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(Novos Estudos Cebrap)

Bretton Woods aos 60 anos

Fernando J. Cardim de Carvalho1

Introduo

Em julho de 1944, representantes da Aliana das Naes Unidas, que reunia os pases em
guerra contra o eixo fascista (inclusive o Brasil), reuniram-se na pequena localidade de
Bretton Woods, no nordeste dos Estados Unidos, para empreender uma dos mais
audaciosas iniciativas em engenharia social tentadas at ento ou mesmo, na verdade, desde
ento. Tratava-se de criar regras e instituies formais de ordenao de um sistema
monetrio internacional capaz de superar as enormes limitaes que os sistemas ento
conhecidos, o padro-ouro e o sistema de desvalorizaes cambiais competitivas, haviam
imposto no apenas ao comrcio internacional mas tambm prpria operao das
economias domsticas. Buscava-se, assim, definir regras comuns de comportamento para
os pases participantes que, se poderiam por um lado contribuir para que eles atingissem
nveis sustentados de prosperidade econmica como nunca havia sido possvel antes,
exigiriam, por outro lado, que abrissem mo de pelo menos parte da sua soberania na
tomada de decises sobre polticas domsticas, subordinando-as ao objetivo comum de
conquista da estabilidade macroeconmica.

A conferncia teve lugar sombra de um gigante do pensamento econmico do sculo XX,


John Maynard Keynes. A enorme capacidade de argumentao e persuaso, quase lendria,
de Keynes, contudo, no poderia superar os condicionantes reais da conferncia,
notadamente a consolidao da hegemonia norte-americana sobre o mundo capitalista,
alcanada durante a segunda grande guerra.2 O processo de debates que levou conferncia

1
Professor titular do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro.
2
A participao de Keynes neste processo est documentada em dois volumes de suas obras: D. Moggridge
(ed), The Collected Writings of John Maynard Keynes, Londres: MacMillan e Cambridge: Cambridge
University Press, volumes 25 e 26, 1980. Um excelente relato da realizao da conferncia e da participao
de Keynes nela dado no terceiro volume da monumental biografia preparada por R. Skildesky intitulada
John Maynard Keynes. Fighting for Britain 1937-1946, Londres: MacMillan, 2000. A verso official da
criao e operao do FMI nos seus primeiros anos oferecida em J.K. Horsefield, The International
2

gerou algumas das idias mais avanadas j propostas para uma reordenao das relaes
econmicas internacionais voltada para a promoo do pleno emprego. Infelizmente, a
conferncia propriamente dita alcanou resultados muito mais modestos do que os
inicialmente almejados. Os debates preparatrios da conferncia giraram em torno de duas
propostas, a britnica, preparada por Keynes, e a dos Estados Unidos, que levou o nome do
seu autor, Harry Dexter White.3 Ambas as propostas eram animadas por um mesmo temor e
uma mesma esperana: o temor de que o fim da guerra trouxesse consigo de volta a grande
depresso dos anos 30, e a esperana de que a reconstruo das relaes econmicas
pudesse ser realizada de modo a coordenar esforos da comunidade internacional na busca
do pleno emprego e da prosperidade continuada. Keynes e White alimentavam, no entanto,
vises radicalmente diferentes de como funcionaria esta comunidade de naes. Essas
diferenas eram em parte explicadas por diferentes formas de entendimento de como opera
uma economia de mercado, mas tambm refletiam, naturalmente, os interesses divergentes
dos pases que cada um representava. Como no poderia deixar de ser, a proposta
vencedora na conferncia foi a americana, praticamente nada restando do Plano Keynes nas
instituies criadas em Bretton Woods.4

Sessenta anos depois, o mundo muito diferente daquele vivido pelos participantes da
conferncia. As instituies e as regras de relacionamento internacional criadas na reunio
mudaram profundamente em todos estes anos, ao ponto de se tornarem certamente
irreconhecveis aos olhos dos participantes originais. As instituies criadas em Bretton
Woods, o Fundo Monetrio Internacional e o Banco Mundial, esto longe de receberem a
aprovao mundial que se esperaria se as intenes da conferncia tivessem sido
concretizadas. A contnua instabilidade monetria internacional ainda hoje causa de
preocupao constante, como ocorre neste momento com as expectativas de desvalorizao
drstica do dlar. O FMI h muito deixou de ter utilidade para pases desenvolvidos e sua

Monetary Fund 1945-1965, volume 1: Chronicle, Washington (DC): IMF, 1969, uma obra extremamente
informativa. Finalmente, uma interessante avaliao dos planos americano e britnico apresentados na
conferncia est contida em James Boughton, Why White, not Keynes? Inventing the post-war international
monetary system, IMF Working Paper, WP/02/52, 2002. James Boughton o atual historiador official do
Fundo.
3
Os documentos originais que apresentam o Plano Keynes e o Plano White esto em J.K. Horsefield (ed),
The International Monetary Fund 1945-1965, volume III: Documents, Washington (DC): IMF, 1969, pp.
3/96.
4
Conforme Boughton, op. cit.
3

atuao em pases em desenvolvimento objeto de crtica cerrada, tanto esquerda como


direita do espectro poltico. O mesmo acontece, em muito menor grau, contudo, com o
Banco Mundial.5

O que saiu errado? Foi a passagem do tempo que tornou obsoletos princpios que eram
adequados para o imediato ps-guerra, mas no para o mundo que se construiu depois? Ou
ser que as esperanas iniciais eram simplesmente exageradas? E o que teria acontecido se,
ao invs da proposta americana, tivesse sido adotado o plano Keynes? Teria a economia
internacional se comportado de forma mais satisfatria?

