Vous êtes sur la page 1sur 15

PAIDOS ESTADO Y SOCIEDAD

ltimos ttulos publicados:


Robert A. Dahl
53. D. Miller, Sobre la nacionalidad
54. S. Amin, El capitalismo en la era de la globalizacin
55. R. A. Heifetz, Liderazgo sin respuestas fciles
56.
57.
58.
D. Osborne y P. Plastrick, La reduccin de la burocracia
R. Castel, La metamorfosis de la cuestin social
U. Beck, Qu es la globalizacin?
La democracia
y sus crticos
59. R. Heilbroner y W. Milberg, IM crisis de visin en el pensamiento econmico moderno
60. P. Kotler y otros, El marketing de las naciones
61. R. Juregui y otros, El tiempo que vivimos y el reparto del trabajo
62. A. Gorz, Miserias del presente, riqueza de lo posible
63. Z. Brzezinski, El gran tablero mundial
64. M. Walzer, Tratado sobre la tolerancia
65. F. Reinares, Terrorismo y antiterrorismo
66. A. Etzioni, La nueva regla de oro
67. M. Nussbaum, Los lmites del patriotismo
68. P. Pettit, Republicanismo
69. C. Mouffe, El retorno de lo poltico
70. D. Zolo, Cosmpolis
71. A. Touraine, Cmo salir del liberalismo?
72. S. Strange, Dinero loco
73. R. Gargarella, Las teoras de la justicia despus de Raivls
74. J. Gray, Falso amanecer
75. F. Reinares y P. Waldmann (conips.). Sociedades en guerra civil
76. N. Garca Canclini, La globalizacin imaginada
11. B. R. Barber, Un lugar para todos
78. O. Lafontaine, El corazn late a la izquierda
79. U. Beck, Un nuevo mundo feliz
80. A. Calsamiglia, Cuestiones de lealtad
81. H . Bjar, El corazn de la repblica
82. J.-M. Guhenno, El porvenir de la libertad
83. J. Rifkin, La era del acceso
84. A. G u t m a n n, La educacin democrtica
85. S. D. Krasner, Soberana, hipocresa organizada
86. J. Rawls, El derecho de gentes
87. N. Garca Canclini, Culturas hbridas
88. F. Attin, El sistema poltico global
89. J. Gray, Las dos caras del liberalismo
90. G. A. Cohn, Si eres igualitarista, cmo es que eres tan rico?
91. R. Gargarella y F. Ovejero (comps.), Razones para el socialismo
92. M. Walzer, Guerras justas e injustas
93. N. Chomsky, Estados Canallas
94. J. B. Thompson, Escndalo poltico
95. M. H a r d t y A. Negri, Imperio
96. A. Touraine y F. Khosrokhavar, A la bsqueda de s mismo
97. J. Rawls, La justicia como equidad
98. F. Ovejero, La libertad inhspita
99. M. Caminal, El federalismo pluralista
100. U. Beck, Libertad o capitalismo
101. C. R. Sunstein, Republica.com
102.
103.
J. Rifkin, La economa del hidrgeno
Ch. Arnsperger y Ph. Van Parijs, Etica econmica y social #PAIDS
III Barcelona Buenos Aires Mxico
Captulo 15

LA SEGUNDA TRANSFORMACIN DEMOCRTICA: DE LA


CIUDAD-ESTADO AL ESTADO NACIONAL

Las modernas ideas y prcticas democrticas son el producto de dos


transformaciones fundamentales en la vida poltica. La primera, como ya
vimos, se introdujo en la Grecia y Roma antiguas en el siglo V a.C. y
desapareci del Mediterrneo antes del comienzo de la era cristiana. Un
milenio ms tarde, algunas de las ciudades-Estados de la Italia medieval se
transformaron asimismo en regmenes de gobiernos populares, que sin
embargo fueron retrocediendo en el curso del Renacimiento. En ambos
casos, la sede de las ideas y prcticas democrticas y republicanas fue la
ciudad-Estado. En ambos, los gobiernos populares fueron a la postre
sumergidos por regmenes imperiales u oligrquicos.
La segunda gran transformacin, de la cual somos herederos, se inici
con el desplazamiento gradual de la idea de la democracia desde su sede
histrica en la ciudad-Estado al mbito ms vasto de la nacin, el pas o el
Estado nacional.1 Como movimiento poltico y a veces como logro concreto
no como mera idea, durante el siglo XIX esta segunda transformacin
adquiri gran impulso en Europa y en el mundo de habla inglesa. Ene}'siglo
XX la idea de la democracia dej de ser, como hasta entonces, una doctrina
lugarea, abrazada slo en Occidente por una pequea proporcin de la
poblacin del mundo y concretada a io sumo durante unos pocos siglos en
una minscula fraccin del planeta. Aunque est lejos de haber abarcado el
mundo entero, en el ltimo medio siglo la democracia, en el sentido
moderno de la palabra, ha cobrado fuerza casi universal como idea poltica,
como aspiracin y como ideologa.
258 Lmites y posibilidades de la democracia La segunda transformacin democrtica 259

La transformacin dos milenios haba sido parte del saber convencional (Mili, [1861], 1958,
pg.55)-.
No obstante, este segundo gran movimiento histrico de las ideas y Pero hasta el propio Mili no pudo ver hasta qu punto el gran aumento
prcticas democrticas ha modificado profundamente la forma en que se de la escala transformara radicalmente las instituciones y prcticas de-
concibe la materializacin de un proceso democrtico. La causa primordial mocrticas. De ese cambio trascendental en la sede de la democracia se
de este cambio (aunque no la nica) es el desplazamiento de la sede de la derivaron ocho consecuencias importantes, que en su conjunto colocan al
ciudad-Estado al Estado nacional. Ms all de este ltimo, existe hoy la moderno Estado democrtico en agudo contraste con los antiguos ideales
posibilidad de que se creen asociaciones polticas an mayores y ms y prcticas de los gobiernos democrticos y republicanos. Como resultado
abarcadoras, supranacionales. El futuro siempre es materia de conjeturas, de ello, este descendiente de la idea democrtica convive incmodo con
pero el cambio de escala del orden poltico ya ha generado un Estado recuerdos ancestrales que incesantemente invocan, plaideros, que las
democrtico moderno que es sumamente diferente de la democracia de la prcticas actuales se han apartado de los ideales de antao aunque las
ciudad-Estado. prcticas de antao rara vez se ajustaban a los ideales.
Durante ms de dos mil aos (desde la Grecia clsica hasta el siglo XVIII),
fue una premisa predominante del pensamiento poltico occidental que en
un Estado democrtico y republicano el tamao de la ciudadana y del Ocho consecuencias
territorio del Estado deban ser pequeos; ms an, medidos segn los
criterios actuales, minsculos. Se supona habitualmente que el gobierno Permtaseme resumir en pocas palabras las consecuencias fundamenta-
democrtico o republicano slo se adecuaba a Estados de escasa extensin.2 les de este enorme aumento en la escala de la democracia. En los captulos
As, la idea y los ideales de la polis, la pequea ciudad-Estado unitaria siguientes examinar cada una de ellas con mayor detalle.
donde todos eran parientes y amigos, persisti cuando ya todas las ciuda-
Representacin
des-Estados casi haban desaparecido como fenmeno histrico.
A pesar de las impresionantes derrotas que sufrieron los persas a manos
de los griegos, a la larga la pequea ciudad-Estado no pudo lidiar contra un El cambio ms obvio, desde luego, es que los actuales representantes han
sucedido a la asamblea de ciudadanos de la democracia antigua. (La frase
vecino ms grande con inclinaciones imperiales, como lo demostraron muy
aislada con la que Mili desechaba la democracia directa apareca en una obra
bien Macedonia y Roma. Mucho despus, el auge del Estado nacional, a
sobre el gobierno representativo.) Ya he descripto (en el captulo 2) de qu
menudo acompaado por una concepcin ms amplia de la nacionalidad, manera la representacin, que en sus orgenes no fue una institucin
sustituy a las ciudades-Estados y a otros principados minsculos. Hoy democrtica, pas a ser adoptada como elemento esencial de la democracia
apenas sobreviven unas pocas excepciones como San Marino y Liechtens- moderna. Tal vez algunas palabras adicionales nos ayuden a situar la
tein, pintorescos legados de un pasado que se esfum. representacin en la perspectiva adecuada.
Como consecuencia del surgimiento de los Estados nacionales, desde el
En su condicin de medio para contribuir a democratizar los gobiernos
siglo XVII aproximadamente la idea de democracia no habra tenido futuro de los Estados nacionales, la representacin puede entenderse como un
real si su sede no hubiera pasado al Estado nacional. En El contrato social fenmeno histrico y a la vez como una aplicacin de la lgica de la igualdad
(1762), Rousseau todava segua ligado a la antigua nocin de un pueblo que a un sistema poltico de gran tamao.
tuviera control final sobre el gobierno de un Estado lo bastante pequeo en Los primeros intentos airosos de democratizar el Estado nacional tuvie-
poblacin y territorio como para posibilitar que todos los ciudadanos se ron lugar, caractersticamente, en pases con legislaturas que supuestamen-
reuniesen a fin de ejercer su soberana en una nica asamblea popular. No te tenan como finalidad representar a ciertos intereses sociales diferencia-
obstante, menos de un siglo despus la creencia de que la nacin o el pas dos: los aristcratas, los terratenientes, los comerciantes, los plebeyos, etc.
era la unidad "natural" del gobierno soberano ya haba arraigado tanto que A medida que los movimientos en pro de una mayor democratizacin iban
en sus Consideraciones sobre el gobierno representativo, de 1861, John Stuart cobrando fuerza, no fue preciso urdir una legislatura "representativa" a
Mili enunciaba en una sola frase lo que tanto para l como para sus lectores partir de la telaraa de ideas democrticas abstractas, puesto que ya existan
podra considerarse obvio, al rechazar la premisa de que el autogobierno legislaturas y representantes concretos, por ms que fuesen antidemocrti-
exige necesariamente una unidad lo bastante pequea como para que toda cos. Por consiguiente, quienes abogaban por reformar, y que en las primeras
la ciudadana se congregue y con ello descartaba lo que durante ms de etapas tuvieron muy pocas intenciones de crear una democracia muy
260 Lmites y posibilidades de la democracia La segunda transformacin democrtica 261

