Vous êtes sur la page 1sur 116

N 4456

______

ASSEMBLE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUATORZIME LGISLATURE

Enregistr la Prsidence de l'Assemble nationale le 8 fvrier 2017.

RAPPORT DINFORMATION
DPOS
en application de larticle 146-3, alina 6, du Rglement

PAR LE COMIT DVALUATION ET DE CONTRLE DES POLITIQUES PUBLIQUES

sur lvaluation de la rgulation des jeux dargent et de hasard

ET PRSENT PAR

MM. RGIS JUANICO ET JACQUES MYARD


Dputs

3

SOMMAIRE

___

Pages

SYNTHSE ...................................................................................................................... 7

PROPOSITIONS DES RAPPORTEURS ............................................................. 9

INTRODUCTION ........................................................................................................... 11
I. MIEUX VEILLER AU DVELOPPEMENT QUILIBR DES DIFFRENTES
CATGORIES DE JEUX............................................................................................. 13
A. LE DYNAMISME DES PARIS SPORTIFS EN DUR A-T-IL CANNIBALIS
LES PARIS HIPPIQUES ?..................................................................................... 14
1. Des volutions contrastes rsultant de plusieurs causes ....................................... 15
2. La ncessaire acclration de linnovation en matire de paris hippiques ............. 19
3. Le cas particulier des parieurs professionnels ........................................................ 21
B. LE FINANCEMENT MENAC DE LA FILIRE QUINE .................................. 23
1. Les palliatifs mis en place depuis 2010 ne suffisent plus masquer la
vulnrabilit financire de linstitution des courses ............................................... 23
2. Comment sauvegarder le modle franais dorganisation des courses ? ................ 31
C. DES SECTEURS LCONOMIE FRAGILE ..................................................... 34
1. Les casinos .............................................................................................................. 34
a. Une reprise consolider pour des tablissements qui contribuent lanimation
de villes, y compris lcart des grands ples urbains ou touristiques ................. 34
b. Des tablissements qui ont vcu des annes difficiles et consenti des
investissements importants pour rester flot ....................................................... 37
c. Un accompagnement plus attentif des pouvoirs publics ........................................ 42
2. Les oprateurs de jeux en ligne ............................................................................... 44
II. HARMONISER PROGRESSIVEMENT LES OBLIGATIONS DES
OPRATEURS EN MATIRE DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT ........ 51
A. LES AGRMENTS DES OPRATEURS ............................................................ 51
B. LA TRAABILIT DES OPRATIONS ET LA CONNAISSANCE DES
CLIENTS ................................................................................................................... 55
III. COMBLER LES CARENCES DU TRAITEMENT DU JEU
PROBLMATIQUE ...................................................................................................... 61
A. MIEUX IDENTIFIER LE PHNOMNE ............................................................... 61
1. Une intensification de la pratique du jeu ................................................................ 61
4

2. Des consquences du jeu problmatique mal connues ........................................... 66


B. DIFFUSER LES BONNES PRATIQUES EN MATIRE DE JEU
RESPONSABLE ...................................................................................................... 68
1. La prvention .......................................................................................................... 70
a. Linterdiction du jeu aux mineurs et les actions auprs des jeunes ........................ 70
b. Le fichier des interdits de jeu ............................................................................... 72
c. Les messages de mise en garde ............................................................................ 74
2. Le jeu responsable et la rduction des risques ........................................................ 74
a. Les initiatives dveloppes par les oprateurs historiques ..................................... 74
b. Les modrateurs de jeu ........................................................................................ 76
c. La recherche au service de la rduction des risques .............................................. 77
3. La prise en charge des joueurs problmatiques ...................................................... 77
IV. MAINTENIR LA VIGILANCE SUR LINTGRIT DES OPRATIONS DE
JEU ................................................................................................................................. 80
A. LUTTER CONTRE LES FRAUDES DANS LES COURSES HIPPIQUES ..... 80
1. Les limitations tenant au jeu lui-mme ................................................................... 81
2. Le contrle des socits de course .......................................................................... 82
a. La lutte anti-dopage ............................................................................................. 82
b. Les sanctions des socits de course .................................................................... 83
3. Les contrles externes ............................................................................................. 83
B. PRSERVER LES PARIS SPORTIFS DES MANIPULATIONS
SPORTIVES ............................................................................................................. 84
1. La loi visant renforcer lthique du sport et les droits des sportifs marque une
avance ................................................................................................................... 84
a. Des interdictions plus nombreuses pour prvenir les conflits dintrts ................. 84
b. La cration dun dlit de corruption sportive ........................................................ 84
2. La convention de Macolin sur la manipulation des comptitions sportives et ses
consquences .......................................................................................................... 85
a. La Convention de Macolin porte par le Conseil de lEurope ............................... 85
b. Les suites en France ............................................................................................. 86
V. RENOUVELER LES MODES DINTERVENTION DE LA RGULATION ......... 87
A. COMBATTRE LES ARCHASMES ....................................................................... 88
1. Un cloisonnement obsolte et peu ractif ............................................................... 88
2. La prpondrance de la direction du budget ........................................................... 92
B. MODIFIER LORGANISATION DE LA RGULATION ...................................... 93
1. Confier la rglementation une instance interministrielle bien identifie ........... 94
2. Faire assurer la rgulation par une autorit administrative indpendante au
primtre largi ...................................................................................................... 95
5

EXAMEN PAR LE COMIT ...................................................................................... 99

ANNEXE N 1 : PROFILS DES JOUEURS ET PANORAMA DU JEU


PROBLMATIQUE ........................................................................................................... 101

ANNEXE N 2 : PERSONNES ENTENDUES PAR LES RAPPORTEURS ............ 115


7

SYNTHSE
9

PROPOSITIONS DES RAPPORTEURS

Proposition n 1 : valuer lexprimentation des paris sportifs


vnementiels mene dans certains points de vente de la Franaise des jeux
laide dune analyse multicritres comprenant notamment la baisse des paris
hippiques qui en dcoule, lintgrit des oprations de jeux et le pouvoir
addictogne, avant toute extension ou gnralisation.

Proposition n 2 : rexaminer la sparation des masses des enjeux des


paris hippiques en dur et en ligne en laccompagnant de mesures garantissant la
concurrence comme la commercialisation sous marque blanche du Quint +.

Proposition n 3 : dvelopper lactivit des parieurs professionnels


rsidant ltranger condition de continuer la contrler troitement en
respectant les clauses contractuelles en vigueur.

Proposition n 4 : optimiser le programme et le calendrier des courses


proposes aux parieurs en valorisant leur rentabilit.

Proposition n 5 : encourager linstitution des courses engager la


rforme de sa gestion interne en commenant par la fusion des directions
support des socits mres et du PMU.

Proposition n 6 : favoriser lexprimentation de nouveaux jeux de


casino ou de nouvelles formes de jeu existant, en acclrant le traitement des
demandes dautorisation.

Proposition n 7 : substituer le produit brut des jeux aux mises comme


assiette de la fiscalit sur le poker en ligne et mettre ltude cette
substitution pour lensemble des prlvements portant sur les jeux dargent
et de hasard.

Proposition n 8 : soumettre une autorisation administrative


pralable toute volution de la rpartition du capital social et du contrle des
socits titulaires dune autorisation dexploitation dun casino.

Proposition n 9 : soumettre lautorisation de grer un point de vente


de la Franaise des jeux aux rsultats dune enqute administrative,
conformment la procdure applicable pour les points de vente du PMU.

Proposition n 10 : soumettre les oprations de jeu la lecture


automatise dun document didentit afin de sassurer que les joueurs sont
majeurs dans les points de vente du PMU et de la Franaise des jeux.

Proposition n 11 : adapter les informations attendues de lapplication


du rgime de la relation daffaires aux moyens dont disposent rellement les
casinos.
10

Proposition n 12 : mettre en place une tude scientifique sur le cot


social du jeu problmatique intgrant les cots actuellement non quantifis.

Proposition n 13 : tendre la consultation du fichier des interdits de


jeu au rseau des points de vente physique du PMU et de la Franaise des
jeux.

Proposition n 14 : interdire les prises de paris sur les comptitions


sportives susceptibles de manipulation.

Proposition n 15 : crer un comit interministriel responsable de la


dfinition de la politique publique des jeux dargent et de hasard, comprenant
des reprsentants des ministres en charge du budget, de lintrieur, de
lagriculture, de la sant, des sports et de lconomie.

Proposition n 16 : confier la rgulation des jeux dargent et de hasard


une autorit administrative indpendante unique :
confier la rgulation de lensemble des jeux dargent et de hasard en dur
et en ligne une autorit administrative indpendante regroupant lAutorit de
rgulation des jeux en ligne, la commission des jeux sous droits exclusifs, la
commission consultative des jeux de cercles et de casinos ;
renforcer la coopration de linstance de rgulation avec les pouvoirs
publics en prvoyant la nomination dun commissaire du gouvernement auprs
delle et la prsence de deux parlementaires au sein de son collge.
11

INTRODUCTION

Lors de sa runion du 8 octobre 2015, le Comit dvaluation et de


contrle des politiques publiques (CEC) a dcid dinscrire son programme de
travail une valuation de la rgulation des jeux dargent et de hasard sur
proposition du groupe Les Rpublicains .

Le 3 novembre 2015, le CEC a dsign les deux rapporteurs de cette


valuation : M. Rgis Juanico, membre du groupe Socialiste, cologiste et
rpublicain , et M. Jacques Myard, membre du groupe Les Rpublicains .

Sur le fondement de larticle L. 132-5 du code des juridictions financires,


le prsident de lAssemble nationale a, sur proposition du CEC, demand
lassistance de la Cour des comptes afin de raliser cette valuation. Par lettre du
17 novembre 2015, le Premier prsident de la Cour des comptes a confirm son
accord pour procder cette valuation qui a t confie une formation associant
les premire, quatrime et septime chambres de la Cour.

Les rapporteurs du CEC ont rencontr rgulirement les magistrats de la


Cour des comptes afin dtre tenus informs de leurs travaux et de leur faire part
de leurs observations.

M. Didier Migaud, Premier prsident de la Cour des comptes, a prsent


au CEC le rapport de la juridiction financire, le 19 octobre 2016. Le compte
rendu de cette prsentation ainsi que le rapport de la Cour sont joints au prsent
rapport.

la suite de cette prsentation, les rapporteurs ont tenu vingt auditions et


ont organis une table ronde consacre la rgulation des jeux en ligne, au cours
des mois de novembre et dcembre 2016.

Lapproche des rapporteurs na pas t de refaire lvaluation labore par


la Cour des comptes leur demande, mais plutt den approfondir les tenants et
aboutissants et de mieux mesurer limpact de certaines de ses propositions, en les
confrontant lanalyse des principales parties prenantes.

Comme la Cour, ils ont relev les nombreuses insuffisances de cette


rgulation, au regard notamment des objectifs fixs par la loi n 2010-476 du
12 mai 2010 relative louverture la concurrence et la rgulation du secteur
des jeux dargent et de hasard en ligne, au point quils estiment difficile daffirmer
quil existe une relle politique des jeux dans notre pays.

Cest la raison pour laquelle ils appellent de leurs vux une profonde
rorganisation de cette rgulation qui souffre actuellement dun cloisonnement
excessif reposant sur des fondements obsoltes.
12

Comme de nombreux pays, la France a longtemps interdit les jeux


dargent et de hasard et cette prohibition constitue encore le principe de la
politique publique des jeux, comme ltablit larticle L. 322-1 du code de la
scurit intrieure (CSI) au terme duquel les loteries de toute espce sont
prohibes .

Sont ainsi prohibes dune manire gnrale, toutes oprations offertes


au public, sous quelque dnomination que ce soit, pour faire natre lesprance
dun gain qui serait d, mme partiellement, au hasard et pour lesquelles un
sacrifice financier est exig par loprateur de la part des participants et Cette
interdiction recouvre les jeux dont le fonctionnement repose sur le savoir-faire du
joueur. Le sacrifice financier est tabli dans les cas o lorganisateur exige une
avance financire de la part des participants, mme si un remboursement ultrieur
est rendu possible par le rglement du jeu (articles L. 322-2 et L. 322-2-1 du
CSI).

Cest par drogation linterdiction gnrale quont t progressivement


autoriss :

le pari sur les courses de chevaux (loi du 2 juin 1891 ayant pour objet de
rglementer lautorisation et le fonctionnement des courses de chevaux) ;

les casinos (loi du 15 juin 1907 et articles L. 321-1 et suivants du CSI) ;

les cercles de jeux (articles 47 et 49 de la loi du 30 juin 1923 portant


fixation du budget gnral de lexercice 1923), dispositif en instance dabrogation
au profit des clubs de jeux autoriss Paris titre exprimental par le projet de loi
relatif au statut de Paris et lamnagement mtropolitain ;

les loteries et paris sportifs de la Franaise des jeux (article 136 de la loi
de finances du 31 mai 1933 et article 42 de la loi n 84-1208 du 29 dcembre 1984
de finances pour 1985) ;

les comptitions de jeux vido (articles L. 321-8 et suivants du CSI) ;

les loteries destines exclusivement des actes de bienfaisance (article


L. 322-3 du CSI) ;

les lotos traditionnels (article L. 322-4 du CSI) ;

les loteries foraines (articles L. 322-5 et L. 322-6 du CSI).

La politique publique de rgulation des jeux dargent demeure marque


par cette prohibition dorigine puisqu loppos de toute autre activit
conomique, tout ce qui nest pas explicitement autoris par les pouvoirs publics
est interdit, ce qui est forcment un frein au dynamisme et la crativit. Elle
subit aussi les consquences de cette construction incrmentale puisque les
diffrents segments dactivit progressivement autoriss sont rguls par des
entits administratives diffrentes, essentiellement pour des raisons historiques.
13

De mme, parce que les jeux dargent et de hasard peuvent susciter ou


attirer des activits enfreignant lordre public, leur exploitation obit une
organisation trs drogatoire aux rgles applicables dans une conomie de march,
notamment au regard du droit de la concurrence, quil soit interne ou
communautaire.

Le Conseil dtat vient encore dans un arrt en date du 9 dcembre 2016


(M. Fouchet n 385934) de justifier le monopole du Paris mutuel urbain (PMU) en
matire de paris hippiques en dur, et les drogations aux principes fondateurs de
lUnion europenne de libert dtablissement (article 49 du trait sur le
fonctionnement de lUnion europenne) et de libre prestation des services
(article 56 du mme trait) qui laccompagnent, par des raisons imprieuses
dintrt gnral que sont la lutte contre la fraude, la prvention des risques dune
exploitation des jeux dargent des fins criminelles et la prvention des
phnomnes de dpendance.

La lgitimit des monopoles du PMU et de la Franaise des jeux repose


ainsi sur une politique de contrle interne des activits de jeux, dont leffectivit
fait lobjet dun examen attentif et dtaill du juge, tant national que
communautaire. Ces activits sous monopole sur les jeux en dur coexistent avec
une concurrence plus affirme sur certains segments de jeux en ligne depuis la loi
de 2010, ce qui ne facilite pas le pilotage global de la politique des jeux.

Les rapporteurs ont bien conscience du poids des particularismes des


activits de jeux qui expliquent en partie la fragmentation du paysage
institutionnel dans ce secteur mais ils estiment, plus de six ans aprs la
libralisation partielle des jeux en ligne, quune nouvelle rforme est dsormais
souhaitable, compte tenu des insuffisances constates dans latteinte des objectifs
fixs cette politique publique par la loi du 12 mai 2010 et dont ils rappellent la
liste :

prvenir le jeu excessif ou pathologique et protger les mineurs,

assurer lintgrit, la fiabilit et la transparence des oprations de jeu,

prvenir les activits frauduleuses ou criminelles ainsi que le


blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme,

veiller au dveloppement quilibr et quitable des diffrents types de


jeu afin dviter toute dstabilisation conomique des filires concernes.

I. MIEUX VEILLER AU DVELOPPEMENT QUILIBR DES DIFFRENTES


CATGORIES DE JEUX

Les pouvoirs publics ont clairement chou mnager un quilibre entre


les diffrentes catgories de jeux dans la priode rcente, malgr certains efforts
de compensation entrepris grce la fiscalit.
14

Les paris sportifs en dur et en ligne bnficient dun dveloppement


important, les jeux de loterie et de grattage se maintiennent un niveau lev
tandis que les casinos amorcent une timide reprise aprs des annes de marasme.

La vraie surprise est lchec du poker en ligne et la faible rentabilit des


oprateurs dits alternatifs apparus la faveur de louverture la concurrence
opre par la loi de 2010 pour les jeux en ligne.

Linquitude majeure provient de la dcroissance qui semble tendancielle


des paris hippiques alors que la filire quine est finance par les revenus gnrs
par linstitution des courses.

Ces volutions contrastes doivent tre prises en compte au regard de la


revue de littrature consacre aux retombes conomiques des industries du jeu
opre par Mme Sophie Massin, de luniversit dAix-Marseille, retenue lissue
dun appel doffre de lObservatoire des jeux (ODJ) (1). Il en ressort que les
formes de jeu associes un lieu (casinos et hippodromes) sont les seules
valoriser linfrastructure du territoire, mais aussi imposer des cots
dinfrastructure. Les casinos de destination (2) prsentent le meilleur potentiel [en
termes] de retombes conomiques pour les autres entreprises locales, que ce soit
au niveau des recettes, de la cration de nouveaux commerces ou de lemploi. Les
hippodromes ont tendance alimenter une plus grande varit dentreprises que
les autres formes de jeu.

Avec toute la prudence que commande une dmarche scientifique, le


rapport conclut que les appareils de jeu lectroniques (AJE) en continu,
disponibles en permanence, accroissent le nombre de joueurs problmatiques et
constituent la forme de jeu qui exige le moins de main-duvre . Le document
se montre galement favorable aux jeux en ligne, lexception, bien sr, de
lquivalent des AJE, et aux loteries.

A. LE DYNAMISME DES PARIS SPORTIFS EN DUR A-T-IL CANNIBALIS


LES PARIS HIPPIQUES ?

Lensemble des acteurs de linstitution des courses entendus par les


rapporteurs ont relev la corrlation des volutions opposes (effet de ciseau) des
paris sportifs et des paris hippiques en dur et voqu un processus de
cannibalisation et de transfert massif dun segment lautre, avant de dplorer une
insuffisante attention des pouvoirs publics ce phnomne. Nombre dentre eux
ont ainsi estim que labsence de rgulation du dynamisme commercial de lautre
oprateur historique bnficiant dun monopole, la Franaise des jeux, avait
contribu acclrer et augmenter cette tendance.

(1) ODJ, Universit dAix-Marseille, Sophie Massin, tude socio-conomique des jeux de hasard et dargent en
France, Rapport dtape n 1, dcembre 2012.
(2) Analyse nuancer par le fait que, en France, les casinos sont tenus par la loi doffrir dautres services que
des prestations de jeu.
15

Au vu des chiffres et des analyses que les rapporteurs ont sollicits des
deux oprateurs, il apparat que ce phnomne de cannibalisation a bien exist
mais quil est loin dexpliquer lui seul lvolution ngative des paris hippiques,
ce que le PMU a dailleurs reconnu en mettant au point une stratgie de croissance
dite plan PMU 2020 destine pallier les faiblesses intrinsques des paris
hippiques.

1. Des volutions contrastes rsultant de plusieurs causes

Leffet de ciseau entre les paris sportifs et les paris hippiques en dur est
manifeste depuis 2010 et il est massif puisquil porte sur plus dun milliard
deuros.

VOLUTION COMPARE DES ENJEUX HIPPIQUES ET SPORTIFS DANS LE RSEAU

Source : France Galop.

La seule constatation dune corrlation des flux ne suffit pas tablir une
causalit, en dautres termes, les mauvaises performances des paris hippiques dans
le rseau des points de vente, qui ont encore baiss de 4 % en 2016 pour passer
sous la barre des 7 milliards deuros, ne rsultent peut-tre pas du dynamisme des
paris sportifs mais dautres causes plus structurelles.

Lobservation plus fine des chiffres tend toutefois tablir un mcanisme


de transfert puisque les paris hippiques baissent beaucoup plus dans les
9 000 points de vente qui commercialisent aussi des paris sportifs ( 3,9 % en
2015) que dans les 4 000 points de vente exclusivement consacrs aux paris
hippiques ( 0,5 % en 2015). Lanalyse plus qualitative tend montrer que des
parieurs hippiques se laissent sduire par lattrait des paris sportifs et que, leurs
16

ressources ntant pas extensibles linfini, ils arbitrent en misant moins quavant
sur les courses.

On relve plusieurs facteurs encourageant cette tendance comme :

un fort taux de mixit des clientles dans le rseau de point de vente


(27 % des parieurs PMU jouent aux paris sportifs en point de vente), avec des pics
bien plus hauts lors dvnements comme lEuro ou la Coupe du Monde de
football ;

la politique de la FDJ pour sduire les parieurs hippiques, qualifie


doffensive par le PMU : campagnes de publicit pour son offre sportive dans
la presse spcialise hippique, repositionnement du Loto Foot 7&15 sur le
mme crneau Gros Gains que le Quint + (sur tous les week-ends de
championnat, Loto Foot 15 propose un pactole minimum de 500 000 euros, qui
peut monter jusqu 3 millions deuros), avec au moins un gagnant une fois sur
deux en moyenne. La FDJ rpond cette mise en cause quelle ne consacre quun
budget trs limit la publi-promotion de son offre de paris sportifs (12 millions
deuros en 2015 soit 0,55 % des mises sur les paris sportifs) alors que le PMU a
singulirement augment son effort dans ce domaine ces dernires annes
(107 millions deuros en 2015 soit 1,3 % des mises pour lensemble des paris
hippiques et sportifs) ;

une motivation accrue des buralistes mettre en avant les paris sportifs
par rapport aux paris hippiques : 75,6 % des points de vente PMU distribuent
galement loffre de paris sportifs de la FDJ et lcart des taux de commission les
incite fortement mettre en avant le pari sportif puisque la FDJ leur verse une
commission de 5,2 % bruts sur les enjeux sportifs, qui correspond un taux
moyen net des locations et refacturations aux points de vente (mobilier,
assurances, cautions, etc.) estim 4,7 %, alors que le taux de rmunration
pratiqu par le PMU sur les paris hippiques est denviron 2 % des enjeux.

Paralllement, les paris sportifs exercent une attraction propre qui se


traduit par une bonne pntration tendancielle dans la population et que lon peut
notamment expliquer par :

une trs forte audience : 70 % des Franais sintressent au sport mme


si seulement 7 % sont effectivement parieurs, contre 10 % seulement aux courses
hippiques (en revanche, quasiment tous des parieurs hippiques) et ce diffrentiel
montre le potentiel de dveloppement du pari sportif (le taux moyen de
pntration des paris sportifs en Europe est de 12%);

la couverture mdiatique des vnements sportifs est incomparable


celle des courses ;

le caractre intuitif des paris sportifs puisque chaque fan a un


avis sur lissue dune comptition comme un match de football alors que le
17

pronostic des courses ncessite une relle expertise btie sur la connaissance des
chevaux et des jockeys.

Enfin, il faut relativiser limpact de cette baisse des paris hippiques en dur
en observant quelle sest accompagne, au moins en dbut de priode, dune
monte en puissance des paris hippiques en ligne qui sont passs de 452 millions
deuros en 2010 (anne incomplte) 1,124 milliard deuros en 2012, date partir
de laquelle ils ont commenc stagner puis baisser, tendance qui sest acclre
en 2016 avec une chute de 9 % des mises et un montant de 924 millions deuros,
le plus bas jamais atteint en anne pleine.

Mme si ce segment des paris hippiques en ligne, la diffrence des paris


en dur, est soumis la concurrence, le PMU en capte encore plus de 80 % mais au
prix dinvestissements levs (voir infra) et dune rentabilit faible.

Le march en ligne illustre aussi le dynamisme asymtrique des paris


hippiques qui dclinent et des paris sportifs qui observent une croissance soutenue
(entre 20 et 30 % par an), les courbes se croisant pour la premire fois en 2014,
anne au cours de laquelle les paris sportifs en ligne ont dpass les paris
hippiques en ligne (1,109 milliard deuros contre 1,034 milliard). Cette tendance
ne parat pas prs de sinverser puisquen 2016 les enjeux des paris sportifs en
ligne ont augment de 45 % pour atteindre 2,080 milliards deuros, soit plus du
double des paris hippiques.

Lexistence de ce dbat sur la cannibalisation montre quil existe une


relle rivalit entre les deux oprateurs historiques bnficiant de monopoles et
que les pouvoirs publics peinent la canaliser ou sen dsintressent. On peut
ainsi relever que le PMU sest lanc avec un certain succs dans lactivit de paris
sportifs en ligne (il est en deuxime position l o la FDJ est cinquime) et quil a
srieusement envisag cette activit en dur ce qui aurait constitu une trange
offensive sur le fief de la FDJ, laquelle na jamais entrepris de se lancer dans les
paris hippiques.

Les rapporteurs estiment quil revient aux pouvoirs publics de veiller la


pacification des relations entre ces deux oprateurs en contrlant plus troitement
les initiatives agressives de lun ou de lautre.

Cest la raison pour laquelle ils sont particulirement attentifs


lexprimentation de paris vnementiels en points de vente envisage pour 2017
par la FDJ.

Cette exprimentation, que la FDJ qualifie de paris vnementiels,


consiste bien autoriser des paris en direct live betting , cest--dire aprs le
coup denvoi, pour un certain nombre de manifestations sportives, dans une
centaine de points de vente, conformment ce qui est dj autoris pour les paris
sportifs en ligne. Elle est trs redoute du PMU qui sattend de nouveaux
transferts denjeux dans les points de vente quil partage avec la FDJ. Il sagirait
dun nouvel avantage comparatif par rapport aux paris hippiques.
18

Les rapporteurs rappellent en effet que si le pari en direct est autoris pour
les paris sportifs qui sont des paris cote, il savre contraire au fondement du pari
mutuel qui est lgalit entre parieurs et interdit par larticle 11 de la loi du 12 mai
2010. En effet, un parieur qui engagerait son pari un instant t aurait, selon le
droulement de la course, automatiquement plus de chance que celui ayant engag
un pari t1. De par la nature mme de certaines preuves (x mtres en ligne
droite par exemple), les chevaux partant en tte ont de trs grandes chances dtre
aux premires places larrive de lpreuve. Cest la raison pour laquelle aucun
pari nest accept aprs le dpart de lpreuve.

De plus, les courses hippiques sont rgies par le code de leur spcialit
(trot ou galop). Un pari ne peut porter que sur le rsultat officiel dune ou
plusieurs preuves hippiques. Le rsultat officiel dune course ne peut porter que
sur des numros de chevaux classs aux places bnficiant dune allocation au
sens des codes des courses. De ce fait, il nexiste pas, contrairement aux autres
manifestations sportives, de rsultats intermdiaires officiels et contrlables ne
pouvant pas prter contestation.

Les rapporteurs souhaitent donc que cette exprimentation ne concerne


quun primtre rduit, tant en nombre de paris que de points de vente, et que son
extension soit soumise aux rsultats dune valuation multicritres intgrant
notamment la baisse des paris hippiques qui en dcoule, lintgrit des oprations
de jeux et le pouvoir addictogne de ce type de paris. Cette tude dimpact devrait
tre largie lvaluation globale de lensemble des dispositifs existant
actuellement, quels que soient la forme de paris considre et le canal de
distribution.

Proposition n 1 : valuer lexprimentation des paris sportifs vnementiels mene


dans certains points de vente de la Franaise des jeux laide dune analyse
multicritres comprenant notamment la baisse des paris hippiques qui en dcoule,
lintgrit des oprations de jeux et le pouvoir addictogne, avant toute extension ou
gnralisation.

Plus globalement, ils appellent de leurs vux une meilleure coopration


des deux oprateurs historiques, dans le respect de la concurrence, qui pourrait
notamment porter sur la conception des jeux ou la rationalisation des dpenses
dquipement dans le rseau des points de vente quils partagent.

Au-del de la sduction des paris sportifs, il existe dautres raisons plus


structurelles la baisse des paris hippiques, comme la difficult renouveler la
population des parieurs qui se traduit par lrosion de la base clients du PMU et la
baisse tendancielle du taux de pntration des turfistes dans la population
franaise.
19

VOLUTION DU TAUX DE PNTRATION DU PMU ET DU TAUX D INTRT


POUR LES COURSES HIPPIQUES

Base : National reprsentatif 18+

Source : France Galop.

La baisse du taux de pntration des parieurs hippiques est tendancielle


depuis 2006 mme si elle a connu une stabilisation entre 2009 et 2012 du fait
probablement de la stratgie de densification de loffre de courses qui a par
ailleurs cot cher linstitution des courses (voir infra). La population des
turfistes se caractrise par un ge lev (50 ans en moyenne, seulement 28 % ont
moins de 35 ans contre 58 % pour les parieurs sportifs) et par une
surreprsentation des hommes et des catgories socio-professionnelles modestes.

Il faut aussi noter que la tendance de fond des paris hippiques est ngative
dans la plupart des pays notamment dans ceux qui, comme lItalie, se sont ouverts
de nombreux autres supports de paris dans une priode brve. Dans ce pays la
spirale ngative a conduit les paris hippiques dun montant de 3 milliards deuros
0,7 milliard entre 2003 et 2014, et la part de march de plus de 19 % moins de
1 %.

Afin de lutter contre ces tendances ngatives, le PMU a dfini une


stratgie offensive que les pouvoirs publics ont le devoir daccompagner plus
activement.

2. La ncessaire acclration de linnovation en matire de paris


hippiques

Face une conjoncture morose, le PMU a ragi en adoptant une stratgie


plus offensive baptise plan PMU 2020 dont les effets ne sont pas encore
tangibles.

Les rapporteurs estiment quil convient den acclrer le dploiement et


plaident pour un accompagnement plus dynamique de la part des pouvoirs publics,
sous peine de devoir repenser lorganisation de la filire quine dont les paris
hippiques constituent lessentiel du financement.
20

Il faut noter que cet effort dinnovation a t considrablement ralenti


pendant deux ans du fait des suites de la dcision de lAutorit de la concurrence
en date du 25 fvrier 2014 qui a impos au PMU la sparation des masses des
enjeux en dur et en ligne.

Il est avr que dans le domaine des jeux de rpartition (pari mutuel) dans
lesquels les joueurs se partagent les gains et les pertes sans intervention de
loprateur, le fait de disposer dun important volume de liquidits est un
avantage. LAutorit de la concurrence a estim que la mutualisation ralise par
le PMU entre les masses denjeux quil enregistrait en ligne et celles gnres par
son monopole en dur constituait un avantage concurrentiel par rapport aux
nouveaux oprateurs en ligne et elle la somm de mettre un terme cette pratique
avant fin 2015.