H muitas respostas simples para essas questes. A maioria delas pode mesmo conter
elementos de verdade. Por exemplo, muitos vem Bretton Woods como apenas mais um
captulo da consolidao do imprio norte-americano, uma iniciativa voltada a dotar os
Estados Unidos de instrumentos de dominao econmica mais adequados aos tempos de
declnio dos velhos imprios europeus. No outro extremo do espectro poltico, h os que
acreditam que a conferncia foi uma iniciativa movida apenas por propsitos superiores dos
pases aliados, que buscavam, coletivamente, organizar as relaes econmicas
internacionais de modo a permitir a busca mais eficaz da prosperidade mundial.

Seria, provavelmente, tolice negar que a conferncia e seus desdobramentos responderam a


ambos os estmulos. No h porque (nem como, face documentao disponvel) no
reconhecer que as propostas apresentadas em Bretton Woods incorporavam idias e
propsitos generosos, especialmente no oferecimento de condies, a cada pas, de
facilitao da busca do pleno emprego. A dramtica experincia da Grande Depresso no
imediato pr-guerra fez do pleno emprego um objetivo central da poltica econmica de
qualquer economia de mercado. Este ideal certamente animava as propostas feitas pela
delegao inglesa, redigidas em sua maioria por Keynes. Por outro lado, no reconhecer
que a administrao Roosevelt era em grande parte movida por impulsos igualmente

5
Uma crtica notoriamente mais esquerda da atuao do Fundo e do Banco feita por J. Stiglitz,
Globalization and its discontents, Nova York e Londres: W.W. Norton and Company, 2002. Uma crtica mais
direita, mas igualmente contundente foi publicada pelo ex-funcionrio do Banco Mundial William Easterly,
The elusive quest for growth, Cambridge (Mass) e Londres: The MIT Press, 2001.
4

generosos seria uma injustia histrica. Contudo, ignorar as realidades da poltica e da


economia internacionais, especialmente no que diz respeito s necessidades de expanso
econmica dos Estados Unidos, e que essas realidades engendraram inevitavelmente
demandas diferenciadas e, algumas vezes, mesmo contraditrias, seria mais do que
ingnuo.

Se no podemos esquecer que as propostas levadas a Bretton Woods refletiam no apenas


intenes elevadas, mas tambm interesses nacionais especficos, o frustrante balano dos
ganhos e perdas de sessenta anos se deve tambm a outras razes. Talvez a mais importante
a se considerar a possibilidade de obsolescncia pura e simples das idias, premissas e
diagnsticos que orientaram a conferncia. Em parte, o mundo esperado pelos seus
participantes mostrou-se diferente daquele efetivamente vivido nos anos que se seguiram ao
fim da guerra. Por esta razo, as regras e instituies criadas para um mundo que, em
alguns aspectos, se tornou, s vezes rapidamente, obsoleto, foram alteradas muitas vezes ao
sabor dos acontecimentos, de forma quase acidental, rompendo a consistncia do plano
original, sem opor-lhe realmente uma concepo alternativa.

importante conhecer, finalmente, o plano alternativo, a estrada no-trilhada, definida pelo


plano formulado por Keynes. comum a tentao de comparar-se as virtudes de uma idia
aos defeitos de instituies realmente existentes, e importante manter-se esta distino em
mente ao avaliar o plano ingls. Mas mesmo tomando tais cuidados, o Plano Keynes,
permanece em grande parte atual e serve de inspirao para vrias das propostas que,
atravs dos anos, vm sendo feitas de reorganizao do sistema monetrio internacional por
economistas como James Tobin, Paul Davidson e, mais recentemente, Joe Stiglitz. Vale a
pena revisit-lo e especular a respeito da capacidade que teria de responder aos desafios
atuais.

Porque Houve a Conferncia de Bretton Woods

A conferncia de Bretton Woods teve seus antecedentes mais remotos na discusso travada,
independentemente, nos Estados Unidos e na Gr-Bretanha, sobre caminhos a serem
5

trilhados no ps-guerra, que evitassem a repetio de conflitos de dimenses semelhantes


ao iniciado em 1939. A segunda guerra foi precedida de uma dcada marcada ou pelo
desemprego e a agitao social nos pases democrticos ou pela paz dos cemitrios sob os
regimes fascistas. No incio da dcada dos 40, predominava nos pases desenvolvidos a
viso de que quando a guerra terminasse, os problemas da dcada anterior retornariam com
a mesma virulncia de antes. Acreditava-se que a guerra tinha interrompido a depresso,
por causa da mobilizao de recursos que impunha, mas os problemas que se supunha
terem gerado a depresso no teriam sido resolvidos. O fim da guerra poderia ter, nessas
condies, um efeito perverso: a paz nos campos de batalha traria o desemprego e os
conflitos sociais de volta. Era essencial a descoberta de novas formas de organizao social
que permitissem fugir da cruel escolha que parecia se impor: a depresso ou a guerra.