abarcadora, procuraron hacer que las legislaturas se volviesen ms "repre- sitios. Las instituciones polticas de Canad, Australia y Nueva Zelanda
sentativas" ampliando el sufragio, modificando el sistema electoral de fueron conformadas por su propia experiencia colonial, que incluy ele-
modo que los votantes estuviesen mejor representados y, en fin, aseguran- mentos significativos de gobierno parlamentario, as como los sistemas
do que las elecciones fuesen libres e imparciales. Adems, trataron de constitucionales britnico y norteamericano.
garantizar que los jefes ms altos del poder ejecutivo (presidente, primer Con esta historia a vuelo de pjaro queremos subrayar que en Europa y
ministro, gabinete o gobernador) fueran elegidos por una mayora de la Amrica los movimientos de democratizacin del gobierno de los Estados
legislatura (o de la cmara de los "comunes", la cmara popular, donde ella nacionales no partieron de cero. En los pases que fueron los principales
existia) o bien por el electorado en su conjunto. centros de una democratizacin exitosa desde fines del siglo XVIII hasta
Si bien esta breve descripcin del camino general que llev a la democra- alrededor de 1920, las legislaturas, sistemas de representacin y aun eleccio-
tizacin no hace justicia a las numerosas variaciones importantes que se nes eran instituciones bien conocidas. Por lo tanto, algunas de las institucio-
sucedieron en cada pas, algo parecido a esto fue lo que aconteci en los nes ms caractersticas de la democracia moderna, incluido el propio
primeros Estados nacionales democratizados. Por ejemplo, en las colonias gobierno representativo, no fueron el mero producto de un razonamiento
norteamericanas antes de la revolucin perodo de un siglo y medio de abstracto sobre los requisitos que deba cumplir un proceso democrtico,
evolucin predemocrtica, cuya importancia suele subestimarsey, luego sino que derivaron de modificaciones especficas sucesivas de instituciones
de la independencia, en los trece estados que compusieron la Unin. Por polticas ya existentes. Si slo hubieran sido el producto de los propugna-
cierto, al redactar los Artculos de la Confederacin tras la independencia, dores de la democracia, que trabajasen basados exclusivamente en esque-
los dirigentes norteamericanos debieron crear un congreso nacional casi de mas abstractos sobre el proceso democrtico, probablemente los resultados
la nada; y poco despus, el Congreso de Estados Unidos cobr forma habran sido distintos.
perdurable en la Convencin Constituyente de 1787. Pero al elaborar la No obstante, sera errneo interpretar la democratizacin de los cuerpos
constitucin los delegados a esa convencin siempre tomaron como punto legislativos existentes como adaptaciones ad hoc de las instituciones tradi-
de partida las caractersticas peculiares del sistema constitucional britnico cionales. Una vez que el locus de la democracia se traslad al Estado
particularmente el rey, el parlamento bicameral, el primer ministro y su nacional, la lgica de la igualdad poltica, aplicada ahora a pases enorme-
gabinete, aunque alteraron el modelo ingls para adecuarlo a las condi- mente ms grandes que la ciudad-Estado, tena como claro corolario que la
ciones novedosas de un pas integrado por trece estados soberanos y que mayor parte de las leyes tuvieran que ser sancionadas no por los propios
careca de un monarca capaz de ser jefe de Estado, as como de los nobles ciudadanos congregados sino por sus representantes electos.4 Entonces
hereditarios necesarios para conformar una "cmara de los lores". La como ahora, fue evidente que a medida que la cantidad de ciudadanos
solucin que dieron al problema de l eleccin del jefe del Ejecutivo (el aumenta ms all de cierto lmite impreciso, la proporcin de ellos que
colegio electoral) demostr ser incompatible con los impulsos democratiza- pueden congregarse (o suponiendo que puedan hacerlo, la proporcin de
dores de la poca, pero el presidente pronto comenz a ser elegido en lo que los que tienen oportunidad de participar de alguna otra manera adems del
prcticamente era una eleccin popular. voto) es forzosamente cada vez menor. Dentro de un instante aadir algo
En Gran Bretaa, donde el primer ministro ya a fines del siglo XVIII sobre el problema de la participacin. Ahora quiero destacar que el gobier-
haba llegado a depender de la confianza que depositaban en l las mayoras no representativo no se insert en la idea democrtica simplemente a raz
parlamentarias, a partir de 1832 un objetivo fundamental de los movimien- de la inercia y de la familiaridad con las instituciones existentes. Quienes
tos democratizadores fue hacer extensivo el derecho a votar por los miem- emprendieron la labor de modificaresas instituciones saban muy bien que,
bros del Parlamento a nuevos sectores de la poblacin, y asegurar que las para aplicar la lgica de la igualdad poltica a la gran escala del Estado
elecciones parlamentarias fuesen libres e imparciales.3 En los pases escan- nacional, la democracia "directa" de las asambleas ciudadanas deba ser
dinavos, donde haban existido cuerpos legislativos, como en Inglaterra, reemplazada por (o al menos complementada con) un gobierno represen-
desde la Edad Media, la tarea consisti en reafirmar la dependencia del tativo. Esto se observ en repetidas oportunidades, hasta que pudo drselo
primer ministro respecto del parlamento (y no del rey) y ampliar el sufragio por sentado como algo obvio, como hizo Mili. Incluso los suizos, con su
a las elecciones de parlamentarios. Lo mismo ocurri en Holanda y Blgica. larga tradicin de gobierno por asamblea en los antiguos cantones, recono-
En Francia, aunque desde la revolucin de 1789 hasta la Tercera Repblica cieron que un referendo nacional no poda cumplir adecuadamente las
de 1871 se sigui un camino distinto (expansin del sufragio habitualmente naciones de un parlamento.
acompaada de un despotismo del poder ejecutivo), lo que demandaban Pero como previo Rousseau en El contrato social, la representacin
los movimientos democrticos no difera mucho de lo que aconteca en otros alterara la naturaleza misma de la ciudadana y del proceso democrtico.
262 Lmites y posibilidades de la democracia
La segunda transformacin democrtica 263

