Académique Documents
Professionnel Documents
Culture Documents
DISSERTAO DE MESTRADO
Recife
2009
WERTHER LIMA FERRAZ DE S
Recife
2009
S, Werther Lima Ferraz de
Autoconstruo na Cidade Informal / Werther
Lima Ferraz de S. Recife: O Autor, 2009.
169 folhas. : il., fig., graf., quadros.
Inclui bibliografia.
Agradeo de forma especial a Anna, que precisou agentar o meu estresse e mau humor
nos momentos mais difceis, e ainda assim ajudar na elaborao dos grficos.
A Ravizinho, pela sua alegria radiante no dia a dia, me lembrando que a vida pode ser
muito mais simples do que parece nos livros.
A minha orientadora ngela Souza, pela extrema boa vontade e compreenso com
minha teimosia e limitaes pessoais, me incentivando nos momentos decisivos, alm
de prestar uma orientao precisa e comprometida com a construo de um
conhecimento para ajudar a transformar nossa sociedade.
As pessoas que lideraram meu trabalho na ONG Viso Mundial - Joo Helder, Eduardo
Nunes, Helenilda, Sueli Catarina e Carlos Queiroz - que oportunizaram um
desenvolvimento profissional e pessoal tambm refletidos nesta dissertao.
A Laura Rosa e Joelma que abriram as portas da Guabiraba para a pesquisa de campo.
Aos colegas de turma no MDU, em especial Helena, Amria, Marcio, ria, Robson,
Alessandro, Jos Rafael e Mariana que partilharam informaes e dificuldades
coletivas.
A Ricardo Leite, com quem mantive debates informais que fizeram a ponte com
outros campos do conhecimento, ampliando minha viso sobre o tema.
A Alberto pelo banco de dados simples eficiente e adequado a pesquisa e ao meu bolso.
A Edlene, pelo apoio domstico extra e dedicado (com Ravizinho), na reta final.
This study is based on the premise that self-construction is the most accessible form of
getting housing for the lower income class in Brazil. From this view point, the central
object of the study is the practice of self-construction carried out in the popular lower
income class settlements in the city of Recife. The study focuses on the specific
prioritized space of the Special Zones of Social Interest (Zonas Especiais de interesse
Social ZEIS) and highlights the possible financing schemes. From this context, the
study examines the human and financial resources invested by the population in the
informal production of housing, and the relation (and possible difficulties)) of this
process with the financing system and with the housing public policy. The general
objective of the dissertation is to analyze the possibilities, limits and implications of the
practice of self-construction carried out in the informal settlements, focusing on the
accessible means of financing to the population of these territories, through the
strategies of the public sector or initiatives by Non-Governmental Organizations
(NGO). The study was motivated by a direct empirical experience with the object of
study, inspired initially by the ideas of authors such as John Turner, who defend self-
construction as the primary strategy to respond to the necessities of the lower class
population. The study tried to incorporate a number of critical reflections about the
meaning of self-constructing and its impacts in the reproduction of precarious
settlements (favelas-slums), elaborated mainly by the Brazilian authors that were
influenced by the ideas of sociologist Francisco de Oliveira about this phenomenon. In
this way, the study compares different visions contained (or originated) through the
governmental policy approach about the practice of self-construction, reflecting about
its meaning, integration limits and possibilities with the housing policy of social
interest, in the current Brazilian context and in the city of Recife. This reflection is also
based on the analysis of empirical data (from primary and secondary sources), related to
the realm of popular lower income class settlements of Recife (highlighting the ZEIS),
and to the housing necessities of the population of that context.
UH Unidade Habitacional
Quadro 3.1 - Estimativas Componentes Dficit Habitacional Bsico de Recife ......... 113
Quadro 3.2 - Famlias Conviventes dos Domiclios Particulares Urbanos do Recife, por
Faixas de Renda. 2000...................................................................................................115
Quadro 3.3 Renda dos Chefes de Domiclios das ZEIS Recife. 2000,.......................116
Quadro 3.9 - reas e Densidades de ZEIS e Bairros Selecionados Recife - 2000 ...... 156
LISTA DE FIGURAS
Figura 2.1 Obras realizadas pelo programa Parceria nos Morros do Recife .............. 74
Figura 2.2 Moradia que recebeu apoio do programa PROHABITE na ZEIS Caote
(Recife) .......................................................................................................................... 96
Figura 2.3 - Moradia na ZEIS Mustardinha (Recife), reformada com apoio da ONG
Habitat para a Humanidade ......................................................................................... 102
Figura 2.4 Oferta de crdito pessoal em loja na ZEIS Mangueira (Recife) ............. 104
Figura 3.1 Mapa Localizao ZEIS do Recife e da Pesquisa de Campo ................. 126
Figura 3.2 Mapa do Brejo de Guabiraba e seu entorno ............................................ 128
Figura 3.3 - Vista dos Morros de Casa Amarela / Brejo da Guabiraba ...................... 130
Figura 3.5 Mapa das ZEIS Mustardinha e Mangueira com entorno ........................ 132
LISTA DE GRFICOS
Grfico 3.2 faixa de renda Mensal das Famlias residentes ..................................... 138
Grfico 3.3 Domiclio com mais de uma famlia? (coabitao) .................................. 138
Grfico 3.4 Nmero total de pessoas que vivem na casa ............................................ 139
Grfico 3.19 - Fonte maioria dos recursos investidos na moradia (alternativa 01) .... 147
Grfico 3.20 - Fonte maioria dos recursos investidos na moradia (alternativa 02)......147
Grfico 3.28 - Como pretende conseguir recursos para reforma (alternativa 01) ........153
Grfico 3.29- Como pretende conseguir recursos para reforma (alternativa 02) .........153
SUMRIO
INTRODUO 18
BIBLIOGRAFIA 165
ANEXO 1 170
INTRODUO
A questo central que buscamos trazer para reflexo ao longo de todo o texto da
dissertao : Qual o papel que a autoconstruo deve assumir no contexto atual de
construo da poltica habitacional de interesse social?
importante destacar que o trabalho foi inicialmente muito influenciado por nossa
atuao profissional com autoconstruo assistida que, em determinado momento, foi
18
conduzida em alguns assentamentos populares1 de Recife, Macei e Fortaleza, onde
buscvamos promover melhorias habitacionais imediatas, atuando na escala de
interveno da prpria casa e contando com parte dos recursos financeiros das famlias.
Os autores com esse enfoque apontam para as fortes contradies presentes nessa forma
de produo de moradias, interpretada como um resultado direto da ineficcia das
polticas pblicas, do planejamento urbano e at do modelo econmico brasileiro.
(OLIVEIRA, 2006). De fato, a impresso inicial mais forte (no senso comum) sobre a
autoconstruo mesmo a da precariedade em que vive a populao que usa esta forma
de acesso a moradia, geralmente excluda do mercado imobilirio formal, e
conseqentemente do planejamento urbanstico e habitacional oficial.
1
Tais assentamentos so tambm denominados de precrios, ou irregulares, autoconstrudos,
espontneos, ou mesmo favelas. Adotamos inicialmente a expresso assentamentos populares encontrada
em Souza (1990-b), que traduz melhor o universo a que nos referimos neste trabalho.
2
Embora no haja nmeros conclusivos sobre a produo informal de moradias, veremos adiante que
muitos autores e estudos indicam que esta forma predominante para a grande parte populao brasileira.
3
Esse projeto foi realizado por iniciativa da ONG Viso Mundial, e uma sntese da sua metodologia e
resultados esto registradas em publicao patrocinada pelo Ministrio das Cidades e FNA denominada
Assistncia Tcnica, Um Direito de Todos: Construindo uma Poltica Nacional (CUNHA, 2007).
19
Ao mesmo tempo, uma consulta geral na literatura sobre o tema traz tambm, como
referncia bsica, autores e publicaes muito entusiastas quanto ao potencial da
autoconstruo, apontada neste caso como uma forte alternativa para enfrentar o
problema habitacional da populao de baixa renda. Sob esse ponto de vista, a
autoconstruo vista como expresso do potencial dos segmentos populares para
responder de forma autnoma as suas necessidades de moradia. Neste enfoque, a
autoconstruo considerada uma alternativa superior aos sistemas tradicionais e
centralizados de proviso habitacional. Entre os autores com essa abordagem destaca-se,
sobretudo, o trabalho muito difundido do arquiteto ingls John Turner, que desde a
dcada de 70 se tornou referncia obrigatria neste debate, mas que tambm j foi alvo
de crticas muito severas.
Entre outros autores que apontam para o potencial da autoconstruo como soluo para
a populao de baixa renda, embora essa contribuio possa estar apenas implcita em
suas conceituaes, destacamos tambm Hernando De Soto, Bruce Ferguson (sobre o
microcrdito habitacional) ou o prprio Muhammad Yunus, quando suas idias sobre
microcrdito so direcionadas para o financiamento da autoconstruo.
Percorrendo algumas outras vises e posies sobre este tema possvel perceber,
porm, que h uma grande variao no conceito de autoconstruo adotado entre os
autores consultados, e que estas diferenas so centrais para esclarecer o debate aqui
apresentado. Nesse sentido, uma das tarefas iniciais da nossa investigao foi
justamente a delimitao do conceito de autoconstruo sobre o qual nos referimos,
buscando construir uma sntese crtica das diversas vises lanadas sobre esta forma de
produo habitacional.
20
Na estruturao desse trabalho, onde analisamos os limites e possibilidades da
autoconstruo, percorremos trs vertentes principais de investigao, sintetizadas
justamente em cada um dos seus captulos.
A primeira vertente da investigao, contida no captulo um, est mais voltada para o
campo terico, contendo as linhas bsicas de formulao do texto, entre elas:
Neste ltimo ponto, destacamos que o interesse principal da pesquisa foram as vises
lanadas sobre a autoconstruo, ora tomado como grave problema urbano e social, ora
como soluo habitacional. As aproximaes (ou distanciamento) das concepes e
prticas polticas sobre este processo foi nosso objeto terico principal.
21
confrontados com dados sobre os assentamentos informais do Recife (trazidos pelo
Atlas do Desenvolvimento Humano do Recife e pelo Banco de Dados das Zonas
Especiais de Interesse Social - BDZEIS4). O propsito desta confrontao foi avaliar as
possibilidades de alcance e limitaes da autoconstruo para responder ao diversos
componentes das necessidades habitacionais, adotados oficialmente pela poltica
habitacional brasileira.
Na ltima seo do terceiro captulo, nos dedicamos a anlise mais geral dos limites e
possibilidades da autoconstruo para responder s necessidades habitacionais da
populao de baixa renda, com base no conjunto de questes levantadas ao longo de
todo o trabalho, buscando assim formular uma concluso que pudesse contribuir para o
debate acerca da formulao de polticas habitacionais em Recife e no Brasil.
4
Bancos de dados sobre a cidade do Recife indicados na Bibliografia.
22
informaes obtidas atravs da observao mais geral em outros assentamentos
populares na cidade do Recife (e do Brasil).
Assim, o trabalho aqui apresentado busca construir uma reflexo sobre a autoconstruo
de moradias, confrontando diferentes vises tericas sobre este fenmeno, alm de
explorar e analisar a prtica conduzida nos assentamentos populares do Recife, e as
interfaces com os sistemas de financiamento e com a poltica habitacional.
Por fim, ressaltamos que um dos fortes motivadores da investigao foi a percepo de
que essa forma de produo de moradias demanda um conhecimento mais profundo de
sua natureza, que nos parece inerente a dinmica urbana brasileira. Julgamos que esse
conhecimento pode viabilizar uma avaliao mais adequada das suas possibilidades,
limites e suas implicaes sobre a concepo da poltica habitacional que vem sendo
construda no Brasil.
23
1. AUTOCONSTRUO NA CIDADE INFORMAL: CONCEITO,
VISO E HISTRICO SOBRE O OBJETO DE ESTUDO.
Ao longo deste primeiro captulo, buscamos construir uma viso geral sobre o objeto de
estudo, delimitando o conceito aqui desenvolvido e diferenciando-o de conceitos
similares que permeiam o debate sobre a autoconstruo. Apresentamos tambm alguns
pressupostos que nortearam a investigao, relacionados principalmente com a insero
da autoconstruo na dinmica urbana e na poltica habitacional brasileira. Tais
pressupostos esto baseados tanto na observao direta do nosso contexto urbano, como
nas anlises de autores que referenciam este trabalho.
Na terceira seo deste captulo, apresentamos um breve histrico das abordagens das
polticas pblicas sobre os assentamentos e moradias autoconstrudas no contexto
brasileiro, com destaque para a cidade do Recife. Neste histrico, buscou-se destacar
vises contraditrias sobre a autoconstruo, buscando construir uma sntese das
formulaes tericas sobre o tema.
24
diretamente nas obras de construo ou reforma de suas moradias, localizadas
principalmente nos assentamentos urbanos populares5.
Esse processo de produo habitacional possui uma forte referncia na literatura que
trata das questes urbanas e habitacionais no Brasil, destacando inicialmente a
contribuio de Maricato (1982, p.73) e Bonduki (1998, p281), onde predominam um
significado semelhante ao conceito aqui tratado.
Sem dvida, as recentes experincias (iniciadas na dcada de 80) baseadas nos mutires
autogeridos, abriram uma grande perspectiva para o desenvolvimento do conceito de
Produo Social da Moradia, que resultaram em novas formas de produo habitacional
e de acesso aos recursos da poltica habitacional brasileira. Mas embora esse conceito
traga insumos importantes para nossa reflexo, o objeto de estudo aqui tratado no se
refere a esse mesmo tipo de autoconstruo dos mutires autogeridos, at por escassez
5
Esta definio inicial se aproxima, mas traz algumas diferenas das encontradas em Maricato (1982,
p.73) e em Bonduki (1998, p.281).
6
Estes textos citados focam no mutiro autogerido, definidos pelos autores tambm como autoconstruo.
25
de exemplos ao alcance da nossa pesquisa emprica, considerando que tal prtica teve
pouca representatividade nas polticas implantadas no Recife.
7
O documento citado na bibliografia se dedica ao conceito de Produo Social do Habitat cujo
significado interpretamos como similar ao de Produo Social da Moradia, sendo o primeiro porm mais
abrangente, pois se refere ao habitat como um todo, e no somente a moradia.
26
esto mais em risco de serem removidos, exceto parcialmente, para viabilizar sua
prpria urbanizao. So territrios em transio entre a irregularidade urbanstica e
fundiria, em busca de uma integrao com a cidade formal. A denominao informal
se refere principalmente forma de produo do seu espao urbano e habitacional, que
no se enquadram nos parmetros formais de formao do territrio da cidade, tanto no
mbito urbanstico, como jurdico ou do mercado imobilirio. Esta descrio inclui
principalmente as Zonas Especiais de Interesse Social do Recife, embora haja diversos
assentamentos com condies similares, em muitas outras cidades brasileiras.
Em sntese, o conceito de autoconstruo deste trabalho pode ser traduzido como sendo
a autopromoo de moradias realizada pela populao de baixa renda nos assentamentos
informais das metrpoles brasileiras. A figura 1.1 abaixo traz um panorama tpico de
moradias do Recife produzidas nesta forma de autoconstruo aqui tratada.
27
1.2. CONFRONTANDO IDIAS SOBRE O OBJETO DE ESTUDO.
8
Esta faixa de renda compe a grande maioria do dficit habitacional brasileiro e tem sido um recorte
muito usual no desenho das polticas pblicas de habitao.
9
A expresso Periferia aqui no se restringe a localizao espacial no contexto urbano, mas
principalmente condio de acesso aos benefcios dos territrios urbanos, do direito a cidade.
10
No contexto dos movimentos sociais mais organizados e politizados, o termo invaso evitado e at
combatido por seu sentido despolitizado.
28
reas pobres, etc. Neste documento utilizamos inicialmente a denominao de
assentamentos populares, com o sentido mais abrangente indicado por Souza (1990b),
mas adotaremos, de forma mais especfica, o termo assentamentos informais para
identificar melhor a condio das reas urbanas onde focamos nossa pesquisa, conforme
definido na seo anterior deste captulo.
Em princpio, esta forma de produo de moradias, sem apoio (explcito) dos recursos
tcnicos e financeiros disponveis no sistema habitacional oficial, ou do planejamento
urbanstico e arquitetnico formal, aparece na literatura de forma muito associada com
as condies precrias de habitabilidade em que vive grande parte da populao de
baixa renda das grandes cidades, no apenas no Brasil, mas tambm em muitos outros
11
pases de capitalismo perifrico , como nos revela Mike Davis (2006). A presena
massiva dessa forma de proviso habitacional se traduz inclusive na imagem pblica (da
mdia) de muitas das nossas cidades12.
No entanto, um olhar mais atento sobre este tipo de assentamento nos revela tambm
que as condies precrias no so conseqncia apenas da forma como a populao
constri, mas tambm, ou principalmente, do que o Estado deixa de construir, da infra-
estrutura deficiente ou ausente, das aes e servios que no podem ser realizados
11
Capitalismo Perifrico uma expresso adotada por Ermnia Maricato (2005) que julgamos mais
apropriada do que terceiro mundo para indicar o universo ao qual nos referimos aqui.
12
Cidades como Rio de Janeiro ou Recife, por exemplo, tm suas imagens nos meios de comunicao
fortemente vinculadas as Favelas que compem seu tecido urbano.
29
diretamente pela populao. A precariedade destes assentamentos autoconstrudos no
resulta tanto da ao da populao, mas principalmente da deficincia de ao estatal,
especialmente quanto a infra-estrutura e ordenamento do espao pblico.
Ainda assim, entendemos que a autoconstruo pode ser interpretada como uma forma
de proviso habitacional que antecede a criao do mercado imobilirio ou do sistema
habitacional estatal, antes da populao ser convertida em consumidores ou muturios, e
que ainda persiste como alternativa mais vantajosa para boa parte desse pblico.