A urgncia da tomada de medidas que reduzissem o risco de retorno da depresso explica


muitas mudanas econmicas, sociais e polticas importantes do perodo, como,
notadamente, a passagem da Lei de Emprego nos Estados Unidos, em 1944. Medidas
domsticas, no entanto, poderiam no ser suficientes para eliminar o risco da volta da
depresso. A economia internacional, no passado recente, tinha sido uma restrio
formidvel adoo de polticas que estimulassem a atividade econmica. Era preciso
criar, tambm na esfera internacional, instituies e regras de comportamento que
reforassem o poder dos governos de perseguir a prosperidade domstica. A idia de
organizar formalmente o sistema de pagamentos internacionais nasceu justamente da
insatisfao com as duas formas espontneas predominantes at a segunda guerra mundial,
o padro ouro internacional e o sistema de cmbio livre, sob o ponto de vista de sustentao
da atividade econmica.

A oposio mais acirrada restaurao do padro ouro no ps-guerra vinha da Inglaterra.


De fato, Keynes foi praticamente toda sua vida um dos crticos mais radicais do padro-
ouro, precisamente pelos custos que este impunha, em termos de produto e emprego, s
economias que a ele aderissem. O padro-ouro exibia dois defeitos fundamentais, segundo
Keynes. Por um lado, o crescimento das economias exige uma oferta de moeda crescente
para que as transaes adicionais, correspondentes ao volume maior de produto, tenham
6

lugar sem pressionar juros para cima e/ou preos de bens e servios para baixo (o Plano
Collor, no Brasil de 1990, ilustra bem a dificuldade que tentar realizar transaes quando
a oferta de moeda insuficiente). No caso do padro-ouro, a disponibilidade de moeda
depende de um fator exgeno, independente da operao dessas economias, que a
disponibilidade de ouro. Se o ouro for escasso, poder no haver moeda suficiente para que
a economia realize suas transaes normais. Uma forma de combater a falta de liquidez a
elevao da taxa de juros, de modo a atrair ouro de outros pases. Esta sada, no entanto,
no apenas prejudicial comunidade internacional (o pas que perdeu ouro ser obrigado
a reagir de forma semelhante), como ao prprio pas interessado, j que a elevao dos
juros domsticos prejudica investidores e consumidores.

O segundo defeito conhecido como ajuste assimtrico. Quando uma economia cresce
mais do que seus parceiros, tende a aparecer um dficit em suas transaes comerciais. Isto
se d porque quando a renda de um pas cresce, costumam crescer tambm suas
necessidade de bens importados (seja, por exemplo, de matrias primas que no possam ser
produzidas no pas, ou bens de capital, ou mesmo bens de consumo que os residentes da
economia em crescimento desejem importar de outros pases). J suas exportaes
dependem, em grande medida, da renda dos pases que demandam os seus produtos. Se um
pas cresce mais que os outros, suas demandas por importaes crescem mais depressa que
a possibilidade de exportar para seus parceiros e surge o problema de como pagar pela
diferena. H duas alternativas: ou o pas se endivida para cobrir seus dficits (o que,
naturalmente, no pode ser feito indefinidamente), ou o pas reduz suas demandas por
importaes. Esta reduo, por sua vez, pode ser alcanada pela restrio a importaes,
como tarifas, proibies administrativas, etc, ou pela queda da renda domstica.

Keynes apontava, porm, uma terceira sada, que era fazer com que os pases parceiros
crescessem tambm eles, de modo a absorver mais exportaes. Para Keynes, o problema
do padro-ouro era exatamente o de forar pases com dficits comerciais a reduzir sua
renda para diminuir importaes, mas no os pases com supervit a aumentar sua renda de
modo a absorver mais exportaes. Esse era o ajuste assimtrico: o peso do desequilbrio,
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no padro-ouro recai todo sobre o pas deficitrio, sem reconhecer que todo dficit em um
pas tem uma um supervit em outro pas como contrapartida.

A proposta inglesa era justamente criar regras monetrias internacionais que resolvessem os
dois problemas citados, a rigidez da oferta de liquidez e a incidncia exclusiva da
responsabilidade por ajustes de balano de pagamentos sobre os pases deficitrios, ao
invs de envolver tambm os superavitrios. Ajustes feitos por pases deficitrios seriam
sempre contracionrios, e portanto deletrios para a atividade econmica: ou o pas reduzia
sua renda para importar menos, ou prejudicava o comrcio internacional, adotando
restries a importaes.