Ya veremos que la democracia en gran escala carece de algunas de las


prcticos, ya se ha vuelto imposible la ciudadana relativamente homog-
capacidades potenciales de la democracia en pequeo aunque suele
nea unida por comunes apegos a su ciudad, su lengua, su historia y
perderse de vista que tambin lo contrario es cierto.
mitologa, sus dioses y su religin, que era un rasgo tan conspicuo de la
visin que tena de la democracia la antigua ciudad-Estado. No obstante,
Extensin ilimitada por lo que ahora vemos, lo que s es posible es que exista un sistema poltico
Una vez aceptada la representacin como solucin, fueron superadas las que trascienda la concepcin de los propugnadores del gobierno popular en
barreras que los lmites de una asamblea en la ciudad-Estado impona al la poca premoderna: me refiero a gobiernos representativos con amplios
tamao de la unidad democrtica. En principio, ningn pas sera demasia- electorados, que gocen de una vasta serie de derechos y libertades indivi-
do extenso, ninguna poblacin demasiado cuantiosa para que exista un duales, y convivan en grandes pases de una extraordinaria diversidad.
gobierno representativo. En 1787 Estados Unidos tena una poblacin de Conflicto
alrededor de cuatro millones de habitantes ya gigantesca, si se la mide con
los cnones de la polis ideal griega. Algunos delegados a la Convencin
Constituyente pronosticaron con osada que en el futuro llegara a contar Como consecuencia de la diversidad, sin embargo, se multiplicaron las
divisiones polticas y apareci el conflicto como aspecto inevitable de la
con ms de cien millones... cifra que fue superada ya en 1915. En 1950,
vida poltica, aceptado en el pensamiento y en la prctica como un rasgo
cuando la India estableci su sistema parlamentario republicano, sus habi- normal y no aberrante.
tantes rondaban los 350 millones y seguan multiplicndose. Hasta ahora ha
sido imposible fijar un lmite superior terico. Un smbolo notorio de este cambio de mentalidad es James Madison,
quien en la Convencin Constituyente de 1787 (y luego en la defensa que
hizo de sta en El federalista) enfrent frontalmente la opinin histrica an
Lmites a la democracia participativa
reflejada en las objeciones antifederalistas contra "la tentativa absurda e
Pero como consecuencia directa del mayor tamao, algunas formas de inicua de crear una repblica democrtica en una escala grotesca", como
participacin poltica quedan inherentemente ms limitadas en las poliar- sera la de la unin federal de los trece estados. En una polmica brillante,
quas que en las antiguas ciudades-Estados. No quiero decir con esto que en Madison sostuvo que, dado que los conflictos de intereses formaban parte
la ciudad-Estado democrtica o republicana la participacin alcanzase de la naturaleza misma del hombre y de la sociedad, y la expresin de esos
nada parecido a sus lmites potenciales; pero en muchas de las ciudades- conflictos no poda suprimirse sin suprimir la libertad, el mejor remedio
Estados antiguas y medievales existan posibilidades tericas que ya no contra los recelos mutuos de las facciones era el aumento del tamao. El
existen en un pas democrtico, por pequeo que sea, a raz de la magnitud corolario (que l sin duda previo) fue que, contrariamente a lo que supona
de su ciudadana y de su territorio (si bien esto ltimo tiene menos im- el punto de vista tradicional, una de las ventajas del gobierno de la repblica
portancia). El lmite terico de la participacin poltica efectiva disminuye en la gran escala del Estado nacional fue la probabilidad mucho menor de
rpidamente con la escala, aunque se recurra a los modernos medios de que los conflictos polticos suscitasen graves disputas civiles, en compara-
comunicacin electrnicos. La consecuencia es que, en promedio, un ciuda- cin con el mbito ms reducido de la ciudad-Estado.
dano de Estados Unidos, o aun de Dinamarca, no puede participaren la vida As pues, en contraposicin con la visin clsica segn la cual era
poltica tan plenamente como la cantidad media de los ciudadanos de un previsible que un conjunto ms homogneo de ciudadanos compartiesen
demos mucho menor en un Estado ms pequeo. Quiero retomar este tema creencias bastante similares sobre el bien comn, y actuasen en consonan-
en el prximo captulo. cia, ahora la nocin de bien comn se ha extendido ms sutilmente a fin de
abarcar los heterogneos apegos, lealtades y creencias de un gran conjunto
Diversidad de ciudadanos diversos, con una multiplicidad de divisiones y conflictos
entre ellos. Tan sutilmente se ha extendido, que nos vemos obligados a
Aunque entre escala y diversidad no hay una relacin lineal, cuanto preguntarnos si el concepto actual de bien comn es mucho ms que un
mayor y ms abarcadura es una unidad poltica, ms tienden los habitantes recuerdo conmovedor de una antigua visin, que el cambio ineluctable ha
a mostrar diversidad en aspectos que tienen que ver con la poltica: sus vuelto inaplicable a las condiciones de la vida poltica moderna y posmo-
lealtades locales y regionales, su identidad tnica y racial, su religin, derna. Retornaremos a este problema en los captulos 20 y 21.
creencias polticas e ideolgicas, ocupacin, estilo de vida, etc. A los fines
La segunda transformacin democrtica 265
264 Lmites y posibilidades de la democracia
Expansin de los derechos individuales
Poliarqua
Una de las ms llamativas diferencias entre la poliarqua y los sistemas
El cambio de escala y sus consecuencias el gobierno representativo, la democrticos y republicanos anteriores, no tan vinculada como las que
mayor diversidad, el incremento de las divisiones y conflictoscontribuy hemos visto con el cambio de escala, es la notable ampliacin de los
al desarrollo de un conjunto de instituciones polticas que distinguen la derechos individuales en los pases con gobiernos polirquicos.
moderna democracia representativa de todos los restantes sistemas polti- Segn vimos en el captulo 1, en la Grecia clsica la libertad era un
cos, ya se trate de los regmenes no democrticos o de los sistemas democr- atributo de los miembros de una determinada ciudad, dentro de cuyos
ticos anteriores. A esta clase de rgimen poltico se lo ha denominado lmites un ciudadano era libre, en virtud del imperio del derecho y de su
poliarqua, trmino que yo empleo con frecuencia.5 habilitacin para participar en las decisiones de la asamblea (vase supra,
Puede concebirse la poliarqua de diversas maneras: como resultado pg. 33, y pg. 412, notas 16 y 17). Cabe argir que en un grupo pequeo y
histrico de los empeos por democratizar y liberalizar las instituciones relativamente homogneo de ciudadanos ligados por el parentesco, la
polticas de los Estados nacionales; como un tipo peculiar de orden o vecindad, la amistad, los lazos comerciales y la identidad cvica, participar
rgimen poltico, diferente en aspectos significativos no slo de los sistemas con los conciudadanos en todas las decisiones que afectan la vida comn es
no democrticos de toda laya, sino tambin de las anteriores democracias en una libertad tan amplia y fundamental que, en comparacin con ella, las
pequea escala; como un sistema de control poltico (a lo Schumpeter) en dems libertades y derechos pierden gran parte de su importancia. No
que los principales funcionarios del gobierno son inducidos a modificar su obstante, para balancear esta idealizacin debe aadirse que, en general, las
proceder para ganar las elecciones en competencia poltica con otros candi- pequeas comunidades no suelen descollar por su libertad sino ms bien
datos, partidos y grupos; como un sistema de derechos polticos (que ya por la opresin que ejercen, sobre todo en los inconformistas. La propia
hemos examinado en el captulo 11); o como'un conjunto de instituciones Atenas no estuvo dispuesta a tolerar a Scrates. Aunque su condena haya
necesarias para el funcionamiento del proceso democrtico en gran escala. sido un hecho excepcional, lo cierto es que Scrates no gozaba del "derecho
Si bien estas concepciones de la poliarqua difieren en diversos sentidos constitucional" de predicar sus opiniones disidentes.
importantes, no son incompatibles entre s. Por el contrario, se complemen- En contraste con ello, como ya indiqu en el captulo 13, en los pases con
tan. No hacen sino poner de relieve diferentes aspectos o consecuencias de gobiernos polirquicos la cantidad y variedad de derechos individuales
las instituciones que distinguen los regmenes polticos polirquicos de los legalmente sancionados y vigentes se ha incrementado con el correr del
que no lo son. tiempo. Por otra parte, como en las poliarquas la ciudadana se ha expan-
Dentro de un momento analizar la poliarqua en el ltimo de los dido hasta incluir a casi toda la poblacin adulta, virtualmente todos los
adultos gozan de los derechos polticos primarios. Por ltimo, muchos
sentidos mencionados, o sea, como serie de instituciones polticas indispen-
derechos individuales, como el derecho a un proceso judicial ecunime, no
sables para la democracia en gran escala. En captulos posteriores veremos estn limitados a los ciudadanos, sino que tambin se hacen extensivos a
que el desarrollo de una poliarqua depende de ciertas condiciones esencia- otras personas, a veces a la poblacin ntegra de un pas.
les, que en ausencia de una o ms de tales condiciones la poliarqua puede Sera absurdo atribuir esta expansin extraordinaria de los derechos
derrumbarse, y que a veces es restaurada luego de una lucha civil contra un individuales en las poliarquas simplemente a los efectos de la magnitud;
rgimen autoritario. Tambin examinaremos la difusin actual de la poliar- pero si bien la mayor escala de la sociedad no es la nica causa ni probable-
qua en el mundo y sus posibilidades futuras. mente la ms importante, sin duda ha contribuido a dicha expansin. En
primer lugar, la democracia en gran escala exige las instituciones de la
Pluralismo social y organizativo poliarqua, y como hemos visto ellas incluyen necesariamente los derechos
polticos primarios derechos que trascienden con mucho aquellos a los
Otro corolario del mayor tamao de un rgimen poltico y de las que accedan los ciudadanos en los regmenes democrticos y republicanos
consecuencias hasta ahora mencionadas (diversidad, conflicto, poliarqua) anteriores.
es la existencia en los regmenes polirquicos de un nmero significativo de Adems, la mayor magnitud estimula que la gente se preocupe por
grupos y de organizaciones sociales relativamente autnomos entre s y con contar con esos derechos, como alternativa frente a la participacin en las
respecto al gobierno, lo que se ha dado en llamar pluralismo o, ms decisiones colectivas. A medida que aumenta la escala social, cada persona
concretamente, pluralismo social y organizativo.6 conoce y es conocida, forzosamente, por un nmero cada vez menor de las
266 Lmites y posibilidades de la democracia
La segunda transformacin democrtica 267

