a disputa pela legitimao tem procedncia,

medida que possibilita meios de ao no cenrio de disputas de poder.
Como procuramos demonstrar, a disseminao do debate acerca do meio ambiente
e do desenvolvimento scio-econmico ocorreu pari passu com os movimentos de
internacionalizao econmica, sendo que muitas das iniciativas que marcaram o debate
ambiental em mbito internacional foram motivadas por embates sobre direitos e deveres
relacionados aos processos de produo e de comercializao mercantil. A interpretao de
Acselrad (2001) tambm nos remete a questionar a lgica e a insero de cada um destes
conceitos em propostas de desenvolvimento scio-econmico, sobretudo quando a
concretizao dos mesmos dificulta o tratamento integrado dos problemas sociais e

66
Outros autores tambm tm explorado como temtica as propostas internacionais de fomento, cita-se: i)
Acselrad (2001); ii) Foladori; Tommasino (2001); iii) Moura (1999) (2001); iv) Oliveira (2001); v) Compans
(2001); vi) Snchez (2001); vii) Veltz (2001).
67
Costa (1999) reafirma a viso de Laymert Santos (2001), de que alm da forma de capitalizao da
natureza, sobrepe-se outra, na qual alm da conquista simblica do meio ambiente e das populaes que
nele habitam, h a conquista dos saberes e dos conhecimentos. A natureza passa a ser reinventada por meio
de linguagens, fenmeno evidenciado, por exemplo, atravs do crescimento das pesquisas e investimentos em
biotecnologia. Nessa perspectiva, o desenvolvimento sustentvel tambm pode ser considerado como uma
reedio de um discurso de reproduo e manuteno do capitalismo em nvel global (COSTA, 1999).
 87

ambientais, pois propem duas orientaes um tanto contraditrias, ao nosso ver, uma de
cunho neoliberal e outra scio-ambiental, como comentado acima.
Outra afirmao, colocada por Acselrad (2004), que gostaramos de reforar sobre
a existncia de dois sentidos de abordagem utilitrio e contracultural - referentes
insero do debate ambiental em mbito internacional. Acreditamos que essas duas
vertentes esto presentes nas formas de abordagem institucional para o enfrentamento de
questes urbanas e ambientais no Brasil, sobretudo aquelas ordenadas pela esfera legal e
normativa. Essa idia ser explicitada melhor nas sees subseqentes.

2.2 MEIO AMBIENTE, SOCIEDADE E DESENVOLVIMENTO NO BRASIL

As correntes de pensamento e o debate ambiental, em mbito mundial, tiveram

ressonncia na trajetria nacional em diversos momentos, como poder ser observado, por
meio da importao de teorias e modelos, em alguns casos, mas tambm atravs da
influncia na tomada de rumos polticos, econmicos e legislativos, os quais tm exercido
considerveis implicaes para o territrio brasileiro.
At onde esse estudo tenha logrado obter fontes de pesquisa, a preocupao acerca
da destruio do meio ambiente, bem como de sua reflexo crtica, apesar de parecer
assunto recente no debate brasileiro, possui origem h pouco mais de trs sculos, no
Brasil escravista, como ser abordado a seguir.
O desenvolvimento dos ciclos econmicos no Brasil denota claramente a sucesso
de prticas predatrias, viabilizadas por sistemas de explorao extensiva e predatria, as
quais tm levado os recursos naturais de utilizao mercantil ao esgotamento,
transcorrendo em fases intensas e rpidas de prosperidade, seguidas de estagnao e
decadncia.

2.2.1 Primeiro Perodo (1500-1822): Explorao Colonial

As primeiras reflexes sobre a relao natureza e sociedade no Brasil puderam ser

apreendidas por Pdua (1987, pg. 15-21) a partir dos cronistas da fase colonial. Essas
crnicas tinham o objetivo de chamar a ateno dos europeus para as novas terras e sua
possvel utilidade mercantil. Havia dois tipos de olhar interessado no Brasil, segundo ele:
 88

i) o da cultura renascentista, interessado na descobertas de novas regies; ii) o olhar

mercantilista, interessado na expanso comercial, na explorao de novas riquezas, no
estabelecimento de novos monoplios e no aumento de renda dos Estados nacionais
europeus em construo.
A identificao entre a natureza e a imagem do Brasil, reforada nas crnicas,
ganhou plena expresso simblica quando da escolha do nome da nova terra. A rvore do
pau-brasil, de ampla utilizao mercantil para o mercado europeu, superou a Terra de
Santa-Cruz subjugando os interesses da Igreja. Indicava-se, desta maneira, o locus para
onde poderia se dirigir o mpeto da busca de riquezas nessa parte da Amrica (PDUA,
1987, pg. 18), privilegiando uma utilizao predatria da natureza, sem preocupao
alguma alm do ganho imediato. Frei Vicente Salvador foi um dos poucos que criticaram
esta opo, prevendo que para o projeto mercantilista no cabia uma sociedade autnoma,
voltada para um desenvolvimento endgeno.
Pdua afirma que, enraizada na cultura brasileira, h uma tradio louvatria em
relao natureza, que vem dos primeiros cronistas, passa pelo nativismo colonial e
penetra no romantismo do sculo XIX. De um lado, h uma celebrao puramente retrica,
enquanto a realidade revela uma devastao impiedosa, do outro lado. A retrica, afirma o
autor, tem servido para obscurecer a realidade e desviar o olhar de tudo o que idealizado
na teoria. O tema da natureza foi bem explorado, s que de forma retrica e acrtica, de
modo geral.
Porm, segundo Pdua (1987, pg. 20), houve tambm uma tradio de pensadores
crticos, que enfrentaram a realidade concreta e pensaram politicamente a relao entre a
terra e a sociedade no Brasil, aventando a possibilidade de um projeto alternativo para o
pas. No perodo colonial, alguns poucos cronistas, como Frei Vicente Salvador e
Ambrsio Fernandes Brando criticaram os rumos que o projeto colonial-mercantilista
havia tomado em contraposio priorizao das necessidades internas do Brasil, tal como
o florescimento de uma vida social mais consolidada. Todavia, esse tipo de anlise crtica
no foi recorrente no perodo colonial.
No mbito das aes administrativas pela conservao da natureza, medidas
prticas contra a destruio das matas s foram tomadas no final do sculo XVIII, em
funo das necessidades de construo naval da Marinha portuguesa. Fora isso, s h
alguns poucos regimentos no cumpridos nas Cartas de Sesmaria, segundo o historiador.
No romantismo do sculo XIX, o louvor natureza e aos ndios continuou presente,
conivente com os movimentos polticos ps-independncia de 1822, que buscavam
 89

constituir um lastro histrico e cultural para a nova nao. H que se notar o contraste entre
a idealizao dessas imagens e a agresso no tratamento tanto em relao aos ndios quanto
natureza, evidenciando a permanncia de posturas pouco desafiadoras face realidade.

2.2.2 Segundo Perodo (1822-1930): Por Outro Projeto de Nao

Neste perodo, deteremos nosso olhar em um momento da histria brasileira que

consideramos singular, pois diz respeito s possibilidades de conformao de um projeto
de nao associado a uma viso territorial que buscava equilibrar diferenas regionais e
visualizava um Brasil mais independente de interesses hegemnicos estrangeiros.
Consideramos importante abordar esses possveis histricos, mesmo que no logrados, pois
dizem respeito ao entendimento das relaes de interesses e foras, que de alguma forma
tambm explicam situaes concretas e observveis na realidade brasileira atual. Tal
perodo ocorreu na transio do Segundo Reinado do Imprio para a Primeira Repblica.
Esse debate diz respeito preocupao acerca da natureza no pensamento brasileiro,
orientada para uma viso territorial de desenvolvimento.
Como pudemos apreender no captulo anterior, embora a questo do planejamento
nacional e do desenvolvimento de suas regies tenha surgido explicitamente a partir da
dcada de 1930, junto a um discurso nacionalista e modernizante, a viso de conjunto
acerca do territrio nacional tem estado presente desde o final do perodo colonial,
contrariamente impresso generalizada. No Segundo Reinado do Imprio, preocupaes
acerca das problemticas regionais j compunham um quadro de percepes sobre o
conjunto e suas contradies (PEDRO, 2003, pg. 166-167).
Esta afirmao reforada por Pdua (1987) (2004), a partir de sua investigao
acerca do pensamento poltico e da crtica ambiental no Brasil escravista. O autor j
reconhece a ocorrncia de uma reflexo consistente acerca do ambiente natural em
pensadores que, entre 1786 e 1888, elaboraram uma produo intelectual considervel. O
denominador terico comum a todos se caracterizava por um vis antropocntrico, poltico,
cientificista e economicamente progressista, enraizado no iderio iluminista do sculo
XVIII, embora houvesse certa diversidade de contedos em suas proposies. Esse
pensamento foi incorporado atravs do trnsito luso-brasileiro68 de alguns intelectuais
como Jos Bonifcio, Joaquim Nabuco e Andr Rebouas, dentre outros.

68
O autor identifica dois focos institucionais, como gnese desse grupo de autores: i) A Universidade de
Coimbra, em sua fase que privilegiou a filosofia natural e a economia poltica (aps 1772); e ii) a Academia
 90

Entretanto, quando o autor menciona o fator poltico, esclarece que no se refere

reflexo sobre os mecanismos de conquista e exerccio de poder, mas sim ao sentido
clssico de meditao e debate sobre a sobrevivncia e o destino da comunidade poltica
(PDUA, 2004, pg. 13). Para alguns intelectuais, a natureza compunha um iderio que
fazia parte de um projeto de nao, pois os recursos naturais possibilitariam o progresso do
pas, de maneira que seu uso deveria ser planejado cuidadosamente.
O conhecimento da natureza dar-se-ia pelo conhecimento cientfico, que
possibilitaria a modernizao tecnolgica e operacional do sistema produtivo e das
instituies sociais. Essa formulao caracterizava-se pelo predomnio de conhecimentos
no campo da filosofia natural, do direito e da economia, alm da postura pragmtica e
progressista derivada do Iluminismo Europeu. A concepo de progresso estava associada
a essa viso, assim como o atraso e a degradao da natureza estavam relacionados s
prticas tecnolgicas e sociais rudimentares do colonialismo predatrio. Portanto, a noo
de natureza no estava influenciada, nessas vises, por concepes que assumiam valores
intrnsecos, sejam estticos, ticos ou espirituais.
Destaca-se a importncia do legado terico deixado por Bonifcio e alguns outros
intelectuais abolicionistas, ao abordar um nexo causal entre a produo escravista e a
destruio do ambiente natural. A escravido impedia, na viso desses autores, o
estabelecimento de uma dinmica scio-espacial mais equilibrada no pas. Todavia, o vis
predominante sempre era o desenvolvimentista, que continuou influenciando outras
geraes de autores mesmo em meados do sculo XIX.
Pdua (1987, pg. 38-42) tambm investigou outros pensadores, partidrios da
corrente do abolicionismo monarquista, liberal e reformista do sculo XIX, que foram
influenciados por Jos Bonifcio, tal como Joaquim Nabuco e Andr Rebouas. Eles
apostavam no regime moderado da monarquia constitucional associada a reformas sociais
bastante avanadas no mbito da promoo da integrao social e do combate ao
escravismo e ao latifndio improdutivo, por exemplo.
Na segunda metade do sculo XIX, em reao ao movimento romntico, houve a
crescente valorizao do cientificismo. No tocante questo da natureza, o cientificismo
no Brasil, de acordo com Pdua, expressou-se basicamente segundo duas posies, a saber:
i) uma que conclua ser difcil o estabelecimento de uma civilizao por essas terras,

Real das Cincias de Lisboa, fundada em 1779. Entre 1722 e 1822, 866 brasileiros formaram-se em Coimbra
e dentre esses uma pequena parcela constituiu o primeiro grupo de intelectuais nascidos no pas (PDUA,
2004, pg. 14).
 91

devido grandiosidade dos recursos naturais que aqui existiam e sua facilidade em obt-
los, na linha das teorias reducionistas de inferioridade racial e determinismo geogrfico,
que tentavam explicar as diferenas entre a cultura tcnica europia em contraposio s
etnias nativas; e ii) outra que procurar avaliar de modo mais realista o potencial nacional,
mas reforava o pessimismo com relao ao povo e terra brasileira, dando como soluo
a adoo dos iderios pregados pela modernidade ocidental.
H, nessas vises, uma postura eurocntrica que associava tanto terra quanto s
populaes nativas, a responsabilidade pelo insucesso presente ou futuro do Brasil, sem
questionar a qualidade das relaes econmico-produtivas e de poder que aqui se deram
historicamente.
A abordagem cientificista influenciou tambm Nabuco e Rebouas, s que
perpassando a crtica s dinmicas sociais e polticas, bem como as formas predatrias de
explorao da natureza. Ambos j relatavam no Brasil um diagnstico ambiental pouco
alentador, denunciando a baixa fertilidade de solos pelo descontrole e a decadncia das
monoculturas, bem como a expanso do desmatamento e da seca, desde a faixa litornea
at a fronteira amaznica, reconhecendo a pobre e descontnua articulao do territrio. A
crtica feita por Nabuco e Rebouas, assim como por Jos Bonifcio, orientava-se segundo
a crena no conhecimento cientfico, no crescimento industrial moderno e no
desenvolvimento do livre comrcio. Assim, a causa dos problemas ambientais estava, para
eles, no fato dessa modernizao no ter sido realizada nas prticas sociais e produtivas do
perodo colonial (PDUA, 1987).
Em 1876, Andr Rebouas lanou a proposta da criao de parques nacionais no
Brasil, inspirado no modelo norte-americano, mediante a argumentao do progresso
associado atividade turstica e ao desenvolvimento das regies. No plano intelectual e
mesmo no ativismo pblico, a influncia romntica, que permeou os inspiradores do
movimento americano como Muir, Emerson e Thoreau, no esteve presente no caso
brasileiro69. Nele, percebe-se um enfoque fisiocrata associado prevalncia de um modelo
rural modernizado com vistas ao progresso, de postura claramente anti-urbana, mesmo que
a Europa permanecesse como referncia civilizatria (PDUA, 2004, pg. 18-19).

69
Segundo o autor, mesmo nas produes literrias de Gonalves Dias, Bernardo Guimares e Jos de
Alencar, h um carter superficial do naturalismo romntico no Brasil devido ao tom subjacente expresso
nas obras, que coloca a destruio ambiental como um preo ao avano civilizatrio e que, mesmo como
movimento cultural, no provocou mobilizaes em defesa da destruio das reservas naturais do pas
(PDUA, 2004, pg. 18-25).
 92

Os argumentos anti-urbanos no eram centrados, porm, nas problemticas sociais

e ambientais associadas economia poltica liberal ou crtica modernidade industrial,
mas nas mazelas sociais e na degradao do ambiente urbano em si mesmo, como se essas
fossem qualidades inerentes s cidades70.
Esta metacrtica do progresso, como se refere Pdua, mesmo que produzida por
uma dissidncia minoritria da elite social brasileira, a qual desejava um desenvolvimento
autnomo para seu local de origem, consistiu em uma crtica ao modelo tcnico da matriz
produtiva escravista calcada na grande lavoura e, por vezes, tambm serviu defesa da
independncia e recusa ao colonialismo. O progresso almejado deveria, ento, ser
atingido atravs da cincia, a qual evitaria a destruio do meio natural, promoveria a sua
conservao e forneceria condies para o desenvolvimento do potencial econmico
nacional.
Estas perspectivas com relao ao tema da natureza seriam uma dentre outras
quatro grandes vises existentes poca no pas, a saber (PDUA, 2004, pg. 27-28): i)
desvalorizao do meio natural atravs da indiferena pela sua destruio ou
desqualificao ativa; ii) reconhecimento da grandeza do meio natural, porm
considerando-o como um impeditivo ao desenvolvimento social humano; iii)
enaltecimento pujana do meio natural, aliado ao lamento acerca da destruio da
natureza como um preo a ser pago em troca do progresso; e iv) louvor natureza em
termos abstratos e retricos, ignorando o seu desaparecimento concreto, como comentado
no perodo anterior.
Aquele projeto de progresso defendido por uma frao da elite brasileira no foi
posto em prtica e nem disseminado, seja em forma de polticas pblicas efetivas ou como
fonte de mobilizao e ativismo social. Teorizaes para explicar tal fato ainda no tm
sido aprofundadas nos meios acadmicos, pois remetem a questes complexas e bastante
amplas. Entretanto, Pdua (2004, pg. 31-32) sugere alguns desses fatores, baseado em
anlises de outros autores bem como em observaes de aceitao mais generalizada, os
quais seriam: i) idias representativas de um grupo extremamente minoritrio em meio s
elites socioeconmicas do pas, as quais eram insensveis s argumentaes de tais autores,
pois essas vinham de encontro a seus interesses (o modelo criticado sustentava a elite
senhorial e a mquina do Estado); e ii) a inrcia dos poderes pblicos, face configurao

70
No captulo anterior, pudemos observar atravs de Ribeiro e Cardoso (1996) como essas posturas
influenciaram a questo urbana no pas.
 93

dispersa do territrio, a escassez dos recursos financeiros e os interesses da Coroa,

dificultando a implantao de mudanas referentes s relaes de produo no pas71.
Outro pensador crtico estudado por Pdua (1987, pg. 45) e influenciado pelo
cientificismo do sculo XIX foi Euclides da Cunha. Esse escritor retratou as precrias
condies da populao carente associada denncia da destruio da terra brasileira. O
projeto nacional de Euclides tambm assumia a luta pela civilizao, como Nabuco e
Rebouas. Muito embora Euclides j demonstrasse certo questionamento e desconfiana
com relao modernidade, sobretudo no tocante ao estilo de vida urbano e seu ar de
superficialidade. O que ele defendia era uma integrao nacional atravs da adoo da
modernidade liberal, do conhecimento cientfico sobre o territrio do pas, do aumento da
produo atravs de tcnicas industriais, da multiplicao de estradas, da difuso dos
benefcios da educao, da sade, enfim, de civilizao s populaes interioranas. Essa
linha de pensamento fez-se presente nos argumentos daqueles que pensaram criticamente a
natureza no Brasil, at incio do sculo XX.
No perodo que vai at a Primeira Grande Guerra, no comeo do sculo XX, ainda
persistiram as posturas cientificistas acrticas, como comentado anteriormente. Tambm
surgiram autores ufanistas, que traziam uma imagem otimista do pas, em reao ao
pessimismo dos escritores cientificistas, reacendendo a prtica laudatria dos escritores
romnticos.
Em 1914, Alberto Torres lanou duas obras que tinham como tema a relao entre
natureza e projeto nacional e que significaram a retomada do pensamento crtico sobre a
natureza no pas. Pdua (1987, pg. 48) aponta semelhanas com o contedo da crtica de
Jos Bonifcio, tanto em termos de postura intelectual como na abordagem dos temas. A
retomada, quase um sculo mais tarde, dos elementos crticos presentes na obra de Jos
Bonifcio tambm sinalizou a persistncia dos problemas scio-ambientais no pas.
Como Torres j havia vivenciado a frustrao do projeto republicano de 1889, ele
foi capaz de problematizar os projetos de civilizao e de modernidade industrial,
realizando uma anlise da especificidade social e ambiental do Brasil perante o contexto
mundial, de modo a ponderar sobre qual modelo de progresso nos serviria. Segundo Pdua,
ainda naquela poca, Torres havia formulado uma viso crtica com relao aos impactos
sobre a terra e o trabalhador brasileiro provocados pela ao predatria colonial. Ele

71
As ponderaes de Pdua nos parecem coerentes, pois vo ao encontro do estudo que fizemos acerca do
processo de formao territorial brasileiro, realizado no primeiro captulo deste trabalho.
 94

tambm reconhecia a contradio da marcha civilizatria e desenvolvimentista, no fato

dela contribuir para a extino dos recursos finitos do planeta.
O projeto nacional de Torres calcava-se no fortalecimento de uma autonomia
nacional, que concedesse benefcios populao e privilegiasse a conservao da natureza,
a fim de que o pas pudesse resistir ao assdio imperialista, que imporia aquele modelo de
civilizao criticado por ele. A validade do pensamento de Torres est menos no contedo
de suas propostas para o pas, as quais poderiam ser consideradas um tanto ingnuas aos
olhos do presente e mais na qualidade de sua reflexo, que integrava a percepo da ao
poltica e social e suas conseqncias para o territrio e a natureza. Desse modo, procurava
evitar as conseqncias negativas vivenciadas nos pases industrializados como, por
exemplo, os impactos sociais e ambientais ocorridos pela forte migrao campo-cidade.
Mediante sua lgica de pensamento, a conservao da natureza e o investimento no
trabalhador brasileiro colocariam o Brasil em vantagem nas novas relaes internacionais
que se configuravam naquele momento, diminuindo a dependncia econmica de outros
pases. A defesa pela nao de carter rural e a recusa da importao de uma indstria de
base estava imbuda desse pensamento (PDUA, 1987).
No incio do sculo XX, discusses em prol da elaborao do cdigo florestal
Brasileiro j haviam sido iniciadas. Em 1925, foi criado o Servio Florestal Federal, o que
deu novo impulso para a discusso do cdigo (CUNHA; COELHO, 2005).

2.2.3 Terceiro Perodo (1930-1972): Estado Nacional e Ecologismo de Denncia

Como visto anteriormente, no final do sculo XIX, com a transio para a primeira
Repblica, prevaleceu o projeto com vistas industrializao e a partir desse ponto a
urbanizao brasileira deu seu primeiro salto quantitativo e qualitativo. As discusses
acerca dos recursos naturais no pas foram deixadas em segundo plano. As intervenes
higienistas nas cidades brasileiras seguiram teorias, modelos tcnicos e estticos
importados, sobretudo da Europa e em especial da Frana (LEME, 1999).
Num momento seguinte, houve a propagao da idia de que o Estado deveria ser
constitudo atravs do objetivismo tecnocrtico. Tais posturas foram permeadas por noes
positivistas que elegiam uma razo instrumental. A postura anti-urbana ainda persistia no
Estado Novo, devido ao peso das oligarquias regionais e das classes dominantes, apesar
das idias urbansticas j terem tido certa expanso nas principais cidades brasileiras. A
ideologia do objetivismo tecnocrtico ainda persistiu a servio do nacional-
 95

desenvolvimentismo, sob a bandeira da modernizao acelerada, ocasionando a mudana

para o nexo econmico orientado internacionalizao. Naquele momento, ainda
perduravam posturas negativas acerca da cidade e crticas ao crescimento descontrolado
das mesmas. Todavia, o discurso que louvava a essncia rural perdia fora frente
perspectiva industrializante e modernizadora (CARDOSO; RIBEIRO, 1996).
Cunha e Coelho (2005) afirmam que foi a partir da Revoluo de 1930 e da
Constituio de 1934, sob o Estado centralizador, que a regulao ambiental comeou a ser
constituda no pas. Apesar do poder das elites rurais, a ao do Estado iniciou a
nacionalizao da indstria de base, tal como a extrao de petrleo e ferro, a partir de
polticas regulatrias voltadas para a proteo dos recursos naturais. Em 1934, foram
promulgados os cdigos florestais, das guas e das minas. Nesse ano tambm foi
estabelecido o decreto que institua a criao de parques nacionais e reas florestais
protegidas nas regies nordeste, sul e sudeste72, aonde foi dada especial importncia aos
fragmentos restantes de Mata Atlntica. Entre as dcadas de 1950 e 1960, houve a criao
de unidades de conservao no centro-oeste e norte, condizentes com os investimentos e
interesses no processo de interiorizao do pas, a partir da abertura de estradas de
rodagem. Em 1965 foi aprovado um primeiro cdigo de pesca.
O ambientalismo brasileiro, como expresso da organizao da sociedade civil,
originou-se de iniciativas de ativistas naturalistas e pessoas de posses com inclinaes
filantrpicas, nos moldes das sociedades protetoras de animais surgidas em diversos pases
no sculo XIX (LOUREIRO, 2003). Tais iniciativas privilegiavam, portanto, uma viso
mais restrita acerca do meio ambiente, enfatizando os processos ecolgicos e a denncia
pontual de abusos praticados contra a natureza. Por esse motivo, preferimos denominar
essa fase de ecologismo de denncia e no ambientalismo de denncia73.
Viola (2001, pg.135), menciona que nas dcadas de 1950 e 1960, os grupos
preocupados com a questo da natureza restringiam-se aqueles de carter: (i) cientfico

72
Decreto n. 23793 de 24 de janeiro de 1934. Nas regies sul e sudeste foi priorizada a criao de unidades
de conservao a partir de fragmentos restantes de Mata Atlntica. Em 1937 foi criado o primeiro parque
nacional do pas, o Parque Nacional do Itatiaia no Rio de Janeiro. Foram criadas 13 unidades de proteo de
Mata Atlntica, de um total de 26 no perodo entre 1930 e 1971 (CUNHA, COELHO, 2005, pg. 47).
73
Viola (1987) distingue trs fases do movimento ecolgico no Brasil, sob o aspecto poltico, a saber: (i) de
1974 a 1981, a fase ambientalista, constituda pelos movimentos de denncia da degradao ambiental nas
cidades e as comunidades alternativas rurais no campo; (ii) de 1982 a 1985, a fase de transio para a opo
ecopoltica; e (iii) a partir de 1986, definida pela opo ecopoltica. Em outro estudo de 2001, o mesmo autor
enfatiza a diversidade de setores que compem o movimento ambientalista no pas a partir de 1985. Em
nosso estudo utilizamos ambas abordagens para caracterizar nossa periodizao. Todavia, privilegiamos a
utilizao do termo ambientalismo para a caracterizao dos movimentos sociais com preocupaes acerca
do meio ambiente, que apareceram a partir da dcada de 1970, mais influenciados pelos debates
internacionais acerca da relao entre meio ambiente e desenvolvimento.
 96

com pessoas, grupos e instituies que desenvolviam pesquisas cientficas relacionadas

questo ambiental, surgidos a partir da dcada de 1950; (ii) ecolgico stricto sensu com
organizaes sociais e grupos comunitrios de trs tipos, os profissionais, os
semiprofissionais e os amadores, surgidos a partir da dcada de 1960.
Em 1958, o prprio governo federal criou a Fundao Brasileira para a
Conservao da Natureza (FBCN), filiada Unio Internacional pra a Conservao da
Natureza (UICN), com o objetivo de defender e fiscalizar os recursos martimos brasileiros
(CUNHA; COELHO, 2005). Nesse aspecto, percebemos uma simultaneidade entre as
aes do Estado e o debate ambiental mundial, sobretudo no que se refere s medidas
protecionistas relacionadas aos recursos importantes sob o ponto de vista das relaes de
comrcio exterior.
Segundo a avaliao de Cunha e Coelho (2005, pg. 47), nesse perodo inicial das
polticas ambientais no pas prioridade foi dada abordagem nacional, enquanto que as
aes de carter regional ficaram em segundo plano.
Entre as dcadas de 1960 e 1980, o Brasil teve como projeto norteador a construo
de um parque industrial de base, princpio esse conivente com os interesses produtivos e os
capitais financeiros internacionais que se prontificaram a instalar aqui suas filiais, em
alguns casos, e a disponibilizar financiamentos para a construo da Grande Potncia,
em outros. Desse projeto de cunho econmico e industrializante decorreu o
desenvolvimento desigual no espao territorial regional brasileiro (ARAJO, 1993).

2.2.4 Quarto Perodo (1972-1988): Desenvolvimentismo e Ambientalismos

A partir da dcada de 1970, a formulao de polticas ambientais no pas foi

fortemente influenciada pelos acontecimentos ocorridos em torno da Conferncia de
Estocolmo (1972) e os eventos correlatos j comentados anteriormente. Outro forte
motivador foram as agncias internacionais financiadoras, que comearam a exigir os
estudos de impacto ambiental como condio concesso de emprstimos. Essa afirmao
coerente com a discusso realizada acerca dos modelos de desenvolvimento e o embate
entre pases de industrializao consolidada e tardia. Segundo Bernardes e Ferreira (2005,
pg. 36), na Conferncia de Estocolmo, o Brasil foi o pas que liderou a aliana dos pases
perifricos que se opunham limitao de crescimento industrial imposta pelos pases mais
ricos. Muito embora, salientam os autores, o Brasil tenha sido um dos pases que nos anos
 97

seguintes mais permitiu a transferncia de indstrias poluidoras provenientes do hemisfrio

norte.
A postura oficial do governo brasileiro no perodo entre a Conferncia de
Estocolmo (1972) e a Eco-92 pode ser entendida como defensiva (SANTOS, 2003),
medida que assumiu o discurso desenvolvimentista e a necessidade da consolidao
industrial do pas, advogando os mesmos direitos de poluir, tal como ocorrera nos pases
industrializados, mesmo que fosse esse o preo a ser pago para se alcanar um modelo de
desenvolvimento ditado no exterior (URBAN, 1997, 1998).
Viola (1987) analisa que, nas duas dcadas de regime autoritrio, tanto o governo
como a oposio afirmavam a necessidade de crescimento econmico acelerado. As
crticas da oposio centravam-se mais nos custos sociais do crescimento e da
desigualdade scio-econmica. Poucos foram os que atentaram para os custos ambientais
de tais opes de desenvolvimento na poca. O autor avalia que, at o final do regime
militar, os movimentos ecolgicos no influram no debate poltico global sobre os rumos
do pas.
Por outro lado, Cunha e Coelho (2005, pg. 51-52) afirmam que o pas passou a
sofrer crescente presso por parte de movimentos ambientalistas e das agncias
financiadoras multilaterais, devido ao acelerado ritmo de degradao do patrimnio
ambiental provocado pelas obras de cunho infra-estrutural realizadas no perodo militar,
geradoras de grande impacto. Foram exigidos estudos de impacto ambiental no caso dos
Planos Nacionais de Desenvolvimento (PND), entre 1975 e 1985, os quais foram custeados
tanto por empresas estatais como privadas74. Dessa forma, inseria-se a lgica do poluidor
pagador e dos custos de poluir, que mais tarde estaria presente nas leis ambientais da
Constituio de 1988.
Cunha e Coelho (2005) afirmam que o governo militar tentou ajustar o projeto
acelerado de modernizao industrial ao estabelecimento de um conjunto de aes
institucionais voltadas proteo ambiental, devido s presses de organismos
internacionais. Em 1973, foi criada a Secretaria Especial do Meio Ambiente (SEMA),
associada ao Ministrio do Interior, a fim de cumprir com exigncias dos rgos
financiadores. No perodo entre 1972 e 1987, foram criadas 76 unidades de conservao no
pas, que estipularam aspectos diferenciados em termos de tipo e restrio de uso.

74
Essa prtica forneceu base para a criao do Sistema de Licenciamento de Atividades Poluidoras em
mbito estadual, segundo Drumond, citado por Cunha e Coelho (2005).
 98

Durante esse perodo, a exploso urbana aconteceu junto com o processo de

interiorizao populacional, fruto dos investimentos infra-estruturais empreendidos nas
regies norte e centro-oeste. Os impactos scio-ambientais dos grandes projetos de infra-
estrutura sobre a regio da Floresta Amaznica e suas populaes locais comearam a ser
alvo de ateno por parte de grupos ambientalistas nacionais e internacionais. Em 1986
foram institudos os Estudos e Relatrios de Impacto Ambiental (EIA-RIMA). Lembramos
o leitor sobre a discusso realizada na seo anterior acerca desse tipo de instrumento
regulatrio.
Concordamos com Viola (1987, pg. 85) quando afirma que, pelo menos at a
dcada de 1980, essas medidas de poltica ambiental surgiram mais para adequarem-se s
exigncias financiadoras internacionais e no constituram influncia significativa nas
polticas efetivas do perodo. Ao contrrio, essas se voltaram para o crescimento
econmico estreito, de forte carter predatrio em termos ambientais. A criao das
unidades de conservao, apesar de ter sido uma medida necessria restringiu-se a uma
postura pouco pr-ativa, em relao s possibilidades de desenvolvimento endgeno.
Com relao aos movimentos ecolgicos no pas, em 1971 foi criada a Associao
Gacha de Proteo ao Ambiente Natural (AGAPAN), a primeira associao ecologista a
surgir no Brasil e na Amrica Latina, encabeada pelo conhecido engenheiro agrnomo
Jos Lutzenberger. Viola (1987, pg. 87) afirma que a atuao da AGAPAN foi dificultada
no governo Medici, pela postura repressiva que reinava ento. Essa situao s foi
melhorar a partir de 1974, quando surgiram outras associaes ecolgicas.
O choque do petrleo em 1973 colocou em discusso as opes referentes s
possveis matrizes energticas a serem adotadas no pas, discusso essa que fez aproximar
os interesses governamentais e dos grupos ecolgicos. Muito embora, todas as opes
consideradas (nuclear, biomassa e hidreltrica) gerassem considerveis impactos
ambientais, sobretudo pelo porte que estavam sendo pensadas (grandes usinas).
Entre 1974 e incio da dcada de 1980, Viola (1987) aponta que o ecologismo de
denncia, caracterizado pela criao de alguns grupos e instituies de proteo ambiental,
evidenciava indcios de crtica ao modelo econmico brasileiro calcado nos projetos de
grande impacto ambiental, provenientes tanto do meio urbano quanto rural nos moldes de
comunidades alternativas - os quais constituram movimentos independentes. A no
vinculao poltica direta entre movimentos de esquerda e esse ecologismo de denncia
permitiu uma relativa atuao desses grupos no perodo militar (MACHADO, 2002).
 99

Assim, enquanto o debate internacional assumia desdobramentos que fortaleciam

uma conscientizao com relao aos processos globais sob diversos enfoques - poltico,
econmico, cultural, ecolgico, etc. - e suas implicaes locais, o ambientalismo brasileiro
ainda estava restrito a uma ecologia mais ortodoxa, de denncia de degradaes do
ecossistema e problemas causados pela urbanizao e metropolizao. Diversos autores
(DIEGUES, 1996) (VIOLA, 1987) (LOUREIRO, 2003) (MACHADO, 2002) concordam
que esses movimentos mesmo de pouco alcance foram importantes para o amadurecimento
do exerccio democrtico no pas.
Com relao influncia dos movimentos sociais urbanos na estruturao do
ambientalismo brasileiro, Machado (2002) a associa melhor organizao dos primeiros,
compostos em sua maioria por associaes de profissionais e surgidos em meio s camadas
mdias brasileiras (profissionais liberais, estudantes, intelectuais e artistas). Assim, o
ambientalismo no pas pode ser considerado urbano em sua raiz, pois emergiu dos maiores
centros, sobretudo nas regies sul e sudeste.
Foi durante a dcada de 1980 que os movimentos sociais em geral conseguiram
impulsionar uma articulao mais expressiva no pas. Viola (1987) afirma que a partir de
1979, com a volta de exilados, o debate nacional ganhou novas influncias mais
sintonizadas com as discusses internacionais. Na primeira metade dos anos 80, marcada
pela transio democrtica no pas, um setor minoritrio do ecologismo decidiu participar
das eleies estaduais de 1982, apoiando candidatos simpatizantes causa. A maior parte
dos ativistas, todavia, no queria se envolver com questes polticas.
J em 1984, na campanha em favor das diretas, a maior parte dos ativistas decidiu
participar dos debates, pois se disseminava a idia de que os problemas ambientais estavam
associados s formas de organizao de poder e de propriedade na sociedade global. Essa
movimentao gerou encontros mais sistemticos em mbitos estaduais e regionais que,
alm de identificarem um diagnstico ambiental, tambm definiram prioridades e
estratgias de luta poltica em articulao com partidos e movimentos sociais, viabilizando
a formao do Partido Verde no pas. Esses encontros, que ocorreram mais frequentemente
nos estados da regio sudeste e sul, constituram uma preparao importante para os
trabalhos da Constituinte nos anos subseqentes.
Assim, em 1985, foi fundada a Coordenadoria Insterestadual Ecologista para a
Constituinte (CIEC), com a participao de representantes dos estados do RS, SC, PR, SP,
RJ e MG. O objetivo da coordenadoria era inserir medidas em prol do meio ambiente nos
debates da Constituinte. Nessa poca, os movimentos ecologistas do meio rural e urbano
 100

comeavam a se aproximar e atingir tambm simpatizantes e ativistas em cidades mdias,

bem como uma boa parcela da classe mdia. Os movimentos dos sem-terra e dos atingidos
pelas barragens, no sul do pas, tambm comearam a se fortalecer, indicando um processo
de alastramento do debate ecolgico pelo pas, que no tinha mais somente a caracterstica
da denncia, mas avanava em direo formulao de estratgias de participao poltica
(VIOLA, 1987).
Juntamente com os movimentos de redemocratizao ps-ditadura no pas, os
movimentos de reivindicao comearam a incorporar questes sociais e a englobar
crticas ao modelo de desenvolvimento econmico, concentrador de renda e destruidor da
natureza. A noo de valores e direitos coletivos, relacionados questo ambiental,
comeou a ser disseminada. Houve uma progressiva visualizao das dimenses sociais,
ambientais e polticas do debate em questo.
At meados da dcada de 1980, Viola (2001) avalia que os movimentos
ambientalistas tinham um carter bissetorial, divididos entre movimentos sociais de base e
agncias estatais ambientais. Seus focos estavam no controle da poluio urbano-rural e a
preservao dos ecossistemas naturais. Durante esses anos, o nmero de grupos de base
cresceu velozmente, segundo Viola (2001, pg. 134): de quarenta grupos em 1980, subiu
para quatrocentos em 1985.
Na segunda metade dos anos 1980, o ambientalismo no Brasil j apresentava
caractersticas mais maduras e consistentes como movimento social organizado, com
estratgias de ao coordenadas e articuladas em diversos campos de ao. Viola (2001,
pg. 135) afirma que o ambientalismo brasileiro perpassa vrios grupos sociais
(ambientalismo multissetorial)75, sendo composto por oito eixos no excludentes em suas
interfaces e fundamentao terica, os quais seriam:
(i) ambientalismo cientfico pessoas, grupos e instituies que
desenvolvem pesquisas cientficas relacionadas a questo ambiental
(1950);
(ii) ambientalismo stricto sensu organizaes sociais e grupos
comunitrios de trs tipos (profissionais, semiprofissionais e amadores)
(1960);

75
A partir da dcada de 1990, o ambientalismo passou a ser considerado um movimento de carter
multissetorial segundo o autor, resultante da emergncia e articulao de vrios atores e grupos sociais, o que
o configurou como um movimento no coeso e unificado, que se reformula e se adapta por onde transita.
 101

(iii) ambientalismo governamental agncias estatais de meio ambiente em

trs mbitos (federal, estadual e municipal) (1970);
(iv) ambientalismo poltico-profissional quadros partidrios que procuram
estabelecer polticas que vinculem a dimenso ambiental s polticas
pblicas;
(v) socioambientalismo ONGs, sindicatos e movimentos sociais que
incorporam a dimenso ambiental em sua atuao e discurso;
(vi) ambientalismo empresarial76 empresrios que vinculam sua produo a
certos critrios ambientais (tal como as normas ISO e o conceito de
Qualidade Total);
(vii) ambientalismo de educadores, profissionais de comunicao e arte
indivduos, organizados coletivamente ou no, que possuem ampla
possibilidade de influncia nos meios de comunicao de massa;
(viii) ambientalismo religioso77 grupos religiosos que relacionam a dimenso
ambiental noo do divino e sagrado.
Viola e Leis, citado por Loureiro (2003, pg. 19), tambm associam estes diversos
tipos de ambientalismo a uma cronologia, medida que os segmentos sociais foram
incorporando a temtica ambiental s suas questes centrais. Indicamos entre parnteses a
dcada de surgimento sugerida pelos autores. As demais categorias, no datadas, teriam
surgido aps a dcada de 1970.
Apesar desta categorizao facilitar a definio de grupos analticos, a mesma
impede a percepo da noo de movimento, segundo Loureiro (2003, pg. 19). Ou seja, de
entendimento da dinmica e relaes que constituem o ambientalismo no pas e suas
tendncias, principalmente no interior de cada setor destacado. [Portanto] nega os
interesses diversos e as determinaes de classe que permeiam e que esto presentes no
ambientalismo, apresentando-o de modo esquemtico.