O temor dos Estados Unidos era focalizado principalmente sobre a adoo de restries ao
comercio exterior. Quando o padro-ouro foi abandonado por praticamente todos os pases
no incio da dcada de 30, o sistema que o substituiu consistiu na liberdade de cada pas
determinar a taxa de cmbio que lhe fosse julgada adequada a cada instante. Em um cenrio
de depresso, a maioria adotou a poltica que ficou conhecida como transferir a misria
para seu vizinho (beggar thy neighbor): um pas sofrendo de depresso e desemprego
desvaloriza sua moeda de modo a impulsionar suas exportaes lquidas (exportaes
menos importaes), transferindo, assim, seus problemas para seus parceiros. Estes,
naturalmente, tenderiam a fazer o mesmo, devolvendo ao primeiro pas o problema, que se
veria forado a nova rodada de desvalorizaes, e assim por diante. Esse sistema, tambm
conhecido como de desvalorizaes competitivas, era obviamente instvel. Com o tempo,
sua eficcia acabava diminuindo (j que os parceiros reagiam cada vez mais rapidamente s
tentativas de lhes tomar mercados) e as frices do comrcio cresciam. Era inevitvel que,
em tal cenrio, os pases com problemas acabassem buscando medidas mais eficazes de
defesa, restringindo o comrcio, adotando medidas abertamente protecionistas, e mesmo
tentando garantir, pela mo militar, o suprimento de bens e servios que tivessem de obter
no exterior. A guerra comercial poderia, assim, se transformar em guerra pura e simples.

No ps-guerra, era evidente que a nao que mais teria a lucrar com a liberdade de
comrcio seriam os Estados Unidos. Barreiras ao comrcio, por sua vez, certamente teriam
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como alvo as exportaes americanas. A eventual restaurao do sistema de


desvalorizaes competitivas causaria muito mais danos aos Estados Unidos que a qualquer
outro pas. A construo de um sistema de pagamentos internacionais teria como meta, do
ponto de vista daquele pas, eliminar a possibilidade de adoo desse regime cambial.

Deste modo, tanto Estados Unidos quanto Inglaterra preocupavam-se com o retorno s
condies de operao da economia internacional prvias segunda guerra, ainda que por
razes diferentes. Inglaterra preocupava o eventual retorno ao padro-ouro, aos Estados
Unidos a volta ao cmbio livre (que no deve ser confundido com o cmbio flutuante que
se conhece hoje em dia). Ingleses buscavam um arranjo que lhes desse liberdade para
adotar polticas que permitissem alcanar e sustentar o pleno emprego. Americanos
queriam regimes cambiais organizados, que permitissem a expanso do comrcio
internacional e tornassem ilegal o recurso a controles administrativos contra suas
exportaes.

A Conferncia de Bretton Woods

A conferncia de Bretton Woods, teve lugar em julho de 1944, quando os destinos das duas
alianas, a das Naes Unidas e a do Eixo fascista, j estavam em larga medida definidos.
A reunio durou apenas trs semanas, porque os principais debates haviam sido, na
verdade, travados nos meses anteriores, opondo os planos das delegaes americana (com o
Plano White) e britnica (com o Plano Keynes).6

O Plano Keynes era certamente o mais ambicioso. Na verdade, durante a guerra, Keynes
tinha se dedicado a delinear um conjunto de instituies que deveriam servir, na esfera
internacional, aos mesmos propsitos que as polticas e reformas institucionais domsticas,
mais conhecidas, voltadas para a defesa do nvel de produto e emprego da economia. Uma
pea essencial daquele conjunto era a proposta de criao de uma Cmara de
Compensaes Internacionais (International Clearing Union, ICU), que centralizaria todos

6
Outros planos foram apresentados por outras delegaes, sem maior impacto. Para seu texto, veja-se J.K.
Horsefield (ed), op. cit.
9

os pagamentos concernentes a exportaes e importaes de bens, servios e ativos. Os


bancos centrais nacionais seriam os membros dessa Cmara e realizariam os pagamentos
internacionais do mesmo modo que bancos domsticos fazem pagamentos entre si.
Domesticamente, bancos pagam uns aos outros (por exemplo, o saldo de cheques a favor de
um banco e os contra ele) movimentando saldos nas suas contas de reservas junto ao banco
central. Na ICU proposta por Keynes, os bancos centrais teriam contas de reservas, do
mesmo modo que bancos domsticos fazem com relao ao banco central. Pagamentos por
exportaes brasileiras feitas aos Estados Unidos, por exemplo, seriam pagas pela
transferncia de depsitos do Federal Reserve na ICU para a conta do Banco Central do
Brasil. Todas as entradas de recursos estrangeiros numa economia seriam registrados como
crditos e sadas como dbitos nessas contas de reservas.

De acordo com o Plano Keynes, no haveria nenhuma moeda fsica internacional que
pudesse ser entesourada, como o ouro ou o dlar, por exemplo, mas apenas uma moeda
escritural, nos livros da ICU, registrando as operaes entre os bancos centrais. claro que
isto implicaria centralizao do mercado de cmbio, isto , todas as operaes externas de
uma economia teriam que passar pelos bancos centrais, nicos a terem acesso ICU. Para
reforar este mecanismo, a proposta inclua tambm a criao de uma nova moeda, a ser
transacionada apenas entre bancos centrais, que Keynes props chamar bancor. Esta seria a
moeda escritural transacionada na ICU. No tendo existncia fsica, no poderia ser
negociada fora da ICU, sendo de uso exclusivo dos bancos centrais para suas transaes
atravs da ICU. Uma operao de exportaes, por exemplo, envolveria o recebimento por
um banco no pas importador da receita de venda dos bens, sua transferncia para o banco
central daquele pas, que faria a transferncia do valor correspondente em bancor para a
conta do pas exportador, cujo banco central entregaria o contra-valor em moeda local ao
exportador.