dems. Cada ciudadano es un extrao para una proporcin creciente de los 1. Funcionarios electos. El control de las decisiones en materia de poltica
dems ciudadanos. Los lazos sociales y trato personal entre ellos ceden pblica corresponde, segn lo establece la constitucin del pas, a funciona-
lugar a la distancia social y el anonimato. En tales circunstancias, los rios electos.
derechos propios de la ciudadana o simplemente de la persona huma- 2. Elecciones libres e imparciales. Dichos funcionarios son elegidos me-
naaseguran una esfera de libertad personal que no ofrece la participacin diante el voto en elecciones limpias que se llevan a cabo con regularidad y
en las decisiones colectivas. en las cuales rara vez se emplea la coaccin.
Agreguemos que a medida que aumentan la diversidad y las divisiones 3. Sufragio inclusivo. Prcticamente todos los adultos tienen derecho a
polticas, y que el antagonismo poltico se convierte en un aspecto aceptado votar en la eleccin de los funcionarios pblicos.
como normal en la vida poltica, los derechos individuales pueden conce- 4. Derecho a ocupar cargos pblicos. Prcticamente todos los adultos tienen
birse como un sucedneo del consenso poltico. Si existiese una sociedad en derecho a ocupar cargos pblicos en el gobierno, aunque la edad mnima
que no hubiera conflictos de intereses, nadie tendra mucha necesidad de para ello puede ser ms alta que para votar.
derechos personales: lo que un ciudadano cualquiera quisiese, lo querran 5. Libertad de expresin. Los ciudadanos tienen derecho a expresarse, sin
todos. No ha habido jams una sociedad tan homognea o consensual, pero correr peligro de sufrir castigos severos, en cuestiones polticas definidas
si el consenso, sin llegar a ser perfecto, es grande, la mayor parte de los con amplitud, incluida la crtica a los funcionarios pblicos, el gobierno, el
ciudadanos pueden confiar en que pertenecern tan a menudo a la mayora rgimen, el sistema socioeconmico y la ideologa prevaleciente.
que sus intereses bsicos quedarn siempre preservados en las decisiones 6. Variedad de fuentes de informacin. Los ciudadanos tienen derecho a
colectivas. En cambio, si lo normal es que haya conflictos de intereses y los procurarse diversas fuentes de informacin, que no slo existen sino que
resultados de las decisiones son muy inciertos, los derechos personales estn protegidas por la ley.
brindan a cada uno un modo de asegurarse un espacio de libertad que no 7. Autonoma asociativa. Para propender a la obtencin o defensa de sus
sea fcilmente violado por las decisiones polticas corrientes. derechos (incluidos los ya mencionados), los ciudadanos gozan tambin del
derecho de constituir asociaciones u organizaciones relativamente inde-
pendientes, entre ellas partidos polticos y grupos de intereses.
Poliarqua: sus caractersticas definitorias
Importa comprender que estos enunciados caracterizan derechos, insti-
La poliarqua es un rgimen poltico que se distingue, en el plano ms tuciones y procesos efectivos y no meramente nominales. Los pases del
general, por dos amplias caractersticas: la ciudadana es extendida a una mundo pueden ordenarse, en verdad, segn el grado en que est presente
proporcin comparativamente alta de adultos, y entre los derechos de la en ellos, en un sentido realista, cada una de estas instituciones. Consecuen-
ciudadana se incluye el de oponerse a los altos funcionarios del gobierno temente, stas pueden servir como criterio para decidir cuales son los pases
y hacerlos abandonar sus cargos mediante el voto. La primera diferencia a gobernados por una poliarqua en la actualidad o en el pasado. Como
la poliarqua de otros regmenes ms excluyentes, donde si bien se permite veremos ms adelante, estos ordenamientos y clasificaciones pueden utili-
la oposicin, los miembros del gobierno y sus opositores legales pertenecen zarse para investigar las condiciones que favorecen o perjudican el estable-
a un pequeo grupo de la sociedad (como suceda en Gran Bretaa, Blgica, cimiento de la poliarqua.
Italia y otros pases antes del sufragio masivo). La segunda diferencia a la
poliarqua de aquellos sistemas en que, si bien la mayora de los adultos son Poliarqua y democracia
ciudadanos) entre sus derechos no se cuenta el de oponerse al gobierno y
destituirlo mediante el voto (como ocurre en los modernos regmenes Pero es obvio que si nos ocupamos de la poliarqua, no es porque sea
autoritarios). meramente un tipo de orden poltico propio del mundo moderno; nos
interesa primordialmente por su relacin con la democracia. Cul es,
Las instituciones de la poliarqua entonces, esa relacin?
Dicho sumariamente, las instituciones de la poliarqua son indispensa-
Ms concretamente, y otorgando un mayor contenido a esas dos caracte- bles para la democracia en gran escala, y en particular para la escala del
rsticas generales, diremos que la poliarqua es un orden poltico que se sin- moderno Estado nacional. Para expresarlo en trminos algo diferentes,
gulariza por la presencia de siete instituciones, todas las cuales deben estar todas las instituciones de la poliarqua son necesarias para la instauracin
presentes para que sea posible clasificar un gobierno como polirquico. ms plena posible del proceso democrtico en el gobierno de un pas. Pero
268 Lmites y posibilidades de la democracia La segunda transformacin democrtica 269

decir que estas siete instituciones son necesarias no es lo mismo que decir medida. Pero si bien los demcratas tienen diversas concepciones sobre la
que son suficientes. En captulos posteriores quiero examinar algunas prxima etapa de la democratizacin, hasta ahora ningn pas ha trascen-
posibilidades de una ulterior democratizacin de los pases gobernados dido la poliarqua y pasado a una etapa "superior" de democracia.
mediante poliarqua. Los intelectuales de los pases democrticos en los que ha habido
En el cuadro 15.1 se explcita la relacin entre la poliarqua y los poliarqua sin interrupciones a lo largo de varias generaciones han llegado
requisitos de un proceso democrtico. a expresar con frecuencia su hasto y desdn por las fallas de sus institucio-
nes; pese a ello, no es difcil comprender que los demcratas que carecen de
Cuadro 15.1 Poliarqua y proceso democrtico stas las encuentren muy precisas, con todos sus defectos. Ya que la
poliarqua suministra una amplia gama de derechos y libertades humanos
Las siguientes son necesarias para cumplir que ninguna otra alternativa presente en el mundo real puede ofrecer. Le es
instituciones... con los siguientes criterios
inherente una vasta y generosa zona de libertad y control, que no puede
1. Funcionarios electos. I. Igualdad de voto invadirse en forma profunda o persistente sin destruir la poliarqua misma.
2. Elecciones libres e imparciales. Y como en los pases democrticos, segn vimos, la gente ansia gozar de
nuevos derechos, libertades y capacidades, esa zona esencial se ampla cada
1. Funcionarios electos. II. Participacin efectiva vez ms. Si bien las instituciones de la poliarqua no garantizan que la
3. Sufragio inclusivo. participacin ciudadana sea tan cmoda y vigorosa como podra serlo, en
4. Derecho a ocupar cargos pblicos.
5. Libertad de expresin. principio, en una pequea ciudad-Estado, ni que los gobiernos sean contro-
6. Variedad de fuentes de informacin. lados de cerca por los ciudadanos o que las polticas que implantan
7. Autonoma asociativa. corresponda invariablemente a lo que desea la mayora, lo cierto es que
vuelve en extremo improbable que un gobierno tome, durante mucho
5. Libertad de expresin. III. Comprensin
6. Variedad de fuentes de informacin. esclarecida tiempo, medidas pblicas que violentan a la mayora. Ms an, dichas
7. Autonoma asociativa. instituciones vuelven infrecuente que sus gobiernos impongan polticas
objetadas por una cantidad sustancial de ciudadanos, que tratarn empeo-
1. Funcionarios electos. IV. Control del programa samente de suprimirlas recurriendo a los derechos y oportunidades de que
2. Elecciones libres e imparciales. de accin disponen. Si el control ciudadano sobre las decisiones colectivas es ms
3. Sufragio inclusivo.
4. Derecho a ocupar cargos pblicos. anmico que el firme control que deberan ejercer para que el sueo de la
5. Libertad de expresin. democracia participativa se realice alguna vez, por otro lado la capacidad
6. Variedad de fuentes de informacin. de los ciudadanos para vetar la reeleccin de los funcionarios o sus medidas
7. Autonoma asociativa. es un arma poderosa, a menudo esgrimida, para impedirles adoptar polti-
3. Sufragio inclusivo. V. Inclusin cas objetables a juicio de muchos.
4. Derecho a ocupar cargos pblicos. Comparada con sus otras opciones histricas y actuales, la poliarqua es
5. Libertad de expresin. uno de los ms extraordinarios inventos humanos, aunque es incuestiona-
6. Variedad de fuentes de informacin. ble que no llega a cumplir con un proceso democrtico. Desde el punto de
7. Autonoma asociativa vista democrtico, podran plantearse muchos interrogantes sobre las insti-
tuciones de la democracia en gran escala en el Estado nacional, tal como
existen hoy. A mi entender, los ms importantes son los siguientes, a los que
dedico el resto de este libro: '
Evaluacin de la poliarqua
1. En las condiciones vigentes en el mundo moderno y posmoderno,
cmo pueden materializarse las posibilidades de participacin poltica
Es tpico que los demcratas que viven en pases gobernados por
regmenes autoritarios tengan la ferviente esperanza de que algn da su tericamente presentes, aunque a menudo no del todo concretadas en la
pas alcance el umbral de la poliarqua. Es tpico que los demcratas que prctica, en las democracias y repblicas en pequea escala?
viven en pases gobernados desde hace mucho por una poliarqua piensen 2. Presupone la poliarqua condiciones que faltan, y continuarn faltan-
que sta no es lo bastante democrtica, y que tendra que serlo en mayor do, en la mayora de los pases? Son por ende estos ltimos inapropiados
Captulo 22