2.2.5 Quinto Perodo (1988-2001): nfase Normativa e os Desafios Implementao

76
Na viso de Loureiro (2003, pg. 19) recorrente a aplicao de um sentido pragmtico para o
ambientalismo, calcado na busca da profissionalizao e promoo do desenvolvimento sustentvel em
moldes compatveis com a lgica de mercado.
77
Para exemplo desta categoria, ver Leis, citado por Loureiro (2003, pg. 20), que percebe quatro estgios do
ambientalismo, segundo vises de mundo e concepes ticas: alfa; beta, gama e mega.
 102

A divulgao do Relatrio Brundtland, em 1987, trouxe o debate acerca da

sustentabilidade dos padres de desenvolvimento, como visto, coincidindo no Brasil com
os movimentos de redemocratizao e da Constituinte. Atravs das articulaes polticas
realizadas pelos movimentos ambientalistas, a Constituio Federal (CF) de 1988
incorporou em seu texto um captulo especfico sobre o meio ambiente. Em 1989, foi
institudo o Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis
(IBAMA).
A criao de unidades de conservao continuou desde ento. Entre 1988 e 2001,
boa parte delas (57 dentre 119) localizou-se na regio norte, privilegiando a Floresta
Amaznica. Nesse perodo, diversos programas e sistemas de proteo tm sido criados a
fim de monitorar e avaliar as condies ambientais daquela regio, com vistas proteo
de fronteiras, determinao de zoneamentos econmico-ecolgicos e ao desenvolvimento
de programas de conservao florestal. Muitas dessas iniciativas tm sido financiadas por
organismos multilaterais, denotando interesses internacionais por essa regio
(CUNHA;COELHO, 2005, pg. 54).
Cunha e Coelho (2005, pg. 54) avaliam que, a partir da CF, a adoo de medidas de
cunho normativo foi o aspecto da poltica ambiental que mais evoluiu, pois iniciativas
governamentais comearam a ser articuladas nos campos da gesto dos recursos hdricos,
do manejo florestal, do controle de poluio, da capacitao para o planejamento e o uso
da terra e da promoo da educao ambiental. Em 1996, 1997 e 1998, respectivamente
foram promulgados, o novo cdigo florestal, a lei que regulamenta a gesto dos recursos
hdricos e aquela que trata dos crimes ambientais. No mbito privado, a certificao
ambiental e a aquisio de padres ISO foram mais disseminadas.
Cunha e Coelho (2003, pg. 55) avaliam que, por um lado, houve um relativo avano
na ampliao de polticas indutoras de desenvolvimento sustentvel, calcadas no incentivo
a diferentes formas de co-manejo dos recursos naturais em parcerias com o terceiro setor e
aos processos participativos para a construo e a gesto de propostas de cunho scio-
ambiental. Por outro lado, h tambm a persistncia de polticas de desenvolvimento de
cunho infra-estrutural em grande escala, que implicam em altos custos tanto sociais quanto
ambientais.
Para exemplificar estas ltimas, Cunha e Coelho (2003, pg. 55) citam o projeto dos
Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento78 que, em essncia, determina a

78
Expressos nos programas Brasil em Ao (1996-1999) e Avana Brasil (2000-2003).
 103

alocao de infra-estrutura com vistas ao escoamento de produo para exportao.

Acreditamos que, apesar desse projeto ter contemplado uma viso de certa forma
territorializada das aes que sugeria promover quando determinou os corredores de
exportao e suas rotas, ainda privilegiou o mercado externo sem contemplar as
implicaes sociais, ambientais e urbanas desse tipo de investimento, pouco incentivando a
construo social de propostas de desenvolvimento de carter mais endgeno.
Esta contradio presente entre polticas ambientais e desenvolvimentistas nos
parece um comportamento esquizofrnico que contribui para a ineficincia da poltica
ambiental pretendida na CF. Essa avaliao refora o argumento exposto na seo anterior
deste trabalho, que teve por referncia a afirmao de Acselrad (2004) sobre a existncia
de duas vertentes - utilitria e contracultural - no tocante insero da questo ambiental
nos debates acerca de propostas de desenvolvimento. Reconhecemos a continuao dessas
correntes na co-existncia das referidas polticas concorrentes que, como dito,
possivelmente promova a anulao de uma em detrimento de outra.
No ano de 1992, o pas sediou a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento (Eco-92), evento que afirmou a discusso ambiental em
mbito nacional e de maneira mais generalizada. A promoo da Eco-92 popularizou o
termo desenvolvimento sustentvel, que passou a ser incorporado nos discursos oficiais.
O compromisso de desenvolvimento das Agendas 21 locais e regionais foi uma das
decorrncias importantes da Conferncia, em termos de discusses inter-institucionais e
inter-setoriais nos anos subseqentes. Comentrios sobre a Agenda 21 Brasileira foram
feitos na seo anterior.
Com relao aos movimentos sociais, a partir da dcada de 1990, houve a
ampliao, a diversificao e o polimorfismo dos movimentos ambientalistas. O debate
ocorrido em virtude da preparao para o evento das Naes Unidas tambm influenciou a
atuao dos movimentos ambientalistas, pois os estimulou a se posicionarem com relao
aos debates internacionais, sobretudo no tocante relao entre desenvolvimento
econmico e proteo ambiental. Outro evento relevante, anterior Eco-92, foi o
incremento da articulao entre as organizaes no-governamentais, atravs de encontros
e de uma Conferncia Nacional. Esses eventos tambm estimularam a conversa entre
diversos grupos ambientalistas de linhagens diferentes, de modo que conseguiram
incrementar uma comunicao intergrupos e intersetorial, alm de formular, a partir dali,
possibilidades de articulao internacional, bem como alguns relatrios sobre meio
ambiente e desenvolvimento (VIOLA, 2001, pg. 136). Assim, esse poliformismo denotou
 104

uma insero do debate ambiental em diferentes esferas (pblica, privada e terceiro setor),
mesmo que em graus distintos e sob diversos interesses.
Viola (2001) afirma que o evento das Naes Unidas no Rio de Janeiro significou
um grande avano em termos de conscientizao ambiental, mas um fracasso no aspecto
poltico-econmico. Para tanto, o autor faz uma anlise de trs conferncias que ocorreram
na Eco-92, a saber: i) a UNCED (sigla em ingls para Conferncia das Naes Unidas
sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento); ii) o Frum Global; e iii) a reunio do Business
Council for Sustainable Development (Conselho Empresarial para o Desenvolvimento
Sustentvel). O autor avalia que a primeira foi um fracasso, ao passo que as duas ltimas
foram um sucesso.
A Conferncia das Naes Unidas foi um fracasso, pois no resultou na construo
de marcos de referncia, mecanismos de implementao, nem instituies condizentes ao
tom geral dos discursos propagados no evento. A segunda foi um sucesso sob o ponto de
vista da confraternizao de representantes de ONGs do mundo todo, muito embora,
considerando-se os resultados efetivos em termos de articulao organizacional, as
decorrncias tenham sido mais modestas. Segundo o autor, foi um fracasso se avaliada sob
o espectro da influncia sobre a conferncia oficial dos governos, como se esses no
tivessem relao com os movimentos sociais. A terceira conferncia foi um sucesso, pois
possibilitou a afinao de perspectivas de importantes grupos empresariais, orientadas aos
moldes da vertente utilitria j discutida anteriormente.
Viola (2001, pg. 142-145) diz que o processo de preparao e realizao da Rio-92
gerou impactos bastante positivos na sociedade e no Estado brasileiros. Todavia, ele avalia
que aps o evento os movimentos ambientalistas no pas desorientaram-se, pois houve
uma supervalorizao com relao aos poderes transformadores que ele traria. A
Conferncia estimulou a expanso dos grupos ambientalistas, que se organizaram e
consolidaram ideologicamente. Porm, ainda falta a estruturao mais efetiva desses
grupos, de modo que avancem na formao de coalizes scio-polticas orientadas por
propostas mais efetivas. A desarticulao dos movimentos explicitou lacunas, segundo
Viola, tais como: i) carncia de agendas estruturadas para a implementao de aes
concretas para a sociedade; ii) falta de elementos tericos e analticos para a formao de
coalizes scio-polticas em prol da sustentabilidade, que estabelecessem diferenas e
complementaridades entre diversos atores e grupos de interesse; iii) bases organizativas
ainda precrias; iv) comunicao intersetorial ainda deficitria entre diversos tipos de
ambientalismo; v) produo limitada e baixa circulao de informao.
 105

No incio do sculo XXI79, concordamos com Cunha e Coelho (2005, pg. 54) que
afirmam que a adoo de medidas de cunho normativo foi o aspecto da poltica ambiental
que mais teve desdobramentos nos ltimos anos no pas. Essa afirmao nos leva
constatao de que a esfera jurdica tem sido um mbito privilegiado tanto para o
tratamento das polticas ambientais como urbanas, devido importncia da Constituinte e
da CF para o processo de redemocratizao que ocorreu no pas.
Juntando esta considerao ao que Viola analisou acerca da recente desorientao
dos movimentos ambientalistas no Brasil, acreditamos que podemos compreender, ao
menos em parte, o porqu da tnue implementao da poltica ambiental idealizada nas leis
federais, bem como a falta de capilaridade dessa poltica na sociedade e nas instituies
existentes. Veremos no prximo captulo a importncia que os movimentos sociais, tanto
urbanos quanto ambientais, tm para a articulao de polticas urbanas e ambientais
ancoradas pela legislao federal.
A discusso que fizemos, abordando o contexto mundial e nacional no campo dos
debates ambientais, tambm nos mostrou que a adoo de medidas de proteo natureza
no Brasil esteve, em vrias ocasies, associada aos interesses macro-econmicos de
insero nacional nas relaes econmicas mundias. Essa postura resultou, durante muitos
anos, na afirmao do discurso desenvolvimentista por parte do governo brasileiro e na
desconfiana com relao aos debates ambientais internacionais. Outras vezes, os discursos
internacionais foram adotados a fim de satisfazer certas exigncias de agncias
financiadoras. De qualquer modo, em ambos os casos, houve o esvaziamento da discusso
acerca das possibilidades de desenvolvimento de carter scio-ambiental no pas. Desta
situao, resultaram posturas e aes contraditrias que tm contribudo para a dificuldade
de implementao da poltica nacional de meio ambiente.
Com base nestas consideraes parciais, orientamos o captulo seguinte, que tratar
da relao urbano-ambiental a partir da discusso normativa na formulao das polticas
pblicas de cunho territorial.

79
Determinamos o ano de 2001 como o marco final de nossa periodizao devido a diversos fatores, so eles:
por marcar a virada do sculo XXI, por coincidir com a periodizao do processo de urbanizao brasileiro
realizado no captulo anterior, por no termos reconhecido um evento mais recente que consideramos
significativo para nosso trabalho, por no termos tido acesso ou conhecimento de estudos mais recentes que
pensamos ser pertinentes nossa discusso e pela relativa proximidade temporal. Com isso, no estamos
inferindo que os movimentos ambientalistas tenham se extinguido a partir dessa data. Nossa sugesto que a
avaliao que Viola (2001) realizou ainda permanece vlida para os primeiros anos do sculo XXI.
III captulo
3 DILEMA URBANO-AMBIENTAL NOS PROCESSOS INSTITUCIONAIS
DO TERRITRIO

Neste captulo, reunimos nossas principais reflexes no tocante hiptese desta

tese. Para tanto, levamos em considerao o contedo j discutido anteriormente, bem
como a discusso referente ao recorte analtico escolhido que se restringe aos processos
institucionais de conformao territorial, determinados a partir da esfera normativa das
polticas pblicas de cunho territorial. A compreenso dos debates realizados no captulo I
e II, de forma relacional, nos mostrou o desencontro existente entre as questes urbanas e
ambientais no processo de conformao territorial brasileiro. Para discutir questes
pertinentes ao recorte de anlise proposto e explicitar nossa postura acerca do debate
urbano-ambiental pontuamos contribuies de pesquisadores que tm pensado na
articulao de ambas temticas urbana e ambiental. Em seguida, discutimos o contexto
em torno da nfase dada ao aspecto legal e normativo, desde a promulgao da
Constituio de 1988, como principal meio para elaborao e consecuo de polticas
pblicas orientadas ao ordenamento territorial. Na ltima seo deste captulo reunimos as
reflexes realizadas at o momento.

3.1 NOTAS SOBRE O DEBATE URBANO-AMBIENTAL

A complexidade que acompanha a abordagem da problemtica ambiental

ampliada quando nela se introduz a discusso urbana, tanto que as questes relacionadas ao
meio ambiente aparecem tardiamente nesse mbito, como vimos anteriormente. Um dos
fortes motivos para tal foi a disseminao da noo que associou a cidade aos riscos
industriais na dcada de 1970 (ULTRAMARI, 2001). Costa (1999, pg. 58) lembra que a
preocupao ambiental se avolumou em torno das reaes ao carter massificante e
predatrio do desenvolvimento dos modos de produo capitalista e estatista.
Conseqentemente, tambm foram questionados os modelos de organizao territorial
associados ao projeto desenvolvimentista daquela poca.
O nmero crescente de estudos e reas do conhecimento, envolvidas no debate
ambiental, ampliou sua base conceitual. Porm, em grande parte, a dimenso espacial
urbana permaneceu subestimada. Harvey citado por Costa (1999, pg. 57) identifica um
 108

ponto cego de "enormes propores causado pela hostilidade de longa data do movimento
ambientalista para com a prpria existncia das cidades".
A dimenso ambiental da anlise urbana, em grande parte, ficou restrita a aspectos
mais tcnicos, objetivos, resumidos a vertentes legais ou sanitrias, ou ainda, a prticas
polticas e anlises de movimentos sociais em torno de conflitos ambientais nas reas
urbanas e temas especficos como lixo, gua e poluio, entre outros. Questes que se
referem habitabilidade, salubridade e acessibilidade aos recursos bsicos da vida urbana
no so novas80 e foram colocadas nas agendas pblicas sempre que, em determinados
momentos histricos, foram impeditivas ou onerosas expanso do mundo moderno
(MACHADO, 2000, pg. 81-91).
Os modelos urbansticos bem como o prprio planejamento urbano, vistos como
forma de manuteno e/ou de organizao espacial do projeto modernizante (COSTA,
1999, pg. 58), vm tambm incorporando o discurso sustentvel. Nos ltimos tempos,
presencia-se uma ambientalizao do debate sobre polticas pblicas urbanas e, ao
mesmo tempo, a insero da questo urbana na discusso ambiental. Esse acontecimento
deve-se, sobretudo, influncia das diretrizes propostas pelas agncias internacionais de
fomento (ACSELRAD, 2001), como discutido nos primeiros dois captulos deste trabalho.
Nesta perspectiva de anlise, lembramos os debates que enfocam as influncias das
agncias de cooperao internacionais e multilaterais na induo de transformaes
urbanas e ambientais nas ltimas dcadas. Um deles atenta para as diferenas existentes
entre pases ricos e pobres, que consideramos como um desdobramento dos debates sobre
as possibilidades de desenvolvimento para pases do norte e do sul. Argumenta-se que os
riscos ambientais apresentam-se diferenciados para estes dois grupos. A lgica que leva as
grandes corporaes a buscarem sempre melhores vantagens competitivas e situaes de
menor resistncia realizao de seus intentos tem feito com que os pases pobres sejam os
maiores receptores dos males ambientais, em suas tentativas de insero no mercado
global. A compra de pacotes tecnolgicos superados, o recebimento de matrizes poluidoras
e a explorao demasiada de matrias primas so outros fatores que colaboram para essa
situao (ULTRAMARI, 2001, 1998) (LYNCH, 2001) (COMPANS, 2001) (MOURA,
2001) (MOURA, 1999).
H ainda a crtica ao carter miditico da produo de imagens e discursos
relacionados cidade sustentvel. No atual estgio do capitalismo globalizado, a

80
Visto as prticas relativas ao higienismo, o racionalismo e o funcionalismo no planejamento urbano
 109

competitividade econmica se d atravs de um fenmeno de venda, no mais do solo

urbano, mas da cidade como um todo (SANCHEZ, 2001, 2007a). Assim, procura-se a
atrao de investimentos provenientes dos ns globais da rede que comporta os potenciais
investidores consumidores, atravs da produo da imagem de cidades ecolgicas e
sustentveis81.
Conforme foi visto, muitas das noes sobre o desenvolvimento sustentvel
implicam, de maneira direta ou indireta, na prpria sustentabilidade do modo de produo
capitalista. Assim, cabe aqui a pergunta de Costa (1999, pg. 51-56): como encarar o debate
acerca do desenvolvimento urbano sustentvel? Como rtulo de marketing urbano na
competio global ou utopia a ser perseguida? Acreditamos que a utopia deva continuar a
ser perseguida, a partir da construo coletiva das possibilidades de beneficiamento tanto
da sociedade quanto da natureza nas cidades. Entretanto, um olhar mais atento deve ser
direcionado ao contedo das diversas propostas que se dizem sustentveis.
O entendimento do desenvolvimento sustentvel, concernente ao que e como deve
ser atingido e a quem realmente beneficiar, algo que deve ser analisado com maior
ateno. Faz-se necessrio discutir qual cidade se pretende sustentvel, uma vez que
tambm h vrios discursos em voga disputando uma legitimao.
Snchez (2001a) indica questionamentos a serem realizados quando da anlise de
propostas e projetos que se apresentam como portadores da consecuo da cidade
sustentvel. So indagaes que ajudam a obter avaliaes para alm da mera retrica. So
elas: (i) Que cidade se quer sustentar? (ii) Quem so os atores que definem a natureza da
cidade sustentvel? (iii) Com qual projeto poltico esto identificados? (iv) Quais as bases
e contedos das aes voltadas para a construo da sustentabilidade?
Tendo estes questionamentos em mente, mencionamos um panorama que diferencia
matrizes de pensamento, representativas de propostas que se denominam urbanas
sustentveis, as quais implicam diferentes significaes sobre o que se pretende sustentar
no contexto urbano, com base em Acselrad (2001, pg. 27-55). O autor apresenta trs
matrizes distintas: (i) a tcnico-material, (ii) o espao da qualidade de vida e (iii) a que
reconstitui a legitimidade das polticas urbanas, as quais iremos comentar, com o intuito
de realizar uma anlise comparativa das mesmas com os padres de pensamento urbano
sugeridos por Ribeiro e Cardoso (1996), j discutidos no captulo I.

81
Um exemplo a ser citado o da cidade de Curitiba, que ao longo de vrias dcadas, vem renovando sua
imagem atravs dos meios de comunicao a fim de se promover e atrair investimentos. Dentre as diversas
imagens construdas j foi adotado o tema de cidade ecolgica e de cidade boa para negcios. Para mais
detalhes e uma comparao entre Curitiba e Barcelona, ver Snchez (2001).
 110

A primeira matriz, tcnico-material, pode se dar a partir de modelos: (a) de

racionalidade eco-energtica ou (b) de metabolismo urbano. Ambos afirmam a
necessidade de continuidade material de estoques e fluxos, relaes entre o consumo de
energia e matrias-primas em relao produo de rejeitos, considerando a cidade como
um sistema termodinmico aberto, cabendo ao planejamento urbano, a minimizao das
perdas energticas.
No primeiro modelo, o da racionalidade eco-energtica, as solues apontam para
novos modelos tcnicos urbanos, fundados na racionalidade econmica aplicada aos fluxos
de matria-energia, adoo de tecnologias limpas e de reciclagem, da redistribuio
espacial das tcnicas e atividades sobre a base de recursos ambientais urbanos,
redistribuio das funes das metrpoles s regies, dentre outros. No segundo modelo, o
de metabolismo urbano, afirma-se a capacidade adaptativa do ecossistema urbano,
comparando-o metfora de resilincia biolgica. Tal enfoque se daria atravs do
ajustamento apropriado dos fluxos e estoques de matria e energia, atravs da
cientifizao da poltica na qual os experts da ecologia tcnico-cientfica (os sistemas de
peritos)82 estenderiam seu campo de ao gesto dos ecossistemas e organizao do
territrio, como uma necessidade de erudio na gesto territorial.
A segunda representao pensada por razes de qualidade de vida, atravs de
modelos de: pureza, cidadania e patrimnio. Esses tm em comum a chamada por
componentes no comercializveis da existncia cotidiana e cidad, tais como: (i) acepes
de ascetismo e pureza, evocando a limpeza urbana; (ii) o favorecimento do
desenvolvimento do dilogo e da negociao; e (iii) o reconhecimento de identidades,
valores e heranas culturais, com vistas a reforar o sentimento de pertencimento dos
habitantes com relao sua cidade. Esta noo tambm pode se articular, em alguns
casos, com a classe da eficincia eco-energtica, gerando a concepo de cidades
compactas, densificadas, geis, condizentes com o contexto globalizado. Por outro lado,
esta mesma associao produz conceitos de cidades auto-suficientes, privilegiando a
pequena escala, em contraposio aos conceitos de livre mercado globalizado.
O terceiro sentido refere-se noo da cidade como espao de legitimao das
polticas urbanas, medida que a materialidade das cidades considerada como produto

82
Este posicionamento refora o enquadramento das cidades em categorias biolgicas e o fetichismo
tecnolgico (WACKEMAGEL; REES, 1996) alimentado pela crena da infalibilidade da cincia e sua
eterna capacidade reparadora, tendo como porta-voz o sistema de peritos. Algumas crticas realizadas a esta
categoria terica avaliam que tais medidas acabam sendo paliativas e superficiais, pois o modelo e a estrutura
produtiva continuam intactos. Como no h a considerao dos aspectos sociais e polticos envolvidos, ao
nosso ver, essa postura reafirma a dicotomia entre homem e natureza.
 111

de construes polticas. Reafirma-se a necessidade de investimentos na manuteno de

estruturas urbanas, que so vistas como algo socialmente construdo a partir das
possibilidades tcnicas e das vontades polticas. Apresentam modelos de eficincia e de
eqidade. O primeiro modelo, o de eficincia, afirma a necessidade de democratizao dos
servios urbanos e da administrao de recursos pblicos eficientes, racionais e
econmicos. O segundo modelo, o de eqidade, diz respeito distribuio igualitria do
acesso aos servios urbanos, afirmando a importncia do aspecto social devido
prevalncia de riscos ambientais para as populaes menos favorecidas.
Relembrando os padres de pensamento urbano discutidos no primeiro captulo,
estabelecemos aproximaes para com as matrizes sugeridas acima. A racionalidade
tcnico-cientfica associa-se aos debates tendendentes aos enfoques de carter tecno-
desenvolvimentistas. As representaes de qualidade de vida incorporam os debates
culturalistas e humanistas. As cidades eficientes derivam do conceito das cidades globais.
A legitimao das polticas pblicas, nas vertentes da eficincia e da equidade, possui
relao com a reforma urbana modernizadora, no primeiro caso, e reforma urbana
redistributiva, no segundo. Fato que refora a argumentao acerca da consonncia
nacional para com os debates internacionais, bem como a afirmao de que a emergncia
da questo ambiental tem significado, ao menos at o momento, no como novo
paradigma, mas como um outro padro que surge gradualmente a partir da articulao ao
paradigma do planejamento.
Assim, acreditamos que est havendo um momento de transio, no tocante s
bases orientadoras do planejamento urbano, pois reconhecemos a persistncia de
abordagens tradicionais bem como a presena de novos elementos. Chalas (2006, pg. 2)
denomina essa fase de transio como sendo uma caracterizada por um pensamento fraco,
ou seja, tornado mais incerto, mais complexo, menos sistemtico e, por isso mesmo, [...]
menos constitudo em doutrina [...] o contrrio de um pensamento simples, de um
pensamento repleto de certezas e orientado para perspectivas futuras claramente traadas
[...], de pensamento forte.
Em nossa avaliao, nenhuma das matrizes interpretadas por Acselrad
anteriormente fornece elementos, sozinha, para o enfrentamento de problemas urbano-
ambientais. A nosso ver, faz-se necessrio buscar a conjugao de elementos presentes
nessas diferentes propostas, a partir de interpretaes processuais e dialgicas dos
fenmenos e mediante a articulao de novos arranjos tcnicos, administrativos e polticos
 112

nas tentativas de efetivao prtica das idias, a fim de buscar a construo coletiva de
prticas que beneficiem tanto a natureza como a sociedade nas cidades.
Com relao s interpretaes dos problemas urbano-ambientais, verificamos ao
longo deste trabalho que o territrio, como categoria analtica observada luz dos
processos econmicos, polticos e sociais, pode fornecer compreenses eficazes, pois no
distingue uma separao entre urbano e ambiental, como objetos de estudo distintos.
Consideramos fundamental a observao integrada dessas categorias de estudo que, em
geral, so abordadas em separado.
Sob esta perspectiva, pensamos que a interao homem-natureza apresenta-se como
dialgica e est pautada pelo processo social. No haveria como separar o homem e a
cultura do ambiente no qual se manifestam. Concordamos com a afirmao de Loureiro
(2003), o qual avalia que h uma tendncia terica de visualizar o ambiente como categoria
universal e nica, sobre a qual o conhecimento cientfico positivo indica o caminho a ser
seguido na soluo dos problemas identificados, ignorando o ambiente como categoria
social ou um problema que surge medida que determinados grupos e seus interesses
diversos interagem.
Nos parece que o entendimento conceitual acerca do espao, em SANTOS (1985,
pg. 1-4), construdo de maneira anloga quando afirma que a essncia do espao social.
Loureiro (2003, pg. 21) afirma que, em uma perspectiva crtica, consenso e conflito se
do no processo e no a priori. Da mesma maneira, qualquer conceituao de ambiente,
defendida seja por qual grupo ou interpretao terica, que tente afirmar um sentido
hegemnico em detrimento de tantos outros, em meio sociedade marcada pela
diversidade, nos parecer suspeito.
Assim, o meio urbano no seria a anttese de natureza (ou de uma noo de
natureza), mas seria uma manifestao interativa, produo material e simblica da ao
humana. Como coloca Durham (1984, pg. 27), visto do ngulo da significao, a distino
entre produo material e produo simblica se esvanece. [...] Assim, uma obra de arte, e
por extenso todo produto material , simultaneamente, o substrato material no qual se
realiza, e a significao que cristaliza e expressa.
Por conseguinte, o entendimento de patrimnio cultural e natural passa a
compartilhar a mesma origem e a noo de bem cultural amplia-se (LANNA, 2003, pg. 15-
18). Passa, ento, a abrigar todo o sistema de significaes necessrio expresso, seja ela
utpica ou realista, de diversos grupos da sociedade, no qual somente um contnuo e
renovado trabalho cultural e coletivo produzir novos usos e significaes (DURHAM,
 113

1984, pg. 30-36), de forma a realizar seu potencial revolucionrio e superador das
contradies presentes.
Partilhamos da idia de que quanto mais coletivo e includente, mais rico de
significados esse construto coletivo ser. Testemunhar um processo histrico mais
democrtico, registrando a verso no s do vencedor, mas tambm dos dominados, das
diversas contingncias no logradas, de forma a demonstrar que no h uma condenao
fatalidade de uma hegemonia vigente. Poder fortalecer uma memria coletiva e sui
generis (BOLLE, 1984, pg. 11-23), composta de mltiplas impresses, as quais
constituiro um patrimnio necessrio vivacidade das culturas e das identidades.
Outra abordagem, que acreditamos possvel, apresentada por Costa (1999, pg. 58)
que afirma que uma verso urbana contempornea da ecologia poltica ainda est para ser
problematizada e construda, a partir de orientaes ps-estruturalistas - onde se privilegia
a fragmentao, o local e o estudo de caso - mesmo com as implicaes em termos de
perdas e ganhos inerentes adoo de tal perspectiva de anlise. A autora menciona Peet e
Watts, que propem as liberation ecologies, em aluso teologia da libertao. Essa seria
uma perspectiva de anlise abrangente que articula o meio ambiente, a problemtica do
desenvolvimento e os movimentos sociais.
Teoricamente, esta proposta, baseada em Marx, Weber e Foucault, consiste em um
discurso sobre a natureza que adota a influncia recente do ps-estruturalismo e tem como
projeto a transformao poltica. Visa "levantar o potencial emancipatrio das idias
ambientais (como elemento catalisador de transformao) e engaj-las num cenrio mais
amplo de debates sobre a modernidade, suas instituies, conhecimentos e relaes de
poder" (COSTA, 1999, pg. 63). Na opinio da autora, a ecologia da libertao pode ser um
instrumento capaz de abordar as

prticas urbanas contemporneas, j que estas cada vez mais se articulam em

torno de questes que podem (e devem) ser definidas como socioambientais,
constituindo um arcabouo de anlise urbana crtica, a incorporar a diversidade
contempornea dos discursos locais, das prticas de gesto, a partir de situaes
concretas, nas quais a qualidade socioambiental dos espaos seja um elemento
central, ou ainda, em que os conflitos em torno de questes ambientais urbanas
possam articular interesses divergentes (COSTA, 1999, pg. 64).

A partir do enfoque dos conflitos sociais e da compreenso do espao, como

categoria analtica correspondente a uma dimenso da sociedade (SANTOS, 1985),
 114

podemos abordar os conflitos territoriais83 e, consequentemente, os conflitos urbano-

ambientais. Nesses tipos de conflito podem ser explicitadas as prticas espaciais
materiais, [entendidas como os] fluxos, transferncias e interaes fsicas e materiais que
concorrem no e ao longo do espao de maneira a garantir a produo e reproduo social
(Lefebvre e Harvey, citados por ACSELRAD, 2004, pg. 24-25). O territrio, considerado
em seu papel ativo, como disse Santos (2001, pg. 5), como ator e no mero cenrio, tanto
exprime quanto participa das dinmicas de (re)produo da sociedade. O conflito territorial
tambm pode contribuir para a reflexo de outras temticas, tal como a relao sociedade-
meio ambiente84. A partir de premissas tericas que no dicotomizam as noes de
sociedade e meio ambiente como objetos ou noes distintas e opostas, mas que percebem
o meio ambiente como dimenso cultural da sociedade (LEITE, 2005, pg. ), faz-se possvel
relacionar o debate urbano-ambiental.
Pensamos que os conflitos urbano-ambientais podem possibilitar a elucidao de
processos, agentes e formas de (re)produo simblica e material de inmeros grupos da
sociedade, de maneira a incentivar a articulao de interesses diversos, tal como a defesa
do meio ambiente e as lutas por melhorias urbanas para uma maioria desfavorecida. Nessa
perspectiva, acreditamos os conflitos urbano-ambientais podem contribuir, no s para o
reconhecimento das problemticas, mas tambm para o estmulo consecuo de aes
participativas no mbito do planejamento e da gesto territorial, caso haja disposio por
parte dos atores sociais envolvidos.
Com relao articulao de diferentes movimentos sociais, h experincias
relatadas a partir do debate da justia ambiental85 (ACSELRAD; HERCULANO; PDUA,
2004). Tal discusso tem conseguido articular movimentos sociais, de diferentes setores e
interesses, a partir de reivindicaes solidrias, atentas aos aspectos polticos, por uma
justia tanto social quanto ambiental. Esse parece ser um promissor exemplo de como as
questes urbano-ambientais podem se conjugar, promovendo a emancipao e o

83
Esses surgem onde e quando duas ou mais partes reclamam a propriedade de um espao em comum,
quando esse no atende de forma solidria aos grupos que o reclamam e da maneira como o desejam.
84
Para Acselrad (2004, pg. 26), os conflitos ambientais so aqueles que envolvem grupos sociais com
modos diferenciados de apropriao, uso e significao do territrio, tendo origem quando pelo menos um
dos grupos tem a continuidade das formas sociais de apropriao do meio que desenvolvem, ameaada por
impactos indesejveis transmitidos pelo solo, gua, ar ou sistemas vivos decorrentes do exerccio das
prticas de outros grupos. Tal conflito pode ocorrer a partir da disputa pela apropriao de uma mesma base
territorial ou de bases distintas, mas que se apresentam interconectadas por meio de interaes
ecossistmicas.
85
Debate iniciado em meio ao movimento negro, o qual constatou que os depsitos de lixo txico geralmente
localizavam-se em reas residenciais onde predominavam a populao afro-americana. Este debate, mais
consolidado em outros pases, encontra-se em expanso no Brasil.
 115

fortalecimento de grupos excludos atravs da solidarizao de causas e do debate

democrtico. H, assim, um processo de conscientizao poltica com relao conexo de
problemas scio-ambientais, inclusive entre problemticas de diversos grupos sociais
(quilombolas, indgenas, sem-teto, sem-terra, desabrigados pela construo das barragens,
movimentos sociais urbanos, etc.) e setores da sociedade (pesquisadores, ongs, setor
pblico) (ACSELRAD, 2004).
No tocante implementao de novos arranjos tcnicos, administrativos e polticos
para a construo coletiva de polticas pblicas que beneficiem tanto a natureza como a
sociedade, recorremos argumentao de Rattner (2001, pg. 9-19) que nos lembra que as
decises sobre a organizao do espao e da vida social e cultural ultrapassam a
problemtica e a competncia tcnico-instrumental de planejadores e tecnocratas, pois
exigem dilogo, comunicao e interao consciente de toda a comunidade. Esses novos
imperativos colocam-se como grandes desafios para planejadores e administradores,
medida que h que se enfrentar a questo de como implementar um novo conceito de poder
poltico enraizado nas bases da sociedade.
Segundo ele, os problemas urbanos no podem ser abordados somente mediante
variveis quantitativas, pautados eternamente pelo mito do crescimento ilimitado, aonde os
recursos estariam disponveis ad eternum. Pois os mesmos esto enraizados na lgica de
produo capitalista, alm de manterem uma relao sistmica e complexa entre os
movimentos da populao, dos sistemas produtivos, das polticas macro-econmicas e dos
movimentos sociais. Ademais, os problemas no terceiro mundo - a desigualdade scio-
espacial, os territrios despreparados, a especulao, a pobreza, o desemprego e a
concentrao urbana rpida, precria e excludente, dentre outros - foram enormemente
agravados pelo modo como a industrializao tardia ocorreu no pas.
O planejamento pressupe a existncia de um processo democrtico e negociado.
Na ausncia deste, no consegue ser implementado ou funciona como legitimador de
interesses particulares. Face situao atual, caracterizada pelos mercados
desregulamentados e as presses exercidas pela economia global, o planejamento pode
configurar-se como instrumento de democratizao no processo decisrio, de modo a
reduzir a distncia que separa suas esferas tcnica e administrativa, bem como na definio
de alianas polticas, linhas de interveno e papis dos diferentes atores sociais de
maneira negociada. O relacionamento poltico-social dos cidados para com suas cidades
deve se dar mediante a construo de uma noo de responsabilidade coletiva e da prtica
da democracia participativa, aonde a comunidade possa ser protagonista de sua histria, de
 116

maneira a garantir oportunidades eqitativas de acesso s informaes e tomada de

decises.
Com base na tomada desses posicionamentos, prosseguimos com a argumentao
de nossa tese, a partir de um recorte analtico que enfoca a estruturao de polticas
pblicas a partir da esfera jurdica. Como constatamos nos primeiros captulos, o processo
de redemocratizao ocorrido no pas e os movimentos de debate gerados pela Constituinte
tiveram importante papel na canalizao dos esforos para o tratamento das questes tanto
urbanas quanto ambientais. Portanto, na prxima seo, realizaremos uma discusso acerca
da legislao urbana e ambiental e seus reflexos na problemtica urbano-ambiental
brasileira.