Ce chantier a mobilis les ressources informatiques du PMU pendant deux


ans pour un cot de 11 millions deuros et a gel dimportants autres projets
innovants. Le PMU estime de plus que cette dcision a contribu la constatation
dune rduction de ses enjeux en 2016 par rapport 2015 de lordre de
120 millions deuros qui na que trs partiellement t capte par les oprateurs
alternatifs (13 % au premier semestre 2016) et quelle sest finalement traduite par
une baisse gnrale des enjeux en ligne et par une perte de valeur pour lensemble
du march.

Les rsultats de lensemble de lanne 2016 semblent conforter cette


position, comme lcrit lARJEL dans ses premires analyses : La sparation
des masses entre le rseau physique et loffre en ligne du PMU intervenue le
10 dcembre 2015 a trs certainement eu un impact fort sur lactivit hippique en
ligne en 2016, en altrant son attractivit .

Les rapporteurs estiment que cette dcision pourrait tre rexamine sous
rserve de la mise en place de mesures daccompagnement garantissant la
concurrence, comme la possibilit pour les oprateurs alternatifs de
commercialiser sous marque blanche le Quint +, produit phare du PMU qui
gnre les plus gros gains.

Proposition n 2 : rexaminer la sparation des masses des enjeux des paris hippiques
en dur et en ligne en laccompagnant de mesures garantissant la concurrence comme la
commercialisation sous marque blanche du Quint +.

En 2016, le PMU a repris son effort dinnovation en proposant de


nouveaux produits comme la prise de paris en dur par SMS, afin doffrir une
alternative mobile aux clients en ligne impacts par la sparation des masses ou un
nouveau Quint + offrant la possibilit de gains plus levs.

Paralllement, il a poursuivi la modernisation de son rseau physique (plus


de 13 000 points de vente) consistant en un renouvellement du mobilier, de la
signaltique, des crans, des quipements de prises de paris (bornes) avec un taux
21

de couverture 50 % en nombre de points de vente et 70 % en chiffre daffaires


la fin 2016.

Il a aussi dvelopp un produit spcifique pour la conqute de nouveaux


parieurs avec lquipement Hipigo (compos dune borne de prise de paris et dun
cran tlvis) destin aux nophytes, ainsi quun rseau spcialis pour la
reconqute de centres villes dans des zones difficilement accessibles ses modles
de distribution traditionnels : 22 PMU City sont dploys fin 2016 mais leur
panier moyen reste encore infrieur la moyenne du rseau.

Par cette stratgie de densification et de segmentation de son rseau


(PMU passion, PMU express, Happy PMU, PMU City), le PMU sefforce daller
la rencontre des joueurs qui nont jamais pouss les portes dun PMU
traditionnel.

Le PMU a aussi mis en place un nouveau parcours client sur les six
hippodromes parisiens en dveloppant notamment le conseil aux parieurs et les
animations grand public, programme inspir par les hippodromes de Hong Kong
qui ont produit de bons rsultats.

Enfin linstitution a mis en place un marketing commun avec une nouvelle


marque partage Epiqe qui comprend un circuit de 14 courses, cens incarner
la ligue des champions des courses et ayant vocation largir les publics
susceptibles de sy intresser.

3. Le cas particulier des parieurs professionnels

Le plan PMU 2020 prvoit une forte progression des enjeux hippiques
pris ltranger, tel point que ce segment reprsente le plus fort relais de
croissance et de rentabilit du PMU pour les prochaines annes. En 2016, les
enjeux pris en France ont ainsi recul de 4 % pour stablir 7,854 milliards
deuros, alors que les enjeux internationaux ont progress de 29 % pour stablir
1,042 milliard deuros, soit plus de 13 % du total des enjeux hippiques.

Dans cette activit, la Cour des comptes a identifi lintervention de


parieurs dits professionnels rsidant ltranger et disposant de puissants moyens
informatiques et financiers leur permettant de disposer dun taux de retour trs
suprieur la moyenne des joueurs.

Sans en faire une recommandation particulire, la Cour a finalement


condamn cette activit du PMU en considrant que lexistence de parieurs
professionnels pariant sur la masse commune du PMU via des outils informatiss
est difficilement compatible avec lesprit du pari mutuel et quelle est coteuse
pour ltat .

Aprs avoir longuement entendu le PMU et les rgulateurs sur ce point, les
rapporteurs ne partagent pas tout fait cette analyse et ne sont pas aussi critiques
sur cette activit qui, si elle continue dtre contrle comme elle lest
22

actuellement, ne mrite probablement pas la mfiance voire la suspicion quelle


inspire.

Le premier reproche fait cette activit est denfreindre linterdiction faite


aux personnes morales de prendre des paris hippiques, mme si sur un plan
strictement juridique, le texte qui impose lobligation dtre une personne
physique majeure pour ouvrir un compte courant au PMU, savoir larrt du
13 septembre 1985, nest applicable que sur le territoire national.

Nanmoins, contractuellement, le PMU sassure, via ses partenaires


ltranger que sont les plateformes de prise de paris, que tout parieur
(professionnel ou non) dont les ordres passent par elles, est bien une personne
physique. Les parieurs professionnels rsidant ltranger, qui sont trs peu
nombreux (moins dune dizaine), sont donc bien des personnes physiques sur
lesquelles le PMU a procd des enqutes qui nont rvl aucun lment de
nature empcher une relation daffaires avec eux.

Ces derniers nutilisent pas des robots dots dintelligence artificielle mais
des programmes informatiques permettant denvoyer un grand volume de
transactions en un laps de temps rduit, au mme titre que certains gros parieurs
rsidant en France, mais nayant pas dincidence majeure sur les rapports
probables car ils jouent de petites sommes sur la totalit de la gamme des paris
disponibles sur un grand nombre de courses.

Le taux de gain moyen des parieurs professionnels (98 %) est plus lev
que celui de la moyenne de lensemble des autres parieurs, ce qui est logique, vu
leur expertise, mais pas plus que celui des gros parieurs franais. Il ny a donc pas
rupture dquit ou atteinte lesprit du pari mutuel dans la mesure o ils ne
disposent daucun avantage particulier. Avec un taux de gain de 98 %, ils
perdraient mme de largent si le taux de commission que les plateformes leur
consentent (autour de 5 %) du fait du montant de leurs enjeux, ne leur assurait une
rentabilit positive.

Les plateformes partenaires du PMU, au nombre de cinq, sont localises


en Allemagne, aux tats-Unis, Malte et sur lle de Man parce que certains de
ces tats ont une fiscalit favorable applicable aux gains des joueurs mais cela
nempche pas que cette activit soit rentable pour le PMU.

Le PMU a renforc les clauses contractuelles relatives au contrle des


parieurs professionnels ainsi qu la lutte contre la fraude et le blanchiment. Ainsi,
des avenants spcifiques ont t mis en place en aot 2014 et signs par tous les
oprateurs, qui prvoient :

lidentification obligatoire des clients et la vrification de la provenance


de leurs fonds ;

la possibilit pour le PMU daudit sur place ;


23

la conservation des donnes clients cinq ans aprs la fermeture du


compte ;

la traabilit des volumes et des comportements de jeu de ces clients.

Le PMU ne traite donc quavec des oprateurs agrs et affirme connatre


le bnficiaire ultime du gain du pari.

Dans un courrier en date du 2 novembre 2016 et adress au prsident


directeur gnral du PMU, les ministres de lagriculture et du budget lui ont
demand de limiter 5 % du total des enjeux les sommes engages par les
parieurs professionnels ds le 1er janvier 2017.

Pour les raisons dveloppes plus haut, les rapporteurs ne souscrivent pas
cet objectif, et ils sinterrogent aussi sur sa faisabilit compte tenu des relations
contractuelles liant le PMU ces oprateurs et parieurs et de limpossibilit
pratique de fixer chaque oprateur des quotas ex ante et de les faire respecter.

Proposition n 3 : dvelopper lactivit des parieurs professionnels rsidant ltranger


condition de continuer la contrler troitement en respectant les clauses
contractuelles en vigueur.

B. LE FINANCEMENT MENAC DE LA FILIRE QUINE

La baisse tendancielle des paris hippiques en dur, probablement acclre


par louverture la concurrence des paris hippiques en ligne et par le dynamisme
des paris sportifs dans le rseau physique, a progressivement mis en lumire la
grande vulnrabilit du modle franais dorganisation des courses, qualifi
dinstitution des courses.

Face cette dstabilisation, ni les pouvoirs publics, ni les responsables de


cette institution relevant de lconomie administre et mutualise nont souhait
prendre des mesures radicales : ils sont aujourdhui au pied du mur et devront
rformer dans lurgence.

1. Les palliatifs mis en place depuis 2010 ne suffisent plus masquer la


vulnrabilit financire de linstitution des courses

Linstitution des courses cre par la loi du 2 juin 1891 a pour objectif
lamlioration des races de chevaux en France. Elle se compose des socits de
courses de chevaux et de leurs organismes communs qui sont des organismes
privs dots de la personnalit morale.

Les 231 socits de courses en activit sont des associations rgies par la
loi de 1901, but non lucratif dont les adhrents sont des personnes physiques
intresses par le monde des courses, notamment des propritaires et des leveurs.
Elles ont organis en 2015 2 324 runions et 18 501 courses car une runion
24

comporte en moyenne 7 8 courses qui se droulent tous les quarts dheure, tous
les jours de lanne, entre 12 heures et 21 heures.

Les deux socits parisiennes, la Socit dencouragement llevage du


cheval franais (SECF ou le Trot) et la Socit dencouragement pour
lamlioration des races de chevaux en France (France Galop) sont de loin les plus
importantes : elles ont elles seules organis 500 runions en 2015. La premire
est spcialise dans les courses au trot, la seconde au galop (avec deux disciplines,
le plat et lobstacle).

chaque socit de courses correspond un hippodrome,


exceptionnellement deux, la France totalisant 242 hippodromes sur les 500 que
compte lEurope. Seules les socits parisiennes disposent de plusieurs
hippodromes, en rgion parisienne (Auteuil, Longchamp, Maisons-Laffitte, Saint-
Cloud, pour le galop et Vincennes, Enghien, pour le trot) et en province (Chantilly
et Deauville, pour le galop). Selon limportance de la socit, le nombre de
runions et la priode de droulement des courses (t ou hiver, laprs-midi ou en
nocturne), les hippodromes sont plus ou moins amnags.

Du fait de leur anciennet et de leur histoire, les deux socits parisiennes


occupent une place tout fait particulire au sein de linstitution des courses ; ce
titre elles sont appeles socits mres. Elles exercent des missions de service
public que lon peut dcrire comme suit :

elles rglementent les courses (laboration et publication dun code des


courses dans chaque spcialit) et, le cas chant, appliquent des sanctions aux
contrevenants ;

elles dlivrent les autorisations de faire courir, dentraner, de monter ou


de driver ;

elles tablissent les programmes de courses et fixent le montant et la


rpartition des prix ;

elles dterminent la rpartition des encouragements et les distribuent ;

elles proposent le calendrier des preuves devant servir de support au


pari mutuel urbain et en ligne ;

elles publient un bulletin officiel des rsultats des courses et autres


dcisions ;

elles coordonnent les relations de leur spcialit avec leurs homologues


trangers.

Les socits mres ont deux catgories dadhrents, dune part, des
membres associs en raison de leur comptence, et, dautre part, tous les membres
socioprofessionnels participant aux courses de la spcialit, rpartis en quatre
collges (propritaires, leveurs, entraneurs et jockeys/drivers). Leur assemble
25

gnrale, appele Comit, est compose parit de reprsentants des deux


catgories dadhrents et leurs conseils dadministration comptent 12 membres.

Les organismes chargs de la collecte des paris sont des organismes


communs aux socits de courses.

lorigine, le pari mutuel ntait organis que dans lenceinte de


lhippodrome (pari mutuel hippodrome) o la course avait lieu. Depuis 1930, la
prise de paris est possible en dehors des hippodromes (pari mutuel urbain, ainsi
dnomm, car les guichets taient installs en ville). Cette forme reprsente
aujourdhui, et de trs loin, lessentiel des sommes engages par les parieurs.

Pour le pari mutuel sur hippodrome gr par les socits de province, la


collecte des paris est ralise par une socit de services, appele
concessionnaire : la Compagnie du Pari Mutuel (CPM), alors que pour les
deux socits parisiennes, la collecte des paris tait ralise par le Groupement
dintrt conomique Pari Mutuel Hippodrome (GIE PMH) dont elles taient
les seules adhrentes. Le GIE PMH dficitaire depuis de nombreuses annes a t
dissous en 2015. Son activit a t transforme en conseil la clientle des
parieurs sur les hippodromes, assur par le PMU.

Pour le pari mutuel urbain en dur, seul le Groupement dintrt


conomique Pari Mutuel Urbain (GIE PMU), cr en 1985, est autoris
organiser la prise de paris pour le compte des socits de courses et cest lui qui
finance, via les socits mres, lensemble de la filire quine.

Ce financement devient de plus en plus difficile mme si des


accommodements fiscaux obtenus depuis 2010 ont permis de diffrer un
ncessaire ajustement.

SOMMES MISES DISPOSITION DES SOCITS MRES

(En milliers deuros)

Source : Direction du budget.

La baisse du rsultat net du PMU a dans un premier temps (jusquen 2013)


t ralentie par un allgement fiscal consenti par ltat afin daccompagner
louverture la concurrence des paris hippiques en ligne. La Cour des comptes a
ainsi calcul que le total des prlvements de ltat rapport au produit brut des
paris hippiques tait pass de 47 % en 2009 39,2 % en 2012 et quils avaient
diminu de 151 millions deuros (16 %) entre 2009 et 2011.
26

Ltat a aussi mis en place une taxe sur les paris hippiques en ligne
affecte aux socits mres, conformment au dispositif valid par la dcision de
la Commission europenne du 19 juin 2013. Le taux de la taxe, qui ne peut tre
infrieur 5 % ni suprieur 6,5 %, est fix par dcret en tenant compte des cots
relatifs lorganisation des courses supports de paris en ligne. Sur la base des
chiffres de lanne 2010, ce cot correspondait un taux de 5,6 %. Pour 2014, le
taux a t fix 5,9 %, pour 2015 6,1 % et pour 2016 6,3 %.

Toutefois, depuis la mise en uvre de la taxe en 2014, les mises sur les
courses trangres ont galement t incluses dans le calcul de lassiette. En effet,
ces courses sont inscrites au calendrier des courses supports de paris en ligne,
aprs ngociations commerciales entre les socits mres et leurs homologues
trangers organisateurs de ces courses. Aux termes de ces accords, les socits
mres reversent aux socits trangres un pourcentage sur les enjeux engags sur
leurs courses, de lordre de 3 %. Elles mettent galement la disposition des
oprateurs de paris en ligne les donnes et les images des courses, sans autre
contrepartie financire que la taxe affecte.

La Commission europenne a cependant relev quaucun cot


dintermdiation par les socits de courses franaises entre les courses trangres
et le march du pari national ntait prvu par sa dcision du 19 juin 2013. Elle
considre, par ailleurs, que la taxe applique aux mises sur les courses trangres
serait discriminatoire et non conforme au trait fondateur de lUnion europenne
et a donc invit les autorits franaises mettre lassiette de la taxe en conformit
en retirant les enjeux pris sur les courses trangres du calcul de lassiette de cette
taxe. Cet ajustement reprsenterait un manque gagner de 1,4 million deuros
pour les deux socits mres en 2017.

Une autre mthode destine augmenter le rsultat net du PMU a consist,


partir de 2013, rduire le taux de retour aux joueurs (TRJ) de 76 % 73 % sur
les paris hippiques mutualiss. Les rapporteurs estiment que ce type de mesure
nest pas quitable puisque cela consiste ponctionner davantage les turfistes en
rduisant leurs gains. Il sagit de surcrot dun calcul courte vue car cela pourrait
contribuer acclrer la cannibalisation des paris hippiques par les paris sportifs
en ligne dont le TRJ peut atteindre 85 %, montant plafonn par dcret afin de
lutter contre laddiction.

partir de 2015, ce type dexpdients na plus suffi assurer le montant


des sommes mises la disposition des socits mres puisquelles ont baiss de
plus de 42 millions par rapport 2014, du fait de la baisse du rsultat net du PMU
rsultant principalement de la diminution globale des enjeux mais aussi de
laugmentation des enjeux hippiques collects ltranger, moins rmunrateurs
pour le GIE.

Dans le rapport quelle a remis au CEC, la Cour des comptes a jug


svrement lutilisation par linstitution des courses de la marge de manuvre
dgage par les rductions fiscales qui sajoutait des rserves importantes des
27

socits mres gnres par des annes dexcdents au dbut des annes 2000. La
Cour voque ainsi un effet daubaine non exploit et prcise que cet
allgement aurait pu permettre la filire hippique dinvestir pour faire face aux
nouvelles conditions du march, ce qui na pas t constat : il y a l une
occasion manque. Le plan stratgique PMU 2020, annonc en 2013, vient
tardivement prendre en compte ces enjeux, sans disposer des mmes marges .

Il reviendra la Cour des comptes dtayer son jugement loccasion du


contrle de la gestion des socits mres quelle mne actuellement selon des
modalits et un calendrier qui lui appartiennent.

Pour leur part, les acteurs de linstitution des courses que les rapporteurs
ont auditionns contestent vigoureusement cette apprciation et mettent en avant
le choc qui leur a t impos avec, dune part, louverture la concurrence des
paris hippiques en ligne et, dautre part, le dynamisme des paris sportifs.

Le terme aubaine , proprement parler, peut sembler excessif dans la


mesure o une aubaine dsigne thoriquement une manne qui vous tombe du ciel,
toutes choses gales par ailleurs, dans une situation stable et sans obligation de
modification de comportement de votre part, ce qui ntait pas le cas des paris
hippiques pendant la priode 2009-2013.

L o lexpression employe par la Cour parat toutefois indique, cest


que cette marge de manuvre a t octroye sans flchage ni contrepartie exige
par les pouvoirs publics, alors que ces derniers matrisaient de nombreux leviers
pour orienter le pilotage de linstitution des courses et quils disposaient, avec le
rapport de M. Daniel Augereau intitul lInstitution des courses : la rforme
incontournable dun modle davenir remis au Premier ministre en novembre
2011, dun diagnostic pertinent et de propositions de rformes qui nont pas t
actives au cours de cette priode (voir infra).

Les reprsentants des socits mres et du PMU estiment quant eux


quils ont utilis leurs excdents pour financer des investissements, notamment
informatiques, indispensables leur prsence sur lactivit des jeux et paris en
ligne, pour moderniser leur rseau physique, augmenter loffre de courses afin de
sduire et fidliser les turfistes, et assurer la monte en puissance du ple image
autour de la chane quidia. Lune des socits mres a ainsi indiqu aux
rapporteurs que louverture des paris en ligne tait lorigine dune augmentation
annuelle de ses charges dun montant de 130 millions deuros.

Ils revendiquent aussi davoir entrepris des rformes de structure relevant


de leur gestion interne comme celle du rgime complmentaire de retraite des
salaris, du pari mutuel sur les hippodromes parisiens (liquidation du PMH) ou du
plan dconomies des socits rgionales de courses.

Les rapporteurs ont aussi constat que les socits mres avaient privilgi
pendant cette priode la croissance, puis le maintien un niveau lev, des
28

encouragements et allocations la filire quine, quil sagissent des prix de


courses ou des primes aux propritaires et leveurs.

Le montant des encouragements a ainsi progress de 13 % au cours des


cinq dernires annes pour atteindre 574 millions deuros en 2015. La France fait
partie des pays distribuant les plus importants montants dallocations de courses :
selon le ministre de lagriculture, elle distribue elle seule un peu moins de 13 %
des 3,48 milliards dallocations verses dans le monde loccasion de courses
hippiques, alors quelle norganise que 7 % des courses mondiales.

VOLUTION DES ENCOURAGEMENTS EN BASE 100 (2003 ANNE DE RFRENCE)

Source : direction du Budget.

Les allocations financent les acteurs socioprofessionnels des courses que


sont les propritaires, les entraneurs, les jockeys/drivers et les leveurs.

La politique de rpartition des allocations de courses est dfinie par les


socits mres sans intervention de ltat. Les critres sont dfinis par leurs
organes dlibrants, aprs un dbat interne faisant intervenir les organisations
reprsentant lensemble des acteurs socioprofessionnels de la discipline
concerne.

Selon le ministre de lagriculture, limpact de cette mutualisation sur la


filire quine franaise est trs positif. Les indicateurs quil invoque lappui de
cette analyse sont en effet plutt bien orients. Le nombre des entraneurs, de
lordre de 2 600, est assez stationnaire, de mme que celui des chevaux
lentranement, proche de 29 000.
29

VOLUTION DU NOMBRE DENTRANEURS

Source : AFASEC observatoire social 2016.

VOLUTION DU NOMBRE DE CHEVAUX LENTRANEMENT

Discipline 2010 2014 2015


Galop 10 762 11 177 11 153
Trot 17 266 17 715 17 686
Total 28 028 28 892 28 839
Source : Ministre de lagriculture.

La situation semble toutefois se dgrader depuis quelques annes.


France Galop fait ainsi observer que lassujettissement au taux normal de la TVA
des activits dentranement a eu un impact ngatif partir de 2013 sur le nombre
de propritaires rsidents actifs.

VOLUTION DU NOMBRE DE PROPRITAIRES ACTIFS

Source : France Galop.


30

Sagissant enfin du commerce des chevaux, il reste dynamique pour le


galop, port notamment par la vente des propritaires trangers dans un march
mondial. Ces derniers sont dautant plus susceptibles de laisser leurs chevaux en
France lentranement, pour les faire courir sur les hippodromes franais, que la
politique dencouragements dfinie par les socits mres demeure
particulirement attractive. Au trot, la France reste aussi le march leader, le
nombre de chevaux vendus est stable mais avec une variation de prix lgrement
la baisse.

Du point de vue de lemploi, la mutualit sociale agricole (MSA) compte


de lordre de 26 000 emplois directs dans la filire quine rpartis comme suit.

RPARTITION DES SALARIS COTISANT LA MSA PAR SECTEUR DACTIVIT EN 2015

Source : Observatoire mtiers, emploi et formation filire quine (OME FFE).

Dans cette typologie, les tablissements questres englobent les


tablissements dquitation, les tablissements de dressage, de louage de chevaux,
et les socits, centres, associations, et clubs hippiques ; le trot regroupe les
tablissements dentranement aux courses de trot, le galop les tablissements
dentranement aux courses de galop ; llevage recouvre les haras, llevage
spcialis de gros animaux et llevage dquids domestiques.

En 2012, lObservatoire conomique et social du cheval estimait les


emplois de lensemble de la filire quine, y compris les mtiers sans contact
direct avec les quids comme les fournisseurs dalimentation ou dquipement,
180 000, dont 57 000 en activit principale, ce qui reprsente 0,2 % de la
population active en France. Comme le relve lObservatoire, ce secteur est
donc fortement marqu par la pluriactivit de ses acteurs. Le domaine de
llevage est singulirement concern car peine 12 % des emplois sont exercs
en activit principale. Llevage est en effet souvent associ dautres prestations
type pension, reproduction et talonnage. Aussi, il sagit dune activit passion
31

que beaucoup prfrent pratiquer pour leur plaisir personnel et sassurer une
scurit financire avec un autre mtier .

Le modle mutualiste dorganisation de linstitution des courses, port par


une augmentation importante des paris hippiques jusqu 2011, a bnfici,
quoique modestement, lensemble de la filire, via les fonds peron dots de
14 millions deuros en 2014 et qui permettent de financer des projets pour les
autres activits questres (sport, loisir, travail).

Il a permis de dvelopper un secteur sans quivalent en Europe et qui


paraissait sans limites jusqu ce que la hausse des cots de production, suivie de
lassujettissement au taux normal de TVA, commencent fragiliser
financirement de nombreuses entreprises.

Dans la priode de renversement de conjoncture des paris hippiques quil


connat depuis quelques annes, le secteur des courses rencontre beaucoup de
difficults se rformer, mais sil ne le fait pas trs rapidement, cest bien une
dynamique dltre dattrition quil risque de devoir affronter car les socits
mres ne pourront pas continuer prserver les encouragements et allocations
au-del de 2017.

Les deux socits accumulent les pertes depuis 2013 et ont encore annonc
un dficit pour 2017 de 35 millions deuros pour lune (le Trot) et de 28 millions
deuros pour lautre (France Galop). Si leurs rserves leur permettront encore de
disposer dune trsorerie positive lanne prochaine, elles seront puises en 2018,
ce qui rend imprative la mise en place de mesures de redressement dune ampleur
suffisante pour prserver le modle franais dorganisation des courses.

2. Comment sauvegarder le modle franais dorganisation des


courses ?

La prennisation du modle franais dorganisation des courses passe tout


dabord par linstitution dun vritable partenariat avec ltat au sein duquel
chacun sengage et respecte ses obligations dans une perspective de moyen terme.

Mme si linstitution des courses est une entit mutualiste prive, ltat a
les moyens dinflchir les paramtres de cette conomie administre, ne serait-ce
que par loutil de la fiscalit. Ltat assure aussi un contrle financier puisquil
approuve les budgets et les comptes des principales socits de courses et de leurs
organismes communs, notamment le GIE-PMU. Le prsident-directeur gnral et
le directeur gnral dlgu de cet organisme sont agrs conjointement par les
ministres du budget et de lagriculture qui proposent quatre membres sur les dix
que compte son conseil dadministration.

Les rapporteurs estiment que ltat na pas assum clairement sa mission


daccompagnement de la filire quine dans la priode rcente puisquaucune
stratgie densemble na t arrte afin de faire face au double choc de la baisse
des paris hippiques et de lassujettissement au taux normal de la TVA des activits
32

dlevage et dentranement la suite de la condamnation de la France par un arrt


de la Cour de justice de lUnion europenne (CJUE) du 8 mars 2012 (affaire
C-596/10).

Depuis le diagnostic pos par le rapport Augereau en 2011, une


comitologie sest institue autour du comit stratgique, mais elle na pas mis en
place les outils ni pris les dcisions qui auraient permis dviter ou dattnuer la
crise financire subie par linstitution.

Aux yeux des rapporteurs, le ministre de lagriculture porte une lourde


responsabilit dans ce constat de carence. Faute de comptence ou dintrt port
une filire qui sautograit sans crise majeure, porte par la prosprit des
annes 2000, il a laiss le ministre du budget imposer ses choix, souvent motivs
par des objectifs de court terme relatifs aux quilibres budgtaires.

Linstauration du partenariat souhaite par les rapporteurs passe par le


rinvestissement du ministre de lagriculture et par une remonte de la filire
quine dans la hirarchie de ses priorits.

Le salut passe aussi par une srieuse inflexion de la stratgie qui a


jusquici t suivie et qui a consist assurer une densification maximale de
loffre de courses supports de paris hippiques.

partir de 2008, en vue de neutraliser la concurrence des nouveaux


oprateurs en ligne et des autres segments de jeux, linstitution des courses a
satur loffre en proposant progressivement une offre de courses continue, de
12 heures 20 heures, avec une preuve toutes les quinze minutes. Cette
croissance rapide a notamment repos sur un recours sans prcdent aux courses
trangres.

NOMBRE DE COURSES NATIONALES ET TRANGRES EN 2006 ET EN 2015

Source : France Galop.


33

Le nombre de courses proposes par le PMU avec une audience nationale,


cest--dire dans la totalit des points de vente sur le territoire, est pass de 6 400
en 2006 13 700 en 2015, soit une croissance de 113 % dont la moiti est issue
des courses trangres.

Cette stratgie a t fructueuse dans un premier temps, puisque les


nouvelles courses ont gnr une croissance des revenus de la filire hippique.

Mais cette densification systmatique a progressivement produit des effets


ngatifs sur la lisibilit et la qualit des courses proposes aux parieurs, dautant
que le nombre de chevaux nayant pas augment en proportion, le nombre de
partants par courses a significativement baiss.

Cette stratgie na pas non plus t maitrise sur un plan financier car elle
na pas repos sur une analyse systmatique des cots et des revenus. Or le cot
marginal de la densification a progressivement augment, tant au niveau des
socits de courses (modernisation des hippodromes, cot dorganisation pendant
les jours de semaines, production des images de tlvision) que des participants
(frais de dplacement, frais de personnel).

Il faut aussi noter que le dveloppement de lutilisation des courses


trangres a reprsent une charge supplmentaire pour les socits-mres qui
financent sur leurs ressources une contribution aux socits organisatrices,
hauteur de 3 % des enjeux online gnrs par ces courses.

Il convient dsormais de passer de la densification loptimisation du


programme et du calendrier des courses, en menant une analyse dtaille et
systmatique de la rentabilit intrinsque des courses proposes aux parieurs.

Proposition n 4 : optimiser le programme et le calendrier des courses proposes aux


parieurs en valorisant leur rentabilit.

Linstitution des courses devra aussi singulirement amliorer sa gestion


interne dont la productivit laisse certainement des marges de progrs.

Le contrle actuellement mene par la Cour des comptes devrait permettre


aux dirigeants des socits mres douvrir de nouveaux chantiers de progrs.

Comme beaucoup dinstitutions anciennes ayant vcu sur des rentes


monopolistiques, qui plus est largement gouverne sur le principe mutualiste du
consensus, linstitution des courses a concd de nombreux avantages dans la
priode de prosprit, difficiles remettre en cause dans la crise, et semble peu
souple et agile dans la rforme.

Lactuel rapprochement des hippodromes de Longchamp, Saint-Cloud et


Auteuil, avec la mise en place dune direction unique et des quipes mobiles
dintervention sur les trois sites, illustre bien les difficults dadaptation dune
organisation fonde sur des rigidits statutaires.
34

dfaut dune rvision drastique des structures comme la fusion des


socits mres qui poserait plus de problmes quelle nen rsoudrait, au regard
des spcificits (technique, culturelle et sociologique) difficilement conciliables
du monde du trot et du galop, un rapprochement de leurs directions support
(informatique, ressources humaines, finances) simpose brve chance. Ce
rapprochement pourrait englober galement les directions support du PMU et ce
ple de comptences pourrait tre rassembl dans une structure ddie, par
exemple un groupement dintrt conomique. Les deux socits mres doivent
conserver la responsabilit de llaboration du programme des courses sous
lautorit de la tutelle, chacune pour ce qui la concerne. Cette restructuration ne
pourra russir que par un dialogue social fort et constructif.

Le rendement immdiat de cette mise en commun de moyens nest pas,


lui seul, la hauteur des besoins financiers de linstitution mais on peut esprer
quil constituera un signal et une amorce de synergies plus importantes.