LA DEMOCRACIA EN EL MUNDO DEL MAANA

La visin del proceso democrtico que ha orientado la argumentacin de


este libro extiende las posibilidades humanas hasta su lmite... o tal vez ms
all. Es una visin de un sistema poltico cuyos miembros se consideran
unos a otros iguales, son colectivamente soberanos y poseen todas las
capacidades, recursos e instituciones necesarios para autogobernarse.
He sostenido que el proceso democrtico es superior por lo menos en tres
sentidos a otras formas factibles de autogobernarse. En primer lugar,
promueve la libertad como no puede hacerlo ninguna otra opcin factible:
libertad en cuanto a la autodeterminacin individual y colectiva, en cuanto
al grado de autonoma moral que estimula y permite, as como en lo que
atae a toda una serie de libertades ms especficas inherentes al proceso
democrtico, o precondiciones de su existencia, o que existen porque las
personas que apoyan la idea y la prctica del proceso democrtico tambin
se sienten inclinadas y ste es un hecho histrico evidente--- a conceder
su generoso apoyo a otras libertades. En segundo lugar, el proceso de-
mocrtico promueve el desarrollo humano, sobre todo en lo tocante a la
capacidad para ejercer la autodeterminacin, la autonoma moral y la
responsabilidad por las propias elecciones. Por ltimo, es la forma ms
segura (aunque en modo alguno sea perfecta) de que disponen los seres
humanos para proteger y promover los intereses y bienes que comparten
con otros seres humanos.
En la medida en que la idea y la prctica de la democracia estn
justificadas por los valores de la libertad, el desarrollo humano y la protec-
cin y promocin de intereses humanos compartidos, presupone asimismo
tres clases de igualdad: la igualdad moral intrnseca de todos los individuos;
la expresada por la presuncin de que todos los adultos tienen derecho a la
La democracia en el mundo del maana 375
374 Hacia una tercera transformacin

autonoma personal cuando se trata de determinar qu es lo mejor para pronto que es muchsimo ms difcil, o imposible, construir ese ideal en el
ellos; y, como consecuencia de lo anterior, la igualdad poltica de los mundo real.
ciudadanos, segn la definen los criterios del proceso democrtico. Teniendo en cuenta estas advertencias, deseara examinar tres cambios
La ntima conexin existente entre la democracia y ciertas clases de posibles capaces de dar origen a una transformacin democrtica.
igualdad conduce a esta poderosa conclusin moral: si la libertad, el
desarrollo personal y la promocin de intereses comunes son finalidades 1. Cambios en las condiciones para que se instaure una poliarqua en los
positivas, y si las personas son intrnsecamente iguales en sus mritos diferentes pases podran provocar un cambio en la cantidad de poliar-
morales, entonces las oportunidades para alcanzar tales bienes tienen ^ue quas. En un extremo del espectro, la poliarqua podra verse reducida
distribuirse equitativamente entre todas ellas. Desde esta perspectiva, Vi a unos pocos pases en que esas condiciones se presentan extremada-
proceso democrtico pasa a ser nada menos que un requisito de la justicia mente favorables; en el otro extremo, podra ampliarse a pases que
distributiva. No slo est justificado, pues, por los valores a los que apunta abarcan la mayor parte de la poblacin mundial.
como fines, sino tambin por ser un medio necesario para lograr la justicia 2. Cambios en la escala de la vida poltica podran alterar profundamente,
distributiva. una vez ms, los lmites y posibilidades del proceso democrtico.
Pero el proceso democrtico no puede existir, ni ha existido nunca, como 3. Cambios en las estructuras y la conciencia sociales podran contribuir a
entidad etrea, ajena a las condiciones histricas y a los seres humanos tornar ms democrtica la vida poltica en algunos pases hoy goberna-
condicionales histricamente. Sus posibilidades y sus lmites dependen en dos por poliarquas. Por ejemplo, podra surgir una sociedad ms
gran medida de las estructuras sociales y la conciencia social existentes o en democrtica a raz de una mayor equiparacin de las capacidades y
formacin. No obstante, al ser tan osada en sus promesas, la visin de- recursos polticos de los ciudadanos, o de una extensin del proceso
mocrtica nos incita siempre a mirar ms all de los lmites que tienen esas democrtico a instituciones importantes que antes eran regidas segn
estructuras y esa conciencia, y a trascenderlos. La primera transformacin un proceso no democrtico.
democrtica desbord los lmites previos del gobierno tradicional de unos
pocos, ya sea bajo la forma de una monarqua, una aristocracia, una En este captulo me ocupar de las dos primeras posibilidades, dejando
oligarqua o una tirana, y cre nuevas estructuras y creencias que se la tercera para el captulo siguiente.
apoyaron en el gobierno de los muchos en las ciudades-Estados democr-
ticas o republicanas. Dos milenios ms tarde, la segunda transformacin
democrtica super los lmites de todas las estructuras y creencias anterio- Perspectivas de la democracia en los pases no democrticos
res al aplicaren forma deliberada la idea de democracia a la jurisdiccin ms
amplia del Estado nacional. Como resultado de ello, las instituciones Si bien la fuerza de las ideas y prcticas democrticas sufri diversos
polirquicas sucedieron a otras ms antiguas, que apuntalaban al republi- altibajos histricos, hasta el siglo XX los Estados democrticos, cuando los
canismo de la ciudad-Estado o a las monarquas centralizadas y los restos hubo, slo aparecieron en unos pocos lugares del mundo, durante unos
de feudalismo. siglos en el mejor de los casos, y su ciudadana invariablemente excluy a
las mujeres y a una parte de los nombres (a veces, a muchos). En el siglo XX,
Se vislumbra en el horizonte una tercera transformacin de los lmites y en particular en su segunda mitad, se asisti a cuatro cambios importantes
y posibilidades de la democracia? La historia de la evolucin democrtica en el marco mundial de la democracia. El ms problemtico, desde una
nos alienta a pensar eso, pero tambin nos hace una advertencia, porque en perspectiva democrtica, est an en curso: la escala de las decisiones
ella hay tantos xitos como fracasos: fracasos para trascender los lmites fundamentales se ha extendido, ms all del Estado nacional, a sistemas
existentes, o quiebras slo temporarias de dichos lmites seguidas de una transnacionales de influencia y de poder. En la prxima seccin retomare-
derrota en toda la lnea, o a veces ambiciones utpicas que dieron lugar a la mos la signficacin de este cambio para los lmites y posibilidades de la
desilusin y la desesperacin. Si se las mide por ese desmesurado ideal, las democracia; ahora permtaseme que haga breve referencia a los otros.
imperfecciones de cualquier democracia actual son tan obvias y enormes Uno de ellos, ya mencionado en la "Introduccin" de este volumen, es
que la discrepancia palpable entre el ideal y la realidad estimula de continuo el empeo casi universal de los gobernantes de fines de este siglo, incluidos
desenfrenadas esperanzas de tornar de algn modo real lo ideal; pero las los de regmenes no democrticos, por explotar la idea del "gobierno del
soluciones materializables se muestran esquivas, y quienes con tanta faci- pueblo" a fin de otorgar legitimidad a sus regmenes. Nunca en toda la
lidad construyen en su imaginacin una democracia ideal descubren muy historia documentada los jefes de Estado haban apelado con tanta frecuen-
376 Hacia una tercera transformacin La democracia en el mundo del maana 377