3.2 URBANO E AMBIENTAL: A LEI EM QUESTO

Em meio ao vasto campo das discusses jurdicas, gostaramos primeiro de

mencionar superficialmente algumas questes que nos parecem importantes para a
interpretao de embates que ocorrem entre a legislao urbana e ambiental no Brasil, de
maneira a subsidiar o debate acerca dessas leis.

3.2.1 Algumas Consideraes Acerca da Lei

H diversas interpretaes acerca da lei. Em uma perspectiva positivista, o texto

encerraria um sentido intrnseco em si mesmo. Outras abordagens, que privilegiam o
entendimento da lei atravs de um espectro mais amplo de consideraes, distinguem as
noes de princpios e de regras.
Canotilho (1992, pg. 173-174) esclarece que h um aspecto qualitativo que
distingue o princpio da regra. Os princpios so normas jurdicas compatveis com vrios
graus de concretizao. As regras, por sua vez, so normas que prescrevem
imperativamente uma exigncia (impe, permitem ou probem), a qual ou no
cumprida. A convivncia de diversos princpios traz baila a aceitao do conflito, ao
passo que no caso das regras, o conflito contraditrio. Os princpios coexistem. As regras
antinmicas excluem-se.
No mbito dos princpios se aceita o balanceamento de valores e interesses,
mediante o peso e a considerao de outros princpios eventualmente conflitantes. Em caso
 117

de conflito entre princpios, esses podem ser objetos de ponderao e de harmonizao,

pois os mesmos contm exigncias ou padres que devem ser realizados de maneira
abrangente, co-existente e no excludente.
No caso das regras, cabe a lgica do tudo ou nada. As regras no deixam espao
para qualquer outra soluo, pois se uma regra tem validade, deve cumprir-se na medida de
suas prescries. As regras contm fixaes normativas definitivas, sendo insustentvel a
validade simultnea de regras contraditrias. Os princpios suscitam questes de validade e
peso (importncia, ponderao, valia). As regras colocam apenas questes de validade. Se
elas so incoerentes devem, ento, ser alteradas.
O autor (CANOTILHO, 1992, pg. 174-175) prossegue, afirmando que qualquer
modelo ou sistema jurdico de uma dada sociedade no pode ser orientado apenas por
princpios nem por regras somente. Um modelo ou sistema constitudo exclusivamente por
regras conduziria a um sistema jurdico impraticvel. Exigiria uma disciplina legislativa
exaustiva e completa legalismo do mundo e da vida, fixando, em termos definitivos, as
premissas e os resultados das regras jurdicas. No haveria qualquer brecha para a
complementao e o desenvolvimento de um sistema, tal qual o constitucional, que
necessariamente um sistema aberto. Um legalismo estrito de regras no permitiria a
introduo dos conflitos, das concordncias, do balanceamento de valores e interesses, de
uma sociedade pluralista e aberta. Corresponderia a uma organizao poltica
monodimensional.
Por outro lado, um modelo ou sistema baseado exclusivamente em princpios
levaria a conseqncias tambm inaceitveis. A indeterminao e a inexistncia de regras
mais precisas e especficas associada coexistncia de princpios conflituosos conduziria a
um sistema falho e, provavelmente, incapaz de lidar com sua prpria complexidade.
Segundo Lorenzetti (1998), a Constituio Federal Brasileira de 198886, centro do
ordenamento jurdico qual todas as demais legislaes devem se reportar, est pautada
pela constitucionalizao do direito privado. Nela esto dispostos os princpios, regras e
elementos fundamentais, os quais so escrutinizados e consolidados atravs de
regulamentaes especficas.

86
Na definio estrita de Silva (2003, pg. 37), a Constituio a lei fundamental do Estado e aquela que
organiza seus elementos essenciais, ou seja, as normas que regulam a forma do Estado (seu governo, seus
rgos, seus limites de ao), o modo de aquisio e exerccio do poder, os direitos fundamentais dos
cidados e suas respectivas garantias. Anteriormente a 1988, as constituies visavam mais o conjunto de
normas que organizava os elementos constitutivos do Estado.
 118

O estudo da construo scio-histrica das noes de direito aponta para o

desenvolvimento de trs geraes de direitos. Os direitos fundamentais de primeira gerao
so os direitos e garantias individuais e polticos clssicos, surgidos institucionalmente a
partir das constituies. Referindo-se aos chamados direitos fundamentais de segunda
gerao, que so os direitos sociais, econmicos e culturais, surgidos no incio do sculo,
Cavalcanti (1966, pg. 202) argumenta que

o comeo do nosso sculo viu a incluso de uma nova categoria de direitos nas
declaraes e, ainda mais recentemente, nos princpios garantidores da liberdade
das naes e das normas da convivncia internacional. Entre os direitos
chamados sociais, incluem-se aqueles relacionados com o trabalho, o seguro
social, a subsistncia, o amparo doena, velhice, etc.

Por fim, mais recentemente, se protege constitucionalmente como direitos de

terceira gerao os chamados de solidariedade ou fraternidade, que englobam o direito a
um meio ambiente equilibrado, a uma saudvel qualidade de vida, ao progresso, paz,
autodeterminao dos povos e os direitos difusos (MORAES, 2006, pg. 26-27), que para
Vigliar (1997, pg. 42), seriam os interesses de grupos sem vnculo jurdico ou ftico muito
preciso, como o caso das questes ambientais. Longe de constiturem campos lineares,
autnomos e no conflitantes, as diferentes geraes de direito pautam interpretaes que,
quando aplicadas em eventos concretos, podem divergir entre si configurando uma coliso
de direitos. Nesse caso, uma reflexo contextual da matria em questo torna-se
imprescindvel, assim como a ponderao de diversas possibilidades de aplicao das leis.
Como a C.F. abarca as trs noes de direito, a prevalncia da noo de direito a ser
aplicada na realidade concreta depender da ponderao e interpretao de cada caso.
No tocante aos aspectos legais que influenciam o ordenamento do territrio, h a
incidncia das trs noes de direito. No caso de ocupaes humanas em reas
ambientalmente frgeis, tais como reas de preservao permanente, percebemos
nitidamente esse embate. A fim de explorarmos um pouco melhor alguns debates que
podem auxiliar na reflexo sobre e no enfrentamento da problemtica urbano-ambiental
brasileira, procederemos no item seguinte a uma discusso geral acerca das legislaes
urbana e ambiental e algumas inter-relaes entre elas.
Porm, antes, lembramos, com base em Hesse (1991, pg. 14-15), que a norma
constitucional deve estar sintonizada com a realidade. A essncia da norma deve residir na
inteno de sua vigncia. Essa pretenso de eficcia no pode ser separada das foras
sociais e polticas e das condies histricas de sua realizao, que esto de diferentes
 119

formas pautadas em uma relao de interdependncia, criando dinmicas que no podem

ser desconsideradas. Se as relaes culturais, sociais, polticas e econmicas imperantes
so ignoradas pela Constituio, a mesma carece do imprescindvel germe de sua fora
vita, [pois] a disciplina normativa contrria a essas leis no logra concretizar-se (HESSE,
1991, pg. 18).
Gostaramos de frisar a importncia do exerccio democrtico e da apropriao da
lei por parte dos atores sociais, representantes dos mais variados interesses. A lei, per si,
no pode concretizar seja a funo social da propriedade urbana, o acesso democrtico
cidade ou a um meio ambiente urbano adequado. Seu contedo deve ser assimilado,
construdo e posto em prtica pela sociedade, a fim de que seu princpio primordial seja
cumprido, assim como novas noes e conquistas de direito sejam construdas pelo
movimento conjunto da sociedade. Inscreve-se, neste debate, a constituio de uma
cidadania ativa, emancipadora e transformadora da sociedade.

3.2.2 Legislao Urbana e Ambiental: Uma Coliso de Direitos

Neste item, teceremos consideraes acerca dos antecedentes e das principais

legislaes que regem as temticas urbana e ambiental. Salientamos que no realizaremos
uma anlise detalhada das leis, mas a discusso dos principais aspectos atinentes a elas.
Tentaremos apontar algumas implicaes, entraves e possibilidades para o debate do
desenho, planejamento e ordenamento do territrio. Nosso enfoque recair sobre
determinados embates que, ancorados em certas interpretaes das referidas leis, dividem
opinies quando se colocam em questo alguns problemas urbano-ambientais, tal como o
caso das ocupaes em reas de preservao permanente87, j mencionado anteriormente.
No raro, colocam-se em lados opostos do debate os argumentos de ambientalistas e os
daqueles que defendem a reforma urbana calcada no Estatuto da Cidade.
Ambas as legislaes tiveram sua gnese na transio da ditadura e nas
mobilizaes para a Assemblia Constituinte, como discutido anteriormente. A volta dos
exilados polticos contribuiu para a difuso de idias e proposies influenciadas pelo
contexto internacional. No caso urbano constituiu-se o Movimento Nacional da Reforma
Urbana e, no caso ambiental, a Frente Nacional de Ao Ecolgica.

87
As reas de preservao permanente (A.P.P.) foram definidas pelo Cdigo Florestal (BRASIL, 1965).
Posteriormente, de acordo com a Lei n 6.938 (BRASIL, 1981), estas reas foram consideradas como
reservas ecolgicas.
 120

3.2.2.1 Legislao ambiental

Coutinho e Rocco (2004, pg. 11-16) situam na dcada de 1980, com a constituio
do Partido Verde e o crescimento dos movimentos ambientalistas, o incremento dos
debates acerca do meio ambiente. Ao mesmo tempo, os interesses do grande capital
representado pelas corporaes transnacionais tambm j se faziam presentes. Em 1981,
foi aprovada a lei n 6.938 destinada a pautar a Poltica Nacional de Meio Ambiente
(BRASIL, 1981), que instituiu, no mbito poltico-administrativo o Sistema Nacional do
Meio Ambiente (SISNAMA)88 e o Conselho Nacional do Meio Ambiente89, bem como os
instrumentos da poltica nacional do meio ambiente.
Diversos estudiosos do direito ambiental consideram que a formulao da
legislao, orientada para as questes ambientais constantes na Constituio Federal de
1988, apresenta diversos avanos. Nela, o meio ambiente entendido como um bem de uso
comum e considerado como direito difuso, ou seja, consistiria um dever de toda a
coletividade defend-lo e preserv-lo, sendo um direito de terceira gerao. Coutinho e
Rocco (2004, pg. 11-16) salientam a nfase sobre a concepo municipalista, que pauta a
orientao geral das leis. Os autores entendem que as leis apontam para a constituio da
autonomia para que os municpios determinem a gesto de polticas pblicas no mbito do
seu territrio, contando, inclusive, com amplitude legal e financeira em termos de
possibilidade de ao.
A partir de 1989 e a lei n 7.804, que altera a lei de n 6.938 de 1981 (BRASIL,
1989), foi elaborada proposta para unificar as disposies acerca da proteo ambiental. Na
seqncia, a Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento
(Eco-92), como j visto, popularizou o debate ambiental em mbito nacional, bem como
forneceu visibilidade e oportunidades de articulao para os movimentos sociais. Ao longo
da dcada de 1990, novas organizaes voltadas aos interesses ambientais surgiram,
oportunizando tambm a participao desses movimentos em debates mais amplos.
No conjunto, as leis n 6.938 de 1981 e n 7.804 de 1989 nos parecem consolidar
trs aspectos marcantes, a saber: (i) o reforo a estruturas de organizao burocrtica; (ii) a

88
Composio de entidades e rgos pblicos com competncias na rea de meio ambiente, nos trs nveis
administrativos (federal, estadual e municipal).
89
O Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) e o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e
Recursos Naturais (IBAMA) tambm foram criados atravs da mesma lei.
 121

coexistncia de orientaes de cunho instrumental/regulatrio com outras de carter

participativo e de co-gesto; e (iii) a adoo do princpio punitivo de base econmica.
Quanto ao primeiro aspecto, apesar de haver um esforo de articulao nas trs
esferas administrativas, bem como a institucionalizao de rgos voltados a conduzir as
matrias ambientais, nos parece que essa estrutura organizacional padece dos vcios de um
burocratismo excessivo. Tal percepo encontra ressonncia na avaliao realizada pelo
Ministrio do Meio Ambiente, por ocasio da Conferncia Nacional do Meio Ambiente,
ocorrida no final de 2003, e cujo principal objetivo centrou-se na implementao do
SISNAMA.
Coutinho e Rocco (2004, pg. 15-16) citam os principais problemas apontados na
conferncia: (i) a falta de capilaridade do sistema nacional do meio ambiente; (ii) a fraca
interao entre federao, estados e municpios; (iii) a escassez de recursos financeiros e de
pessoal qualificado; (iv) a pouca autonomia das instncias municipais; e (v) a falta de base
legal - revisada, consolidada e implementada -, a qual possa dar suporte ao sistema. Os
mesmos autores defendem, ento, que devem ser fomentados: (i) o fortalecimento da
gesto ambiental municipal, j que o municpio encontra-se no centro das atenes
polticas do Ministrio do Meio Ambiente (M.M.A).; (ii) os pactos federativos entre rgos
das trs instncias, bem como comisses tripartites entre os entes federados, para que haja
uma atuao articulada.
No tocante aos instrumentos de poltica e de gesto ambiental pblica previstos na
legislao ambiental brasileira, Magrini (2007) relaciona aqueles principais. So eles: (i) os
padres de qualidade ambiental; (ii) o zoneamento ambiental; (iii) o sistema de unidades
de conservao90; (iv) o licenciamento ambiental; (v) a avaliao de impacto ambiental;
(vi) a auditoria ambiental; (vii) o gerenciamento costeiro e (viii) o gerenciamento de
recursos hdricos. Nossa avaliao, baseada nos estudos j desenvolvidos, aponta para uma
clara influncia da experincia norte-americana91, calcada na incluso dos pareceres de
carter tcnico-cientfico aos trmites legais atravs da elaborao de padres,
indicadores, parmetros de uso e ocupao, auditoria, estudos e relatrios - como forma de
legitimao de aes. Outro aspecto similar reside na determinao de reas de carter
distintivo, sob o ponto de vista ambiental, s quais so associadas restries de uso e

90
Em 2000, o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (SNUC) foi aprovado como lei
(BRASIL, 2000). Esse sistema constitudo por um conjunto de unidades de conservao federais, estaduais
e municipais.
91
Machado (2005) aponta que o estudo de impacto ambiental, por exemplo, tem origem no Direito Norte-
americano que, a partir de 1969 passou a exigir a elaborao de um relatrio apresentado juntamente com
projetos de obras do governo federal, que pudessem causar algum impacto ao meio ambiente.
 122

ocupao92. Nesse ltimo caso, o princpio regulador o mesmo do zoneamento

modernista. Dessa maneira, h o desenrolar da mesma dinmica que pressiona as reas
ambientalmente frgeis nas cidades, atraindo as populaes mais carentes, tal como
discutimos na seo anterior93.
Em um pas como o Brasil, aonde no h uma ampla apropriao da lei, nem uma
participao efetiva dos diversos atores sociais na defesa de seus interesses, nos parece que
esta nfase legal-instrumental restringe a utilizao dos meios legais atuao de atores
privilegiados. Essa nfase tambm contribuiria para a inrcia burocrtica j citada
anteriormente. O conhecimento tcnico-cientfico, tido como saber neutro - quando na
verdade no o - serviria usualmente como legitimador de interesses particulares. Percebe-
se que muitos desses estudos so elaborados s expensas da parte interventora, restando ao
poder pblico ou sociedade civil organizada pouco espao de manobra a fim de defender
interesses outros e/ou coletivos94.
No caso Americano, a mobilizao da sociedade, evidenciada atravs das aes
ganhas nos tribunais, abriu amplos precedentes, o que fomentou os processos de
tecnificao dos riscos tecnolgicos e ambientais, como j visto anteriormente. Essa
distino explicita um aspecto fundamental entre os sistemas jurdicos e sociais americano
e brasileiro. O ordenamento calcado na jurisprudncia permite que uma sociedade mais
atuante escreva suas leis, medida que as demandas provenientes dela sejam reconhecidas
atravs do conflito de interesses.
Cunha e Coelho (2001, pg. 75) avaliam que mais recentemente no mbito das
polticas ambientais h o predomnio de duas posturas: (i) uma de carter
predominantemente regulatrio, calcada numa viso instrumental e reformista dos
mecanismos de regulao e uso dos recursos naturais; e (ii) outra fundamentalmente
estruturadora, baseadas em princpios conservacionistas de proteo da natureza, que
adotam noes de co-manejo e gesto participativa.

92
Gostaramos de salientar que, no caso deste trabalho, o foco no recai na discusso acerca dos parmetros
de restrio que foram estabelecidos para as unidades de conservao, mas no questionamento acerca de
certas implicaes scio-espaciais quando da adoo dessa prtica.
93
Para uma discusso sobre ocupaes humanas em unidades de conservao, ver Anderson e Moreira
(1996)
94
Um caso bastante ilustrativo a normatizao que rege as atribuies do estudo e do relatrio de impacto
ambiental por ocasio do pedido de licenciamento ambiental (Resoluo CONAMA n. 237/97). O EIA-
RIMA fica cargo da parte proponente, no havendo impedimento para que a mesma equipe tcnica que
realiza determinado projeto, programa, plano ou poltica, tambm seja executora do EIA-RIMA. Caso o
parecer do processo seja favorvel, fica condicionada a aprovao da proposta por parte do poder pblico.
Caso o parecer seja desfavorvel, ainda assim, h a possibilidade de aprovao da proposta.
 123

O carter simplesmente regulatrio nos parece problemtico, pois obscurece os

atores sociais envolvidos na vivncia cotidiana do meio ambiente, bem como o processo
poltico existente nos conflitos ambientais.
Alguns autores, como Moraes (2004), defendem que mesmo as reas de proteo
ambiental oferecem oportunidades para o desenvolvimento de experincias de gesto
participativa, as quais possam, pelo fortalecimento de mecanismos de participao e
envolvimento das populaes quer dentro quer no entorno dessas unidades, promover a
proteo biodiversidade e o desenvolvimento no predatrio. Essas possibilidades nos
parecem interessantes, desde que nos lembremos que uma questo essencial reside na
qualidade do processo scio-poltico que ocorre na gesto das propostas territoriais.
Consideramos de extrema relevncia o fortalecimento de prticas de participao e gesto
territorial de base local que sejam capazes de articulao e ao em diferentes escalas,
meios e esferas, bem como a compreenso das possibilidades de conjugao dos interesses
sociais com os ambientais.
Finalmente, h a assuno do princpio punitivo, cujo carter se d pelo
estabelecimento de cobrana econmica, o chamado poluidor pagador. Esse aspecto, por
um lado, rendeu menes positivas quando foi incorporado lei. Por outro lado, explicita a
noo da natureza como mercadoria, agora no mais considerada como uma externalidade
do modo de produo. Alguns estudos no campo da economia ecolgica tm procurado
estabelecer o quanto vale o meio ambiente, a fim de estipular valores compensatrios nos
processos legais.
Todavia, pensamos que a tarefa de quantificar algo que tem interpretaes to
amplas no pode ser encarada como objeto de uma cincia exata, pois as interpretaes e
recortes de anlise sero sempre arbitrrios. A incorporao de variveis qualitativas exige
um debate mais complexo, profundo e democrtico. Uma avaliao atual nos aponta para o
questionamento da efetividade desse princpio, j que no h no pas uma prtica
consistente de fiscalizao, mobilizao e cobrana da sociedade e dos rgos competentes
contra os prejuzos scio-ambientais causados pelas elites locais e as grandes corporaes.
Ao nosso ver, a presso provocada pela ao conjunta desses grupos privilegiados, direta
ou indiretamente, consiste num dos principais geradores dos impactos scio-ambientais
que tanto desafiam as reflexes no campo do planejamento urbano e regional no pas.
 124

Para as grandes corporaes, quando e se uma penalidade eventualmente imposta,

o valor a ser pago lhes irrisrio, tornando-se uma permisso para que as mesmas prticas
predatrias continuem sendo realizadas95.
O efeito desejvel que o princpio do poluidor pagador deveria exercer seria a
mudana dos padres de ao por parte de agentes interventores que causam impactos
scio-ambientais, de maneira a tornar-se um vetor de fora no restabelecimento das
relaes de poder. Ou seja, a aplicao do principio punitivo deveria provocar uma
mudana pr-ativa no sentido de orientar prticas menos predatrias, minimizar impactos
scio-ambientais, alm de ser mais uma arma da sociedade na defesa dos direitos
coletivos e difusos. Todavia, no essa situao que presenciamos atualmente. Aes em
defesa dos direitos coletivos e difusos ficam restritas aos Ministrios Pblicos, que tm
exercido importante papel na defesa dos interesses coletivos, embora o volume de
demandas exceda os esforos dos envolvidos.
Ademais, h estudos como o de Fuks (1996) que apontam para o nmero
inexpressivo de aes judiciais em prol do meio ambiente movidas por setores da
sociedade civil. O autor (FUKS, 1996, pg. 210) conclui que o sentido universal, ao qual os
interesses difusos se associam na teoria, no se realiza na prtica judicial, pois ele avalia
que a sociedade civil ainda encontra-se passiva diante dos interesses coletivos. Segundo
ele, quando h mobilizao, em geral, a participao revela a existncia de interesses
particulares, alm do fato dessas manifestaes no estarem distribudas de forma
homognea pelos diversos grupos sociais, pois surge em nmero mais expressivo nas
camadas mdias e altas.
Apesar do estudo do autor ter sido realizado h mais de uma dcada atrs e ter se
restringido ao estado do Rio de Janeiro e de no dispormos de outra avaliao mais
recente, o que gostaramos de salientar que num pas como o Brasil, que ainda no
conseguiu atingir a condio de satisfazer as necessidades bsicas da maioria de sua
populao, compreensvel que as iniciativas de mobilizao em prol de interesses difusos
- tal como o meio ambiente no surjam como uma prioridade para essa maioria excluda.
Com isso no queremos dizer que defendemos que as aes em prol do meio ambiente
devam ocorrer somente depois que aspectos como moradia, sade, educao, saneamento
dentre outros tenham sido providenciados de modo generalizado. Essa viso que

95
Quando nos referimos as prticas predatrias queremos dizer aes que causam impacto social e ambiental,
j que temos visto que no Brasil, essas duas questes esto imbricadas, devido maneira como o modo de
produo capitalista tem sido incorporado historicamente pela sociedade e o territrio, bem como pelo papel
que o pas tem exercido na dinmica econmica global.
 125

hierarquiza a necessidade de proviso de melhorias s camadas mais pobres afirma a

dicotomia no tratamento das questes urbanas e ambientais, alm de induzir elitizao do
meio ambiente. Devido s condies que encontramos no pas acreditamos que a
articulao das questes sociais, urbanas e ambientais seja imperativa96.
Tendo em conta os argumentos dispostos e o panorama que se descortina,
atualmente, pensamos que a legislao ambiental brasileira acaba por no se efetivar como
poltica, de fato, tal como preconiza. A anlise dos princpios e dos contedos que
perfazem as leis ambientais federais tambm nos leva considerao de que h neles
elementos que sugerem um momento de transio de paradigmas. Reconhecemos nesse
conjunto de leis tanto posturas mais tradicionais, caractersticas de formas de regulao
mais centralizadoras e instrumentais, assim como novas orientaes calcadas nas noes de
descentralizao, participao e co-gesto.
A exigncia e o cumprimento de aspectos instrumentais nas leis de carter
reformista como a preparao de relatrios tcnicos de impacto ambiental, por exemplo
tm na melhor das hipteses oportunizado algumas compensaes, que no cmputo geral
acabam sendo paliativas, pois seus efeitos operam de modo fragmentado ainda pouco
contribuindo para a elaborao de propostas sinrgicas.
Por outro lado, as iniciativas que se orientam aos novos paradigmas, apesar de
ainda ocorrerem de modo pontual, descontnuo e no sistemtico, so extremamente
importantes para que haja o acmulo de experincias que aos poucos contribuiro para
transformaes estruturais. Atualmente, como a mobilizao, a articulao e a atuao pr-
ativa de organizaes representativas da sociedade civil ainda no ocorrem de modo
efetivo, mudanas mais significativas no tocante reorientao de propostas de
desenvolvimento estruturadas sob bases scio-ambientais ainda no surgem de modo
evidente.

3.2.2.2 Legislao urbana

No mbito urbano, atualmente, o Estatuto da Cidade97 (BRASIL, 2001)

considerado como a principal legislao no campo da poltica urbana. O entendimento
desse conjunto de leis reside em seu cunho redistributivo, no que se refere equalizao

96
Citamos como um exemplo de articulao dessas questes as novas discusses sobre projetos de habitao
de interesse social que visam aliar qualidade construtiva, minimizao de custos, boa insero urbana, boa
densidade urbana, alm da qualidade ambiental atravs dos espaos livres pblicos nesses assentamentos.
97
Lei Federal, n 10.257/01, que regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituio Brasileira.
 126

das benesses do desenvolvimento urbano. Tem como objetivo ordenar o desenvolvimento

das funes sociais da cidade e da propriedade. Vimos anteriormente como a lgica
capitalista de produo do solo urbano gera benefcios para quem detm o monoplio
desses meios de produo e como a interpretao desse processo influenciou a formulao
terico-conceitual que forneceram bases para essa proposta. O intuito do Estatuto da
Cidade o de ampliar a oferta de solo urbanizado, de modo que uma parcela maior da
populao possa ter acesso ao mercado de terras, coibindo tambm as dinmicas
especulativas. Anteriormente sua aprovao, a principal normatizao no mbito urbano
era a lei 6.766/79 que dispunha sobre o parcelamento do solo (BRASIL, 1979).
Os debates acerca do Estatuto da Cidade tm suas origens no Movimento Nacional
da Reforma Urbana, ocorrido por ocasio da constituinte de 1987 e 1988. O movimento
tinha como objetivo incluir o direito cidade e funo social da propriedade na
Constituio, expresso na proposta de emenda popular que visava insero de captulo
sobre poltica urbana (artigos 182 e 183 da C.F.).
Este movimento se constituiu por meio de associaes tecnocorporativistas, como
os sindicatos de engenheiros e arquitetos, entidades de assessoria a movimentos populares,
como a Federao dos rgos para Assistncia Social e Educacional (FASE), a Associao
Nacional do Solo Urbano (ANSUR), ou o Instituto PLlS (Instituto de Estudos, Formao
e Assessoria em Polticas Sociais), bem como entidades representativas de movimentos
populares, alm de representantes das alas progressistas da Igreja (RIBEIRO; CARDOSO,
1996). Procurava-se disseminar idias de desenvolvimento urbano que exigissem o
enfrentamento da desigualdade e da excluso social nas cidades brasileiras.
Na virada da dcada de 1990, o projeto de lei 5788/90, contendo as propostas do
movimento nacional para orientar o captulo sobre poltica urbana, foi apresentado ao
Senado. Porm, somente depois de dez anos, em 2001, mediante articulao de vrios
partidos polticos e enfrentamento de diversos outros interesses, foi comemorada a
promulgao da lei, conhecida como Estatuto da Cidade.
Todavia, junto ao entusiasmo provocado pelas perspectivas que a aprovao da lei
trazia, algumas avaliaes mais crticas alertavam tambm para a concomitncia da Lei de
Responsabilidade Fiscal, que regulamentava a administrao pblica para que no gerasse
prejuzo. Se por um lado, essa legislao procura coibir o mau uso do dinheiro pblico, por
outro lado, tambm contempla a noo de cidade como empresa geradora de receita e lucro
para o poder pblico.
 127

Dentre as perspectivas que se colocavam poca da aprovao do Estatuto da

Cidade, podemos citar: (i) o estabelecimento de princpios que caracterizam a funo
social da cidade e da propriedade privada, fornecendo a eles legalidade operativa e
consistncia de poltica pblica; (ii) a indicao de instrumentos, os quais devem ser
aplicados com o intuito de controlar a especulao imobiliria e prever limites para o
interesse privado; (iii) a possibilidade de ao sobre as causas dos problemas urbanos98, de
modo a democratizar o mercado de terras e promover a incluso social99; (iv) o
reconhecimento da prtica da gesto urbana que privilegie a participao popular e a
discusso democrtica dos rumos do desenvolvimento e do ordenamento territorial; e (v) a
possibilidade de aplicao de sanes, no caso do no cumprimento dos princpios
estabelecidos pela lei.
O contedo do Estatuto da Cidade divide-se em cinco captulos, os quais tratam: (i)
dos objetivos e diretrizes100; (ii) dos instrumentos para a consecuo das diretrizes; (iii) do
plano diretor; (iv) da gesto democrtica da cidade; e (v) das disposies gerais.
Os instrumentos propostos so: (i) os de controle urbanstico (parcelamento,
edificao ou utilizao compulsria; IPTU progressivo no tempo; desapropriao com
pagamento em ttulo da dvida pblica; transferncia do direito de construir; direito de
superfcie; outorga onerosa do direito de construir; operaes urbanas consorciadas; direito
de preempo); (ii) os de regularizao fundiria (usucapio especial em reas privadas;
concesso de uso especial para fins de moradia em reas pblicas101; zonas especiais de
interesse social ZEIS); (iii) os de gesto urbana participativa (plano diretor; estudo de
impacto de vizinhana EIV; meios de mobilizao e participao102).
As penalidades e sanes previstas pela lei podem ocorrer atravs da alegao de
inconstitucionalidade e de improbidade administrativa. H, tambm, a possibilidade de
ao, por parte da sociedade civil, atravs de: ao civil pblica; ao popular; e mandado
de segurana coletivo.
Realizando um paralelo com as discusses j realizadas, pensamos que h
caractersticas fundamentais tambm presentes na legislao urbana que coincidem com a

98
Notadamente, a dinmica de produo capitalista do solo urbano, j explicitada anteriormente neste
trabalho.
99
Entendida como possibilidade de acessar o mercado de terras e os benefcios do solo urbanizado.
100
Dentre as diretrizes, h: o direito cidade e moradia; a gesto democrtica; a funo social da
propriedade; e a cidade sustentvel (BRASIL, 2001).
101
Aprovado mediante Medida Provisria 2220/01.
102
Viabilizados atravs de: conselhos e conferncias de desenvolvimento urbano; gesto oramentria
participativa; debates e audincias pblicas; gesto participativa metropolitana; rgos colegiados; plebiscito;
referendo; e iniciativa popular de lei (BRASIL, 2001).
 128

legislao ambiental. A nfase municipalista continua presente, medida que todo aparato
instrumental previsto pela lei federal articulado no plano diretor, o qual deve ser
realizado atravs de processo participativo e pensando-se a realidade de cada municpio.
Continua havendo forte nfase nos aspectos instrumentais, regulatrios e
reformistas, que no caso urbano, esto claramente expressos naqueles orientados ao
mecanismos de controle urbanstico. Faz-se interessante salientar que muitos desses
instrumentos j vinham sendo aplicados em diversos municpios, mesmo antes da
promulgao do Estatuto da Cidade. Tal como no caso ambiental, tais instrumentos so
geralmente apropriados por tcnicos e profissionais especializados no campo urbanstico e
por agentes ligados ao interesse privado do ramo imobilirio. A apreenso acerca das
implicaes que os parmetros de uso e ocupao do solo tm sobre o mercado de terras e,
consequentemente, sobre o acesso cidade urbanizada, no perfaz um conhecimento de
fcil assimilao pela sociedade em geral, situao evidenciada no caso do processo de
reviso do plano diretor de Chapec (2003), como poder ser verificado mais adiante.
J se avaliava poca da aprovao do Estatuto da Cidade em 2001 que, se
apreendidos de forma fragmentada, lei e instrumentos poderiam favorecer em demasia os
interesses comerciais de investidores privados, de maneira a operar contra os princpios
estabelecidos. Chamamos ateno, novamente, para o fato de que os instrumentos de
controle urbanstico citados na lei continuam fundamentados no mesmo paradigma do
zoneamento modernista, ou seja, na determinao do ordenamento territorial atravs de
parmetros de uso e ocupao que acabam por determinar o valor e o preo da terra
urbana.
A inteno que orienta a discriminao daquele conjunto de instrumentos reside na
aposta que mediante maior oferta de imveis no mercado de terras103 haver baixa de
preos, tornando esse mercado mais acessvel a camadas dele excludas anteriormente. A
utilizao desses instrumentos tambm visa o aumento das receitas pblicas, a fim de que
projetos de interesse coletivo sejam efetivados. Todavia, para que esse cenrio possa
realizar-se, torna-se fundamental a apropriao dos instrumentos por parte das
comunidades interessadas e da sociedade em geral, alm de uma tima conduo do
processo de gesto participativa por parte do poder pblico. No tocante atuao do poder
pblico, tambm vemos a necessidade de bom preparo tcnico, administrativo e poltico

103
Todos os instrumentos de controle urbanstico visam incentivar a insero de propriedades imobilirias no
mercado de terras, de maneira a tornar menos vantajosa a costumeira espera pela valorizao, ou a
especulao imobiliria.
 129

para que projetos especiais de interesse coletivo sejam formulados e implementados de

maneira eficiente e transparente. necessrio destacar que a baixa de preos pela
concorrncia talvez no ocorra da maneira esperada, pois os interesses corporativistas dos
empreendedores imobilirios muitas vezes assumem os acordos de cartis, mantendo a alta
geral dos preos, mesmo que haja reserva de imveis.
Deve haver, portanto, boa articulao e equilbrio entre: (i) a gesto participativa,
de onde emanariam as demandas coletivas da sociedade104, sobretudo aquelas dos
inmeros grupos comumente desfavorecidos; (ii) a administrao pblica transparente e
eficiente na conduo dos interesses coletivos; e (iii) os interesses dos agentes produtivos.
Pensamos que se no houver preponderncia das duas primeiras esferas sobre a
terceira h o grande risco de que no haja mudana significativa nas problemticas urbano-
ambientais brasileiras, ficando os princpios inscritos na lei no s inoperantes, como
podero contribuir para proliferar o que o Estatuto da Cidade mais tenta combater. Como
todo o aparato instrumental articulado no plano diretor, a qualidade de seu processo de
realizao e/ou reelaborao torna-se elemento-chave das mudanas propostas. O caso de
Chapec, discutido no prximo captulo, ilustrar essa afirmao.
Se o processo participativo ficar limitado a grupos privilegiados da sociedade,
notadamente os incorporadores imobilirios, seu corporativismo no permitir maior
acessibilidade ao mercado de terras, nem reduo dos preos do solo urbanizado. Ao
contrrio, os instrumentos de controle urbanstico somente facilitaro e traro sobre-ganho
a esses agentes, tal como sempre ocorreu. Lembramos, ainda, que no h e nunca houve no
pas uma poltica urbana consistente e articulada que viabilize um planejamento territorial
voltado para o atendimento do conjunto das especificidades nacionais. Assim, a
possibilidade de oferecimento de solo urbanizado e habitao de qualidade, ou de maneira
mais abrangente, um meio ambiente urbano qualificado, por parte de agentes produtivos,
fica dificultado, mesmo que haja interesse do empreendedor privado em oferecer esses
produtos com qualidade, menor custo e, eventualmente, taxas menores de lucro. Neste
sentido, Mata (2004, pg. 117) sugere a alterao da forma de financiamento da
urbanizao, segundo o exemplo do programa do Urbanizador Social desenvolvido pela
Secretaria de Planejamento Municipal de Porto Alegre (PMPA, 2007), o qual procura
estimular o repasse do abatimento dos custos imediatos da urbanizao ao consumidor
final, de forma a baratear o acesso ao solo urbanizado.