Proposition n 5 : encourager linstitution des courses engager la rforme de sa


gestion interne en commenant par la fusion des directions support des socits mres
et du PMU.

C. DES SECTEURS LCONOMIE FRAGILE

1. Les casinos

a. Une reprise consolider pour des tablissements qui contribuent


lanimation de villes, y compris lcart des grands ples urbains ou
touristiques

Selon larticle 1er de larrt du 14 mai 2007 relatif la rglementation des


jeux, le casino est un tablissement comportant trois activits distinctes :
lanimation, la restauration et le jeu, runies sous une direction unique sans que
le jeu et lanimation puissent tre afferms . En France, leur exploitation reste
trs rglemente, et place sous la double tutelle du ministre de lintrieur et du
ministre charg du budget, bien que ltau se soit desserr progressivement.
Rservs par la loi du 15 mai 1907 aux stations balnaires, thermales et
climatiques , les casinos ont t bannis dans un rayon de 100 kilomtres autour
de Paris avant dtre autoriss dans les stations thermales. Le plus gros casino
franais est dailleurs celui dEnghien, dont le produit brut des jeux dpasse
140 millions deuros, soit quasiment le triple du second. Des lois successives ont
assoupli les conditions dimplantation et dexploitation, la dernire tant la loi du
5 janvier 1988 qui permet aux villes ou stations classes touristiques constituant
la ville principale dune agglomration de plus de 500 000 habitants et
participant pour plus de 40 %, le cas chant avec dautres collectivits
territoriales, au fonctionnement dun centre dramatique national, dun orchestre
national et dun thtre dopra prsentant en saison une activit rgulire dau
moins vingt reprsentations lyriques de dtenir un tablissement de jeux. Le
35

dernier avatar est le projet de loi relatif au statut de Paris et lamnagement


mtropolitain qui autorise Paris, titre exprimental pour une dure de trois ans,
les cercles de jeux grs sous forme de socit anonyme. On compte aujourdhui
environ 200 tablissements, soit, comme le souligne la Cour des comptes, 38 % du
nombre total des casinos europens.

Paralllement, la gamme des jeux autoriss a t progressivement tendue


et la dernire volution significative a t lautorisation des machines sous aux
termes de la loi n 97-306 du 5 janvier 1988. Leur exploitation et le nombre de
licences sont subordonns, depuis larrt du 29 juillet 2009, lorganisation de
jeux de table : le premier jeu de table donne droit cinquante machines sous, et
les suivants vingt-cinq appareils supplmentaires.

En 2014, selon les chiffres de lObservatoire des jeux, les casinos


reprsentaient 24 % du produit brut des jeux, soit 2,18 milliards deuros, une part
de march qui les plaait en troisime position, mais loin derrire la FDJ et le
PMU. Les casinos prsentent une grande htrognit : le secteur se rvle trs
concentr puisque les quatre grands groupes que sont Barrire, Partouche,
Tranchant et Joa ralisent les trois quarts du chiffre daffaires, tandis que la moiti
des tablissements dgagent un produit brut des jeux infrieur 8 millions deuros
par an.

RPARTITION DES 202 CASINOS SELON LEUR CATGORIE (ANNE 2015)

Source : Institut dinformations et de conjonctures professionnelles, Rapport de branche des casinos septembre 2016.
36

Compte tenu des rgles dimplantation, une proportion importante des


tablissements de jeu sont installes dans des villes petites et moyennes dont la
triple activit (animation, restauration et jeu) contribue puissamment la vitalit.

VOLUTION DU PRODUIT BRUT DES JEUX DES CASINOS

Source : Institut dinformations et de conjonctures professionnelles, rapport de branche des casinos, septembre 2016.

Ce nest que lanne dernire, en 2014-2015, que la chute dactivit,


amorce il y a prs de dix ans, et de lordre de 25 %, a t endigue puisque le
produit brut des jeux a augment de 2,7 %. La DGFiP fait tat, pour lanne
2016 les casinos clturent leurs comptes le 31 octobre dun produit brut des
jeux de 2,24 milliards deuros, qui correspond donc un accroissement dampleur
quivalente. Les casinos en dur , les seuls autoriss en France, tirent lessentiel
de leur chiffre daffaires des machines sous.

En effet, les 2,18 milliards deuros de produit brut des jeux engrangs en
2015 se ventilaient de la faon suivante :

le parc de 23 000 machines environ a dgag 1,9 milliard deuros, soit


87,3 % de lensemble ;

un peu plus de 1 000 jeux de table traditionnels ont gnr un produit


brut des jeux de 186 millions deuros, cest--dire 8,5 % ;

les jeux de table lectroniques, un peu moins de 200, ne reprsentaient


encore que 90 millions deuros.

Le tableau ci-dessus met donc en vidence, premirement, limportance


vitale des machines sous pour les casinos ; deuximement, le dmarrage
prometteur des jeux de table lectroniques qui, bien que lancs rcemment, ont
atteint prs de la moiti du chiffre daffaires des jeux de table traditionnels.

Le produit net des jeux suit une tendance comparable celui du produit
brut, la diffrence tombant dans lescarcelle des pouvoirs publics dans les
proportions reprsentes ci-dessous.
37

MONTANT TOTAL DES PRLVEMENTS SUR LEXERCICE 2014-2015

Source : Institut dinformations et de conjonctures professionnelles, rapport de branche des casinos, septembre 2016.

Sur la priode, malgr les difficults, la part des prlvements sest


stabilise et elle a mme baiss avec la rforme de la fiscalit introduite par la loi
de finances rectificative pour 2014 (cf. infra).

VOLUTION DU PRODUIT DES JEUX ET DES PRLVEMENTS


DES CASINOS

(En millions deuros)


2009/10 2010/11 2011/12 2012/13 2013/14 2014/15
Produit brut des jeux 2 294,89 2 316,83 2 274,97 2 180,12 2 123,34 2 181,48
(PBJ)
Produit net des jeux 1 057,85 1 062,00 1 046,42 1 005,90 990,30 1 025,40
Prlvements totaux (PT) 1 237,04 1 254,83 1 270,41 1 174,22 1 133,04 1 156,08
PT/PBJ 53,9 % 54,2 % 54,0 % 53,9 % 53,4 % 53,0 %
Source : Institut dinformations et de conjonctures professionnelles, rapport de branche des casinos, septembre 2016.

En 2016, la part des activits de jeu sest stabilise 71,6 % du chiffre


daffaires.

b. Des tablissements qui ont vcu des annes difficiles et consenti des
investissements importants pour rester flot

Cette inversion de tendance est une victoire chrement acquise puisque,


malgr une conjoncture trs dfavorable, les casinos ont consenti un effort
dinvestissement trs important, de lordre de 100 millions par an, qui a t le fait
surtout des grands groupes, au moins au dpart, mais les plus petits ont suivi. Il a
concern en priorit les machines sous qui reprsentent encore prs de 90 % du
produit brut des jeux la seule notion pertinente puisque, pour les casinos, les
38

mises demeurent une inconnue et le dveloppement de jeux de table sous forme


lectronique. Ce nouveau matriel prsente lavantage dattirer une clientle plus
jeune, laise avec les nouvelles technologies, qui passe progressivement aux
tables traditionnelles, plus favorables lemploi local et qui enregistrent un regain
dactivit. Le jeu de table est la marque de fabrique du casino la franaise, sans
lequel le casino nest quun hangar abritant des ranges de machines sous.
Dailleurs, autrefois, les formules faites vos jeux et les jeux sont faits se
disaient partout dans le monde en franais. Mais langlais a pris le dessus, et lon
entend dsormais, ailleurs quen France, place your bets , no more bets . Les
efforts fournis semblent produire leurs effets puisque les formes lectroniques
rencontrent un succs indniable, mais qui doit imprativement se poursuivre pour
permettre un amortissement des investissements.

Le calendrier des autorisations de jeu accordes par le ministre de


lintrieur met en vidence les efforts de modernisation consentis ces dernires
annes pour toffer loffre de jeu et ramener la clientle dans les tablissements.

CALENDRIER DES AUTORISATIONS DE JEUX

Source : Casinos de France, dossier de presse 2015.


39

Les chiffres publis par les groupes Partouche et Joa montrent la fois la
gravit de la crise traverse et les efforts consentis pour en sortir. Ainsi, le groupe
Partouche, dont lactionnaire principal, la holding familiale Partouche avait
demand en 2013 louverture dune procdure de sauvegarde pour rengocier sa
dette, exploitait cinquante casinos en 2013, contre quarante-quatre en 2015. Les
cessions ont concern principalement ltranger, mais la contraction du produit
brut des jeux, pass de 642 millions en 2013 619,1 millions en 2015, soit une
diminution de 3,7 %, atteste des difficults rencontres. La part des machines
sous sest rduite (84,8 % au lieu de 86,9 %), ce qui montre quil a fallu trouver de
nouveaux relais de croissance, qui exigent des investissements ou des cots
dexploitation plus levs. De son ct, Joa, le seul casinotier ayant conserv une
activit de paris en ligne, a fait de son renouveau un argument de communication.
Le groupe lyonnais se prsente comme le troisime oprateur franais. Exploitant
vingt-deux tablissements, abritant vingt-quatre restaurants, sept discothques,
deux bowlings et trois cinmas, le groupe lyonnais se vante davoir innov dans
tous les segments de ses activits : il a mis sur la bistronomie pour
moderniser son image et attirer une clientle de gastronomes ; install des jeux de
table lectronique dans tous ses tablissements et des machines sous en
exclusivit, sinspirant par exemple de la srie tlvise Game of Thrones au
succs plantaire. Ce plan dinvestissement, plus de cinquante millions en trois
ans, pour un chiffre daffaires brut de 200 millions, lui a permis de faire baisser de
dix ans lge moyen de sa clientle, un atout incontestable puisque la clientle des
casinos est compose surtout de femmes ges, attires par les machines sous.

La crise conomique de 2008 est survenue dans un contexte qui ntait


dj plus trs favorable aux casinos. Le contrle systmatique aux entres a t
introduit en 2007, par larticle 25 de larrt du 14 mai 2007. Destin empcher
laccs des tablissements aux mineurs, il doit tre effectu par des personnes
agres par le ministre de lintrieur. Ce filtrage a provoqu, au moins dans un
premier temps, un recul de la frquentation. Il est intervenu trs peu de temps
avant lexpiration, le 1er janvier 2008, du dlai supplmentaire dont avaient
bnfici les dbits de tabac, casinos, cercles de jeux, discothques, htels et
restaurants pour appliquer linterdiction de fumer. Selon les reprsentants des
casinos, la perte immdiate de clientle a t de lordre de 30 %. Puis elle est
revenue, petit petit. Tous les joueurs ne sont pas fumeurs, mais tous les joueurs
qui fument doivent, un moment ou un autre, sortir. Or un sur deux ne revient
pas Les casinotiers ont dclar aux rapporteurs vendre du temps de jeu. Ds
lors, toute interruption de la squence, pour quelque motif que ce soit, est
mauvaise pour lexploitant. La crise financire a achev de dprimer la
conjoncture. Les exploitants commencent donc sortir dune passe trs difficile et
il importe de consolider la structure financire, tout particulirement des petits
casinos.

Les chiffres fournis par la DGFiP sont certes rassurants car lvolution
positive de lactivit concerne une forte proportion des tablissements : elle
augmente pour 74 % des casinos contre 17 % en 2013 ; et diminue pour 26 % des
casinos contre 83 % en 2013. En 2015, trente-neuf casinos, contre quarante-huit
40

en 2013 (19,6 % des tablissements de jeux contre 24,3 %) affichaient un rsultat


net ngatif. Parmi eux, 77 % ont un produit brut des jeux infrieur 5 millions
deuros alors que la proportion de ces casinos par rapport lensemble des casinos
en activit nest que de 38 %. Ces chiffres montrent pourtant que les plus petits
casinos ne sont pas encore sortis daffaire, loin sen faut, puisque 39 % dentre eux
sont encore en situation dficitaire contre 4,5 % des casinos ayant un produit brut
des jeux suprieur 5 millions deuros.

Nanmoins, plusieurs casinos ont entam un processus de rduction des


dficits. Au titre de lexercice 2015, la situation financire est moins obre pour
50 % dentre eux par rapport la saison prcdente et la prennit de nombre de
ces petits tablissements de jeux semble dornavant assure. La capacit
dautofinancement comme leffort dinvestissement se renforce (1) et les casinos
amliorent leur rentabilit dexploitation, ce qui leur permet denvisager plus
sereinement les investissements ncessaires. Mesur par le rapport entre
linvestissement et la valeur ajoute, le taux dinvestissement a progress de
1,8 point de pourcentage et atteint 17,15 % en 2015 contre 15,34 % en 2013. Alors
que le secteur des casinos avait un taux sensiblement infrieur celui constat
pour lensemble des PME en 2013, il devient dornavant suprieur la moyenne
sous les effets conjugus de la hausse de linvestissement et de la valeur ajoute.
En cela, ce secteur se distingue de lattitude encore attentiste de la grande majorit
des PME qui ninvestit pas ou trs peu.

Du ct de lemploi, les effectifs continuent de reculer. Ils sont passs


en 2015 sous la barre des 15 000, ce qui correspond une perte de
3 500 personnes sur une priode de huit ans. Si lon sen tient au personnel
employ dans les activits inscrites dans le cahier des charges, leffectif tombe
13 150 personnes.

(1) La capacit dautofinancement demeure ngative pour 7,5 % des casinos seulement.
41

RPARTITION DES EFFECTIFS SELON LA TAILLE DES CASINOS

Source : Institut dinformations et de conjonctures professionnelles, rapport de branche des casinos, septembre 2016.

Le schma ci-dessus montre que les petits tablissements sont les


principaux employeurs, et leur poids relatif sest mme accentu puisquils
occupaient 27 % du personnel en 2012. lautre bout du spectre, la part des
grands casinos sest rtablie au-dessus de 20 %, aprs avoir sensiblement recul
en 2013 et 2014. Il sagit, 92 %, demplois temps plein et plus de 90 % des
salaris bnficient de contrats dure indtermine. Et ce sont les emplois les
moins qualifis qui ont t les principales victimes de la crise comme en tmoigne
lhistogramme ci-dessous.

VOLUTION DE LA RPARTITION DES EFFECTIFS DES CASINOS

Source : Institut dinformations et de conjonctures professionnelles, rapport de branche des casinos, septembre 2016.
42

c. Un accompagnement plus attentif des pouvoirs publics

Soucieux de maintenir des activits dans des territoires souvent prouvs,


les pouvoirs publics ont adopt, dans la loi de finances rectificative pour 2014, une
rforme fiscale en vue de simplifier les rgles et dallger la charge pesant sur les
petits tablissements.

La rforme introduite par la loi de finances rectificative pour 2014


La rforme globale de la fiscalit des prlvements applicable aux casinos, issue de la
loi de finances rectificative pour 2014, a consist :
allger la fiscalit des casinos ayant un faible produit des jeux qui taient les
plus touchs par la baisse dactivit depuis quelques annes et prsentaient des rsultats
financiers les plus dgrads tout en faisant contribuer les casinos les plus importants
leffort budgtaire consenti par ltat ;
maintenir le niveau des ressources des collectivits territoriales ;
clarifier, scuriser et simplifier la fiscalit applicable ce secteur qui tait marqu par
la coexistence dune fiscalit progressive et proportionnelle et dune multiplicit de
prlvements aux rgles dassiette et de liquidation particulirement complexes.
Afin de rpondre ces objectifs, la rforme a introduit une plus grande progressivit
des prlvements en :
supprimant, ds le 1er novembre 2014, les deux prlvements fixes perus au profit de
ltat (lun taxait le produit des jeux de table hauteur de 0,5 % et le second le produit
des jeux des machines sous au taux de 2 %) ;
modifiant lassiette (1) et le barme du prlvement progressif dont le produit est
rparti entre ltat et la commune dimplantation du casino ;
remplaant un dispositif dabattement pour manifestations artistiques de qualit
(MAQ) par celui dun crdit dimpt permettant de moduler laide en fonction de
leffort financier consacr par le casino lorganisation des MAQ plutt quen fonction
de son produit des jeux (2).

Pour le moment, le double but de la rforme, maintenir les ressources des


collectivits et soulager les petites structures, a t atteint et la filire en a t
plutt consolide. Il nen demeure pas moins que le prsident de la commission
consultative des jeux de cercle et des casinos a dclar devant les rapporteurs que
le contrle de lgalit exerc par les prfectures mriterait dtre plus attentif
concernant les sujtions imposes aux casinos dans le cadre des dlgations de
service public car les collectivits sont parfois tentes de diminuer leurs charges
par ce biais.

(1) Institution dune dcote de 6,5 % applique au produit brut des jeux de table non lectroniques afin de tenir
compte des charges notamment salariales supportes par les casinos pour lexploitation de ces jeux (chefs
de partie, chef de table, croupiers).
(2) Le crdit dimpt est gal 77 % du solde net des dpenses supportes par le casino au titre de
lorganisation des manifestations dans la limite de 4 % du produit brut des jeux.
43

Il reste un point sur lequel les exploitants font part de leur mcontentement,
celui des dlais ncessaires pour obtenir lautorisation de nouveaux jeux. Comme
cela a t dit, il sagit surtout de formes nouvelles danciens jeux que les
exploitants se sont efforcs de moderniser pour rajeunir leur clientle. Installer un
jeu dores et dj agr ne pose plus de problme, mais lagrment dun nouveau
jeu relve du parcours du combattant : il a fallu deux ans pour obtenir
lautorisation de jouer la bataille dans un casino par voie de dcret en Conseil
dtat. Le dossier a sjourn un an au ministre charg du budget au motif dun
risque pour les mineurs. Or la loi leur interdit laccs aux casinos

Les diligences accomplir pour une exprimentation sont dtailles dans


un dcret du 29 juillet 2011, devenu larticle R. 321-15 du code de la scurit
intrieure. Le ministre de lintrieur peut galement autoriser, titre
exprimental, lexploitation dans un casino de nouveaux jeux de hasard ou de
nouveaux dispositifs techniques, afin dvaluer les garanties de rgularit et de
sincrit quils prsentent. Lexprimentation ne peut excder six mois, suivi le
cas chant dune prolongation de trois mois. Les exploitants estiment que la
double tutelle, de lintrieur et du budget, est en partie responsable des dlais
quils jugent anormaux, et ne peuvent sempcher de faire la comparaison avec la
Franaise des jeux, soumise au contrle de la COJEX, qui sort plusieurs jeux par
an. Au ministre de lintrieur qui, de son ct, souligne que de nombreuses
autorisations, une fois obtenues, ne servent pas, les casinotiers rpondent quils
sont tenus de sadapter lair du temps et de proposer ce qui fait de lautre ct de
la frontire. Parfois, les jeux ne remportent que des succs phmres mais
lexploitant souhaiterait se mettre au diapason de la concurrence. Les rapporteurs
souhaitent que les services de tutelle soient plus ractifs pour lautorisation de
nouveaux jeux et, surtout, de nouvelles formes de jeux traditionnels, par exemple
lusage des tablettes.

Compte tenu de la ncessit de consolider la position des petits casinos et


de permettre au secteur de poursuivre sa modernisation, les rapporteurs proposent
de maintenir linterdiction des jeux de casino en ligne. Ils ont t alerts, au cours
des auditions, sur lexistence dune offre illgale de jeux de casino. En dpit des
difficults cerner une telle offre et valuer le succs quelle rencontre, la FDJ a
commandit une tude, mene auprs de 5 000 personnes. Il en ressort que loffre
est peu visible en raison de labsence de publicit. Pourtant, elle se caractrise par
une accessibilit trs grande. En effet, les moteurs de recherche mnent facilement
des sites illgaux. Ils proposent une gamme trs tendue de jeux et affichent un
taux de retour au joueur lev, de lordre de 90 % ou 95 %. Ils offrent des
modalits dinscription trs simples (une adresse mail et des justificatifs didentit
rclams au moment du paiement des gains). Certains de ces sites acceptent les
mises rgles par carte de paiement prpaye disponible dans le rseau des bars-
tabac-presse. En ce qui concerne les rsultats chiffrs, il convient de les prendre
avec prcaution compte tenu des biais risquant daffecter aussi bien lchantillon
recrut (qui sont ceux qui acceptent de rpondre sans rticence une pratique
illgale ?) que la sincrit des rponses. Ils seraient ainsi 700 000 frquenter les
sites illgaux, et ils dpenseraient entre 600 et 900 millions deuros par an, ce qui
44

nest pas considrable au regard des 45 milliards de mises annuelles lgales. Le


march se rpartirait de la faon suivante : 200-400 millions deuros de dpenses
annuelles sur les machines sous en ligne, soit entre 1 % et 2,5 % du produit brut
des jeux des machines sous, et 300 millions de dpenses annuelles sur les jeux
de table et de contrepartie. Si ce chiffre tait confirm, il dpasserait le march
lgal et il faudrait sans doute envisager une action des pouvoirs publics.

cet gard, la Belgique pourrait offrir une approche intressante. La rgle


y est simple, quoiquunique au monde : seuls les tablissements possdant une
licence de jeux (1) dans le monde rel peuvent entrer sur le march virtuel. Autre
contrainte, les serveurs qui supportent les sites de jeu doivent se trouver sur le
territoire national. Cest un moyen deffectuer facilement des contrles rguliers et
de lutter contre les fraudes qui trouvent leurs origines dans des pays peu
scrupuleux en ce qui concerne les changes informatiques. En tout tat de cause, la
situation des tablissements, en particulier des plus petits dentre eux, doit tre
consolide avant denvisager une modification de la lgislation les concernant.

Proposition n 6 : favoriser lexprimentation de nouveaux jeux de casino ou de


nouvelles formes de jeu existant, en acclrant le traitement des demandes
dautorisation.

2. Les oprateurs de jeux en ligne

Loin davoir t leldorado attendu lors de louverture la concurrence


en 2010, le secteur des jeux en ligne se dveloppe lentement du fait dune faible
rentabilit. La Cour des comptes a salu le rle positif jou par le rgulateur,
lAutorit de rgulation des jeux en ligne (ARJEL), notamment dans la lutte
contre loffre illgale, tout en soulignant la faiblesse de ses leviers daction.

Les rapporteurs, qui ont consacr une table ronde aux oprateurs
alternatifs (autres que les deux oprateurs historiques de jeux en dur), afin
dentendre leurs analyses et suggestions, partagent globalement ce constat.

Le march des jeux en ligne se caractrise depuis six ans par un


dynamisme diffrenci des enjeux portant sur les trois segments autoriss (paris
sportifs, paris hippiques et poker) mais par une faible rentabilit commune de ses
oprateurs.

Les paris sportifs tirent le march depuis quelques annes avec des
progressions spectaculaires de leurs mises et 2016, porte par le championnat
dEurope de football et par les Jeux olympiques de Rio, a encore amplifi cette
tendance puisque les mises ont progress de 45 % (contre 30 % en 2015) pour
dpasser 2 milliards deuros, alors que le produit brut des jeux augmentait de 29 %
pour stablir 349 millions deuros. Cette progression indite rsulte la fois de

(1) Lattribution des licences est loccasion, pour la Commission des jeux de hasard, rattache au ministre de
la justice, de vrifier attentivement la situation des candidats, notamment au plan fiscal.
45

laugmentation des joueurs (+ 36 % du nombre total de comptes joueurs activs)


et du recyclage plus important des mises, du fait de la hausse de 1,9 point du taux
de retour aux joueurs (TRJ) qui a atteint 83,2 % en moyenne sur lanne 2016.

VOLUTION DE LACTIVIT DES PARIS SPORTIFS

Source : ARJEL.

VOLUTION DU CHIFFRE DAFFAIRES (PBJ) EN PARIS SPORTIFS

(*) 7 mois
Source : ARJEL.

VOLUTION DU NOMBRE MOYEN HEBDOMADAIRE DE COMPTES JOUEURS ACTIFS


EN PARIS SPORTIFS

(*) 7 mois
Source : ARJEL.

Ce segment tant de loin le plus dynamique, il attire le plus grand nombre


dacteurs puisque 12 socits sur les 16 que compte le secteur des jeux en ligne,
disposent dsormais dun agrment pour les paris sportifs.
46

Il est donc aussi le plus concurrentiel, comme le montre la hausse du taux


de retour joueur constate en 2016 et la forte progression de lactivit ne se
retrouve pas dans les marges. Dans son rapport dactivit 2015-2016, lARJEL
avait ainsi relev que les paris sportifs constituaient la seule activit de jeux
dargent et de hasard en ligne continuellement dficitaire en exploitation depuis
louverture du march en 2010. En 2015, lactivit enregistrait de nouveau un
rsultat dexploitation ngatif ( 7 millions deuros) mme si les pertes se
rduisaient dune anne sur lautre et que cinq socits parvenaient dgager un
excdent dexploitation sur les onze oprateurs actifs en paris sportifs cette
anne-l. Lvolution de lactivit constate en 2016 devrait prolonger cette
tendance lamlioration des comptes.

Les paris hippiques subissent quant eux une rosion qui sacclre
en 2016 puisque les mises ont encore baiss de 9 % (contre 2 % en 2015) pour
stablir 924 millions deuros tandis que le produit brut des jeux baissait de 8 %
pour atteindre 234 millions deuros alors quil tait stable depuis deux ans.

VOLUTION DE LACTIVIT DES PARIS HIPPIQUES

(*) 7 mois
Source : ARJEL.

VOLUTION DU CHIFFRE DAFFAIRES (PBJ) EN PARIS HIPPIQUES

(*) 7 mois
Source : ARJEL.
47

VOLUTION DU NOMBRE MOYEN DE COMPTES JOUEURS ACTIFS EN PARIS HIPPIQUES

Source : ARJEL.

On assiste ainsi pour les jeux en ligne au mme effet de ciseau entre les
paris hippiques et les paris sportifs que pour le rseau de distribution physique,
mais avec une acclration trs proccupante pour les paris hippiques dont les
mises taient plus de deux fois infrieures celles des paris sportifs en 2016 alors
quelles taient juste en dessous en 2014.

Lactivit poker a poursuivi sa tendance avec une baisse de 5 % du jeu en


cash et une progression du mme montant des droits dentre en tournoi, le PBJ
restant stationnaire 230 millions deuros.

VOLUTION DE LACTIVIT DU POKER

Source : ARJEL.

VOLUTION DU CHIFFRE DAFFAIRES (PBJ) EN POKER

(*) 7 mois
(**) les donnes du PBJ par activit ne sont pas disponibles
Source : ARJEL.
48

VOLUTION DU NOMBRE MOYEN DE COMPTES JOUEURS EN POKER

Source : ARJEL.

Ces volutions contrastes nempchent pas une faible rentabilit


densemble du secteur puisque, sur 35 socits se partageant 48 agrments
en 2010 louverture du march, il nen reste fin 2016 que 16 se partageant
27 agrments. LARJEL a calcul quentre 2010 et 2015, lactivit des jeux
dargent et de hasard ouverte la concurrence avait totalis une perte
dexploitation de lordre de 471 millions deuros qui sera peut-tre rduite par les
rsultats de lexercice 2016 du fait de la progression du produit brut des jeux des
paris sportifs mais qui reste considrable.

Le rgulateur a rgulirement appel lattention des pouvoirs publics sur


cet tat de fait mais les ractions tardent venir, alors que les leviers daction sont
connus puisquil sagit de la lutte contre loffre illgale, de la promotion de
linnovation et de lallgement de la fiscalit.

Dans la lutte contre loffre illgale, lARJEL a su adapter ses mthodes


daction, dune part en automatisant la surveillance des sites illgaux, dautre part
en allgeant les rgles de droit applicables aux procdures de mises en conformit
en vue dune meilleure efficacit.

Considrant que nombre doprateurs trangers taient en infraction par


ignorance des rgles applicables en France, une procdure de rappel la loi a t
institue en 2015 aprs le constat dinfraction, mais avant la rdaction dun
procs-verbal : sur les 787 URL (adresses internet) bloques en 2015, 373 lont t
par cette procdure allge et 414 par la procdure classique.

Cette mesure a permis de transfrer des moyens sur la surveillance


systmatique dun plus grand nombre de sites (4 435 en 2015 contre 4 065
en 2014). Dans limmense majorit des cas, la mise en conformit se fait soit
spontanment, soit par lintervention des hbergeurs et trs peu par mobilisation
de la justice (45 dossiers prsents devant le tribunal de grande instance de Paris).

De mme, lARJEL a obtenu du lgislateur (article 97 de la loi du


7 octobre 2016 pour une Rpublique numrique) des amnagements juridiques lui
permettant de saisir le prsident du tribunal de grande instance de Paris, non plus
par assignation, mais sur requte, pour obtenir le seul blocage des sites de
contournement.
49

Dautres mesures pourraient contribuer amliorer lefficacit de cette


lutte, reposant davantage sur la coopration des hbergeurs. LARJEL a ainsi
propos que les fournisseurs daccs internet (FAI) installent un cran de
redirection chaque fois quun site est bloqu. Cet cran indiquerait aux joueurs qui
sy connectent que le site a t ferm parce quillgal et signalerait ladresse des
sites agrs.

Publier une liste des sites illgaux, comme cela a parfois t suggr aux
rapporteurs, serait en revanche probablement contreproductif. La liste
comporterait plusieurs milliers de sites sans quelle puisse atteindre lexhaustivit
et ne pourrait tre tenue jour quau prix dinvestissements disproportionns. Par
exemple, les sites bloqus par les FAI la suite dune dcision de justice obtenue
par lARJEL peuvent changer de noms de domaine et renatre ds le lendemain
sous une autre appellation.

Par ailleurs, le march agr noffrant aucune alternative sagissant des


casinos en ligne, la liste pourrait constituer une publicit pour les sites qui en
proposent et qui seraient ainsi nommment dsigns et plus faciles reprer pour
les joueurs attirs par ce type doffres.

Du fait de ltroitesse de la dfinition des segments de jeux en ligne


autoriss par la loi du 12 mai 2010, il est difficile de sadapter aux innovations du
march et de proposer des offres varies.

Lautorisation de trois nouvelles variantes de poker en ligne et le partage


europen des liquidits, cest--dire lautorisation de partager une table avec des
joueurs titulaires dun compte chez un oprateur europen bnficiant dun
agrment auprs de son rgulateur, aura ainsi mis cinq ans se raliser et aura
ncessit la modification de la loi de 2010 opre par larticle 95 de la loi du
7 octobre 2016 pour une Rpublique numrique. LARJEL croit dceler un effet
de cette innovation dans les rsultats du poker en cash game sur le quatrime
trimestre 2016, mais cet impact reste confirmer.