cia a las ideas democrticas para legitimarse, aunque slo fuese para policiales y militares, para ganar o mantener el poder; existe una sociedad
justificar un gobierno autoritario sobre la base de que era necesario a fin de moderna, dinmica y pluralista en el aspecto organizativo; los conflictos
transitar en el futuro hacia una democracia autntica o purificada. potenciales propios del pluralismo subcultural se mantienen en un nivel
Otro cambio es el grado con que los pases democrticos que poseen tolerable; en el pueblo del pas, y en especial en su estrato polticamente
sociedades modernas, dinmicas y pluralistas suministran al resto del activo, hay una cultura poltica y un sistema de creencias propicios para que
mundo imgenes ya que no exactamente modelos de un futuro desea- se difundan la idea de la democracia y las instituciones de la poliarqua, y
ble, aunque tal vez lejano. El hecho de que la poliarqua y las sociedades los efectos de la influencia o el control extranjeros son o bien desdeables o
MDP se hayan vuelto ms atractivas es atribuible no slo a sus propios bien positivos.
logros sino a las fallas de las principales alternativas: regmenes autoritarios Qu pasa si examinamos el mundo en busca de pases en que todas estas
y economas de conduccin centralizada. condiciones estn presentes con relativa fuerza pero existe un rgimen no
Finalmente, un tercer cambio digno de mencin es la enorme influencia democrtico? El nmero de esos pases es demasiado pequeo, me parece,
y poder directos que han llegado a tener los pases con gobiernos polirqui- como para justificar el precipitado optimismo del primer panorama.
cos y sociedades MDP en las actividades econmicas mundiales, los asuntos Qu decir del segundo? Entrar la poliarqua en una decadencia a
militares y de seguridad, la cultura popular y de lite y muchas otras reas. largo plazo, invirtiendo la tendencia ascendente que prevaleci en el siglo
Por obra de esa influencia, su apoyo al desarrollo de la democracia en los XX? Para llegar a una respuesta provisional, necesitamos distinguir dos
pases no democrticos se ha vuelto potencialmente mucho ms importante circunstancias de ruptura de la poliarqua: cuando sta acontece en poliar-
que antes, pero tambin es mayor la influencia negativa de su indiferencia quas "antiguas" o "maduras", o sea, en pases donde sus instituciones ya
u oposicin. llevan ms de una generacin, o cuando acontece en poliarquas "nuevas",
o sea, en pases en que la poliarqua existe desde hace menos de una
Los futuros de la poliarqua generacin.
El clebre argumento de Tocqueville en La democracia en Amrica puede
Es dable imaginar varios futuros admisibles para la poliarqua en el considerarse una conjetura segn la cual, si se da un tiempo suficiente como
mundo. Un panorama optimista prevera su expansin constante a largo para que las fuerzas de la igualdad obren su efecto, los sistemas democr-
plazo, a medida que las instituciones polticas de un nmero cada vez ticos tienden a volverse autodestructivos por la conexin forzosa entre
mayor de pases no democrticos se transformen en poliarquas. Uno igualdad y democracia, de un lado, y las consecuencias de la igualdad a
pesimista vislumbrara una decadencia a largo plazo si las condiciones para largo plazo, del otro.1 Para muchos observadores, el colapso de las institu-
la vigencia de la poliarqua se tornaran ms desfavorables, en particular en ciones democrticas y su reemplazo por regmenes autoritarios en Italia,
los pases que slo hace poco que la han instaurado o reinstaurado. Otra Alemania, Austria y Espaa entre 1923 y 1936 pareci convalidar la conje-
posibilidad es que los pases marginales oscilen entre la poliarqua y tura de Tocqueville. Como seal en el captulo 17, tras varias dcadas de
regmenes no democrticos (cf. Huntington, 1984), y otra que algunos expansin, el colapso de la poliarqua en estos pases pareca presagiar una
pases con regmenes no democrticos se vuelvan poliarquas pero al decadencia continua de la democracia en el mundo. No obstante, vimos que
mismo tiempo algunas poliarquas recientes sean reemplazadas por reg- esa reversin fue slo temporaria, y que desde la dcada de 1940 la cantidad
menes no democrticos; as, en un futuro previsible, la cantidad de poliar- de poliarquas se increment enormemente.
quas oscilara en torno de una cifra lmite que ya est prxima.
Cuando examinamos los datos sobre la quiebra de los regmenes de-
Reflexionemos un poco sobre la posibilidad de que la tendencia al mocrticos en este siglo, salta a la vista este hecho: esa quiebra y la
aumento del nmero de poliarquas que prevaleci en los ltimos cien aos instauracin de un rgimen autoritario ha sido extraordinariamente rara
contine de manera ms o menos indefinida. Es de presumir que si la all donde las instituciones polirquicas existan desde ms de veinte aos
tendencia persiste es porque las condiciones favorables a la poliarqua se atrs.2 Por supuesto, en varios pases una poliarqua estable fue reemplaza-
intensifican en ms y ms pases. Como resultado, en muchos hasta ahora da por un rgimen no democrtico impuesto por una fuerza militar, como
gobernados por regmenes no polirquicos, no slo aparecera la poliarqua en Blgica, Dinamarca, Holanda y Noruega durante la Segunda Guerra
sino que sta se consolidara en un sistema estable. Mundial; pero tan pronto la fuerza militar fornea abandon esos pases, la
Segn suger en el captulo 18, las condiciones ms favorables para una poliarqua fue restaurada.
poliarqua estable son las cinco siguientes: los dirigentes no recurren a los
La otra cara de la moneda, obviamente, es que la ruptura del orden
principales instrumentos de coaccin violenta, en particular las fuerzas
democrtico se da, tpicamente, en las poliarquas nuevas, vale decir, en
La democracia en el mundo del maana 379
378 Hacia una tercera transformacin

pases que tienen menos de veinte aos de experiencia con las instituciones Reflexiones sobre los regmenes no democrticos
democrticas. En la mayora de ellos, los hbitos y prcticas democrticos
tuvieron raices endebles. No es de sorprender (sobre todo si se tienen en Si bien he prestado mucha atencin al tutelaje y sus pretensiones, de
cuenta todas las dems condiciones, muy favorables) que en toda frica los hecho divid el universo de las posibilidades en democracia y no-democra-
sistemas parlamentaristas que reemplazaron a los regmenes coloniales cia. He analizado muchas de las sutilezas propias de las ideas y prcticas
fueran casi enseguida sucedidos, con pocas excepciones, por dictaduras democrticas, pero casi pas por alto las constelaciones, no menos comple-
militares y autocracias personales. Pero incluso en Europa y Amrica latina, jas, de sistemas no democrticos. Sin embargo, si los demcratas van a vivir
muchos de los pases en donde la democracia cedi paso a la dictadura no en un mundo poblado por democracias y no-democracias, cmo y qu van
se haba desarrollado una cultura democrtica de hondas races. Por ejem- a pensar sobre los regmenes no democrticos?
plo, en 1933, en Alemania, el gobierno democrtico haca poco tiempo que Para dar una respuesta seria a esta pregunta se requerira un libro entero,
haba reemplazado a un sistema no democrtico un rgimen autoritario y aqu no intentar ofrecerla. Empero, quiero sugerir varios aspectos que me
de cuo tradicional. En algunos pases en que hubo colapsos de la demo- parecen tener directa relacin con los fines de este volumen.
cracia, los partidos polticos opositores que estaban fuera del estrecho Es tentador imponer a la complejidad moral y emprica del mundo un
crculo de una oligarqua haca poco que haban obtenido sus derechos falso orden maniqueo. Para un demcrata, la tentacin consiste en dividir
polticos. En otros, como en Italia de 1923 a 1925 o en Chile en 1973, haba ntidamente el mundo en democracias, que por hiptesis son buenas, y
transcurrido menos de una generacin desde el momento en que se hizo regmenes no democrticos, que por hiptesis son malos. Pero esta divisin
extensivo el sufragio a la mayora de las personas de sexo masculino. En maniquea es moralmente inadecuada, empricamente engaosa y poltica-
varios, como en la Argentina en 1930 y en Colombia en 1949, las institucio- mente ineficaz.
nes democrticas no slo padecan la fragilidad propia de su reciente Es empricamente engaosa (y por lo tanto moralmente inadecuada, y
implantacin, sino que el rgimen derrocado era, en el mejor de los casos, tendiente a dar origen a polticas ineficaces) porque, aun cuando evalura-
una oligarqua tradicional slo en parte democratizada. Por lo dems, en la mos a los pases rigindonos slo por criterios democrticos, descubrira-
mayora de estos pases una porcin sustancial de los dirigentes y (en la mos que los que estn por debajo de un umbral razonable establecido para
medida en que es posible saberlo) la poblacin en general no vean con una poliarqua plena son de una enorme variedad. En uno de los extremos,
buenos ojos la igualdad poltica ni las ideas e instituciones democrticas. en algunos de estos pases que estn por debajo del umbral, las instituciones
polticas son casi tan democrticas como en otros que estn por encima; en
De este panorama a vuelo de pjaro extraigo la conclusin de que
probablemente ni la perspectiva optimista ni la pesimista sean correctas. el otro extremo hay pases en donde no existe ninguna de las instituciones
Salvo que suceda una catstrofe, como una crisis econmica profunda y de la poliarqua democrtica.
prolongada o una guerra nuclear, la poliarqua continuar en el gran ncleo Pero hasta los criterios democrticos sobresimplifican la evaluacin. Al
de los pases en que ha habido instituciones democrticas por ms de una justipreciar un rgimen no democrtico, tenemos que abrir juicio sobre la
generacin. En los bordes de este ncleo de democracias estables segura- dinmica del cambio, y en particular su direccin y su ritmo. Un pas casi
mente sobrevendrn transformaciones de ambos tipos: en algunos pases polirquico que se desliza velozmente hacia la represin no es equivalente
gobernados por regmenes no democrticos, las condiciones favorables a la a un pas casi polirquico que avanza a paso firme hacia la poliarqua plena.
poliarqua se intensificarn, y por ende sta podr implantarse; en unos Ni siquiera los regmenes muy represivos son moral o empricamente
pocos, la poliarqua puede incluso consolidarse y estabilizarse, sumndose equivalentes si su respectiva dinmica del cambio es muy distinta. Al
as al ncleo de poliarquas estables; a la inversa, en algunos las condiciones evaluar los regmenes no democrticos tenemos que recordar que histrica-
desfavorables bien pueden minarlos gobiernos democrticos recientemen- mente lo tpico fue que el ritmo de la democratizacin fuese lento en el
te instaurados. caso de los Estados nacionales, llev varios siglos. De ah que debamos
Si este panorama demuestra ser correcto en lneas generales, el ncleo de tomar en cuenta que en los regmenes no democrticos puede variar
democracias estables seguir conservando su enorme influencia en el muchsimo el grado en que existen importantes instituciones predemocr-
mundo; los lderes de la mayora de los pases, ya sea que estn gobernados ticas, o puede estimulrselas: alfabetizacin, educacin, derechos huma-
por regmenes democrticos o no democrticos, continuarn invocando el nos, un poder judicial ecunime e independiente, autonoma organizacio-
"gobierno del pueblo" como fundamento de su legitimidad; pero muchos nal y pluralismo, difusin de la riqueza y el ingreso, etc. No es razonable
pases sern gobernados por regmenes no democrticos. excluir la posibilidad, por ejemplo, de que en un pas regido por una
oligarqua tradicional cuyo monopolio de la violencia vuelve imposible un
380 Hacia una tercera transformacin La democracia en el mundo del maana 381