104
Tal como a defesa: por reas de uso pblico qualificadas, um meio ambiente urbano saudvel, um
mercado de terras acessvel, projetos especiais de interesse coletivo, etc.
 130

Pensamos que em casos como o mencionado acima, quando o poder pblico atua de
maneira a desenvolver e implementar polticas que visem o interesse coletivo e uma
melhor articulao de interesses entre diversos setores da sociedade, h alguma
possibilidade de caminhar em direo ao cumprimento dos princpios estabelecidos na lei.
Uma vez que o processo de produo do solo urbano seja mais barato e o mercado de
terras mais acessvel e sem perda de qualidade, talvez o corporativismo de agentes
imobilirios possa ser pouco a pouco atenuado.
Por isto, argumentamos que tambm se faz necessria uma atuao poltica
transparente. O poder pblico deve ser capaz no s de equilibrar os diversos interesses
presentes no jogo de foras existente na cidade, mas acima de tudo de defender os
interesses coletivos de forma clara. Por exemplo, a no destinao dos recursos
provenientes da negociao do aumento do potencial construtivo (outorga onerosa do
direito de construir) para aes de interesse pblico, caracteriza uma atuao equivocada e
obscura na conduo das matrias coletivas.
Os instrumentos de regularizao fundiria tm como objetivo a adoo de padres
mais flexveis de urbanizao que permitam a reivindicao de infra-estruturas e servios
necessrios ao melhoramento das condies de vida dos assentamentos tidos como
irregulares. Tal iniciativa deve partir da prpria comunidade, porm, como dito em outra
ocasio, h que se tomar cuidado com a assuno de que a cidade formal seja a resposta
aos problemas urbanos brasileiros, pois haver, neste caso, grande risco de que estas reas
regularizadas simplesmente sejam incorporadas ao mercado de terras. Se este ltimo no
for submetido a algum tipo de mecanismo de controle provvel que a regularizao
induza valorizao e, consequentemente, leve ao aumento dos preos e tributaes, de
maneira que as populaes mais carentes acabaro sendo expulsas dessas reas, tendo que
procurar outras localizaes em piores condies. Longe de erradicar o problema, essa
situao somente ir agrav-lo.
Outro aspecto concernente aos instrumentos de regularizao fundiria diz respeito
coliso com a legislao ambiental105 que dispe sobre as reas de preservao
permanente (BRASIL, 1965). Segundo diversos autores (MATA, 2004) (COUTINHO,
2004), esse seria um dos conflitos mais evidentes entre as duas legislaes. Tal embate tem
oposto ambientalistas e defensores do Estatuto da Cidade, mediante discursos e contra-

105
Uma vez que muitos dos assentamentos precrios passveis de regularizao acabam incidindo em locais
considerados como reas de preservao permanente devido dinmica que explicitamos no item 1.3 deste
trabalho. Assim, h a coliso de direitos decorrente do conflito entre a legislao urbana e ambiental.
 131

discursos que se fundamentam sob diversas ideologias e argumentaes. Em geral, nota-se

o reforo s dicotomias que opem natureza x sociedade, j discutidas aqui. Mesmo que
consideremos salutar a existncia de diversidade e a manifestao de diversos interesses e
noes surgidas da sociedade, cremos que nesse caso h a necessidade de articulaes mais
profcuas, para que haja avanos mais significativos nos conflitos urbano-ambientais. O
reforo a posturas dicotmicas e apoiadas na lei como soluo per si traz o risco da inrcia
no tocante ao enfrentamento real desses problemas.
A sada para este conflito foi encaminhada atravs de uma resoluo do Conselho
Nacional do Meio Ambiente (CONAMA, 2006) que abre a possibilidade de ocupao ou
realizao de atividades em APPs segundo a determinao de casos excepcionais - de
utilidade pblica, interesse social ou baixo impacto ambiental - possibilitando a supresso
de vegetao nessas reas. Esse processo de debate foi bastante acirrado e redundou na
resoluo n 369 do CONAMA no ano de 2006. No tocante s APPs em reas urbanas e
aplicao dos instrumentos de regularizao fundiria, no caso dos assentamentos
precrios em reas de preservao permanente, ficou determinado que a regularizao pode
se realizada, caso existam no mnimo trs dos seguintes itens de infra-estrutura urbana
implantada: (i) malha viria; (ii) captao de guas pluviais; (iii) esgotamento sanitrio;
(iv) coleta de resduos slidos; (v) rede de abastecimento de gua; e/ou (vi) rede de
distribuio de energia; alm de alguns outros requisitos106.
A determinao sobre os casos que se aplicam ou no e como, resoluo do
CONAMA, tambm remetida instncia municipal. A avaliao dos ambientalistas com
relao s perspectivas que a resoluo possibilita tem sido, em geral, pessimista. Seus
argumentos consideram que a aprovao da resoluo consiste em um retrocesso, tendo em
vista a situao corrente das A.P.Ps em reas urbanas, no atual cenrio brasileiro, e j
abordadas aqui anteriormente (ver anexo A deste documento). Por outro lado, defensores
da poltica urbana baseada nos princpios do Estatuto da Cidade procuraram defender as
medidas (ver anexo B deste documento).

106
Dentre os outros requisitos, determina-se que s podero ser regularizadas as ocupaes consolidadas
antes de 10 de julho de 2001 (data de publicao do Estatuto das Cidades), que sejam de baixa renda,
predominantemente residenciais, com densidade demogrfica maior que 50 habitantes por hectare e com pelo
menos trs itens de infra-estrutura mnima, como rede de gua, energia, esgoto, coleta de lixo e malha viria.
Com relao dimenso da faixa de APP na rea urbana as ocupaes devem continuar a manter a distncia
mnima de 15 metros de rios, lagoas e outros corpos d gua, mas nos casos excepcionais a faixa poder ser
reduzida at zero, dependendo do caso.
 132

Em parte, concordamos com a viso temerosa acerca dos processos de conformao

urbana que se do no cotidiano de nossas cidades. Por outro lado, cremos no poder
limitar-nos a um falso dilema, supostamente sem sada, como se no houvesse como
construir outros possveis histricos. Tal como se estivssemos fadados a escolher a
salvao da natureza em detrimento da sociedade, ou vice-versa, como opes excludentes.
Consideramos a resoluo do CONAMA como uma forma de enfrentamento de um dos
mais graves e recorrentes problemas urbano-ambientais das cidades brasileiras ocupao
de populaes carentes em reas ambientalmente frgeis - pois h na base dessa nova lei o
reconhecimento de conflitos que ocorrem na realidade concreta. Interpretamos que o
contedo da resoluo do CONAMA coloca o desafio imperativo do desenvolvimento de
uma cultura participativa para a realizao de projetos, planos e polticas que realmente
venham ao encontro dos interesses coletivos, de maneira transparente e a partir da
articulao entre diversos mbitos da sociedade. Essa articulao tambm deve refletir-se
na sinergia entre as questes urbanas e ambientais, freqentemente tidas como esferas
separadas e auto-excludentes.
Isto nos remete aos instrumentos de gesto territorial participativa, os quais
consideramos de fundamental importncia. Todo e qualquer instrumento ou tcnica deve
remeter-se aos processos que buscam o exerccio da prtica democrtica. Somente nessa
arena ser possvel uma transformao das relaes de poder capazes de colocar em
marcha os diversos princpios inscritos na lei federal. Como nos afirma Lassale (1985, pg.
67),

os problemas constitucionais no so problemas de direito, mas do poder; a

verdadeira Constituio de um pas somente tem por base os fatores reais e
efetivos do poder que naquele pas vigem e as constituies escritas no tm
valor nem so durveis a no ser que exprimam fielmente os fatores do poder
que imperam na realidade social: eis a os critrios fundamentais que devemos
sempre lembrar.

3.3 PROBLEMTICA URBANO-AMBIENTAL NO BRASIL

O termo socioambiental um verbete que ainda no figura em dicionrios de lngua

portuguesa, todavia, tem sido freqentemente utilizado em diversos meios (institucionais,
acadmicos, nos meios de comunicao de massa, dentre outros). Esse neologismo associa
 133

os sentidos das palavras social e ambiental, e no possui uma larga utilizao em outros
pases. Acreditamos que no Brasil essa no associao fortuita, j que aqui, os problemas
urbanos andam pari passu com os problemas ambientais. Mas apesar de estarem
intimamente relacionados, os conflitos urbano-ambientais em geral dividem opinies.
freqente o embate que refora a noo de que a fonte dos problemas ambientais seja a
cidade per si. Assim como a idia de que o desenvolvimento urbano e econmico seja
incompatvel com a valorizao do meio ambiente.
O exame das trajetrias que marcaram o processo de urbanizao e, por outro lado,
da defesa do meio ambiente no pas nos mostrou que raramente as duas questes tm sido
pensadas ou tratadas de modo convergente - sobretudo quando esto associadas aos
debates acerca do desenvolvimento - mesmo que o cotidiano vivenciado no territrio
brasileiro freqentemente evidencie problemas onde ambos aspectos esto imbricados. No
raro presenciamos episdios onde grupos inseridos em uma ou outra causa entram em
embate, como se houvesse um dilema impossvel de conciliar entre os dois temas.
No mbito das polticas pblicas, a questo urbana somente comeou a ser
considerada como um aspecto das polticas de desenvolvimento a partir da dcada de 1980,
quando a exploso das cidades j evidenciava o alastramento dos problemas urbano-
ambientais. No caso da questo ambiental, apesar de seu debate ter sido popularizado a
partir dos anos 1990, propostas de desenvolvimento scio-econmico que consideram a
minimizao dos impactos scio-ambientais ainda encontram-se em fase de maturao.
At o momento neste trabalho, procuramos expor nossa compreenso de como e
porque esses problemas tm sido gerados, assim como nossa postura com relao ao
enfrentamento desta situao. Dentre diversas reflexes e maneiras de compreender tais
questes, percebemos que aquelas que privilegiam uma abordagem scio-histrica e
dialgica trazem pertinentes subsdios compreenso da problemtica urbano-ambiental
no pas.
Ao explicar alguns processos que influram para a conformao da condio
nacional, as interpretaes dialgicas tambm revelam pistas e inquietaes que nos
permitem sugerir alguns caminhos para lidar com essa problemtica. Acreditamos que
essas formas de enfrentamento devem corroborar para mudanas gradativas no jogo de
foras que move o territrio, a partir de prticas que venham alterar estruturas e relaes de
poder vigentes em favor dos interesses coletivos.
Por meio do estudo realizado, compreendemos que os problemas urbano-ambientais
so gerados e perpetuados, em um ciclo vicioso, por conta da lgica de (re)produo das
 134

relaes capitalistas. Ou seja, os problemas urbanos e ambientais possuem uma mesma

gnese. No seria fortuito o fato dos problemas urbano-ambientais de hoje, serem
praticamente os mesmos das cidades fruto da Revoluo Industrial e da consolidao do
modo de produo capitalista, mesmo tendo havido avanos tcnicos e cientficos desde
ento. Ademais, a condio subalterna que tem marcado a insero do pas nas dinmicas
do mercado global tem aprofundado ainda mais os problemas urbano-ambientais, alm de
dificultar aes de planejamento urbano que visem o enfrentamento destas questes.
A retirada do Estado da arbitragem entre capital e trabalho e a circulao dos fluxos
financeiros tem propiciado a crescente fragilidade das esferas locais, que ficam merc
dos interesses corporativos. A busca por vantagens competitivas e pela abertura de
mercado causa grande instabilidade do territrio, provocando impactos scio-ambientais de
difcil acompanhamento pelas polticas pblicas orientadas ao ordenamento territorial
equnime e socialmente justo.
Reconhecemos que esta situao no exclusividade do caso brasileiro, pois
tambm ocorre em outras realidades, sobretudo em pases pobres, enquanto em pases ricos
sua existncia ocorre em intensidade e sob caractersticas diferentes. Nos pases pobres, o
agravante que muitas das condies bsicas de vida - como alimentao, moradia,
saneamento, sade, educao e trabalho - ainda so privilgios de minorias. Esses
requisitos essenciais no atendidos expressam-se no agravamento dos problemas presentes
no cotidiano e no territrio. A dimenso e a complexidade do desafio urbano-ambiental
que se configura atualmente refora, a nosso ver, a necessidade da reflexo e do tratamento
integrado e convergente dos problemas urbano-ambientais, sem que haja a preponderncia
de um tema sobre o outro.
A distino dos problemas ambientais entre pases ricos e pobres se deve, dentre
outros fatores, ao movimento de exportao de males ambientais (tal como matrizes
poluidoras) aos pases pobres. Aos pases ricos e, mais especificamente, a algumas cidades
globais reserva-se o papel de receptores do capital acumulado pelas corporaes
transnacionais. Sob um espectro de anlise macro, lembramos que a associao de
interesses entre elites nacionais com agentes de produo hegemnicos, sob a lgica do
modo de produo capitalista, tem fragilizado e agravado tal situao. Outra decorrncia
desta associao entre atores privilegiados, na trajetria brasileira, a fragilidade das
instncias e prticas participativas, aliada tambm constante inconsistncia de polticas
pblicas orientadas ao ordenamento territorial equilibrado e construdas sobre bases
democrticas.
 135

No tocante s especificidades que marcaram a trajetria scio-histrica dos

processos urbano-ambientais do pas, observamos que no perodo do Brasil Colonial o
carter econmico e poltico da relao com Portugal no favoreceu o desenvolvimento do
sistema urbano no pas e muito menos o uso adequado dos recursos naturais que aqui
abundavam. As atividades produtivas eram orientadas quase que exclusivamente para o
mercado externo, o que propiciou a agressividade na utilizao predatria da natureza, bem
como pouqussimos estmulos ao desenvolvimento de ncleos e redes urbanas. As vises
crticas sobre essa forma de ocupao pouco estratgica no aspecto scio-ambiental eram
raras. Ao passo que as menes laudatrias natureza eram numerosas, elaboradas como
uma espcie de marketing colonial para atrair olhares para as mercadorias potenciais que
aqui existiam.
Durante o Imprio, a vinda da famlia real e da corte portuguesa trouxe alguma
modificao pontual para os poucos ncleos aqui existentes, enquanto a explorao
econmica da natureza andava a passos largos. Uma dissidncia da elite nacional, formada
por intelectuais como Jos Bonifcio, Alberto Torres, dentre outros, formulou projetos
alternativos de nao que apesar de um tanto confusos, em termos ideolgicos, abarcavam
uma viso territorial na busca pelo desenvolvimento social e econmico, prevendo uma
utilizao mais estratgica e ponderada dos recursos naturais. Mesmo que a possibilidade
de desenvolvimento urbano no fosse uma opo para a maior parte desses pensadores,
consideramos que a questo do territrio estava sendo pensada, ao menos em essncia.
Porm, aquela foi uma proposta no lograda. O projeto desenvolvimentista de base
industrial foi reinante por muitas dcadas. Com o final da Segunda Guerra Mundial,
ocorreu uma mudana de nfase para os nexos econmicos que passaram a orientar o
crescimento urbano, j que antes as funes administrativas preponderavam nas cidades. A
negao da cidade e da questo urbana, como possibilidade para a promoo do
desenvolvimento scio-econmico do pas, resultou em uma postura anti-urbana que
esteve presente aproximadamente at meados do sculo XX. Porm, foi somente a partir da
dcada de 1980 que a cidade passou a ser tratada como parte da poltica de
desenvolvimento.
Todavia, foi justamente entre 1940 e 1980 que ocorreu o expressivo crescimento
urbano no pas, de modo que as cidades passaram a abrigar a maior parte da populao
brasileira. O rpido crescimento urbano e a falta de polticas consistentes que orientassem
um crescimento urbano mais equilibrado, medida que ele acontecia e no a psteriori.
contriburam para a gerao de diversos problemas de carter scio-ambiental no territrio.
 136

Avaliaes crticas, do planejamento urbano e dos planos diretores realizados de modo

geral antes de 1980, apontam para a ineficincia daqueles planos quanto efetivao de
um ordenamento territorial mais equilibrado e socialmente justo.
No mbito regional, houve no mesmo perodo a preocupao de promover a
modernizao e o crescimento econmico para a unificao do territrio, a partir de
programas e investimentos pelo interior do pas, que seguiram o mesmo padro de
ocupao territorial calcado na incorporao das relaes capitalistas de produo, no
beneficiamento das classes dominantes e na desconsiderao dos impactos scio-
ambientais, disseminando os problemas urbano-ambientais pelo territrio nacional.
A partir da dcada de 1980 surgiram vrias concepes, tendo em vista o
estabelecimento de parmetros possveis para a interveno sobre o urbano, as quais
tiveram que lidar com uma condio urbana bastante avanada em termos de proliferao
dos problemas urbano-ambientais.
Todavia, nenhum destes padres elegia a problemtica ambiental como questo de
vulto em suas propostas. Isso se deve, em parte, ao fato de que as preocupaes com o
meio ambiente tiveram pouca expressividade entre 1940 e 1980, no mbito governamental
e das polticas pblicas. Em geral, as medidas em prol do meio ambiente tiveram um
carter pr-forma, a fim de cumprir exigncias de rgos de financiamento estrangeiros. O
meio ambiente no figurava como preocupao nem do grupo que defendia o
desenvolvimentismo, nem daqueles que o criticavam.
Foi somente com o incio do arrefecimento dos projetos desenvolvimentistas, a
crise inflacionria, a transio democrtica ps-ditadura no pas, na dcada de 1980, que
debates acerca da proteo natureza comearam a se estruturar. Interessante lembrar que
os grupos que originaram os movimentos ambientalistas surgiram dos movimentos sociais
urbanos. Mesmo que as reivindicaes tivessem um carter mais pontual, essa relao
propiciou um momento para a percepo integrada dos problemas urbano-ambientais no
pas. Ao que parece, tendo em considerao nossas fontes de pesquisa, infelizmente essa
articulao inicial no prosseguiu de modo evidente nos anos subseqentes.
A partir de 1990, iniciou-se a abertura macro-econmica e a desregulamentao do
Estado Nacional. Por outro lado, a transio entre as dcadas de 1980 e 1990 foi marcada
por eventos interessantes, em termos de amadurecimento democrtico no pas. Os
movimentos ambientalistas tiveram um crescimento expressivo nesse perodo, quando
houve tambm uma influncia mais intensa dos debates ambientais internacionais,
 137

oportunizados principalmente pela Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento, em 1992.
A Constituio Federal de 1988 e o processo de debate que a antecedeu
constituram momentos significativos para as questes urbana e ambiental no pas. A breve
discusso acerca das similitudes e embates entre as legislaes urbana e ambiental
associadas C.F., nos levou a perceber semelhanas com relao s dinmicas que tm
pautado ambas, bem como alguns avanos e limites dos processos realizados at ento,
como por exemplo:
(i) a influncia da volta dos exilados polticos para o incremento dos debates da
Constituinte;
(ii) o privilgio do mbito normativo como meio de ao para a consecuo das
reivindicaes desses grupos;
(iii) a nfase municipalista;
(iv) a co-existncia de instrumentos regulatrios/reformistas e de propostas de co-
gesto participativa;
(v) a atual insipincia dos processos de participao para a realizao dos princpios
democrticos nas prticas de gesto;
(vi) a falta de preparo tcnico e de recursos humanos, a existncia de materiais
deficitrios e de oramento reduzido nas estruturas institucionais das trs esferas
(nacionais, estaduais e municipais), que pouco se articulam;
(vii) o baixo poder de implementao e capilaridade das pretendidas polticas nas
dinmicas do cotidiano e na sociedade de forma generalizada.
O que apontamos acima como item (ii), ao nosso ver, est relacionado existncia
de uma lacuna histrica, referente s polticas pblicas de fato, a qual tem querido ser
suplantada nas ltimas dcadas atravs de uma considervel orientao aos meios legais e
normativos. Reconhecemos nessa orientao jurdica influncias de modelos estrangeiros,
provavelmente trazidas pelos exilados para o processo da Constituinte item (i). No caso
urbano, cremos que a experincia dos estudos franceses faz-se presente e, no caso
ambiental, h influncia do direito americano107. Esse espelhamento de estruturas e
modelos jurdicos estrangeiros carece, a nosso ver, de uma contextualizao face

107
Para uma abordagem acerca das diferenas entre Brasil e Estados Unidos da Amrica, no tocante
reflexo da cidadania e dos direitos, ver a seo Os Direitos do Indivduo e a Considerao Pessoa no
Brasil e nos Estados Unidos, em Oliveira e Oliveira (1996, pg. 166-174).
 138

conformao societal e cultural brasileira108, j que as leis devem operar organicamente

com os movimentos e anseios da sociedade e em seu benefcio109.
A interpretao de ambas as legislaes nos leva a crer que estamos vivendo um
momento de transio referente s bases paradigmticas que orientam as formas de pensar
e agir sobre os problemas urbano-ambientais, pois reconhecemos tanto a persistncia de
velhas frmulas assim como a proposio de novas alternativas de abordagem itens (iii) e
(iv). Em momentos como esses, divergncias so recorrentes. A depender da perspectiva
considerada, alguns se voltaro para trs e lamentaro que nada mudou, outros olharo
para frente e comemorao uma vitria ainda por vir.
Consideramos que a generalizao do tudo ou nada no se faz pertinente na
anlise das questes urbano-ambientais, pois essa postura tira de foco a interpretao
processual e dialgica do fenmeno. Acreditamos que h, nessas dinmicas, uma sucesso
de mudanas incrementais e gradativas em momentos de superao que no ocorre em uma
direo linear, de modo a nos permitir determinar um ponto de chegada, ou nesse caso, a
consolidao de um outro paradigma. Pensamos que h sempre a possibilidade de
configurao de diversos possveis histricos, os quais surgem mais evidentes em
momentos de crises e superaes. Mesmo assim, acreditamos que h como indicar
tendncias.
A partir do que discutimos, ao longo do trabalho e da realizao do estudo de caso
que abordaremos no captulo seguinte110, consideramos que os novos paradigmas que se
orientam pela busca de prticas participativas e da co-gesto ainda esto em fase de
maturao, de modo que no conseguiram propiciar transformaes mais efetivas das
relaes de poder at o momento. O que no quer dizer, em nossa avaliao, que essas
iniciativas devam ser ento descartadas. Acreditamos que elas esto sendo importantes
para (re)orientar prticas democrticas mais efetivas atravs do acmulo de experincias.
Por enquanto, parece que o aprendizado social gerado a partir das tentativas de realizao
de processos participativos tem resultado no principal ganho, atualmente, de modo que
esse venha a se constituir como um meio para que resultados mais efetivos possam ser
propiciados no futuro. Uma ponderao inicial nos sugere que as experincias de
descentralizao administrativa e do exerccio da nfase municipalista tm sido mais

108
Para uma abordagem antropolgica das relaes de poder na cultura brasileira e sua influncia sobre a
efetividade das leis no pas, ver: DaMatta (1997) e Schritzmeyer (1996).
109
A interseo dos campos jurdicos e das cincias sociais pode, a nosso ver, constituir um caminho
profcuo ao enfrentamento dos entraves efetividade das leis no pas.
110
Estamos adiantando algumas consideraes, a fim de no perdermos a seqncia argumentativa das idias
aqui expostas.
 139

recorrentes e profcuas, at o momento, do que as prticas participativas no mbito do

planejamento territorial.
Os aspectos apontados nos itens (v), (vi) e (vii) so fatores que constituem
dificuldades para que as leis sejam apropriadas pelos atores sociais, de maneira a cumprir
tambm o papel de elemento transformador e viabilizador de uma sociedade menos
desigual. Esses fatores tm tambm colaborado para que os esforos empreendidos nas
tentativas de promoo da participao e da co-gesto sejam, muitas vezes, quase que
anulados pela aplicao dos instrumentos de cunho regulatrio e reformista por parte de
atores hegemnicos. Com isso, no estamos afirmando que no consideramos necessria a
construo e o aprofundamento de propostas e instrumentos de carter tcnico-cientfico
que auxiliem na consecuo de polticas pblicas orientadas ao benefcio coletivo. Nossa
crtica direciona-se exacerbao da abordagem instrumental e utilitria que leva ao
esvaziamento do debate e da negociao dos interesses de diversos grupos sociais na arena
poltica, como uma estratgia empreendida por agentes privilegiados a fim de fazer valer
seus intentos.
Com base nas consideraes que expusemos acima, conclumos que tanto a
legislao urbana quanto a ambiental ainda no se constituem como polticas de fato, tal
como preconizam. Apesar das leis poderem constituir-se como um fator relevante na
transformao das relaes de poder estabelecidas, no podemos assumir que o sistema
jurdico per si tenha o poder de materializar a sociedade ideal imaginada. Para que ambas
as legislaes constituam-se como polticas de fato, acreditamos que os mecanismos de
participao e de co-gesto devem operar como elemento central e estruturador da
realizao dos interesses coletivos, ao mesmo tempo que devem ser auxiliados por novos
arranjos tcnicos, administrativos e polticos para a construo coletiva de polticas
pblicas que beneficiem de modo convergente tanto a natureza como a sociedade.
H, em nossa opinio, alguns descompassos que se expressam no estabelecimento
da legislao urbana e ambiental, que no surgiram de uma abordagem dialgica e
contextual de nossa realidade scio-cultural. Pensamos que o principal deles seja o fato
dessas leis estarem estruturadas como se tivssemos, atualmente, uma sociedade que
incorpora organicamente suas leis tratando igualmente indivduos ou grupos
independentemente de sua posio econmica ou social, uma sociedade atuante sob o
ponto de vista participativo e consciente acerca dos interesses coletivos. O que no quer
dizer que acreditemos que os princpios democrticos no deveriam estar inseridos na
Carta Magna. O que estamos inferindo que no podemos ter expectativas que esse
 140

processo ocorra de uma hora para outra, sem o envolvimento e a transformao de relaes
e estruturas construdas historicamente.
Com relao s bases terico-conceituais que fundamentam ambas as leis e suas
relaes com a trajetria scio-histrica brasileira, observamos que no caso das leis
urbanas a noo redistributiva do padro da reforma urbana somente conseguiu uma
oportunidade de projeo nacional com o Estatuto da Cidade, na virada do sculo XXI, em
um contexto que aponta para o alastramento, a complexidade e, qui, a irreversibilidade
dos problemas urbano-ambientais, ao menos nas maiores metrpoles do pas. Ou seja, a
considerao da questo urbana como um aspecto da poltica de desenvolvimento e de
bem-estar social surgiu tarde.
No caso das leis ambientais, a noo de direito difuso e da universalidade do meio
ambiente baseia-se na construo de um debate e de uma conscincia acerca dos interesses
coletivos, que acreditamos que ainda est para ser realizada no pas. Ou seja, a vinculao
da questo ambiental como um aspecto da poltica de desenvolvimento, a nosso ver, ainda
deve passar pela discusso e pela articulao das questes de bem-estar social, mas no
necessariamente pela espera de realizao dessas ltimas, pois acreditamos que os aspectos
sociais e ambientais devem ser orientados de modo simultneo e convergente.
Em nossa viso, a anlise das bases terico-conceituais das legislaes urbana e
ambiental, que mencionamos acima, aponta para a vinculao dessas bases com a
interpretao das geraes de direito111 e explicam, de certo modo, o conflito existente
entre as duas legislaes. Como observado, a legislao urbana visa, primordialmente, a
promoo da funo social da cidade a partir da regulao da propriedade privada da terra,
ao passo que a legislao ambiental diz respeito, em essncia, esfera e ao espao
pblico112. A determinao desses focos terico-conceituais, face noo de direito
vinculada a cada um desses ordenamentos jurdicos, apesar de parecer coerente se
observada em separado, quando analisada de modo relacional explicita a separao no
tratamento das duas questes, o que corrobora para a confirmao da hiptese de nossa
tese. Como essa separao no ocorre nos processos sociais, culturais, econmicos e
polticos que geram os problemas urbano-ambientais no territrio, surgem, ento, os
conflitos caracterizados pela coliso desses direitos.

111
Abordadas na seo 3.3.1 deste trabalho.
112
Essa observao teve como base o apontamento de Maria Helena Ferreira Machado, por ocasio do exame
de qualificao desta tese em 2007 na cidade de So Paulo.
 141

Como ambas as legislaes elegem os mecanismos de participao e co-gesto

como principais fatores para a construo e a implementao de polticas pblicas e o
cumprimento dos princpios inscritos nessas leis, conclumos que a articulao das
questes urbano-ambientais, orientada ao enfrentamento dos desafios existentes no
territrio brasileiro, deve surgir primordialmente de organizaes representativas da
sociedade civil. A atuao dos movimentos sociais deve, ento, superar a etapa da
denncia e do mero reconhecimento dos problemas urbano-ambientais para promover
coalizes polticas que efetuem mudanas estruturais nas relaes de poder, de modo a
promover a efetividade de novos arranjos tcnicos, administrativos e polticos que operem
em prol dos interesses coletivos no territrio.
Esta concluso vem ao encontro dos argumentos que expusemos na primeira seo
deste captulo e que salientavam a importncia da articulao entre movimentos sociais que
defendam causas diversas nesse caso os que tratam de questes urbanas e ambientais - a
partir do reconhecimento dos conflitos e a vivncia de seu potencial emancipador, a fim de
que se formem coalizes capazes de gradativamente pressionar relaes de poder
estabelecidas e alterar as estruturas vigentes. A efetivao dessas articulaes e aes seria
fator crucial para a retomada do sentido de bem comum e da esfera pblica como foco das
polticas pblicas, de modo a concretizar e fazer convergir as noes de direito adotadas
nas leis urbanas e ambientais.
IV captulo
 143

4 CONFLITO URBANO-AMBIENTAL E O PLANEJAMENTO URBANO:

AVANO OU RETROCESSO?

Com base nas reflexes e consideraes expostas no captulo anterior, nos

encaminhamos para a verificao emprica atravs da realizao de um estudo de caso a
fim de comprovarmos a nossa hiptese de tese. A realizao desta etapa de trabalho
tambm permitiu a ponderao sobre alguns desafios que, a nosso ver, se apresentam ao
planejamento urbano na tentativa de implantao de polticas de cunho territorial face ao
panorama discutido ao longo deste trabalho. O estudo de caso escolhido diz respeito
anlise dos processos de formulao e gesto dos planos diretores em especial o mais
recente - do municpio de Chapec, localizado no oeste catarinense, a partir do enfoque dos
conflitos urbano-ambientais.
Aqui, elegemos a temtica dos conflitos urbano-ambientais como meio de
abordagem pois, como j discutido anteriormente, acreditamos que essa categoria de
investigao permite o esclarecimento dos processos urbano-ambientais e do jogo de
foras que tm pautado a conformao territorial, a partir de uma compreenso dialgica.
Outro fator envolvido nessa escolha reside na hiptese do potencial emancipador que o
enfrentamento dos conflitos proporcionaria, por meio da articulao de interesses de
diversos grupos sociais em torno de problemas urbano-ambientais.
A escolha deste caso se deve a diversos fatores. Alm de constituir, atualmente,
nosso campo de observao emprica e de termos tido a oportunidade de participar do
processo de reviso do atual plano diretor do municpio, soma-se o fato de que o poder
pblico de Chapec foi um dos primeiros a iniciar o processo de elaborao do plano
diretor participativo, nos moldes preconizados pelo Estatuto da Cidade quando ele foi
promulgado em 2001. Mesmo que o perodo de implantao do plano ainda seja
relativamente curto, consideramos que ainda assim sua anlise possibilita uma avaliao
dos esforos recentes, no mbito do planejamento urbano, a fim de promover polticas
pblicas de cunho territorial.
Para situar o leitor, discorremos primeiramente sobre o contexto e os antecedentes
que marcaram a conformao territorial de Chapec e da regio oeste de Santa Catarina. A
seguir, realizamos uma anlise acerca dos planos diretores de 1990 e 2004, bem como do
processo que pautou a reviso do plano mais recente, durante os anos de 2006 e 2007, cuja
 144

principal polmica girou em torno de conflitos de interesses sobre matrias urbano-

ambientais. Na ltima seo deste captulo reunimos nossas reflexes acerca do estudo
emprico luz das reflexes expostas no captulo anterior.

4.1 CONFORMAO TERRITORIAL DE CHAPEC E REGIO

O Municpio de Chapec localiza-se na poro oeste do estado de Santa Catarina e

faz divisa, ao sul, com o estado do Rio Grande do Sul, atravs do Rio Uruguai. Esta
localizao geogrfica conferiu decorrncias importantes para a conformao scio-
histrica e territorial do municpio. Atualmente, Chapec possui uma rea de 623,70 Km2
e uma populao de aproximadamente 170.000 habitantes (PMC, 2007). conhecida por
sediar grandes empresas processadoras e exportadoras de sunos, aves e derivados. No
mbito administrativo do estado integra a Associao dos Municpios do Oeste
Catarinense (AMOSC). Porm, antes de enfocarmos o municpio realizaremos uma breve
discusso acerca da regio na qual se insere e do contexto scio-histrico que lhe deu
origem.