Neste esquema, as duas preocupaes de Keynes seriam explicitamente tratadas. Por um


lado, moeda escritural pode ser criada pela autoridade monetria, no caso a ICU, sempre
que necessrio. A liquidez internacional cresceria automaticamente com o valor do
comrcio internacional, ao invs de depender de algo como a disponibilidade de ouro, que
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no tem qualquer relao com a atividade econmica. Em segundo lugar, quando um pas
apresentasse dficit em seu balano de pagamentos (isto , sua conta na ICU estivesse no
vermelho), o esforo de ajuste recairia sobre o pas deficitrio apenas se este estivesse
forando sua economia alm dos limites do pleno emprego. Se, em contraste, o dficit do
pas A estivesse ocorrendo porque o pas B, superavitrio, estivesse mantendo sua demanda
em nveis inferiores ao pleno emprego, o peso do ajuste seria repartido entre o pas
deficitrio, que teria de apertar seu cinto em certo grau, mas tambm recairia sobre o pas
superavitrio. Este ltimo teria de expandir sua demanda para permitir ao pas deficitrio
expandir suas exportaes. Caso o superavitrio se recusasse a faz-lo, uma multa seria
imposta sobre os seus saldos em bancor na ICU.

O Plano Keynes provia, assim, criao de liquidez automtica, de acordo com as


necessidades de comrcio, e a possibilidade de ajuste expansivo de desequilbrios de
balanos de pagamentos, pela expanso da demanda dos pases superavitrios.

O Plano White era muito mais simples, j que as dificuldades esperadas no ps-guerra
pelos norte-americanos praticamente se resumiam adoo de prticas restritivas de
comrcio. O plano americano envolvia a criao de uma instituio cujo papel seria duplo.
Por um lado, serviria de frum para o exame das condies econmicas dos pases
associados, de modo a fugir ao dilema cmbio fixo, do padro-ouro, versus desvalorizaes
competitivas, nos perodos de crise. Este frum representaria a comunidade de naes e
seria encarregado de avaliar quando as taxas de cmbio, que de outro modo deveriam
permanecer fixas, poderiam ser ajustadas. Quando um pas pudesse mostrar que uma
correo de suas taxas de cmbio era necessria porque sua economia tivesse passado por
mudanas fundamentais, essa correo seria autorizada. Este mecanismo eliminaria as
desvalorizaes oportunistas cuja justificativa fosse apenas a de transferir problemas para
vizinhos preservando a possibilidade de mudanas do cmbio quando estas fossem
realmente justificadas.

A segunda funo dessa instituio seria a de financiar o ajuste de curto prazo de problemas
de balano de pagamentos dos pases membros, de modo a evitar que presses passageiras
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sobre as taxas de cmbio inviabilizassem o mecanismo descrito acima. Esta instituio


constituiria um tesouro, um ba de moedas, contendo, em princpio, quantidades de moedas
de todos os pases associados, proporcionais importncia dessas moedas no comrcio e na
economia internacionais. Assim, sempre que um pas enfrentasse problemas temporrios
nos seus pagamentos com um ou mais parceiros, ele poderia recorrer instituio para
comprar temporariamente a moeda de que precisasse, enquanto promovia os ajustes
necessrios na operao de sua economia.

Vale notar que, tanto no Plano Keynes, quanto no Plano White, ainda que com mais
intensidade no primeiro, estava prevista a adoo de controles de capital para tratar de
crises de balano de pagamentos causadas por fugas de capitais. Keynes insistiu na
necessidade desses controles, a partir de uma viso de que algumas classes de capitais
instabilizam a economia internacional e as economias domsticas sem oferecer nenhum
benefcio em troca. O plano americano, por sua vez, estava voltado para manter o comrcio
externo funcionando, no fluxos de capitais. A linguagem do Plano Keynes era mais forte
do que a contida no Plano White, mas ambos convergiam para a recomendao de controles
de capitais.

A instituio prevista no Plano White, portanto, no era uma Cmara de Compensaes,


com capacidade de criao de uma moeda prpria, mas um Fundo de Estabilizao, dotado
de um estoque de moedas nacionais definido. Na proposta americana, portanto, as moedas
nacionais que tinham aceitao internacional, notadamente o dlar, continuariam sendo o
meio de pagamento nas operaes estrangeiras. A criao de liquidez internacional
continuaria dependendo, assim, das polticas monetrias dos pases que emitissem essas
moedas internacionalmente aceitas. O limite de apoio que o Fundo de Estabilizao poderia
dar era fixado pelo valor de seu ba. Aumentos dessa capacidade de apoio dependeriam de
negociaes peridicas para aumento das contribuies dos pases membros.