cambio pacfico, las modificaciones introducidas por un rgimen no de- Cambios en la escala de la vida poltica
mocrtico revolucionario allanen el camino a la eventual aparicin de un
sistema democrtico. Los lmites y posibilidades de la primera transformacin democrtica
Al reflexionar sobre las condiciones que favorecen la poliarqua, llego a estuvieron determinados por las estructuras y conciencia sociales de las
la conclusin de que, en el corto plazo, la capacidad de los pases democr- ciudades-Estados de Grecia, Roma (aunque la repblica desbord las
ticos para transformar los regmenes no democrticos en poliarquas esta- fronteras de la ciudad) y la Italia medieval y renacentista, que a su vez
bles es muy limitada. Una intervencin exitosa requiere una inusual conjun- recibieron una profunda influencia de la ciudad-Estado en pequea escala.
cin de condiciones propicias, como las que presentaron Alemania, Austria Con su demos circunscripto, la pequea ciudad ofreca posibilidades teri-
y Japn para la intervencin de los Aliados luego de la Segunda Guerra cas para la participacin directa (posibilidades que no siempre eran apro-
Mundial. vechadas), las cuales se suprimieron en el Estado nacional moderno a raz
No obstante, los pases democrticos pueden gravitar a largo plazo, creo, de su tamao. Adems, la virtud cvica era un ideal plausible, aunque
si persiguen tenazmente una poltica de apoyo de los cambios que apuntan habitualmente no se lo materializara en la vida poltica. Era posible suponer
a la democracia y desalientan los que van en sentido contrario. Si Estados que los ciudadanos estaban en condiciones de conocer el bien comn, y que
Unidos hubiese adoptado en forma coherente una poltica as en America la cultura cvica comn les inculcara la aspiracin a alcanzarlo.
latina durante el siglo XX, sospecho que las instituciones democrticas se La segunda transformacin contrajo y expandi simultneamente los
habran implantado con mayor firmeza, en una poca anterior y en un lmites de la democracia. Dada la mayor escala del orden poltico en el
mayor nmero de pases. Pero no actu as; por el contrario, a menudo su Estado nacional, las formas directas de participacin debieron ser reempla-
intervencin directa o indirecta debilit el desarrollo de las instituciones zadas en alto grado por la representacin. Ya no era posible una participa-
democrticas en Amrica latina. cin directa del demos en la sancin de leyes nacionales mediante el debate
Aunque Estados Unidos y otros pases democrticos adoptasen polticas y la votacin en asambleas donde todos se conocan, aunque algunos de
ms favorables para la evolucin de la democracia en los pases no democr- ellos podan s participar de modo directo en el gobierno de las unidades
ticos, los cambios en las condiciones esenciales seguiran siendo lentos. No polticas locales. Pero si bien las posibilidades democrticas se redujeron en
es probable que los dirigentes polticos y militares habituales desde hace esta dimensin, se ampliaron en otro: la representacin derrumb todas las
mucho al uso de la fuerza para obtener sus fines sacrifiquen en el altar de la barreras tericas vinculadas con el tamao de la unidad poltica democr-
democracia sus recursos polticos superiores. Tambin es lenta la transfor- tica. Ahora el imperio del derecho poda abarcar un pas entero, lo cual de
macin de las estructuras sociales y econmicas. Si algo aprendimos de la acuerdo con la idea de la antigua ciudad-Estado era imposible. Un conjunto
ayuda econmica externa es que el desarrollo de una sociedad MDP uniforme de derechos podan ser extendidos a la nacin en su totalidad. En
requiere algo ms que asistencia externa: depende de condiciones previas, esa medida, los conflictos violentos entre las numerosas pequeas localida-
incluidos ciertos factores culturales, an no bien comprendidos. Tampoco des independientes el mal crnico de las ciudades-Estados fueron
surge de la noche a la maana un sistema de creencias y una cultura sustituidos por un sistema jurdico comn que era posible poner en prctica.
democrticos. Anlogamente, las races de los conflictos subculturales El Estado nacional incorpor asimismo a una gran diversidad de grupos
suelen estar muy hondas como para ser erradicadas merced a una interven- e intereses, que, segn pudo comprobarse, a veces podan convivir pacfi-
cin fornea. camente. Por otra parte, como tema Rousseau y como Tocqueville observ
As pues, sera* sensato que los ciudadanos de los pases democrticos ms tarde compartiendo su inquietud, la democracia en el Estado nacional
reconociesen que en el futuro previsible muchos de los pases del mundo, no slo admita sino que estimulaba la formacin de asociaciones relativa-
si no la mayora, no sern democrticos. La enorme variedad de regmenes mente autnomas de toda ndole: polticas, sociales, econmicas y cultura-
existentes en los pases no democrticos exige discriminar la evaluacin les. Las antiguas visiones de la democracia monista chocaban con la/reali-
emprica y moral, y rechazar de plano el dualismo maniqueo. La capacidad dad pluralista. El conflicto poltico era algo a todas luces ineludible; como
de los pases democrticos para contribuir a que se instaure la democracia consecuencia de ello, comenz a entenderse que el conflicto, ms que el
en otros pases seguir siendo limitada, pero podran ayudar a su democra- consenso, era la caracterstica normal (dentro de ciertos lmites poco defini-
tizacin adoptando en forma continuada, a lo largo de muchos aos, dos), y aun el aspecto saludable, de la vida poltica.
polticas centradas en los cambios de las condiciones que sustentan una Una ulterior consecuencia del intento de aplicar el proceso democrtico
poliarqua estable. a la gran escala del Estado nacional fue que surgieron prcticas e institucio-
nes polticas, como los partidos, desconocidas en las antiguas ciudades-
382 Hacia una tercera transformacin La democracia en el mundo del maana 383