Por outro lado, lembramos que o conceito de autoconstruo aqui adotado no se limita
aos casos onde a populao trabalha diretamente na construo de sua casa, mas
tambm quando contrata profissionais para realizar obras em casas ou terrenos j
30
conquistados no territrio urbano. Nesse caso ela tambm significa um investimento da
populao para consolidar sua conquista territorial dentro do disputado espao urbano.
13
Vale destacar que setores ligados a indstria e comrcio de material de construo j conhecem o peso
da movimentao financeira na autoconstruo, e esto muito interessados nas polticas pblicas nesse
sentido. Isso pode ser constatado na consulta aos sites da ABRAMAT E ANAMACO, que representam os
empresrios desse setor.
31
suporte moradias adequadas em seu territrio, como o caso de algumas ZEIS do
Recife14. Ou seja, tornaram-se territrios prioritrios para as classes populares
realizarem seus investimentos em moradia15.
14
Com a ressalva de que as condies de saneamento, no geral, ainda so muito precrias. Mas que no
diferem tanto do padro predominante em todo o territrio do Recife, inclusive na cidade formal.
15
Tambm por esse motivo preferimos a denominao de assentamentos informais, e no de irregulares
ou precrios, conforme justificativa anterior.
32
Recife, onde j muito restrita a disponibilidade de terra urbanizada para expanso
habitacional dos segmentos populares, segundo a lgica fundiria vigente.
Neste sentido, pode-se afirmar que a concepo de Turner serviu muito bem ao ideal
neoliberal difundido pelo Banco Mundial (com mais nfase na dcada de 90), onde o
estado deveria desempenhar um papel menos importante no acesso a moradia das
classes populares, j que essa populao saberia conduzir de forma autnoma esse
processo (DAVIS, 2006).
33
Esta reflexo preliminar sobre a dinmica da (re)produo da cidade informal nos
fornece indcios de que h um potencial expressivo de recursos humanos e financeiros
que no parecem ser bem assimilados na concepo e no desenho da poltica
habitacional, e que justamente por isso tem representado riscos para o agravamento da
precariedade urbanstica e ambiental.
No podemos esquecer que os esforos empreendidos ao longo das ltimas dcadas para
promover aes de integrao de assentamentos precrios, representam um grande
avano no reconhecimento e abordagem da poltica urbana sobre as moradias
produzidas por autoconstruo.
Por outro lado, tambm no se verifica um controle mais explcito sobre a reproduo
do habitat precrio destes assentamentos, exceto quando h riscos de sua expanso para
o territrio da cidade formal. Na observao de assentamentos populares mais
consolidados, percebemos que, em algumas situaes especficas, as estratgias
habitacionais conduzidas de forma autnoma pela populao, podem responder s suas
demandas com maior eficcia do que alguns modelos vigentes de produo de
moradias, tanto os governamentais como do mercado imobilirio, mesmo havendo
fortes limitaes e contradies nesse processo, que buscamos tratar aqui.
Assim, a viso de fundo deste trabalho que a poltica habitacional de interesse social
deve trazer um leque mais amplo de alternativas, alm dos sistemas centralizados de
planejamento e produo, que so direcionados ou conduzidos pela indstria da
construo civil, pelo mercado imobilirio, ou por rgos governamentais, onde as
famlias so tratadas como meros consumidores, muturios ou beneficirios de projetos
de grande porte.
35
para a construo de novos conjuntos habitacionais, em um movimento de expanso ou
preenchimento do espao urbano, enquanto ns apontamos aqui para a qualificao das
moradias e espaos j conquistados no territrio urbano.
Considerando, porm que nem sempre os governos detinham uma hegemonia poltica
to forte que permitisse a remoo dos pobres sem oferecer alternativa para essa
populao, tornou-se necessrio estabelecer estratgias de ao ou intermediao estatal
para produzir habitaes populares. No entanto, o pblico alvo e o nvel de subsdio
estatal sofreram grandes variaes de acordo com o contexto histrico e poltico
vigente.
16
O termo pulverizado aqui utilizado significa que as moradias so produzidas uma a uma, e no em
conjuntos habitacionais, embora estejam relativamente concentradas em assentamentos populares.
36
Nessa perspectiva, inmeros projetos e programas governamentais de habitao popular
j foram formulados e implementados no Brasil ao longo do sculo XX17, mas
conforme apontam alguns autores (AZEVEDO,op. cit.; BALTRUSIS, op. cit.), estas
aes nunca superaram a autoconstruo como forma predominante de proviso
habitacional para populao de baixa renda. Ou seja, a produo habitacional regular e
formal, privada ou governamental, nunca conseguiu responder plenamente a demanda
habitacional dos segmentos populares, classificados ento como demanda no
solvvel, ou seja, que no poderia pagar pela sua moradia.
Um exemplo muito emblemtico deste tipo de ao estatal foi a Liga Social Contra o
Mocambo, implementada em Pernambuco no governo do interventor Agamenon
Magalhes. (LIMA, 2005, p.84; MORAES, 2005b, p.2). Esta organizao de carter
privado, mas com apoio estatal, trazia no prprio ttulo a expresso contra o
mocambo, que traduzia bem a viso governamental (e das classes dominantes) sobre as
moradias autoconstrudas (de baixa renda). Cabe apresentar alguns nmeros para
ilustrar a concepo desse perodo e desta instituio emblemtica na histria da poltica
habitacional em Pernambuco:
17
Sobre a histria dos Programas e Polticas Habitacionais implementadas no Brasil ver, dentre outros,
Bonduki (1998).
37
Entre 1939 e 1944 foram demolidas 12.334 mocambos e construdas 5.415
casas, o que significa dizer que mais de 7 mil famlias foram removidas sem
terem disposio outra habitao at aquele momento.(LEITE, 2007)
A partir da dcada de 60, aps a instalao do regime militar, o governo brasileiro passa
a intervir de forma mais estruturada sobre o processo de produo habitacional e do
espao urbano, inclusive para responder a sua necessidade de legitimao popular e de
fomento a indstria da construo civil nacional.
Diante desse quadro, um contingente cada vez maior da populao permanecia sem
acesso ao mercado imobilirio privado (financiado com fundos pblicos), ou mesmo
aos programas habitacionais conduzidos por instituies governamentais (COHABs)
destinados aos setores de baixa renda.
A tese de Oliveira parece ter influenciado toda uma gerao de pesquisadores que
posteriormente assumiram a condio de formuladores e gestores de polticas
pblicas18. Mas tal influncia foi assimilada de forma crtica, permitindo que alguns dos
estudiosos dessa gerao tenham se dedicado, desde o final da dcada de 80, a
promoo e difuso do mutiro como elemento central de uma alternativa para a poltica
habitacional. Vale ressaltar que mesmo com organizao coletiva, autogesto, e
contando com recursos e a mediao estatal, o mutiro ainda interpretado por Oliveira
como uma forma de autoconstruo (OLIVEIRA, 2006).
18
Nos referimos a nomes como Nabil Bonduki, Ermnia Maricato e Raquel Rolnik, por exemplo.
39
sistema de financiamento pblico existente. Essa deciso tambm parece estar muito
associada com as diretrizes neo-liberais que dominaram a postura governamental na
dcada seguinte.
Ao longo da dcada de 90, alguns autores apontam para uma aparente descentralizao
das polticas habitacionais no Brasil, que na verdade se confunde com a forte escassez
de recursos do governo federal para esse setor, onde cada ente da federao (estados e
municpios) deveria contar com seus prprios recursos (ou captados junto a agencias
internacionais) para responder a demanda dos segmentos populares (AZEVEDO, 2007).
Neste quadro, os segmentos populares intensificaram ainda mais o processo de
proliferao e adensamento dos assentamentos irregulares e precrios. (MARICATO,
2007 e 2001).
Cabe destacar que nesta mesma poca, o governo federal buscou estruturar o sistema de
financiamento imobilirio - SFI, destinadas aos setores de renda mdia e alta. Tratava-se
de restabelecer regras para tentar liberar o sistema de fomento financeiro do mercado
imobilirio privado, que tambm havia sido interrompido no incio da dcada de 90.
Mas mesmo diante das profundas crticas feitas ao modelo empresarial, predominante
no perodo do BNH, ele ainda uma referncia muito forte na poltica habitacional
brasileira, e boa parte do arcabouo institucional criado para viabiliz-lo, ainda continua
vigente no aparato estatal brasileiro, tais como o FGTS, o Sistema Brasileiro de
Poupana e Emprstimo SBPE, o prprio sistema financeiro de habitao - SFH, alm
da estrutura tcnico-funcional dentro da CAIXA19, herdeira do BNH e ainda detentora
da maior carteira de crdito habitacional do Pas.
19
Evidentemente que a poltica habitacional brasileira atual apresenta grandes avanos na gesto dos
recursos e desenho dos programas. No entanto, permanece um nvel de dependncia do planejamento
(programas) estabelecido pelo governo federal e das suas fontes de recursos.
40
Dentre os avanos mais recentes da poltica habitacional brasileira destacamos
principalmente a estruturao do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social
SNHIS com a criao de um fundo nacional de habitao - FNHIS e de um conselho
que deve gerir de forma participativa recursos pblicos de subsdio para a populao
com renda abaixo de cinco salrios mnimos. Este sistema tambm se articula com os
demais entes da federao (estados e municpios) disponibilizando recursos para fundos
e conselhos locais com gesto participativa.
Embora este sistema ainda esteja numa fase incipiente de implantao, ele tem se
configurado como uma nova abordagem da poltica estatal para esse setor, e no mais
como uma poltica de um governo transitrio.
Curiosamente, porm, uma parte muito relevante dos recursos disponveis para essa
nova poltica habitacional, ainda est vinculada a estrutura do antigo sistema
habitacional baseado nos recursos do FGTS, que por sua vez possui outro conselho
especfico para deliberar sobre o uso dos seus recursos.
Apesar destes avanos em relao gesto pblica dos recursos da rea habitacional, o
modelo de atuao baseado na produo de conjuntos habitacionais (no mais to
grandes) em terrenos desocupados (no mais to distantes) ainda um padro de ao
governamental com maior visibilidade na poltica brasileira, embora tambm nos parea
muito claro as dificuldades para viabilizar este tipo de empreendimento no contexto
metropolitano atual, diante da aparente (in) disponibilidade de terrenos urbanizados com
custo compatvel para moradias de interesse social20.
20
O Programa Minha Casa Minha Vida - PMCMV, quando prioriza a produo de novas unidades, um
exemplo tpico desse modelo, e tambm j apresenta dificuldades deste tipo para atingir suas metas.
21
Para confirmar essa impresso basta verificar o material de orientao ao PMCMV disponveis no site
do MCidades e da CAIXA.
41
No podemos desconsiderar as importantes conquistas polticas, que resultaram na
abertura da possibilidade para as organizaes populares acessarem recursos pblicos
diretamente, e desenvolver os projetos baseados no conceito de produo social da
moradia. Mas o volume destas iniciativas ainda muito inferior a disponibilidade de
recursos para produo habitacional das empresas privadas.
Neste padro de atuao fica claro que os subsdios financeiros disponibilizados pelo
estado, mesmo que atinjam o pblico ao qual esto destinados, tendem a ser apropriados
tambm pelas empresas de construo civil e do mercado imobilirio, contribuindo para
o processo de acumulao do capital, com forte apoio estatal.
42
reconhecido e legitimado perante o poder pblico, e tratadas como conquistas do direito
moradia (mas ainda sem o pleno direito a cidade). Em certa medida, este
reconhecimento serviu para amenizar um pouco a presso social sobre o estado, j que
este nunca conseguiu conter toda a populao nos limites do planejamento urbano e da
produo formal de moradias. Pode-se afirmar at que as polticas pblicas de habitao
e desenvolvimento urbano, predominantes no Brasil ao longo das ltimas dcadas,
contriburam decisivamente para excluir grande parte da populao brasileira do direito
a cidade nos termos definido por Henry Levefbre (RIBEIRO, 2007).
43
Na mesma poca, instrumentos semelhantes s ZEIS de Recife estavam sendo
implementados em algumas outras cidades do pas (Diadema e Belo Horizonte), embora
sem a mesma nfase na gesto participativa dos recursos. Estes processos exerceram
forte influncia sobre a construo dos marcos legais da poltica habitacional atual (tais
como a Constituio de 1988 e o Estatuto da Cidade).
44
acadmico. Este avano foi, sobretudo, uma conquista dos movimentos sociais urbanos,
em relao ao direito a cidade.
Percebemos tambm, que nas abordagens mais recentes das polticas urbanas e
habitacionais est implcita que a autoconstruo considerada uma soluo
habitacional adequada (ou aceitvel). Este reconhecimento se reflete inclusive na
metodologia de mensurao das necessidades habitacionais usada como referncia para
as polticas do setor, que foi desenvolvida pela Fundao Joo Pinheiro (FJP, 2005).
Nesta metodologia, est claro que grande parte das moradias autoconstrudas j est
excluda da contagem do dficit habitacional bsico, embora as condies fundirias e
da infra-estrutura determinem muitas vezes a permanncia de boa parte desse
contingente na contagem de moradias inadequadas22.
Dentro dessa lgica, nas intervenes governamentais nas favelas, a maioria das
moradias j existentes tem sido consolidada pelo estado, com instalao de alguma
infra-estrutura. Mas por outro lado, a grande maioria das moradias existentes nesse
contexto no recebe nenhum outro apoio governamental, nem conseguem acessar o
sistema de crdito habitacional regulado pelo estado (FGTS ou SBPE), onde os recursos
onerosos possuem um custo mais baixo do que outras opes de crdito, desvinculadas
dos fundos de habitao.
No padro geral das intervenes atuais para urbanizao de favelas, muito comum
que apenas uma parte da populao receba algum subsdio habitacional. Nestas aes,
22
A anlise dos componentes do dficit e sua relao com a autoconstruo analisada no captulo 3.
45
somente as moradias localizadas nas reas de risco mais crticas, sujeitas a alagamentos,
deslizamentos de terra ou ainda para abertura de vias, tem sua populao reassentada
para novas moradias, entregues geralmente com subsdio integral do estado.
Por outro lado, o restante da populao residente nas reas consolidveis (a maioria que
no ser reassentada) no costuma receber nenhum apoio para melhorar suas moradias
(autoconstrudas), exceto a infra-estrutura resultante da urbanizao. O apoio estatal no
est disponvel nem mesmo com recursos onerosos, j que as linhas de crdito
habitacionais so quase inacessveis nesse contexto.
Em uma observao mais atenta neste tipo de interveno, possvel observar at um
tipo estranho de competio, quando as famlias mais pobres disputam a ocupao dos
terrenos com as piores condies, ao tomarem conhecimento que estas reas vo ser
beneficiadas por algum plano urbanstico (integram o permetro de reassentamento).
Apesar dos riscos e da longa espera a que esto sujeitas, essa opo parece ser uma das
nicas formas das famlias que vivem em assentamentos informais receberem algum
subsdio governamental para conquistar uma moradia digna.
Este comportamento acima serve para ilustrar que as opes dentro da poltica
habitacional so bem extremas para a populao dos assentamentos informais: ou ocorre
a remoo (e subsdio) total para alguns (a minoria), ou no h nenhum apoio para
melhorar as unidades habitacionais j conquistadas, mesmo que ainda no possuam um
nvel de habitabilidade adequado.
46
autores e estudos nesse sentido (CARDOSO, 2008, p14), e que tambm pudemos
perceber na nossa pesquisa emprica.
47
2. FINANCIAMENTO HABITACIONAL E POLTICAS PBLICAS
48
Em princpio, entende-se que o pblico de baixa renda (ou parte dele) demanda algum
nvel de subsdio financeiro para acessar uma moradia digna, e por isso a participao
estatal aqui se torna essencial. Como nos destaca Souza:
Mas fundamental ressaltar que mesmo para a populao de maior poder aquisitivo,
para as classes de mdia e alta renda, a participao estatal no sistema de financiamento
habitacional, como agente de intermediao entre a produo e o consumo desta
mercadoria, j praticamente um consenso no pensamento econmico, e est muito
consolidado na cultura governamental, no s no Brasil, como em diversos pases
considerados desenvolvidos. Basta relembrar que um dos ncleos da recente crise
econmica mundial (em 2008) estava relacionado com as carteiras de crdito
habitacional de mega-instituies que, em certa medida, eram reguladas pelo estado23.
23
Referimo-nos aqui a FHLMC (Federal Home Loan Mortcage Corporation) e a FNMA (Federal
National Mortcage Association) definidas como empresas de capital aberto garantidas pelo governo dos
Estados Unidos, que detinham mais de 50% do mercado secundrio de hipotecas daquele pas.
49
domstica em prazo compatvel com sua necessidade de aquisio de moradia, e precisa
ento de um adiantamento financeiro, de crdito para adquirir uma habitao no
mercado imobilirio, que ser reembolsado em prazo compatvel com sua renda mensal
(normalmente um prazo longo).
Entende-se que outra parcela da populao possui alguma capacidade de pagar por sua
moradia, mas apenas parcialmente, necessitando de um subsdio para complementar o
custo de produo de uma habitao adequada. Este segmento da populao demanda
uma combinao de recursos onerosos e no onerosos, ou pelo menos de um crdito
mais barato, de juros e prazos de pagamento compatveis com sua capacidade
financeira. Estas condies normalmente no estariam disponveis em um mercado
financeiro completamente aberto, sem interferncia estatal.
Por fim, entende-se que apenas os segmentos de renda mais baixa dependem
exclusivamente de recursos no onerosos, pois necessitam de subsdio integral para
acessar uma moradia adequada, haja vista seu baixssimo poder aquisitivo. Essa
classificao como populao abaixo da linha de financiamento (SOUSA, 2006) se
refere principalmente a sua capacidade de acessar formas convencionais de crdito do
mercado imobilirio, ou mesmo programas governamentais de financiamento
habitacional onerosos.