En 2016 aura aussi t autorise une nouvelle forme de pari sportif, le pari
combin et mutuel, plus connu sous le nom de Fantasy . Loprateur alloue un
budget fictif partir duquel les parieurs constituent une quipe de joueurs dont la
performance juge sur des critres prcis (pour le football, nombre de buts,
distance parcourue, nombre de ballons touchs, nombre de passes dcisives), sera
tablie lors dune journe du championnat, les parieurs ayant constitu lquipe la
plus performante se partageant les mises selon un tableau des lots dfini
lavance.

Ces innovations restent toutefois limites. Les rapporteurs nestiment pas


souhaitable dlargir les segments de jeux autoriss en ligne aux machines sous
ou aux autres jeux de tables que le poker (casinos lectroniques) considrant,
dune part, que cette concurrence nuirait gravement aux casinos physiques et que,
dautre part, le pouvoir addictogne de ce type de jeux semble difficilement
50

matrisable, mme sils ont bien conscience quil existe une offre illgale qui
prospre sur ce crneau.

Sagissant de la fiscalit, les oprateurs rencontrs par les rapporteurs ont


soulign sa lourdeur atypique en France et ils ont reu sur ce point le soutien de
lARJEL qui crit dans son rapport dactivit 2015-2016 que lassiette sur les
mises se rvle trop lourde et handicapante pour un dveloppement quilibr de
ce march. Les oprateurs sont imposs sur des sommes quils ne peroivent pas.
La grande majorit de nos partenaires europens ont quant eux choisi un mode
de prlvement plus conforme la logique conomique cest--dire une assiette
sur le produit brut des jeux le montant des mises diminus des gains reverss
aux joueurs. .

Le rapport de la Cour des comptes confirme que la fiscalit franaise est


lourde puisquelle a choisi comme assiette les mises et non le produit brut des jeux
qui sapparente davantage un chiffre daffaires et que les taux sont relativement
levs (9 % pour les paris sportifs, 13,2 % pour les paris hippiques et 1,5 % pour
le poker).

De fait, en 2016 comme pour les annes prcdentes, les prlvements


obligatoires progressent plus que le produit brut des jeux (14 % contre 8 %) : ils
slvent 389 millions deuros, soit presque 48 % du montant du produit brut des
jeux consolid qui stablit 813 millions.

Il semble contestable de continuer adopter comme assiette les mises


alors que la plupart des pays europens ont choisi le produit brut des jeux,
reconnaissant ainsi que les mises ne faisaient que transiter chez loprateur
puisquelles sont largement partages entre les joueurs au bnfice des gagnants
(taux de retour aux joueurs toujours suprieur 70 %).

Si lon voulait changer dassiette tout en conservant le rendement fiscal, il


faudrait appliquer au produit brut des jeux des taux importants pour obtenir les
mmes montants de prlvements (la Cour voque le taux de 42 % pour 2015 mais
les donnes 2016 montrent quon sapproche dun taux de 50 % !) qui mettraient
en exergue le diffrentiel de fiscalit entre la France et ses voisins pour cette
activit.

Il y aurait aussi un risque doptimisation fiscale par manipulation du taux


de retour aux joueurs de la part des oprateurs, mme si les rapporteurs observent
que ces taux sont plafonns par la rglementation (85 % pour les paris sportifs), ce
qui limite ce risque.

Si lon dcidait cette modification dassiette aprs avoir men une tude
dimpact portant notamment sur les effets sur les comportements des joueurs, il
conviendrait de le faire pour la totalit des segments de jeux et des canaux de
distribution, sous peine dintroduire une nouvelle distorsion de concurrence et une
complexit supplmentaire dans un domaine qui nen manque pas. Dans
limmdiat, il serait logique dassurer le mme traitement fiscal au poker en ligne
51

quaux jeux de table des casinos physiques et donc de le taxer sur le produit brut
des jeux et non pas sur les mises, dautant que le mcanisme actuel est trs
pnalisant (il se traduit par une ponction de 2 % chaque main) pour ce jeu.

Proposition n 7 : substituer le produit brut des jeux aux mises comme assiette de la
fiscalit sur le poker en ligne et mettre ltude cette substitution pour lensemble des
prlvements portant sur les jeux dargent et de hasard.

II. HARMONISER PROGRESSIVEMENT LES OBLIGATIONS DES


OPRATEURS EN MATIRE DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT

Lune des raisons pour lesquelles les jeux dargent font lobjet dune
interdiction de principe est quils peuvent constituer une voie privilgie par les
organisations criminelles pour procder des oprations de blanchiment du
produit dactivits illicites.

Si lensemble du secteur est thoriquement soumis des obligations trs


fortes dans ce domaine, notamment du fait de la transposition des directives
communautaires, la ralit de leur application dpend fortement des modalits
concrtes de droulement des oprations de jeu et de la culture des oprateurs et
de leurs clients.

La Cour des comptes a utilement soulign cette ralit dans son rapport
ainsi que le caractre plus ou moins oprant des dclarations de soupon transmis
TRACFIN par les diffrents acteurs du secteur des jeux.

Les rapporteurs mettront laccent pour leur part sur deux aspects essentiels
de la vigilance contre le blanchiment que sont lagrment des oprateurs dune
part, et les dispositifs de traabilit des oprations de jeu dautre part.

A. LES AGRMENTS DES OPRATEURS

Le contrle de lhonorabilit des oprateurs de jeu est la base de tout


dispositif de lutte contre le blanchiment et contre lutilisation de ce vecteur par des
organisations criminelles qui sont traditionnellement intresses par lacquisition
de complicits ou par linfiltration du systme, comme lont montr rcemment
plusieurs exemples dans les cercles de jeux parisiens.

Si lensemble des acteurs sont contrls sur ce point, il reste encore


quelques diffrences de traitement ou des lacunes rsiduelles qui mriteraient
dtre combles.

Le secteur qui fait lobjet dune rgulation la plus troite est celui des
oprateurs de jeux en ligne. En nombre limit (16 socits bnficiaires de
27 agrments en 2016), ces oprateurs doivent justifier de leur capacit assumer
leurs obligations en matire de lutte contre les activits criminelles en dtaillant
52

les procdures internes quils comptent mettre en uvre afin dobtenir leur
agrment initial ; ils doivent ensuite dployer une architecture technique conforme
une norme dfinie par lARJEL qui garantit le contrle tendu des oprations de
jeu et lhomologation des logiciels de jeu quils utilisent. Une certification
annuelle des composants essentiels de larchitecture est systmatiquement
entreprise.

Depuis 2010 lARJEL a t amene effectuer deux signalements auprs


du procureur de la Rpublique de Paris et lagrment des oprateurs concerns a
t abrog.

De mme, lensemble des personnels des jeux de casinos doit faire lobjet
denqutes dagrment et cette notion est assez extensive puisquelle englobe tous
les salaris prsents dans les salles de jeux de tables, mme sils ne participent pas
directement aux oprations de jeux.

Le service central des courses et jeux (SCCJ) dpendant du ministre de


lintrieur instruit directement lagrment des directeurs responsables et membres
des comits de direction des casinos, ainsi que des dirigeants des socits de
fourniture et de maintenance qui ont lexclusivit de linstallation et du
fonctionnement des machines sous, alors que ses correspondants locaux dans les
services de police judiciaire traitent des salaris dun moindre niveau hirarchique,
la direction des liberts publiques et des affaires juridiques (DLPAJ) tant en
charge de la dlivrance finale des agrments.

Les conditions sont strictes, et le SCCJ doit veiller ce que la personne


sollicitant un agrment ne reprsente aucune menace pour lordre public dans le
domaine des jeux (exclusion des cas de consommateurs de stupfiants, de
personnes lenvironnement direct li au banditisme, antcdents judiciaires en
lien avec des atteintes la probit ou lautorit de ltat).

Toute introduction de matriel de jeu quel quil soit, fait aussi lobjet
dune inspection des fonctionnaires spcialistes du service afin de vrifier sa
fiabilit technique et son respect de la rglementation. En 2015, ce sont
23 matriels de jeux qui ont fait lobjet de visites techniques de la part du SCCJ,
tandis que 5 socits de fabrication ont subi des enqutes approfondies
dagrment. En 2016, 6 socits ont t agres.

2 054 agrments ont t pris en charge par le SCCJ en 2015 dont 350 au
niveau central. En 2016, sur 344 demandes dagrments divers (employs du
casino dEnghien, employs et cadres de cercles, techniciens des socits de
fourniture et de maintenance) traites par le SCCJ au niveau central, 14 ont essuy
des refus.

En cas de violation des rgles de la police des jeux, des procdures


administratives sont conduites par le SCCJ ou ses correspondants, sous ltroit
contrle de lchelon central (43 procdures de demandes de sanctions traites par
le service central en 2015).
53

Lors de leur audition devant les rapporteurs, les organisations


reprsentatives des casinos ont critiqu lallongement des dlais des procdures
dagrment de leurs salaris en province, en citant un cas dun dlai de deux mois
et demi comme particulirement dysfonctionnel pour un recrutement sur un poste
difficile pourvoir. Interrog sur ce point, le chef du SCCJ a indiqu que le dlai
moyen dinstruction des agrments en administration centrale tait dune semaine,
ce qui est satisfaisant. Les rapporteurs nont toutefois pas pu obtenir les dlais
moyens dinstruction des demandes dagrment par les correspondants locaux du
service ni le dlai moyen de dlivrance de lagrment par la DLPAJ, ce qui ne
permet pas de statuer sur la performance de ladministration sur ce point.

La Cour des comptes a regrett labsence de disposition prvoyant une


autorisation administrative pralable pour tout investissement, franais ou tranger
dans les casinos, afin de mieux suivre les volutions du capital des socits et de
vrifier lorigine des fonds investis dans des entits bnficiant dj dun
agrment ou dune autorisation dexploitation. Les rapporteurs souscrivent cette
proposition et se flicitent quelle soit en voie dadoption dans le cadre de la
discussion du projet de loi relatif au statut de Paris.

Proposition n 8 : soumettre une autorisation administrative pralable toute volution


de la rpartition du capital social et du contrle des socits titulaires dune
autorisation dexploitation dun casino.

Dans le domaine des courses hippiques, le SCCJ procde des enqutes


couleurs , au nombre de 4 000 en 2015, qui permettent dmettre des avis
conditionnant la dlivrance des autorisations donnes par les socits mres pour
faire courir, monter et entraner les chevaux.

Le SCCJ assume galement les enqutes pralables aux autorisations de


grer un point de vente du PMU, qui concernent les exploitants de postes
denregistrement des paris (grants et associs). lorigine exclusivement axes
sur la moralit des candidats, les enqutes ont volu pour intgrer un volet li la
lutte contre le blanchiment et la proportion davis dfavorables a augment pour
atteindre 9 % en 2015 (218 avis dfavorables pour 2 425 dossiers traits). Les
enqutes administratives ralises dans le cadre de ces demandes permettent la
dcouverte dinfractions portant sur des domaines varis comme les fraudes
sociales, fiscales ou dune manire plus gnrale en relation avec le blanchiment
dargent provenant de lconomie souterraine.

Le dcret du 25 mars 2015 a aussi autoris la suspension pendant six mois


ou le retrait de lautorisation dexploitation dun poste denregistrement des paris
par le PMU et cette possibilit a t applique pour la premire fois en 2016.

Les rapporteurs se flicitent de cette innovation dans la mesure o une


mthode de blanchiment parfois pratique dans les points de vente PMU consiste
racheter des tickets gagnants avec la complicit du dtaillant afin de bancariser
des sommes en liquide grce un chque de gains.
RACHATS DE TICKETS GAGNANTS

54
Source : Tracfin.
55

Dans la mesure o les points de vente de la FDJ prsentent les mmes


vulnrabilits que les points de vente PMU sur ce point, les rapporteurs
souhaiteraient que leurs grants soient soumis la mme enqute de la part du
SCCJ, ce qui nest pas le cas actuellement mme si un projet de dcret est en cours
dlaboration en vue dune application au 1er juillet 2017. Il faut toutefois signaler
que la Cour des comptes a relev que le contrle interne tait plus rigoureux sur ce
point la FDJ quau PMU qui a des efforts urgents faire dans ce domaine.

Proposition n 9 : soumettre lautorisation de grer un point de vente de la Franaise


des jeux aux rsultats dune enqute administrative, conformment la procdure
applicable pour les points de vente du PMU.

B. LA TRAABILIT DES OPRATIONS ET LA CONNAISSANCE DES


CLIENTS

Comme pour les agrments, les modalits concrtes de traabilit des


oprations de jeu diffrent fortement dun segment lautre, dun mode de
distribution lautre. Cette situation sexplique par des raisons techniques mais
aussi historiques et culturelles quil serait illusoire de penser radiquer trs brve
chance.

Les rapporteurs estiment nanmoins, de manire peut-tre moins


volontariste que la Cour des comptes, que des progrs sont possibles et
souhaitables, non seulement pour combattre le blanchiment, mais aussi pour
progresser dans leffectivit de lapplication de linterdiction de jeu des mineurs
ou dans la lutte contre le jeu problmatique.

Dans ce domaine aussi, la rgulation des jeux en ligne est en avance dans
la mesure o la configuration technique des oprations de jeu garantit une
excellente traabilit. Les dispositifs techniques imposs aux oprateurs
permettent en effet de capter lintgralit des oprations lmentaires de jeu
ralises par chaque joueur sur chaque plateforme et de les stocker de faon
scurise dans un coffre-fort lectronique.

Ces informations sont ensuite mises disposition de lARJEL qui rapatrie


quotidiennement entre 50 et 70 millions doprations lmentaires de jeu,
lesquelles sont soumises des indicateurs automatiss de contrle destins
garantir leur scurit et leur cohrence. La loi du 3 juin 2016 renforant la lutte
contre le crime organis a utilement autoris lARJEL utiliser ces donnes afin
de rechercher et didentifier tout fait commis par un joueur et susceptible de
constituer une fraude ou de relever du blanchiment de capitaux ou de financement
du terrorisme.

Lidentification des joueurs est garantie lorsquils ouvrent un compte sur


les diffrentes plateformes qui exigent un compte bancaire pour procder aux
diffrentes oprations de paiement.
56

La FDJ a mis en place des mesures comparables en matire de compte


joueurs, dhomologation des logiciels de jeux et de scurisation de laffichage des
rsultats pour la loterie en ligne et les jeux digitaux instantans.

Les oprations de jeux en dur ne prsentent pas les mmes caractristiques


de traabilit.

Sagissant des paiements en espces, le dcret du 24 juin 2015 a abaiss le


plafond pour les achats de toute nature des rsidents fiscaux de 3 000 euros
1 000 euros afin de lutter contre le blanchiment alors que la directive 2015/849 du
20 mai 2015 dite quatrime directive anti-blanchiment a institu un plafond
spcifique pour les prestataires de services de jeux dargent et de hasard
2 000 euros.

La FDJ respecte ces obligations puisquelle prvoit un plafond de


paiement en espces de 1 000 euros pour les mises et de 300 euros pour les gains.

Le PMU pour sa part ne les respecte pas et a simplement abaiss son


plafond de paiement des gains en espces de 5 000 3 000 euros sans appliquer de
plafond pour les mises. Le PMU justifie sa rsistance en faisant observer que les
turfistes sont viscralement attachs aux paris en espces et que le paiement des
gains en liquide incite les rejouer immdiatement, ce que ne permettrait pas la
remise dun chque ou un virement bancaire. Il estime 180 millions deuros la
perte denjeux qui a accompagn la baisse 3 000 euros de son plafond de
paiement des gains en espce.

Il met aussi en avant une analyse juridique, conteste par la direction des
affaires juridiques du ministre de lconomie et des finances, selon laquelle les
paris ne relveraient pas du dcret de 2015 au motif que lengagement dune mise
ne procde ni dune obligation contractuelle pralable ni dune obligation
naturelle, quil doit ds lors recevoir une autre qualification que celle du paiement
dune dette puisquil sapparente un dpt de garantie.

Sagissant de lidentification des joueurs, la directive a fix 2 000 euros


le seuil de relev didentit des joueurs. La France vient de transposer ce
dispositif, aussi bien pour les gains (dcret du 10 juin 2016) que pour les mises
(ordonnance du 1er dcembre 2016), pour les casinos comme pour les autres
oprateurs de jeux.

Les casinos, grce au registre des changes, sont dj tenus de procder


lenregistrement des noms et adresses des joueurs lorsquils changent tous modes
de paiement, plaques, jetons, tickets dont le montant excde ce seuil de
2 000 euros. Les autres oprateurs de jeux seront, compter de 2017, tenus de
sassurer de lidentit des joueurs misant ou gagnant des sommes suprieures ce
mme seuil et denregistrer les noms et adresses de ces joueurs, ainsi que le
montant des sommes quils ont mises ou gagnes. Pour les uns comme pour les
autres, le dlai de conservation de ces informations est fix cinq ans.
57

La FDJ identifie dj systmatiquement les gagnants de montants


suprieurs 3 000 euros (jeux de loterie), 200 euros (jeux de grattage) et
300 euros (jeux de tirage et paris sportifs), soit de lordre dun million de
gagnants. Labaissement programm du seuil didentification 2 000 euros
(en 2017) voire 1 000 euros (en 2018) et son application aux gains comme aux
mises augmenterait substantiellement le nombre de joueurs identifis chaque
anne : denviron 35 000 joueurs en plus en cas de fixation du seuil 2 000 euros
et denviron 170 000 joueurs en plus en cas de fixation du seuil 1 000 euros.

Quant au PMU, il enregistre lidentit des gagnants dun montant


suprieur 3 000 euros depuis 2013, ce qui lui laisse plus de chemin parcourir
pour saligner sur les nouveaux seuils didentification.

La Cour des comptes a regrett la gnralit de lanonymat des parieurs


dans le rseau physique et a appel de ses vux la mise en place dun systme
obligatoire didentification du type carte joueur, linstar de ce qui existe en
Norvge.

Les rapporteurs partagent lobjectif dune meilleure identification des


parieurs mais ils observent que la gnralisation obligatoire de la carte joueur
risque de se heurter de redoutables obstacles pratiques et techniques si on
limpose brutalement et brve chance, la Norvge ayant mis une quinzaine
dannes dployer ce type de dispositif.

Le PMU a dvelopp depuis 2010 une carte joueur facultative mais dont il
a encourag le dploiement partir de 2015, notamment grce un programme de
fidlit points. Force est de constater que les rsultats, quoiquen progression, ne
sont pas la hauteur des attentes, illustrant les rsistances des turfistes utiliser ce
type de systme.

Fin 2015, le nombre de cartes actives (actionnes pour au moins un pari


dans lanne) tait de 76 000 pour 1,35 % des enjeux ; il tait de 120 000 fin 2016
pour 2,8 % des enjeux, soit une progression infrieure aux objectifs.

Du ct de la FDJ aucune tentative de diffusion dune telle carte na


jusquici abouti malgr les engagements pris en ce sens auprs des pouvoirs
publics depuis plusieurs annes. Lentreprise a rcemment opt pour une autre
stratgie en dcidant de subordonner laccs de nouveaux jeux attractifs
louverture pralable dun compte joueur. Il en sera ainsi en 2017 titre
exprimental pour loffre de paris vnementiels dans un nombre limit de points
de vente (une centaine) et sur un nombre limit de sports et de comptitions.

Ainsi, toute personne souhaitant ouvrir un compte pour jouer loffre de


paris vnementiels devra au pralable avoir complt ses donnes personnelles
(nom, prnom, date de naissance) et avoir prsent sa pice didentit au dtaillant
qui vrifiera sur son terminal de vente la concordance des informations
renseignes avec les donnes de la carte didentit et crera ensuite le compte du
joueur auquel sera associ une carte.
58

Le joueur pourra crditer son compte auprs de son dtaillant ou par carte
bancaire via une borne de jeu situe dans le point de vente, puis miser partir
dune borne galement situe dans le point de vente. En fonction des rsultats de
cette exprimentation, la FDJ proposera de la prenniser et de ltendre
progressivement lensemble de la gamme des paris sportifs (qui concerne entre 4
et 5 millions de joueurs rguliers) dans un dlai de 5 ans.

dfaut dimposer une carte joueur, les rapporteurs estiment quil serait
possible dutiliser les nouvelles bornes de prise de paris dployes dans les points
de vente afin de soumettre la prise de paris la lecture automatique par scan dun
document didentit, ce qui permettrait de vrifier que le joueur est majeur, et
ventuellement quil ne figure pas au fichier des interdits de jeu.

Cette lecture automatise ne mettrait pas contribution les buralistes qui


ont object limpossibilit physique pour eux denregistrer lidentit des joueurs,
du fait du rythme des oprations (au PMU, 65 % des mises se font 15 minutes
avant le dpart des courses). Elle permettrait , grce un dispositif technique
simple (feu vert feu rouge), dautoriser les majeurs, et eux seuls, jouer.

Proposition n 10 : soumettre les oprations de jeu la lecture automatise dun


document didentit afin de sassurer que les joueurs sont majeurs dans les points de
vente du PMU et de la Franaise des jeux.

Lidentification des joueurs en points de vente pourrait ainsi passer par


une approche pragmatique, reposant sur une pluralit dinstruments comme
lidentification des gagnants et des gros parieurs au-del de certains seuils,
lidentification progressive des joueurs pour les offres comportant des risques
particuliers, et le contrle de la carte didentit pour prvenir le jeu des mineurs ou
largir lapplication du fichier des interdits de jeu.

Les casinos procdent dj ce contrle lmentaire puisquils exigent


systmatiquement une pice didentit lentre afin de sassurer dune part que la
personne est majeure et dautre part quelle ne figure pas sur le fichier des interdits
de jeu.

Plus largement, les obligations des casinos en matire de lutte contre le


blanchiment se sont rcemment durcies, notamment du fait des transpositions de la
troisime directive dite anti-blanchiment par lordonnance du 30 janvier 2009
puis de la quatrime directive par lordonnance du 1 er dcembre 2016, interprtes
par de nouvelles lignes directrices notifies en novembre 2016, ce qui suscite des
tensions avec le SCCJ.

Les responsables des casinos ont ainsi lobligation de mettre en place dans
chaque tablissement un systme dvaluation et de gestion des risques de
blanchiment des capitaux, document interne qui ralise notamment une
cartographie assortie dune analyse des risques.
59

Les tablissements sont soumis une obligation de formation de leur


personnel mais aussi et surtout de vigilance vis--vis de leurs clients, afin, le cas
chant, de transmettre une dclaration de soupon TRACFIN.

Afin de sassurer du respect de ces obligations, le SCCJ a mis en place, en


plus des audits et des contrles cibls, un programme dinspections
spcifiquement consacres la lutte contre le blanchiment dans les casinos. Si les
inspections ainsi ralises mettent en exergue des manquements ces rgles, ces
carences ont vocation tre transmises la Commission nationale des sanctions
(CNS), institue auprs du ministre charg de lconomie (article L. 561-38 du
code montaire et financier).

Une trentaine daudits techniques et rglementaires, une dizaine de


contrles cibls et sept inspections anti-blanchiment ont t mens en 2015,
lesquelles viennent de reprendre aprs une pause conscutive la discussion de
nouvelles lignes directrices avec TRACFIN. Deux dossiers ont t transmis la
CNS et cinq sont en cours dinstruction.

Les reprsentants des casinos entendus par les rapporteurs ont regrett le
caractre intrusif de ces inspections et le droulement concret de certaines dentre
elles (auditions des directeurs) quils ont compares des perquisitions. Interrog
sur ce point, le SCCJ a fait la rponse suivante : Cette critique des syndicats
professionnels est infonde. Lintgralit des casinos inspects sest en ralit
retrouve en dfaut au regard des obligations du code montaire et financier leur
incombant. Aucune juridiction administrative na, notre connaissance, annul
des procdures de contrle. Bien au contraire, lordonnance dhabilitation de la
4me directive en valide lexistence et en prcise mme les contours. Cette raction
tente de faire oublier que pendant de nombreuses annes, la profession a t
ostensiblement rtive sengager rellement dans la lutte contre le blanchiment
de capitaux et le financement du terrorisme. Ce nest dailleurs que sous
limpulsion des inspections anti-blanchiment inities par le SCCJ que le nombre
de dclarations TRACFIN a augment substantiellement .

De fait, les dclarations de soupons des casinos sont passes de 154


en 2013 423 en 2015. La Cour a toutefois remarqu que le taux dorientation de
ces dclarations en enqute restait faible (25 % en 2015) et quil existait une
grande htrognit qualitative en fonction des tablissements avec parfois une
utilisation limite des informations contenues dans les registres des
tablissements.

Cest probablement pour amliorer la qualit de ces dclarations que le


lgislateur a, par lordonnance du 1er dcembre 2016, appliqu aux casinos le
rgime dit de la relation daffaires cr pour les tablissements financiers qui leur
impose de mieux connatre leurs clients rguliers. Ce rgime, prcis par les lignes
directrices signes conjointement par le SCCJ et TRACFIN notifies en
novembre 2016, suscite des interrogations de la part des casinos qui ne sestiment
60

pas aussi bien arms que les tablissements bancaires pour recueillir les
informations attendues deux par les pouvoirs publics.

De fait, ces obligations sont exigeantes puisquil appartient au casino de


dfinir des critres pour distinguer ses clients habituels des clients occasionnels
(frquence des visites, dpt des gains, dtention dune carte dabonnement) et
quil doit renforcer sa vigilance et sa connaissance du client en recueillant des
informations portant sur la provenance des fonds, la justification de ladresse, les
revenus professionnels, le patrimoine, etc.

Mme si le SCCJ admet quil ne peut tre exig des responsables des
casinos davoir une connaissance relle de la situation patrimoniale de leurs
clients il leur incombe den avoir une ide, par des voies lgales et en ayant
recours aux bases ouvertes. Ainsi, en prsence dun joueur au comportement
suspect, il est possible deffectuer certaines recherches simples le concernant et,
le cas chant, interroger directement le client pour connatre sa profession, son
patrimoine ou toute information utile , les rapporteurs peuvent comprendre que
ces nouvelles rgles inquitent les casinos.

Le SCCJ a aussi augment le nombre de critres dalerte sur le


comportement des joueurs ncessitant une vigilance des personnels du casino. Il a
par exemple proscrit les attestations de gains et les copies de bons de paiement aux
caisses des casinos, ce qui nest pas compris par les casinotiers.

Interrog sur ce point par les rapporteurs, le SCCJ a fait la rponse


suivante : dans la mesure o il est quasiment impossible, dans un casino, de
dterminer la diffrence entre la somme gagne et la mise effectue par le joueur,
il est normal dinterdire la dlivrance de toute attestation de gain. titre
dexemple, un joueur introduisant 1 000 euros dargent sale dans une machine
sous et gagnant 1 600 euros aura un bon de paiement (et une origine
blanchie) de la totalit de la somme. Ceci sans que, sur la majorit des modles
de machines, il soit possible de dterminer quil avait pralablement introduit
1 000 euros. Par ailleurs, on comprend mal les raisons qui poussent les casinos
faire accepter la dlivrance dattestations de gains, dans la mesure o ceci ne
prsente aucun intrt commercial direct pour eux. Cette demande dmontre
surtout que les risques de blanchiment lis cette pratique ne sont gure pris en
compte par cette corporation et que la lutte contre la fraude est considre comme
purement accessoire face une logique commerciale.

Les pouvoirs publics semblent donc avoir durci les obligations des casinos
depuis quelques annes ce qui nest pas contestable en soi ; cette tendance sinscrit
dans un mouvement international de fond de lutte contre le blanchiment ou
lvasion fiscale tout fait salutaire.

Les rapporteurs souhaitent simplement sassurer que lon nexige pas


dune profession des informations quelle nest pas en tat dobtenir, mme de
bonne foi. Il conviendra, au moins dans un premier temps, davoir une lecture
61

comprhensive de ces obligations et ne pas exiger des casinos le mme degr de


compltude et de fiabilit des informations sur leurs relations daffaires que celui
quon est en droit dattendre des banques.

Proposition n 11 : adapter les informations attendues de lapplication du rgime de la


relation daffaires aux moyens dont disposent rellement les casinos.

III. COMBLER LES CARENCES DU TRAITEMENT DU JEU PROBLMATIQUE

Le primtre de lenqute de la Cour des comptes se limitait lvaluation


de la politique de rgulation laune des quatre objectifs fixs par larticle 3 de la
loi du 12 mai 2010, au premier rang desquels figurent la prvention du jeu
excessif et pathologique et la protection des mineurs. La juridiction financire
souligne ce sujet, et les rapporteurs ne peuvent quabonder en son sens, que la
lutte contre le jeu problmatique reste lacunaire , que linterdiction du jeu aux
mineurs nest pas assure et que le ministre de la sant est peu impliqu
[dans la gouvernance] . Pour amliorer la situation, il importe avant tout de
mieux identifier le phnomne et de favoriser la diffusion des bonnes pratiques.

Lannexe n 1 au prsent rapport dtaille les diffrents profils des joueurs,


dfinit le concept de jeu problmatique et analyse les facteurs de risque.

A. MIEUX IDENTIFIER LE PHNOMNE

Autant la Cour des comptes a fourni un panorama dtaill des oprateurs


de jeu, cest--dire du secteur de la production, autant elle est reste discrte sur
les consommateurs, autrement dit les joueurs. Cest lObservatoire des jeux quil
revient de dresser leur portrait, ce quil vient de faire en publiant un atlas du jeu en
France qui tend un miroir aux nombreux joueurs de ce pays. Il donne voir une
intensification des pratiques de jeu mais reste muet sur les consquences sanitaires
et sociales.