Este Fundo de Estabilizao no apenas no criaria liquidez, como tambm no teria


autoridade para exercer a segunda funo proposta no Plano Keynes, o de promover o
ajuste expansionista. O Fundo no teria qualquer controle sobre as reservas dos pases
12

membros, no tendo assim nem a autoridade, nem os meios para coagir pases
superavitrios a expandir sua demanda. Repetidas vezes nos quarenta anos de sua
existncia, o Fundo Monetrio Internacional, que ser criado para exercer as funes desse
fundo de estabilizao, exortar seus membros superavitrios a gastar mais para facilitar o
ajuste de economias deficitrias (mais recentemente, o Japo, com suas imensas reservas,
tm sido alvo dessas exortaes), mas este ser o limite de sua eficcia. Por isso, o FMI
ser sempre identificado com a adoo de polticas contracionistas. O FMI s pode mesmo
agir sobre os pases deficitrios, porque sero estes que lhe pediro ajuda. Pases com
supervit podem se dar ao luxo de desprezar as recomendaes do FMI, como sempre
fizeram nesses quarenta anos.

A Economia Mundial e o FMI depois de Bretton Woods

Os acordos de Bretton Woods seguiram de perto a proposta americana, por bvias razes.
Foi criado um fundo de estabilizao, na linha proposta pelos Estados Unidos, com o nome
de Fundo Monetrio Internacional (a outra instituio criada em BW foi o Banco Mundial,
com um mandato mais estreito, o de financiar a reconstruo das economias europias no
ps-guerra). Complexas negociaes determinaram as quotas com que cada pas
contribuiria para o tesouro do Fundo e que definiriam o nmero de votos de cada pas
membro na administrao da instituio. Os estatutos do FMI (Articles of Agreement)
foram elaborados, incluindo-se neles a proibio ao Fundo de financiar desequilbrios de
balanos de pagamento gerados por problemas na conta de capitais e recomendando que
pases que sofressem tais crises utilizassem controles de capitais (artigo VI). Detalhes
organizacionais foram deixados para uma nova conferncia, a ser realizada depois que um
nmero mnimo de pases membros ratificasse o acordo. Esta segunda conferncia teve
lugar em 1946, em Savannah, no estado da Gergia, Estados Unidos. Nela definiu-se a
composio da diretoria do Fundo, sua estrutura organizacional, sua localizao em
Washington, DC, e outros detalhes. Depois de alguns meses dedicados a montar sua
estrutura operacional, o Fundo comeou a considerar solicitaes de apoio em 1947.
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Como vimos, a principal preocupao de pases como os Estados Unidos e a Inglaterra em


Bretton Woods, em 1944, era a volta da depresso quando a guerra terminasse. Em 1947, j
quase dois anos depois da rendio dos pases do eixo, o diagnstico predominante era
outro. A ameaa da depresso deu lugar ameaa da inflao.7 Vrios pases membros do
FMI, notadamente os Estados Unidos, passaram a acreditar que a estabilidade cambial
internacional poderia ser colocada em cheque mais provavelmente pelo excesso de
demanda causado pela tentativa dos pases europeus de se recuperar rapidamente (e dos
pases subdesenvolvidos em crescer), do que pela deficincia de demanda agregada. Muitos
pases, inclusive os prprios Estados Unidos, haviam adotado legislao voltada para a
consagrao do pleno emprego como objetivo de poltica. Em outros, a manuteno de
elevado nvel de atividades era um objetivo nacional tcito, seno explcito. O anncio do
Plano Marshall em 1948 viria reforar estas tendncias. Para o Fundo, desequilbrios de
balano de pagamentos seriam muito mais provavelmente resultantes de polticas
econmicas que tentassem levar a demanda agregada domstica para alem dos nveis de
produo possveis em cada economia, do que pela falta de demanda por parte dos pases
importadores.

Este diagnstico, provavelmente correto nos anos imediatamente anteriores ao fim da


guerra, acentuou a inclinao do Fundo adoo de polticas restritivas, j que a ele foram
dados poderes para atuar apenas junto apenas aos pases sofrendo de dficits em seus
balanos de pagamento. O FMI foi criado sem poderes para forar solues expansionistas,
j que nada podia fazer contra os pases que se abstivessem de gastar suas reservas. Assim,
sua ao tinha que se concentrar em forar pases deficitrios a gastar menos. medida em
que a viso predominante tornou-se a de que os riscos estabilidade financeira mundial
vinham mesmo dos pases que tentavam gastar mais do que ganhavam, o Fundo se ver
confortado pela percepo de que capaz de identificar os males corretamente e atuar na
direo apropriada. Deste modo, o Fundo passar percepo popular como o criador de
recesses, como a instituio que intervm sempre no sentido de combater inflaes, ainda
que s custas do nvel de atividade.

7
Para esta mudana de diagnstico veja-se M. G. de Vries, Balance of payments adjustment, 1945 to 1986.
The IMF Experience, Washington (DC): IMF, 1987. Margaret de Vries foi a historiadora oficial do Fundo
antes de James Boughton.
14

Este diagnstico realmente se tornar a segunda natureza do FMI, mesmo quando a


conjuntura econmica internacional mudar. O receiturio de polticas contracionistas se
manter como elemento central de sua ao at nossos dias.