Embora no esteja no escopo deste trabalho responder diretamente a estas questes, sua
proposio aqui tem o sentido de provocar uma reflexo sobre o equacionamento de
subsdios para promoo habitacional, assim como dos mecanismos de acesso e oferta
para as famlias que o demandam. Trata-se, portanto de algo mais complexo do que
estabelecer uma linha de corte para quem deve receber ou no subsdio habitacional do
estado. Vale citar novamente o texto de Aline Sousa, aqui comentando a concesso de
subsdios para habitao:
50
apresentem equilbrio e sustentabilidade e que, na maioria das vezes
resultam em concesso de benefcios de forma imensurada e ineficaz
gerao presente, impedindo aes planejadas de longo prazo e gerando
desequilbrios a serem pagos por aqueles que no tiveram acesso aos
privilgios que ficaram restritos a uma pequena minoria. (SOUSA, A.
2006, p16)
Embora esta seja uma viso muito relacionada com os financiadores privados, traz uma
indicao importante sobre a sustentabilidade financeira dos sistemas de promoo
habitacional, mesmo quando so subsidiados e direcionados para a populao de baixa
renda.
Cabe indagar tambm, se essa populao, alm de no ter acesso, no prefere mesmo
investir o seu limitado recurso nas alternativas mais prximas do seu contexto cultural e
econmico. Prefere investir na produo por autoconstruo.
51
plano, h os investimentos necessrios (ou j realizados) para promover a urbanizao, a
proviso de infra-estrutura essencial funo habitacional no contexto urbano.
Por outro lado, nas aes de produo ou melhoria de unidades habitacionais, o nvel de
subsdio disponibilizado pelo estado pode ser objeto de uma discusso mais complexa,
envolvendo a capacidade financeira de cada famlia, a composio com recursos
onerosos, e os mecanismos de oferta e reembolso do investimento.
Apesar de ter havido perodos recentes (dcada de 90) onde o uso destes fundos
governamentais24 foi menos intensivo, pode-se afirmar que o crescimento e
consolidao do setor da construo civil e do mercado imobilirio no Brasil foram
24
Embora alguns fundos como FGTS no seja exatamente governamental, mas regulado por um conselho
com representantes de vrios setores da sociedade, inegvel que o governo federal tem grande poder de
definio sobre sua utilizao.
52
muito impulsionados por esse sistema de financiamento amparados no estado, como nos
revelam o trabalhos de Villaa (1986) e Bolaffi (1982), dentre outros.
Embora com diferentes concepes e nfases polticas, desde ento o estado brasileiro
capta e disponibiliza para o setor imobilirio e da construo civil, recursos financeiros
(pblicos e privados), inclusive recursos da populao de baixa renda, como o FGTS,
que como nos lembra Francisco de Oliveira (2006), no deixa de ser uma taxao, um
imposto sobre os salrios dos trabalhadores.
Esta estrutura de financiamento foi concebida inclusive para atender as duas pontas da
cadeia produtiva, financiando a produo, com crdito para o construtor, e a
comercializao, com crdito para os consumidores ou muturios25. Os recursos
disponibilizados por este sistema de financiamento sob controle estatal impulsionaram
decisivamente a estruturao do setor imobilirio no Brasil e viabilizaram uma
produo habitacional expressiva at meados da dcada de 80, inclusive para os
25
Estas duas formas de crdito, produo e consumo, j foram inclusive oferecidas de forma vinculada, o
que conferia um grande poder aos empreendedores imobilirios de fixar preos e lucros.
53
segmentos de baixa renda, embora seja claro que ele no foi eficaz para responder as
demandas dessa populao, como j foi enfatizado neste texto e demonstrado por alguns
autores brasileiros (MARICATO, 2001).
Mas a reflexo que buscamos construir aqui, trs dcadas aps os estudos acima
apontados, parte da observao que o estoque habitacional produzido por
autoconstruo e existente atualmente, j no envolve exclusivamente a populao com
o menor nvel de renda, no se trata somente de famlias desempregadas que
improvisam barracos de madeira e lona para se abrigarem nas periferias urbanas,
embora esse quadro de lumpen proletariado ainda esteja muito presente no Recife.
Por outro lado, ao analisarmos apenas o desembolso dos recursos do FGTS ao longo dos
anos recentes, no resta dvida de que houve um expressivo aumento no seu (re)
direcionamento para atender a demanda habitacional da populao com renda abaixo de
55
trs salrios mnimos. Isso ocorreu, sobretudo aps a implementao da chamada
resoluo 460, do conselho curador do FGTS, que a partir de 2004 direcionou parte dos
lucros financeiros do FGTS (acima da remunerao para os trabalhadores que tem
depsitos neste fundo) para subsidiar a produo habitacional de baixa renda. Os
subsdios (denominados de descontos no financiamento) tm sido aportados para as
famlias em proporo inversa a sua renda, chegando a quase 90% de subsdio em
investimentos de aproximadamente R$12.000 (doze mil reais) por unidade habitacional.
Este desempenho do FGTS pode ser observado nos grficos 2-1 e 2-2 apresentados
abaixo, que em princpio fazem supor que atualmente h uma grande disponibilidade de
subsdios habitacionais para os segmentos populares.
56
21000000
19500000
3.343.830
18000000
16500000 1.543.039
2.828.202
15000000 1.700.791
13500000 1.004.014
12000000 1.824.188
1.581.910
10500000
682.409
9000000 899.500
7500000 13.882.521
997.851
6000000 488.811
858.788
386.512
704.159 11.292.414
259.940 472.276 293.692
198.871
4500000 8.566.751
3000000 5.141.626
4.779.812 4.779.812
1500000
0
Ano 2002 Ano 2003 Ano 2004 Ano 2005 Ano 2006 Ano 2007
Soma de Recursos do OGU e FGTS Recursos no onerosos OGU
Subsdios FGTS Recursos onerosos: FGTS, FAR, FDS, CAIXA, FAT
Meta 2007 - 15.117.597
800.000.000
600.000.000
400.000.000
200.000.000
0
At 01 SM De 01 a 02 De 02 a 03 De 03 a 04 De 04 a 05 De 05 a 06 De 06 a 07 De 07 a
SM SM SM SM SM SM 08SM
2005
2006
Em direo oposta idia que norteia o presente trabalho, poder-se-ia argumentar que
um incremento da produo formal de habitaes efetivamente direcionado para a
populao de baixa renda, poderia responder de forma mais adequada e sustentvel a
essa demanda, concorrendo com a autoconstruo pulverizada nos assentamentos
irregulares, ou mesmo superando essa produo informal. No entanto, o quadro aparente
de (in) disponibilidade de terras urbanizadas nas metrpoles brasileiras, inclusive em
Recife, no fornece indcios animadores de que a produo formal possa concorrer em
igualdade de condies com a autoconstruo no interior dos assentamentos informais,
especialmente em relao s vantagens de localizao que j foram conquistadas pelos
segmentos populares neste contexto, e que so essenciais para criar oportunidades
econmicas para essa populao.
No podemos perder de vista, porm que toda esta lgica vigente sobre disponibilidade
de terra urbanizada para os segmentos populares poderia ser desmontada se houvesse
um avano substancial na promoo da Reforma Urbana. Ou seja, caso haja uma
democratizao efetiva do acesso a terra, com aplicao ampla do conceito de funo
social da propriedade urbana contida na Constituio brasileira e detalhada no Estatuto
58
da Cidade (Lei 10257/2001), as terras urbanizadas e bem localizadas poderiam ser
priorizadas para promoo habitacional de interesse social. No entanto, no nos parece
razovel considerar que este avano na cultura poltica e do planejamento urbano no
Brasil possa acompanhar a mesma velocidade de crescimento da demanda habitacional
dos segmentos populares.
Como nos indicam Ribeiro e Pechman (1983), o monoplio sobre a propriedade da terra
urbana traz um elemento pr-capitalista a lgica econmica da produo habitacional. A
terra, enquanto insumo essencial e no reprodutvel presente no processo de produo
de moradias traz uma lgica de especulao monopolista para esse processo, que se
evidencia quando ela convertida em mercadoria incorporada a indstria da construo
civil e ao mercado imobilirio.
Esta leitura pode ser perfeitamente aplicada na cidade do Recife, onde podemos
perceber que a disponibilidade de terras urbanizadas e ainda desocupadas para viabilizar
a produo habitacional de interesse social, se tornou escassa, indisponvel ou invivel
(dentro desta lgica).
59
Este quadro de acumulao de capital sobre a especulao fundiria adquire contornos
ainda mais perversos, quando consideramos que a valorizao das terras urbanas
(apropriado pela especulao fundiria) viabilizada principalmente pelos
investimentos pblicos na proviso de infra-estrutura urbana. Ou seja, ela resultante
do investimento promovido pelo conjunto da sociedade atravs da ao estatal.
Mesmo diante dos novos instrumentos para promover a recuperao das mais valias
26
urbanas contidos nos marcos legais estabelecidos recentemente no Brasil, a reteno
e especulao fundiria ainda parece se constituir numa prtica muito utilizada para a
reproduo e acmulo do capital no contexto brasileiro, com presena forte no controle
sobre a produo do espao urbano e habitacional, que claramente tambm so muito
presentes na cidade do Recife.
Diante desse quadro, esta populao tem sido restringida ento s terras j conquistadas
no territrio urbano, que foram ocupadas e legitimadas ao longo de anos de resistncia.
Em princpio trata-se de territrios urbanos menos valorizados, ou que foram ocupados
quando ainda no despertavam maior interesse do mercado imobilirio.
26
Referimo-nos aos instrumentos do Estatuto da Cidade, para garantir a funo social da propriedade
urbana, trazido na constituio de 1988, e regulamentados no Estatuto da Cidade.
60
2.3. RIQUEZA NA BASE DA PIRMIDE E ACESSO A MORADIA27
Por outro lado, conforme argumentado anteriormente, dentre a populao habitante dos
assentamentos autoconstrudos, boa parte demonstra capacidade de mobilizar recursos
financeiros, tanto para produzir sua moradia (ou adquiri-la) na cidade informal, como
para adquirir outros bens de consumo encontrados abundantemente nesse contexto, tais
como eletrodomsticos, mobilirio, motocicletas ou mesmo automveis.
As questes imediatas que surgem diante dessa observao acima so: Por que os
recursos dessa populao no so utilizados no financiamento de moradias do mercado
formal? E por que a maioria dessa populao no acessa crdito habitacional, como
utiliza outras linhas de crdito de consumo? (tais como na aquisio de mobilirio,
eletrodomsticos, motocicletas ou automveis).
27
Este subttulo remete propositalmente a obra de C. K. Prahalad (2005), que trata de empresas bem
sucedidas direcionados para o mercado de consumo das classes populares.
61
de C. K. Prahalad (2005), destacando a viabilidade econmica de fazer negcios com os
segmentos populares.
Nesse ponto, cabe destacar que alguns dos setores da construo civil - como os
fabricantes e comerciantes de material de construo - j perceberam o peso da
autoconstruo nos seus negcios, que superam o consumo relacionado com o setor
imobilirio formal. Uma pesquisa encomendado por associao empresarial dos
fabricantes de material de construo ABRASMAT junto a diversas fontes (PNAD,
CAIXA, Banco Central, MCidades, e empresas do setor) concluiu que a autoconstruo
representava 77% da produo de novas unidades habitacionais no pas (dados de
2001). Alm disso, 92% do total produzido era autofinanciado, e apenas 6,8% contava
com apoio governamental para ser produzida. (MENDES, 2006). Evidentemente que
nem todo esses nmeros se referem a autoconstruo promovida pela populao de
baixa renda, e menos ainda nos assentamentos informais. Mas os nmeros relativos ao
peso da autoconstruo de forma geral, parecem bem relevantes sobre a (in) capacidade
do setor formal envolver a maior parte da populao brasileira.
Nesse momento, cabe enfatizar aqui o que se entende por crdito habitacional, que
possui caractersticas bem especficas e diferenciadas de outras modalidades de crdito.
Evidentemente que o crdito habitacional direcionado para produo ou aquisio de
28
Documentos como o Plano Nacional de Habitao j trazem elaboraes complexas sobre esta questo,
inclusive considerando a alternativa da autopromoo dentro da poltica habitacional.
62
moradias, e por isso tem origem em fundos criados para essa finalidade29. A origem e a
destinao dos recursos de um financiamento so fundamentais para definir os custos e
prazos que incidem sobre quem acessa esse financiamento. Em princpio, o crdito
habitacional apresentaria condies mais favorveis que outras modalidades de crdito
de consumo, j que promovido com recursos geridos pelo estado, em fundos para
financiar este setor estratgico, conforme j foi analisado aqui.
O crdito habitacional tambm tem implicao direta sobre o uso da terra, que est
vinculada a produo de qualquer moradia. Por esse motivo, a formalizao da posse da
terra um requisito naturalmente necessrio neste tipo de financiamento, seja para
lastrear o prprio crdito, seja para controlar os impactos destes recursos sobre a
produo do espao urbano.
Sobre este segundo aspecto, compreensvel que o poder pblico exera um controle e
direcionamento dos fundos habitacionais para evitar a proliferao e reproduo
indiscriminada dos assentamentos informais. Mas por outro lado, a vinculao do
crdito habitacional com a formalizao da posse (ou propriedade) da terra
inevitavelmente exclui a maioria da populao dos assentamentos informais do acesso a
estes fundos, haja vista o baixssimo percentual de habitantes que possuem este tipo de
documento nesse contexto (confirmada na pesquisa de campo). Dessa forma, a
reproduo dos assentamentos precrios continua se realizando sem apoio financeiro ou
tcnico do poder pblico, o que parece agravar a precariedade destes assentamentos.
29
Atualmente no Brasil h os seguintes fundos de promoo habitacional: FGTS, SBPE, FAR e FDS e
FNHIS. Alm do prprio OGU que tem sido mais direcionado para o FNHIS.
63
Por outro lado, a condio de posse ou propriedade da terra poderia se configurar como
elemento central para lastrear o prprio financiamento habitacional, embora no seja o
nico elemento para justificar, ou para modificar a escassa oferta deste tipo de crdito
para a populao dos assentamentos informais.
Neste ponto, devemos destacar que um dos elementos bsicos em uma operao de
crdito de longo prazo (como o habitacional) a existncia das chamadas garantias
reais, ou seja, de bens que possam ser oferecidos para assegurar o reembolso ao
financiador, no caso de inadimplncia. Comumente, esse tipo de garantia se constitui no
prprio bem adquirido com o financiamento, como um automvel, por exemplo. No
caso da habitao, embora seja at possvel uma separao jurdica entre a edificao e
o seu terreno, na prtica essa separao no plausvel para garantir o financiamento
em terreno cuja propriedade ou posse no esteja formalizada, condio predominante
nos assentamentos populares.
64
Algumas dessas flexibilidades de financiamentos esto estreitamente relacionadas com
o surgimento e desenvolvimento de uma modalidade mais recente de crdito, que ao
mesmo tempo tem sido apresentada como alternativa para as polticas de
desenvolvimento social e econmico nos pases do terceiro mundo. Trata-se do campo
denominado de Microfinanas ou de Microcrdito (o seu produto mais conhecido). Esse
campo tem exercido uma influncia expressiva sobre as instituies financeiras,
inclusive sobre a lgica de financiamento habitacional em pases da Amrica Latina, e
por isso ser analisada a seguir neste texto, juntamente com outras modalidades de
financiamento da autoconstruo.
Mas cabe acrescentar ainda, outro debate relevante que relaciona a irregularidade
fundiria (predominante nos assentamentos informais) e a questo do crdito para a
populao de baixa renda. Referimo-nos aqui as teses do economista peruano Hernando
De Soto, contidas em seu trabalho denominado Os Mistrios do Capital (DE SOTO,
2001, apud CARDOSO 2008). A concepo de De Soto apontada como referncia de
alguns projetos apoiados pelo Banco Mundial na Amrica Latina. Em sntese, a idia
realizar processos amplos e geis de legalizao da posse (ou propriedade) da terra em
ocupaes irregulares localizadas em grandes cidades de pases em desenvolvimento.
Essa formalizao da posse da terra permitiria segundo sua tese, que o grande volume
de recursos investidos pela populao dos assentamentos populares, at ento
invisveis para a economia, pudesse se integrar ao setor formal, e alavancar um
grande volume de crdito para apoiar o desenvolvimento econmico dessa populao.
Essa concepo possui uma lgica atraente do ponto de vista financeiro (para o mercado
de crdito). Mas ela tambm alvo de crticas contundentes de autores e pesquisadores
da Amrica Latina, inclusive apoiadas em pesquisas de campo realizadas nas
localidades onde ocorreram intervenes baseadas nesta concepo (BALTRUSIS,
2007). Pesquisadores brasileiros como Cardoso (2008) e Baltrusis (2007) tambm tem
contribudo com essa crtica, demonstrando que a complexidade da questo fundiria
exige uma interveno muito mais abrangente para promover um efetivo acesso ao
direito cidade e a moradia, do que a simples concesso de ttulos de terra por
decreto (sem acompanhar a urbanizao das ocupaes) supondo que estes documentos
sero convertidos imediatamente em ativos econmicos da populao.
65
Enfim, podemos afirmar que a escassez de crdito habitacional para a populao de
baixa renda no pode ser entendida apenas como uma questo de limites financeiros
dessa populao, mas remete a um quadro bem complexo de acesso ao sistema formal
de direito a cidade no qual est inserido o acesso a terra e aos recursos pblicos para
urbanizao e financiamento habitacional.