Imagem 1: Localizao de Chapec -

Brasil, Santa Catarina, Micro-regio
AMOSC.
Fonte: www.wikipedia.org.pt
Edio: Camila Fujita (2008)

O territrio conhecido, hoje, como oeste catarinense foi frequentemente palco de

conflitos territoriais, marcados por disputas internacionais e nacionais113 de fronteiras,
sobretudo por conta das condies fsicas existentes, tais como a abundncia de recursos
hdricos e florestais, bem como a posio geogrfica estratgica. Seu relevo, caracterizado
113
Por exemplo, houve disputas entre Espanha e Portugal, Argentina e Brasil, Paran e Santa Catarina, assim
como conflitos entre ndios, caboclos e colonos. Em 1850, houve a criao das colnias militares com a
utilizao de indgenas. Em 1916, findou a disputa entre Paran e Santa Catarina, que se uniram para debelar
a revolta popular da Guerra do Contestado. Essa ltima foi gerada justamente pela expulso dos residentes
caboclos por conta da construo da estrada de ferro So Paulo - Rio Grande do Sul pela Southern Brazil
Lumber and Colonization Company e a Brazil Railway Company (ALBA, 2002).
 145

pela predominncia de solos declivosos rasos e pedregosos (Testa, citado por ALBA,
2002, pg. 127), dificultou o assentamento de grandes propriedades e a mecanizao do
solo, o que favoreceu a instalao da pequena agricultura familiar diversificada.
No tocante ocupao territorial, podemos associ-la caracterizao bem
marcada de seus ciclos econmicos, a saber: i) a erva-mate; ii) a extrao madeireira (cujo
transporte era feito pelos balseiros do Rio Uruguai); iii) a bovinocultura e, mais
recentemente, iv) a agroindstria. possvel perceber que h um encadeamento seqencial
dessas atividades produtivas, o qual denota a forma de apropriao da natureza ao longo do
tempo, bem como a incorporao tecnolgica que permitiu a transformao do territrio e
da paisagem nessa regio. A intensa atividade produtiva tem revelado um alto custo
ambiental. Essa trajetria no difere daquela que observamos no territrio brasileiro desde
o perodo colonial. Como apontavam diversos pensadores do sculo XIX, citados por
Pdua (1987), a sucesso dos ciclos econmicos brasileiros tambm pode ser
compreendida como uma seqncia de desastres ecolgicos, devido agressividade com
que a natureza tem sido utilizada em prol de interesses puramente mercantis. O processo de
explorao econmica na regio oeste catarinense no foge essa afirmao.
No comeo do sculo XX e ainda por um bom tempo subseqente, a regio foi
considerada como um grande vazio demogrfico a ser povoado e ordenado114. Com a
afirmao dessa condio, foram assumidamente ignoradas as populaes indgenas115 e
caboclas116. Os incentivos urbanizao concentraram-se nos ncleos urbanos mais
consolidados e mais prximos ao litoral.
No governo de Getlio Vargas, a Marcha para o Oeste exaltou a noo de que os
colonos eram os construtores do desenvolvimento, do progresso e da civilizao, de modo
a impor ordem e vencer o caos reinante. Em meados do sculo passado, constitua

114
As terras de campos do Oeste e Meio-Oeste, que abraavam tambm o sudoeste do Paran, eram ocupadas
pela grande propriedade e pela pecuria, as quais necessitavam de pouca mo-de-obra. J as reas florestadas,
com maiores declividades, foram a princpio deixadas de lado (ALBA, 2002, pg. 17).
115
Vestgios antropolgicos situam de 12 a 10 mil anos A.C. a ocupao da regio oeste catarinense por
paleo-ndios coletores e caadores. Esses deram origem, posteriormente, etnia Kaingang. Os Guarani,
oriundos da regio amaznica, chegaram aproximadamente nos sculo VII e VIII. Nos sculos XVIII e XIX,
junto com os jesutas, os Guarani foram perseguidos e banidos por portugueses e espanhis, levando-os s
terras Paraguaias e Argentinas e facilitando a expanso dos Kaingang na regio (DMITRUK ORTIZ, 1987).
116
Os brasileiros ou caboclos eram descendentes miscigenados de brancos, ndios e negros, provenientes dos
excedentes das fazendas de gado e migrantes de outras regies do pas. Constituam um grupo que vivia da
agricultura de subsistncia e ocupava a regio de maneira rarefeita em moradias simples (ranchos) e sem
documentao legal que assegurasse a posse da terra (ALBA, 2002, pg. 16). Com a migrao dos colonos de
origem (populao rural descendente de europeus), que ocuparam as reas florestais, as posses estabelecidas
pelos caboclos foram ignoradas, o que significou a desestruturao e expropriao de seu modo de vida
tradicional. Os descendentes dos expropriados inseriram-se no processo de industrializao da erva-mate,
fato que os tornou conhecidos como ervateiros ou tarefeiros (RENK, 1997, p.9).
 146

imaginrio generalizado que essa era uma terra de ningum, propcia ao banditismo. A
criao do Velho Chapec117 representou, alm de uma nova unidade poltico-
administrativa inserida no estado de Santa Catarina, o sinal verde para delegar os esforos
de colonizao para o setor privado. Os discursos do vazio demogrfico e das terras
tomadas pelo banditismo foram construdos tambm para atender a esse interesse.
A colonizao das terras ocorreu mediante a modalidade de colonizao
empresarial118, no incio do sculo XX, uma vez que o Estado concedeu a tarefa de
ocupao territorial s companhias gachas, caracterizadas pela presena de imigrantes
italianos e alemes, bem como seus descendentes, provenientes do Rio Grande do Sul. As
empresas de colonizao vinculadas extrao madeireira foram eleitas como meio para a
ocupao do grande vazio demogrfico. A idia desse vazio no reconhecia a existncia
de indgenas e caboclos, fato que gerou diversos conflitos pela posse da terra mediante a
chegada dos colonos.
A partir de 1920, por meio da lei fundiria, estas companhias puderam
comercializar a terra para milhares de migrantes de vrios locais do Rio Grande do Sul, o
que significou a excluso das etnias indgenas nativas, bem como dos caboclos que
possuam pequenas lavouras rotativas e dedicavam-se s criaes de animais de pastoreio.
A tomada das terras desses grupos excludos teve como principal conseqncia a
expropriao do patrimnio cultural associado aos seus modos de vida e forma de
produo de suas paisagens. Necessrio para alm da sobrevivncia, esse lugar era
fundamental pois viabilizava as condies de (re)produo tanto material quanto
simblica.
Os conflitos territoriais gerados pela disputa do poder sobre a terra se deram a partir
do confronto entre a determinao normativa emitida pelo governo federal, que deu a posse
da terra s empresas colonizadoras, em contraposio prtica de uso e ocupao
vivenciada pelos indgenas e caboclos.

117
Chapec possua uma maior extenso territorial quando foi criada, em 1917, ocupando as regies oeste e
extremo oeste catarinense. Na parte ocidental do Planalto do Estado de Santa Catarina, em 25 de agosto de
1917, o governo estadual, atravs da Lei No 1.147, criou os Municpios de Joaaba e Chapec. Na antiga
extenso territorial, os limites de Chapec iam desde o Municpio de Joaaba at a fronteira com a Repblica
Argentina, tendo como divisor o Rio Peperi Guass. A ocupao da regio oeste de Santa Catarina constituiu
o ltimo avano de povoamento e colonizao das terras catarinenses. Posteriormente, com os sucessivos
desmembramentos, Chapec deu origem a diversos outros municpios (PMC, 2007).
118
As Companhias Colonizadoras instalavam-se com capital prprio, em troca disso, o governo de Santa
Catarina concedia alguns incentivos para a iniciativa empresarial colonizadora. Dentre as Companhias de
Colonizao que atuaram na regio destacam-se a Empresa Colonizadora fundada por Ernesto Francisco
Bertaso e os irmos Agilberto Atlio e Manoel dos Passos Maia, em 1918, que se instalou no antigo povoado
de Passo dos ndios (atual cidade de Chapec). Em 1923 houve a dissoluo da sociedade, mediante a
transferncia de todo o ativo e passivo para Ernesto Bertaso e seus descendentes (PMC, 2007).
 147

O poder sobre a terra concedido pelo Estado implicou em poder econmico e este
ltimo, em poder poltico. A partir de meados da dcada de 1940, Serafim Enos Bertaso,
proveniente da famlia colonizadora de Chapec, foi nomeado prefeito, aproximando-se do
Governo de Getlio Vargas e firmando-se como liderana poltica da regio. Essa ascenso
significou um confronto pelo poder poltico com antigos grupos extrativistas florestais
(madeireiros e ervateiros) caracterizados pelo coronelismo. Tanto que a dcada de 1950 foi
marcada por um perodo acirrado e violento, em termos de lutas e abusos de poder119.
Junto com Bertaso, outras figuras ligadas ao comrcio e indstria locais tambm
ascenderam ao cenrio poltico regional, posteriormente galgando outros cargos nas esferas
estaduais e federais, fato que rendeu uma srie de benefcios, tais como melhorias em
infra-estruturas.
Percebemos, ento, como as mudanas polticas e econmicas ocorridas na segunda
metade do sculo XX em mbito internacional e nacional interiorizaram-se, fazendo-se
presentes nas fronteiras do pas. Dentre outros fatores, a afirmao do Estado Nacional -
conivente aos interesses internacionais de avano neoliberal - se deu atravs da delegao
de poderes polticos e econmicos e de concesses e alianas com as elites locais. Assim,
foi neste perodo que certas caractersticas, tais como renda, concentrao populacional e
de atividades e diversidade de produo - vegetal e animal -, comearam a destacar o
municpio de Chapec dos demais da regio, denotando um carter fortemente
agropecurio, que foi base para o acelerado crescimento urbano posterior. Naquela poca
Chapec no passava de uma vila. Na dcada de 1950, as primeiras indstrias modernas e
as bases da agroindstria120 comearam a surgir.
Alba (2002, pg. 29) assinala que a partir da metade do sculo passado, a ocupao
desta poro do territrio foi ditada pelo ritmo imposto pelo capital. A regio foi o
receptculo das relaes do modo de produo capitalista em sua forma madura, pois vinha
ao encontro dos anseios de expanso e continuidade de acumulao capitalista
provenientes de outros lugares por meio da associao com certas elites locais. Os
contingentes populacionais que buscaram Chapec e regio, na poca, constituram uma
segunda leva colonizadora em busca de novos meios de sobrevivncia, formados pelo

119
Ficou conhecido o episdio da chacina de quatro pessoas, no coniventes com as foras polticas vigentes
e acusadas da queima da Igreja Matriz de Chapec, em um linchamento pblico. Para mais detalhes ver Hass
(2001, 1999).
120
Em 1952 surgiu a Indstria e Comrcio Chapec SAIC, que deu origem mais tarde Chapec
Alimentos e ao bairro operrio SAIC (ALBA, 2002, pg. 25).
 148

excedente populacional do Rio Grande do Sul mais voltado ao comrcio local e calcado
nas pequenas propriedades produtivas.
Segundo a autora (ALBA, 2002, pg. 30-33), foi a articulao destas relaes
capitalistas adaptadas s especificidades locais que possibilitou a acumulao e a
concentrao do capital necessrio para a implantao das agroindstrias que
posteriormente se desenvolveram na regio. Essa forma de organizao territorial calcada
na pequena propriedade e trazida pelos migrantes gachos repercutiu na expanso do
capitalismo no campo, atravs das pequenas propriedades privadas de base familiar que
comercializavam os excedentes para o comrcio e depois para a agroindstria. A gnese do
capitalismo no oeste catarinense est calcada, sobretudo, segundo a autora, nesta
articulao produtiva e comercial, que gerou capital nas mos de alguns agentes
comerciantes intermedirios desse processo que investiram nos primeiros frigorficos da
regio121.

Imagem 2: Instalaes da S.A. Indstria e Comrcio Chapec

Fonte: Ricardo Barros (2006)

A forma como a agroindstria tem organizado a diviso do trabalho est

intimamente ligada organizao fragmentada da pequena propriedade, atravs do
chamado modelo de integrao. A estrutura fundiria calcada na pequena propriedade
possui relao com as caractersticas do relevo presentes na regio, que impossibilitam a
mecanizao da produo122. Entretanto, ao contrrio do que parece, o modelo de
integrao no se configura como uma estrutura organizacional de baixo impacto scio-
ambiental. O impacto ocorre, sobretudo, pela quantidade de animais que so abatidos, bem

121
Esses intermedirios eram os que compravam os excedentes dos agricultores e vendiam os gneros de
primeira necessidade para os mesmos.
122
Esse fator tambm incentivou organizaes sociais e territoriais calcadas na agricultura familiar, que mais
recentemente tm associado em seu discurso as idias da agroecologia.
 149

como pela forma como associa o pequeno produtor atividade industrial. Nesse modelo, a
agroindstria estabelece seus padres de produo, fornecendo ao agricultor os insumos
alimentares e as matrizes dos animais, em troca do comprometimento total de sua produo
para com a empresa, mediante os preos estabelecidos por ela. Assim,

a empresa consegue preestabelecer os padres na produo e ainda manter o

produtor sob o seu controle ideolgico e econmico; o produtor estabelece uma
relao de dependncia agricultor/empresa. As agroindstrias se diferenciam das
demais empresas pelo controle total que conseguem manter sobre um outro
produtor privado (agricultor), ditando as regras do jogo, de acordo com a
necessidade de obteno da matria-prima (ALBA, 2002, pg. 31).

Assim, a dcada de 1950 tornou-se um divisor de guas para as transformaes

sociais, de produo e polticas, que mais tarde foram expressas no desenvolvimento
urbano das dcadas subseqentes. certo que essa categorizao temporal apenas
didtica, pois o espao refletia a sobreposio e a tenso de diversas relaes sociais.
Neste conjunto de transformaes, o Estado teve um papel preponderante, de modo
que o mesmo no pode ser entendido como esfera autnoma e neutra em relao s
transformaes sociais e econmicas, portanto territoriais, associadas aos interesses
econmicos de grupos hegemnicos. A passagem do Estado Keynesiano ao Neoliberal, no
pas, possibilitou o crescimento e estruturao da agroindstria no Oeste Catarinense
atravs de instituies de carter tcnico e econmico123 voltadas agricultura e ao
desenvolvimento industrial, tal como abordado nos captulos precedentes.
A dcada de 1960 caracterizou-se pelo incremento das atividades produtivas, sendo
que a produo da madeira ainda continuava sendo significativa. Houve tambm a
proviso de melhorias na rede de estradas de rodagem, de forma a facilitar o escoamento
da produo. O ramo dos frigorficos permitia a comercializao da carne e, sobretudo, da
banha, na regio e tambm em So Paulo. Concomitantemente, os empresrios das
agroindstrias no deixaram de exercer o poder poltico atravs das administraes
pblicas.

123
Tais como: ACARESC (Associao de Crdito e Assistncia Rural de Santa Catarina); ABCAR
(Associao Brasileira de Crdito e Assistncia Rural); FUNDESC (Fundo de Desenvolvimento do estado de
Santa Catarina); EMBRAPA-CNPSA (Centro Nacional de Pesquisa de Sunos e Aves da Empresa Brasileira
de Pesquisa Agropecuria); CIDASC (Companhia Integrada de Desenvolvimento Agrcola de Santa
Catarina); BRDE (Banco Regional de Desenvolvimento); Secretaria de Negcios do Oeste; EPAGRI
(Empresa de Pesquisa Agropecuria e Extenso Rural de Santa Catarina S.A.); dentre outros programas
associados aos planos de desenvolvimento, como o PROCAPE (Programa de Desenvolvimento da Indstria
de Sunos de Santa Catarina) (ALBA, 2002, pg. 37-62).
 150

Alba (2002, pg. 33-35) reconhece que surgiram, ento, diferentes classes sociais: i)
os proprietrios da agroindstria e demais empresrios, donos da riqueza, dos meios de
produo e do poder sobre a organizao do campo e da cidade; ii) o contingente
populacional expulso do campo, principalmente o jovem, que veio a constituir a classe
operria124; iii) os pequenos agricultores que conseguiram manter-se no campo, inseridos
no modelo de integrao, continuaram com a atividade agrcola, porm em regime de
dependncia; iv) alm dos remanescentes de caboclos, indgenas e agricultores mais
pobres, que ficaram totalmente alijados desse processo, engrossando os bolses de pobreza
na regio.
A partir da dcada de 1970, a hegemonia da agroindstria j se fazia consistente
concentrando o poder de submeter o espao rural e urbano, principalmente atravs do
mercado e de suas leis que j no eram mais influenciadas somente pela esfera local devido
influncia cada vez maior do processo de internacionalizao econmica, j discutido
anteriormente. A dinmica agroindustrial que ocorreu em Chapec e regio - a partir de
suas especificidades - foi progressivamente estruturada para inserir-se no atual processo de
produo mundial, atravs do apoio do Estado s elites locais, como mencionado
anteriormente.
Houve, em certo momento deste processo, a diminuio do nmero de frigorficos e
agroindstrias atuantes, em virtude da compra de empresas menos competitivas por outras
de maior porte. Dentre as agroindstrias mais significativas, podemos mencionar: a atual
COOPERALFA (Cooperativa Regional Alfa); a Cooperativa Central Oeste Catarinense; a
Ceval Alimentos S.A. (cujo controle acionrio atualmente pertence a Bunge International
Ltda); Sadia; Aurora; Bondio e Chapec (antiga S.A. Indstria e Comrcio Chapec, que
foi comprada do grupo Macri, da Argentina) (ALBA, 2002, pg.67-119). Os produtos
dessas empresas so exportados para outras localidades do pas e do mundo.
Ligadas s agroindstrias, surgiram uma srie de pequenas e mdias indstrias125,
comrcios e servios, rgos e instituies, de redes bancrias s de pesquisa e de
formao, bem como as empresas que alm de visar demandas e mercados locais
atualmente tambm concorrem em mbito nacional e internacional. Essa dinmica
contribuiu para o crescimento urbano da cidade, bem como para a constituio de clusters

124
Esse fenmeno continua a ocorrer atualmente, pois a rotatividade de empregos na agroindstria alta,
devido exigncia fsica que o trabalho requer, propiciando diversas doenas por esforo repetitivo. Esse
fato reflete-se na diminuio da longevidade do trabalhador, oportunizando a entrada de jovens nessa
ocupao.
125
Dentre elas destacam-se: empresas de fabricantes de maquinrios frigorficos e o setor metal mecnico;
indstrias de embalagens; veculos rodovirios, implementos agrcolas, etc...
 151

produtivos e o desenvolvimento de um saber tcnico que foi sendo construdo a partir das
experincias acumuladas ao longo do crescimento agroindustrial. No tocante a esse ltimo
aspecto, nota-se a existncia de certa autonomia tecnolgica126 que tm conseguido fazer
frente empresas europias e nacionais. Esse fator tambm contribuiu para o
fortalecimento de instituies ligadas ao ensino tcnico, profissionalizante e universitrio.
Chapec pode ser considerada como uma cidade polarizadora de contingente
populacional, bem como de atividades, tais como as citadas acima, concentrando a maior
arrecadao dos municpios integrantes da AMOSC. O crescimento populacional urbano
mais expressivo, mesmo considerando os desmembramentos sucessivos, ocorreu na dcada
de 1970, coincidindo com a expanso da agroindstria127. Nessa ocasio, as dinmicas
migratrias no s ocorreram devido chegada de populao proveniente dos municpios
da regio oeste catarinense, mas tambm atravs de correntes migratrias vindas dos
estados vizinhos, tanto para suprir as necessidades de mo-de-obra da indstria como
tambm ocupaes de carter tcnico e qualificado em diferentes ramos da produo, do
comrcio e dos servios.

Imagem 3: Evoluo
populacional de
Chapec em reas
urbanas e rurais
entre 1960 e 2003.
Fonte: Prefeitura
Municipal de Chapec
(2004)

Analisando os fluxos que interligam Chapec a diversas outras localidades, em

funo das dinmicas produtivas, Alba (2002, pg. 159-165) relaciona-os: i) com outros
centros do pas e exterior por conta das importaes e exportaes de mquinas,

126
Caracterizada por investimentos em inovaes tecnolgicas, novos maquinrios e reduo de mo-de-
obra.
127
Capitaneada sobretudo pela Sadia Avcola S.A. e Coopercentral (Frigorfico Aurora) (ALBA, 2002, pg.
132).
 152

equipamentos, servios e produtos128; ii) com a estrutura intra-urbana e regional devido

formao dos clusters produtivos para a produo, complementados por outros servios; e
ii) com o espao rural pautado pela reestruturao da produo agrcola, j citada,
orientada produo agroindustrial e do mercado nacional e internacional129.
Evidencia-se, portanto, a incidncia de relaes trans-escalares, as quais
impulsionam as transformaes territoriais do municpio e da regio, atravs da conexo
com as dinmicas nacionais e mundiais e a insero do modo de produo capitalista como
modelo hegemnico. Assim, mesmo que possua caractersticas especficas e inerentes
sua trajetria scio-histrica a dinmica territorial de Chapec est cada vez mais pautada
por comandos provenientes de outras localidades.
Mais especificamente sobre a relao rural-urbano, interessante salientar a estreita
relao que h entre essas esferas, as quais no constituem dois contextos diferentes mas
inter-dependentes um do outro. Nos dizeres de Alba (2002, pg. 163), esse espao no
neutro nem abstrato, mas resultado da inter-relao dos nveis econmicos e polticos.
No caso de Chapec e do oeste catarinense essa relao est influenciada por um padro
reconhecvel no desenvolvimento regional e urbano do estado de SC. Segundo Vieira e
Cunha (2002, pg. 289-310) esse padro caracterizado por uma trajetria sui generis, que
difere dos demais estados brasileiros. Essa singularidade do padro de desenvolvimento
catarinense possui sua gnese na forma de ocupao do territrio, com os colonos de
origem aoriana e luso-brasileira, fixando-se no litoral nos sculos XVII e XVIII, e pelo
incentivo imigrao europia oferecida pelo Estado na segunda metade do sc. XIX,
como visto.
A forma que a estrutura fundiria foi estabelecida no estado, organizada a partir das
unidades de produo familiar, propiciou uma distribuio mais ou menos homognea da
populao e das atividades produtivas no espao, conformando uma rede urbana de
distribuio relativamente eqitativa por todo o estado catarinense, com cidades de
pequeno e mdio porte e algumas cidades-plo, alm da estrutura rural mini-fundiria.
Siebert (2001), todavia, aponta que essa caracterstica de aparente equilbrio diz respeito a
tamanhos de cidades semelhantes, o que no significa necessariamente uma integrao
mais efetiva das mesmas.

128
Tal como: importao de maquinrio para produo alimentcia, matria prima para produo de diversos
produtos tais como cmaras frias e mquinas para frigorficos, embalagens; exportao de embalagens,
produtos industrializados e alimentcios.
129
A reestruturao produtiva tambm tem levado mudana da paisagem rural, bem como do modo de vida
destes agricultores. Pode-se dizer que passa a ocorrer um processo de expropriao, tal como ocorreu com os
indgenas e caboclos, em prol da hegemonia da racionalidade do mercado.
 153

Esta forma de ocupao resultou na especializao de regies do estado catarinense

em setores industriais especficos, apoiados por redes de instituies (pblicas e privadas)
promotoras de desenvolvimento local. Conformou, ainda, um mosaico de setores
produtivos composto por empresas de pequeno, mdio e grande porte distribudo pelo
estado.
A organizao sociocultural e o modo de vida enraizado no tecido social das
comunidades de migrantes, mais propensos estruturao de uma autonomia local, se
estruturaram atravs do pequeno empreendedorismo de base familiar, uma economia em
certa medida resistente s monoculturas e que encontrou apoio nas caractersticas do relevo
catarinense pouco propcio mecanizao. Auxiliada pelas intervenes governamentais,
como foi o caso de Chapec, essa cultura organizacional deu impulso ao desenvolvimento
do setor manufatureiro e de ramos dinamizadores da economia no estado130.
Todavia, Vieira e Cunha (2002, pg. 289-310) apontam que, no incio da dcada de
1980, este padro de desenvolvimento comeou a dar sinais de crise, devido aos custos
ambientais que aquele modelo131 acarretava, bem como pela sua forma de estruturao
scio-econmica.
Dentre os impactos ambientais negativos gerados, podem-se citar: a degradao
ecossistmica; a devastao das florestas primrias para demandas energticas lenha e
carvo vegetal - e industriais papel, celulose e mveis; os processos erosivos; o
comprometimento dos recursos hdricos; o saneamento bsico precrio no estado; o alto
potencial de contaminao dos resduos urbanos e industriais; a explorao turstica
excessiva com alto impacto socioambiental na zona costeira; a atuao de uma postura
preservacionista e no pr-ativa, com relao s polticas urbanas e regionais por parte do
poder pblico e dos rgos ambientais. Com exceo da explorao turstica, o oeste
catarinense tem apresentado todas as outras formas de impactos, por conta da trajetria
acelerada e agressiva que tem marcado seus ciclos produtivos. Um grave problema gerado
a partir do crescimento acelerado da cadeia produtiva da agroindstria o alto ndice de

130
Esses ramos concentram-se em atividades ligadas aos seguintes setores: i) alimentar; ii) metal-mecnico;
iii) mobilirio; iv) txtil; v) de papel-celulose e vi) cermico. Chapec abriga, de forma geral, os trs
primeiros setores citados.
131
Esse modelo entendido pelos autores, como a repartio espacial da populao e das atividades
econmicas, com potencial de gerao de emprego e de renda pela preeminncia da pequena produo.
 154

contaminao hdrica por dejetos (animais, industriais e urbanos), tanto na rea rural
quanto urbana132.
A situao de crise se agravou com a abertura macroeconmica ocorrida na dcada
de 1990 no pas, como j discutido no primeiro captulo. A dinmica do
empreendedorismo localista sofreu duramente com a imposio tcnico-econmica
oportunizada pelas dinmicas econmicas internacionais. Sobretudo no caso da
agroindstria, a reestruturao produtiva da agropecuria, pautada por um novo modelo
econmico de produo e acumulao ampliada de capital, intensificou o capitalismo no
campo atravs do chamado agronegcio regulado pela economia de mercado
internacional, pelas holdings hegemnicas de produo e pelo consumo globalizado
(ELIAS, 2007). Esta incorporao tecnico-econmica na agropecuria exerceu forte
influncia sobre o xodo do pequeno produtor rural em direo s cidades. Elias (2007)
afirma que o favorecimento dos interesses de exportao e a consolidao do modelo de
integrao transformaram, inclusive, as experincias associativistas e cooperativistas em
subsidirias das polticas de modernizao conservadora, tal como observado no caso das
maiores agroindstrias da regio oeste catarinense.
Esse cenrio complexo traz baila o debate das transformaes territoriais que tm
ocorrido nas fronteiras agrcolas, pela transio acelerada de um pas como o Brasil para a
economia internacionalizada. Elias (2007, pg. 135-151) argumenta que a difuso do
agronegcio globalizado tem ocorrido paralelamente fragmentao do espao agrcola133
tradicional. Essa rpida transformao caracteriza-se como espacialmente seletiva e
socialmente excludente, devido rpida transformao tcnica que infunde e a diviso
social e territorial do trabalho que promove - associadas a um desenvolvimento urbano de
feies peculiares - que no deixa de se configurar como um territrio fragmentado,
tambm devido s desigualdades provocadas pela confluncia dos fluxos migratrios e o
choque da mudana que caracteriza a incorporao do trabalhador, antes rural, ao contexto
urbano.
Tem havido, assim, uma intensificao do contexto urbano em cidades pequenas e
mdias fomentada pelo desenvolvimento de servios e produtos diversificados e
complementares ligado agroindstria. Essas cidades passam a exercer novas funes,
constituindo-se como importantes ns das redes agroindustriais, fornecedoras de aportes

132
Tem havido algumas iniciativas em prol da implantao de biodigestores para processamento de dejetos
animais, inclusive para obteno de crditos de carbono. Todavia, esse ainda um sistema que enfrenta
resistncia cultural sua utilizao.
133
Ver Santos, Souza e Silveira (1994).
 155

tcnicos, financeiros, jurdicos, mo-de-obra, produtos e servios134. Configura-se ento

um fenmeno complexo que extrapola as antigas noes sobre a relao campo-cidade.
Mesmo que tenha havido uma progressiva virtualizao e internacionalizao dos
comandos que estimulam as transformaes territoriais locais e regionais, por conta da
difuso do meio cientfico-informacional, a apropriao privada da terra e da fora
produtiva ainda se constitui como um meio para e um reflexo das relaes e lutas pelo
poder entre diversos agentes sociais.
A acelerada transformao territorial nas fronteiras agrcolas do pas tem sido
propiciada pela associao dos interesses de elites locais com os das corporaes atuantes
no mercado global, visto que os arranjos produtivos buscam localidades que permitam a
fluidez do capital, o predomnio da verticalidade sobre a horizontalidade, da solidariedade
organizacional sobre a orgnica (ELIAS, 2007, pg. 149). Pensamos que h nas fronteiras
agrcolas condies favorveis rpida insero dos interesses corporativos. O breve
estudo que realizamos sobre Chapec demonstrou a importncia da atuao das elites para
a difuso ideolgica do modo de produo capitalista, sobretudo em locais considerados,
muitas vezes, como fins de mundo e terras de ningum.
Tantas mudanas em to breve perodo no poderiam deixar de suscitar inmeras
contradies, que condizentes com as avaliaes em mbito nacional foram ganhando
expressividade com a proximidade do sculo XXI, sobretudo no tocante formao das
desigualdades scio-espaciais. Assim,

Conflituosamente foi surgindo um novo espao de contradies: proprietrio-

capitalista, pequenos produtores rurais integrados e o proletariado; as manses e
os barracos; espaos com localizao privilegiada, porm vazios (especulao)
contrastando com locais de difcil acesso e imprprios para morar; as avenidas
bem asfaltadas e iluminadas e a escurido das ruelas; de um lado as vitrines dos
luxuosos burgueses e do outro a vitrine da pobreza, da misria dos esprios da
sociedade, dos excludos do processo produtivo. A cidade das rosas135, como
queriam alguns, certamente cresce com seus espinhos, deixando um espao para
a proliferao de outros elementos, constituindo uma paisagem marcada pelas
desigualdades e contradies sociais (ALBA, 2002, pg. 14).

134
Consolida-se, assim, as previses lanadas por Milton Santos na dcada de 80, j discutidas nesse
trabalho, acerca do crescimento das cidades mdias, concomitante ao processo de macrourbanizao e
metropolizao, da densificao da rede urbana, junto disperso e concentrao urbana, configurando uma
remodelao do territrio, a partir da organizao de um novo sistema urbano pela multiplicao de cidades
pequenas e mdias.
135
Chapec j foi chamada de cidade das rosas, pois contava com roseiras nos canteiros centrais da
principal avenida.
 156

Imagem 4: rea Urbana e bairros de Chapec em 2006

Fonte: Prefeitura Municipal de Chapec (2006)

O tecido urbano de Chapec desenvolveu-se a partir do traado ortogonal em forma

de malha e estruturado por largas avenidas (orientadas aproximadamente no sentido norte-
sul e leste-oeste), concebido e implantado por ocasio das obras da Colonizadora. At
 157

meados da dcada de 1960, a paisagem urbana no sofreu to expressiva mudana quanto

aquela percebida a partir de 1970, com o recebimento do movimento migratrio.

1930 1940

1950 1960

1970 1980

Imagem 5: Evoluo da paisagem urbana de

Chapec entre 1930 e 1990.
Fonte: Prefeitura Municipal de Chapec (2004) e
Alba (2002) para a imagem da dcada de 1980.
1990
 158

Em termos de implantao da infra-estrutura urbana faz-se importante destacar que,

na dcada de 1970, o municpio participou do programa das obras do Plano Comunidade
Urbana para Renovao Acelerada (CURA) do Governo Federal. Essa ao estruturou e
valorizou consideravelmente alguns bairros de elite, em contraposio aos demais. Ainda
hoje, percebem-se reflexos dessa valorizao pelo contnuo investimento em melhorias que
neles se verifica.
Estes bairros destinados s camadas altas so predominantemente monofuncionais e
de uso residencial, tal como os bairros Jardim Itlia, Maria Goretti e Santa Maria. Segundo
um discurso vigente, os moradores destas reas so os que podem pagar por estas
melhorias, mesmo que parte desses recursos advenha de fontes pblicas municipais,
estaduais e federais. Todavia, no contexto do municpio e dos interesses coletivos,
evidencia-se o tratamento diferenciado no direito s benesses urbanas para distintas
parcelas da populao, denotando excluso espacial dos que j so excludos socialmente.
Assim, acirram-se as desigualdades sociais e a fragmentao do espao urbano.
A partir da dcada de 1980, surgiram diversos loteamentos principalmente
prximos s agroindstrias, que na poca localizavam-se nas imediaes da malha urbana.
Estes loteamentos receberam e continuam recebendo a populao operria. o caso do
bairro SAIC, que leva o nome da Sociedade Chapec e tem uma consolidao mais antiga,
bem como o bairro Efapi, nas proximidades das fbricas da Sadia e da Aurora. Com
relao ao SAIC, de antiga vila operria, atualmente, tem passado por processos de
degradao ou de valorizao dependendo a qual poro nos referir e que se deram a partir
da sada da populao de operrios mais antigos quando da falncia da Sociedade Chapec.
No caso do bairro Efapi, esse continua sendo o maior da cidade - com alta taxa
populacional e de crescimento - configurando-se como uma sub-centralidade no municpio,
atraindo uma dinmica intensa de fluxos de pessoas, comrcio, servio e produo
industrial. Esse bairro continua sendo o local de moradia do operariado e da camada social
mais popular, mas com certo poder de consumo visto a dinmica comercial do bairro.
O crescimento dos loteamentos destinados camada popular foi acompanhado
tambm pela ocupao de reas ambientalmente frgeis, por parte de populaes carentes e
segregadas socialmente advindas da migrao e da excluso do mercado de trabalho. Esses
assentamentos, por vezes, foram propiciados inclusive pela administrao pblica, como
o caso do loteamento Eldorado que se localiza sobre a Bacia de Captao do Lajeado So
Jos e fornece o abastecimento hdrico para a cidade, como ser melhor explorado adiante.
Em outro caso, a segregao no s afirma-se por conta da situao desvantajosa em
 159

termos urbano-ambientais, mas sobrepujada pelo aspecto simblico e discriminatrio

conferindo uma identidade aos que moram em bairros como o So Pedro, por exemplo.
Esse bairro tido como o bairro que sempre foi lugar de pessoas pouco confiveis. Hoje,
ele ainda apresenta uma srie de problemas urbano-ambientais e abriga os chamados
agentes ambientais que sobrevivem da catao do lixo.
Como visto anteriormente, o incentivo expanso do setor industrial ocorreu a
partir da dcada de 1950 com a implantao das agroindstrias, levando consolidao do
municpio como plo comercial, institucional e de servios na regio. Tais atividades
ficaram excessivamente concentradas na rea central, mais precisamente na Av. Getlio
Vargas (central) e suas paralelas - as avenidas Nereu Ramos e Fernando Machado - devido
aos parmetros urbansticos (de usos e gabaritos permitidos) determinados no plano diretor
de 1990, que ser melhor comentado adiante. Como conseqncia, nota-se a concentrao
das atividades ligadas ao setor tercirio e o uso misto na rea central que altamente
requisitada e valorizada. Nos bairros de elite e no ncleo central, o valor da terra bastante
elevado, equiparando-se ou mesmo excedendo os preos em capitais de maior porte.
Por outro lado, a prpria dinmica territorial tem contribudo para contrabalanar
alguns desses desequilbrios. Assim, j possvel observar a formao de eixos de
expanso, descentralizando atividades de servio e comrcio da rea central. o caso da
Av. Atlio Fontana que constitui a principal via de ligao do centro aos bairros mais
populares, tal como o Efapi. O prolongamento norte da avenida central da cidade tem se
configurado como um eixo de servios e comrcios de maior porte, associado s novas
dinmicas do agronegcio e proviso de atividades de suporte circulao regional. H
tambm, a conformao de um eixo paralelo avenida central que tem concentrado as
atividades ligadas aos servios de sade que polariza a atrao de fluxos em mbito
regional.
A intensificao da ocupao das reas com infra-estrutura ainda uma meta a ser
alcanada, pois a cidade hoje ainda se estrutura com a presena de vazios urbanos que
oneram os custos urbanos e aumentam a excluso, sobretudo por conta da especulao
imobiliria.
O estabelecimento da hierarquia viria que ocorreu por meio das avenidas centrais,
em alguns casos, j demonstra em alguns pontos claros sinais de saturao. A Av. Atlio
Fontana o caso mais evidente devido constituio do j citado eixo de descentralizao
do tercirio, alm de servir como acesso a diversos plos geradores de trfego como a
maior universidade do municpio, diversas indstrias e de ser a principal rota para o
 160

escoamento da produo e o recebimento de insumos oeste do municpio.

As questes ambientais, por sua vez, so extremamente delicadas no municpio,
tambm decorrente da situao regional como mencionado. A situao hdrica na cidade
preocupante devido poluio existente na malha hdrica da cidade. A bacia de captao
de gua para abastecimento, o lajeado So Jos, tem sofrido forte presso por ocupao e
adensamento populacional. H diversos problemas decorrentes do lanamento de resduos
slidos urbanos e rurais em suas guas, bem como do processo de eroso que vem
aumentando a turbidez da gua e onerando os processos de tratamento. Alm do mais, h
um aumento crescente da demanda hdrica no municpio pois, alm de ter que suprir as
necessidades da populao de modo geral, a bacia de captao tambm tem que atender as
agroindstrias existentes que consomem grande quantidade de gua (CEE, 2007a).