1. Une intensification de la pratique du jeu

Par rapport lanne 2010, au cours de laquelle avait t mene la


premire enqute de sant publique consacre au jeu, la pratique du jeu sest
rpandue puisquelle a concern 56,2 % des Franais en 2014, soit 46 millions de
joueurs occasionnels, contre 47,8 % quatre ans avant.
62

LObservatoire des jeux


LObservatoire des jeux a t cr par dcret du 9 mars 2011. Compos de huit
personnalits dsignes pour cinq ans, il tait un des lments du Collge consultatif
des jeux mis en place par la loi du 12 mai 2010 relative louverture la concurrence et
la rgulation du secteur des jeux dargent et de hasard en ligne. Comme dautres
organismes, il a donc t victime de sa suppression (1), mais il vient de retrouver une
existence officielle (2). Il contribue raliser les objectifs de la politique de ltat en
matire de jeux dargent et de hasard fixs dans larticle premier de la loi, cest--dire
lencadrement des jeux dargent et de hasard au regard des enjeux dordre public, de
scurit publique, de protection de la sant et des mineurs . Sa mission consiste, par
ses tudes et ses observations, clairer les dcideurs publics, leur permettre de
prendre des dcisions bien informes , bases sur une approche empirique et sur des
faits scientifiquement mesurs. Son action porte sur lensemble des jeux, en dur et en
ligne. Parmi les huit personnalits qualifies qui composent le collge, les grands
producteurs de donnes que sont lINSEE, Sant publique France et lARJEL sont
reprsents, de faon accder plus facilement la matire premire, vitale pour une
instance sans grands moyens.
En effet, lODJ emploie deux personnes temps plein, son secrtaire gnral et un
statisticien, et dispose dun budget de 80 000 euros environ. Son rattachement au
ministre charg du budget lui confre une autorit dont il manquerait sinon. Cest aussi
la raison pour laquelle il bnficie dun droit de tirage auprs dautres organismes
mieux dots, comme lInstitut national de prvention et dducation pour la sant, sur
lequel il a pu sappuyer pour lenqute nationale de 2014 sur les pratiques de jeu des
Franais. Une enqute nationale cote 500 000 euros environ et ce chiffre explique
lintrt stratgique dassocier les fournisseurs de donnes ses travaux pour chercher
peser sur leurs propres programmes. Aussi lObservatoire privilgie-t-il, dans son mode
de fonctionnement, le travail en partenariat lchelon national et international (Qubec
notamment). dfaut, lODJ peut se contenter denqutes web, moins onreuses, de
lordre de 50 000 euros, et finances sur budget propre, telle lenqute lance en 2016
sur les jeux en ligne par exemple. Se limiter un support empche une vision
panoramique mais le dveloppement du jeu en ligne est tel que le biais est acceptable.

Lintrt des Franais pour les jeux dargent et de hasard a augment


depuis le dbut des annes 2000, mme si une lente rosion a t observe
entre 2011 et 2014, suivie dune reprise en 2015. Les enjeux, de prs de
45 milliards deuros en 2014, restent en retrait par rapport aux 46,4 milliards de
mises engages en 2011.

Cet engouement, consquence de lenrichissement de loffre de jeux,


rendue plus accessible par la libralisation du jeu en ligne et la diffusion trs large
des nouvelles technologies, se traduit par une augmentation, depuis 2000, de 83 %
du chiffre daffaires (3). Logiquement, la part de leur budget loisirs que les

(1) Dcret n 2015-1469 du 13 novembre 2015 portant suppression de commissions administratives


caractre consultatif.
(2) Dcret n 2016-1488 du 3 novembre 2016 relatif lobservatoire des jeux, la commission consultative
des jeux de cercles et de casinos et la commission consultative des jeux et paris sous droits exclusifs.
(3) Soit une croissance annuelle moyenne de 4,2 %.
63

Franais ont consacre au jeu a augment, passant de 8,3 % en lan 2000 10 %


en 2015 alors mme que la proportion de ce budget dans les dpenses totales a
diminu (8,4 % contre 9,6 % en 2000).

Ce sont les jeux de tirage, le Loto ou Euro Millions, et les jeux de grattage
qui remportent les suffrages de prs de 40 % de la population pour les premiers et
du tiers pour les seconds. Lcart est grand avec les autres formes de jeu, comme
le montre le tableau ci-dessous, bien que les paris sportifs grimpent en flche.

JEUX PRATIQUS PAR LES FRANAIS GS DE 15 75 ANS

Anne 2014

MAS : machines sous.


Source : Enqute nationale sur les jeux dargent et de hasard ODJ/INPES 2014.

lchelle individuelle, on obtient, pour la France mtropolitaine, une


mise moyenne annuelle de 767 euros (soit une moyenne mensuelle par individu
majeur de prs de 64 euros). Avec 660,7 euros, les jeux en dur se taillent toujours
la part du lion (86,1 %), mais les jeux en ligne, domins par le poker (60,3 euros),
gagnent rgulirement du terrain. Ainsi, 2 millions de Franais ont utilis Internet
pour jouer en 2014. Ils se recrutent surtout chez les plus jeunes et les plus
diplms, et seulement un quart dentre eux sont des utilisateurs exclusifs.
Globalement, trois rgions se caractrisent par une forte prvalence du jeu : lle-
de-France, le sud-est de la cte mditerranenne (mme dduction faite des enjeux
des machines sous des casinos) et la Corse.

Ce sont les casinos qui drainent les mises moyennes les plus importantes.
En revanche, ils narrivent, avec 40 euros, quau deuxime rang quand on
considre la dpense nette dont le montant total est denviron 180 euros, soit
moins de la moiti de celle capte par la FDJ (85 euros).
64

MISES ET DPENSES NETTES DE JEU EN FRANCE MTROPOLITAINE

Anne 2014
(En euros)
Jeu traditionnel Jeu en ligne Total
Paris Paris
PMU FDJ Casinos FDJ Poker
sportifs hippiques
Mises 140,8 244,4 275,5 7,2 20,2 18,6 60,3 767,0
Dpenses nettes 34,8 85,1 40,5 3,5 3,6 3,8 9,2 180,5
FDJ jeu traditionnel : jeux de loterie et paris sportifs.
FDJ en ligne : activit de loterie exclusivement, les paris sportifs sont comptabiliss dans la colonne ad hoc.
Casinos : les mises ont t obtenues par application dun TRJ thorique partir des donnes du bilan statistique du SCCJ.
PMU en ligne : ses chiffres sont consolids avec ceux des autres oprateurs.
Source : Atlas des jeux (INPES/ODJ).

Selon lenqute de 2014, un peu plus de la moiti des joueurs dpense


moins de 100 euros par an, et un sur dix plus de 1 000 euros. Les plus dpensiers
sont les joueurs de poker, suivis des joueurs de loterie et de machines sous, bien
que ces derniers se livrent plus occasionnellement leur passe-temps. Le schma
ci-dessous met en vidence les diffrences de comportement entre les joueurs les
plus extrmes.

MONTANT DES DPENSES ANNUELLES PAR TYPE DE JEU

(En euros)

Source : Enqute annuelle sur les jeux dargent et de hasard ODJ/INPES 2014.

La premire enqute mene en France sur le jeu problmatique a t


ralise loccasion de louverture des jeux en ligne. Elle a t conduite par
65

lInstitut national de prvention et dducation pour la sant (INPES) dans le cadre


du Baromtre sant 2010, et publie dans la revue (1) de lObservatoire franais
des drogues et des toxicomanies (OFDT). Oprant un filtrage de manire
ninterroger que les joueurs actifs (2), elle rapportait quun Franais sur deux
(48 % des 18-75 ans) tentait sa chance au jeu au moins occasionnellement ; quun
sur cinq jouait au moins une fois par semaine en moyenne et quun sur dix
dpensait plus de 500 euros au jeu dans lanne. Parmi ces 25 millions de joueurs,
600 000 taient concerns par laddiction, avec une prvalence totale de 1,3 %
pour le jeu dit problmatique , en distinguant les joueurs risque modr
(0,9 %) et les joueurs excessifs (0,4 %). Ce taux place la France loin derrire les
tats-Unis ou lAustralie (autour de 5 %) et lgrement derrire lItalie, le Canada,
la Belgique et la Grande-Bretagne (aux alentours de 2 %).

PRVALENCE DU JEU PROBLMATIQUE PAR PAYS

Source : MILDECA.

Par rapport aux rsultats de 2010, lenqute de 2014, mene sur une base
quelque peu diffrente (3), mais qui a t amnage des fins de comparaison,
souligne la stabilit du noyau dur des joueurs excessifs qui se maintient 0,5 % de
la population, mais la trs forte augmentation de la proportion de joueurs risque
modr, multiplie par 2,5 puisquelle est passe de 0,9 % 2,2 %. En valeur
absolue, la France compte 200 000 joueurs excessifs et 1 million de joueurs
risque.

(1) Tendances n 77, septembre 2011.


(2) Personnes ayant jou au moins une fois par semaine au cours des douze derniers mois, ou ayant engag des
sommes suprieures ou gales 500 euros.
(3) Lenqute a port sur les personnes de plus de quinze ans au lieu de dix-huit, et la notion de joueur actif
a t aborde diffremment ; par ailleurs, lchantillon compte 15 635 individus au lieu de 25 034.
66

Autre volution constate, qui mrite attention, la frquence de jeu sest


intensifie au cours des quatre dernires annes, si bien que laugmentation du
nombre de joueurs tient avant tout laugmentation des joueurs rguliers (31,5 %
des joueurs ont jou au moins une fois par semaine au lieu de 22,4 %).
Paralllement, les dpenses suivent une tendance analogue puisque la proportion
de joueurs dpensant moins de 500 euros recule de 90,1 % 80,9 % tandis que la
part de ceux qui ont consacr plus de 1 500 euros au jeu est dsormais de 7,2 % au
lieu de 1,8 %.

2. Des consquences du jeu problmatique mal connues

Les pouvoirs publics ne peuvent se dsintresser du sort des individus qui


basculent dans le jeu problmatique tant les consquences peuvent tre nfastes
pour eux-mmes et pour leur entourage.

Paralllement au calcul du taux de prvalence du jeu addictif, quil


conviendrait de mesurer par jeu et par canal de distribution, une dmarche
complmentaire consiste valuer le cot social du jeu pathologique. Exercice
dlicat, critiquable par construction car il repose sur des conventions, il est
nanmoins ncessaire de rapprocher des performances conomiques des
oprateurs de jeu et des emplois quils fournissent les dpenses de sant engages
pour traiter les troubles lis au jeu excessif (cot direct), la diminution des
performances au travail des joueurs excessifs ou de leur entourage (cot indirect),
enfin la perte de qualit de vie du joueur et de ses proches (cot humain).

LODJ avait lanc un appel projets pour valuer le cot social du jeu en
France, et conclu un accord avec luniversit dAix-Marseille. Pourtant, la
recherche mene na pas abouti sur des chiffres satisfaisants, faute de donnes
disponibles suffisantes. En effet, ce type dvaluation repose sur une approche
cot/bnfice.

Les bnfices agrgent le surplus du consommateur et le surplus du


producteur ainsi que le surcrot de recettes fiscales. Le surplus du consommateur,
cest--dire la satisfaction supplmentaire procure par la pratique des jeux, est
mesur par la diffrence entre le prix que le consommateur serait prt payer
(disposition marginale payer) et le prix quil paie effectivement ; le surplus du
producteur par la diffrence entre le prix effectif de vente et le prix auquel le
producteur serait prt le vendre (disposition vendre). Quant au diffrentiel de
recettes fiscales, il est positif puisque, lindustrie du jeu tant fortement taxe, la
rallocation des moyens de production se traduirait par de moindres rentres
fiscales.

Les cots sanitaires et sociaux englobent lensemble des dommages que


sinfligent les consommateurs, convertis en unit montaire. La seule source
franaise disponible tait le Baromtre sant de lINPES (2009/2010, avant donc
la libralisation des jeux en ligne) pour estimer le sur-risque auquel sexposent les
joueurs problmatiques : chmage, divorce, qualit de vie diminue. Sur les
67

600 000 joueurs problmatiques de lpoque, 6,56 %, soit 39 342 auraient t au


chmage cause du jeu, ce qui aurait reprsent un cot de 2,6 milliards deuros.
Ce chiffre constituait la fourchette haute, la fourchette basse tant de 0 car la
causalit entre jeu et chmage nest pas dmontre. Par ailleurs, il est avr que
les joueurs problmatiques sont en moins bonne sant que la moyenne, mais les
auteurs de ltude ont prfr, par prcaution devant la difficult de lexercice, ne
pas convertir les pertes de sant en termes montaires. Dautres donnes
manquaient, qui auraient sans doute fait lobjet de rticences comparables, sur les
suicides, le surendettement et la criminalit des joueurs, voire de celle dont sont
victimes les vendeurs de jeux. Sagissant des cots pour les finances publiques,
aucune mesure de prvention ntait finance sur fonds publics avant 2010.

Lvaluation de limpact socio-conomique sest donc heurte au manque


de disponibilit des donnes concernant les cots dans de nombreux domaines
(cots de perte de qualit de vie, cots de rgulation, cots mdicaux, cots lis
la criminalit, aux procdures de surendettement et aux suicides), au contraire des
bnfices, plus faciles quantifier. Il est donc important de prvoir une telle tude,
et de prendre les mesures pour la rendre possible dans toutes ses dimensions.

Jeu pathologique et surendettement


Une enqute mene auprs des joueurs problmatique a rvl que prs de 80 % dentre
eux taient surendetts, hauteur de 25 000 euros. Le jeu compulsif peut provoquer le
rejet dune demande de plan de surendettement, dont le dpt entrane automatiquement
une inscription dans le fichier des incidents de remboursement des crdits aux
particuliers (FICP), puisque le demandeur doit tre considr comme de bonne foi. Or,
sans quil sagisse dune rgle, il est arriv que des cranciers se soient prvalus du
comportement de joueur pathologique du dbiteur pour refuser la rengociation des
dettes. Comme la condition pour prsenter un dossier de surendettement est
limpossibilit manifeste de faire face lensemble de ses dettes non professionnelles
passes et prsentes, il nest pas ncessaire de motiver les raisons dune situation
financire trs dgrade. Ds lors, un joueur pathologique aura tout intrt garder le
silence sur son addiction, de crainte dtre dbout par la commission. Aussi rationnelle
quelle soit, une telle attitude conduit sous-estimer les consquences du jeu
pathologique, voire les rendre invisibles si, par exemple, titre dexpdient, le joueur
a souscrit des crdits la consommation (crdits revolving) pour couvrir ses dcouverts
bancaires. En Belgique, les noms des surendetts figurent doffice dans la banque EPIS
(Excluded Person Information System) que doivent consulter les oprateurs de jeu. En
France, un joueur pathologique doit prendre lui-mme linitiative de se faire inscrire sur
le fichier des interdits de jeu, dont il ne connat pas forcment lexistence.

Proposition n 12 : mettre en place une tude scientifique sur le cot social du jeu
problmatique intgrant les cots actuellement non quantifis.
68

B. DIFFUSER LES BONNES PRATIQUES EN MATIRE DE JEU


RESPONSABLE

La responsabilit de laction contre le jeu problmatique repose la fois


sur le joueur, loprateur de jeu et ltat. Lors de son audition, le secrtaire gnral
de lObservatoire des jeux a jug que les pouvoirs publics ne restaient pas les bras
croiss devant le jeu pathologique mais que leur action ne portait pas sur les bons
leviers. Par exemple, les messages dinformation et la sensibilisation aux risques
ont un degr lev deffectivit car ils sont bien dlivrs comme les textes le
prvoient. Nanmoins, ils ne sont pas trs efficaces car ils ne dissuadent pas les
joueurs problmatiques de continuer jouer, ni les mineurs de commencer.

EFFECTIVIT ET EFFICACIT DES MESURES DE LUTTE CONTRE LE JEU EXCESSIF

Source : Observatoire des jeux.

Cest laune de ce graphique que doit tre apprcie la politique de


prvention du jeu problmatique. Au-del, le lgislateur et les administrations ont
sinterroger sur les paradoxes qui caractrisent la politique de jeu responsable.

Le premier paradoxe rside dans le fait de confier la lutte contre le jeu


problmatique aux oprateurs eux-mmes, ltat assurant surtout le volet curatif,
ce qui aboutit ce que celui qui a intrt ce quon lon joue plus doit
simultanment tablir un dispositif pour que lon joue moins (1). Une telle

(1) Elisabeth Fortis, Laddiction aux jeux dargent , in Les addictions, Archives de politique criminelle,
n 31, 2009, p. 91, cit par Christophe Alonso, Politiques publiques et addiction aux jeux dargent , in
tat et jeux dargent : les jeux sont-ils faits ? sous la direction de J.B. Vila, 2014.
69

organisation fait peser sur les oprateurs une obligation de moyen, plus que de
rsultat, comme le relve Christophe Alonso (1). Le tableau ci-dessous, qui value
la part du chiffre daffaires des oprateurs de jeu ralis grce aux joueurs
problmatiques, souligne le paradoxe.

PART DU CHIFFRE DAFFAIRES ATTRIBUABLE AUX JOUEURS PROBLMATIQUES


PAR TYPE DE JEU, EN FRANCE, EN 2014

1 2 3 4 5 6 7 8 9
Colonne 1 : loteries, y compris non FDJ Colonne 4 : paris hippiques Colonne 7 : machines sous
Colonne 2 : jeux de grattage, y compris non FDJ Colonne 5 : poker Colonne 8 : jeux en ligne
Colonne 3 : paris sportifs Colonne 6 : jeux de table des casinos, hors poker Colonne 9 : ensemble
Source : Enqute nationale sur les jeux dargent et de hasard ODJ/INPES 2014, calcul ODJ.

Le second paradoxe rsulte dune approche sociologique de fond, qui


entend, non sans raison (on ne fait pas le bonheur des gens malgr eux, ni ne
soigne un patient contre son gr), faire de lindividu lacteur de sa vie. Ds lors,
tout problme social, en loccurrence le jeu, nest plus envisag, au nom de
lauto-contrle et de lauto-limitation, que comme une pathologie individuelle.
Ltat donne, en dfinitive, une image neutre, ni incitative, ni protectrice, qui
met lindividu face ses responsabilits et, par l-mme, semble se ddouaner des
siennes (2).

Troisime paradoxe : la libert garantie chaque individu se traduit dans


les faits par une juxtaposition de rgles et de normes, quil dtermine lui-mme,
certes, mais quil a obligation de fixer et dont la gestion suppose sa surveillance
accrue. Dans cette entreprise, ladministration et les instances de conseil et de
rgulation quelle sollicite, avides de donnes analyser afin dclairer la dcision
publique et soucieuses de conforter leur objet social, trouvent lappui des
oprateurs de jeu, conscients de tout lintrt quil y a connatre intimement

(1) Christophe Alonso, op. cit.


(2) Christophe Alonso, op. cit.
70

chacun de leurs clients, sans jamais rencontrer de vritables limites. En outre,


limportance des recettes que ltat tire de lexploitation des jeux ne le met pas
labri des conflits dintrts, surtout que lvaluation du cot social du jeu est un
exercice trs dlicat, qui ne vaut que sil se rpte dans le temps. La politique
publique de rgulation des jeux gagnerait donc, selon lObservatoire des jeux,
tre plus restrictive, sagissant de la publicit et des offres commerciales (bonus en
gnral et messages de relance auprs de la clientle risque), ngocier avec les
oprateurs des engagements de rsultat, et donner toute sa place aux instances en
contact avec les victimes du jeu pathologique, quil sagisse des associations ou
des mdecins.

1. La prvention

a. Linterdiction du jeu aux mineurs et les actions auprs des jeunes

Alors que la protection des mineurs est le premier objectif cit par la loi du
12 mai 2010, lenqute ODJ/INPES appelle lattention sur la pratique, somme
toute assez courante, du jeu chez les mineurs (1) puisque prs dun mineur
interrog sur trois (32,3 %) dclare avoir jou au cours de lanne coule. Sans
surprise, les jeunes sadonnent au jeu essentiellement dans le rseau physique, le
jeu en ligne tant le fait de 6,5 % dentre eux, soit une proportion comparable
celle des majeurs (7,2 %). De plus, parmi les personnes de plus de dix-huit ans,
une sur quatre dclare avoir fait lexprience du jeu avant sa majorit.
Linterdiction, inscrite dans larticle 5 de la loi de 2010, nest donc pas respecte.

Sagissant du jeu en ligne, le compte joueur nest activ quaprs que le


titulaire a fourni la preuve de son identit (et les coordonnes dun compte
bancaire), et loprateur est tenu de la vrifier chacune des connexions du joueur
sur son site. Ds lors, la pratique des jeux en ligne par les mineurs se fait
vraisemblablement sous lidentit dun tiers et la supercherie est donc difficile
dceler.

Les oprateurs historiques


Pourtant, les oprateurs historiques nont pas mnag leurs efforts pour
dployer plus grande chelle les messages dinterdiction. la Franaise des
jeux, lautocollant interdit aux moins de 18 ans a t agrandi (quatre fois), un
pictogramme a progressivement t intgr aux publicits diffuses, dans les lieux
de vente, sur le web et dans les mdias. Deux affiches de prvention du jeu des
mineurs, co-construites avec laide dassociations familiales et spcialises sur la
protection de lenfance, sont prsentes depuis lt 2013 dans chaque point de
vente et sont en cours de renouvellement. Lors de la dernire Coupe du monde de
football (2014), la FDJ a produit un premier spot de prvention sur le jeu des
mineurs, quelle a diffus sur les chanes de tlvision et sur le net (Youtube)
aprs lavoir test, juste avant le dbut de lEuro 2016.

(1) 665 mineurs gs de plus de 15 ans ont t interrogs.


71

Le PMU a galement revu la signaltique du message dinterdiction du jeu


aux mineurs, qui apparat dsormais sur lapplication pour tlphone portable ; il
en a fait une priorit de ses axes de communication, avec une certaine efficacit
puisque cest la campagne la mieux connue auprs des parieurs. Il faut tout de
mme garder en mmoire que les paris hippiques attirent peu la jeunesse, et que le
problme concerne surtout sa rivale.

Lasymtrie de la rglementation, plus rigoureuse lgard des oprateurs


en ligne, ouvre une brche dans la muraille qui doit protger les mineurs du jeu.
Nayant pas les mmes obligations vis--vis de leurs clients, les dtaillants sont
susceptibles dtre tromps plus facilement car lapprciation de lge est un
exercice assez subjectif. Cette situation est dautant plus regrettable que la
prcocit de lexprience de jeu est un facteur de risque.

Un tel constat constitue un argument supplmentaire pour introduire le


contrle des pices didentit dans la totalit des points de vente. La Commission
des jeux de hasard de Belgique sest dailleurs fix comme priorit dquiper les
appareils de bingo installs dans les cafs de lecteurs de cartes didentit de faon
vrifier lge des joueurs.

Les autorits sanitaires et lducation nationale


Le thme des jeux de hasard et dargent a t intgr au plan
gouvernemental de lutte contre les drogues et les conduites addictives 2013-2017,
dans ses volets traitant de la prvention, du reprage et de lorientation, de la prise
en charge, de la recherche, ou encore de lobservation et de la surveillance.

Pour convaincre la jeunesse des risques du jeu, il convient donc


dintervenir en amont, en particulier en milieu scolaire. Il constitue dailleurs un
des publics prioritaires des actions de prvention actuellement menes dans le
cadre de collaborations entre autorits sanitaires, responsables scolaires et
collectivits locales, et qui concernent tous les types daddiction. Cest loccasion
dinformer lauditoire des addictions sans substance, notamment des risques
dInternet, des rseaux sociaux et des jeux vido. Comme les thrapeutes
envisagent dsormais laddiction comme un processus, indpendamment de son
objet, les programmes de prvention en milieu scolaire, fonds sur lacquisition de
comptences psycho-sociales et destines prvenir les comportements risque
(violence, substances licites et illicites), luttent galement contre le jeu excessif.
72

Programmes et exprimentations en milieu scolaire


Programme spcifique sur le jeu : un ple dinnovation et dexprimentation sur le jeu
excessif a t cr par une association, la Socit dentraide et daction psychologique
(SEDAP) Dijon, qui gre un centre de soins, daccompagnement et de prvention en
addictologie (CSAPA) ambulatoire et rsidentiel, et un centre daccueil et
daccompagnement la rduction des risques pour usagers de drogues (CAARUD). Ce
ple a lanc en septembre 2014 une action-recherche autour dun outil de prvention
destination des mineurs. Adapte dun programme canadien dnomm Bien Jou ,
elle stale sur deux ans et sadresse des lycens de premire. Il sagit de conforter les
comptences personnelles et les habilets sociales tout en faisant mieux comprendre les
risques associs la pratique des jeux. Le financement de cette recherche action est
assur par la Franaise des jeux et lvaluation de ce programme est confie un chef
de projet de la Mission interministrielle de lutte contre les drogues et les conduites
addictives (MILDECA).
Programmes gnralistes contre les drogues, les conduites addictives, et les
comportements risque : la MILDECA a dvelopp une politique dexprimentation
inspire notamment de modles trangers ayant fait la preuve de leur efficacit, pour
faire voluer les pratiques professionnelles et dcloisonner le fonctionnement des
institutions. Si lvaluation dun programme est positive, il sera propos dautres
instances.

b. Le fichier des interdits de jeu

La gestion du fichier des interdits de jeu a t confie au ministre de


lintrieur au titre de lordre public. Il est prvu dans larticle R. 321-28 du code
de la scurit intrieure qui prvoit dy inscrire des personnes qui ont
volontairement sollicit cette mesure, des personnes protges la demande de la
personne responsable, des personnes condamnes une telle peine en vertu de
larticle R. 50 du code pnal ou des personnes susceptibles de porter atteinte
lordre ou au droulement des jeux.

Tenu sous forme de tableau Excel, son informatisation est en cours et


devrait aboutir avant la fin de lanne 2017 de faon permettre sa mise jour et
sa transmission sur une base quotidienne. lheure actuelle, le fichier est actualis
au fur et mesure, mais il nest transmis que tous les mois aux casinos et aux
oprateurs en ligne. Il compte environ 38 000 individus, dont la quasi-totalit sont
inscrits leur demande. Dans ce cas, la DLPAJ fait procder par un reprsentant
local du SCCJ un entretien individuel pour vrifier lauthenticit du
consentement. En effet, linterdiction est prononce pour une dure minimale de
trois ans, et une telle mesure na de sens que si lintress ne peut pas revenir sur
sa dcision trop rapidement. De plus, il doit solliciter sa radiation puisque
linterdiction est renouvelable par tacite reconduction. Sous sa nouvelle forme, il
pourrait tre accessible des points de vente physiques. En revanche, la DLPAJ est
trs sceptique quant lintrt pour ltat dun fichier national des joueurs qui
sous-tend le principe de la carte joueur, surtout aprs le toll suscit par le fichier
des titres lectroniques scuriss. Des addictologues considrent que la tenue du
73

fichier des interdits de jeu par le ministre de lintrieur est plus de nature
effrayer, voire dissuader, que sil tait gr par le ministre de la sant.

Les interdictions autres que volontaires sont des mesures de police


administrative, prononces par la DLPAJ, aprs que les personnes se sont rendues
coupables de troubles causs dans les salles de jeu, quil sagisse desclandres ou
de tentatives de tricherie. La dcision peut tre conteste devant le tribunal
administratif de Paris. Le juge peut prononcer galement une peine
complmentaire dinterdiction. Les manquements les plus graves sont passibles
dune interdiction de cinq ans. Environ, 500 personnes par an font lobjet de ce
type de sanction.

Ds quils ont connaissance de linformation, les oprateurs de jeu en


ligne sont tenus de clturer le compte dun joueur interdit aux termes de larticle 7
du dcret n 2010-518 du 19 mai 2010 relatif la mise disposition de loffre de
jeux et de paris par les oprateurs agrs de jeux ou de paris en ligne. Ils ont
obligation de procder des vrifications tous les huit jours au moins depuis le
dcret n 2015-620 du 5 juin 2015, au lieu de tous les mois prcdemment.

Le site du ministre de lintrieur prcise que linterdiction nest valable


que dans les casinos et sur les sites de jeux en ligne, mais que la personne
concerne peut cependant faire des paris hippiques et sportifs sur les
hippodromes ou dans les commerces agrs, et participer aux lotos et loteries .

Il convient de saisir loccasion de linformatisation du fichier des interdits


de jeux pour gnraliser son utilisation dans tous les points de vente.

Proposition n 13 : tendre la consultation du fichier des interdits de jeu au rseau des


points de vente physique du PMU et de la Franaise des jeux.

La Belgique a mis en place un systme original. Linstitution belge de


contrle et de rglementation des jeux de hasard, la Commission des jeux de
hasard (CJH), rattache au ministre fdral de la justice, dispose depuis 2004 dun
moyen efficace pour renforcer son dispositif de lutte et de contrle des drives
lies au jeu : le systme EPIS (Excluded Persons Information System). EPIS est
une base de donnes informatise mise la disposition de tous les oprateurs des
jeux de hasard en ligne ou en dur. Elle contient des informations prcises relatives
plus de 50 000 citoyens belges : ceux qui sont interdits de jeu lgalement
(hommes de loi) et ceux qui sont exclus du jeu suite des sanctions pnales ou
pour surendettement. Une inscription peut tre prononce par la CJH la demande
de lentourage dun joueur excessif. Lorsquun joueur se prsente pour jouer, la
salle de jeux a lobligation de vrifier quil est autoris le faire. Si EPIS donne
un signal vert, le client est autoris jouer ; par contre, si le signal est rouge, il
doit automatiquement tre interdit de jeu.
74

c. Les messages de mise en garde

Larticle 26 de la loi du 12 mai 2010 prvoit que chaque oprateur


informe les joueurs des risques lis au jeu excessif ou pathologique par le biais
dun message de mise en garde, ainsi que des procdures dinscription sur les
fichiers des interdits de jeu tenus par les services du ministre de lintrieur. .
Les autorits comptentes conviennent unanimement que des amnagements sont
ncessaires.

En particulier, la MILDECA, le ministre des affaires sociales et de la


sant, lAgence nationale de sant publique et lARJEL ont dvelopp une action
visant rflchir aux moyens et aux conditions dadaptation des modalits
daffichage des messages de mise en garde aux nouveaux supports informatiques
(smartphones, montres connectes, tablettes multimdia, tlvision) sur lesquels
se dveloppe loffre de jeux et de paris en ligne ainsi qu leur format. Il sagit
dadapter le contenu et les modalits daffichage dfinis dans un arrt du 8 juin
2010 du ministre de la sant, car lexprience montre que les numros de
tlphone et ladresse des sites daide aux joueurs, diffuss dans les messages de
prvention, sont trs souvent confondus avec ceux de loprateur de jeu. Ainsi, les
joueurs sollicitent le dispositif Joueurs info service en pensant sadresser aux
services techniques des sites sur lesquels ils jouent. Les messages de prvention
doivent tre plus clairs.

2. Le jeu responsable et la rduction des risques

a. Les initiatives dveloppes par les oprateurs historiques

La FDJ et le PMU ont adopt des dmarches comparables, et la FDJ se


distingue sur la conception des jeux.

Les deux oprateurs ont engag des actions de sensibilisation au jeu


responsable dans leur rseau de revendeurs. La FDJ a fait voluer le programme
de formation des dtaillants, en ouvrant une rubrique permanente consacre au jeu
responsable dans le magazine du rseau Profession Jeux. Du ct du PMU,
13 000 brochures conseil, reprenant la charte du jeu responsable, ont t diffuses
auprs des dtaillants en 2015. Le magazine professionnel Cheval rouge, qui leur
est destin, a t le vecteur dune campagne intitule Alcool et jeu ne font pas
bon mnage . Une formation est prvue pour tous les titulaires de point de vente
qui inclut un volet consacr au jeu responsable. Dans ce cadre, quatre priorits ont
t retenues : linterdiction aux mineurs, linterdiction du jeu crdit, le risque
que prsente la consommation dalcool pour le joueur et la prvention du jeu
impulsif. Le support Internet permet galement de dispenser des formations en
ligne, disponibles depuis 2015. En 2016, le thme aura t Jouer tout prix nest
pas un bon pari .