No estado de Pernambuco, com base no relato de Souza (1990a), pudemos constatar que
houve um esforo da poltica local de habitao para responder a presso dos segmentos
populares, trazida inclusive por movimentos sociais organizados. A ao daquele
perodo se configurou ento numa combinao de diversos programas (vinculados a
poltica nacional) com diferentes nfases e formas de promoo da autoconstruo, que
67
iam desde o financiamento de lotes urbanizados (PROFILURB), do material de
construo, (FICAM), at a urbanizao completa de assentamentos precrios
(PROMORAR). O que se destaca dessa combinao que ela se referia principalmente
s diferentes formas de apoiar e financiar a autoconstruo, ora com nfase sobre a
oferta de terra com infra-estrutura, ora na aquisio do material de construo, ora na
interveno sobre os assentamentos autoconstrudos, urbanizando e consolidando as
ocupaes informais. Tratava-se de uma complexa combinao de programas para
buscar resultados mais completos e integrados nas intervenes sobre a cidade informal.
Destacando que a cidade informal estava ento em pleno processo de expanso na
regio metropolitana do Recife.
68
Neste ponto, os relatos sobre a dvida assumida ento pelo governo estadual para
responder a estes subsdios (relativo aos diversos programas alternativos), e a cobrana
mnima para as famlias beneficirias (menos de 10% do crdito concedido) nos
fornecem uma indicao sobre a dificuldade deste ente governo estadual assumir o
papel de credor de financiamentos habitacionais, frente ao pblico da cidade informal.
Mesmo que no tenha sido oficialmente o credor (pois o agente financeiro era a
CAIXA), este ente seria sem dvida a parte financeira mais interessada, j que era o
garantidor do crdito, frente a um pblico sobre o qual teria dificuldades de assumir
esse papel.
Por outro lado, a compreensvel presso e demanda social a que estava submetido o
governo estadual, muito mais prximo da populao (do que os gestores do SFH e da
CAIXA), tambm exigiam que este ente assumisse uma parcela grande do subsdio
necessrio para responder ao pblico de baixa renda. O que se acentuava em um
momento de absoluta restrio do governo federal poltica habitacional.
Podemos afirmar ento, que esta postura, era uma estratgia de adaptao do modelo de
financiamento centralizado e empresarial (padro BNH), desenhado para favorecer a
acumulao de capital, que foi usado aqui para viabilizar uma forma de produo mais
descentralizada, buscando responder a demanda de movimentos sociais organizados,
para consolidar assentamentos autoconstrudos.
Cabe destacar ainda o desafio institucional relatado por Souza (1990a, p130), no sentido
de modificar uma estrutura organizacional de governo (recursos humanos e tcnicos)
que tradicionalmente estava voltada para fiscalizar obras realizadas por empreiteiros,
que agora passaria a realizar assistncia tcnica para autoconstruo.
69
Outro impacto importante da ao habitacional do estado naquele momento foi o grande
volume de aquisio de terras, especialmente de terras das ocupaes irregulares, que
foram adquiridas e transferidas para a populao atravs de CDRU. O exemplo mais
expressivo desse tipo de ao foi a aquisio de cerca de 400 Ha nos Morros de Casa
Amarela, realizados sobre forte presso do movimento Terras de Ningum, que se
constituiu em um momento crucial de consolidao deste grande assentamento informal
do Recife, institucionalizado depois como ZEIS, e que abriga atualmente cerca de 200
mil habitantes e mais de 40 mil domiclios em seu interior.
No incio da sua estruturao, este Programa contou inclusive com algum apoio do
Banco Mundial, coerente com a adeso desta instituio as idias de John Turner, e
buscando influenciar a poltica habitacional nos pases da Amrica Latina.
70
moradias, o acesso a terra, neste caso j havia sido conquistado pelas prprias famlias,
atravs das ocupaes informais que se proliferavam na cidade do Recife.
71
construtoras intermediando a produo, e acumulando capital. Mas isso demandava
tambm um aporte de subsdio estatal, atravs do provimento de uma estrutura logstica
de aquisio e entrega dos materiais, e nos servios de assistncia tcnica, assumidas
pelo governo estadual.
Ele muito mais visto como uma ao para reduo de riscos da populao, do que
como um programa habitacional. No entanto, se constitui em uma forma de interveno
e urbanizao da cidade informal, ainda que parcial, e por isso esta inserido no campo
denominado de integrao de assentamentos precrios. Alm disso, o programa utiliza o
componente da autoconstruo assistida, e tambm por isso, julgamos pertinente
analis-lo como uma das formas mais recentes de abordagem do poder pblico
(municipal) sobre a cidade informal, mesmo que sua forma de financiamento seja muito
diferenciada das demais.
Neste caso, a demanda para as aes est muito vinculada s condies de risco
ambiental que acarretam risco de vida para a populao, principalmente por
deslizamentos de terras. O programa realiza intervenes sobre os morros do Recife, um
territrio da cidade informal em avanado grau de consolidao, mas que no resultou
ainda em condies de infra-estrutura no mesmo patamar da cidade formal. O alto grau
de consolidao se reflete principalmente na alta densidade de moradias e habitantes da
regio.
72
Considerando as dificuldades do poder pblico municipal para controlar a expanso
habitacional da cidade informal, (considerando as escassas alternativas da poltica
habitacional), e diante das situaes de risco de vida que a populao dos morros fica
exposta ao reproduzir seu habitat de forma autnoma (com registro de mortes no
perodo de chuvas) o poder pblico municipal estabeleceu uma frente de ao
estratgica para os morros da cidade, baseado em alguns programas de reduo destes
riscos.
Vale esclarecer, que o Programa Parceria estava inserido dentro de uma estratgia mais
ampla de atuao governamental, denominado Programa Guarda-Chuva, criado em
2001 com diversos eixos de atuao, onde se destacam uma proposta de defesa civil
permanente, as intervenes de pequeno porte (Parceria), e as obras de urbanizao de
maior porte (chamadas de estruturadoras). O Programa Parceria responde pelas
intervenes de pequeno porte, baseada em tcnicas alternativas de conteno de
encostas30, que so realizadas com material e assessoria tcnica disponibilizados pela
prefeitura (atravs de empresa de consultoria contratada), e contando com a mo de obra
das famlias (voluntrios ou pagos por esta) sob orientao desta assistncia tcnica.
30
As tcnicas alternativas, aqui apontadas so aquelas que no configuram muros de arrimo tradicionais,
que apresentam alto custo. Trata-se de muros de alvenaria comum, tela argamassada e muros em rip-rap
(solo-cimento ensacado)
73
Parceria, ou que precisam ser encaminhadas para outros programas, haja vista que este
s realiza obras de complexidade tecnolgica mais simples, que possam ser conduzidas
por pessoas que no so profissionais da construo civil, mas que recebem orientao
tcnica especfica. Ou seja, trata-se essencialmente de um programa de autoconstruo
assistida.
Figura 2.1 Obras realizadas pelo Programa Parceria nos Morros do Recife
Fonte- Prefeitura da Cidade do Recife.
74
interessante observar que essa metodologia traz semelhanas importantes com a
abordagem da COHAB-PE na fase dos programas alternativos e origem do BMC (a
julgar pelos relatos aqui apresentados). Ambas se tratavam de autoconstruo assistida,
onde a responsabilidade em fornecer material e assistncia tcnica era do poder pblico,
enquanto a populao trabalhava nas obras sob orientao tcnica governamental.
A estratgia de atuao, o foco e as formas de financiamento deste programas, porm se
apresentam completamente distintos. Sobre o financiamento, cabe destacar que o
programa Parceria tem seus custos cobertos majoritariamente por recursos no onerosos
do poder pblico municipal, que por isso tem grande poder de direcionamento e
definio sobre o seu uso (menor grau de autonomia da populao). A populao, por
sua vez, precisa arcar com custos da mo de obra, usando sua fora de trabalho, ou
contratando pedreiros da comunidade31 (muitos j treinados pela equipe de assistncia
tcnica em obras anteriores).
Destaca-se que este programa no estabelece nenhum vnculo de crdito com as famlias
beneficirias, apesar delas geralmente investirem algum recurso financeiro nas aes. A
ausncia de crdito individual coerente com o entendimento que as intervenes so
realizadas no espao pblico, sob gesto municipal, embora o limite com o espao
privado seja muito tnue nesse contexto (ou at indefinido). Mas o interesse da
populao em resolver problemas to graves e prximos de suas moradias, motiva as
famlias a fazerem investimentos pessoais na consolidao do seu habitat. Os
investimentos em mo de obra correspondem a um processo de autofinanciamento
(poupana prpria das famlias), enquanto os recursos do poder pblico circulam
diretamente para a aquisio dos materiais e remunerao da assistncia tcnica.
Vale registrar que recentemente (2008) a equipe do programa Parceria realizou aes
piloto com intervenes nas prprias habitaes, e no apenas no entorno das casas.
Mas tais aes ainda possuem um alcance muito limitado, muito condicionado pela
capacidade financeira da prefeitura, j que no h articulao deste programa com
outras linhas de ao das demais esferas de governo, especialmente os fundos da
poltica nacional.
31
Em entrevista com tcnicos do Programa, foi relatado que h um percentual alto de famlias que
contratam a mo de obra (ao invs de trabalharem nas obras). Mas esse dado no medido com preciso.
75
O programa Parceria se constitui ento como ao de financiamento pblico para
consolidao da cidade informal, embora no seja direcionado para as unidades
habitacionais, mas apenas para urbanizao (parcial) dos assentamentos, onde recursos
no onerosos so transferidos diretamente para aquisio de material e remunerao de
consultoria especializada.
Pelo que verificamos em campo, este pblico que recebe as intervenes e viabiliza a
mo de obra para o programa Parceria (muitas vezes desembolsando recursos
financeiros), quase no acessa outras alternativas de crdito habitacional.
32
Este quadro data de 2006 e desde ento houve mudanas importantes na Poltica Nacional, como a
criao do PMCMV. Mas em essncia, so usadas quase as mesmas fontes e linhas programticas. As
alteraes consistem mais no volume de recursos e/ou prioridades para alguns programas, do que na
alterao nas lgicas de funcionamento em si.
76
para reformar ou construir moradias dentro dos assentamentos informais, percebemos
que restam poucas modalidades disponveis para isso33.
33
Essa anlise no est explcita no quadro, mas pde ser constatada nos documentos de orientao aos
programas e em consultas aos tcnicos da CAIXA.
77
Apoio ao Poder Pblico Poder pblico, executivo,
para Construo municipal, estadual e DF OGU
Produo de Lotes Habitacional
Urbanizados Carta de Crdito Pessoas Fsicas organizadas
Associativo em entidades associativas FGTS
Apoio ao Poder Pblico Poder pblico, executivo,
para Construo municipal, estadual e DF OGU
Habitacional
Carta de Crdito Pessoas Fsicas organizadas
Associativo em entidades associativas FGTS
Requalificao de Programa de Pessoa jurdica: empresa do
Imveis Urbanos Arrendamento ramo da construo civil (FAR)
Residencial (PAR)
Apoio produo de Pessoa jurdica: empresa do FGTS
Habitaes ramo da construo civil
Urbanizao de Apoio Melhoria das Poder pblico, executivo,
Assentamentos Condies de municipal, estadual e DF
Precrios Habitabilidade de OGU
Assentamentos
Precrios
Habitar Brasil / BID Poder pblico, executivo,
municipal, estadual e DF OGU
Pr-moradia Poder pblico, executivo,
municipal, estadual e DF FGTS
Neste ponto fundamental destacar que uma das formas de proviso habitacional mais
utilizada espontaneamente pela populao de baixa renda das grandes cidades
brasileiras a autoconstruo na cidade informal- se constitui numa alternativa com
acesso muito limitado aos recursos pblicos, a julgar pela restrio programtica que
constatamos neste quadro, e pela investigao de campo realizada(analisada adiante).
Conforme j destacado neste texto, desde 2004 foram estabelecidas condies mais
favorveis para viabilizar a concesso de subsdios atravs do FGTS, com base na
resoluo 460/04 do CCFGTS. Esta forma de subsdio mais recente, denominado
tecnicamente de desconto do financiamento ajuda a explicar inclusive o forte
crescimento do desembolso deste fundo ao longo dos ltimos anos para a populao
com renda abaixo de trs salrios mnimos, especialmente no programa Carta de Crdito
Individual (Grfico 2.3). O termo individual neste caso se refere apenas forma de
contratao do crdito da populao junto a CAIXA, pois na verdade os subsdios tem
se concentrado no formato denominado Operaes Coletivas, cujo nome se refere
forma de organizar a demanda junto ao agente financeiro CAIXA.
34
No podemos desprezar o FNHIS, que se anuncia como fonte de estruturao da Poltica Nacional de
Habitao, mas que ainda possui limitaes por depender essencialmente de aportes do OGU.
79
Grfico 2.3 - Programas Habitacionais FGTS - Contrataes
2007
Apoio a Produo
3,9%
Pro-Moradia
7,4%
Programa Arrend Residencial - PAR
9,3%
Carta de Crdito associativa - CCA
13,2%
Carta Crdito individual - CCI
66,1%
35
Gerncia de Risco de Crdito.
36
Na verdade j houve outras resolues que atualizaram esta, mas mantendo o mesmo princpio de
subsdio. Por esse motivo esse nmero se manteve como jargo para designar as condies de subsdio.
80
documentos e arquivos divulgados por este agente financeiro, em reunies de
divulgao e fomento para possveis entidades organizadoras (CAIXA, 2007).
Os subsdios desta resoluo foram definidos para o pblico com renda familiar entre
R$ 200,00 (duzentos reais) e R$1750,00 (mil setecentos e cinqenta reais), que no
possuam moradia prpria (com propriedade formalizada) e nem tenha tido acesso a
outros benefcios do FGTS, inclusive financiamento habitacional. De forma geral, as
condies de acesso aos recursos so as seguintes:
Mas mesmo com esse alto nvel de subsdio (mais de 85% do investimento em cada
moradia), ainda seria improvvel que pessoas de baixa renda pudessem ter seus
contratos aprovados junto a CAIXA, pois precisariam se submeter s anlises de risco
de instituies financeiras, que normalmente excluem as pessoas de menor renda, ou
com renda informal. Por isso, a alternativa da garantia por cauo se tornou o grande
diferencial do programa, uma vez que os prprios agentes organizadores tm assumido
o papel de garantidor, depositando o valor da cauo (quando so entidades da
sociedade civil) ou vinculando sua receita a essa garantia (quando so entes
governamentais). Assim, a entidade organizadora assume a parte do financiamento que
caberia ao beneficirio final. Na prtica, estes agentes organizadores tm sido
responsveis pela complementao de um subsdio total, pois comumente no realizam
a cobrana da parte caucionada junto aos beneficirios.
37
A definio exata destes valores objeto de alguma controvrsia, segundo a verso do documento
consultado, pois dependem de clculos internos da CAIXA, mas no variam muito dos nmeros aqui
descritos
81
Detalhando um pouco mais esse trmite de acesso aos recursos e subsdios do FGTS,
percebemos que h possibilidades de empreg-lo em habitaes dentro dos
assentamentos informais, inclusive atravs de autoconstruo, conforme indicam os
documentos de orientao da CAIXA.
Mas vale destacar que o uso de sua prpria parte do FGTS pelos trabalhadores (a conta
vinculada) est vedado justamente para as modalidades onde as garantias no envolvem
a vinculao jurdica do imvel (e do terreno), ou seja, para as modalidades mais
acessveis na cidade informal. Na verdade, mesmo havendo possibilidades tericas dos
moradores dos assentamentos populares acessarem os recursos pblicos (subsidiados)
geridos pela CAIXA, na prtica isto muito improvvel (at raro), conforme pudemos
constatar nesta investigao.
Sem dvida, uma das grandes dificuldades de acesso a estes recursos pblicos se refere
ao trmite de aprovao tcnica junto ao agente financeiro CAIXA. Dentro da lgica
atual de tramitao, a CAIXA exige a apresentao dos projetos tcnicos de arquitetura
e engenharia, alm da proposta de mobilizao e organizao social, denominado de
trabalho tcnico social, que so analisadas detalhadamente por este agente financiador.
No caso da cidade informal, uma proposta em grupo (Operaes Coletivas) para
82
produo ou reforma de unidades habitacionais envolveria tantas solues tcnicas
quanto forem o nmero de moradias do grupo, pois cada terreno diferenciado do outro
neste territrio.
83
Grfico 2.4 - Aplicao em Habitao Carta de Crdito
Individual - 2006
12,3%
Imvel Usado
4,1%
Ampliao
17,4%
Aquisio de Terreno e
construo
Cesta de Material de Construo
4,2% Construo
0,2% 61,8%
Imvel Novo
Apesar da sua histria recente, este tipo de crdito tem influenciado muito a concepo
das instituies financeiras no mundo inteiro, modificando alguns paradigmas neste
campo, e por outro lado tem influenciado as estratgias de combate a pobreza de
instituies multilaterais internacionais.
Essa abordagem de Yunus sobre a populao mais pobre se constituiu em uma grande
mudana de paradigma, tanto para as instituies financeiras tradicionais, que tratavam
os pobres como pessoas desprovidas de qualquer interesse para este segmento, como
tambm para o campo do desenvolvimento social, quando prope uma abordagem sobre
os pobres no apenas como pessoas com carncias materiais, mas tambm como
potenciais empreendedores para os quais faltariam apenas oportunidades econmicas,
especialmente crdito com custo adequado para pequenos negcios.
85
precisam apenas de crdito com juros adequados para se inserirem na economia de
mercado, e no tanto de assistncia social. Pode-se observar inclusive que a influncia
do microcrdito (apoiado por agncias internacionais) j atingiu uma ampla repercusso
no mundo inteiro, e mais intensamente nos pases de capitalismo perifrico.