Estados. Apareci en el mundo un nuevo tipo de orden poltico: la po- La respuesta a este interrogante requiere considerar si la tendencia es o
liarqua. Las instituciones que distinguan la poliarqua de otros regmenes no irreversible o sea, si es reversible sin costos excesivos, que muchsimas
polticos requeran a su vez sistemas de derechos polticos y civiles mucho personas no estaran dispuestas a aceptar. Aunque sera un error inter-
ms amplios que todo lo conocido hasta entonces, o lo que hoy existe en los pretar que esta tendencia es inevitable y uniforme respecto de todos los
pases no democrticos. Por consiguiente, si bien esta segunda transforma- problemas, a mi juicio en el futuro previsible las fuerzas transnacionales
cin histrica redujo drsticamente las posibilidades de participacin pol- continuarn erosionando la autonoma de los pases en los temas que acabo
tica directa en las decisiones del gobierno nacional y elimin virtualmente de mencionar. Desde luego, puede discreparse con esta opinin (no inten-
toda perspectiva de que la totalidad de los ciudadanos adhiriesen a una tar defenderla aqu) y descartar el problema considerndolo poco signifi-
visin armnica del bien comn, lo cierto es que aument de modo prodi- cativo; pero si es cierto lo que digo, ello implica que el demos de un pas, al
gioso la cantidad de personas que convivan bajo un mismo sistema jurdico igual que antes sucediera con el de la ciudad-Estado, sufrir una notoria
y constitucional y disfrutaban de un amplio conjunto de derechos equitati- reduccin de su capacidad para controlar las decisiones vinculadas con los
vos. La primera transformacin haba transferido el derecho a gobernar de asuntos que le importan.
los pocos a los muchos, pero en rigor esos "muchos" eran ms bien pocos, Sin embargo, para situar este cambio dentro de una perspectiva correcta,
mientras que los excluidos eran muchos; en contraste con esto, luego de que debemos recordar que la autonoma de la ciudad-Estado y la soberana del
se hubo completado la segunda transformacin en los pases democrticos Estado nacional fueron siempre ms bien ficciones que hechos concretos.
(no sin librar batallas), los derechos equitativos de la ciudadana fueron Los conflictos internacionales, las rivalidades y alianzas, las guerras, han
extendidos a casi todos los adultos. demostrado eternamente hasta qu punto era incompleta la autonoma de
Estamos ahora en medio de otro aumento espectacular de la escala en los Estados, democrticos o no. No slo los conflictos sobrepasaron las
que se adoptan las decisiones, y puede quizs este cambio ser tan importan- fronteras de los Estados, sino tambin el comercio y las relaciones financie-
te para la democracia, como lo fue el pasaje de la ciudad-Estado al Estado ras entre los pases. As pues, los Estados democrticos nunca pudieron
nacional? actuar en forma autnoma, despreocupndose del obrar de fuerzas exter-
En la actualidad, las fronteras de un pas (incluso de un pas tan grande nas sobre las cuales tenan escaso o ningn control. La propia Atenas era
como Estados Unidos) son mucho ms circunscriptas que las fronteras de algo ms que una ciudad-Estado: rega todo un imperio, dependa en sumo
las decisiones que afectan significativamente los intereses fundamentales grado del comercio exterior, particip a menudo en contiendas con otros
de los ciudadanos. La vida econmica de un pas, su medio ambiente, su pases y en repetidas ocasiones busc apoyo en algunos aliados. Roma fue
seguridad nacional y su supervivencia dependen mucho en nuestros das durante un breve lapso una ciudad-Estado, pero la repblica nunca adopt
(y probablemente cada vez ms) de actores y de acciones que estn fuera de sus instituciones al expandirse. Lo mismo aconteci con los Estados nacio-
los lmites del pas, no sometidas en forma directa a su gobierno. Los nales, particularmente en Europa. Incluso la autonoma de Estados Unidos,
miembros del demos no pueden recurrir a su gobierno nacional, y mucho aunque protegida por los ocanos que lo rodean, se vio reducida desde el
menos a sus gobiernos locales, para ejercer el control directo de actores comienzo por las guerras o el peligro de que se desataran, las finanzas
externos cuyas decisiones gravitan imperiosamente en su vida. El resultado internacionales (en su calidad tanto de pas prestatario como prestamista)
es algo as como la segunda transformacin llevada a escala mundial. As y el comercio internacional.
como el surgimiento del Estado nacional redujo la capacidad de los residen- Adems, si bien la autonoma relativa de los Estados democrticos ha
tes de una zona para ejercer control sobre las cuestiones que revestan para variado en forma prodigiosa, la calidad de la democracia en un pas no
ellos vital importancia mediante sus gobiernos locales, as tambin la parece vincularse directamente a su grado de autonoma. Toda afirmacin
proliferacin de actividades y de decisiones en el orden transnacional sobre la "calidad de la democracia" en distintos pases es controvertible,
restringe la capacidad de los ciudadanos de un pas para ejercer control pero las pequeas democracias europeas pueden suministrarnos un ejem-
sobre las cuestiones que revisten para ellos vital importancia mediante su plo til. En general, cuanto ms pequeo y avanzado es un pas, ms
gobierno nacional. En esa misma medida, los gobiernos de los pases se depende el bienestar econmico de sus ciudadanos del comercio exterior;
estn convirtiendo en gobiernos locales. por aadidura, los pequeos pases suelen ser ms vulnerables a la invasin
de otros y ms dependientes de sus aliados. No obstante que potencias
El mito del Estado democrtico autnomo
internacionales se han adueado de su control sobre cuestiones clave en
mayor medida que en otros pases, muchas de las pequeas democracias
De qu manera este nuevo cambio de escala modifica, entonces, los
europeas exhiben hoy una vigorosa y confiada vida poltica. Incluso podra
lmites y posibilidades de la democracia?
384 Hacia una tercera transformacin La democracia en el mundo del maana 385

pensarse que la misma conciencia de su vulnerabilidad y dependencia la amplia esfera de autonoma relativa que seguirn disfrutando los pases
estimul la aplicacin de medidas de gobierno tendientes a proteger a su democrticos. En este sentido, es alentadora la experiencia de las democra-
pueblo de los efectos potencialmente dainos de las fuerzas internacionales cias europeas ms pequeas. As como stas lograron conservar una vida
que escapan a su control (cf. Cameron, 1978). poltica firme y segura de s misma al par que se adaptaban a su vulnerabi-
lidad y su dependencia en el plano internacional, as tambin en el futuro
Estrategias adapta ti vas todos los pases democrticos se vern desafiados a hallar forma de mante-
ner y robustecer el proceso democrtico mientras se adaptan a las fuerzas
Estas reflexiones nos sugieren diversas maneras de adaptar la idea transnacionales. De este modo, si bien podr perderse libertad y control en
democrtica al nuevo cambio de escala. La ms obvia es reproducir la uno de los frentes, ser dable recuperarlos en otros frentes.
segunda transformacin en una escala mayor, pasando de la democracia en Por ltimo, podra intensificarse la vida democrtica en pequeas
el Estado nacional a la democracia en el Estado transnacional. No obstante, comunidades, por debajo del nivel del Estado nacional. La mayor escala de
la analoga histrica es harto imperfecta como para permitir extraer esta las decisiones no tiene por qu conducir necesariamente a un sentimiento
conclusin simplista, pues en los pases en que surgi la poliarqua, las de mayor impotencia, siempre y cuando los ciudadanos estn en condicio-
estructuras sociales y las conciencias de nacionalidad ya estaban bien nes de ejercer un control significativo sobre las decisiones en todos los
arraigadas, mientras que lo probable es que las estructuras polticas y la asuntos que corresponden a una escala menor pero trascendentes para su
conciencia social de las entidades transnacionales sigan siendo an dbiles vida diaria: la educacin, la salud pblica, la planificacin urbana, la
en los prximos aos. Slo la Comunidad Europea muestra seales de cantidad y calidad de los servicios que brinda el sector pblico local (desde
albergar un "gen" de crecimiento supranacional; all pueden atisbarse en el mantenimiento del buen estado y la iluminacin de las calles hasta la
forma incipiente las instituciones de una comunidad poltica transnacional conservacin de los parques, paseos y lugares de recreacin), etc.
"democrtica". Sera factible que emergiera poco a poco una suerte de
poliarqua transnacional. Si bien su ciudadana sera mucho ms amplia que
la de un pas como Estados Unidos, el gobierno central de la Comunidad no
estara ms distante de esos ciudadanos que lo est el gobierno norteame-
ricano actualmente respecto de sus habitantes, y las ideas y prcticas
democrticas podran entonces asumir gradualmente una importancia
semejante.
Pero aparte de la Comunidad Europea, las perspectivas aun de los
gobiernos moderadamente "democrticos" de las asociaciones polticas
transnacionales parecen endebles. Aunque los sistemas polticos transna-
cionales fuesen muy fortalecidos, durante largo tiempo es de prever que las
decisiones sern tomadas por los representantes que designan los gobier-
nos nacionales. El vnculo entre ellos y el demos continuar siendo tenue,
y el proceso democrtico se ver as ms atenuado an que en las actuales
poliarquas. En lo tocante a las decisiones en los asuntos internacionales
fundamentales, pues, se corrre el peligro de que la tercera transformacin,
en lugar de dar origen a una ampliacin de la idea democrtica ms all del
Estado nacional, marque la victoria defacto del tutelaje.
Esta posibilidad incipiente significa que para mantener la vitalidad del
proceso democrtico habr que perfeccionar las instituciones democrticas
dentro de los pases. En primer lugar, instituciones democrticas fortaleci-
das ejercern el mximo control posible sobre la autoridad delegada por los
decisores transnacionales. Los controles democrticos impedirn que la
delegacin se convierta en enajenacin. Adems, siendo ms fuertes, las
instituciones democrticas contribuirn a sanear la vida poltica dentro de