Imagem 6: rea Central de Chapec em 2005.

Fonte: Alexandre Maurcio Matiello (2005)

Imagem 7: Vista do acesso norte

ao municpio em 2005.
Fonte: Alexandre Maurcio Matiello
(2005)

Como podemos perceber, apesar de ser fruto de uma trajetria nica, os problemas
existentes em Chapec so comuns realidade de muitos municpios brasileiros. A
excluso social gerada pela lgica econmica reflete-se no territrio, tambm contribuindo
para o agravamento da degradao da natureza. Os problemas urbano-ambientais tm sido
 161

criados e agravados pela insero da lgica capitalista nos meios de produo, tal qual em
outras cidades.
Por outro lado, apesar dos problemas apontados, avaliamos que o municpio
apresenta atualmente condies interessantes no tocante a certos aspectos relacionados
qualidade de vida, como boa proviso de servios de educao e sade e atividades ligadas
ao tercirio, alm de facilidade e rapidez nos deslocamentos entre diversos pontos da
cidade na maior parte do tempo. Pensamos que Chapec passa por um momento oportuno,
no tocante s possibilidades de interveno sobre os problemas urbano-ambientais que
poderiam ocorrer a partir da construo de propostas de planejamento territorial, visto que
os problemas urbano-ambientais existentes ainda nos parecem remediveis. Portanto,
consideramos que h um campo bastante propcio investigao de novos fenmenos
associados dinmica territorial e construo de polticas pblicas territoriais atravs do
planejamento urbano. Veremos, ento, como os planos diretores realizados no municpio
tm contribudo para a formao ou transformao dessa problemtica, bem como para a
construo de possibilidades de ao.

4.2 OS PLANOS DIRETORES E AS QUESTES URBANO-AMBIENTAIS

Nesta seo, abordaremos os dois Planos Diretores de Chapec - o de 1990 e o de

2004 - assim como o processo de reviso do plano vigente ocorrido durante os anos de
2006 e 2007. Nossa anlise procurou enfocar as formas de tratamento das questes urbano-
ambientais do municpio evidenciadas nos planos diretores, bem como a repercusso
desses para o agravamento ou minimizao dos problemas urbano-ambientais no
municpio de modo geral. Alm disso, refletimos sobre a hiptese acerca do potencial
emancipador dos conflitos urbano-ambientais atravs da articulao de interesses diversos.
Tomamos como referncia para a anlise as discusses realizadas at o momento, bem
como o contexto que acabamos de apresentar. Queremos, com isso, tambm refletir sobre
algumas repercusses que as orientaes de cunho normativo, privilegiadas na virada do
sculo XXI com relao ao trato de problemas urbano-ambientais, tm gerado quando da
tentativa de implementao, j que em nossa avaliao os planos diretores de 1990 e 2004
seguem os preceitos ditados pelas orientaes nacionais, j discutidas ao longo deste
trabalho.
 162

O primeiro plano diretor de Chapec data de 1990136 e foi aprovado pela Lei
Complementar no 04, de 31 de maio de 1990137. De forma geral, o plano concentra-se nas
seguintes diretrizes bsicas (artigo 5o - Cdigo de Diretrizes Urbanstica): i) implantar
infra-estrutura urbana; ii) incentivar a expanso do setor industrial; iii) consolidar o
municpio como centro comercial e de servios; iv) preservar os mananciais, as encostas, a
fauna, as reservas florestais e a bacia de captao; v) intensificar a ocupao das reas com
infra-estrutura; vi) estabelecer hierarquia viria (PMC, 1990).
De forma sucinta, podemos traar algumas inferncias a partir da discusso por ns
realizada. O plano diretor de 1990 adotou o modelo de planos diretores da poca, com
referncia aos conceitos indicados pelo padro da reforma urbana redistributiva. No art.
19 do caput. IX e ttulo II, por exemplo, expressam-se orientaes sobre a distribuio
equilibrada dos equipamentos sociais. Todavia, como poder ser observado adiante,
avaliamos que o ordenamento territorial proposto na lei de 1990 no reflete o aspecto
redistributivo da reforma urbana, pois prope um zoneamento similar ao padro
modernista. Ou seja, pensamos que na poca o texto da lei assumiu elementos dos debates
realizados em mbito nacional, mas o seu ordenamento territorial ainda refletia formas
tradicionais de produo da cidade, sob a lgica monofuncional para o ordenamento das
relaes capitalistas de produo.
Esse plano menciona preocupaes acerca do equilbrio do territrio e da qualidade
de vida de seus habitantes. A interpretao dos artigos do: Cdigo de Diretrizes
Urbansticas, Cdigo de Posturas e do Cdigo do Meio ambiente nos traz a noo do
ordenamento e de sua funo para a promoo equilibrada do territrio. Todavia, no
reconhece que nele que esto encerrados os conflitos scio-espaciais e que dever do
municpio administrar os mais diferentes interesses em prol do coletivo. Tanto que,
naquela poca, a indicao de meios de gesto co-participativa ainda no figurava como
um quesito para a consecuo do plano. O ordenamento territorial deste plano tambm no
reconhece os conflitos urbano-ambientais que na poca j existiam.

136
Algumas anlises aqui dispostas so resultantes do relatrio final de pesquisa de Alba; Fujita; Matiello; et
all (2006, pg. 47-53).
137
Esta lei possui como organizao e estrutura bsica os seguintes elementos: i) Cdigo de Diretrizes
Urbansticas, Cdigo de Posturas e Cdigo do Meio Ambiente artigos 1o ao 266 o; ii) Cdigo de
Parcelamento do Solo Urbano e Cdigo do Sistema Virio artigos 267o ao 333o; iii) Cdigo do Zoneamento
artigos 334o ao 394o; Cdigo de Obras (Lei prpria vigente at hoje); iv) Anexos: a. Mapa do Sistema
Virio Urbano, b. Mapa do Sistema Rodovirio Municipal, c. Gabaritos do Sistema Virio, d. Mapa do
Macrozoneamento, e. Mapa do Zoneamento, f. Tabela da Periculosidade dos Usos, g. Tabela dos Usos. Esse
plano diretor era complementado pela legislao Sanitria de Chapec de 1993.
 163

A preocupao com relao proteo aos recursos naturais j aparece, porm com
um carter simplesmente regulatrio, reconhecendo a importncia desses recursos e
definindo restries para sua utilizao e ocupao. Todavia, essa determinao no
propiciou a preservao ou conservao esperada, como visto na avaliao feita
anteriormente. Ficou evidente que, na implantao e na gesto do plano a nsia de
desenvolvimento e de produtividade sobreps-se aos interesses coletivos. Fato que
determinou sua fragilidade ambiental na atualidade, comprometendo desde a qualidade de
vida dos muncipes at o futuro da produo que aqui se desenvolve.
Com relao segregao scio-espacial que direta ou indiretamente pressiona
locais ambientalmente frgeis, apesar do texto da lei afirmar a necessidade do equilbrio na
distribuio dos equipamentos urbanos, a determinao do ordenamento territorial e seus
parmetros acabaram induzindo o agravamento da excluso. No ttulo IV, caput. IV, do art.
275 ao art. 278, so tratadas as questes das reas destinadas habitao de interesse
social. Nesses itens, observam-se certas contradies quanto ao ordenamento, caso o
interesse seja realmente o de viabilizar acesso ao solo urbano. Por exemplo, a previso de
um lote mnimo (200 m2 com testada mnima de 10 metros) maior do que o previsto na Lei
Federal 6766/79 (125 m2 com testada mnima de 5 metros) e a necessria articulao com o
sistema virio existente, demonstrando preocupao com a acessibilidade a estes locais,
aponta a possvel localizao destes loteamentos fora da zona urbanizada e quase sem
condies de moradia em termos de infra-estrutura.
Atualmente se observa como resultado destas medidas a organizao da cidade por
uma malha que ora contnua ora interrompida por vazios urbanos, penalizando as
populaes residentes, onerando os custos municipais em termos de provimentos das
necessidades bsicas de sua comunidade, bem como propiciando locais de excluso e
impactos ambientais, de modo que beneficia interesses especulativos. Ao mesmo tempo,
no ttulo VI, caput. II, art. 340, que trata do cdigo de zoneamento, apesar de no utilizar a
funo da propriedade como ponto de incentivo ocupao dos vazios urbanos, o plano j
previa para eles alquotas progressivas do IPTU, algo similar ao IPTU progressivo no
tempo. Estabelece, ento, algumas possibilidades contraditrias (ou de equilbrio?) s
orientaes destinadas ao parcelamento de interesse social, discutido acima.
Outra observao reside na permisso para alocao dos loteamentos populares na
tabela do anexo VII e do caput V, seo III, artigos 372, 373,374 e 380, que tratam dos
usos e ndices de ocupao. Nas zonas residenciais de at trs pavimentos (ZR3), que
constituam a maioria dos bairros elitizados, inexiste a possibilidade de construo de
 164

habitaes populares. O mesmo ocorre nas zonas residenciais de at 5 pavimentos (ZR5),

com baixa taxa de ocupao (50%) e ndice de aproveitamento (0,5), que tambm tornam-
se mais propcias ocupao de uma camada mais abastada pelo baixo aproveitamento da
infra-estrutura. Ao passo que nas zonas industriais e de servio, com maiores
possibilidades de adensamento (taxa de ocupao de 50% e ndice de aproveitamento 1,2),
h a previso de H.I.S., tambm permitidas nas zonas de at quatro pavimentos com
melhor ndice de aproveitamento (taxa de ocupao de 60% e ndice de aproveitamento
1,8).
Consideramos que por mais que se argumente que as habitaes de interesse social
fatalmente incidiro sobre as reas que permitem melhor relao custo-benefcio para o
investidor-empreendedor privado, a definio de parmetros e usos permitidos e proibidos
quanto H.I.S. denota uma perspectiva de excluso scio-espacial estabelecida pelo plano
e por aqueles que assim o decidiram.
Assim, o plano diretor de 1990, j incorporava alguns discursos que viriam a ser
melhor reforados nas discusses nacionais na virada do sculo, porm o ordenamento dos
parmetros construtivos evidenciam contradies, de modo que a dinmica urbana inscrita
na lei continuou pautada pela lgica da segregao e da no valorizao dos recursos
naturais.
Por outro lado, durante a dcada de 1990, foi desenvolvida uma iniciativa
interessante no mbito do planejamento regional que a atuao das associaes de
municpios. Acreditamos que essa experincia teve influncia na elaborao no plano
diretor de 2004 e refora nossa percepo de que as experincias no mbito da
descentralizao administrativa tm sido mais recorrentes do que as prticas de
participao e co-gesto. Essas associaes foram institucionalizadas a partir do Plano
Bsico de Desenvolvimento Regional, depois transformado em Plano Bsico de
Desenvolvimento Ecolgico e Econmico, no perodo de 1993 e 1998, na esfera estadual.
A organizao dos municpios do estado em associaes de municpios gerou 18 planos
regionais, calcados em uma viso acerca de um desenvolvimento integrado, de abordagem
sistmica, com base nos princpios de participao e descentralizao.
A atuao das associaes incide tambm sobre as questes tcnicas do
ordenamento territorial, pois tambm fornece suporte para a constituio de bases
informacionais, cartogrficas e metodolgicas para os municpios, por exemplo. Tal
atuao, apesar de ainda branda, em nossa avaliao ameniza sensivelmente a grande
 165

diferenciao do nvel tcnico existente nas prefeituras dos municpios, referente aos
recursos humanos e materiais disponveis para o auxlio ao planejamento territorial.
As associaes de municpios servem de base para a constituio das Secretarias de
Desenvolvimento Regional (SDR), as quais so compostas por representantes do poder
pblico e da sociedade civil organizada. Essa experincia est em vigncia at o momento
e tm promovido, por exemplo, o alavancamento de planos de desenvolvimento regionais
em prol de arranjos produtivos locais, bem como planos de gerenciamento de bacias
hidrogrficas. O financiamento desses programas provm de vrias fontes, como as
federais e, eventualmente, at de organismos internacionais como o PNUD138.
O plano bsico da AMOSC (Associao dos Municpios do Oeste Catarinense) veio
gerar o primeiro Frum Regional de Desenvolvimento, transformado posteriormente nos
Fruns Catarinenses139. Siebert (2001) avalia que uma das mudanas positivas, trazida por
essas experincias, reside na implantao e no desenvolvimento da metodologia de
organizao institucional, que foge do centralismo e fomenta o planejamento participativo
atravs de parcerias entre regies, via associao dos municpios e os fruns. perceptvel
o crescimento das matrias de cunho ambiental nesses planos devido seu grande poder de
convergncia com relao aos interesses de diversos grupos sociais.
Muito embora os frutos mais maduros da experincia das associaes e dos fruns
ainda estejam por serem colhidos, j que a descontinuidade e a reestruturao peridica de
rgos federais e estaduais tem impedido, muitas vezes, a implementao mais efetiva
desse planejamento bem como uma viso global dos mesmos em escala estadual
(SIEBERT, 2001), consideramos que essa experincia tm contribudo para o acmulo de
experincias no mbito do planejamento territorial a partir da reflexo de novos arranjos
administrativos, tcnicos e polticos vinculados aos processos de co-gesto e da
participao de representantes da sociedade civil.
Essa estrutura organizacional constitui uma instncia de fomento e articulao de
polticas integradas movidas por questes-problema, a qual tem a possibilidade de
extrapolar os limites administrativos dos municpios, conseguindo assim agregar instncias
e grupos de interesses com mais agilidade e flexibilidade, dependendo do que se deseja
abordar. Visto as dificuldades para a implementao dos planos e os limites da jurisdio
administrativa, vemos que esse tipo de organizao possibilitaria melhores condies de

138
Ver Projeto Meu Lugar (2008).
139
O FORUMCAT uma entidade no-govenamental, criada em 1996, voltada ao fomento de parcerias entre
o governo e a sociedade civil.
 166

respostas a conflitos territoriais existentes, a partir de agregao de poderes deliberativos.

No toa que arenas de enfrentamento com algum poder deliberativo, tal como os
conselhos municipais, tm sido palco de severo embate. o caso do conselho municipal de
desenvolvimento territorial de Chapec, que ser mencionado adiante.
Pouco mais de uma dcada depois da aprovao do primeiro plano diretor, e em
sintonia com o debate urbano nacional e a aprovao do Estatuto da Cidade, novas
discusses iniciaram. O Plano Diretor de Desenvolvimento Territorial de Chapec
(PDDTC)140 de 2004 possui importante papel dentro do estado de Santa Catarina, visto que
foi um dos primeiros a enfrentar o desafio colocado pelo Estatuto da Cidade de realizar um
planejamento urbano participativo. O processo de discusso e realizao desse plano
diretor ocorreu entre os anos de 2001 e 2004, durante o mandato cujo prefeito pertencia ao
mesmo partido do governo federal141.
Concomitante aprovao do Estatuto da Cidade, o ano de 2001 foi marcado pela
realizao do Congresso da Cidade em Chapec. O processo de discusso do plano diretor
realizado no Congresso da Cidade mobilizou mais de 6.300 pessoas em 119 reunies,
garantiu a publicidade e o acesso a documentos e informaes produzidos por meio da
realizao de audincias pblicas e debates com a participao da populao e de entidades
representativas dos vrios segmentos da comunidade (PDDTC, 2004. p.04)142.
O principal foco deste congresso foi a construo coletiva e participativa do processo
do novo plano, bem como a definio das diretrizes gerais, linhas de pensamento e eixos
temticos, que foram: i) meio ambiente; ii) uso do solo urbano; e iii) transporte e trnsito.
Como visto, foram eleitos temas condizentes com os problemas existentes.
O ano de 2002 foi marcado pelo processo de compreenso do territrio e
organizao da metodologia de trabalho a ser adotada, atravs da organizao e
instrumentalizao necessria ao trabalho. Neste perodo, foram adquiridas imagens de
satlite, atualizados os dados cadastrais, desenvolvido treinamento tcnico, entre outras
aes. Um importante fator para a orientao do plano foi a obteno de consultorias de

140
Anlise baseada no Relatrio final de Pesquisa de Alba; Fujita; Matiello; Villela; Otsuschi; et all (2006,
pg. 55-62).
141
Pedro Uczai, do Partido dos Trabalhadores (PT), assumiu a prefeitura aps a sada do ento prefeito Jos
Fritsch. Pedro ocupava o cargo de vice-prefeito antes da sada de Fritsch, o qual estava em seu segundo
mandato, e desde 2001 foi responsvel pela promoo do Congresso da Cidade realizado no municpio.
142
Segundo dados do plano (PDDTC, 2004), mais de 130 entidades foram representadas por 30 conselheiros,
dentre os quais 18 das entidades civis Universidade Comunitria Regional de Chapec, Centro Empresarial
de Chapec, Igrejas, Conselhos Municipais, Associaes de Profissionais, Sindicato de Trabalhadores,
Clubes de Servio, Entidades Rurais e 12 governamentais, sendo mobilizadas diretamente mais de 3.800
pessoas em 72 reunies, 26 oficinas, 1 seminrio e 1 congresso, onde foram escolhidos 398 delegados que
decidiram a forma de desenvolvimento e o futuro da cidade.
 167

profissionais ligados Prefeitura Municipal de Porto Alegre, que na poca j contava com
projeo nacional baseada nas experincias dos oramentos participativos e outras
instituies ligadas ao Movimento Nacional da Reforma Urbana que conduziram o
processo de consolidao do Estatuto da Cidade. Isso denota a preocupao por parte do
poder pblico municipal em estar sintonizado s polticas nacionais.
Em 2003, houve o incio das oficinas de debates sobre os mais diferentes temas e a
construo do primeiro rascunho da nova lei. Esta foi apresentada comunidade no
Congresso do Plano Diretor, onde foi discutida e debatida. A partir de ento, o documento
foi redigido e submetido aprovao da Cmara de Vereadores. Em janeiro de 2004, foi
aprovado o novo PDDTC: Lei complementar 202 de 06 de janeiro de 2004.
A nova lei, que incorpora os preceitos do Estatuto da Cidade, j comentados, se
organiza a partir da reflexo sobre seu prprio territrio e possui a seguinte estrutura: i)
Ttulo I: finalidade, abrangncia e objetivos gerais (posturas adotadas); ii) Ttulo II e III:
estratgias e programas; iii) Ttulo IV: do ordenamento territorial; iv) Ttulo V: dos
instrumentos do desenvolvimento territorial; v) Ttulo VI: Gesto democrtica, do sistema
de planejamento territorial e da participao democrtica; vi) Ttulo VII: disposies
finais; vii) Anexos: mapas e diretrizes.
O processo de planejamento contido no PDDTC incorpora o conceito de gesto
como processo permanente de discusso, avaliao, proposio e monitoramento do
desenvolvimento urbano e territorial. As aes de planejamento adquirem, assim, carter
organizador que implica na articulao de diferentes sujeitos e interesses e na participao
mais ampla da populao para a definio da poltica urbana. O plano prev que a
consecuo das polticas deve ser realizada atravs das estratgias de desenvolvimento
territorial, eixo central do PDDTC.
As estratgias, algumas das quais sero discutidas adiante, prevem sua
implementao atravs de 28 (vinte e oito) programas143, que por sua vez determinam
aes a serem cumpridas. As estratgias esto altamente vinculadas entre si, algo
fundamental em termos de gesto. No plano salienta-se a responsabilidade do poder
pblico local sobre todo o seu territrio, a fim de formular respostas adequadas
sustentabilidade ambiental, econmica e social, uma vez que passa a considerar a

143
So eles: i) cumprimento da funo social da propriedade; ii) democratizao do acesso a terra e
habitao; iii) promoo do direito cidade; iv) organizao territorial e desenvolvimento descentralizado; v)
mobilidade e transporte coletivo; vi) qualificao ambiental; vii) dilogo e integrao entre culturas e etnias;
viii) financiamento da cidade; ix) integrao regional; e x) implementao do planejamento territorial e da
gesto democrtica (PDDTC, 2004)
 168

totalidade do seu territrio como um sistema indissolvel e complementar (PDDTC,

2004. p.06).
A fim de orientar o ordenamento territorial no mbito do municpio, a partir de
certos elementos estruturadores, foram estipuladas as macrozonas, que so: i) Macrozona
de Reestruturao e Densificao Urbana, que compreende a malha urbanizada e as
previses de expanso e ii) Macrozona de Produo Primria, que abrange o restante do
territrio, caracterizado pela produo primria agrofamiliar, pelos ncleos rurais e
remanescentes naturais. Essas classes so compostas por unidades territoriais e, essas por
sua vez, em macroreas, que so: as (i) unidades funcionais; (ii) unidades ambientais; (iii)
unidades de conservao; (iv) unidade industrial e (v) reas especiais. Estas categorias so
as que recebem os parmetros urbansticos de ocupao. Importante salientar que o
municpio passa a ser pensado a partir de um zoneamento por comportamento x funo,
distinta do determinismo pregado pela relao rea x ndice, utilizada no Plano Diretor
de 1990.
Diferentemente do plano anterior, o PDDTC abrange a totalidade do territrio
municipal, eliminando o conceito de permetro urbano e adotando todo o municpio como
rea administrativa. Consideramos que essa abordagem dialgica com base na
interpretao do territrio nos parece bastante congruente.
Os princpios do plano (art. 7) focalizam-se em pontos como a justia social, a
reduo das desigualdades sociais e a incluso social, a direito cidade para todos, entre
outros. Neste aspecto, o olhar mais amplo e preocupado com as diferenas sociais que no
plano anterior e sinaliza a incorporao de debates urbanos mais recentes. Pode-se destacar
o reconhecimento da necessidade de incluso social a partir da realidade de desigualdade;
da distribuio igualitria dos benefcios e dos nus da infra-estrutura urbana; do
questionamento do funcionalismo da cidade que segrega usos; da abertura do capital
privado possibilidade de participar do financiamento da produo da urbanizao,
arcando tambm com custos sobre a valorizao da terra; e a no discriminao das
diferentes etnias que compe o territrio.
No cap. III, art. 10 e 11, a funo social da propriedade mencionada com base
no Estatuto da Cidade, de forma a assegurar a regularizao fundiria e a urbanizao de
reas ocupadas pela populao de baixa renda, o que at ento no era possvel pelo antigo
plano. Com isso, o novo plano incorporou a lei federal como a lei orgnica do municpio,
no que se refere definio da funo social da propriedade.
 169

As estratgias de organizao territorial e a necessidade do desenvolvimento

descentralizado so consideradas como formas de proporcionar o direito cidade e
disponibilizar as oportunidades por todo o territrio, articulando a questo do
desenvolvimento urbano, regional e do patrimnio cultural. Com respeito a esse ltimo h
o reconhecimento dos conflitos histricos que marcaram a regio, tanto que uma das
estratgias orienta-se ao dilogo entre etnias e culturas. Aborda a eqidade e justa
distribuio dos benefcios do processo de desenvolvimento urbano, atravs do
fortalecimento equnime.
Com relao aos programas que implantam as estratgias de cunho ambiental,
mencionamos o cap. XV do plano, que trata do programa de gerenciamento das bacias
hidrogrficas e dos potenciais hdricos. possvel perceber que o programa prev um
plano de gesto para a bacia de captao e fornece, inclusive, um esquema metodolgico
bsico apontando etapas e focos de atuao. O conflito urbano-ambiental referente aos
assentamentos nas reas de mananciais abordado mediante o gravame desses ncleos
como reas especiais de interesse social. Assim, observamos que os conflitos urbano-
ambientais mais expressivos foram reconhecidos tanto no texto do plano como no
ordenamento territorial.
O cap. XVI do PDDTC trata do programa de gerenciamento de resduos slidos e
lquidos, objetivando a conservao ambiental atravs de aes, tais como: educao e
conscientizao ambiental; adequada triagem e acondicionamento de resduos; coleta
seletiva para todo territrio; destinao final ambientalmente sustentvel; incentivo a
atividades econmicas que proporcionem desenvolvimento social; dentre outras. Nesse
sentido, h a considerao ao trabalho pioneiro realizado pela O.N.G. Verde Vida com os
agentes ambientais do bairro So Pedro, que tm trabalhado com a populao local atravs
da usina de reciclagem e do desenvolvimento de algumas atividades sociais. Isso denota ao
nosso ver uma sintonia com os representantes de entidades do terceiro setor que atuam em
prol dos interesses coletivos.
O cap. XVII do plano diretor estabelece o programa de requalificao ambiental de
crregos urbanos. Esse programa deixa entrever a postura metodolgica para a consecuo
do programa. Prev primeiramente a identificao e o reconhecimento da situao
ambiental do crregos em reas urbanas consolidadas, para depois direcion-los a um
processo de reestruturao e qualificao ambiental atravs de aes, tais como:
regularizao fundiria; qualificao ambiental e valorizao da paisagem e do patrimnio
ambiental; incentivo consolidao de conexes espaciais e naturais; meno tanto
 170

preservao quanto conservao ambiental; regulamentao urbana; e fiscalizao de

aes poluidoras. A aplicao das aes (quais, como e aonde) est vinculada ao estudo de
cada situao.
O supracitado programa anterior aprovao da Resoluo do CONAMA sobre
as A.P.P.s urbanas. Todavia, percebemos que reconhece a existncia do conflito urbano-
ambiental e se prope a orientar alguns caminhos para o estabelecimento de um maior
equilbrio entre os interesses sociais, urbanos e ambientais. No decide a priori a ao
incidente sobre essas reas, mas deixa abertas possibilidades de estudo e debate. Assume a
regularizao fundiria e a regulamentao urbana como meios de atingir esse equilbrio.
Prev o estabelecimento de corredores verdes e a utilizao desses locais atravs da
valorizao do patrimnio e das reas pblicas. Determina no ordenamento territorial
certas reas estratgicas a serem mantidas ao longo do tempo, de modo que elas
conformem essas reas ambientais.
O captulo XVIII do PDDTC trata do programa de gerenciamento de atividades de
impacto, atravs da identificao, classificao, regulamentao e fiscalizao desses tipos
atividades. Menciona-se a utilizao dos estudos de impacto e das medidas mitigadoras
para a minimizao ou soluo dos conflitos causados. Assim, constata-se que esse plano
reconhece e menciona explicitamente conflitos que envolvem interesses relacionados
atividade privada e produtiva e aos interesses coletivos ambientais.
O cap. XIX da lei aborda o programa de requalificao da paisagem urbana e
natural. Apesar do programa fazer uma distino entre paisagem urbana e natural, a qual
consideramos de difcil discernimento, bem como mencionar o termo ambincia territorial,
que tambm nos parece vago, ele claro ao afirmar o direcionamento dessas reas para o
uso coletivo e pblico, estabelecendo tanto diretrizes de implementao, quanto atribuies
do poder pblico. Ao nosso ver, seria interessante que fossem melhor explicitadas as
possibilidades referentes realizao de parcerias pblico privadas (PPP) e constituio
de reservas particulares de patrimnio natural (RPPN), a fim de ampliar formas de
implementao de reas verdes, livres e pblicas qualificadas, visto a deficincia existente
nesse aspecto em Chapec. As diretrizes de implementao trazem tona a promoo da
qualidade de vida atravs destes espaos pblicos, bem como associam os potenciais
naturais e culturais conservao ambiental e qualificao da paisagem.
Com relao s atribuies do poder pblico para o atendimento s diretrizes
mencionadas acima, o art. 82 estabelece a revitalizao de reas existentes, a
implementao de parques e praas qualificadas direcionadas s atividades coletivas e a
 171

integrao dos espaos abertos atravs de linhas de conectividade (ciclovias e pistas de

caminhada).
No cap. XXI do PDDTC, o programa de resgate do patrimnio cultural do
municpio visa a valorizao e o resgate do patrimnio cultural, atravs da diversidade e da
pluralidade cultural e tnica, sobretudo nas regies mais carentes por meio da criao,
produo e usufruto de bens culturais. Essa associao nos parece importante, pois no
restringe a promoo cultural s camadas mais elitizadas.
H, neste programa, uma meno especfica aos territrios indgenas no municpio,
bem como s comunidades rurais. As formas de desenvolvimento vinculadas a esse
patrimnio ficam associadas ao desenvolvimento da atividade turstica, a partir de um
planejamento capitaneado pelo poder pblico que adote uma viso regional de modo a
permitir uma articulao territorial. A parceria com o setor privado prev a insero dos
proprietrios locais, o que nos parece interessante desde que haja articulao e apoio
institucional, tcnico e financeiro para o desenvolvimento de atividades tursticas menos
impactantes e associadas aos interesses e fortalecimento regional.
No tocante articulao inter-setorial e institucional, o art. 90 do plano claro ao
salientar que as propostas de cunho ambiental e cultural devem ser articuladas e integradas
com as Secretarias de Desenvolvimento Urbano e Planejamento, de Desenvolvimento
Econmico e Agricultura, o Departamento de Meio Ambiente e a Fundao Cultural, bem
como com outros setores envolvidos dependendo da especificidade do projeto ou da ao a
ser desenvolvida.
O cap. XXIV do PDDTC trata do programa de integrao regional, com vistas
implementao do processo de planejamento e gerenciamento integrados voltados
poltica regional de equilbrio entre municpios, bem como a conservao ambiental e
minimizao de conflitos sociais. As aes propostas incluem o monitoramento do
desenvolvimento regional, a articulao da sociedade em suas diversas esferas (pblica,
privada e terceiro setor), a promoo do debate coletivo, a criao de polticas integradas
inter-municipais aliando interesses ambientais, sociais e econmicos. Essa ao leva em
conta as experincias de mais de uma dcada referentes constituio e atuao das
associaes de municpios, das secretarias de desenvolvimento regional e dos fruns de
desenvolvimento, mencionados anteriormente.
O cap. XXVI do plano aborda o programa de reorganizao administrativa entre os
orgos governamentais, de modo a implantar aes coordenadas e integradas, orientadas
gesto territorial proposta pelo plano diretor. Privilegia-se a participao integrada dos
 172

departamentos governamentais, a integrao de polticas e o incentivo s aes de carter

multidisciplinar para acompanhamento e avaliao do desenvolvimento territorial do
municpio, associando inclusive a adequao da gesto oramentria ao cumprimento da
gesto.
O Ttulo V do PDDTC, por sua vez, dispe sobre os instrumentos de
desenvolvimento territorial e interveno no solo e constitui parte fundamental do plano,
pois determina aonde as estratgias, diretrizes e aes devem ser aplicadas. De certa
maneira, ainda h a utilizao do zoneamento como forma de espacializao desses
parmetros. A diferena que o uso misto e a plurifuncionalidade passaram a ser
privilegiados, em detrimento da monofuncionalidade, aspecto bastante criticado por
propiciar a excluso scio-espacial. Neste plano diretor, h a criao das Unidades
Ambientais de Moradia e as Unidades Funcionais de Descentralizao. Ambas admitem
uma srie de usos e possibilidades, ou seja, o uso misto. Todavia, os parmetros
urbansticos so diferentes para cada uma. A primeira direciona a ocupao constituio
de uma paisagem mais propcia ao convvio comunitrio e a segunda privilegia as
conformaes de locais mais dinmicos, em termos do provimento de atividades
comerciais e de servio e do desenvolvimento de atividades econmicas e produtivas, a
partir de parmetros construtivos mais generosos.
As unidades funcionais de descentralizao tm o objetivo de promover a
descentralizao das atividades comerciais e de servio, a fim de promover um melhor
equilbrio no acesso de distribuio dessas atividades a locais precrios.
A proibio de alguma atividade fica vinculada ao potencial de impactos e
degradao ambientais, os quais podem incluir aspectos tais como nvel de rudo e
contaminao por resduos, dentre outros. Esses parmetros estabelecidos permitem que, a
priori, todos os usos possam ser considerados. Consideramos essa uma proposta bastante
interessante referente ao enfrentamento dos problemas urbano-ambientais.
Alm dessas reas gerais, h a determinao de reas especiais, as quais focalizam
questes especficas em termos de conflitos territoriais e interesses coletivos. So
reconhecidas quatro reas especiais, a saber: i) institucional; ii) habitao de interesse
social; iii) ocupao prioritria; e iv) interesse ambiental.
A produo de habitao de interesse social (HIS) permitida em todo o territrio,
segundo a organizao por atividade e potencial de degradao. O poder pblico pode
decidir sobre o interesse coletivo em determinadas reas, com relao produo de HIS e
outros equipamentos. Prev, tambm, a parceria com a iniciativa privada. O lote mnimo
 173

(140 m e testada de 7m) estabelecido possui dimenses mais coerentes com o custo da
urbanizao do que as estabelecidas pelo plano anterior de 1990.
As reas especiais de urbanizao e ocupao prioritria (AEUOP) so destinadas
aos vazios urbanos. O gravame aplicado a essas reas tem o intuito de priorizar a ocupao
desses vazios, de maneira a diminuir os custos da urbanizao pblica e, de certa forma,
desincentivar a especulao nessas glebas. Essa categoria bastante aberta quanto s
possibilidades de ocupao, mas insinua que h a preferncia por empreendimentos
habitacionais e de interesse ambiental. Porm, acreditamos que dependendo da postura da
administrao em vigor essa categoria pode ser um instrumento de privilgio de interesses
especficos.
Com relao previso acerca dos instrumentos de desenvolvimento territorial,
esses so aqueles dispostos nas leis federais, tanto o Estatuto da Cidade, quanto as leis
ambientais mais amplas144. Todavia, muitos desses instrumentos mal puderam ser
aplicados nos dois anos que antecederam a reviso do plano.
Finalmente, so previstas formas de consolidao de gesto democrtica. O plano
institui o Sistema de Planejamento Territorial e Gesto Democrtica - SPTGD, o qual deve
ser composto por: i) rgos da administrao pblica direta e indireta; ii) comisses
tcnicas de suporte s decises; iii) conselho municipal de desenvolvimento territorial-
CMDT; iv) conselhos vinculados ao desenvolvimento territorial; e v) rgo gerenciador.
Esse sistema tem a funo de promover aes no mbito da produo de informaes
(estudos), gerenciamento, execuo e desenvolvimento do planejamento territorial atravs
da administrao pblica.
O Sistema de Planejamento Territorial e Gesto Democrtica, segundo a lei, deve
promover as condies de debate e gerenciamento do planejamento territorial, sendo sua
instncia de confronto e deliberao o Conselho Municipal de Desenvolvimento
Territorial- CMDT145 o qual constitui pea fundamental do processo de gesto. Esse tem a