Mas vale destacar aqui que existe atualmente uma aparente confuso entre o conceito de
microcrdito, com outras modalidades de financiamento para pessoas de baixa renda,
como o crdito pessoal ou os consignados, que se referem mais ao processo de incluso
bancria, mas sem dvida representam uma conseqncia da mudana de percepo do
setor financeiro sobre os segmentos populares.
Criao de grupos de aval solidrio, onde vrias pessoas tomam emprstimos juntas
e todas so responsveis pelos crditos concedidos as demais;
Preferncia por conceder crdito a mulheres, que possuem maior compromisso com
a famlia e por isso investem mais adequadamente os recursos;
Anlise das propostas de crdito em campo, visitando as casas dos clientes para
conhecer sua realidade, avaliar a finalidade do investimento e a capacidade de
pagamento dos clientes;
Enfim, foram trazidas diversas inovaes para a atividade de concesso de crdito, que
lhe conferiram outra lgica, muito difcil de ser aplicada por instituies financeiras
tradicionais, e que por isso surgiram novos perfis de instituies, que podem ser
caracterizadas como hbridos de ONGs e instituies de crdito. No Brasil isso se
expressa na regulamentao pelo Banco Central das IMF (Instituies de
Microfinanas), ou mais especificamente das SCM (Sociedades de Crdito ao
Microempreendedor), nas Cooperativas de Crdito, ou ainda na autorizao para que
OSCIPs realizem atividades de microcrdito. Neste sentido parece inegvel que as
idias de Yunus influenciaram decisivamente a concepo tradicional do crdito, no
mundo inteiro.
38
Referimo-nos, por exemplo, as organizaes Cities Alliance (2003) e Habitat para Humanidade, e a
publicao Housing Microfinance (DAPHNIS ; FERGUNSON, 2006)
88
Vale destacar que em publicaes de referencia sobre Microfinanas Habitacional, a
questo da assistncia tcnica no apresentada como um consenso entre os autores
tratados. Isso revela um entendimento destes autores de que os projetos de microcrdito
habitacional no precisam necessariamente contar com assistncia tcnica para orientar
o processo construtivo (ou a mobilizao social). O discurso destas publicaes, como
de outras dedicadas ao microcrdito, se concentra muito no equacionamento da
sustentabilidade financeira das instituies que promovem os projetos, assim como na
eficcia no atendimento do pblico e na oferta dos produtos financeiros adequados. Ou
seja, trata-se de desenhar um novo tipo de negcio para um novo pblico alvo, ainda
que seja um negcio relacionado com o desenvolvimento social e econmico da
populao (DAPHNIS; FERGUNSON, 2006).
89
Mas dentro desse limitado registro de experincias de microcrdito habitacional no
Brasil, apresentamos aqui trs experincias que pudemos investigar pessoalmente,
buscando contribuir para a compreenso da dinmica financeira presente na
autoconstruo na cidade informal.
Essa experincia foi iniciada em meados da dcada de 90, pela ONG Cearah Periferia,
tendo obtido apoio da prefeitura de Fortaleza. As informaes aqui relatadas esto
baseadas principalmente em texto de Silvana Parente (CEPAL, 2003), em dados
contidos no site da ONG Cearah Periferia, da Prefeitura de Fortaleza, e em entrevista
com tcnicos desta ONG, realizadas em 2001 ainda sem os objetivos acadmicos deste
trabalho.
Deve-se destacar que este programa foi iniciado em um momento de extrema restrio
das polticas habitacionais no Brasil, onde a escassez de recursos e alternativas de
financiamento habitacional para a populao de baixa renda eram uma tnica
predominante, em consonncia com a perspectiva neo-liberal que norteava as polticas
pblicas (inclusive sob influncia das agencias multilaterais de desenvolvimento).
91
participar, sendo todos os recursos investidos em material de construo, com prestao
de contas apresentadas pelas famlias (notas fiscais).
Este programa teve incio em 2001, a partir de recursos captados pela ONG Viso
Mundial39 com objetivo de promover melhorias habitacionais para famlias que viviam
em assentamentos informais da Regio Metropolitana do Recife e de Macei.
Por outro lado, as experincias bem sucedidas desta ONG na rea de microcrdito para
pequenos empreendedores, traziam um forte motivador para desenvolver uma
experincia piloto de microcrdito habitacional, nas localidades onde j havia parceria
com organizaes comunitrias, para desenvolvimento de um processo mais amplo de
promoo social.
39
A Viso Mundial uma ONG que atua no Brasil desde 1975, com diretoria brasileira, mas integrante
da confraternidade World Vision International WVI.
92
Formao de um Fundo Rotativo de Crdito para financiar a construo e reforma
de casas para famlias de baixa renda.
93
remoo devido a projetos de urbanizao, ou por estarem localizadas em reas de risco
(encostas, margens de cursos dgua, etc.)
O valor mximo do financiamento para cada famlia era de 10 salrios mnimos, que
precisavam ser reembolsados pelas famlias em at 48 meses com taxa de correo de
1% ao ms. Os recursos eram desembolsados atravs de cartas de crdito para lojas de
material conveniadas, e para pedreiros cadastrados da prpria comunidade. Os prprios
beneficirios se dirigiam aos fornecedores (com a carta de crdito), recebiam e
conferiam o material de construo, autorizavam o pagamento do fornecedor e
contratavam a mo de obra. Sendo todo esse processo acompanhado e orientado pela
equipe de assistncia tcnica, que tambm realizava o acompanhamento das obras, e at
mesmo a recuperao do crdito.
94
Por outro lado, o processo participativo de seleo dos beneficirios (com critrios pr-
definidos) possibilitou o exerccio de gesto responsvel dos recursos do programa,
inclusive para prevenir a inadimplncia e garantir a manuteno do fundo.
Ao longo de cinco anos o programa atendeu cerca de 550 famlias, em trs ZEIS do
Recife (Campo Grande, Jardim Ucha e Caote), no bairro da Charnequinha no Cabo de
Santo Agostinho (RMR), e na Vila Brejal em Macei.
A partir de 2003 o programa foi replicado na cidade de Fortaleza, mas com alcance mais
modesto, atendendo menos de 100 famlias nesta cidade.
40
O brao microfinanceiro da Viso Mundial se converteu em uma OSCIP, denominada ANDE
Agencia Nacional de Desenvolvimento Micorempresarial, buscando se adequar ao novo marco legal
brasileiro que veta para ONGs a realizao de microcrdito com juros maiores do que 1% ao ms.
(BANCO CENTRAL DO BRASIL, 2003)
95
Figura 2.2 - Moradia que recebeu apoio do programa PROHABITE, na ZEIS Caote
(Recife)
Fonte: Viso Mundial
Os projetos relatados nesta seo foram realizados por iniciativa da Associao Habitat
para a Humanidade Brasil (doravante denominada HPH), ONG atuante no Brasil desde
1987 e integrante da organizao global Habitat for Humanity, cujo objetivo esta
relacionado com a promoo habitacional de interesse social em diversos pases do
mundo, tendo presena expressiva na Amrica Latina.
A julgar pelas publicaes realizadas com apoio desta organizao, ela pode ser
considerada uma das promotoras do conceito de microcrdito habitacional na Amrica
Latina. Apesar disso, este tipo de abordagem s foi experimentado por HPH no Brasil
em 2005, com o Projeto Negcio em Casa, e em 2007 com o Projeto Mustardinha.
O Projeto Negcio em Casa foi idealizado para ser implantado na ZEIS Chico Mendes
em Recife, contando com uma articulao bem ampla de instituies na concepo do
projeto, entre elas a UFPE (Projeto Conexes de Saberes) a Universidade Catlica de
Pernambuco (NUAMPO), A ONG Servio de Justia e Paz, alm da Associao de
Moradores de Chico Mendes e a Comisso de Urbanizao e Legalizao desta ZEIS
COMUL. O projeto contou ainda com recursos captados junto corporao
multinacional CITIGROUP e a fundao SELAVIP.
Alm destes valores disponibilizados na forma de crdito, havia o subsdio relativo aos
servios de assistncia tcnica e da prpria gesto do projeto, que foram assumidos pela
ONG promotora, Habitat para a Humanidade.
Havia ainda a previso dos servios de assistncia tcnica serem realizados com apoio
de estudantes de arquitetura da UFPE, alm das atividades educativas conduzidas por
estudantes e profissionais de extenso das duas universidades envolvidas.
98
A partir de um determinado estgio de desenvolvimento desse projeto, decidiu-se alterar
as suas diretrizes de implantao, buscando converte-lo em proposta para ser
apresentado CAIXA, com a perspectiva de obter recursos do FGTS, atravs da
resoluo 460 (apresentada anteriormente nesse texto), mais especificamente pelo
programa Operaes Coletivas, Carta de Crdito Individual.
Em princpio, esta estratgia seria muito interessante para alavancar um grande aporte
de subsdios governamentais ao projeto, justamente para as famlias com menor nvel de
renda, que estavam excludas do microcrdito habitacional na proposta original. O
componente do microcrdito, por sua vez, poderia ser empregado justamente para
viabilizar o valor da contrapartida, ou da cauo financeira exigida pela CAIXA, no
programa Operaes Coletivas. Neste caso a instituio seria apresentada como
entidade organizadora do pblico selecionado para participar do projeto.
Segundo relatos obtidos junto aos tcnicos desta ONG, uma das primeiras dificuldades
encontradas nesta mudana de estratgia, se referia a resistncia apresentada por
tcnicos da GIDUR / CAIXA para enfrentar a anlise de uma proposta que traria uma
grande diversidade de projetos tcnico-construtivos para serem analisados
individualmente. Conforme comentado em tpico anterior, essa resistncia se baseava
inclusive na viso sobre o grau de prioridade que esse tipo de pblico deveria ter:
moradias consolidadas em assentamento informais urbanos.
Vale ressaltar que o projeto estava sendo implementado em uma ZEIS fortemente
consolidada, para a qual j havia projetos de urbanizao sendo implantado, inclusive
99
com abertura de vias, alm da construo de equipamento pblicos realizadas pelo
poder pblico (posto de sade, creches, escola).
Essa alegao oficial dos tcnicos municipais era claramente incoerente com as demais
aes j realizadas pela prefeitura do Recife na mesma ZEIS, tais como a construo de
edifcios pblicos (da prpria prefeitura), abertura de vias, alm da prpria decretao
da rea como ZEIS, ou seja, como rea de finalidade habitacional (supostamente indo
de encontro a uma lei federal). Algumas destas aes foram realizadas inclusive ao
longo da gesto municipal que negou a aprovao dos projetos de reforma. Vale
destacar ainda que todas as moradias a serem atendidas pelo projeto tinham no mximo
dois pavimentos (incluindo o trreo).
Por outro lado, a ampla articulao institucional realizada para estruturao inicial do
projeto no foi capaz de enfrentar a aparente oposio (ou desinteresse) da prefeitura ao
trabalho. O impacto desta dificuldade sobre o processo revelou-se to expressivo que,
diante de outras propostas de trabalho e de canalizao dos recursos desta ONG, o
projeto Negcio em Casa foi deixado de lado e no alcanou resultados junto ao pblico
que pretendia atender na ZEIS Chico Mendes.
41
CENDHEC Centro Dom Hlder Cmara de Estudos e Ao Social, ONG sediada em Recife com
trabalho destacado na promoo do direito a cidade e das crianas e adolescentes.
100
de usucapio coletivo, o que tornava bastante oportuno a realizao de melhorias
habitacionais para consolidar ainda mais as moradias dessa populao.
101
Figura 2.3 Moradia na ZEIS Mustardinha (Recife), reformada com apoio da ONG
Habitat para a Humanidade.
Fonte: Habitat para a Humanidade
Por outro lado, a experincia anterior desta ONG com projetos de melhorias
habitacionais em assentamentos informais revelou grandes dificuldades para captao
de subsdios governamentais de habitao (especialmente a resoluo 460), o que se
torna um forte entrave para replicao da experincia, j que esta captao de subsdios
se constitui em estratgia de atuao da instituio para alcanar metas mais expressivas
de pblico e moradias, com seu oramento.
102
Este projeto acima encerra nossa anlise de experincias de financiamento da
autoconstruo na cidade informal. De forma geral, o que se apreende do conjunto
destas experincias que este tipo de financiamento tem se caracterizado mais como
exceo, do que como alternativa realmente disponvel para os moradores da cidade
informal, e mesmo tendo alcanado alguns resultados relevantes (embora com impacto
limitado), tais experincias no exerceram influncia determinante sobre as polticas
pblicas de habitao.
Este incremento de crdito popular pode ser atribudo, em parte, a difuso do conceito
de microcrdito trazido por Yunus. Mas nesse caso, os objetivos no so promover
desenvolvimento social, mas sim buscar ampliao de mercado (e dos lucros), tanto
para as empresas de crdito como para os comerciantes e fabricantes interessados nas
classes de baixa renda. Neste sentido, buscaram-se novas formas de atingir os setores
populares, ampliando a oferta e levando a negociao do crdito at os consumidores
(dentro das lojas de varejo), alm de criar condies jurdicas para outras formas de
garantias, como as dos emprstimos consignados, onde os riscos de inadimplncia para
os financiadores so praticamente nulos, com o pagamento coletado diretamente junto
instituio responsvel pela renda mensal dos clientes (geralmente rgos pblicos). Na
figura 2.4 podemos verificar a oferta deste tipo de crdito dentro de uma das ZEIS do
Recife pesquisadas neste trabalho.
Mas cabe observar que neste caso, no se trata de um crdito habitacional, mas sim de
crdito de consumo (ou pessoal) que direcionado para realizar melhorias habitacionais
da populao de baixa renda. Isso significa que alm de se limitar aquisio de
materiais de construo (restando os custos da mo de obra), esse tipo de crdito pratica
103
taxas de juros muito superiores aos financiamentos habitacionais tradicionais, que so
viabilizadas por fundos sob gesto estatal.
104
Mais recentemente, a CAIXA tambm tem ampliado a oferta de crdito mais
desburocratizada, junto s lojas de material de construo 42. Para isso tem utilizado
inclusive os fundos habitacionais subsidiados (FGTS). No entanto, as exigncias
cadastrais e de renda para estas linhas de crdito parecem excluir justamente o pblico
que mais demanda este apoio, viabilizando-o s para aqueles com melhores condies
financeiras, e conseqentemente, habitacionais, mesmo dentro da cidade informal.
42
Referimo-nos ao carto de crdito denominado Construcard direcionado para aquisio de material
de construo.
105
3. AUTOCONSTRUO NO RECIFE: NECESSIDADES E
ESTRATGIAS DE MORADIA NA CIDADE INFORMAL
O captulo foi estruturado em trs sees. Na primeira, analisamos alguns dados gerais
sobre as necessidades habitacionais da populao do Recife, a partir de fontes que tem
norteado a formulao das polticas pblicas (FJP, 2006), em confrontao com os
dados especficos sobre a populao e moradias nas ZEIS do Recife, disponveis no
banco de dados do Atlas de Desenvolvimento Humano do Recife (2005) e no Banco de
Dados da ZEIS (BDZEIS, 2005). O objetivo foi analisar e destacar os componentes das
necessidades habitacionais cujo enfrentamento estaria mais relacionado com a produo
por autoconstruo.
Por fim, na terceira seo deste captulo elaboramos uma anlise geral das
possibilidades e limitaes da autoconstruo na cidade informal, e em especial das suas
formas de financiamento, enquanto estratgia habitacional de interesse social para ser
incorporada de forma mais intencional s polticas pblicas.
106
3.1. AS NECESSIDADES HABITACIONAIS DA POPULAO
A questo principal que nos levou a analisar mais detalhadamente os dados das
necessidades habitacionais do Recife foi a percepo de que essa mensurao se refere a
famlias que atualmente vivem em moradias localizadas no contexto urbano, inclusive
nos assentamentos informais consolidados. E contrariando o senso comum, estas
famlias contabilizadas no dficit no vivem necessariamente em moradias rsticas ou
improvisadas em assentamentos totalmente inadequados (como palafitas, por exemplo),
mas incluem tambm um percentual de famlias que vivem nos assentamentos informais
consolidados (como as ZEIS), e que demandam solues habitacionais mais adequadas
ao seu perfil.
107
Encontrar respostas precisas para essa questo uma tarefa que supera o alcance desta
investigao (se que h meios de responder precisamente com os dados existentes).
Mas considerando o pressuposto de que as ZEIS so territrios prioritrios para
consolidao habitacional, buscamos investigar alguns dados que possam apontar para a
identificao dos segmentos das necessidades habitacionais, cuja populao esteja
inserida (vivendo) no territrio das ZEIS, assim como as solues que poderiam ser
resolvidas por autoconstruo dentro dos territrios das ZEIS.
Isso no significa que as solues habitacionais para essa populao devem ser
concretizadas necessariamente dentro dos territrios das ZEIS. Mas os dados da nossa
pesquisa emprica sugerem algumas questes sobre preferncias e formas que a
populao busca responder s suas necessidades de moradia, que merecem ser
analisadas em confrontao com os dados das necessidades habitacionais.
108
favorecer a acumulao do capital nos setores imobilirios e da construo civil. Nas
palavras de Bolaffi:
[...] nem [deixar de] dizer que milhes de brasileiros no caream de melhores
condies habitacionais. Significa apenas que estes como tantos outros
problemas da populao do pas, tm sido formulados falsamente; formulados
no a partir das caractersticas intrnsecas ao problema, mas a partir das
necessidades da estratgia do poder e das ideologias que foram elaboradas
durante os ltimos quinze ou vinte anos. (BOLAFFI, 1982, p40)
Novamente preciso considerar a data destas afirmaes. Mesmo assim, julgamos sua
crtica ainda pertinente e vlida para balizar a anlise das necessidades habitacionais,
especialmente da populao que vive em assentamentos informais, como as ZEIS.