La FDJ a institu en 2013 un dispositif dincitation financire, le Bonus


Jeu Responsable , de 0,2 point destin rcompenser les dtaillants qui satisfont
75

des critres de jeu responsable prdfinis. En outre, les quipes conformit


de la FDJ sont suffisamment toffes pour assurer des formations et des contrles
inopins sur place. Ainsi, la FDJ a lanc une exprimentation de rduction des
risques dans son rseau physique de distribution, pour venir en aide des
dtaillants confronts des joueurs perus comme problmatiques ou excessifs.

Envers leurs clients, les deux oprateurs ont entrepris des actions de
sensibilisation sous la forme, bien sr, de brochures mises disposition en
libre-service dans les points de vente. La FDJ en a diffus une permettant au
lecteur de svaluer. En ligne, une rubrique supplmentaire a t ouverte pour
permettre au joueur de mieux comprendre son comportement et de pratiquer un
jeu responsable.

Le PMU a adopt le principe dun plan daction annuel ajust en fonction


des rsultats obtenus par les campagnes prcdentes. Les actions se dploient en
direction des joueurs, des dtaillants et du personnel du PMU, dans les mdias et
dans les points de vente. Si la notorit du plan reste assez faible, environ la
moiti des parieurs hippiques en ont eu connaissance. Le message le plus connu
concerne linterdiction de jeu aux mineurs, sur lequel laccent avait t mis. Les
conseils pratiques consigns dans la brochure Jouons responsable ! ont t
soumis SOS Joueurs et au Centre de rfrence sur le jeu excessif (CRJE) du
CHU de Nantes. Des messages de prvention ont t introduits sur les crans
tactiles et avant la diffusion des courses sur la chane Equidia.

Dans le mme dessein, la FDJ a dploy en 2009 un outil de contrle et de


suivi sur Internet livrant au joueur une analyse de ses pratiques de jeu selon une
typologie trs simple, ainsi que le niveau de risque associ. Service optionnel et
limit aux jeux de loterie lorigine, Playscan a t tendu toutes les gammes
de jeux et paris, puis rendu obligatoire en 2012 pour tous les joueurs en ligne de la
FDJ. Une version plus sophistique a t mise en service en juillet 2015 : les
messages de sensibilisation adresss aux joueurs sont personnaliss en fonction
dun diagnostic plus prcis tabli par Playscan. chaque profil de risque
(rcratif, risque, excessif) est associe une communication adapte. Les joueurs
risque sont invits la modration et les joueurs excessifs un meilleur contrle
de leurs pratiques de jeu. Ces derniers ne reoivent plus de sollicitation
commerciale.

Dans le but daller vers ses clients, la FDJ apporte son soutien une
initiative originale : les maraudes en points de vente (Dijon, Montpellier, Toulon,
Bordeaux). Le programme a t lanc en mars 2016 pour une dure de huit mois.
Des binmes de jeunes en service civique reprent les joueurs excessifs dans les
points de vente et interviennent auprs deux dans une optique de rduction des
risques.

En amont du processus de commercialisation des jeux, la FDJ a mis au


point une matrice de prvention des risques, SERENIGAME, qui value dix-sept
critres (attractivit des gains, frquence des gains, illusion de contrle, etc.).
76

Depuis 2012, cet outil aide les quipes marketing valuer, ds la conception dun
jeu, le risque potentiel, lexpliquer et, le cas chant, lattnuer.

En outre, la FDJ a initi fin 2014 avec IBM un projet visant exploiter les
technologies du Big Data au service de la prvention du jeu problmatique et de la
fraude et du blanchiment. Plusieurs exprimentations, sappuyant sur des donnes
historiques, ont ainsi t conduites en 2015. Des rsultats positifs ont t obtenus
dans ce domaine (gains de temps potentiels dans la consolidation des informations
et la qualification de dossiers suspects par lautomatisation des croisements de
gros volume de donnes htrognes) et dans celui du jeu problmatique
(possibilit de dtection anticipe des cas potentiellement risque grce des
scores prdictifs et un meilleur ciblage des actions de prvention et de traitement
des risques).

b. Les modrateurs de jeu

Au moment de louverture de son compte joueur, loprateur rclame


son client un justificatif didentit et demande au joueur dencadrer sa capacit
de jeu par la fixation de limites dapprovisionnement de son compte et
dengagement des mises selon les termes de larticle 16 du dcret n 2010-518
du 19 mai 2010 relatif la mise disposition de loffre de jeux et de paris par les
oprateurs agrs de jeux ou de paris en ligne. Ces plafonds, appels modrateurs
de jeu, sappliquent aux montants cumuls sur sept jours. Le dcret prvoit que le
titulaire dun compte ne peut pas jouer avant den avoir dtermin le montant. Il
peut cependant les modifier tout moment. Le relvement ne devient effectif
quaprs un dlai de deux jours francs ; en revanche, un abaissement est
dapplication immdiate.

Pour les clients qui utilisent une carte ddie, des plafonds et des
modrateurs de jeu ont galement t introduits par la FDJ. Depuis novembre
2016, elle propose un nouveau cadre, fond sur des modrateurs individuels. Le
joueur peut librement mais obligatoirement fixer un plafond hebdomadaire,
valable pour tous les jeux, avec une limite hebdomadaire unique abaisse
1 800 euros, au lieu de 2 500 euros. De plus, un modrateur temporel global a t
instaur, qui prend en compte le temps de session du joueur.

Lors du colloque sur la rgulation et laddiction, organis en novembre


2016 par lARJEL, une tude mene par le rgulateur sur les modrateurs de jeu (1)
conclut quils ne sont pas trs bien matriss par les joueurs. Comme ceux-ci
doivent en avoir fix le montant avant de jouer, ils ont tendance les placer un
niveau lev, ce qui en rduit lintrt. Ainsi, les limites de mise ont t atteintes
au moins deux reprises par 1,6 % des joueurs seulement. Lors de ce colloque, le
secrtaire gnral de lObservatoire des jeux a suggr dexprimenter des
plafonds de perte.

(1) tude mene sur une priode de douze mois sur lensemble des comptes actifs des oprateurs, pour tous
types de jeu.
77

tout moment, un joueur peut sauto-exclure du jeu. Lexclusion peut tre


temporaire (avec un minimum de sept jours) ou dfinitive. De sa propre initiative,
le cercle Clichy-Montmartre envisage de dvelopper une application permettant
ses clients de sinterdire eux-mmes, sur place. Dans de tels cas de figure, la
mesure ne vaut que pour un seul site.

c. La recherche au service de la rduction des risques

La rduction des risques est apparue dans le sillage du VIH. Elle consiste
en une approche plus pragmatique et plus empathique des patients, qui ne sont
plus considrs seulement comme des malades . Elle reconnat labstinence
comme un objectif, mais compose avec la ralit en proposant des solutions
mdianes qui rduisent les dommages. Depuis 2010, travers des tudes
spcifiques ou lexploitation denqutes plus larges, lOFDT a contribu enrichir
les connaissances sur les usagers, les usages et les rponses publiques en matire
de jeux dargent et de hasard et dcrans.

Ltude EDEIN tude de dpistage des comportements excessifs de jeu


sur internet est porte par lInstitut fdratif des addictions comportementales
(IFAC) qui dpend du CHU de Nantes, avec un financement de la MILDECA.
Depuis la lgalisation des jeux en ligne, les oprateurs franais de jeux en ligne
ont, on la vu, obligation de mettre en place des actions de jeu responsable, afin de
prvenir les pratiques de jeu excessives. Toutefois, aucun dpistage des
comportements risque nest prvu. Cette tude se propose de crer un modle de
dpistage des pratiques de jeu excessives partir de lobservation des
comportements de jeu sur les sites franais de jeux en ligne, couple une
validation clinique. Ce modle permettrait de mener des actions prventives le
plus prcocement possible auprs des joueurs les plus vulnrables, et de faon
adapte selon le type de jeu concern. Les premiers rsultats ont t prsents lors
du colloque de lARJEL sur le jeu excessif. Ils sont prometteurs concernant les
joueurs excessifs, moins pour les joueurs risque. Les travaux exploratoires ont
permis didentifier les critres pertinents, et de montrer la pertinence du
pistage des joueurs en vue de reprer les dynamiques luvre pour mieux
anticiper.

3. La prise en charge des joueurs problmatiques

Les centres de soins daccompagnement et de prvention en


addictologie (CSAPA) rfrents jeu et les consultations jeunes
consommateurs (CJC)

Les CSAPA ont t crs par la loi du 2 janvier 2002 rnovant laction
sociale et mdico-sociale, mais ils ont vu le jour en 2008, une fois leur
financement prvu par la loi de financement de la scurit sociale pour 2007. Ils
sadressent aussi bien ceux qui ont des problmes de consommation de
substances psycho-actives qu ceux souffrant daddiction sans substance, en
particulier le jeu. Grce la pluridisciplinarit des quipes qui y travaillent, la
78

personne bnficie dune prise en charge globale, la fois psychologique, sociale,


ducative et mdicale. Les centres proposent diffrents types dapproche :
individuelles (ducatives, sociales, psychothrapeutiques, etc.), collectives
(groupes de parole par exemple) et familiales. Les CSAPA, qui accueillent et
suivent les patients de faon confidentielle et gratuite, sont prsents dans tous les
dpartements de France.

Au sein de ce rseau, ont t crs des CSAPA rfrents jeux pour les
addictions sans substances. Ils comprennent un binme spcialis, compos dune
assistante sociale et dun psychologue, qui reoit le joueur problmatique et
propose une prise en charge. Au nombre de trente-quatre la fin de lanne 2015,
ils peuvent intervenir sur tout un territoire (rgion, dpartement) la demande
des structures partenaires. Leur cration remonte une circulaire interministrielle
du 7 juin 2012, qui dbloquait 1 250 000 euros pour renforcer la prise en charge
des addictions aux jeux dans les CSAPA, complte par une circulaire
interministrielle du 22 novembre 2012. Les binmes ont pour mission de se faire
connatre et de se mettre en lien avec les partenaires de premier recours afin de
dvelopper une rponse de proximit, lisible pour les personnes en situation de
vulnrabilit.

lavant-garde de la lutte contre tous les types de conduites addictives


(alcool, cannabis, jeux vido, tabac, etc.), les Consultations Jeunes
Consommateurs (CJC) sont conues pour prvenir autant quaccompagner.
Institu en 2004, ce dispositif, situ linterface de la prvention et du soin,
sadressait lorigine aux plus jeunes consommateurs de cannabis, surtout, ainsi
qu leurs familles. Mais son primtre a t largi afin daccueillir galement des
patients plus gs et des personnes concernes par une addiction sans produit
(Internet, jeux vido). Prsentes dans la quasi-totalit des dpartements franais,
elles se droulent au sein des CSAPA ou dans des lieux spcialiss dans laccueil
des jeunes (maisons des adolescents et points accueil coute jeunes).

Le dispositif Joueurs info service


La loi relative louverture la concurrence et la rgulation du secteur
des jeux dargent et de hasard en ligne prvoit dans son article 29 une assistance
distance apporte aux joueurs : Un numro dappel tlphonique est mis la
disposition des joueurs excessifs ou pathologiques et de leur entourage par les
pouvoirs publics sous la responsabilit de lInstitut national de prvention et
dducation pour la sant .

La ligne Joueurs info service a t ouverte le lundi 7 juin 2010. En


conformit avec la loi, un numro dappel non surtax a t choisi : le
09 74 75 13 13. Ce service fonctionne donc 7 jours sur 7, de 8 heures 2 heures. Il
est anonyme et confidentiel. Conformment la loi, le numro est intgr dans le
message de prvention qui figure sur les sites de paris et de jeux en ligne ainsi que
sur les communications commerciales en faveur de ces sites. Un clic sur le
message de prvention conduit en outre vers le site www.joueurs-info-service.fr.
79

Les joueurs et leur entourage sollicitent le service par diffrents mdia : le


tlphone, les chats, le service de questions rponses personnalises et le service
de rappel automatique (web call back). Ils peuvent galement consulter les
informations, lannuaire et les conseils du site internet mais galement contribuer
aux forums dentraide. Des outils de promotion du dispositif sont diffuss la
demande.

Joueurs info service recense les sites de prise en charge des joueurs et de
lentourage. Il a en charge la ralisation, la mise jour et la diffusion auprs du
public du rpertoire de lensemble des structures spcialises en addictologie.
Lannuaire, utilis tant en interne par les quipes de Sant publique France que par
les internautes, est un outil essentiel dans sa mission dorientation. Loffre de
prise en charge sest progressivement toffe sur lensemble du territoire. Si
en 2010, Joueurs info service dnombrait environ 400 lieux daccueil, en 2015, il
en a dcompt 1 505.

Depuis louverture du dispositif Joueurs info service jusquen 2015,


19 381 demandes daide et dinformation ont t traites soit une moyenne de neuf
dix demandes daide par jour : 62 % de ces demandes proviennent des joueurs et
35 % de lentourage (les 3 % restant manant du grand public et des
professionnels). Sur cette priode, 13 523 008 visites ont t enregistres sur le
site, pour 9 227 973 visiteurs soit 4 524 visiteurs par jour.

Si la part des sollicitations autour des paris est constante depuis


louverture du dispositif, celles concernant le poker sont en perte de vitesse depuis
2014 : ce jeu ne reprsente plus que 10 % des demandes daide et dinformation
au lieu de 21 % en 2011 et 16 % en 2012. Le poker est surtout cit par les joueurs
de moins de quarante ans. Les joueurs qui demandent de laide sont masculins
74 % et gs de plus de quarante ans 45 %. Ils ont une pratique intensive : 46 %
dclarent jouer plusieurs fois par jour et 35 % plusieurs fois par semaine. La
majorit des jeux cits sont des jeux en dur 73 % (seul le poker est jou 75 %
en virtuel).

linverse des joueurs, lentourage est majoritairement fminin 77 %.


g de plus de quarante ans 55 %, il est essentiellement constitu des conjoints
33 % et des parents 28 %. Les enfants de joueurs sont lorigine de 14 % des
demandes daide de lentourage. Lentourage demande de laide essentiellement
pour des tiers masculins 84 %, gs de plus de 40 ans 42 %, et jouant aux paris
32 %. Il sinquite de pratiques plus intensives que celles dcrites par les joueurs
eux-mmes et beaucoup plus tournes vers les jeux pratiqus en virtuel (42 % au
lieu de 27 %) quen dur.

La pratique du jeu est le thme le plus souvent abord tant par les joueurs
que par lentourage. En revanche, au deuxime rang des proccupations, vient
larrt pour les joueurs, tandis que lentourage cite les aspects relationnels.
Lvocation des aspects sociaux et lgislatifs, en lien avec les difficults
80

financires et linterdiction volontaire de jeu, est une des spcificits du dispositif


Joueurs info service.

IV. MAINTENIR LA VIGILANCE SUR LINTGRIT DES OPRATIONS DE


JEU

Lessor des paris sportifs a suivi celui du sport professionnel qui attire des
spectateurs de tous les pays, toujours plus nombreux, et draine des sommes de
plus en plus considrables. Un tel contexte attire forcment les personnes peu
scrupuleuses, qui cherchent sassurer des gains de jeu en truquant le rsultat des
comptitions.

En France, plusieurs dentre elles ont dfray la chronique et fait la une


des faits divers. La plus connue est laffaire du match de handball Cesson-
Montpellier, lissue duquel, contre toute attente, le petit Poucet avait eu raison de
logre, et dont les pripties judiciaires ne sont pas termines. Plus rcemment, la
presse sest intresse la comptition de VTT o le vlo de certains concurrents
avait t quip dun moteur presque invisible. Enfin, plusieurs tentatives
descroquerie ont t mises au jour dans le milieu des courses. Elles font fait
lobjet dun article du Parisien (1). Une fraude classique consiste pour le jockey
retenir son cheval, pour en laisser dautres passer devant ou pour faire le tour ,
cest--dire pour participer sans relle intention de gagner, ce qui est interdit par le
code des courses, de faon lentraner en vue dune course ultrieure. Plus
rocambolesque, un entraneur et un jockey dobstacle avaient habilement escamot
entre le pesage et la ligne de dpart le tapis de selle lest de plomb, qui servait de
handicap au cheval. Enfin, Nantes, au printemps dernier, un cheval est mort au
beau milieu dune course, laissant planer le doute sur un possible dopage. En tte
dans la dernire ligne droite, lanimal, que son jockey na pas pu retenir, sest
brusquement dport sur le ct avant de basculer par-dessus les barrires de
scurit, blessant plusieurs personnes.

La France nest pas seule en cause, tous les pays sont touchs, mais ces
cas illustrent limportance dintensifier les efforts pour prserver lintgrit des
comptitions et la confiance des joueur. Tant les intrts conomiques que lordre
public convergent dans ce sens. Des mesures ont dailleurs t prises, pour rendre
laction publique plus efficace dans ce domaine, en particulier la loi du
1er fvrier 2012 visant renforcer lthique du sport et les droits des sportifs.

A. LUTTER CONTRE LES FRAUDES DANS LES COURSES HIPPIQUES

Le diagnostic de la Cour des comptes est particulirement svre lgard


du respect des rgles visant prserver lintgrit des courses hippiques. Elle

(1) Dimanche 20 novembre 2016.


81

relve, dune part, que les rgles (1) prvenant les conflits dintrts (qui interdisent
aux acteurs dune comptition sportive de parier ou de divulguer des informations
privilgies) sont incompltes. Au-del des entraneurs et des jockeys,
linterdiction de parier devrait aussi concerner les handicapeurs puisque ces
salaris de France Galop dterminent le poids supplmentaire que supporteront les
chevaux, dcision de nature influencer lissue de la course. Or elle est purement
tacite. Par ailleurs, la Cour conteste que la mme rgle ne soit pas opposable aux
propritaires, au motif quils sont intresss financirement au rsultat et disposent
dinformations privilgies. Dautre part, elle souligne que les contrles sont quasi
inexistants du fait de limportance des mises et des gains en espces.

Aprs avoir auditionn les socits mres qui font office de fdration
sportive dans leur domaine, les rapporteurs entendent attnuer les conclusions de
la Cour des comptes. Historiquement, les acteurs de la filire quine ont toujours
jou, et un durcissement des rgles en vigueur asphyxierait le secteur, pour lequel
les paris sont la seule source de financement. Mais un tel circuit financier nest pas
synonyme dune absence de rgles. Elles existent, le contrle aussi, mme sil ne
revt pas les mmes formes que dans dautres sports.

1. Les limitations tenant au jeu lui-mme

La forme mutuelle des paris enlve de la pertinence linterdiction faite


aux acteurs sportifs dorganiser des paris sportifs, alors quelle est indispensable
dans le cas des paris la cote puisque lacteur sportif a les moyens de manipuler le
match en faveur ou au dtriment de celui qui la fixe. Symtriquement, un parieur
hippique qui se sentirait assur de lissue dune course et miserait de fortes
sommes, ferait aussitt baisser la cote, diminuant ipso facto son esprance de gain.
Les socits de course voient donc dans le caractre mutuel des paris un
mcanisme dautorgulation. Dailleurs, les parieurs professionnels, dont les mises
sont verses dans la masse physique du PMU, veillent attentivement ne pas peser
sur la cote en multipliant les petits paris. Le caractre mutuel, sil prserve
indniablement loprateur de jeu, ne signifie pas pour autant une galit parfaite
de connaissance et dexpertise des parieurs. Au jeu des pronostics, le propritaire
nest pas forcment le mieux loti, car son influence ne stend pas au-del de son
cheval qui soppose plusieurs autres. Les joueurs qui acquirent de lexprience
finissent par avoir un avantage comparatif. Cest sans doute limage que renvoie le
PMU aux profanes, celle dun univers clos, voire autarcique, dun monde dinitis
au sens large, qui pourrait fort les rebuter et les inciter se tenir lcart.

Par ailleurs, le risque est limit, dune part, par linterdiction de parier sur
dautres objets que lissue de la course ; dautre part, par la complexit du jeu
lui-mme. Rendue rgulirement responsable de la dsaffection du public pour les
paris hippiques, elle en fait une protection contre les manipulations. L, parier sur
le gagnant dune comptition engageant deux participants (football, tennis,

(1) Article 32 de la loi du 12 mai 2010 modifi par la loi du 1er fvrier 2012 visant renforcer lthique du
sport et les droits des joueurs.
82

rugby) revient un choix binaire ; ici, il faut faire de la combinatoire et dcider


de la probabilit de tel arrangement de n objets (la combinaison gagnante) parmi p
(les partants), par rapport tel autre. La manipulation de la comptition prsente
les mmes caractristiques que le pari : elle est plus complique, plus alatoire,
donc plus risque au regard de lanalyse cot/avantage. Latomisation du monde
des courses, moins intgr et moins hirarchis que dautres, o les acteurs se
partagent entre propritaires, entraneurs et jockeys, est plutt un gage dintgrit
que de fragilit. Inversement, toute simplification des produits offerts aux
parieurs rendrait les comptitions plus vulnrables aux tentatives de manipulation.

La moindre anomalie dtecte peut donner lieu rclamation et contrle.


Lapplication du code des courses est confie un commissaire (1) agr par le
prfet du dpartement o il exerce ses fonctions, aprs enqute du SCCJ. Les
manifestations sont entirement filmes, leurs images diffuses largement et
chacune des tapes peut faire lobjet dune contestation.

2. Le contrle des socits de course

a. La lutte anti-dopage

Le contrle anti-dopage est une tradition ancienne dans le monde des


courses qui senorgueillit davoir quelques longueurs davance par rapport aux
autres spcialits sportives, quil sagisse de la prcision des tests ou de leur
tendue. Les contrles peuvent tre demands par le commissaire de course, sur le
jockey comme sur le cheval.

Les contrles effectus sur les chevaux sont transmis au Laboratoire


central des courses (LCH), qui dpend de la Fdration nationale des courses
franaises et emploie quarante-cinq personnes environ. Autorit reconnue au
niveau international puisquil reoit des prlvements de nombreux pays
trangers, le Laboratoire analyse 30 000 prlvements par an. En outre, il poursuit
une activit de recherche pour rester la pointe de la science dans son domaine, et
tenir ainsi la drage haute aux possibles tricheurs. Les chantillons, urinaires ou
sanguins, sont recueillis avec de grandes prcautions. Ils sont bien sr anonymes,
et ddoubls pour assurer ventuellement une contre-expertise incontestable,
mene par un deuxime laboratoire choisi alors par laccus. Ils sont ensuite
scells. Le personnel technique ignore compltement lorigine des prlvements
sur lesquels il travaille. Dans la pratique, ce sont 200 cas positifs annuels qui sont
dcels. Chaque anne, 10 millions deuros sont consacrs aux contrles des
chevaux de course. Dans le systme franais, les contrles commencent dans les
levages, et se droulent avant et aprs les courses, ainsi que dans les centres
dentranement. Gnralement effectus par un vtrinaire ne pratiquant pas l o
se tient la course, ces contrles acquirent un caractre automatique quand les
courses atteignent un certain niveau. Il ne faut pas oublier non plus les contrles

(1) Les rgles dagrment sont dtailles dans larrt du 29 mai 2015 relatif aux commissaires de courses de
chevaux.
83

transversaux, cest--dire la surveillance spcifique dont font lobjet les vingt-cinq


grands champions en dehors des champs de course. Les courses quines ont dix
ans davance sur les autres comptitions sportives.

Les propritaires franais sinquitent juste titre de la pression qui pse


sur les socits de courses pour faire circuler les chevaux plus librement en
Europe. La tentation est forte puisque la France a jusqu prsent, et plus ou moins
bien, prserv son rgime des courses alors que llevage et les courses ont t mis
mal dans de nombreux pays limitrophes. Il faudra veiller ce que tous les
participants soient soumis des contrles comparables, moins de porter atteinte
lintgrit des courses. Par ailleurs, les contraintes financires poussent aussi
allger les contrles.

b. Les sanctions des socits de course

Les courses sont loccasion de rclamations qui sont soumises au


commissaire, charg den surveiller la rgularit et la conformit au code des
courses. Les sanctions prononces sont publies dans le bulletin professionnel.
Selon linstance qui les prononce, les sanctions financires peuvent aller jusqu
500 000 euros et les interdictions peuvent tre prononces lencontre des
propritaires, des entraneurs et des jockeys. Ce sont ainsi 2 500 3 000 sanctions
qui sont prises tous les ans. Elles sont intgralement publies, donc accessibles
tous les parieurs.

3. Les contrles externes

Le SCCJ avec ses correspondants ralise environ 4 000 enqutes


couleur par an, pour tayer lavis de lautorit administrative qui agre les
personnes dsignes par les socits-mres pour faire courir, monter et entraner. Il
en est de mme des commissaires de course qui sont agrs par le prfet du
dpartement o ils exercent. Aux termes de larrt du 29 mai 2015 les
concernant, cet agrment peut leur tre retir. De plus, la Fdration nationale des
courses hippiques tient jour le fichier des dcisions individuelles relatives aux
commissaires et des runions dans lesquelles chaque commissaire a exerc ses
fonctions au cours de lanne. Au total, une dizaine de retraits dagrment est
prononce.

La division judiciaire du SCCJ a initi un certain nombre daffaires dans le


monde hippique afin dessayer de mieux mettre jour les pratiques illicites de ce
milieu assez ferm. ce jour, cinq enqutes sont en cours.
84

B. PRSERVER LES PARIS SPORTIFS DES MANIPULATIONS SPORTIVES

1. La loi visant renforcer lthique du sport et les droits des sportifs


marque une avance

a. Des interdictions plus nombreuses pour prvenir les conflits dintrts

Larticle 7 de la loi du 1er fvrier 2012 tend les interdictions opposables


aux acteurs de comptitions sportives de faon tablir des cloisons tanches
entre acteurs sportifs, dun ct, oprateurs de jeu et vendeurs de pronostics, de
lautre. Les dispositions en vigueur auparavant ne concernaient que les oprateurs
de jeu.

Le texte introduit donc dans le code du sport lobligation pour les


fdrations sportives de prendre des mesures pour prvenir les manipulations, en
interdisant aux acteurs des comptitions :

de raliser des prestations de pronostics sportifs sur ces comptitions


lorsque ces acteurs de la comptition sont contractuellement lis un oprateur de
paris sportifs ou lorsque ces prestations sont effectues dans le cadre de
programmes parrains par un tel oprateur ;

de dtenir une participation au sein dun oprateur de paris sportifs


titulaire de lagrment prvu au mme article 21 qui propose des paris sur la
discipline sportive concerne ;

dengager, directement ou par personne interpose, des mises sur des


paris reposant sur la comptition laquelle ils participent et de communiquer des
tiers des informations privilgies.

b. La cration dun dlit de corruption sportive

Une autre nouveaut de la loi rside dans la cration dun dlit de


corruption sportive li aux manifestations sportives qui font lobjet de paris. Cette
initiative rsulte des recommandations dun rapport de lARJEL, dit rapport
Vilotte, datant de 2011, et du rapport dinformation n 3463 dAurlie Filippetti et
Jean-Franois Lamour.

La loi dfinit dans le code pnal un dlit de corruption sportive, active et


passive, (art. 445-1-1 et art. 445-2-1), li aux manifestations sportives faisant
lobjet de paris sportifs. Passible lorigine des mmes peines que celui de
corruption prive, cest--dire de cinq ans demprisonnement et de 75 000 euros
damende, il consiste pour quiconque promettre, offrir ou accepter, sans droit,
tout moment, directement ou indirectement, des prsents, dons ou des avantages
quelconques, pour lui-mme ou pour autrui, un acteur dune manifestation
sportive donnant lieu des paris sportifs, afin que ce dernier modifie, par un acte
ou une abstention, le droulement normal et quitable de cette manifestation. La
loi n 2013-1117 du 6 dcembre 2013 relative la lutte contre la fraude fiscale et
85

la grande dlinquance conomique et financire a port lamende 500 000 euros,


et prvoit la possibilit den relever le montant jusquau double du produit tir de
linfraction.

2. La convention de Macolin sur la manipulation des comptitions


sportives et ses consquences

a. La Convention de Macolin porte par le Conseil de lEurope

Le Conseil de lEurope est la premire instance intergouvernementale


stre attaque la question de lintgrit des comptitions sportives. Il a donc
labor en son sein la convention de Macolin, laquelle la France a travaill
activement, et destine prvenir et sanctionner les manipulations de comptitions
sportives. Elle a t ouverte la signature le 18 septembre 2014. Le trait a t
sign par la France le 2 octobre 2014 et il a t ratifi par la Norvge
(9 dcembre 2014), suivie par la Portugal (20 septembre 2015), et lUkraine
(10 janvier 2017). Cinq ratifications sont ncessaires pour que la Convention entre
en vigueur. Sans surprise, les pays comme Malte ou lIrlande ne lont pas signe.
La Convention, qui se veut le socle dune meilleure coopration entre les pays
pour lutter contre les drives sportives, na donc pas encore t officiellement
ratifie par lUnion europenne, faute de consensus. Les ngociations ont but
principalement sur la position prendre lgard des marchs transnationaux, en
plein essor, o prospre le crime organis attir la fois par les profits procurs
par des comptitions truques et par les possibilits de blanchiment.

La Convention vise faciliter et homogniser la coordination nationale


et la coopration internationale face aux menaces de manipulation des
comptitions sportives. Elle entend tre un instrument unique destin prvenir
les manipulations sportives, avec ou sans paris, lutter contre elles, et favoriser
la coopration nationale et internationale entre les instances comptentes
(organisations sportives, oprateurs de paris, autorits judiciaires et autorits de
rgulation des paris).