144
Quanto aos instrumentos de induo do desenvolvimento urbano e interveno no solo, o plano prev: i)
outorga onerosa do direito de construir; ii) transferncia do direito de construir; iii) operaes urbanas
consorciadas; iv) direito de preempo; v) direito de superfcie; vi) consrcio imobilirio; vii) fundo
municipal de desenvolvimento territorial; viii) reas especiais (reas especiais de interesse institucional, reas
especiais de interesse social, reas especiais de urbanizao e ocupao prioritria, e reas especiais de
interesse ambiental) (PDDTC, 2004)
145
Devem fazer parte do Conselho Municipal de Desenvolvimento Territorial 25 (vinte e cinco) membros
titulares e seus respectivos suplentes, eleitos ou indicados pelos respectivos rgos ou categorias e
homologados pelo Prefeito Municipal, com renovao quadrienal e obedecendo a seguinte composio (com
designao de um nmero especfico para cada categoria: i) 08 (oito) representantes de entidades
governamentais vinculados s questes de desenvolvimento territorial, assim distribudos (dos nveis federal,
estadual e municipal); ii) 08 (oito) representantes de entidades no-governamentais definidos por ocasio das
 174

finalidade de formular e aprovar polticas, planos, programas e projetos de

desenvolvimento territorial, ao qual compete uma srie de atribuies de carter
propositivo permitindo aprofundamentos, debates e modificaes da lei municipal.
Constitu-se tambm como canal direto de dilogo com as demandas da sociedade. Esse
conselho teve um papel fundamental na ampliao do debate acerca do plano diretor e suas
implicaes para a sociedade e foi palco de acirrados embates e conflitos, por seu carter
deliberativo. foi nessa instncia que se desenrolaram as iniciativas do processo de reviso
que ser discutido no prximo item.
Pensamos que as movimentaes, os debates e as decises ocorridas no mbito
desse conselho deveriam ser mais publicizadas pelos meio de comunicao, a fim de trazer
a pblico as discusses de grande interesse coletivo. Acreditamos que somente um trabalho
a longo prazo pode fazer com que a populao em geral sinta-se encorajada a debater sobre
as questes territoriais. Uma maior divulgao e debate facilitaria a atuao de agentes
representantes dos interesses coletivos e comunitrios. Outro fator que opera como entrave
participao o horrio e a frequncia com que as reunies do conselho ocorrem. Em
geral, elas acontecem em dias de semana e em horrio comerciais, o que dificulta a
participao de representantes de comunidades. Verifica-se que a participao de
representantes interessados na defesa dos interesses coletivos extremamente extenuante,
devido grande presso que exercida sobre eles nas disputas entre os interesses coletivos
e corporativos - sobretudo aqueles representados pelos investidores de terras. Muitas vezes,
os constantes conflitos acabam por afastar tais representantes, abrindo grande espao de
manobra aos interesses de grupos privilegiados.
No quadro geral, avaliamos a iniciativa do plano diretor de 2004 como um
importante passo para o debate coletivo do desenvolvimento territorial no municpio, para
a incluso de outros setores da sociedade nessa discusso - que no somente os polticos,
tcnicos e investidores - bem como para a reflexo acerca da implantao dos planos
diretores orientados pelo Estatuto da Cidade. Observamos que os conflitos territoriais mais
expressivos do municpio foram contemplados na discusso, leitura e proposio das
estratgias, programas e aes orientadas ao ordenamento territorial. Da mesma forma, os
potenciais locais sob forma de experincias pioneiras de gesto democrtica em prol de

conferncias municipais de avaliao do PDDTC (trabalhadores, sociedade civil, conselhos municipais,

associao de profissionais, entidades empresariais, ambientais e educacionais); e iii) 08 (oito) representantes
das regies geogrficas de planejamento definidas por Lei Complementar e escolhidos atravs de plenrias
realizadas com as comunidades, por ocasio das conferncias municipais de avaliao do PDDTC.
 175

interesses coletivos, tambm foram contemplados. Foram aprofundadas tambm

interessantes propostas de carter tcnico e administrativo, bem como indicados caminhos
para a consecuo da gesto participativa encarada como instncia fundamental para a
implantao do plano. Porm, muitos dos instrumentos propostos no puderam ser
amplamente utilizados como foram previstos. Dois anos e meio aps a sua aprovao
houve o processo de reviso com vistas a contemplar eventuais ajustes no curso da
implementao do plano. O que decorreu desse momento ser melhor detalhado a seguir.
Nesse meio tempo, ao final do ano de 2005, um canditado da oposio venceu as
eleies para prefeito assumindo o cargo a patir do ano de 2006146. O processo de
discusso que at ento estava em andamento encontrou evidentes resistncias, como j
antecipavam os debates recorrentes no Conselho de Desenvolvimento Territorial147.
O processo de reviso do plano diretor espelhou, desde sua gnese, uma forma de
conduta, referente aos processos de debate e resoluo dos conflitos de interesses, um tanto
distinta daquele processo anterior que marcou a construo do plano diretor de 2004.
Presume-se que essa guinada constitui reflexo da mudana poltico-administrativa que o
municpio testemunhou desde o comeo de 2006148.
Mediante a proximidade da data referente reviso do plano diretor, a Secretaria de
Pesquisa e Planejamento da Prefeitura de Chapec entrou em contato com algumas
organizaes, sobretudo aquelas representativas do setor imobilirio, das classes
profissionais e dos meios acadmicos fixando uma data para a entrega de propostas de
reviso do plano vigente149. Representantes das agroindstrias ainda no haviam se
manifestado formalmente naquele momento.
A Secretaria de Pesquisa e Planejamento da Prefeitura Municipal reuniu e listou as
contribuies em 38 propostas objetivas de reviso do plano diretor. No Apndice A, desta

146
O candidato Joo Rodrigues do partido Democratas.
147
Nele, eram frequentes conflitos acerca da alterao de gravames, em especial aqueles com restrio de uso
tal como reas verdes, dentre outros embates (PMC / CDT, 2006).
148
A nova administrao nomeou a composio do alto escalo, como de praxe. Desde o princpio, j se fazia
notar uma crescente tenso em torno da gerncia e da conduo da implementao do plano, perceptvel na
mudana dos cargos dos principais responsveis tcnicos que participaram do processo de discusso e
elaborao do plano diretor de 2004. So eles, os arquitetos e urbanistas Flvio Cosme Gusatti e Ricardo
Rodrigues Monteiro, os quais tambm participavam do Conselho de Desenvolvimento Territorial na poca.
149
Fizeram proposies as seguintes entidades: i) CEC (Centro Empresarial Chapec); ii) ACIC (Associao
Comercial e Industrial de Chapec); iii) SIHRBASC (Sindicato de Hotis, Restaurantes, Bares e Similares de
Chapec); iv) ROTARY149; v) AEAO (Associao do Engenheiros e Arquitetos do Oeste)149; vi) AEAGRO
(Associao dos Engenheiros Agrnomos); vii) Universidade Comunitria Regional de Chapec
(UNOCHAPEC); e a Prefeitura Municipal de Chapec, atravs de suas secretarias como a viii) SDE
(Secretaria de Desenvolvimento Econmico) e xix) Secretaria de Pesquisa e Planejamento (SPP).
 176

tese, esto listadas as propostas organizadas segundo as entidades propositoras, bem como
uma avaliao acerca dos contedos propostos pelas mesmas.
Em linhas gerais, as propostas originadas dos setores empresariais, comerciais e
aqueles ligados s elites econmicas foram as mais numerosas. Expressavam um carter
bastante objetivo e direto, no que diz respeito ao estabelecimento de novos ndices
urbansticos a fim de aumentar o potencial construtivo do ordenamento territorial proposto
em 2004. Muitas delas, inclusive, em reas de interesse ambiental.
Com base nestas sugestes, o departamento de geoprocessamento da Secretaria de
Pesquisa e Planejamento da prefeitura elaborou um relatrio tcnico (PMC/SSP, 2006).
Esse relatrio analisou as propostas mais polmicas e tomando por base uma projeo de
dados emitiu um parecer tcnico, com o intuito de subsidiar a discusso daquelas propostas
encaminhadas bem como a deciso daqueles que iriam participar da votao sobre as
matrias. A maioria das anlises baseou-se em ponderaes acerca de relaes entre
densidade urbana, disponibilidade de infra-estrutura, usos existentes e condies de
escoamento virio, a partir dos dados mais recentes disponveis.
A concluso mais importante a que o documento chega aponta a falta de necessidade
de ampliao da malha urbanizada, pois foi constatado que aproximadamente 25% dos
lotes urbanos do municpio estavam ainda por serem ocupados. Consideraes foram feitas
segundo anlises de diferentes reas bem como a partir do carter das atividades que nelas
estavam ocorrendo, de modo que foi possvel realizar uma avaliao geral de como o plano
de 2004 estava sendo assimilado pelo conjunto da sociedade no tocante edificao dos
parmetros construtivos.
De forma geral, confirmaram-se as avaliaes decorrentes do estudo que subsidiou o
plano de 2004. Afinal, pouco tempo havia se passado desde ento. Alertou-se para os
impactos ambientais e infra-estruturais - sobretudo virios - que as propostas de aumento
dos ndices construtivos trariam. Reforou-se a necessidade de descentralizao das reas
mais dinmicas e o incentivo estruturao de reas de suporte a esses eixos mais
solicitados. Reafirmou-se a fragilidade das reas de remanescentes florestais e da bacia de
captao. Tambm foi reconhecida a questo dos conflitos que surgiriam entre as
atividades de carter primrio e a ampliao das reas produtivas ao longo das vias de
acesso ao municpio.
O relatrio tcnico foi divulgado no dia 07 de agosto de 2006 e enviado s entidades
proponentes, junto com o convite para a participao da reunio realizada no dia 10 de
agosto de 2006 e que determinou a reviso do plano vigente. A divulgao deste evento
 177

no foi to ampla quanto a que convocou a conferncia da cidade em 2001. O prprio

evento tambm teve uma durao curta, de um dia apenas, com pouco tempo para
discusso e votao das propostas. Pensamos que um processo como esse deveria ser
precedido de um movimento mais amplo de debate, tanto em termos do nmero de
participantes bem como do tempo e das oportunidades de discusso.
A votao transcorreu majoritariamente em prol dos interesses do setor imobilirio,
que ali estavam representados de maneira significativa. Ficou evidente que muitas decises
basearam-se em perspectivas particulares, referentes s reservas de terras pertencentes aos
diversos investidores que se uniram, naquele momento, a fim de fazer valer os interesses
da classe. Negociaes e interesses acerca da aprovao e reprovao das propostas e
emendas entre tais agentes eram publicamente expostos na plenria. Em geral, as propostas
de gravames destinados a aumentar os ndices construtivos foram aprovadas, inclusive em
reas de interesse ambiental e na bacia de captao de gua. Foi significativa a reprovao
de propostas que tinham como base de argumentao a mediao de conflitos urbano-
ambientais ou a ampliao de reas de interesse ou requalificao ambiental, as quais
foram pouco privilegiadas mesmo que tenham sido defendidas em plenria. No Apndice
B, desta tese, dispusemos um quadro sntese do resultado da votao das propostas e das
emendas, com nmero de votos e quorum, assim como uma anlise respeito das
propostas aprovadas, modificadas e rejeitadas.
Pensamos que essa reviso evidenciou movimentos significativos no jogo de foras
sociais, expressos a partir dos conflitos entre os atores. O resultado do dia 07 de agosto de
2006 trouxe de volta o mpeto colonizador das elites associadas ao monoplio da terra,
aps um perodo de duas gestes municipais, quando ficaram um tanto neutralizadas e
nutriram certos ressentimentos. O dia encerrou dividindo os participantes entre vitoriosos e
perplexos.
Todavia, o processo de reviso no findou a, devido repercusso causada pelo
carter que o conjunto das aprovaes evidenciou, ou seja, do beneficiamento de um setor
privilegiado em detrimento do todo da sociedade. Consideramos que essa repercusso
ficou mais evidente para os participantes daquele seminrio do que para a sociedade como
um todo, visto a pouca divulgao nos meios de comunicao ocorrida na poca.
Consideramos, tambm, que a modificao aprovada tornou o conjunto do plano
diretor contraditrio, pois os princpios constantes no plano agora conflitam com a
determinao do novo ordenamento territorial. Ou seja, o plano que buscava a
democratizao do acesso cidade, possivelmente induzir um ordenamento territorial
 178

mais excludente, tal qual ocorria com os planos realizados e criticados em dcadas
anteriores.
Nos desdobramentos decorrentes da reviso do plano, tambm foi determinante a
atuao individual de alguns indivduos150, que se articularam e mobilizaram tanto a
Cmara de Vereadores, como outros setores da sociedade, tais como a agroindstria, sob a
contestao da legitimidade daquele processo de reviso e o argumento que certas
propostas deveriam ser discutidas de forma mais consistente. Foi, inclusive, colocada em
questo a validade constitucional e legal do projeto, j que muitas das propostas
sobrepunham-se a determinaes de mbito federal, constantes na Carta Magna.
Foi a partir dessa polmica que foi sugerida e aceita a constituio de uma comisso
especial de estudos, formada por trs vereadores151 da Cmara. Esse estudo teve o intuito
de aprofundar o entendimento das implicaes que as propostas mais polmicas que foram
aprovadas teriam perante o conjunto do territrio e da sociedade, j que o conhecimento
especfico da matria no to acessvel populao em geral, ficando restrito aos
tcnicos da rea e aos investidores. Outra atribuio dessa comisso foi a de promover esse
debate mais amplo com a sociedade. Juntamente com a discusso das matrias em questo,
foram realizados encontros com setores da sociedade, de modo a promover tanto a
divulgao e discusso do contedo, quanto o recolhimento de novas sugestes. Dessa
dinmica resultou um documento auxiliar a Cmara de Vereadores, para que os vereadores
pudessem ponderar acerca do contedo da reviso no momento da votao definitiva que
sancionaria as novas alteraes do plano.
A comisso dos vereadores sistematizou uma metodologia de trabalho, a qual
definiu cinco grupos temticos152 a partir dos quais tanto interessados quanto
representantes institucionais puderam se reunir, discutir as propostas e aprofund-las, a fim
de emitir um parecer acerca daqueles assuntos. Tambm foram organizados pequenos
seminrios e reunies em instituies153 e associaes de bairro, com o intuito de ampliar o
alcance do debate.

150
Dentre esses, citamos em especial o arquiteto e urbanista Flvio Cosme Gusatti, o engenheiro Antnio
Baptiston da Companhia de gua e Saneamento (CASAN) e o vereador Paulinho da Silva,
151
Paulinho da Silva (presidente), Ulda Baldissera (relatora) e Clio Portela (membro).
152
Cada grupo contou com um coordenador e um relator, que reuniram e sistematizaram as discusses e
contribuies coletivas acerca: i) da criao da MUT (macrorea urbana de transio); ii) do debate sobre a
ampliao da faixa de UFRT (unidade funcional de requalificao territorial) no Lageado So Jos (bacia de
captao); iii) do debate sobre a criao da UFPIP (unidade funcional de produo industrial prioritria) na
SC-480; iv) da discusso sobre a taxa de ocupao nas reas verdes; e v) do debate sobre a legalidade e
constitucionalidade do projeto.
153
No mbito das reunies com a comunidade, foi realizado um seminrio na universidade local
(UNOCHAPECO) que promoveu: a exposio das propostas e de pareceres de especialistas; um debate
 179

Cada grupo estabeleceu sua sistemtica de encontros e de comunicao, a fim de

fomentar o debate e redigir as consideraes finais, apoiados em um cronograma de
trabalho. A composio dos grupos temticos caracterizou-se por ser multidisciplinar e
diversificada, em termos institucionais. Havia a presena mais expressiva de profissionais
e tcnicos ligados s instituies pblicas de pesquisa e de ensino. O setor privado teve a
adeso de representantes das agroindstrias instaladas no municpio. O setor empresarial e
imobilirio fez-se presente, mas em menor nmero, diferentemente dos eventos ocorridos
no seminrio de reviso.
Este fato nos leva a ponderar que o movimento promovido pela comisso de
estudos atraiu e oportunizou a expresso de setores que foram menos contemplados
anteriormente na reviso do plano. Assim, nos parece que esse evento constituiu uma
oportunidade de aprofundamento e ampliao do debate acerca das modificaes, mas no
necessariamente um espao de confronto e negociao direta das propostas. Todavia, no
negamos a validade do movimento gerado. Pelo contrrio, o consideramos de vital
importncia para o amadurecimento das experincias da sociedade com relao
participao na gesto pblica. Tambm, consideramos que esse foi um processo mais
amplo do que o realizado na reviso do plano, tanto em termos de representatividade
numrica e quanto de composio da sociedade, alm de mais democrtico por conta da
sistemtica de trabalho adotada a qual previa momentos de reflexo, debates e proposies,
o que permitiu o fechamento do ciclo de entendimento dos participantes.
O dia 16 de abril de 2007 foi estabelecido como prazo final para o envio das
consideraes dos grupos, a fim de serem reunidas e debatidas em plenria final no dia 26
de abril de 2007. Na plenria, as consideraes foram socializadas, debatidas, votadas e
reunidas no relatrio final da comisso (CEC, 2007)154. Esse contedo serviu de base para
a elaborao da emenda substitutiva encaminhada ao presidente da Cmara de Vereadores,
aproximadamente um ms aps a plenria, em 28 de maio de 2007 (SILVA, 2007). A
emenda esclareceu a dinmica desenvolvida pela comisso e afirmou que o documento
traduzia a vontade dos inmeros cidados que participaram do processo.
De modo geral, o relatrio refletiu uma postura em favor da manuteno dos
parmetros estabelecidos no ordenamento territorial do PDDTC de 2004, sobretudo no

pblico; a organizao dos grupos temticos para discusso de propostas em plenria final. O seminrio
contou com presena significativa de acadmicos graduandos.
154
Segundo comunicao enviada (SILVA, 2007a), a comisso organizou mais de 20 atividades com
lideranas comunitrias, ambientalistas, empresrios e juristas, reunindo cerca de 900 pessoas, por ocasio da
formulao do relatrio tcnico.
 180

caso das matrias de cunho urbano-ambiental como a preservao da bacia de captao e

a restrio de uso das reas especiais de requalificao ambiental.
Um ms aps a apresentao da emenda substitutiva, em julho de 2007, os
vereadores da base de apoio ligada admnistrao vigente votaram contra o relatrio da
comisso que estudou as alteraes (SILVA, 2007a), bem como a emenda substitutiva
encaminhada. Foi esta mesma postura que pautou a sesso da Cmara Municipal de
Chapec destinada a votar a sanso das propostas de reviso de meados de 2006. Assim, na
sesso ordinria do dia 16 de outubro de 2007 (CMC, 2007), o projeto foi a votao, tendo
sido aprovado pela Cmara de Vereadores.

4.3 CONFLITOS URBANO-AMBIENTAIS E O PLANEJAMENTO URBANO

A realizao do estudo de caso e da observao emprica nos possibilitou a

concluso de idias que temos defendido ao longo desse trabalho. Consideramos que o
estudo desta experincia foi vlido, pois permitiu avaliar alguns dos esforos recentes no
mbito do planejamento urbano a fim de promover polticas pblicas de cunho territorial.
Ao longo da observao emprica e da pesquisa realizada acerca do contexto scio-
histrico que propiciou a formao territorial de Chapec e regio, pudemos reconhecer o
reflexo de diversas dinmicas, que foram explanadas ao longo dos captulos precedentes e
que se referiam ao contexto nacional e internacional de questes urbanas e ambientais. Os
problemas urbano-ambientais encontrados em Chapec e regio puderam ser
compreendidos, em nossa avaliao, a partir de uma abordagem dialgica que interpretou o
territrio luz de aspectos sociais, histricos, econmicos e polticos, tal como procuramos
trabalhar os contedos dos captulos precedentes. A insero progressiva da lgica de
(re)produo capitalista ao longo do processo histrico observado na regio tem
promovido impactos scio-ambientais expressivos, assim como a gerao dos problemas
urbano-ambientais nas ltimas dcadas.
Reconhecemos trs fases significativas que demonstram mudanas territoriais na
regio, segundo a insero da lgica capitalista, so elas: (i) realizao dos ciclos
econmicos calcados na explorao dos recursos naturais e das atividades primrias
madeira, erva-mate e agropecuria ; (ii) consolidao da agroindstria; e (iii) o
surgimento do agronegcio. Essa interpretao relaciona-se com a teorizao de Santos e
Silveira (2001) que, a partir da noo de sistemas tcnicos como o conjunto de objetos e
 181

formas de fazer e regular, reconhecem a sucesso dos meios que esses sistemas acabam por
produzir que so o meio natural, o meio tcnico e o meio tcnico-cientfico-informacional,
tal como observamos acima.
A sucesso destes meios tcnicos tem gerado e agravado impactos scio-
ambientais, tais como a exausto dos recursos florestais e do solo, o comprometimento dos
recursos hdricos, a expropriao material e imaterial de comunidades indgenas, caboclas
e de pequenos agricultores. Mais recentemente, com a realizao do meio tcnico e de
fortes indcios do surgimento do meio tcnico-cientfico-informacional, tem havido o
incremento do fenmeno urbano, sendo Chapec umas das principais localidades a
polarizar essas dinmicas na regio oeste catarinense. A insero da lgica do capital na
produo do solo urbano, capitaneada por grupos de elite representados por investidores de
terra e pelo empresariado local, tem contribudo para a gerao de problemas urbano-
ambientais. O poder poltico e econmico desses grupos de elite foi constitudo atravs dos
incentivos oferecidos pelo Estado em diversos momentos, como no empreendimento da
colonizao empresarial e no crescimento e estruturao agroindustrial no Oeste
Catarinense.
No tocante separao no tratamento das questes urbanas e ambientais nos
processos institucionais de ordenamento territorial, nossa principal hiptese de tese,
consideramos que o plano diretor de 1990 em Chapec expressa de modo evidente o
aspecto contraditrio e dicotmico dessa separao. O carter simplesmente regulatrio
das medidas de cunho ambiental inseridas na lei de 1990 no denota uma interpretao
dialgica dos processos que ocorrem entre a sociedade e a natureza, tanto que no
contriburam para a conservao ambiental no municpio. Ademais, a anlise das
incongruncias entre o texto e o ordenamento territorial proposto no antigo plano aponta,
em nosso ponto de vista, para a avaliao que o plano de 1990, se aparentemente no
incentivou, tambm teve uma postura pr-ativa perante os problemas urbano-ambientais do
municpio. possvel reconhecer que a meno proteo dos recursos naturais e
inteno de realizar uma reforma urbana de carter redistributivo, naquele plano, configura
uma adio ao corpo do texto da lei que no se reflete luz da anlise de seu contedo.
Ao contrrio, no plano diretor de 2004, pudemos apreender uma outra postura
referente ao enfrentamento dos problemas urbano-ambientais. Acreditamos que o texto
dessa lei, orientado pelo Estatuto da Cidade, esteve congruente com o ordenamento
territorial que propunha antes das mudanas ocorridas com a reviso do plano. O conjunto
das leis de 2004 reconhecia os diversos conflitos urbano-ambientais existentes no territrio
 182

e direcionava aes para seu enfrentamento, propunha novos instrumentos de regulao

baseados no potencial de impacto ambiental das atividades, previa a conservao das reas
de interesse ambiental - existentes e futuras - vinculando-a ao usufruto da coletividade,
incentivava a conduo de uma dinmica urbana que propiciasse a diversidade social e dos
seus espaos, visualizava a necessidade de integrao regional, indicava novos
aprofundamentos tcnicos para auxiliar o processo de planejamento, assim como assumia
dos processos de co-gesto e participao como aspectos fundamentais para a construo e
gesto do plano. Em suma, propunha novos arranjos tcnicos, administrativos e polticos
para a construo de uma cidade voltada s necessidades coletivas.
Outro aspecto que consideramos inovador no plano diretor de 2004 que o mesmo
consegue propor alguns encaminhamentos para a contradio observada nos enfoques
divergentes das leis urbanas e ambientais federais. A partir do reconhecimento dos
conflitos urbano-ambientais e da orientao de aes mediadoras - deixando aberta a
possibilidade de cumprimento da funo social da propriedade e do cumprimento dos
direitos difusos pela valorizao do espao pblico - o plano no se torna contraditrio
nem com a legislao urbana e nem com a ambiental e resolve a coliso de direitos
existente na esfera federal.
Todavia, por meio do processo de reviso do plano diretor, os grupos representantes
das elites ligadas ao mercado de terras e ao empresariado local modificaram o
ordenamento territorial originalmente proposto de modo a se auto-beneficiar, tornando o
novo ordenamento incongruente aos princpios inscritos no texto da lei.
A anlise do quadro geral que leva em considerao os dois planos diretores de
Chapec, assim como as discusses que realizamos sobre as questes de mbito nacional,
nos possibilita a interpretao de um processo mais amplo em curso. Nossa sugesto sobre
a ocorrncia de uma fase de transio de paradigmas parece se confirmar aqui.
Comparando os dois planos diretores, de 1990 e 2004, reconhecemos a gradativa insero
do padro da reforma urbana redistributiva, das questes ambientais e das propostas de co-
gesto e participao popular. No plano de 1990, os dois primeiros temas compareceram
apenas no corpo do texto, mas no na inteno de execuo prtica. No plano de 2004, os
trs itens compareceram tanto no texto quanto no ordenamento territorial proposto. Assim,
apesar dos entraves encontrados nas tentativas de implantao das novas propostas, nos
parece que estamos presenciando um processo de superao gradativa da problemtica
urbano-ambiental.
 183

Os reveses ocorridos por meio do processo de reviso do plano de 2004, em nosso

entendimento, atestam este momento transitrio pois explicitam a avaliao da co-
existncia de instrumentos regulatrios/reformistas e de propostas de co-gesto
participativa. Como observado, o emprego utilitrio de instrumentos regulatrios para fins
de beneficiamento de grupos j privilegiados acabam por anular os esforos empreendidos
nas tentativas de exerccio democrtico.
O movimento gerado contra a aprovao da reviso do plano que mobilizou
diversos setores da sociedade, apesar de no ter conseguido evitar a aprovao da reviso
na Cmara, nos leva a considerar que as experincias voltadas participao popular ainda
encontram-se em fase de amadurecimento. No caso de Chapec, os debates gerados pela
Comisso de Estudos em torno das questes urbano-ambientais foram relevantes para um
primeiro reconhecimento e articulao de representantes de diversos segmentos da
sociedade interessados na melhoria das condies urbanas e ambientais na cidade.
Reforamos, portanto, a idia de que debate e a articulao entre questes urbanas e
ambientais deve ser fomentada pelos diversos representantes da sociedade civil. A
observao emprica em Chapec nos sugere que as associaes e iniciativas ligadas ao
meio tcnico-profissional e intelectual, proveniente das camadas mdias brasileiras, tm
continuado a capitanear os debates acerca de questes de interesses coletivos.
A avaliao geral acerca do poder de implantao e capilaridade do plano de 2004
nas dinmicas do cotidiano e na sociedade aponta para a ainda tnue consolidao das
arenas de negociao com poder deliberativo, tal como o Conselho de Desenvolvimento
Territorial. Avaliamos que, no caso do plano diretor de 2004, os percalos implantao
do plano no se deram pela existncia de maiores problemas quanto ao preparo tcnico,
aos recursos humanos e materiais da municipalidade, ao oramento deficitrio ou mesmo
falta de articulao nas esferas governamentais. O que nos leva a sugerir que tem havido
certo avano na formulao de novos arranjos tcnicos155 e administrativos156 para o
fomento consecuo de polticas publicas de cunho territorial. Porm, o mesmo no se
pode dizer com relao aos arranjos polticos, pois o maior entrave implantao do plano
foi a ainda frgil instncia da gesto participativa. Conclumos, ento, que o fomento a
novos arranjos polticos que consigam alterar relaes de poder estabelecidas constitui
grande desafio consecuo de polticas pblicas de cunho territorial.

155
Tal como a utilizao das tcnicas informacionais, de geoprocessamento, bem como a criao de novos
instrumentos urbansticos - como aqueles elaborados no plano de 2004.
156
Tal como propostas orientadas pela valorizao da regionalizao, da descentralizao e da inter-
setorialidade.
 184

Isto nos leva a ponderar sobre nossa hiptese complementar de pesquisa que se
refere aos conflitos urbano-ambientais. Conclumos que o conflito urbano-ambiental pode
ser uma categoria de investigao interessante, apesar de no ser um fim em si mesmo e,
certamente, nem ser a nica nem a mais fcil maneira de propiciar processos democrticos.
A disposio ao enfrentamento dos conflitos urbano-ambientais permite o
(re)conhecimento e a reflexo acerca de diversos atores, interesses, noes, contextos,
decorrncias e possibilidades de interveno da sociedade sobre determinada questo ou
localidade. Caso haja uma arena deliberativa, os conflitos podem viabilizar momentos de
negociao, atravs da exposio e intercmbio de concepes, ampliando a esfera de
debate. Permite no s o reconhecimento de grupos e atores com interesses divergentes,
mas tambm convergentes e/ou complementares, de forma a viabilizar uma atuao
articulada (interinstitucional, interdisciplinar, entre movimentos sociais e outros).
Todavia, como observamos empiricamente, os conflitos per si no podem operar
transformaes estruturais que concretizem as mudanas esperadas, pois somente a atuao
concreta e solidria da sociedade pode faz-la. Porm, se a esfera de negociao
participativa no oportunizar o poder para a efetivao dos interesses coletivos,
configurando-se como um espao pouco democrtico, ao menos ficaro evidentes quem
so os atores, quais so seus interesses e intenes futuras na determinao de suas aes.
Dessa forma, tambm pode oportunizar a organizao de novos arranjos polticos e
coalizes para a articulao e/ou confronto futuros.
Como assinalou Leite (2006, pg 117-144), no h como reorganizar o territrio sem
repensar o modelo econmico, a localizao de atividades produtivas, o tipo de
urbanizao, a funo dos espaos no urbanizados, as necessidades especificas de grupos
sociais. A transformao do territrio, que favorea e espelhe maior diversidade de estilos
de vida, deve enfrentar as contradies do capitalismo, entendendo o conflito entre as
inovaes e o estabelecido. Implica entender o modo como se materializam localmente as
relaes econmicas, polticas e culturais resultantes das condies de evoluo da
sociedade. Nesse sentido, o conflito urbano-ambiental torna-se um indicador interessante,
que pode estimular a participao popular na formulao de polticas e planos originados
de condies regionais e locais de trabalho e de vida.
consideraes finais
 186

CONSIDERAES FINAIS

O dilema urbano-ambiental observado no processo de formao territorial brasileiro

reflexo da afirmao de antigas dicotomias que separam as noes de natureza e homem,
sociedade e cultura. Vises fragmentadas que no privilegiam a interao dialgica das
dinmicas scio-espaciais tm encarado os problemas urbano-ambientais como fruto de
dinmicas isoladas, de modo que muitas propostas que tentam combater esses impactos
negativos so caracterizadas como pertencentes ao campo do debate urbano ou ambiental,
dificilmente assumindo a abordagem relacional entre as duas reas.
A anlise das trajetrias que marcaram o processo de urbanizao e de defesa do
meio ambiente no pas nos mostrou que raramente as duas questes tm sido pensadas ou
tratadas de modo convergente, no mbito das polticas governamentais de cunho territorial,
apesar do cotidiano evidenciar frequentemente situaes onde ambos aspectos esto
presentes.
Esta viso fragmentada, a nosso ver, tambm propiciada por formas estanques de
interpretar como e porque estes problemas tm sido gerados. Dentre diversas reflexes e
maneiras de compreender tais questes, acreditamos que aquelas que privilegiam uma
abordagem scio-histrica, bem como dialgica, trazem pertinentes subsdios
compreenso da problemtica urbano-ambiental no pas, indicando possveis caminhos
para o seu enfrentamento por meio da vinculao da atuao de toda a sociedade no
tocante s prticas que venham alterar estruturas e relaes de poder vigentes em favor dos
interesses coletivos.
Em nosso entendimento, os problemas urbano-ambientais tm sido produzidos e
perpetuados devido ao domnio da lgica de (re)produo capitalista nas relaes sociais e
econmicas de modo geral e, sobretudo, na lgica de produo da cidade. A insero
subalterna do pas nas dinmicas do mercado global, alm de dificultar aes de
planejamento urbano que visem o enfrentamento das questes urbano-ambientais, tem
aprofundado ainda mais esses problemas.
No tocante s especificidades que marcaram a trajetria scio-histrica dos
processos urbano-ambientais do pas, observamos que no perodo entre 1940 e 1980
ocorreu o expressivo crescimento urbano no pas, de modo que o rpido crescimento das
cidades e a falta de polticas consistentes que orientassem um crescimento urbano mais
 187

equilibrado contriburam para a proliferao de diversos problemas de carter scio-

ambiental no territrio. Ao passo que preocupaes com o meio ambiente tiveram pouca
expressividade entre 1940 e 1980, no mbito governamental e das polticas pblicas. Em
geral, as medidas em prol do meio ambiente tiveram um carter pr-forma, a fim de
cumprir exigncias de rgos de financiamento estrangeiros.
Foi somente a partir da dcada de 1980 que a cidade passou a ser tratada como
parte da poltica de desenvolvimento e que surgiram vrios padres orientados ao
estabelecimento de parmetros possveis para a interveno urbana. Entretanto, a questo
ambiental e o enfrentamento dos problemas urbano-ambientais no compareciam como
contedos em nenhuma dessas propostas.
A transio entre a dcada de 1980 e 1990 marcou uma fase importante para o
amadurecimento democrtico no pas, sobretudo a partir dos debates da Constituinte e da
Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento realizada no Rio
de Janeiro em 1992. A Constituio Federal (C.F.) de 1988 e o processo de debate que a
antecedeu constituram momentos significativos para as questes urbana e ambiental no
pas. Encontramos diversas semelhanas nos processos que tm caracterizado as
legislaes urbana e ambiental na C.F. Porm, mesmo havendo essas similitudes, no
encontramos sinais de que tivesse havido uma articulao expressiva entre os grupos que
fomentaram os debates em cada rea. Dentre outros fatores, acreditamos que essas
semelhanas ocorram porque essas so questes que se originam a partir da mesma
dinmica, calcada na preponderncia do aspecto econmico, em detrimento da dimenso
social e ambiental.
Dentre diversos aspectos relacionados consecuo de polticas pblicas urbanas e
ambientais, pensamos que houve um avano mais expressivo nas orientaes de carter
legal e normativo expressas atravs das leis federais. A interpretao desse conjunto
jurdico nos remeteu ao reconhecimento da influncia de modelos estrangeiros que, em
nossa viso, careceria de uma contextualizao face conformao societal e cultural
brasileira.
Assim, somente no sculo XXI que a preocupao sobre a convergncia de
questes urbanas e ambientais comeou a surgir de forma mais expressiva no campo das
polticas pblicas. O Estatuto da Cidade incorporou a noo de cidade sustentvel como
um direito, reconheceu instrumentos legais para o exerccio da funo social da
propriedade e delegou ao plano diretor o papel de amlgama e instrumento norteador dos
 188

projetos coletivos que deveriam ser desenhados pelos diversos atores sociais, a partir do
processo participativo e democrtico.
A interpretao acerca da sustentabilidade urbana, expressa na lei urbana, remete ao
sentido da distribuio das benesses do desenvolvimento urbano e do cumprimento da
funo social da propriedade. Desta maneira, consideramos que a incorporao da noo
de sustentabilidade urbana no Estatuto da Cidade consistiu, em princpio, de uma
incluso/atualizao de termos, de modo que ainda h muito que se refletir acerca do que
seja sustentabilidade urbana em nosso pas e de como ela deve ser alcanada. A legislao
ambiental, por sua vez, tambm no avana muito na considerao de matrias que
reconheam o meio ambiente urbano.
A avaliao exposta acima corrobora o pensamento acerca da contradio existente
entre as duas legislaes, tambm expressa na coliso de direitos entre elas em alguns
casos, uma vez que as leis urbanas visam promoo da funo social da cidade por meio
da regulao da propriedade privada da terra, enquanto que as leis ambientais orientam-se,
em essncia, esfera e ao espao pblico. Essa contradio denota um desencontro, em
nossa interpretao, como se cada legislao tratasse de uma poro diferenciada do
espao, que no conversam entre si, o que refora a tese de que as questes so tratadas de
maneira separada nessas leis.
Como ambas as legislaes tm nos mecanismos de participao e co-gesto os
principais fatores para a consecuo destas leis, conclumos que a articulao das questes
urbano-ambientais deve surgir prioritariamente a partir das aes de organizaes
representativas da sociedade civil que deve superar a etapa da denncia dos problemas
urbano-ambientais para promover coalizes polticas que consigam vincular a atuao de
toda a sociedade em torno de mudanas estruturais. Assim, consideramos necessria a
estruturao de novos arranjos tcnicos, administrativos e polticos que operem em prol
dos interesses coletivos no territrio, vinculando o sentido de bem comum como foco das
polticas pblicas.
A anlise do contedo de ambas as leis tambm nos leva a sugerir que h em curso
um momento de transio referente s bases paradigmticas que orientam as formas de
pensar e agir sobre as questes territoriais. Reconhecemos tanto a persistncia de velhas
frmulas - instrumentos de cunho regulatrio e reformista - assim como a proposio de
novas alternativas de abordagem - mecanismos de descentralizao, co-gesto e
participao popular - sendo que prticas orientadas gesto participao ainda
encontram-se em fase de maturao.
 189