A segunda referncia que trazemos como introduo para nossa breve anlise dos
nmeros relativos s necessidades habitacionais no Recife possui uma abordagem mais
recente, mas que complementa o ponto de vista acima. Trata-se de artigo de Azevedo e
Arajo (2007) que faz uma confrontao entre as metodologias de mensurao do
dficit usada pela Fundao Joo Pinheiro (FJP, 2006) com uma pesquisa recente
conduzida pela Fundao Getlio Vargas de So Paulo (FGV/SP) com apoio do
sindicato da indstria da construo civil daquele estado - SINDUSCON/SP.
109
busca uma forma de mensurao que no aponta exclusivamente para a produo de
novas unidades habitacionais, mas consideram tambm a condio das unidades j
existentes, inclusive as localizadas nos assentamentos precrios, que podem ser
adequadas a partir de outras aes alm da produo de novas moradias. Esta
metodologia resulta na valorizao de polticas complementares a construo de
habitaes, como a urbanizao de assentamentos precrios.
Enfim, apesar das suas limitaes para traduzir as especificidades das necessidades
habitacionais, trabalhando com dados equivalentes para todo o universo brasileiro
(Censo e PNAD - IBGE), a metodologia desenvolvida pela FJP ao longo de mais de
uma dcada, se configura como um instrumento mais adequado para uma poltica
habitacional que pretende integrar os assentamentos precrios, e no apenas produzir
novas unidades habitacionais no mercado imobilirio formal. Mas ainda assim traz um
conjunto de dados que merecem uma leitura cuidadosa para avaliar as respostas
possveis para cada componente das necessidades habitacionais.
110
A Inadequao de Moradias que consiste nas necessidades para melhoria das
unidades existentes, quando estas apresentam algum tipo de precariedade, seja na
prpria edificao, seja na infra-estrutura ou condio urbana (como irregularidade
fundiria). Este segmento tambm tem sido denominado de dficit qualitativo, pois
se refere mais diretamente (falta de) qualidade das moradias existentes, mas que
podem ser adequadas. No implicam necessariamente na construo de novas
unidades habitacionais.
Desta forma, o Dficit Habitacional Bsico consiste no somatrio dos totais relativos a
domiclios improvisados, domiclios rsticos e a coabitao familiar. Este ltimo
componente se refere s famlias conviventes secundrias (quando duas famlias vivem
numa mesma casa) e os cmodos (quando uma famlia vive em uma parte da casa
alugada ou cedida).
111
Cmodos alugados ou cedidos: famlias que moram em quartos ou cmodos
alugados ou cedidos usando de forma comum reas de acesso e equipamentos
sanitrios, com ausncia de privacidade.
Famlias conviventes: quando mais de uma famlia composta por pelo menos duas
pessoas (famlias conviventes secundrias) residem no mesmo domiclio da famlia
considerada principal.
nus excessivo com aluguel: considera as famlias, com renda familiar at trs
salrios mnimos, que comprometem 30% ou mais de sua renda com pagamento de
aluguel.
112
merecem ser analisados, pois cada um deles pode significar diferentes formas de
responder as necessidades habitacionais, que interessam analisar aqui.
Por outro lado, parece evidente que uma soluo mais abrangente para populao que
vive em moradias rsticas (13% do dficit) no poderia estar baseada em projetos de
reassentamento desta populao para conjuntos habitacionais tradicionais, exceto para
as moradias assentadas em locais totalmente inapropriados, sobre o que no dispomos
de uma mensurao exata. Neste sentido, a autoconstruo aparece como uma das
43
No se deve confundir material improvisado (em moradias rsticas) com moradias improvisadas.
113
respostas possveis para a demanda do dficit relativa aos domiclios rsticos,
especialmente quando localizados em terrenos consolidados dentro das ZEIS.
Neste ponto, vale a pena destacar novamente uma questo apontada no incio desta
seo: a mensurao do dficit no indica onde se localizam as moradias que precisam
ser adequadas ou substitudas, nem as famlias que precisam de novas moradias.
Embora nos parea um dado difcil de investigar em termos estatsticos, essa localizao
no contexto intra-urbano seria muito relevante para elaborar solues adequadas para
cada tipo de demanda habitacional.
Outro elemento que tambm se destaca no quadro 3.1 o componente com maior peso
no dficit bsico, que so as famlias conviventes. O peso deste componente pode ser
melhor avaliado observando o grfico 3.1 abaixo.
10% Cmodos
Domiclios Rsticos
Improvisados
Fonte: Fundao Joo Pinheiro. Banco de Dados Dficit Habitacional Brasil 2005. Adaptao do
autor.
Estas famlias atingem mais de 75% do dficit e mais de 11% do total de domiclios
particulares permanentes da cidade. Para efeito de anlise, esse dado geralmente
somado com o nmero de famlias que vivem em cmodos, formando o total relativo
coabitao familiar. No caso do Recife, a soma total da coabitao para o ano 2000
(segundo FJP) era de 49.693 moradias, representando 85% do dficit bsico e 13,3% do
total de domiclios particulares permanentes.
Vale destacar que existe um forte questionamento entre diversos pesquisadores acerca
da pertinncia de se considerar todas as famlias conviventes secundrias como
114
integrantes do dficit habitacional. Entende-se que h um percentual destas famlias
conviventes que esto nesta condio voluntariamente, ou seja, nem todos desejam
constituir um domiclio separado, distante dos demais parentes com os quais coabitam,
embora seja muito difcil mensurar de forma estatstica e precisa o percentual de
coabitao que deve efetivamente integrar o dficit (AZEVEDO; ARAJO, 2008).
Novamente, cabe questionar o quanto dessa demanda est inserida nos territrios das
ZEIS. Para nos aproximar dessa resposta buscamos os dados sobre a estratificao
desses nmeros (famlias conviventes) por faixa de renda e, ao mesmo tempo,
confrontamos com as informaes disponveis sobre os nveis de renda predominante
nas ZEIS, considerando que nestes territrios (ZEIS) vive 41% da populao do Recife
em aproximadamente 39% dos domiclios da cidade (censo 2000).
Segundo os dados da FJP (quadro 3.2 abaixo), as famlias conviventes urbanas com
renda mensal abaixo de trs salrios mnimos representam quase 81% desse
componente do dficit. Somando o percentual das famlias com renda mensal at cinco
salrios mnimos, o valor atinge 89% desse componente do dficit.
Por outro lado, os dados do quadro 3.3 abaixo, sobre renda nas ZEIS do Recife
(destacando algumas ZEIS selecionadas), deixam claro que uma parte expressiva da
populao destes assentamentos possui renda abaixo de dois salrios mnimos
(incluindo as famlias sem renda). Contabilizando os chefes de famlia com renda at
cinco salrios mnimos o percentual atinge quase 93%, conforme apresentado no quadro
3.3 abaixo44.
44
O recorte de renda usados pela poltica habitacional (0 a 3 salrios mnimos) difere um pouco dos
recortes do Censo usado na elaborao do Atlas de Desenvolvimento Humano do Recife.
115
Apesar das diferenas de recorte (nas faixas de renda) e enfoque (de renda familiar ou
do chefe de famlia) a confrontao entre os dois quadros apresentados acima, deixa
claro que a espacializao do principal componente do dficit habitacional bsico as
famlias conviventes indica que os territrios das ZEIS abrigam uma parte muito
expressiva desse dficit.
A questo das famlias conviventes localizadas nas ZEIS pode suscitar uma reflexo
ainda mais cuidadosa, se considerarmos as indicaes de alguns estudos mais recentes,
avaliando que percentual total das famlias conviventes no representa necessariamente
uma demanda por novas habitaes (AZEVEDO; ARAJO, 2008). Por outro lado,
conhecendo a realidade das ZEIS, no se pode desconsiderar que os domiclios nessa
condio (coabitao) muito provavelmente possuem uma densidade de habitantes por
moradia bem alta, demandando no mnimo uma ampliao do nmero de cmodos.
Nesse sentido, as respostas mais evidentes para esse segmento da demanda habitacional
- famlias conviventes em assentamentos informais consolidados aponta claramente
para as solues alternativas, incluindo ampliao e melhoria das moradias j existentes,
para adequ-las s necessidades das famlias multiparentais urbanas. Evidentemente que
este tipo de interveno se adqua muito bem metodologia da autoconstruo. Nessa
perspectiva, podemos entender melhor por que essa soluo j amplamente usada
neste contexto: verticalizao das moradias existentes (construo sobre lajes das
casas), ou nas reas livres dos lotes de familiares. Tambm evidente que a soluo
acima no pode ser generalizada para todos os assentamentos informais, que apresentam
diferentes caractersticas urbansticas, de adensamento, geomorfolgicas, de infra-
estrutura, etc. Mas podemos observar que em diversos assentamentos informais
consolidados da cidade do Recife, esta soluo apresenta vantagens evidentes em
116
relao a produo de novas habitaes em conjuntos habitacionais, pelo menos para
atender as famlias multiparentais de baixa renda que desejam (ou necessitam) viver em
moradias prximas ou mesmo integradas a de seus parentes, como as moradias
construdas sobre a laje de casas de familiares.
117
No perfil do dficit qualitativo contido no quadro 3.4 destaca-se, sobretudo o
componente relativo carncia de infra-estrutura. O total de domiclios sem algum dos
servios de infra-estrutura mais de trs vezes superior ao dficit habitacional bsico
total.Isso indica que a promoo de infra-estrutura demanda uma prioridade maior para
a ao estatal do que mesmo a produo de novas unidades habitacionais. Embora haja
implicaes diferentes em relao s fontes de recursos e aporte de subsdios, conforme
analisados anteriormente.
Mas a percepo (ou deduo) de que as ZEIS concentram uma grande parte dos
domiclios com estes tipos de inadequao adensamento excessivo e ausncia de
119
banheiro - tambm se baseia no detalhamento do perfil de renda desta demanda (dados
da FJP), analisada em confrontao com o perfil de renda das ZEIS.
O detalhamento por renda destes componentes do dficit est apresentado nos quadros
3.6 e 3.7 abaixo. O perfil de renda das ZEIS est representado no quadro 3.3 (em pgina
anterior).
Enfim, o que se pretendeu evidenciar com a anlise realizada ao longo desta seo que
a demanda habitacional da cidade do Recife possui caractersticas bem especficas, que
no podem ser respondidas exclusivamente com a produo de novas moradias, nem
com aes exclusivamente de urbanizao dos assentamentos precrios. Ao mesmo
tempo, buscou-se destacar que uma parte muito significativa destas demandas indicam a
viabilidade e adequao para serem respondidas atravs de autoconstruo.
Claro que o equacionamento mais amplo dessa demanda exigiria uma anlise mais
integrada com a dinmica dos demais municpios que compem a regio metropolitana,
tarefa que tambm supera o escopo desta dissertao. No entanto, as especificidades das
necessidades habitacionais apresentadas acima, e complementadas com as informaes
120
da prxima seo sobre a pesquisa domiciliar em algumas ZEIS, evidenciam que h um
espao muito relevante na poltica habitacional para ser ocupado pela autoconstruo.
fundamental ressaltar que o espao que julgamos que deveria ser dado
autoconstruo no se trata apenas de permitir a autonomia da populao para responder
a suas necessidades habitacionais nos territrios que j conquistou (como j acontece
amplamente). Para que a autoconstruo pudesse ocupar adequadamente o seu espao
na poltica habitacional seria necessrio que ela contasse com apoio de assistncia
tcnica, de financiamento adequado, alm de ser complementada pela infra-estrutura,
equipamentos e ordenamento dos espaos pblicos (urbanizao), que esto fora do
alcance direto da populao.
O processo de seleo das ZEIS onde realizamos a pesquisa de campo foi baseado em
dois tipos de critrios principais. Um critrio preliminar, mas importante, se refere ao
nosso contato pessoal com pessoas das comunidades a serem pesquisadas, para
121
viabilizar apoio operacional local, ou seja, condies de acesso, segurana e um nvel
aceitvel de receptividade das famlias para a pesquisa domiciliar. Neste ponto, a
vivncia anterior em trabalhos realizados em algumas ZEIS do Recife foi um trunfo
importante para definio das localidades pesquisadas.
Neste momento da pesquisa, pudemos observar um fato bastante interessante para nossa
reflexo: algumas ZEIS apresentaram um incremento forte no nmero de domiclios, e
ao mesmo tempo, uma estabilizao da populao (ver quadro 3.8 abaixo). Ou seja,
houve um incremento de domiclios que no corresponde ao incremento de populao.
122
Este incremento de moradias nas ZEIS (que de forma geral no sofreram ampliao nas
suas reas) indica que foram construdas novas unidades no interior destes
assentamentos, pelo menos ao longo da dcada passada (1991 a 2000). Neste sentido,
identificamos que as ZEIS Casa Amarela, Mangueira e Mustardinha (selecionadas para
aplicao da pesquisa de campo), apresentaram crescimento populacional negativo na
dcada de 1990 (-1,7%, -3.2% e -0,5%, respectivamente), enquanto o crescimento de
domiclios alcanou valores prximos a 40% (44,2%, 37,4% e 45,2%, respectivamente).
Estes dados foram interpretados aqui como indcio da presena de autoconstruo nestas
ZEIS, como nas demais que apresentam um incremento de moradias significativo, seja
da autoconstruo promovida pelo poder pblico uma vez que esse incremento de
moradias na dcada de 1990, pode ser reflexo da Poltica Estadual de Habitao (com o
Banco de Materiais de Construo descrito em captulo anterior), seja da autoconstruo
123
promovida de forma autnoma pela populao. Estes novos domiclios podem significar
inclusive o desdobramento de moradias para abrigar famlias que viviam em
coabitao, reforando uma das hipteses analisadas neste texto.
Outra informao importante contida no quadro 3.8, que refora hiptese de reduo da
coabitao nas ZEIS, que houve uma reduo na mdia de moradores por domiclio
nestas ZEIS, o que nos leva a deduzir que provavelmente estes novas habitaes foram
produzidas para (e pela) populao que j vivia neste territrio, provavelmente
buscando reduzir a densidade nos seus domiclios (em coabitao, por exemplo).
Observando estes dados acima, e baseado nos demais critrios descritos, as ZEIS
definidas para a pesquisa de campo foram: Mustardinha, Mangueira, e Casa Amarela.
Considerando, porm que a ZEIS Casa Amarela possui uma rea extremamente grande,
contendo em seu interior cerca de 17 bairros e uma populao superior a 190 mil
habitantes, focamos a pesquisa em apenas um dos bairros que integram o territrio desta
ZEIS: Brejo da Guabiraba, onde havia contato com tcnicos de um projeto social, que
puderam colaborar na aplicao dos questionrios.
124
No entanto, as limitaes operacionais da nossa pesquisa de campo apontaram para
adotar uma amostragem de carter no-probabilstica, o que significa que ela no pode
ser generalizada de forma geral para todas as ZEIS. No entanto, a amostragem adotada
tambm define um nmero de unidades segundo critrios de similaridade em relao
aos demais domiclios das ZEIS do Recife.
Os nmeros e percentuais apresentados nos grficos desta seo no devem ento ser
interpretados de forma conclusiva sobre o universo em anlise. Trata-se apenas de uma
aproximao das caractersticas de parte deste universo, buscando reproduzir a dinmica
das ZEIS de forma mais ampla.
125
Figura 3.1 Mapa de Localizao das ZEIS do Recife e da Pesquisa de Campo.
Fonte: Observatrio-PE com reelaborao do autor
126
3.2.2. Breve Caracterizao das ZEIS Objeto de Pesquisa
Apresentamos nesta seo uma breve caracterizao das reas objeto da pesquisa, que
busca ampliar o entendimento dos resultados dos questionrios aplicados, apresentados
no seo 3.2.3.
A ZEIS Casa Amarela foi institucionalizada junto com as primeiras ZEIS do Recife
desde 1983 (Lei Municipal do Recife no. 14.511/83), embora no participe do sistema
de planejamento e gesto das ZEIS (PREZEIS), , uma vez que no constituiu sua
Comisso de Urbanizao e Legalizao - COMUL, como prev a Lei Municipal do
Recife no. 14.947/1987, que instituiu o Plano de Regularizao das ZEIS PREZEIS.
Desse modo, no participa de forma efetiva (com representantes compartilhando
deliberaes e recursos) da gesto das ZEIS do Recife.
Ela abrange na verdade uma grande regio com predominncia de morros, contendo
mais de 100 comunidades, dispostas em 17 bairros que somam 895 ha. O processo de
ocupao dos morros da Zona Norte remonta as dcadas de 30 e 40 quando muitas
famlias foram expulsas dos bairros centrais pela Liga Social contra o Mocambo. Mas
seu adensamento se intensificou muito na dcada de 70, quando a regio foi palco do
movimento Terras de Ningum46.
45
Os dados sobre este Bairro foram coletados principalmente no Atlas de Desenvolvimento Humano do
Recife (PNUD e PCR, 2005).
46
Este movimento conquistou a Regularizao Fundiria para mais de 20 mil famlias na regio, de forma
pioneira e histrica no Brasil, e com apoio das Comisses de Justia e Paz, fundadas por Dom Hlder.
127
Segundo os dados do Atlas de Desenvolvimento Humano do Recife, o bairro de Brejo
da Guabiraba abrigava 11.362 habitantes vivendo em 2711 domiclios (censo 2000), em
um territrio com 0,9 Km2, o que resulta na densidade demogrfica de 15.149
habitantes/Km2. Estes dados acerca do bairro esto construdos sobre um recorte
territorial de carter mais administrativo (poder pblico municipal), pois do ponto de
vista da populao, este bairro est muito integrado com pelo menos trs bairros
vizinhos: Brejo de Beberibe, Nova Descoberta e Crrego do Jenipapo. Interessante
observar que para a populao local, a denominao predominante do bairro apenas
Guabiraba, enquanto a regio oficialmente delimitada por Guabiraba (pela Prefeitura)
recebe outras denominaes (Aritana, Stio dos Macacos e Bola na Rede).