Le socle quelle propose est constitu de trois lments :

une dfinition de la manipulation de comptition sportive, qui dsigne


un arrangement, un acte ou une omission intentionnelle visant une
modification irrgulire du rsultat ou du droulement dune comptition sportive
afin de supprimer tout ou partie du caractre imprvisible de cette comptition, en
vue den obtenir un avantage indu pour soi-mme ou pour autrui . Le spectre est
large car il ne se limite pas lissue du match et il englobe des manipulations qui
nont pas forcment un enjeu financier immdiat ;

une dfinition du pari sportif illgal , lillgalit tenant soit au type de


pari, soit loprateur au regard du droit applicable dans le pays du
consommateur. Pour sanctionner le dlit, sont envisags la fermeture ou la
86

restriction daccs aux sites des oprateurs de paris illgaux, le blocage des flux
financiers. Peu de pays ont transpos ce dlit en droit interne ;

une coopration internationale accrue, grce des plateformes nationales


qui ont pour mission de collecter et transmettre les renseignements pertinents aux
instances comptentes pour lutter contre les infractions, voire diffuser des alertes
non seulement leurs homologues mais aussi aux oprateurs sportifs, aux
oprateurs de jeu. La Convention engage les tats signataires encourager
activement la coopration entre tous les partenaires (organisations sportives,
oprateurs de paris, autorits judiciaires et autorits de rgulation des paris), voire
lancrer dans leur droit.

b. Les suites en France

La plateforme nationale de lutte contre la manipulation des


comptitions sportives

Dans le sillage de la Convention de Macolin, la France a dcid de lancer,


loccasion de la prparation de lEuro 2016, une plateforme nationale qui
fluidifie les changes dinformations entre toutes les parties concernes. La
collecte et la transmission des renseignements entre les acteurs (informations
relatives notamment aux paris atypiques et suspects ou sur de possibles infractions
aux lois et rglements sportifs) permettent de mener des enqutes efficaces pour
djouer la corruption qui entache le monde du sport.

Place sous la prsidence du ministre charg des sports, cette nouvelle


plateforme se compose des reprsentants des ministres chargs de la justice, de
lintrieur, des finances, des sports, des reprsentants de lARJEL et de la
Franaise des jeux (au titre de ses droits exclusifs dans le domaine des paris
sportifs en dur), du Comit national olympique et sportif franais, et des
reprsentants des acteurs du mouvement sportif professionnel. Elle comprend
deux formations :

une formation de coordination, de prvention et de lutte contre la


manipulation des comptitions sportives, sous la prsidence du directeur des
sports ;

une formation de surveillance du march franais des paris sportifs, sous


la prsidence du Prsident de lARJEL.

Elles se runiront au moins une fois par an en sance plnire, pour


prsenter leur rapport dactivit.

La proposition de loi des snateurs Bailly et Guillaume


Une proposition de loi des snateurs Dominique Bailly et Didier
Guillaume a t adopte en premire lecture par le Snat et lAssemble
87

nationale (1), pour traduire dans les textes les amliorations proposes notamment
lissue de la Grande confrence sur le sport professionnel franais et par le Service
central de prvention de la corruption (SCPC). Son premier chapitre, intitul
Prserver lthique du sport , confie le soin aux fdrations sportives de rdiger
des chartes thiques et de dontologie pour leur discipline. Elles obtiennent le
droit de se porter partie civile en cas dinfraction portant un prjudice direct ou
indirect aux intrts collectifs de leurs membres et ceux des acteurs
professionnels de leurs disciplines. Elle impose galement aux prsidents des
fdrations et des ligues professionnelles de faire une dclaration de patrimoine
la Haute autorit pour la transparence de la vie publique.

Le chapitre II, qui vise renforcer la lutte contre les manipulations de


comptition sportive, comporte plusieurs dispositions importantes.

Tout dabord, il donne satisfaction lARJEL qui pourra, si le texte est


dfinitivement vot, fixer la liste des comptitions et manifestations faisant lobjet
de paris sportifs, au regard des risques de manipulation quelles prsentent. En
outre, si les organisateurs dune comptition ont des soupons, ils pourront saisir
le prsident de lARJEL, qui interdira la prise denjeux si les indices sont graves et
concordants.

Les interdictions de parier, pour conflit dintrts, opposables aux acteurs


professionnels sont tendues lensemble des comptitions de leur discipline, et
non plus seulement celles auxquelles ils participent.

Enfin, un article vise caractriser plus facilement le dlit de corruption


sportive, tel quil est dfini actuellement par le code pnal, et dont il est parfois
trs difficile dapporter la preuve. La corruption passive sera caractrise aussi par
le fait de solliciter, et non plus seulement daccepter, des prsents, dons ou
avantages. Le texte stipule que le pacte de corruption sera punissable quil ait t
conclu avant, aprs, voire pendant la comptition truque.

Les rapporteurs soutiennent les avances contenues dans cette proposition


de loi et souhaitent que les paris puissent tre interdits pour les comptitions
sportives risque.

Proposition n 14 : interdire les prises de paris sur les comptitions sportives


susceptibles de manipulation.

V. RENOUVELER LES MODES DINTERVENTION DE LA RGULATION

Si la politique publique des jeux na que trs imparfaitement atteint ses


objectifs, cest aussi parce que lorganisation de la rgulation de ce secteur,
rsultant largement de lhistoire et jamais vritablement rvalue dans une

(1) LAssemble a transmis la proposition de loi le 12 janvier 2017 au Snat qui devrait lexaminer en
fvrier 2017 en deuxime lecture.
88

perspective densemble, nest plus adapte aux caractristiques actuelles de ces


diffrentes activits.

Ce constat a t fait par la Cour des comptes et les rapporteurs partagent


son analyse, comme lessentiel des recommandations quelle prconise afin de
rformer lorganisation de cette rgulation.

A. COMBATTRE LES ARCHASMES

La rgulation des jeux dargent prsente un paysage institutionnel trs


complexe, fond sur une segmentation obsolte et peu ractive, duquel merge la
prpondrance de la direction du budget, ce qui a des consquences sur la
hirarchie des priorits effectivement poursuivies par cette politique publique.

1. Un cloisonnement obsolte et peu ractif

Chacune des drogations progressivement concdes linterdiction


gnrale du jeu dargent sest traduite par la mise en place dun mode de
rgulation spcifique, si bien que, par strates successives, on est parvenu un
empilement matriciel peu intelligible, reposant sur un double cloisonnement par
segment et canal de distribution.
LES INSTANCES INTERVENANT DANS LA RGULATION DES JEUX

89
Source : Cour des comptes.
90

Cette organisation gnre dabord de la complexit pour les oprateurs


dont certains relvent de plusieurs rgulateurs. En ajoutant les autorits de tutelle
et de contrle, le PMU en a compt jusqu 17.

la suite de la Cour des comptes, on peut synthtiser cet enchevtrement


comme suit :

le ministre de lintrieur (DLPAJ et SCCJ) est lautorit en charge des


casinos et cercles de jeux et assure la police administrative des lotos ainsi que de
lensemble des jeux dargent et de hasard ;

les ministres chargs de lintrieur et du budget sont comptents pour


les jeux dargent sous droits exclusifs de la FDJ ;

les ministres chargs de lagriculture, du budget et de lintrieur


connaissent de lactivit sous droits exclusifs du PMU (prise de pari sur le rseau
physique ou par tlphone) ;

lARJEL, autorit administrative indpendante rattache au ministre


charg du budget, est comptente pour la rgulation des jeux en ligne ouverts la
concurrence, soit le poker et les paris sportifs et hippiques.

Mme avec la meilleure volont de coopration, cette organisation ne


permet plus de rpondre aux exigences de ractivit imposes par une interaction
croissante entre les diffrents segments de jeu et canaux de distribution.
Lexemple de la cannibalisation des paris hippiques par les paris sportifs est une
illustration de ces interactions, mais on en trouverait beaucoup dautres : limpact
de lventuelle lgalisation des casinos en ligne sur les casinos en dur, les risques
de transferts suscits par des niveaux diffrents des taux de retour aux joueurs ou
par les rgles didentification.

Il y a en fait peu de dcisions sur un segment de jeu qui naient une


rpercussion sur les autres puisque de nombreuses problmatiques communes sont
progressivement apparues, comme lhomologation des logiciels de jeux, la
protection des donnes personnelles, le respect des auto-exclusions, linterdiction
du jeu des mineurs et son contrle, la lutte contre le jeu problmatique voire
contre le blanchiment, les comptitions et les rsultats supports de paris.

Les risques dincohrence sont donc nombreux dautant que la pertinence


des interventions de certains rgulateurs dpend parfois des comptences dtenues
par dautres.

Lexemple de linsertion de courses trangres dans le programme des


courses support de paris hippiques peut illustrer ce constat. Aux termes des textes
rgissant linstitution des courses, ce sont les socits mres qui soumettent au
ministre de lagriculture leurs propositions, mais les oprateurs de paris hippiques
91

en ligne se sont vu reconnatre par la loi de 2010 et son dcret dapplication du


17 mai 2010 le droit de solliciter de lARJEL une offre alternative.

Le ministre de lagriculture ne peut inscrire que des courses lgalement


organises, faisant lobjet dune surveillance, de garanties dorganisation ainsi que
de contrles antidopage jugs satisfaisants. Hormis ces trois critres, il ne peut
refuser dinscrire au calendrier des courses trangres qui lui sont proposes par
un oprateur.

En pratique, les courses trangres inscrites sur le calendrier rsultent des


accords que les socits mres signent avec les autorits hippiques des pays
concerns, aux termes desquels elles leur versent un pourcentage sur les enjeux.
Dans ces conditions, les demandes faites depuis 2010 par des oprateurs dinscrire
certaines courses trangres sur le calendrier nont pu tre prises en compte, faute
davoir t prvues dans lesdits accords.

LARJEL dpend donc des dcisions des socits mres valides par le
ministre de lagriculture alors quelle est saisie par des oprateurs dont elle est le
seul rgulateur officiel.

La multiplication des interlocuteurs allonge les dlais de rponse des


pouvoirs publics alors que le secteur des jeux nchappe pas un processus
continu dinnovation qui impose la ractivit. Les dlais dapprobation des
lancements dexprimentation de jeux nouveaux sont par exemple trop longs,
dautant quils font intervenir des instances consultatives qui se runissent selon
une priodicit variable puis des dcisions de ministres instruites par les
administrations et par des cabinets submergs de dossiers objectivement plus
importants.

Comme on la vu plus haut, les casinotiers ont ainsi indiqu aux


rapporteurs quil avait fallu deux ans aux pouvoirs publics, notamment du fait
dun blocage au cabinet du ministre du budget, pour leur accorder lautorisation
dexprimenter le jeu de cartes de la bataille au titre des jeux de table proposs
dans les casinos. Interrog sur ce point, le ministre de lintrieur a affirm quil
allait supprimer lavis de la Commission consultative des jeux de cercles et de
casinos sur ce type de dcisions afin de gagner du temps.

La FDJ et le PMU suivent peu prs le mme cheminement lorsquils


souhaitent introduire un jeu nouveau ou modifier les conditions dexploitation
dun jeu existant.

Compte tenu de la rapidit dinnovation sur certains sites illicites, ce type


de processus dcisionnel ne peut que favoriser le jeu clandestin et pnaliser loffre
lgale.

Par ailleurs, ce cloisonnement repose largement sur la sparation des jeux


en ligne et en dur, alors que cette csure selon les canaux de distribution est de
plus en plus artificielle et obsolte du fait de la multiplication des moyens
92

techniques offerts aux parieurs pour enregistrer leurs mises : smartphones,


tablettes, bornes interactives.

De plus, les diffrents types de jeu voluent, rendant inadapts les critres
dattribution des rgulateurs, comme le montre lexemple du rapprochement des
jeux de grattage et des machines sous du fait de leurs frquences de jeux et de
leur caractre addictogne.

Il convient donc, six ans aprs la loi de 2010, de prendre en compte


lacclration de la rvolution technologique et de runifier les modes de
rgulation.

2. La prpondrance de la direction du budget

Comme laffirme la Cour des comptes, la direction du budget (DB) joue


un rle prpondrant dans llaboration des normes visant rglementer le
secteur des jeux dargent et de hasard.

Les rapporteurs ont bien constat lomniprsence de cette direction qui est
la fois reprsentante de la tutelle dans les conseils dadministration des
oprateurs historiques (FDJ et PMU), bnficiant cet effet de lassistance du
contrle gnral conomique et financier, tout en tant lautorit rglementaire
pour lensemble du secteur, y compris en matire fiscale qui, de manire
drogatoire, chappe totalement la direction de la lgislation fiscale, et en
assurant le secrtariat, lexclusion de tout personnel propre, de la commission
consultative des jeux et paris exclusifs (COJEX), charge de donner un avis au
ministre du budget.

Cette toute puissance est dailleurs peut-tre relative car qui trop embrasse
mal treint, la DB ne disposant que de peu de moyens (un deux fonctionnaires
temps plein) pour assurer leffectivit de ces nombreuses comptences et la Cour
estime que son action relve dune activit rglementaire classique plutt que
dune rgulation pour laquelle elle ne dispose pas de comptences techniques en
dehors de celles de loprateur (la FDJ) quelle supervise.

Ce rle pivot sest accompagn, cause ou consquence, dun


dsengagement des autres ministres et notamment du ministre de lagriculture et
de la sant publique (voir supra), le ministre de lintrieur restant prsent sur les
sujets dordre public, la charnire de la police administrative et de la police
judiciaire.

Cette situation dsquilibre na pas manqu dinfluer sur le pilotage du


secteur des jeux et notamment sur la hirarchie des objectifs et des indicateurs
adopte par les pouvoirs publics dans ce domaine.

Compte tenu de la vocation et du cur de mtier de la DB, cest bien sr


le rendement fiscal qui est privilgi dans ce pilotage, avec une efficacit relle
puisque ce secteur , grce des prlvements rapports au produit brut des jeux
93

trs suprieurs la moyenne europenne, procurait 4,8 milliards deuros de


recettes en 2015 (soit un peu moins de 7 % du rendement de limpt sur le revenu
qui sest lev prs de 70 milliards cette anne-l) et quil a t mis
contribution pour financer directement, par des systmes daffectation, aussi bien
la filire quine que le sport ou la culture.

B. MODIFIER LORGANISATION DE LA RGULATION

Sous limpulsion du Parlement, une tentative a t faite dans la loi du


12 mai 2010 dinstituer une instance de coordination avec la cration du Comit
consultatif des jeux, mais sa suppression discrte par le dcret du 13 novembre
2015, au titre de la simplification, a entrin un chec dont il faut tirer les
enseignements.

Prside par un parlementaire mais sans comptences prcises ni moyens


propres ou autorit hirarchique ou juridique sur les diffrentes parties prenantes,
cette instance transversale constituait un curieux mlange des genres et sest
manifestement heurte linertie, voire lhostilit, des administrations qui elle
a t impose et quelle tait cense coordonner ou stimuler par des avis. Si
lintention tait louable, le comit consultatif semblait condamn ds le dpart du
fait de la sociologie administrative franaise.

Plus rcemment, les pouvoirs publics ont, par le dcret du 3 novembre


2016, invit les ministres concerns et les membres des diffrentes instances
consultatives (Cojex, CCJCC, observatoire des jeux) tenir des runions
conjointes, afin damliorer la vision densemble du secteur des jeux dargent ou
de hasard et daccrotre la coordination des actions, ce qui tmoignait dune prise
de conscience des insuffisances du modle actuel.

Les rapporteurs estiment que cette dernire tentative sapparente une


modification cosmtique qui nest pas la hauteur du sujet et quil faut
rorganiser plus substantiellement la rgulation des jeux autour de principes
simples, en confiant des autorits administratives moins nombreuses des
comptences bien dfinies, charges pour les unes de la rglementation et pour les
autres de la rgulation.

Alors que la rglementation dfinit des normes infra-lgislatives, la


rgulation consiste essentiellement les appliquer en les adaptant aux situations
concrtes rencontres dans la vie quotidienne dun secteur conomique donn. Il
convient donc de respecter cette sparation des tches en confiant la
rglementation une instance interministrielle bien identifie et la rgulation
une autorit administrative indpendante au primtre largi.
94

1. Confier la rglementation une instance interministrielle bien


identifie

Conformment la jurisprudence du Conseil constitutionnel (dcision du


18 septembre 1986), cest bien le Gouvernement qui exerce le pouvoir
rglementaire, les autorits administratives indpendantes nassumant que des
mesures dapplication de porte limite, tant par leur champ dapplication que par
leur contenu.

Il revient donc au lgislateur de dfinir les rgles gnrales applicables au


secteur dont la liste tablie par la Cour des comptes, titre indicatif, donne une
bonne ide de limportance et de la diversit : Le principe organisateur de la
politique des jeux, aujourdhui par drogation une prohibition, les objectifs de
cette politique, le cadre institutionnel de la rgulation, le statut des oprateurs
sous monopoles, le champ des droits exclusifs et celui ouvert la concurrence, les
catgories de jeux autoriss, les catgories dtablissements susceptibles dtre
agrs comme points de vente, toutes ces comptences relvent des
administrations centrales pour tre soumises aux autorits politiques,
Gouvernement et Parlement. Il en va de mme de la fiscalit des jeux qui relve de
la politique budgtaire et fiscale, prpare par les administrations du Budget et de
la DGFiP.

Il appartient par exemple aux pouvoirs publics dactualiser le concept de


jeu dargent au regard des volutions techniques ou sociologiques, comme le
montre lactuel exemple du jeu vido.

Le projet de loi pour une Rpublique numrique (devenu la loi du


7 octobre 2016) autorisait ainsi des comptitions de jeux vido avec esprances de
gains dont les phases finales se droulaient sur le rseau physique mais dont les
phases liminatoires taient organises en ligne, le tout sans rgulation.

LARJEL a fait observer que, sil ny avait pas dobstacle ce que ces
comptitions soient organises sur le rseau physique o les risques lis la
fraude pouvaient tre matriss, en revanche les liminatoires en ligne posaient
problme au regard du jeu des mineurs et des atteintes lintgrit du jeu. En
dfinitive la loi na autoris les comptitions que sur le rseau physique aprs
autorisation prfectorale, les reprsentants de lindustrie des jeux vido tant
opposs toute rgulation.

On peut penser que cette offre se dveloppera mme si pour le moment


lindustrie entend se dissocier du jeu dargent. Mais on voit en mme temps
apparatre certains jeux, par exemple ceux qui exigent un paiement pour accder
des niveaux suprieurs, qui pourraient trs facilement se transformer en jeux
dargent. Dans ce cas, il appartiendra aux pouvoirs publics dimposer une
rgulation pour protger les mineurs ou lutter contre le jeu problmatique et faire
respecter les objectifs de la loi de 2010.
95

La question des paris sur les comptitions de-sport se pose dans dautres
termes : loffre se dveloppe, elle sapparente du pari sportif et elle est lgale
dans la plupart des pays voisins. La question centrale sur ce nouveau pari concerne
lintgrit des comptitions et donc des conditions dorganisation. Ds lors quune
fdration sera mise en place pour dicter ces rgles, des paris en ligne sur les
rsultats de ces comptitions pourront tre envisags.

Sil appartient lexcutif de veiller garantir leffectivit dune


interministrialit sur ces dcisions, les rapporteurs ne verraient que des avantages
la cration dun comit interministriel sur ce sujet, dot dun secrtariat lger,
bnficiant ventuellement du rattachement de lObservatoire des jeux qui ne
compte que deux collaborateurs temps plein, et qui se runirait au moins une fois
par an pour prendre des dcisions dans une forme solennelle (prsidence du
Premier ministre) garantissant la prsence et la prise en compte des positions des
ministres de lagriculture et de la sant publique.

Ltat garderait par ailleurs la tutelle des deux oprateurs bnficiant dun
monopole dans les formes actuelles (prsence au conseil dadministration,
validation des budgets, contrle conomique et financier).

Proposition n 15 : crer un comit interministriel responsable de la dfinition de la


politique publique des jeux dargent et de hasard, comprenant des reprsentants des
ministres en charge du budget, de lintrieur, de lagriculture, de la sant, des sports
et de lconomie.

2. Faire assurer la rgulation par une autorit administrative


indpendante au primtre largi

Les rapporteurs se rallient galement la proposition de la Cour des


comptes confiant la rgulation du secteur une autorit administrative unique,
comme cest le modle dominant en Europe pour ce secteur dactivit.

Cette organisation leur parat mieux garantir la ractivit, le


professionnalisme et la cohrence des dcisions que lorganisation actuelle. De
mme que pour la rglementation, la liste indicative dfinie par la Cour leur
semble bien dfinir les attendus de la rgulation : les autorisations individuelles
de jeu, le lancement et le suivi des exprimentations, la validation des listes des
comptitions ou courses support des paris et des types dvnements de jeu
ouverts aux paris, la gestion du fichier des interdits de jeu et lorganisation de
laccs linformation des oprateurs, lagrment des points de vente, la lutte
contre le jeu illgal, la fixation du taux de retour aux joueurs par type de jeu
relvent de lautorit indpendante .

Ds lors que la Cour a confirm que lactuelle ARJEL stait bien


acquitte des missions qui lui avaient t confies par le lgislateur, il semble
logique dtendre son primtre la rgulation de lensemble du secteur et de
supprimer les deux commissions consultatives que sont la COJEX et la CCJCC.
96

Si la suppression de la COJEX ne semble pas susciter de dbat ds lors


que lon a pour objectif dunifier la rgulation des jeux en ligne et des jeux en dur,
il nen va pas de mme de la CCJCC qui, en donnant un avis au ministre de
lintrieur sur les autorisations dexploitation des casinos, participe, selon certains
interlocuteurs des rapporteurs, une mission rgalienne relevant de ltat.

Les rapporteurs rappellent que cette commission se prononce sur la dure


des autorisations dexploitation ou sur les sanctions des exploitants dj autoriss,
une fois les dlgations de service public attribues par les communes et
contrles par le prfet au titre du contrle de lgalit. Elle se prononce sur la base
de dossiers instruits par des rapporteurs issus majoritairement de linspection
gnrale de ladministration (IGA) et bnficie de lexpertise du SCCJ. Elle peut
moduler la dure de lautorisation dexploitation entre une et cinq annes et elle
tient six sept sances par an pour examiner une dizaine de dossiers par sance.

Les rapporteurs souhaitent le transfert de la rgulation des casinos du


ministre de lintrieur la nouvelle autorit administrative indpendante,
considrant que les avantages dune rgulation unifie lemportent sur les
inconvnients dune rupture avec un usage historiquement bien assis.

LARJEL pourrait recourir au SCCJ comme prestataire de services dans


cette mission, comme pour le contrle des dtaillants du PMU et bientt de la
FDJ. Il va de soi que les activits judiciaires de ce service resteraient lcart de
cette coopration.

De mme, lactuelle Commission des sanctions de lARJEL, totalement


indpendante de son collge puisque compose de six magistrats (judiciaires,
administratifs et financiers), pourrait assumer lexamen des sanctions applicables
aux casinos en cas de manquements leurs obligations, comme elle le fait
actuellement pour les oprateurs de jeu en ligne.

En contrepartie de cette extension de primtre, la coopration de


lARJEL avec les pouvoirs publics devrait tre renforce, par exemple en
prvoyant la nomination dun commissaire du gouvernement auprs de
linstitution et la prsence dun dput et dun snateur au sein de son collge qui
pourrait ainsi passer de sept neuf membres.

Sur un plan budgtaire, cette rorganisation ne devrait pas tre trs


coteuse car lARJEL dispose dj dun budget de 6 millions de masse salariale
rmunrant 58 personnes en quivalent temps plein, auxquels sajoutent
2,9 millions deuros de crdits de fonctionnement.

Le financement de llargissement de son primtre dactivit pourrait


partiellement reposer sur la mobilisation de marges de productivit internes (qui
sont relles selon la Cour au regard des comparaisons europennes), partiellement
sur le redploiement de personnels assumant ces missions dans les ministres
(quoiquen nombre trs limit) ou des moyens (indemnits des membres et des
rapporteurs) des deux commissions consultatives dont la suppression est
97

envisage, et partiellement sur des moyens nouveaux, mais pour des montants
raisonnables au regard de limportance de cette mission.

Proposition n 16 : confier la rgulation des jeux dargent et de hasard une autorit


administrative indpendante unique :
confier la rgulation de lensemble des jeux dargent et de hasard en dur et en ligne une
autorit administrative indpendante regroupant lAutorit de rgulation des jeux en ligne, la
commission des jeux sous droits exclusifs, la commission consultative des jeux de cercles et
de casinos ;
renforcer la coopration de linstance de rgulation avec les pouvoirs publics en prvoyant
la nomination dun commissaire du gouvernement auprs delle et la prsence de deux
parlementaires au sein de son collge.
99

EXAMEN PAR LE COMIT


101

ANNEXE N 1 :
PROFILS DES JOUEURS ET PANORAMA DU JEU PROBLMATIQUE

1. Les profils des jouers

Qui joue et quoi ?

Le jeu est pratiqu relativement plus frquemment par les hommes, gs


de vingt-cinq cinquante-quatre ans, professionnellement actifs, et il est
proportionnellement plus frquent chez les ouvriers et employs quauprs des
professions intellectuelles suprieures. Les joueurs ont un niveau dducation un
peu moins lev que celui des non-joueurs. De faon plus cible, les femmes sont
plus reprsentes parmi les adeptes des jeux de grattage (54,9 %) et moins parmi
ceux des jeux de table des casinos (28,9 %), des paris hippiques (25,9 %), du
poker (19,4 %) et des paris sportifs (7,1 %).

Les amateurs de poker, de paris sportifs et des jeux de casino sont plus
jeunes que la moyenne, et les tudiants sont surreprsents parmi eux (les
proportions varient entre 26,5 % et 13,8 % alors quils ne reprsentent que 7,2 %
des joueurs) tandis que les parieurs hippiques sont plus gs (47,2 ans en
moyenne). Les tudiants se dtournent des jeux de tirage et surtout des paris
hippiques.

Les ouvriers jouent plus volontiers aux paris hippiques (30,3 % des
parieurs hippiques et 25,2 % des joueurs) et aux paris sportifs. Les employs
pratiquent davantage les jeux de grattage (33,8 % alors quils reprsentent 30,3 %
des joueurs).

Les cadres, artisans et chefs dentreprise sadonnent davantage aux jeux de


casino (respectivement 21,0 % et 13,7 % des usagers de ces jeux appartiennent
ces catgories qui ne reprsentent que 12,9 % et 6,3 % des joueurs).

Les joueurs peu diplms (niveau infrieur au bac) sont davantage attirs
par les paris hippiques, consomment plus de jeux de grattage (ils reprsentent
69,3 % et 59,4 % des pratiquants de ces jeux contre 55,4 % parmi lensemble des
joueurs), et sont moins concerns par les paris sportifs, le poker, les machines
sous et les jeux de casinos.

Des tudes sociologiques faisant appel aux tmoignages ont t menes


dans le but de dresser une typologie des joueurs en fonction de leur
positionnement vis--vis du risque et de leurs motivations.
102

TYPOLOGIE PSYCHO-SOCIOLOGIQUE DES JOUEURS


daprs Lewy (1994)

Source : INSERM, Jeux dargent et de hasard, contextes et addictions (2008).

Les types denqute


Enqute nationale : mene sur la base dun chantillon de 15 000 personnes, quil est
difficile de runir depuis quil ny a plus de recensement global ni dannuaire complet.
Les instituts procdent par quotas, cest--dire quils recrutent un chantillon
reprsentatif de la population. Les personnes interroges sont volontaires, ce qui
introduit un biais, mais il nest pas possible de faire autrement. Ces enqutes cotent de
lordre de 500 000 euros et, si lon opte pour des face--face, le prix grimpe 2 millions
deuros.
Suivi de cohortes : lchantillon initial est suivi pendant une priode de temps, assez
longue gnralement. L aussi ce sont des tudes coteuses, lourdes, souvent rserves
la sant publique, et qui ne sont pas adaptes aux organes dcisionnaires qui doivent
se prononcer plus ou moins brve chance. Une telle enqute prsente nanmoins
lintrt de suivre les comportements dans le temps, donc de mesurer les chances de
sortir dune addiction et le dlai quil faut.
Enqutes web : les chantillons comptent entre 7 000 et 8 000 individus, recruts par
les instituts de sondage, ddommags pour leur participation un nombre denqutes
dtermin. Le biais est trs fort, les personnes interroges sont plus jeunes, plus
diplmes, consomment davantage de substances illicites, mais, en matire de jeu, ce
nest pas trs grave, surtout que le plus important nest pas la valeur absolue, mais la
tendance qui se dgage entre deux enqutes. Do lintrt den pratiquer rgulirement.

Quelles que soient les motivations qui les animent, les joueurs, dans leur
immense majorit, conservent un comportement qui ne les met pas en danger. Le
jeu, pratiqu universellement, demeure alors un passe-temps, circonscrit la vie
prive.
103

O joue-t-on ?
En 2016, lObservatoire des jeux, en collaboration avec lInstitut national
de prvention et dducation pour la sant (1), a publi pour la premire fois un
atlas des jeux, un travail quil entend renouveler chaque anne, qui consiste
collecter et agrger des donnes territorialises relatives tant loffre qu la
consommation de jeu. Les indicateurs (cumul des mises joues sur Internet et en
point de vente, ramen la population majeure, pour lensemble des jeux dargent
et par grande catgorie dactivit) permettent de dresser un profil des territoires et
dtablir des comparaisons entre eux.

Pour rendre compte des disparits territoriales par activit de jeu, un


dcoupage dissociant les dpartements ayant une mise moyenne infrieure ou
suprieure la moyenne nationale (dpartements doutre-mer inclus, hors
Mayotte) a t ralis.

Des cartes ont t tablies mettant en vidence les carts la moyenne, en


distinguant cinq classes :

Valeur infrieure de plus de 25 % la moyenne nationale ;

Valeur de 10 % 25 % infrieure la moyenne nationale ;


Valeur dans la moyenne nationale plus ou moins 10 % ;

Valeur de 10 % 25 % suprieure la moyenne nationale ;

Valeur suprieure de plus de 25 % la moyenne nationale.

Il est prfrable de ne pas tenir compte des machines sous qui sont
lapanage des casinos, lesquels se concentrent sur le littoral et dans les villes
thermales, et qui contribuent lanimation touristique. Ds lors, linterprtation
des rsultats napporte rien puisque une bonne partie des joueurs ne rside pas sur
place.

(1) Organisme fusionn le 1er mai 2016 avec lInstitut de veille sanitaire (InVS) et ltablissement de
prparation et de rponse aux urgences sanitaires (Eprus) pour donner naissance Sant publique France.
104

MISES TOTALES HORS MACHINES SOUS

La carte gnrale rvle les rgions caractrises par une forte prvalence
du jeu, telles que lle-de-France, le sud-est de la cte mditerranenne, la Corse et
la Guadeloupe pour loutre-mer. En revanche, on joue peu dans la moiti ouest de
la France.
LES MISES DE LOTERIE

Avec une mise moyenne de 188 euros et prs de 32 000 points de vente
recenss, les jeux de loterie restent la forme de jeu la plus plbiscite (pratique
par 49,5 % des Franais en 2014 (1)). Mme si certains territoires affichent des

(1) Source : ENJEU2014.