A preocupao com a inflao e com polticas domsticas expansionistas orientar o


desenho dos programas de ajuste que o Fundo impor aos pases que buscam sua ajuda,
cuja aceitao se tornar condio para a realizao do emprstimo (so conhecidos como
condicionalidades). No entanto, a eficcia do FMI em preservar a estabilidade monetria
internacional, mesmo nesses anos iniciais, encontrar seu mais importante limite na
incapacidade que ter de enquadrar a economia americana. Especialmente nos anos 60, a
principal fonte de perturbaes no sistema monetrio internacional ser exatamente a
poltica econmica fortemente inflacionria implementada nos Estados Unidos. No entanto,
o papel do dlar como moeda internacional, consagrado em Bretton Woods, tinha
implantado no corao do sistema uma contradio fundamental (conhecida como paradoxo
de Triffin): o mundo todo precisava de dlares para poder acomodar a expanso do
comrcio internacional, mas dlares se tornavam disponveis para outros pases quando os
Estados Unidos tinham dficits em suas operaes externas e pagavam pela diferena
enviando dlares ao exterior, aumentando a liquidez internacional; esse aumento de
liquidez, contudo, ao ser gerado por dficits nos pagamentos dos Estados Unidos,
contribua para enfraquecer a confiana no prprio dlar. Quanto mais liquidez fosse
criada, maior seria a desconfiana no valor da moeda americana. O bancor de Keynes teria
evitado este paradoxo, criado pelo uso de uma moeda nacional como meio de pagamento
internacional.

O Fundo nada podia fazer com relao ao balano de pagamentos dos Estados Unidos, e
ainda que pudesse, provavelmente no saberia o que propor sem violar seus prprios
estatutos. Por isso mesmo, o FMI foi impotente para impedir o desmoronamento do regime
cambial criado em 1944, cuja garantia de funcionamento era sua misso central. Entre 1971
e 1973, todos os pases desenvolvidos abandonaram o regime cambial de Bretton Woods, e
passaram a cuidar de seus problemas de balano de pagamentos do modo que julgassem
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adequado. Depois de dois emprstimos feitos Inglaterra e Itlia, em 1977, apenas pases
em desenvolvimento mantiveram-se como clientes de seus emprstimos.

O FMI como Agncia de Desenvolvimento

Desde o incio de suas atividades, o Fundo sempre tratou com pases em desenvolvimento,
como por exemplo, Mxico, ndia, Brasil, Chile e Peru. No entanto, desde a prpria
conferncia de Bretton Woods, sempre foi muito claro que os clientes preferenciais do FMI
eram pases desenvolvidos e que pases em desenvolvimento no deveriam ser tratados de
forma diversa daquela reservada aos primeiros. Em particular, repetidamente as autoridades
do Fundo reafirmaram sua viso de que no cabia instituio considerar aspectos ligados
ao desenvolvimento econmico em suas decises de concesso de apoio financeiro.8

As coisas mudaram depois dos anos 70.9 O Fundo passou a ser uma instituio onde pases
desenvolvidos so, como no passado, as principais fontes de recursos financeiros, mas
agora apenas pases em desenvolvimento so tomadores de emprstimos. No se passou
muito tempo at que se percebesse que as estratgias tradicionais do FMI, desenhadas para
tratar de problemas de balano de pagamentos de curto prazo, no funcionariam
adequadamente no caso dos seus novos clientes. Nestes, encontram-se alguns dficits
crnicos, como no caso das contas de rendas, em que remessas de lucros e pagamento de
juros sobre dvida externa so fatores de pesada e permanente presso. Alem disso, tambm
ocorre acentuada volatilidade nas relaes comerciais, causada pela dependncia da
exportao de matrias primas e produtos agrcolas, cujos preos flutuam mais amplamente
que os de produtos industrializados. Nos pases subdesenvolvidos, polticas de demanda
agregada podem agravar as dificuldades, mas dificilmente problemas de balano de
pagamentos podero ser resolvidos pela simples calibragem de polticas fiscal e monetria,
como parecia ser suficiente no caso dos pases industrializados.

8
Este ponto foi discutido vrias vezes pela junta de diretores executivos do Fundo. Veja-se J.K. Horsefield,
op. cit.
9
A mudana no papel do Fundo discutida em detalhe em F.J.C. Carvalho, The changing role and strategies
of the IMF and the perspectives for the emerging countries, Revista de Economia Poltica, 20 (1),
janeiro/maro de 2000.
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Face a essa nova situao, o Fundo aprofunda suas condicionalidades para emprstimo,
passado a definir as chamadas condicionalidades estruturais. Com elas, a obteno de
emprstimos passou a depender da disposio do pas cliente em comprometer-se no
apenas com certos parmetros de poltica macroeconmica, mas tambm com mudanas
mais ou menos profundas na sua estrutura institucional. O Fundo, apesar de no ter
mandato para tanto, muda sua misso de monitor da estabilidade financeira internacional,
que nunca pode exercer adequadamente, para orientador de estratgias de desenvolvimento,
para o qual nunca teve qualquer qualificao especial. com esse carter que o FMI se
torna sexagenrio em 2004.