Brejo de Guabiraba, assim como os bairros vizinhos (ao sul e sudeste), se caracterizam
pela predominncia de terrenos em reas de morros, embora o bairro j esteja na rea
mais prxima bacia do Rio Beberibe, que justifica sua denominao como brejo,
sendo tambm uma regio onde se disseminou a produo artesanal de plantas
ornamentais, ao lado de seu bairro vizinho, Brejo de Beberibe.
128
O incremento populacional (e de domiclios) nesta regio de morros resultou em
situaes de risco de deslizamentos de terras e desabamentos. Por isso, esse bairro
foco da ateno da defesa civil municipal, e tambm dos programas de intervenes
preventivas, como o Parceria nos Morros do Recife (analisado em captulo anterior).
Embora haja um percentual alto de moradias com acesso a infra-estrutura bsica (gua,
energia eltrica, coleta de lixo, escolas), evidente que ainda existem deficincias
graves em relao a outros aspectos da infra-estrutura como coleta de esgoto
(inexistente) e drenagem (ainda deficiente em relao ao contexto).
A alta densidade habitacional expressada nos nmeros acima pode ser verificada
tambm na visita de campo, onde observamos a escassez de espaos livres de uso
pblico, e ruas muito estreitas em relao ao volume intenso de trfico de veculos. Essa
alta densidade tambm se revela na ocupao de reas muito ngremes das encostas dos
morros, onde a populao busca responder a sua demanda habitacional promovendo
autoconstruo de moradias nas reas livres dos terrenos de familiares ou ainda
desocupadas (justamente porque oferecem maiores riscos de deslizamentos). A viso
desse ambiente urbano pode ser observada nas figuras 3.3 e 3.4 contendo imagens
tpicas deste bairro.
Os dados deste bairro indicam que ele apresentava renda mdia dos chefes de famlia
superior a 1,5 salrio mnimo, no ano 2000, possuindo um nvel de consolidao maior
do que alguns outros bairros do entorno, pois se encontra no limite de uma regio de
expanso urbana informal. Percebe-se, porm que h uma circulao financeira e um
volume relevante de investimentos em obras de reforma e ampliao das moradias. Os
dados que expressam esse adensamento de moradias (ainda na dcada de 90) pode ser
verificado no quadro 3.8, que apresenta o crescimento de domiclios (56,0%) muito
maior que o crescimento da populao (10,6%).
129
Figura 3.3 Vista dos Morros de Casa Amarela / Brejo da Guabiraba.
Fonte: Foto do Autor.
A ZEIS Mustardinha foi instituda como tal desde 1983, junto com as primeiras ZEIS
do Recife (Lei n0 14511/1983), embora tivesse recebido inicialmente o nome de ZEIS
Jiqui / Remdios, sendo denominada Mustardinha na reviso da Lei do PREZEIS (Lei
n.16.113 de 1995).
A ZEIS est localizada em parte do bairro que lhe d nome e parte nos bairros de
Afogados e Bongi (na Microrregio 5.1). O assentamento est situado em uma regio de
plancie na Zona Oeste do Recife, ocupando o que originalmente eram terrenos
alagadios. Ao longo dos anos, a regio foi sendo gradativamente aterrada e suas guas
drenadas em direo ao Canal do ABC, integrante da bacia do Rio Capibaribe. A rea
ainda cortada por outro curso de gua, o canal do IPA.
Esta ZEIS possui uma condio privilegiada em relao acessibilidade urbana, pois
est situada entre algumas vias importantes da cidade, como a Avenida Abdias de
Carvalho, ao Norte; a Estrada dos Remdios, ao Leste; a Rua 21 de Abril, ao Sul, e a
Avenida General San Martin, ao Oeste. Internamente, a principal via da ZEIS a
Avenida Manoel Gonalves da Luz, que o cruza no sentido Norte/Sul. Mas ela tambm
margeado pela Estrada do Bongi, ao Norte. (Ver figura 3.5)
47
Os dados sobre as ZEIS Mustardinha e Mangueira foram coletados no BDZEIS (2003), no Atlas de
Desenvolvimento Humano do Recife (PNUD, 2005) e em pesquisa realizada pela ONG CENDHEC e
Habitat (2007). Estes documentos por sua vez continham informaes coletadas pela SEHDUR (Governo
PE), URB-Recife e FIDEM.
131
pela COHAB/PE, mas a condio de irregularidade ainda permaneceu predominante na
maior parte das moradias da comunidade.
Apesar da ocupao deste assentamento ter sido gradual, ao longo das dcadas mais
recentes pode-se contatar uma intensificao desse processo, com a ocupao dos
miolos das quadras e reas livres dos lotes. Esse adensamento de moradias se reflete
inclusive nos dados do quadro 3.8 que apresenta incremento de moradias (45,2%), no
acompanhado por incremento populacional, que por sua vez negativo (-0,5%), o que
sugere tambm o desdobramento dos domiclios de famlias que viviam em coabitao.
Desde 2008, a ONG Habitat para Humanidade vem desenvolvendo um projeto piloto de
microcrdito habitacional, que disponibilizou assistncia tcnica e financiamento para
realizar reformas para 19 famlias deste assentamento (projeto j analisado aqui).
133
Figura 3.7 Moradias na ZEIS Mustardinha.
Fonte BDZEIS
134
3.2.2.3 ZEIS Mangueira.
Este assentamento tambm foi institucionalizado como ZEIS desde 1983 (Lei n0
14511/1983), mas teve sua rea de abrangncia ampliada na reviso do PREZEIS
promovida (Lei n.16.113 de 1995).
A principal via para o escoamento das guas do assentamento o Rio Jiqui, que d
nome zona de proteo ambiental ZEPA - localizada ao lado desta ZEIS.
135
O grau de consolidao do assentamento se reflete nas intervenes urbansticas que
tm sido realizadas na rea, que incluem desde a abertura, pavimentao e drenagem de
ruas, construo de habitaes (reassentadas), mas principalmente a implantao do
sistema de esgotamento sanitrio, em conjunto com o da ZEIS Mustardinha. Esta
interveno (de saneamento) teve incio desde a dcada de 90, mas foi interrompida e
retomada somente a partir de 2001, sendo concluda recentemente, de forma integrada
com a interveno na ZEIS Mustardinha. A figura 3.9 apresenta a viso de uma rua
tpica desta ZEIS.
136
3.2.3. Caracterizao das Moradias Autoconstrudas nas ZEIS Pesquisadas
Apresentamos nesta seo uma anlise dos resultados trazidos pela pesquisa domiciliar
aplicada nos assentamentos acima descritos. O questionrio utilizado na pesquisa de
campo, contendo as 41 questes e suas alternativas de resposta, pode ser consultado
entre os anexos deste trabalho, pois trazemos aqui apenas a sntese dos resultados
considerados mais relevantes para nossa anlise.
Neste aspecto, o perfil geral das famlias visitadas revela uma condio ligeiramente
inferior ao que apresentado nos dados mais abrangentes do IBGE para estes
assentamentos. Isso parece indicar mais o perfil das moradias visitadas, do que uma
condio geral das reas. De qualquer forma, o perfil de renda mais baixa at refora
alguns dos pontos mais crticos da pesquisa, sobre a capacidade de investimento da
populao em autoconstruo, apesar da sua baixa renda.
O resultado das perguntas relativas a estes aspectos esto apresentados nos grficos a
seguir, em que os principais pontos destacados so:
Cerca de 60% das famlias visitadas tem renda mensal de um salrio mnimo,
enquanto 1/3 delas tem renda entre um e dois salrios mnimos. (Grfico 3.2) Isso
retrata um perfil geral de renda baixa, embora os dados sobre investimentos na
moradia (apresentados adiante) demonstrem uma circulao financeira relevante
entre essas famlias.
137
Em 30% das moradias visitadas h mais de cinco pessoas vivendo na mesma casa, o
que se aproxima do percentual de 34% de famlias que responderam que viviam em
coabitao48 (Grfico 3.3).
5% 2%
66% 34%
Sim.
No
48
O banco de dados desta pesquisa no permite o cruzamento do nmero de pessoas com o nmero de
cmodos, que poderia indicar o percentual de famlias que vivem em coabitao.
138
O outro aspecto destacado para contextualizar a anlise da pesquisa, se refere ao padro
das moradias visitadas e os principais servios de infra-estrutura. A seqncia de
grficos a seguir (3.4 a 3.13) traz uma sntese das condies destas moradias.
26% De 3 a 4 pessoas
50% De 5 a 7 pessoas.
Mais de 8 pessoas.
14% 14%
Tem at 3 cmodos.
Tem de 4 a 6 cmodos.
72%
Tem de 7 a 10 cmodos.
49
Para confirmar essa leitura seria necessrio fazer o cruzamento das respostas de diferentes questes,
que no foi possvel com o banco de dados disponvel.
139
Grfico 3.6 - Nmero de pavimentos da casa.
11% 2%
Tem s um pavimento
87%
Tem 2 pavimentos.
A anlise dos grficos indica tambm que o padro geral das moradias destas
localidades as exclui da classificao de moradias rsticas (segundo o conceito do
dficit habitacional), o que se alinha aos ndices desse componente no dficit
habitacional oficial (do Recife). Alguns elementos encontrados em grande parte das
moradias pesquisadas, como paredes com material de alvenaria rebocado (88% no
Grfico 3.7), o piso em cermica (49% Grfico 3.8) e a laje de concreto (25% no
Grfico 3.9), at reforam a impresso geral que h um volume relevante de recursos
investidos pela populao destes assentamentos nas suas moradias, conforme
confirmaremos com outros dados adiante.
140
Grfico 3.8 - Material do piso da casa?
2%
Terra batida.
49%
Cimentado.
49%
Cermica.
25% 22%
Telhas de fibrocimento ou metlicas sobre
estrutura de madeira ou outro material.
141
Grfico 3.10 - Existncia de banheiro na moradia?
5% 2%
8% No tem banheiro.
85%
Tem banheiro, mas sem gua encanada.
Outro.
6%
94%
Ligao irregular (clandestina).
Ligao regular.
142
Observamos tambm que a maioria das moradias da amostra apresentou condies de
acessibilidade para carros, sendo quase metade por vias pavimentadas. (Grfico 3.13).
3% 49%
48%
Via de carros pavimentada.
143
financeira (rentabilidade) do investimento habitacional da populao na cidade
informal, que neste caso at recuperada (pelo menos parcialmente) na forma de
aluguel.
Prpria
Cedida
71%
Outra situao
26% 22%
at R$100
De R$100 a R$232
52%
Entre R$232 e R$465
144
Grfico 3.16 - Estimativa de valor investido na casa desde 2003.
No investiu nada
13%
26%
Investiu menos de R$1.500,00
4%
Investiu entre R$1.500,00 a
R$5.000,00
Investiu de R$5.000,00 a
R$15.000,00
16% Investiu de R$15.000,00 a
R$30.000,00
19% No sabe quanto foi investido
22%
Fonte: Pesquisa direta do autor
2% No investiu ou no sabe
33%
55%
Na compra da casa
Na construo da casa
Outro dado muito relevante para esta pesquisa de que quase um tero (32%) das
famlias pesquisadas fizeram investimentos para construir ou ampliar a casa onde vivem
atualmente, sendo que 42% fizeram investimentos superiores a R$1.500 (mil e
quinhentos reais) nos ltimos 6 anos50, valor que tambm relevante para avaliar
capacidade de investimentos desse pblico de baixa renda. Destaca-se ainda que 20%
realizaram investimentos superiores a R$5.000 (cinco mil reais) desde 2003, sendo que
a maioria (55 %) investiu em obras de reforma ou ampliao da casa. (Grfico 3.17),
com investimentos concentrados na melhoria e/ou ampliao da moradia (Grfico 3.16).
50
Julgamos que esse horizonte de tempo estava ao alcance da memria financeira das famlias, e tambm
correspondia ao marco de mudanas importantes na poltica habitacional (Governo Lula).
145
Conforme podemos observar no grfico 3.18, quase um quinto desse pblico (19%)
adquiriu a casa j pronta, revelando a dinmica do mercado imobilirio informal. Outro
quinto do pblico (cerca de 20%) recebeu a casa como herana, o que foi indicado como
principal informao complementar da alternativa outra forma contida no
questionrio. Um percentual muito pequeno (3 %) indicou o recebimento da casa por
programa governamental (subsdio total), o que se explica pela incluso de um nico
conjunto habitacional (Paulo Cavalcanti) na rea de pesquisa em Brejo da Guabiraba.
Mesmo assim, podemos formular algumas concluses nesse aspecto. A principal delas
sobre a predominncia do autofinanciamento como soluo financeira nesse contexto,
onde as famlias usam suas poupanas pessoais para construir ou reformar as moradias,
mas mesmo assim conseguem alcanar os nveis de investimento apontados acima, que
julgamos surpreendentes para uma faixa de renda to baixa.
51
A falha na coleta dessas respostas pode tambm estar relacionada com o treinamento insuficiente dos
pesquisadores de campo.
146
Dentre as outras formas de financiamento apontadas, destacam-se os bancos,
financeiras, ou as lojas de material de construo (que geralmente intermediam as
financeiras). Esse dado confirma um ponto discutido anteriormente, sobre o crescente
interesse do setor financeiro no pblico de baixa renda. Mas importante ressaltar que
as taxas de juros praticadas aqui so muito superiores aos crditos habitacionais
vinculados aos fundos pblicos, fazendo com essa populao pague juros muito
superiores aos moradores da cidade formal, revelando uma forte contradio sobre a
concesso de subsdios pblicos da poltica habitacional.
Observamos ainda que apesar de uma parte destas reas terem sido contempladas por
programas de financiamento de autoconstruo (Banco de Materiais de Construo em
147
Brejo da Guabiraba) esta alternativa apareceu muito discretamente no levantamento.
Isso parece refletir o curto horizonte de tempo relatado no levantamento (6 anos),
quando este programa j estava em sua fase de declnio.
148
Para ampliar a leitura sobre a questo do financiamento habitacional nestes
assentamentos, destacamos ainda os dados apresentados nos grficos seguintes, sobre a
relao da populao com documentos de posse ou propriedade da terra. Note-se que a
forma de levantar essa informao se diferencia do IBGE (usada no clculo do dficit),
ou seja, no questionamos se o terreno ou casa eram prprios, mas sim o tipo de
formalizao de propriedade que dispem, e a utilizao que fizeram dessa
documentao. (Grficos 3.22 e 3.23).
149
No aspecto da regularizao fundiria apresentado nos grficos 3.22 e 3.23, pudemos
constatar que apesar dos importantes movimentos de regularizao fundiria que
ocorreram nestes assentamentos (especialmente Casa Amarela que foi palco do
movimento Terras de Ningum), essa conquista no tem se expressado no exerccio
efetivo do direito terra, pelo menos para acesso a financiamentos habitacionais que
poderiam ser lastreados pela posse formal52.
As questes seguintes que levantamos na pesquisa de campo, diz respeito aos vnculos
da populao com seu bairro e com a prpria moradia. Alm disso, questionou-se sobre
as perspectivas (pretenses) de mudana de bairro ou investimento na melhoria das
habitaes, assim como as formas pretendidas de alcanar os recursos para essa
finalidade. Buscou-se levantar estas questes verificando o tempo de moradia das
famlias na prpria casa e no bairro, alm de questionar a pretenso de mudana de
moradia, ou de investimentos na prpria casa.
Do conjunto de questes sintetizadas nos grficos 3.24, 3.25 e 3.26, destaca-se que a
maioria das famlias (54%) vive h mais de 15 anos na moradia atual (Grfico 3.24), e a
grande maioria (80%) vive h pelo menos 15 anos no mesmo bairro (Grfico 3.25). Ao
mesmo tempo os dados indicam que a grande maioria no pretende se mudar de bairro
(ou de regio da cidade), mesmo que desejem mudar de casa (Grfico 3.26). Trata-se,
portanto de uma populao muito consolidada e ligada ao local onde vivem.
52
Embora a regularizao nas reas de morro tenha se efetivado atravs de CDRU, cujo uso para fins de
financiamento habitacional no aceito de forma consensual.
150
Grfico 3.24 - Tempo de moradia na casa atual.
8%
57%
23% Menos de 1 ano.
De 6 a 14 anos.
8%
1%
80% 11%
Menos de 1 ano.
De 1 ano a menos de 6 anos.
De 6 a 14 anos.
15 anos ou mais.
A maioria das famlias pesquisadas (60%) afirmou que pretendia investir recursos na
melhoria da sua moradia, embora alguns (7%) no saibam exatamente como, nem onde
buscar recursos para isso. (Grfico 3.27).
151
Grfico 3.27 - Pretenso de reformar a casa nos prximos 2 anos.
7%
Sim, pretende.
40% 53%
No pretende fazer obras.
Enfim, comentamos as informaes sobre as pretenses das famlias para obter recursos
destinados a melhoria de suas moradias. Nesse ponto, fica claro que contam
prioritariamente com seus prprios recursos (49%). Alguns contam com apoio de
familiares (3%), ou ainda com os agentes financiadores privados(bancos ou financeiras).
Estas opes somaram 4% na primeira alternativa de resposta (grfico 3.28) e 9% na
segunda alternativa (grfico 3.29). Pouqussimas famlias demonstraram expectativas de
obterem recursos do sistema habitacional, sejam eles onerosos ou de subsdios
governamentais. Vale ressaltar que o questionrio buscava sugerir diversas formas de
acesso a recursos governamentais (governo do estado, prefeitura ou CAIXA).