As reflexes oportunizadas pelo estudo de caso sobre Chapec confirmaram

diversas afirmaes mencionadas acima. A anlise dos planos diretores do municpio nos
sugere que tambm est a ocorrer um processo de superao gradativa da problemtica
urbano-ambiental, mesmo que em muitos casos a utilizao dos instrumentos de cunho
regulatrios/reformistas, por parte de agentes privilegiados em prol de interesses prprios,
acabe anulando esforos orientados gesto participativa. A observao emprica nos
demonstrou que o maior entrave implantao de planos diretores coerentes aos princpios
democrticos ainda refere-se frgil instncia da gesto participativa. Consideramos que o
fomento a novos arranjos polticos que consigam alterar relaes de poder estabelecidas
constitui grande desafio consecuo de polticas pblicas de cunho territorial.
Mediante a participao dos debates em torno das questes urbano-ambientais em
Chapec, conclumos que o conflito urbano-ambiental, apesar de no ter o poder de operar
per si transformaes estruturais que concretizem mudanas esperadas, configura-se como
categoria de investigao pertinente compreenso dialgica dos fatores e processos
envolvidos em tais questes, alm de oportunizar meios de articulao para a atuao da
sociedade.
Em suma, conclumos que a fim de enfrentar o dilema urbano-ambiental que tem
caracterizado a formao do territrio brasileiro devemos, cada vez mais, tentar promover
o dilogo urbano-ambiental para que a sociedade e o territrio se transformem em prol dos
interesses coletivos.
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 202

apndices
 203

APNDICE A: Propostas para o processo de reviso do plano diretor

Fonte: PMC-SPP (2006)
Elaborao: Camila Fujita (2008)

N 157 Entidade
Proposta
1 Gravame de UFDD1 na Rua Borges de Medeiros, no trecho entre as ruas So CEC
Pedro e Jonh Keneddy (na poca UAM)
2 Gravame de UFDD2 na Av. Sete de Setembro (na poca UFDD1) CEC
3 Excluso do limite de altura para os edifcios na poca era 14 (MUC), 11 CEC
(UFDD1); 8 (UFDD2); e 4 (UAM) pavimentos.
4 Criao da MUT (Macrorea Urbana de Transio), ao redor da MUC, com CA CEC
bsico de 3,6 e CA mximo de 4,4
5 Diminuir o afastamento mnimo lateral das edificaes (na poca de 1,50m) na CEC
MUC, MUT, UFDDs e UAM, para 5% da testada do lote.
6 Ampliao da faixa da UFDD1 para 60m, medindo a partir do alinhamento CEC
predial do lote.
7 Ampliao da faixa da UFDD2 para 120m, medindo a partir do alinhamento CEC
predial do lote.
8 Aumento do CA bsico da UFDD1 para 3,6 (na poca era 2,6) CEC
9 Aumento do CA bsico da UFDD2 para 4,2 (na poca era 2,6) CEC
10 Aumento do CA bsico da AEIA para 0,4 (na poca era 0,2) e da taxa de CEC
ocupao para 20% (na poca era 10%).
11 Aumento da taxa de ocupao do embasamento da MUC para 90% (na poca CEC
era 80%).
12 Aumento dos ndices de TO e CA em 40%, para a UFRT, UFDDB da Av. CEC/
Leopoldo Sander e UFPIP da SC- 480 ACIC
13 Aumento da faixa da UFRT para 500m para cada lado da rodovia Plnio Arlindo CEC/
de Ns (na poca era de 100m + 20m + 35m=155m) ACIC
14 Ampliao da faixa da UFRT para o trecho municipal localizado ao longo da CEC/
BR-282, a partir do trevo de acesso a Chapec, nos dois sentidos. ACIC
15 Ampliao da faixa da UFPIP at o posto de fiscalizao da fazenda estadual da CEC/
linha Serrinha. ACIC
16 Ampliao da faixa da UFPIP ao longo da SC-480, para 2000m de cada lado, a CEC/
partir do eixo da rodovia (na poca era de 155m).at o posto de fiscalizao da ACIC
fazendo estadual da linha Serrinha.
17 Eliminao do recuo frontal de 4,00m nas vias gravadas como UFDD2. CEC/
ROTARY
18 Proibio para o funcionamento de novos motis e drive-in. CEC/
SIHRBASC
19 Implementar o gravame de UFDDB ao longo da via de ligao entre os bairros AEAO/
Belvedere e Vila Rica. AEAGRO
20 Definir limite de rea impermeabilizada para o lote, para possibilitar a AEAO/
infiltrao mnima de gua de chuva no solo e a drenagem do terreno. AEAGRO
21 Diminuir o afastamento mnimo lateral das edificaes (na poca de 1,50m) para AEAO/
8% da testada ou 1,00m o que resultar maior. AEAGRO
22 Proibir as atividades de mdio e alto impacto ambiental nas unidades territoriais AEAO/
incidentes na bacia do Lajeado So Jos AEAGRO
23 Restringir os parcelamentos do solo nas unidades territoriais incidentes na bacia AEAO/
do Lajeado So Jos, mediante a tramitao e apreciao no CMDT e a AEAGRO
realizao de EIA/RIMA e EIV/RIV.
24 Atualizar e ampliar o gravame de AERAs, as quais devem ser preservadas e AEAO/
disponibilizadas ( mdio e longo prazos) para o uso pblico. AEAGRO
25 Ampliar o gravame de AEIS para a diversificao de projetos de HIS, com AEAO/
preferncia para o atendimento das classes sociais menos favorecidas. AEAGRO
26 Reduzir os ndices urbansticos nos lotes localizados no entorno imediato de UNOCHAPEC

157
Para compreenso das siglas referentes s unidades territoriais, ver Anexos constantes desse trabalho.
 204

praas pblicas. AEAO/AEAGRO

27 Manter os ndices construtivos existentes nas AEIAS e inibir as construes UNOCHAPEC
28 Definio de CA bsico nico e igual a 2,0 para a MRDU (excetuando-se as UNOCHAPEC
zonas de preservao ambiental), e outorga onerosa do direito de construir para
coeficientes superiores a esse valor.
29 Gravame de UFDD1 ao longo do futuro prolongamento sul da Av. Lopoldo PMC/SDE
Sander e reas contguas Rua Frei Bruno regio de desenvolvimento
30 Gravame de UFDD1 no prolongamento sul da Av. Getlio Vargas, at a Pascoal PMC/SSP
Cortelini
31 Gravame de UFDD2 na via entre o distrito industrial Flvio Baldissera e a SC- PMC/SSP
480
32 Ampliao da MEUF, em 200m alm da via que definia seu limite anterior PMC/SSP
33 Gravame de UFDD1 nas vias principais vias urbanas do distrito Mal. Bormann. PMC/SSP
34 Gravame de UFDD2 na SC-480, ao longo da rea urbana do distrito de Mal. PMC/SSP
Bormann.
35 Ampliao de UFDD2 ao longo da Av. Atlio Fontana, at o trevo de acesso PMC/SSP
Guatambu.
36 Gravame de UFFAs ao longo da BR 283 no trecho oeste. PMC/SSP
37 Gravame de UFDDB ao longo das vias Antonio Caleffi e Araras e sua conexo PMC/SSP
ao trevo de acesso Guatambu.
38 Nova demarcao de AEIAs conforme mapa proposto PMC/SSP

Fizeram proposies as seguintes entidades: i) CEC (Centro Empresarial

Chapec)158; ii) ACIC (Associao Comercial e Industrial de Chapec)159; iii) SIHRBASC
(Sindicato de Hotis, Restaurantes, Bares e Similares de Chapec)160; iv) ROTARY161; v)
AEAO (Associao do Engenheiros e Arquitetos do Oeste)162; vi) AEAGRO (Associao
dos Engenheiros Agrnomos)163; vii) Universidade Comunitria Regional de Chapec
(UNOCHAPEC)164; e a Prefeitura Municipal de Chapec, atravs de suas secretarias
como a viii) SDE (Secretaria de Desenvolvimento Econmico)165 e xix) Secretaria de
Pesquisa e Planejamento (SPP)166.
As organizaes de profissionais formularam propostas de cunho restritivo, nos
casos das reas de suscetibilidade ambiental, bem como sugesto de ampliao de
gravames para reas especiais mediante novos estudos, e ampliao de ndices construtivos

158
A entidade props: 11 propostas individualmente; 05 propostas com ACIC; 01 proposta com o Rotary e
01 proposta com SIHRBASC; totalizando 18 propostas ao todo.
159
A entidade props: 05 propostas conjuntas com a CEC.
160
A entidade props: 01 proposta conjunta com a CEC.
161
A entidade props: 01 proposta conjunta com a CEC.
162
A entidade props: 07 propostas conjuntas com AEAGRO; e 01 proposta conjunta com AEAGRO e
UNOCHAPEC; totalizando 08 propostas ao todo.
163
A entidade props: 07 propostas conjuntas com AEAO; e 01 proposta conjunta com AEAGRO e
UNOCHAPEC; totalizando 08 propostas ao todo.
164
A entidade props: 01 proposta individualmente; e 01 proposta conjunta com AEAGRO e AEAO;
totalizando 02 propostas.
165
A secretaria props: 01 proposta individualmente.
166
A secretaria props: 09 propostas individualmente.
 205

em casos mais especficos, tal como a proposta de transio entre as reas de maior e
menor potencial construtivo.
O documento enviado pela universidade local (UNOCHAPEC, 2006)167 fazia uma
discusso mais ampla sobre novas possibilidades de estabelecimento de controle
urbanstico a partir da discusso de parmetros baseados na construo da paisagem futura,
critrios de insolao e reas verdes, bem como apontava a necessidade de maior afinco no
tratamento das reas de mananciais do municpio. Foram sugeridas somente duas propostas
objetivas, uma de carter restritivo, no caso das reas ambientais, e outra que propunha o
ndice nico.
As propostas das secretarias da prefeitura municipal orientaram-se a ampliar e
atualizar o gravame a outras reas do municpio, no contempladas no zoneamento de
2004, adotando uma postura de continuidade e ajuste ao plano vigente.

167
Documento formulado a partir das contribuies de docentes dos cursos de Arquitetura e Urbanismo,
Geografia e Construo Civil. Alguns dos componentes faziam parte, na poca, do Conselho de
Desenvolvimento Territorial (UNOCHAPEC, 2006).
APNDICE B: Votao das emendas da reviso do plano diretor
Fonte: PMC-SPP (2006a)
Elaborao: Camila Fujita (2008)

N PROPOSTAS e EMENDAS (votos e quorum) A/R168 Entid.

1 Gravame de UFDD1 na Rua Borges de Medeiros, no trecho entre as ruas So A CEC
Pedro e Jonh Keneddy (na poca UAM).
APROVADA (88 votos favorveis, 10 votos contrrios, quorum de 98)
2 Gravame de UFDD2 na Av. Sete de Setembro (na poca UFDD1) A CEC
APROVADA (90 votos favorveis, 12 votos contrrios, quorum de 102)
3 Excluso do limite de altura para os edifcios na poca era 14 (MUC), 11 A CEC
(UFDD1); 8 (UFDD2); e 4 (UAM) pavimentos.
APROVADA (55 votos favorveis, 43 votos contrrios, quorum de 98)

Emenda 1: (modificativa) Excluso do limite de altura apenas na MUC

REPROVADA (24 votos favorveis, 74 votos contrrios, quorum de 98).
4 Criao da MUT (Macrorea Urbana de Transio), ao redor da MUC, com A CEC
CA bsico de 3,6 e CA mximo de 4,4 .
APROVADA (55 votos favorveis, 34 votos contrrios, quorum de 89).

Emenda 1: (modificativa) Reduzir o gravame com limite at a rua Mato Grosso

(limite oeste); nmero de pavimentos=6; CAbs.=3,0; CAmx=4,0;
atividades=UFDD1. REPROVADA (24 votos favorveis, 74 votos contrrios,
quorum de 89).
5 Diminuir o afastamento mnimo lateral das edificaes (na poca de 1,50m) na A CEC
MUC, MUT, UFDDs e UAM, para 5% da testada do lote.
APROVADA (50 votos favorveis, 30 votos contrrios, quorum de 80)
6 Ampliao da faixa da UFDD1 para 60m, medindo a partir do alinhamento A CEC
predial do lote.
APROVADA (42 votos favorveis, 19 votos contrrios, quorum de 61)
7 Ampliao da faixa da UFDD2 para 120m, medindo a partir do alinhamento A.E. CEC
predial do lote. +
REPROVADA (12 votos favorveis, 49 votos contrrios, quorum de 61) mod

Emenda 1: (modificativa) Deixar a ampliao para 60m. APROVADA (43

votos favorveis, 18 votos contrrios, quorum de 61).
8 Aumento do CA bsico da UFDD1 para 3,6 (na poca era 2,6). A CEC
APROVADA (30 votos favorveis, 27 votos contrrios, quorum de 57)
9 Aumento do CA bsico da UFDD2 para 4,2 (na poca era 2,6). A.E. CEC
REPROVADA (12 votos favorveis, 43 votos contrrios, quorum de 55) +
mod
Emenda 1: (modificativa) Alterar o ndice de CA para 3,6. APROVADA (37
votos favorveis, 18 votos contrrios, quorum de 55).
10 Aumento do CA bsico da AEIA para 0,4 (na poca era 0,2) e da taxa de A CEC
ocupao para 20% (na poca era 10%).
APROVADA (35 votos favorveis, 20 votos contrrios, quorum de 55)
11 Aumento da taxa de ocupao do embasamento da MUC para 90% (na poca A CEC
era 80%).
APROVADA (37 votos favorveis, 16 votos contrrios, quorum de 53)

Emenda 1: (supressiva) Manter 80% no embasamento e definir em 90% no

subsolo. REPROVADA (2 votos favorveis, 51 votos contrrios, quorum de 53).
12 Aumento dos ndices de TO e CA em 40%, para a UFRT, UFDDB da Av. A.E. CEC/
Leopoldo Sander e UFPIP da SC- 480 Ver na poca qto + ACIC
REPROVADA (15 votos favorveis, 40 votos contrrios, quorum de 55). mod

168
Legenda: A (aprovada a proposta); A.E. (aprovada a emenda) + mod. (modificativa) + adit. (aditiva) +
sup. (supressiva).
 207

Emenda 1: (modificativa) Ampliar a taxa de ocupao da UFRT para 50% -

TO=0,5. APROVADA (36 votos favorveis, 19 votos contrrios, quorum de 55).
13 Aumento da faixa da UFRT para 500m para cada lado da rodovia Plnio A.E. CEC/
Arlindo de Ns (na poca era de 100m + 20m + 35m=155m). + ACIC
REPROVADA (22 votos favorveis, 27 votos contrrios, quorum de 49) mod

Emenda 1: (modificativa) Alterar a faixa de 500m para 250m. APROVADA (33

votos favorveis, 16 votos contrrios, quorum de 49)
14 Ampliao da faixa da UFRT para o trecho municipal localizado ao longo da A CEC/
BR-282, a partir do trevo de acesso a Chapec, nos dois sentidos. ACIC
APROVADA (23 votos favorveis, 22 votos contrrios, quorum de 45)
15 Ampliao da faixa da UFPIP at o posto de fiscalizao da fazenda estadual A.E. CEC/
da linha Serrinha. + mod ACIC
APROVADA (32 votos favorveis, 12 votos contrrios, quorum de 44)

Emenda 1: (modificativa) Definir nas UFPIPs faixa de 250m. APROVADA (35

votos favorveis, 9 votos contrrios, quorum de 44).
16 Ampliao da faixa da UFPIP ao longo da SC-480, para 2000m de cada lado, a A CEC/
partir do eixo da rodovia (na poca era de 155m).at o posto de fiscalizao da ACIC
fazendo estadual da linha Serrinha.
APROVADA (27 votos favorveis, 15 votos contrrios, quorum de 42)

Emenda 1: (modificativa) Limitar o gravame da UFPIP at o distrito de Mal.

Bormann, com 500m de cada lado. REPROVADA (8 votos favorveis, 34 votos
contrrios, quorum de 42).
17 Eliminao do recuo frontal de 4,00m nas vias gravadas como UFDD2. A CEC/
APROVADA (47 votos favorveis, 19 votos contrrios, quorum de 66) ROTARY

Emenda 1: (supressiva) Impor o recuo frontal de 4m inclusive para o uso

comercial REPROVADA (7 votos favorveis, 59 votos contrrios, quorum de 66).
18 Proibio para o funcionamento de novos motis e drive-in. A.E. CEC/
REPROVADA (nenhum voto favorvel, 98 votos contrrios, quorum de 98) + SIHRBAS
mod C
Emenda 1: (modificativa) Permitir nas BRs e SCs, UFPIP e UFRT vias de
acesso e sada do municpio. APROVADA (51 votos favorveis, 47 votos
contrrios, quorum de 98)
Emenda 2: Regulamentao das unidades funcionais para instalao de Motis e
Drive-in, exceto a MUC e UAM. REPROVADA (18 votos favorveis, 80 votos
contrrios, quorum de 98).
19 Implementar o gravame de UFDDB ao longo da via de ligao entre os bairros A.E. AEAO/
Belvedere e Vila Rica. + AEAGRO
REPROVADA (51 votos favorveis, 54 votos contrrios, quorum de 105) mod

Emenda 1: (modificativa) Alterar para UFFAS REPROVADA (27 votos

favorveis, 74 votos contrrios, quorum de 105)

Emenda 2: (modificativa) Gravar como UFDDB, com faixa de 50m para cada
lado - APROVADA (64 votos favorveis, 37 votos contrrios, quorum de 105).
20 Definir limite de rea impermeabilizada para o lote, para possibilitar a R AEAO/
infiltrao mnima de gua de chuva no solo e a drenagem do terreno. AEAGRO
REPROVADA (30 votos favorveis, 70 votos contrrios, quorum de 100)

Emenda 1: (aditiva) Estabelecer percentual de rea impermevel nos terrenos

adequados a cada zoneamento. A forma de insero de insero no PDDTC e os
percentuais sero propostos posteriormente REPROVADA (42 votos favorveis,
58 votos contrrios, quorum de 100)
Emenda 2: (aditiva) Definir a taxa de permeabilizao mnima em 50% da rea
livre da TO. REPROVADA (49 votos favorveis, 51 votos contrrios, quorum de
100).
21 Diminuir o afastamento mnimo lateral das edificaes (na poca de 1,50m) A AEAO/
 208

para 8% da testada ou 1,00m o que resultar maior. AEAGRO

APROVADA (51 votos favorveis, 29 votos contrrios, quorum de 80)

Emenda 1: (aditiva) Para os terrenos com at 12m de largura respeitar apenas

50cm de afastamento, a partir do 3 pavimento. REPROVADA (nenhum voto
favorvel, 80 votos contrrios, quorum de 80)
Emenda 2: (modificativa) Que sejam eliminados os afastamentos.
REPROVADA (5 votos favorveis, 75 votos contrrios, quorum de 80).
22 Proibir as atividades de mdio e alto impacto ambiental nas unidades R AEAO/
territoriais incidentes na bacia do Lajeado So Jos. AEAGRO
REPROVADA (3 votos favorveis, 39 votos contrrios, quorum de 42).
23 Restringir os parcelamentos do solo nas unidades territoriais incidentes na A.E. AEAO/
bacia do Lajeado So Jos, mediante a tramitao e apreciao no CMDT e a + AEAGRO
realizao de EIA/RIMA e EIV/RIV. mod
REPROVADA (3 votos favorveis, 33 votos contrrios, quorum de 36)

Emenda 1: (modificativa) Criar legislao especfica de parcelamento do solo para

a bacia de captao do lajeado So Jos, definida pelo CMDT, com, por exemplo,
lote mnimo de 1.000m. APROVADA (26 votos favorveis, 10 votos contrrios,
quorum de 36).
24 Atualizar e ampliar o gravame de AERAs, as quais devem ser preservadas e R AEAO/
disponibilizadas ( mdio e longo prazos) para o uso pblico. AEAGRO
REPROVADA (13 votos favorveis, 23 votos contrrios, quorum de 36)

Emenda 1: (aditiva) Considerar a declividade das AERAs e atualizar o mapa

Anexo V do PDDTC. REPROVADA (10 votos favorveis, 26 votos contrrios,
quorum de 36)
25 Ampliar o gravame de AEIS para a diversificao de projetos de HIS, com A AEAO/
preferncia para o atendimento das classes sociais menos favorecidas. AEAGRO
APROVADA (24 votos favorveis, 13 votos contrrios, quorum de 37)

Emenda 1: (modificativa) Somente nos vazios urbanos existentes.

REPROVADA (10 votos favorveis, 27 votos contrrios, quorum de 37).
26 Reduzir os ndices urbansticos nos lotes localizados no entorno imediato de A.E. UNOCHA
praas pblicas. + PEC
REPROVADA (15 votos favorveis, 27 votos contrrios, quorum de 42) adit AEAO/A
EAGRO
Emenda 1: (aditiva) De praas pblicas, a partir de estudos especficos de cada
praa. APROVADA (24 votos favorveis, 18 votos contrrios, quorum de 42)
27 Manter os ndices construtivos existentes nas AEIAS e inibir as construes. A.E. UNOCHA
REPROVADA (nenhum voto favorvel, 37 votos contrrios, quorum de 37) + PEC
mod
Emenda 1: (modificativa) Definir o gravame das AEIAs e AERAs aps
verificao minuciosa em conjunto com o departamento do meio ambiente.
APROVADA (37 votos favorveis, nenhum voto contrrio, quorum de 37).
28 Definio de CA bsico nico e igual a 2,0 para a MRDU (excetuando-se as R UNOCHA
zonas de preservao ambiental), e outorga onerosa do direito de construir PEC
para coeficientes superiores a esse valor.
REPROVADA (3 votos favorveis, 50 votos contrrios, quorum de 53).
29 Gravame de UFDD1 ao longo do futuro prolongamento sul da Av. Lopoldo A PMC/SDE
Sander e reas contguas Rua Frei Bruno regio de desenvolvimento.
APROVADA (76 votos favorveis, 25 votos contrrios, quorum de 101)

Emenda 1: (modificativa) Gravame de UFAAs REPROVADA (6 votos

favorveis, 95 votos contrrios, quorum de 101)
Emenda 2: (modificativa) Gravame de UFDD2 REPROVADA (2 votos
favorveis, 99 votos contrrios, quorum de 101)
Emenda 3: (aditiva) Aprovar como UFDD1 e com faixa de 50m para cada lado.
REPROVADA (7 votos favorveis, 94 votos contrrios, quorum de 101).
30 Gravame de UFDD1 no prolongamento sul da Av. Getlio Vargas, at a A PMC/SSP
 209

Pascoal Cortelini.
APROVADA (37 votos favorveis, 6 votos contrrios, quorum de 43)
31 Gravame de UFDD2 na via entre o distrito industrial Flvio Baldissera e a SC- A PMC/SSP
480.
APROVADA (35 votos favorveis, 8 votos contrrios, quorum de 43)

Emenda 1: (supressiva) Supresso apenas quanto ao traado do acesso, para no

prejudicar a comunidade. REPROVADA (2 votos favorveis, 41 votos contrrios,
quorum de 43).
32 Ampliao da MEUF, em 200m alm da via que definia seu limite anterior. A PMC/SSP
APROVADA (32 votos favorveis, 11 votos contrrios, quorum de 43)

Emenda 1: (supressiva) Suprimir totalmente, pois a rea atual j suficiente.

REPROVADA (5 votos favorveis, 38 votos contrrios, quorum de 43).
33 Gravame de UFDD1 nas vias principais vias urbanas do distrito Mal. A PMC/SSP
Bormann.
APROVADA (44 votos favorveis, nenhum voto contrrio, quorum de 44).
34 Gravame de UFDD2 na SC-480, ao longo da rea urbana do distrito de Mal. A.E. PMC/SSP
Bormann. +
REPROVADA (11 votos favorveis, 30 votos contrrios, quorum de 41) mod

Emenda 1: (modificativa) Gravar como UFRT, que inclui a via paralela

APROVADA (37 votos favorveis, 4 votos contrrios, quorum de 41).
35 Ampliao de UFDD2 ao longo da Av. Atlio Fontana, at o trevo de acesso A PMC/SSP
Guatambu.
APROVADA (40 votos favorveis, 2 votos contrrios, quorum de 42)
36 Gravame de UFFAs ao longo da BR 283 no trecho oeste. A PMC/SSP
APROVADA (42 votos favorveis, nenhum voto contrrio, quorum de 42)
37 Gravame de UFDDB ao longo das vias Antonio Caleffi e Araras e sua conexo A.E. PMC/SSP
ao trevo de acesso Guatambu. +
REPROVADA (nenhum voto favorvel, 42 votos contrrios, quorum de 42) sup.

Emenda 1: (supressiva) Suprimir totalmente a proposta, devido ao grande impacto

ambiental que a via causar. APROVADA (35 votos favorveis, 7 votos contrrios,
quorum de 42).
38 Nova demarcao de AEIAs conforme mapa proposto R PMC/SSP
REPROVADA (nenhum voto favorvel, 37 votos contrrios, quorum de 37)

Dentre as propostas advindas dos setores empresariais/imobilirios (CEC, ACIC,

SIHRBASC, ROTARY), que somavam 18 (dezoito) no total, foram aprovadas: 12
propostas originais e 06 emendas modificativas e no houve reprovao alguma. Em geral,
as propostas de gravames destinados a aumentar os ndices construtivos, foram aprovadas.
Nestas esto includas propostas de gravames em novas reas, ampliao em reas j
delimitadas, aumento generalizado do potencial construtivo, bem como a excluso de
limite de altura de edifcios, eliminao de recuo frontal nas vias de desenvolvimento,
aumento da taxa de ocupao do embasamento na rea central, criao da macrorea de
transio, aumento das faixas de gravame em importantes vias de escoamento. O
coeficiente de aproveitamento e a taxa de ocupao nas reas especiais de interesse
ambiental tambm foram aumentadas.
 210

As propostas que contemplaram certo abrandamento por parte dos setores

empresariais e imobilirios foram aquelas que incidiam sobre a unidade funcional de
desenvolvimento e descentralizao (UFDD2) de maior potencial construtivo, cujos
ndices foram aumentados, porm no tanto quanto os empresrios do setor propuseram
inicialmente. De forma similar, a proposta de aumento de ndices nas reas no entorno da
bacia de captao no foi aprovada, porm, uma emenda modificativa aumentou os ndices
das reas j ocupadas da bacia (unidade funcional de requalificao territorial).
Das 07 (sete) propostas das entidades de profissionais (AEAO, AEAGRO), houve
aprovao de 02 (duas) propostas originais, 02 (duas) emendas modificativas e 03 (trs)
reprovaes. As propostas que sugeriam a ampliao e implementao de gravames, bem
como diminuio de recuos dos lotes foram aprovadas.
As propostas incidentes sobre reas de interesse ambiental foram excludas, como
por exemplo, aquela que proibia atividades de mdio e alto impacto ambiental nas reas
coincidentes bacia de captao, bem como a que propunha a ampliao e a atualizao
das reas especiais de requalificao ambiental. A proposta que sugeria a definio de
limite de rea impermeabilizada para o lote, de maneira a permitir infiltrao mnima de
gua de chuva no solo e drenagem do terreno, tambm foi reprovada.
A proposta de restrio de parcelamento do solo reas da bacia de captao, mediante
tramitao e apreciao no conselho municipal de desenvolvimento territorial e realizao
de EIA/RIMA e EIV/RIV, foi reprovada em favor de uma emenda que prope a criao de
legislao especfica de parcelamento do solo, a ser definida pelo mesmo conselho. Se por
um lado a emenda encerra coerncia, por outro, nos parece que houve o privilgio de um
vis simplificador e operativo, como se uma legislao especfica de parcelamento do solo
pudesse dar conta, no tempo, das complexidades do processo de planejamento e gesto
urbano-ambiental no tempo.
Consideramos que o planejamento necessrio, como uma etapa a ser cumprida, no
resultando, entretanto, suficiente para a implementao, apropriao e gesto efetiva de
conflitos territoriais, muito menos como pea chave para o fortalecimento do processo
democrtico. Ademais, nesse caso, abdicou-se de uma ingerncia mais ativa do conselho
de desenvolvimento territorial no processo de debate e deciso, bem como da realizao
dos estudos de impacto, os quais por mais criticveis que possam ser como j comentado
no captulo anterior - ao menos possibilitariam a discusso e a avaliao mais democrtica
e ampla de situaes especficas dos diversos empreendimentos e seus impactos num dado
espao e tempo.
 211

A proposta conjunta da AEAO, AEAGRO e UNOCHAPEC, acerca da limitao de

ndices urbansticos no entorno de praas, a fim de garantir a qualidade desses espaos
livres, foi reprovada. Todavia, uma emenda aditiva, que submetia essa limitao
elaborao de estudos especficos em cada praa, foi aprovada.
Dentre as 02 (duas) propostas da UNOCHAPEC, 01 (uma) emenda modificativa foi
aprovada e umaproposta foi reprovada. A emenda aprovada diz respeito definio de
reas especiais de requalificao e interesse ambiental, aps verificao minuciosa em
conjunto com o departamento de meio ambiente. Da mesma forma que o exposto no
pargrafo anterior, consideramos que apesar da emenda no ser incoerente, ela limitada,
face ao dficit de reas verdes e qualificadas existentes no municpio. A proposta do ndice
nico para a macrorea de reestruturao e densificao urbana (a malha urbanizada), que
foi reprovada, consiste em uma discusso a mdio e longo prazo, que necessitaria de um
processo de debate mais profundo e amadurecido.
Das 10 (dez) propostas da Prefeitura Municipal, atravs de suas secretarias, foram
aprovadas 07 (sete) propostas originais, 01 (uma) emenda modificativa, 01 (uma) emenda
supressiva, e foi reprovada 01 (uma) proposta. A maioria das propostas e emendas
aprovadas consiste em sugestes de gravames em reas que ainda no haviam sido
contempladas pelo ordenamento territorial de 2004, sobretudo as que diziam respeito a
unidades de incentivo descentralizao e ao desenvolvimento econmico, as quais so
mais permissvas sob o ponto de vista construtivo. Ao passo que a proposta reprovada e a
emenda supressiva, que acabou equivalendo a uma reprovao, diziam respeito ao gravame
s unidades mais restritivas sob o ponto de vista dos ndices construtivos, por referirem-se
a reas de interesse ambiental e de proteo da bacia de captao.
 212

anexos
 213

ANEXO A Clipagem de notcias sobre protestos de ambientalistas contra a

aprovao da resoluo do CONAMA sobre APP urbana
Fonte: O ESTADO DE SO PAULO, 2006.

Ambientalistas fazem frente contra projeto dos loteamentos

fonte: O ESTADO DE SO PAULO (SP) em 22/2/2006

O coro dos ambientalistas contra o projeto de lei 3.057/2000, que tramita no

Congresso para regulamentar os loteamentos urbanos clandestinos - entre eles, favelas e
condomnios de luxo -, engrossa hoje com o protocolo de um documento de repdio no
Conselho Nacional de Meio Ambiente (Conama).Onze entidades assinam a moo.
Os ambientalistas reclamam que o setor no foi escutado, sugerem que h pressa do
governo por causa do potencial populista do projeto e afirmam que o texto compromete a
legislao ambiental em vigor ao colocar nas mos dos municpios decises que deveriam
ter participao de rgos pblicos. "Sou a favor da municipalizao, mas com
responsabilidade", diz o advogado Andr Lima, do Instituto Socioambiental (ISA). "O
ideal seria haver um monitoramento dessas atividades. No se pode falar apenas de
ambiente rural e urbano." A ao em um local tem impacto em outro - o Rio Tiet, por
exemplo, demora para recuperar sua boa forma depois de correr por So Paulo, o que afeta
ecossistemas de regies fora da zona urbana.
O projeto considerado uma das prioridades do Congresso. Hoje, parte do papel de
regularizao do uso do solo est nas mos do Conama, que define o que pode e o que no
pode ser feito nas reas de preservao permanente (APPs), como margens de rio e topos
de morro.
Ontem o conselho aprovou as normas para a regularizao fundiria em APPs. Ela
ser feita pelo rgo ambiental do Estado ou do municpio onde vivem populaes de
baixa renda, desde que siga algumas regras: ter consolidados pelo menos trs itens de
infra-estrutura e proteger reservas de gua.
Se o projeto for aprovado, a nova regulamentao ser encostada e as regras,
fixadas pelos municpios. O que acontece com a APP depender do prefeito, s vezes sem
estudo de viabilidade tcnica. "Nas reas rurais, as APPs tm funo ecolgica. Nas reas
urbanas, a preocupao social: construir em morros deixa a populao vulnervel a
deslizamentos; ao lado de um rio, a enchentes", diz o advogado Rodrigo Agostinho, da
ONG Vidgua.
De fato, o projeto nunca passou pela Comisso de Meio Ambiente da Cmara e ser
levado ao plenrio s depois do Senado. Ele ficou trs anos na Comisso de
Desenvolvimento Urbano e est na Comisso de Constituio e Justia nas mos do
relator, o deputado Jos Eduardo Martins Cardozo (PT-SP), que promete apresentar seu
relatrio na prxima semana.
Cardozo lembra que h representantes do Ministrio do Meio Ambiente nas
comisses. "O projeto envolve vrios setores: construo civil, sem-teto, defesa do
consumidor, cartrios. O projeto no vai atender a todas as expectativas."
 214

Conama regulariza ocupaes em reas de proteo ambiental

fonte: O ESTADO DE SO PAULO (SP) em 23/2/2006

O Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) aprovou ontem, depois de

muita negociao, a resoluo que regulamenta a ocupao e utilizao de reas de
preservao permanente (APPs), como beiras de rios e encostas de morros. Os pontos mais
polmicos incluem a legalizao de atividades de minerao e a regularizao fundiria de
ocupaes urbanas de baixa renda em reas que, a princpio, deveriam permanecer
intocadas. Por exemplo, favelas construdas beira de represas e sobre morros.
A inteno apenas regularizar as atividades e ocupaes j consolidadas, sem
abrir brechas para a degradao de novas reas de preservao, segundo o secretrio-
executivo do Ministrio do Meio Ambiente (MMA), Claudio Langone. A resoluo cria
excees para trs categorias de interveno em APPs, classificadas como de utilidade
pblica, interesse social e supresso de vegetao de baixo impacto, que inclui atividades
bsicas como abertura de trilhas e captao de gua para consumo em reas agrcolas.
"Nosso papel foi disciplinar a situao de casos excepcionais, nos quais pode haver
supresso da vegetao ou ocupao de reas de preservao permanente", disse Langone
ao Estado. A lista inclui uma srie de atividades que j so praticadas ilegalmente dentro
das APPs, mas cuja ocupao no pode mais ser revertida ou que trazem algum benefcio
social.
O caso das mineradoras emblemtico: mais de 80% das atividades de minerao
no Pas so praticadas dentro de reas de preservao, como beiras de rios e topos de
morros. Em vez de proibir a atividade, portanto, a soluo foi legaliz-la e regulament-la.
"Agora no tem desculpa mais para descumprir a lei", diz a conselheira do Conama e
coordenadora do Programa de Polticas do Instituto Socioambiental (ISA), Adriana Ramos.
A resoluo classifica a explorao de minrios como atividade de utilidade
pblica, com a exceo de areia, argila, saibro e cascalho (os minrios da construo civil),
considerados de interesse social. Com relao ocupao de APPs em reas urbanas
(como favelas e outras comunidades de baixa renda), o texto cria uma srie de requisitos
para a regularizao fundiria.
S podero ser regularizadas as ocupaes consolidadas antes de 10 de julho de
2001 (data de publicao do Estatuto da Cidade), que sejam de baixa renda,
predominantemente residenciais, com densidade demogrfica maior que 50 habitantes por
hectare e com pelo menos trs itens de infra-estrutura mnima, como rede de gua, energia,
esgoto, coleta de lixo e malha viria. "Em alguns casos, as populaes tero de ser
removidas. Em outros, a resoluo condiciona situaes em que possvel fazer a
regularizao fundiria", explica Langone. Como regra bsica, as ocupaes devero
manter uma distncia mnima de 15 metros de rios, lagoas e outros corpos d gua. Mas h
casos excepcionais em que essa faixa poder ser reduzida at zero.
" um retrocesso. A flexibilizao no pode ser sinnimo de inexistncia das
APPs", diz o procurador de Justia Antnio Herman Benjamin, especialista em temas
ambientais e membro do Conama. Ele alerta para um perigo ainda maior: o Projeto de Lei
de Parcelamento do Solo Urbano, que pode ir a votao no Senado logo aps o carnaval. O
texto, segundo ele, d poder total aos prefeitos para definir as faixas mnimas de APP para
ocupao. "Se essa lei for aprovada, o Conama vai virar um fantasma, que est ali mas no
consegue fazer absolutamente nada", diz Benjamin. "Essa resoluo j nasceu condenada
morte."
ANEXO B Convite de ato pblico em defesa da resoluo do CONAMA sobre
assentamentos precrios consolidados em APP urbana
Fonte: ASSEMBLIA LEGISLATIVA DE SO PAULO, 2006