105

indices qui sloignent sensiblement de la moyenne nationale, les carts sont de


moindre ampleur que pour les autres formes de jeu.
MISES AMIGO

LAmigo est lun des principaux jeux de grattage. Il a remplac le Rapido,


jug trop addictif, en raison du rythme rapide des tirages. Il concerne
exclusivement la France continentale, en particulier les dpartements autour de
lle-de-France, et les dpartements frontaliers du Haut-Rhin et de Haute-Savoie.
MISES SUR PARIS HIPPIQUES

L encore, les paris hippiques sont trs concentrs sur certains territoires.
Presque tous les dpartements se situent en dessous de la moyenne nationale,
hormis ceux de lle-de-France (Paris, Essonne, Seine-Saint-Denis, Val-dOise),
106

les Bouches-du-Rhne et les Alpes maritimes, le Calvados pour lequel llevage


est une activit conomique essentielle, lOise et le Var, la Corse, o la prvalence
du jeu est particulirement marque ; et les dpartements doutre-mer, exception
faite de la Guyane.

2. Le jeu problmatique

Dfinition du concept
Si tout un chacun a une ide assez prcise de ce quest le jeu pathologique,
et surtout de nuisances quil peut provoquer, la dfinition nen est pas moins
dlicate, sur un plan scientifique. Laddiction sans substance, dnomme parfois
assutude, est un concept apparu rcemment dans la littrature spcialise. Elle se
caractrise par des comportements envahissants, que leur auteur ne matrise pas.
Selon le docteur Amandine Luquiens, responsable de lunit spcialise
Addiction aux jeux de hasard et dargent de lhpital Paul Brousse, les plus
communment voqus sont ceux classifis dans la Classification internationale
des maladies (CIM10) [tablie par lOrganisation mondiale de la sant] comme
des troubles du contrle des impulsions, dfinis comme lchec rsister une
impulsion, une pulsion ou la tentation de raliser un acte qui pourrait tre
dltre pour soi ou pour les autres, et en particulier le jeu pathologique, mais
aussi la pyromanie ou la trichotillomanie (1) . Cette dfinition, trs gnrale,
englobe dautres pratiques comme lhypersexualit, les achats compulsifs, lusage
excessif des jeux vido, etc. pour lesquelles il est difficile de faire la part entre
laddiction et la manie.

Des universitaires ont toutefois relativis une telle approche, considrant


quelle ouvrait la voie une pathologisation excessive des comportements
scartant de ce qui tait peru comme la norme, et privilgient une dmarche
tentant de cerner les mcanismes physiologiques et psychologiques qui conduisent
la dpendance. Une telle critique vaut en particulier pour les jeux vido
(cf. infra).

Toutefois, et vraisemblablement en raison des dgts tangibles qui


sensuivent, la pratique intensive des jeux dargent et de hasard est le seul trouble
reconnu comme une addiction comportementale dans la cinquime et dernire
rvision du DSM, le classement des troubles mentaux dress par lAmerican
Psychiatric Association, et qui fait autorit dans le monde entier.

(1) Trouble caractris par larrachage compulsif des cheveux ou des poils provoquant une alopcie de la zone
concerne.
107

DFINITION MDICALE DE LADDICTION


DANS LE MANUEL DIAGNOSTIQUE ET STATISTIQUE DES TROUBLES MENTAUX (DSM-5)

Source : INSERM Sciences & Sant n 19, avril 2014.

Une liste de neuf questions a t tablie de faon proposer un diagnostic


dautovaluation. La Cour des comptes la fournit dans lannexe n 5 de son
rapport et rappelle que lindice de rfrence pour les enqutes franaises est
lindice canadien du jeu excessif (ICJE) qui repose sur le mme principe. Ce
dernier donne une chelle de risque, allant de 0 27, qui est tablie aprs
pondration des rponses des personnes interroges. Le jeu est considr comme
modr si le rsultat est compris entre 3 et 7, et excessif au-del.

Les travaux des chercheurs en neurosciences ont port surtout sur les
addictions aux substances psychoactives. Toutefois, les addictions
comportementales prsentent les mmes symptmes et le mme syndrome de
sevrage, laissant supposer que les dysfonctionnements physiopathologiques
seraient comparables et quil existerait un processus commun toutes les
addictions. Chez les patients, le circuit de la stimulation, du dsir et de la
rcompense, qui implique la production de neurotransmetteurs (srotonine,
noradrnaline et dopamine) provoquant successivement le dsir et la satisfaction,
se drgle. La dopamine est associe au plaisir tandis que le dcouplage des
neurones produisant la noradrnaline et la srotonine cause une hyperactivit
incontrlable. Dimpulsion, la recherche de la satisfaction ou du soulagement, se
transforme en compulsion et lindividu perd tout contrle sur sa consommation
qui domine toute son existence, quelles quen soient les consquences pour
lui-mme ou son entourage. Dailleurs, elles peuvent mme provoquer un tat
dpressif aggravant laddiction ou conduisant une rechute. Lintensit du stress
est telle que le consommateur rcidive pour la diminuer, enclenchant une spirale
infernale. Les drglements constats pourraient expliquer quun individu passe
dune addiction une autre, voire les cumule (tabac et alcool notamment) pour se
108

procurer par diffrents moyens la mme sensation de satisfaction/soulagement.


Ainsi, le risque doccurrence du jeu pathologique est trois plus lev chez les
sujets prsentant des troubles lis lusage ou labus dune substance et prs de
deux fois chez les personnes souffrant de dpression ou danxit. Les joueurs
pathologiques souffrent frquemment de troubles de la personnalit et de
lhumeur. La personnalit antisociale serait associe une plus grande svrit
du jeu pathologique. [] Parmi les troubles de lhumeur, le trouble bipolaire est
le plus souvent associ au jeu pathologique. (1) Les joueurs problmatiques sont
aussi plus risque de consommations problmatiques de produits psychoactifs.
Une grande partie boit et fume : 28 % des joueurs excessifs ont un risque de
dpendance lalcool (contre 3,2 % en population gnrale) et la part des fumeurs
quotidiens de plus de dix cigarettes est de 50 % parmi eux, alors quelle est de
29,7 % en population gnrale.

Stabilit des joueurs excessifs, mais forte augmentation des


joueurs problmatiques

La premire enqute mene en France sur le jeu problmatique a t


ralise loccasion de louverture des jeux en ligne. Elle a t conduite par
lINPES dans le cadre du Baromtre sant 2010, et publie dans la revue (2) de
lObservatoire franais des drogues et des toxicomanies (OFDT). Oprant un
filtrage de manire ninterroger que les joueurs actifs (3), elle rapportait quun
Franais sur deux (48 % des 18-75 ans) tentait sa chance au jeu au moins
occasionnellement ; quun sur cinq jouait au moins une fois par semaine en
moyenne et quun sur dix dpensait plus de 500 euros au jeu dans lanne. Parmi
ces 25 millions de joueurs actifs, 600 000 taient concerns par laddiction, avec
une prvalence totale de 1,3 % pour le jeu dit problmatique , en distinguant les
joueurs risque modr (0,9 %) et les joueurs excessifs (0,4 %). Ce taux place la
France loin derrire les tats-Unis ou lAustralie (autour de 5 %) et lgrement
derrire lItalie, le Canada, la Belgique et la Grande-Bretagne (aux alentours de 2 %).

Par rapport aux rsultats de 2010, lenqute de 2014, mene sur une base
quelque peu diffrente (4), mais qui a t amnage des fins de comparaison,
souligne la stabilit du noyau dur des joueurs excessifs qui se maintient 0,5 % de
la population, mais la trs forte augmentation de la proportion de joueurs risque
modr, multiplie par 2,5 puisquelle est passe de 0,9 % 2,2 %. En valeur
absolue, la France compte 200 000 joueurs excessifs et 1 million de joueurs
risque.

Autre volution constate, qui mrite attention, la frquence de jeu sest


intensifie au cours des quatre dernires annes, si bien que laugmentation du

(1) INSERM, Jeux de hasard et dargent : Contextes et addiction, 2008, page 323.
(2) Tendances n 77, septembre 2011.
(3) Personnes ayant jou au moins une fois par semaine au cours des douze derniers mois, ou ayant engag des
sommes suprieures ou gales 500 euros.
(4) Lenqute a port sur les personnes de plus de quinze ans au lieu de dix-huit, et la notion de joueur actif
a t aborde diffremment ; par ailleurs, lchantillon compte 15 635 individus au lieu de 25 034.
109

nombre de joueurs tient avant tout laugmentation des joueurs rguliers (31,5 %
des joueurs ont jou au moins une fois par semaine au lieu de 22,4 %).
Paralllement, les dpenses suivent une tendance analogue puisque la proportion
de joueurs dpensant moins de 500 euros recule de 90,1 % 80,9 % tandis que la
part de ceux qui ont consacr plus de 1 500 euros au jeu est dsormais de 7,2 % au
lieu de 1,8 %.

Les facteurs de risque


Si lon cherche dresser le portrait-robot du joueur excessif, il sagirait
dun homme, plus jeune que la moyenne des joueurs, appartenant un milieu
modeste, et non diplm. Un joueur problmatique sur trois est chmeur ou
tudiant, soit une proportion double que dans lensemble des joueurs. Lenqute
franaise Baromtre sant 2010 confirme lexistence dun lien fort entre jeu
problmatique et consommations problmatiques de produits psychoactifs,
constat tabli auparavant par de nombreuses tudes (INSERM, 2008). Dans
lenqute nationale mene au Qubec, on retrouve les mmes constats : le
tabagisme quotidien, la consommation problmatique dalcool sont
significativement plus frquents parmi les joueurs excessifs et les joueurs risque
modr que parmi les autres joueurs (Kairouz, 2011). Les deux tiers dune
population addict aux jeux de hasard et dargent prsentent des codpendances
lalcool, au tabac, au cannabis.

En ce qui concerne les jeux pratiqus, le tableau ci-dessous, qui dtaille la


prvalence par jeu et par profil de joueur, montre que les joueurs problmatiques
se recrutent dans tous les jeux, en dehors des jeux de tirage et de grattage,
lexception notable du Cash et de lAmigo. Ce sont donc aux carts par rapport
aux joueurs faible risque quil faut porter attention.

JEUX PRATIQUS PAR LES DIFFRENTS TYPES DE JOUEURS


AU COURS DE LANNE COULE

(En %)

Source : Enqute nationale sur les jeux dargent ODJ/INPES 2014.


110

Par rapport aux joueurs sans risque ou risque faible, les joueurs risque
sont quatre fois plus nombreux pratiquer les paris sportifs et le poker (et sept fois
plus nombreux pour les joueurs excessifs).

La multi-activit ludique est un facteur de risque de mme que la prcocit


de lge auquel le jeu est expriment.

Les enqutes menes par lOFDT et lODJ en 2012 sur le jeu en ligne
(e-JEU et e-ENJEU) ont mis en vidence une pratique des jeux dargent et de
hasard sur internet prsentant un risque lev par rapport lensemble des jeux
(prvalence du jeu problmatique excessif et risque modr de 17 %, contre
2,2 % en population gnrale, alors que les jeux les plus addictifs ne sont pas
proposs par les oprateurs lgaux), ce que confirment diffrentes enqutes faites
ltranger rvlant des pratiques plus intensives et plus risque chez les joueurs
sur internet ; et un recentrage sur loffre lgale de jeu avec une pratique dominante
mais pas exclusive au profit des sites lgaux.

Parmi les jeunes, la pratique dun jeu dargent et de hasard en ligne nest
dclare que par 4 % des jeunes de 17 ans. En 2011, prs de la moiti des jeunes
de 17 ans (44 %) avait dj jou un jeu dargent et de hasard, 39 % avaient
pratiqu au moins une fois au cours des douze derniers mois et 11 % la semaine
prcdente. Ce sont surtout des garons. Deux tiers des adolescents ayant jou
dans lanne (66 %) nont pratiqu quun seul type de jeu, surtout des jeux de
grattage et tirage (83 % des joueurs), le dernier tiers tant compos principalement
de joueurs qui ont pratiqu deux types de jeu (en gnral jeu de tirage + jeu de
pronostic). Avec 12 % des adolescents concerns, les jeux de tirage arrivent en
tte parmi les adolescents, devant les jeux de pronostic (paris sportifs). Cette
prcocit de lexprience du jeu est proccupante.

Le taux de retour au joueur (TRJ) se dfinit comme la proportion des


mises qui retourne au joueur. Le jeu serait dautant plus addictif que la probabilit
de gain serait leve. La France considre le TRJ comme un critre dterminant du
caractre addictif des jeux, ce qui la conduit lui fixer un plafond. Ainsi, le dcret
n 2010-605 du 4 juin limite le TRJ 85 % pour les paris en ligne, ce pourcentage
tant apprci sur une base annuelle, et par oprateur. Dans le cas de paris la
cote, le TRJ nest connu quex post, et des ajustements sont invitables. Pour les
machines sous des casinos, le taux de 85 % est un seuil, et non un plafond, le
TRJ rel se situant autour de 95 %. Il nexiste pas de rgle contraignante sur ce
point pour les jeux de cercle. Quant aux paris hippiques, cest au conseil
dadministration du PMU de le dterminer, la limite suprieure tant aussi de
85 %, mais il est en ralit de dix points infrieur au moins. Sagissant de la
Franaise des jeux, le taux de retour au joueur est fix par arrt du ministre du
budget, et il varie selon les types de jeu.
111

Taux de retour au joueur des jeux de la Franaise des jeux


Article 2 de larrt du 9 mars 2006
(dernire modification du 14 septembre 2016)
La part des sommes mises qui est dvolue au jeu se compose de la part affecte aux
gagnants (pour les jeux de contrepartie, celle-ci est fonde sur le calcul des probabilits
de gains et sur lexprience statistique) et de la part affecte la dotation structurelle du
fonds de contrepartie, en application de larticle 14 du dcret n 78-1067 du 9 novembre
1978 et de larticle 15 du dcret n 85-390 du 1er avril 1985. Ces parts sont les
suivantes :
1. Pour Loto et Super Loto, la part affecte aux gagnants est de 53 % et la part affecte
la dotation structurelle du fonds de contrepartie de 0,5 %. Pour les options
complmentaires Compte double , Duo et Double chance , les parts affectes
aux gagnants sont respectivement de 62,9 %, 61,71 % et 61,45 % et les parts affectes
la dotation structurelle du fonds de contrepartie de 0,5 % ;
2. Pour Euro Millions, la part affecte aux gagnants est de 50 %. Pour My Million, la
part affecte aux gagnants est de 50 %. Pour Etoile +, la part affecte aux gagnants est
de 60 % ;
3. Pour Joker +, la part affecte aux gagnants est de 59,87 % et la part affecte la
dotation structurelle du fonds de contrepartie de 0,51 % ;
4. Pour Keno, la part affecte aux gagnants est de 63 % et la part affecte la dotation
structurelle du fonds de contrepartie de 1 % ;
5. Pour Amigo, la part affecte aux gagnants est de 67,55 % et la part affecte la
dotation structurelle du fonds de contrepartie de 0,05 % ;
6. Pour lensemble des jeux de pronostics sportifs, la part affecte aux gagnants est en
moyenne de 75 % et la part affecte la dotation structurelle du fonds de contrepartie
de ces jeux est de 2,704 % ;
7. Pour lensemble des jeux de loterie instantane et sur un nombre significatif
dmissions, la part affecte aux gagnants est en moyenne au minimum de 50 % et au
maximum de 70 % de la valeur nominale des missions ;
8. Pour les formules du jeu Bingo fondes sur le principe de la rpartition, la part
affecte aux gagnants est de 65 % ; pour la formule de jeu Bingo One, la part affecte
aux gagnants est de 70 % ;
9. Pour lensemble des jeux tirages immdiats en ligne, jusquau 31 dcembre 2017 et
sur un nombre significatif de tirages, la part affecte aux gagnants est en moyenne au
maximum de 72 % ;
10. Pour lensemble des jeux dnomms Illiko Live et sur un nombre significatif
dmissions et jusquau 30 juin 2018, la part affecte aux gagnants est en moyenne au
maximum de 70 %.

Un TRJ lev est incontestablement incitatif, puisque le joueur y voit une


esprance de gain, et un TRJ bas dissuasif, car il apparat confiscatoire. Toutefois,
il revt en France une importance particulire dans la mesure o la fiscalit est,
lexception des machines sous, assise sur les mises, et non sur le PBJ. De ce fait,
la fiscalit se rvle dterminante. Quand lassiette est constitue du PBJ, les
112

oprateurs de jeu ont une plus grande matrise de leur politique de retour au
joueur. Une tude canadienne montre quun TRJ de 98 % augmente le temps de
jeu. Mais le joueur est attir par dautres appts, tels que la frquence des
squences de jeu (dune dizaine ou dune vingtaine de secondes pour les machines
sous et les jeux de tirage), le nombre de petits gains, et surtout le montant des
gros gains qui stimulent tout particulirement les joueurs problmatiques. La
politique commerciale des oprateurs de machines sous vise rendre le jeu plus
intensif, en modulant ces critres qui modifient la perception rationnelle du joueur,
et favorisent lapparition chez lui de biais cognitifs exagrant ses chances de gain.
Le TRJ est addictogne parce quil fait augmenter la fois le taux de rcompense
(nombre de lots/nombre de mises), ce qui incite donc le joueur continuer jouer,
et le montant des lots. Il est utilis par les oprateurs de jeu comme argument
commercial mais de nombreux joueurs ne le peroivent pas en tant que tel.
preuve, le TRJ dAmigo (67,55 %) et de Cash (72 %) ne dissuade pas les joueurs
excessifs. Une certitude en revanche : un TRJ lev attire les capitaux en qute de
blanchiment, le solde qui reste loprateur tant peru comme une simple
commission.

Les jeux vido


Les enqutes de prvalence uniquement en population jeune (ESCAPAD (1) 2011 et
HBSC (2) 2014) montrent que la pratique des jeux vido est majoritaire en population
jeune. Par exemple, entre 11 et 15 ans, les adolescents passent en moyenne deux heures
et demie par jour devant une console de jeux, les garons une heure de plus que les
filles. Le pic dassiduit est enregistr au collge : le nombre dheures devant une
console baisse ensuite entre 13 et 15 ans au profit dautres pratiques dcran
(ordinateur, tlvision, etc.).
Depuis 2014, on sait valuer prcisment la part des diffrentes addictions sans produit
dans les recours aux consultations jeune consommateur (CJC)(3), destines aux jeunes
en demande de soin pour addiction. Il savre que la plupart des recours aux CJC lis
une addiction sans produit concernent les jeux vido (environ 6 %) ou Internet (2 %).
Les demandes motives par une addiction sans produit viennent deux fois plus souvent
de lentourage que des jeunes eux-mmes. Les demandes de lentourage concernent
surtout les pratiques dcran (plutt que des troubles du comportement alimentaire, par
exemple) : ainsi, 12 % des consultations sollicites par des parents dadolescents
concernent les seuls jeux vido.
LOFDT a travaill sur les facteurs associs un usage problmatique de jeux vido
plus que sur limpact en tant que tel mais les rsultats pointent bien des profils
risque . Lenqute PELLEAS (profils associs lusage problmatique de jeux vido),
la seule consacre exclusivement aux pratiques dcran et de jeux vido et mene dans

(1) Enqute sur la Sant et les Consommations lors de lAppel de Prparation la Dfense (ESCAPAD) mene
rgulirement par lOFDT auprs des jeunes, dont lge est compris entre seize et vingt-cinq ans,
loccasion des journes dfense et citoyennet.
(2) Health Behaviour in school-aged children : il sagit dune enqute internationale ralise tous les quatre
ans depuis 1982, sous lgide du bureau Europe de lOrganisation mondiale de la sant (OMS).
Actuellement, 41 pays ou rgions, essentiellement europens, y participent et collectent des donnes sur la
sant, le vcu scolaire et les comportements prjudiciables ou favorables la sant des lves gs de 11,
13 et 15 ans avec une mthodologie standardise.
(3) Cf. infra.
113

une quinzaine de collges et lyces franciliens, avait pour objectif dtudier les facteurs
associs laddiction aux jeux vido parmi les adolescents. Elle a montr que :
la pratique des jeux vido est ultra-majoritaire ladolescence (prs de neuf
adolescents sur dix de lchantillon dclaraient jouer au moins une fois par semaine) et
rvle de fortes diffrences selon le genre (surtout au collge) : les jeux de tir et de
simulation sont, par exemple, plus nettement des jeux de garons , alors que les jeux
de gestion sont plutt des jeux de filles . Avec lavance en ge, les diffrences lies
au genre tendent seffacer.
ce qui distingue les joueurs problmatiques des autres joueurs (identifis comme
tels grce l chelle de Lemmens (1) ), ce nest pas tellement laccs libre et facile
aux crans en tant que tel mais bien plutt une combinaison des facteurs associs
suivants :
. un engagement scolaire dfaillant et des difficults dapprentissage ;
. des signes de dpressivit ;
. un certain dficit de contrle parental ;
. le fait de jouer plus souvent seuls ;
. la difficult supporter la frustration de ne pas pouvoir jouer pendant une journe
entire ;
. la frquence du jeu en ligne ;
. le choix des jeux (les jeux de rle et de stratgie figurent parmi les plus
addictognes , en comparaison des comptitions en rseau) ;
le genre est un critre de diffrenciation des comportements. Ainsi, ce qui distingue
les joueuses addict des autres, cest prcisment quelles ont conscience de jouer
des jeux de garons (simulation, aventures, tir et action, rle, stratgie) ;
le comportement dcrans du pre joue pleinement sur celui des fils (on retrouve un
peu le mme phnomne avec la relation mre/fille mais la relation est moins nette) ;
les filles au profil de jeu pathologique sont plus nombreuses carter lide de faire des
tudes suprieures ou douter de vouloir poursuivre leurs tudes au-del du bac ;
ds le collge, plus de huit garons sur dix ont jou un jeu interdit aux mineurs.
Les techniques comportementales et cognitives sont une des voies thrapeutiques dont
lefficacit a t dmontre par la littrature (un peu comme pour le cannabis).
Laddictologue Olivier Phan voit dans les jeunes patients quil rencontre des
adolescents qui adoptent un comportement dvitement et pour lesquels le jeu vido est
un refuge, pour fuir des problmes familiaux, scolaires ou sociaux. Il souligne
nanmoins que, si les jeux ne sont pas des drogues en soi, leur caractre addictif
saccentue indniablement. Il relve en effet que les jeux vido existent depuis trente
ans, mais que cela fait moins de dix ans que les jeunes passent beaucoup de temps
jouer. Il est craindre que certains jeux vido nentretiennent une forte impulsivit dont
labsence de matrise risque de conduire des addictions plus nfastes, telles que les
drogues ou le jeu.

Enfin, il ne faudrait pas oublier laccessibilit des jeux. Luniversitaire


australien Alex Blaszczynski en fait la condition des trois chemins pouvant mener

(1) chelle tablie partir dun questionnaire dauto-valuation.


114

laddiction (1). De mme quInternet est un facteur aggravant, linstallation


grande chelle de matriels de jeu provoque une flambe des comportements
addictifs, dont lAustralie est larchtype dans la mesure o la libralisation
massive du march des jeux est intervenue ds les annes 1990. Alors quelle ne
reprsente que 0,5 % de la population mondiale, elle abrite 20 % du parc mondial
des machines sous, qui ornent les halls dhtel, les salles de sports ou encore les
choppes vendant des boissons ou de la nourriture. Les quartiers pauvres sont les
mieux quips et les plus touchs par le flau. Les mfaits sont avrs : la perte
moyenne annuelle des joueurs atteint 21 000 dollars et le jeu serait la cause de
400 suicides par an, cest--dire plus dun par jour. Les chiffres rgulirement
cits, remontent 1999, date laquelle a t ralise la grande tude consacre au
jeu. Pourtant, la lgislation nvolue pas. Les initiatives des parlementaires sont
contrecarres par les industriels et ltat nest pas sans arrire-pense puisquil
retire 5,8 milliards de dollars par an de cette industrie. Seules quelques mesures
comme la rduction de la mise minimale des machines sous ont t adoptes.

La Grande-Bretagne a galement largement libralis le jeu, et autoris les


Fixed Odds Betting Terminals (FOBT), au nombre de 33 000 sur les
160 000 machines sous du Royaume. Au dpart, elles acceptaient jusqu
100 livres sterling toutes les vingt secondes, montant abaiss cinquante livres,
soit 175 euros par minute tout de mme, aprs les dommages constats. Daprs
les derniers rsultats publis par la Gambling Commission, le pourcentage de
joueurs excessifs est le mme quen France (0,5 %). De toute faon, les
valuations grande chelle prcdent la libralisation mais elles cessent aussitt
aprs.

Compte tenu du cadre rglementaire actuel, il est certain que le joueur


franais est moins expos que ses voisins et, dans ces conditions, le jeu excessif
est moins rpandu en France parce quil ny a que 23 000 machines sous,
considres comme le dispositif le plus addictif. La retenue dont ont fait preuve,
dans lensemble, les monopoles historiques a vraisemblablement contenu le jeu
problmatique, mais il ne faudrait pas quun contexte rglementaire plus
conciliant avec le jeu en gnral ne les conduise profiter de labsence de
concurrence pour intensifier leur prsence et multiplier leur offre sans vritable
justification, ni relle limite autre que celles mises par les instances europennes,
qui pourraient remettre en cause la raison dtre de leurs avantages.

(1) A. Blaszczyndki et L. Nower, A pathways model of problem and pathological gambling, 2002.
115

ANNEXE N 2 :
PERSONNES ENTENDUES PAR LES RAPPORTEURS

1. Auditions :
Mme Sophie Mantel, cheffe de service, adjointe du directeur du budget au ministre de
lconomie et des finances, accompagne de M. Pierre-Alexandre Pottier, charg du secteur
jeux, et de M. Denis Vilain, chef de mission du contrle gnral conomique et financier
(8 novembre 2016)
M. Dominique de Bellaigue, prsident de la Socit dencouragement llevage du
cheval franais (SECF Le TROT), accompagn de M. Franois Laurans, directeur
administratif et financier (8 novembre 2016)
M. Jean-Baptiste Vila, matre de confrences en droit public luniversit de Bordeaux
(10 novembre 2016)
M. Charles Coppolani, prsident de lAutorit de rgulation des jeux en ligne (ARJEL) *,
accompagn de Mme Marie-Ange Santarelli, conseillre auprs du prsident (10 novembre
2016)
Mme Stphane Pallez, prsidente directrice gnrale de la socit Franaise des jeux
(FDJ), accompagne de M. Vincent Perrotin, directeur de cabinet de la prsidente, de
Mme Marion Hug, directrice Rgulation, relation tat actionnaire et affaires europennes,
et de M. Christopher Jones, responsable Relations institutionnelles (15 novembre 2016)
M. Xavier Hrstel, prsident directeur gnral de Pari mutuel urbain (PMU), accompagn
de M. Alain Resplandy-Bernard, directeur gnral dlgu, de M. Pierre Pags, secrtaire
gnral, de M. Benot Cornu, directeur de la communication, et de M. Philippe Hendrickx,
responsable de la rgulation, de la concurrence et des affaires europennes au secrtariat
gnral (17 novembre 2016)
M. Pascal Montredon, prsident de la Confdration des buralistes, accompagn de
M. Jean-Luc Renaud, secrtaire gnral, de M. Michel Guiffs, trsorier, et de M. Jean-Paul
Vaslin, directeur gnral (17 novembre 2016)
M. douard de Rothschild, prsident de France Galop, accompagn de M. Olivier Delloye,
directeur gnral (17 novembre 2016)
Mme Hlne Gisserot, ancienne prsidente de la Commission consultative des jeux et paris
sous droits exclusifs (COJEX) (29 novembre 2016)
M. Albert Allo, directeur adjoint du service du traitement du renseignement et action
contre les circuits financiers clandestins (TRACFIN) au ministre de lconomie et des
finances (29 novembre 2016)
M. Hubert Tassin, membre du conseil dadministration de France Galop (30 novembre 2016)
M. Jean dIndy, vice-prsident et membre du conseil dadministration de France Galop
(5 dcembre 2016)
M. Jean-Michel Costes, secrtaire gnral de lObservatoire des jeux (ODJ) (8 dcembre
2016)
M. Philippe Mnard, chef du service central des courses et des jeux (SCCJ) au ministre de
lintrieur (8 dcembre 2016)
116

M. Thomas Campeaux, directeur des liberts publiques et des affaires juridiques (DLPAJ)
au ministre de lintrieur, accompagn de M. Pierre Regnault de la Mothe, sous-directeur
des polices administratives, et de Mme Ccile Dimier, cheffe du bureau des tablissements
de jeux (8 dcembre 2016)
Mme Vronique Borzeix, sous-directrice filire Fort, bois, cheval et bio-conomie (DGE)
au ministre de lagriculture, accompagne de M. Stphane Le Den, chef du bureau du
cheval et de linstitution des courses, et de Mme Sylvaine Reumeau, charge de mission pour
le pari mutuel (13 dcembre 2016)
M. Laurent Martel, sous-directeur de la gestion fiscale des entreprises et de laction en
recouvrement, direction gnrale des finances publiques, ministre de lconomie et des
finances, accompagn de Mme Laurence Prot, adjointe la cheffe du bureau de lanimation
de la fiscalit des entreprises (13 dcembre 2016)
M. Michel Roger, prsident de Casinos de France, accompagn de M. Jean-Franois Cot,
dlgu gnral ; M. Ari Sebag, prsident du Syndicat des casinos modernes de France,
accompagn de M. Patrice Le Brun, dlgu gnral ; et MM. Hugo Corbille et Antoine
Arevian, vice-prsidents de lAssociation des casinos indpendants franais (ACIF)
(13 dcembre 2016)
M. Gilles Lecoq, dlgu de la Mission interministrielle de lutte contre les drogues et les
conduites addictives (MILDECA), accompagn de M. Cdric Gervais, charg de mission
gendarmerie et chef de cabinet de la prsidente de la MILDECA (21 dcembre 2016)
M. Jean-Pierre Duport, prsident de la Commission consultative des jeux de cercle et de
casinos (CCJCC) (21 dcembre 2016)

2. Table ronde runissant les oprateurs de jeux en ligne, en prsence de :


M. Alexandre Roos, prsident de Winamax ;
Mme Juliette de la Noue, directrice conformit et rgulation de Betclic ;
Mme Anne-Sophie Mouren, avocate, socit BES SAS ;
Mme Annabelle Richard, avocate, socit Electraworks ;
M. Emmanuel de Rohan-Chabot, directeur gnral de Zeturf (15 novembre 2016)

*
Ces reprsentants dintrts ont procd leur inscription sur le registre de lAssemble
nationale, sengageant ainsi dans une dmarche de transparence et de respect du code de
conduite tabli par le Bureau de lAssemble nationale.