152
Grfico 3.28 - Como pretende
conseguir recursos para reforma (alternativa 01)
No respondeu alternativa 02
Fonte: Pesquisa direta do autor
Os resultados obtidos para essa ltima questo parecem refletir a prpria escassez de
apoio estatal para as conquistas habitacionais realizadas pelas famlias de forma
autnoma, pelo menos em relao a sua unidade habitacional (para alm da
urbanizao, oferta de infra-estrutura). Em outras palavras, parecem expressar que se
no houve apoio governamental para acessarem melhores condies habitacionais at o
momento, tambm no trazem expectativas de apoio governamental para o futuro.
153
3.3. LIMITES E INDICAES PARA AUTOCONSTRUO NA CIDADE
INFORMAL.
O enfoque da anlise realizada ao longo deste captulo, de uma forma geral, tem
privilegiado os aspectos positivos da autoconstruo, enfatizando suas possibilidades e
convenincia para responder as necessidades habitacionais da populao dos
assentamentos informais, exemplificados pelas ZEIS do Recife. Na verdade, trata-se de
evidenciar um processo de produo de moradias que j amplamente empregada neste
contexto, para refletir sobre sua insero na poltica habitacional. Por isso, torna-se
fundamental tambm avaliar as limitaes e implicaes que a autoconstruo (na
forma aqui conceituada) apresenta enquanto alternativa para responder as necessidades
habitacionais da populao.
Mas cabe destacar aqui outro fator importante para limitar a autoconstruo como
soluo de moradia na cidade informal: A restrio territorial em que j vive a
populao destes assentamentos. Mesmo considerando que a cidade do Recife
permeada por assentamentos populares em quase todos os bairros (ver mapa 3.1),
preciso considerar que estes assentamentos j apresentam um adensamento
relativamente alto, que impem limites para (re) produo habitacional dentro dos seus
territrios. Na verdade, nos referimos tambm restrio de terras para a prpria
demanda habitacional de interesse social, impostos pela lgica de especulao sobre o
uso do solo (discutida no captulo dois).
53
O termo assentamentos precrios mais corrente nos documentos do MCidades e CAIXA,
responsveis pela maioria das aes da Poltica Nacional de Habitao.
154
Esse ponto de vista pode ser evidenciado atravs da comparao dos padres de
ocupao da cidade formal, com os assentamentos populares, especialmente as ZEIS.
Para isso trazemos novamente os dados do Atlas de Desenvolvimento Humano do
Recife (2005) apresentados no quadro 3.9, enfocando as reas e densidades (de
populao e de moradias) de alguns territrios selecionados na cidade do Recife.
Uma observao inicialmente importante no quadro 3.9 que a populao total das 66
ZEIS que somava 583.724 habitantes (IBGE, Censo 2000) representava cerca de 41%
da populao total do Recife, vivendo em 147.157 moradias que representava 39% dos
domiclios da cidade. Mas a rea total ocupada por estas ZEIS corresponde apenas a
11,8% da rea da cidade. Como no dispomos de uma mensurao equivalente das reas
residenciais da cidade formal, no podemos estabelecer com estes dados um juzo
conclusivo sobre a restrio territorial desta populao. Mas nos parece evidente que ela
ocupa uma proporo bem pequena da rea urbana do Recife, mesmo estando
distribuda por diversos bairros da cidade.
A impresso de restrio territorial para a populao de baixa renda pode ser reforada
tambm pelos dados do quadro 3.9 sobre as densidades (de populao e moradias).
Comparando as densidades dos diferentes tipos de territrio (formal e informal) fica
claro que nmeros das ZEIS so em mdia bem maiores que os demais territrios. Isso
se torna mais expressivo se considerarmos que h muitas edificaes verticalizadas na
cidade formal, enquanto nas ZEIS o padro geral das edificaes quase sempre
inferior a dois pavimentos. No quadro 3.9, o bairro mais denso da cidade formal Boa
Viagem, apresentando 13.296 habitantes/Km2 e 4.011 uh/Km2, mas com densidade bem
menor que a mdia das ZEIS - 22.520 habitantes/Km2 e 5677 uh/Km2. O bairro mais
denso da cidade informal (neste quadro) a Mustardinha, com 37.564 habitantes/Km2 e
155
9.614 uh/Km2, com nmeros mais de duas vezes superior aos de Boa Viagem (um
bairro com predominncia de edificaes verticais).
Bairro de Boa
7,55 100.388 30.282 13.296 4.011
Viagem
Bairro do Brejo da
0,75 11.362 2.711 15.149 3.615
Guabiraba
Mesmo considerando que os espaos livres e de uso pblico presentes na cidade formal
(vias mais largas, praas, etc.) contribuem muito para reduzir a densidade deste
territrio, lembramos que estes espaos tambm so indicadores do conforto ambiental
deste territrio, enquanto nos assentamentos populares todo o conjunto urbano (espaos
pblicos e privados) est confinado em uma rea mais restrita (indicados pelas
densidades), onde o solo quase todo ocupado por lotes e edificaes de pequeno porte,
com vias mais estreitas e poucos espaos de uso pblico.
A constatao do adensamento excessivo das ZEIS tambm pode ser obtida atravs da
observao direta em campo nestes espaos urbanos (ver figura 3.2).
Neste sentido, apesar do territrio da cidade informal (ZEIS) ser um espao privilegiado
para produo habitacional via autoconstruo, o quadro acima parece demonstrar que
54
uh = unidade habitacional.
156
estas reas tambm apresentam restries srias para abrigar a demanda de expanso
habitacional dos segmentos populares, considerando o nvel de adensamento j
existente, e o padro das edificaes produzidas via autoconstruo (com at dois
pavimentos).
157
e associado com processos de organizao scio-poltica e com assistncia tcnica
comprometida. Algumas destas experincias relatadas por pesquisadores brasileiros
(ARANTES, 2002, LOPES; RIZEK, 2006, entre outros) tem resultado inclusive em
nveis de excelncia na elaborao de solues tcnico-construtivas e organizao do
prprio canteiro de obras (ARANTES, 2002, p.220). Esse desenvolvimento aponta
principalmente para uma humanizao do processo construtivo, j que eles so dirigidos
pelos prprios trabalhadores. No entanto, essa modalidade de autoconstruo tem sido
conduzida principalmente nos territrios urbanos ainda desocupados, ou em processo de
ocupao, enquanto este trabalho tratou principalmente da autoconstruo realizado
dentro dos assentamentos j consolidados.
Apesar dos diferentes territrios de atuao, o que podemos trazer como referencia
importante desta outra modalidade de autoconstruo (coletiva e socialmente
organizada) a prpria organizao social e dilogo com o poder pblico para acessar
os sistemas de financiamento adequados para a populao de baixa renda, e que so
tambm mediados com apoio da assistncia tcnica (construtiva e social). Alguns destes
componentes tambm estiveram presentes nos projetos de autoconstruo assistida
relatados no segundo captulo, como o Banco de Materiais de Construo, o
PROHABITE da ONG Viso Mundial, ou as aes empreendidas pela ONG Cearah
Periferia e Habitat para a Humanidade. Mas estes se diferenciavam do outro modelo de
autoconstruo (dos mutires autogeridos) por estarem direcionados (ou disponveis)
para a produo ou melhorias habitacionais no territrio da cidade informal, ampliando
a oferta de solues para o complexo contexto urbano brasileiro.
158
CONSIDERAES FINAIS
O presente trabalho tomou como ponto de partida as observaes diretas sobre a prtica
da autoconstruo realizada nos assentamentos populares da cidade do Recife, que
trazem consigo uma forte associao s condies precrias de habitabilidade em que
vive a populao de baixa renda no Brasil (uma viso predominante no senso comum).
Mas essa proximidade inicial com o objeto de estudo j indicava que a precariedade da
cidade informal no reflete apenas a prtica da autoconstruo em si, mas resultam
principalmente da deficincia ou omisso estatal no processo de urbanizao (oferta de
infra-estrutura), ordenamento do espao pblico, financiamento habitacional e
assistncia tcnica, que so elementos escassos neste contexto, onde vive grande parte
da populao de baixa renda.
159
comerciantes de material de construo, que j perceberam o grande peso que essa
forma de produo tem sobre os lucros desse setor no contexto econmico brasileiro 55.
Por outro lado, diversos autores que tem formulado (ou influenciado) as polticas
pblicas de habitao e desenvolvimento urbano no Brasil, tambm desenvolveram
crticas muito pertinentes e profundas sobre o significado e impacto da autoconstruo
55
Os nmeros sobre consumo de material na autoconstruo foram constatados nos sites da ANAMACO,
ABRAMAT (entidades de empresrios desse), e da revista Construo de Mercado, acessados em
21/09/09.
160
no processo de produo do espao urbano, sobretudo no contexto de uma economia
capitalista e perifrica como a brasileira.
A idia de fundo que pudemos apreender do conjunto destas crticas, que o incremento
efetivo da produo habitacional de interesse social no Brasil, demandaria um processo
de reforma urbana muito mais amplo do que a realizao de projetos habitacionais
baseados em autoconstruo. Esta reforma urbana deve repercutir sobre a lgica atual
de acesso a terra urbanizada (dominada pela especulao imobiliria), sobre a
distribuio dos investimentos em infra-estrutura e equipamentos urbanos, sobre o
controle da ocupao do espao urbano (destacando a questo scio-ambiental), e ainda
sobre os sistemas de financiamento habitacional, viabilizando subsdios para a
populao de baixa renda, de forma equilibrada com o oramento pblico e com a
capacidade financeira deste pblico.
161
Coabitao voluntria de famlias multiparentais, que desejam permanecer na
mesma moradia, ou em moradias integradas a de seus familiares, ou ainda no
mesmo lote;
Moradias sem banheiro ou rsticas, localizadas em lotes consolidados;
Adensamento excessivo de moradias, cujo lote ou edificao suporte a ampliao ou
construo de novos cmodos;
No entanto, o conjunto das informaes empricas (de fontes diretas e indiretas) aqui
analisadas, tambm deixa claro que as solues de moradia para a maioria da populao
de baixa renda do Recife no pode ser respondida exclusivamente por aes baseadas
em autoconstruo assistida. Ou seja, no se trata de tomar a autoconstruo como
162
panacia para todos os problemas habitacionais dos segmentos populares. Sem dvida
alguns dos maiores problemas de habitabilidade dessa populao est relacionado com a
demanda por grandes investimentos para proviso de infra-estrutura e oferta de terra
urbanizada para sua expanso habitacional.
Por outro lado, tambm buscamos explicitar ao longo do texto, que a prtica da
autoconstruo na forma desarticulada e autnoma que tem sido realizada nos
assentamentos populares do Recife (e nas grandes cidades brasileiras), no se configura
ainda como uma alternativa adequada e sustentvel para responder as necessidades
dessa populao. Para que a autoconstruo possa alcanar o status de soluo
habitacional adequada, julgamos essencial que ela seja associada com alguns elementos
disponveis para outras modalidades de produo habitacional, direcionando esse
processo informal para um caminho de formalizao (em certa medida), em sintonia
tambm com o processo de integrao de assentamentos precrios, que tem sido
apontado pela poltica habitacional brasileira, inclusive pelo PREZEIS do Recife, um
espao pioneiro na construo desse tipo de interveno habitacional no Brasil.
163
Entre os elementos necessrios para qualificar a prtica da autoconstruo nos
assentamentos informais, destacamos principalmente a oferta de financiamento
habitacional com custos e subsdios adequados, servios de assistncia tcnica
subsidiados, apoio institucional para organizao scio-poltica da populao e
articulao com os processos mais amplos de planejamento e urbanizao dos
assentamentos populares.
Finalmente, cabe destacar aqui que a estruturao de servios assistncia tcnica para
apoiar a realizao de autoconstruo na cidade informal representam um grande
desafio para os profissionais de planejamento construtivo (arquitetos e engenheiros),
pois requerem um tipo de atuao ainda pouco familiar para este campo profissional,
onde a populao deve ser tratada como cliente e no apenas como pblico alvo, j
que ela mesma tem sido a empreendedora e protagonista da produo de sua moradia.
164
BIBLIOGRAFIA
165
BUSSAB, W. ; MORETTIN, P. Mtodos Quantitativos: Estatstica Bsica. 4. ed. So
Paulo-SP: Atual Editora, 1987.
CITIES ALIANCE, Civis. Shelter Finance for the Poor Series. Washington . Issue 4v,
April 2003. Disponvel em <www.citiesalliance.org> Acesso em 20 de Agosto 2008.
FERRO, Sergio. Notas sobre o Vcio da Virtude. Novos Estudos - CEBRAP (76): p229-
234. So Paulo. Nov. 2006. Disponvel em < http://www.scielo.br>. Acesso em 18 de
janeiro de 2008.
LOPES, J. O Ano Caolho. Novos Estudos - CEBRAP (76): 219-227. So Paulo. Nov
2006. Disponvel em < http://www.scielo.br>. Acesso em 18 de janeiro de 2008.
MARICATO, E. Brasil, Cidades: alternativas para a crise urbana. Petrpolis, RJ: Vozes,
2001.
167
Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX. Porto Alegre: ANTAC
(Coleo HABITARE), 2007.
168
SMOLKA, M. Regularizao do Solo Urbano: a soluo que parte do problema, o
problema que parte da soluo. In: ABRAMO, P. (org.) A Cidade da Informalidade:
O desafio das cidades latino-americanas. Rio de Janeiro: Sette Letras / FAPERJ, 2003.
VILLAA, Flavio, O que todo Cidado precisa saber sobre Habitao. Global Editora,
So Paulo, 1986. Disponvel em <http://www.flaviovillaca.arq.br>. Acesso em 7 de
dezembro 2007.
169
ANEXO 1
170
QUESTIONRIO PESQUISA AUTOCONSTRUO NO RECIFE MDU /UFPE.
IDENTIFICAO DO DOMICLIO
N complemento
008 Bairro
009 Localidade (comunidade)
INFORMAES SOBRE A FAMLIA
010 Nome da pessoa entrevistada Coluna a preencher
depois da entrevista.
A - De 15 a 18 anos C - De 24 a 60 anos
A - Sim B - No 012
A - At 2 pessoas D- De 8 a 10
B- De 3 a 4 pessoas E - De 11 a 15
015 Nesta casa mora mais de uma famlia? (Mais de um casal ou responsvel por dependentes
diferentes)
A - Sim B - No 015
CONQUISTA DA MORADIA
Coluna para preencher
depois da entrevista
018 Desde quando a famlia vive neste bairro? ms ano
A - Alugada C - Cedida
Voc poderia estimar o valor que foi investido na aquisio, construo Estimativa:
023
ou reforma desta casa nos ltimos 6 anos? (desde 2003)
A - No investiu nada
B - Investiu menos de R$1.500,00
C - Investiu de R$1.500 a menos de R$5.000,00
D - De R$5.000 a menos de R$15.000,00
E - De R$15.000,00 a menos de R$30.000,00
F - Mais de R$30.000,00
G - No sabe estimar quanto foi investido. 023
024 Em quais itens da casa foi investida a maior parte dos recursos?
A - No se Aplica (no investiu ou no sabe)
B - Na Compra do Terreno
C - Na Compra da Casa
D - Na Construo da casa
E - Na Reforma da casa (Ampliao e/ou melhoria)
F - Em Outro tem. Qual ? 024
Como conseguiram a maior parte dos recursos investidos na casa? (Pode assinalar at 2
025
alternativas)
A- No se Aplica (no investiu ou no sabe)
B- Usou Poupana e economias da prpria famlia.
C- Tomou emprstimo de familiares e/ou de amigos.
D- Vendeu um imvel, carro ou outro bem da famlia.
E- Usou o FGTS (sacou valor sem sair do emprego)
F- Usou indenizaes trabalhistas (incluindo FGTS, multas de resciso, etc)
G- Tomou Emprstimo pessoal em Bancos.
H- Conseguiu financiamento na loja de material de construo.
I- Conseguiu Financiamento Habitacional da CAIXA ou de outro Banco.
J- Apoio do Banco de Material ou outro programa do Governo de PE. 025-1
K- Apoio de algum programa da Prefeitura do Recife. 025-2
L- De Outra(s) fonte(s). Qual?
026 Qual foi o principal tipo de mo de obra usada na construo ou reforma da casa?
027 A Famlia possui algum documento de posse ou propriedade da casa ou do terreno? Qual?
033 Se pretende fazer obras na casa, como pretende conseguir recursos? (Pode assinalar at 2
alternativas)
A- No se Aplica (no pretende fazer ou no sabe como obter recursos)
B- Planeja fazer poupana e usar economias da prpria famlia.
C- Pretende tomar emprstimo de familiares e/ou de amigos.
D- Pretende vender outro imvel, carro ou bem da famlia.
E- Pretende usar o FGTS (sem sair do emprego)
F- Planeja usar indenizaes trabalhistas quando sair do emprego (FGTS,
multas de resciso, etc).
G- Pegar Emprstimo pessoal em um Banco.
H- Pretende financiar na loja de material de construo.
I- Vai fazer um Financiamento Habitacional na CAIXA ou em outro Banco.
J- Pretende procurar apoio de algum programa do Governo. 033-1
K- De Outra(s) fonte(s). Qual? 033-2
034 Quantos cmodos tem nesta casa? (contar nmero de salas, Total =
quartos, banheiros e cozinhas, exceto corredores, varandas e
garagem)
A - Tem at 3 cmodos C -Tem de 7 a 10 cmodos
B - Tem de 4 a 6 cmodos D -Tem mais de 10 cmodos 034
A - No tem banheiro.
B - Tem banheiro, mas sem gua encanada
C - Tem 1 banheiro com gua encanada
D - Tem 2 banheiros ou mais, com gua encanada 039
A - No
B - Sim, mas com ligao irregular (gato / clandestina)
C - Sim, com ligao regular. 041
E - Outra forma.Qual?