60 Anos o Bastante?

O FMI e o Banco Mundial so os nicos sobreviventes da conferncia de Bretton Woods. O


sistema de cmbio fixo, mas ajustvel, acordado em 1944, ruiu no incio dos anos 70. A
reconstruo europia histria remota, para a qual, na verdade, o Banco Mundial acabou
contribuindo pouco, suplantado por uma iniciativa muito mais eficaz, o Plano Marshall. A
coordenao de polticas macroeconmicas, que se daria no mbito do FMI, nunca foi
efetivamente tentada, j que os pases desenvolvidos nunca aceitaram realmente transferir o
poder sobre polticas econmicas domsticas para um organismo internacional. A garantia
de prosperidade internacional, de conquista do pleno emprego em todas as naes, mostrou-
se um objetivo muito alm do alcance das reduzidas capacidades das instituies criadas
em Bretton Woods.

O Fundo Monetrio Internacional foi criado para gerir os processos de ajustes de balanos
de pagamentos dos pases desenvolvidos no mbito de um sistema de cmbio fixo. Hoje, a
misso da instituio parece ser dedicar-se a promover sua viso de economia ideal entre os
pases em desenvolvimento que a ela apelam por ajuda quando pressionados por problemas
de balano de pagamentos. O envolvimento com reformas estruturais levou a FMI a adotar
crescentemente posies com forte componente ideolgico, em contraste com o
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pragmatismo de seus primeiros anos.10 O Fundo passou a promover nos pases em


desenvolvimento uma concepo de capitalismo extrada de forma quase caricatural do
modelo anglo-saxnico. As cartas de intenes assinadas por pases como a Coria, durante
a crise de 1997/8, onde so listadas as condicionalidades ento exigidas pelo Fundo para a
concesso de auxlio financeiro quele pas, mostram, sem qualquer disfarce, o grau de
interveno em assuntos que no lhe cabiam, que a instituio julgou ser legtimo exercer.
O Fundo fracassou em sua tentativa de transformar a economia coreana porque esse pas foi
capaz de acelerar sua recuperao, pagar de volta o emprstimo recebido e livrar-se, assim,
do compromisso com suas condicionalidades. Na verdade, o prprio Fundo, quando a
direo foi passada de Michel Camdessus para Horst Koehler, parece ter reconhecido que
sua intromisso tinha passado dos limites, iniciando um processo de reviso de suas
condicionalidades, cujo resultado , de qualquer forma, ainda incerto.

So essas condicionalidades a parte mais visvel do modo de atuar do Fundo (O Banco


Mundial tambm impe condicionalidades, mas estas so menos visveis dada a
concentrao da ateno do Banco nos pases de renda mais reduzida). So elas que atraem
o fogo raramente amigo de crticos que vo de Stiglitz e Jeffrey Sachs a ONGs como o
Bretton Woods Project ou o 50 Years is Enough (que, provavelmente, deve estar
atualizando seu nome).

O Plano Keynes no considerava a necessidade de condicionalidades. Na verdade, Keynes


concebia o acesso a financiamento de balano de pagamentos pela ICU como algo
automtico, como um cheque especial. Buscava-se exatamente preservar o maior grau
possvel de autonomia de poltica domstica, de modo a evitar que a busca do pleno
emprego pudesse ser impedida por presses deflacionrias provindas do exterior.

Por outro lado, a utilidade da ICU para os pases desenvolvidos no teria se esgotado com o
colapso do cmbio fixo entre 1971 e 1973 ( possvel que o prprio colapso pudesse ter

10
Para o pragmatismo do Fundo em seus primeiros anos veja-se F.J.C. Carvalho, A influncia do FMI na
escolha de polticas macroeconmicas em uma economia emergente: o caso do Brasil. In: J. Sics, J.L.
Oreiro e L.F. de Paula (orgs), Agenda Brasil. Polticas econmicas para o crescimento com estabilidade de
preos, So Paulo: Manole e Fundao Konrad Adenauer, 2003.
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sido evitado). Mais importante, talvez, avaliando a evoluo do sistema do privilegiado


ponto de vista de sessenta anos depois, o bancor teria evitado a principal inconsistncia do
Plano White, o de tomar uma moeda nacional como moeda internacional.

No h nenhuma nova conferncia de Bretton Woods vista. A economia internacional


vive hoje em dia uma pletora de razes para crises, a comear pela de sempre, a contradio
entre a fora do dlar como moeda de reserva e a fraqueza do balano de pagamentos norte-
americano. No entanto, no h nem o sentimento de urgncia, nem a liderana necessria,
nem uma viso de futuro suficientemente poderosa para galvanizar expectativas e tornar
vivel o desenho de um novo arranjo monetrio internacional. Estivessem dadas estas
condies, o Plano Keynes seria, em suas linhas essenciais, provavelmente um ponto de
partida to proveitoso agora como em 1944.