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DEMOCRTICA
Marcus Ianoni (organizador)
REFORMA POLTICA
DEMOCRTICA
temas, atores e desafios
Fundao Perseu Abramo
Instituda pelo Diretrio Nacional do Partido dos Trabalhadores em maio de 1996.
Diretoria
Presidente: Marcio Pochmann
Vice-presidente: Iole Ilada
Diretoras: Ftima Cleide, Luciana Mandelli
Diretores: Kjeld Jakobsen e Joaquim Soriano
Introduo................................................................................................ 11
Castro Alves
Espumas flutuantes, 1870
Introduo
A deciso de publicar este livro foi tomada pelo Diretrio Nacional do Partido
dos Trabalhadores (PT), em reunio realizada no final de novembro de 2014,
em Fortaleza, no Cear, poucos dias aps a reeleio da presidenta Dilma
Rousseff na acirrada disputa eleitoral ocorrida no pas.
O objetivo que a publicao sirva como material de apoio para a cam-
panha nacional do PT por uma reforma poltica que supere ao menos qua-
tro obstculos fundamentais que o partido considera necessrio eliminar para
avanar na democratizao do sistema poltico brasileiro e para seu melhor
funcionamento. So eles: a perene dificuldade de o Congresso Nacional rea-
lizar a reforma poltica, da o motivo da proposta de Constituinte Exclusiva
sobre esse tema; o padro privado de financiamento das campanhas eleitorais,
cuja proposta alternativa o financiamento pblico exclusivo; o sistema pro-
porcional de lista aberta, cujos limites devem ser enfrentados com sua subs-
tituio pelas listas preordenadas; e por fim, mas no menos importante, h
uma insuficiente participao das mulheres na poltica, sendo urgente a sua
ampliao para superar esse dficit democrtico.
Na resoluo poltica aprovada na referida reunio do Diretrio Nacional,
o PT atribui reforma poltica um carter estrutural, assim como democra-
tizao dos meios de comunicao de massa, s reformas agrria e urbana e
12 Reforma poltica democrtica
Constituinte exclusiva
Para o Partido dos Trabalhadores (PT) impossvel fazer uma verdadeira re-
forma sem que seja precedida de uma constituinte exclusiva. Que possa se
debruar, pelo tempo que for necessrio, na construo de um novo sistema
eleitoral capaz de dirimir a distncia hoje existente entre o eleitor e o eleito,
assim como a hiperfragmentao dos partidos; o personalismo; o enfraqueci-
mento dos partidos polticos; a ausncia de paridade de gnero nas cadeiras
legislativas; e o financiamento empresarial de campanhas, dentre tantos outros
pontos nevrlgicos e urgentes de mudanas.
Na reforma poltica que interessa ao PT, imprescindvel que a constru-
o seja feita com a participao popular, por meio de um plebiscito oficial,
pelo qual todo cidado brasileiro poder dizer o que pensa sobre os principais
pontos, tais como o financiamento eleitoral, o voto em lista e a paridade de
gnero. Tambm dever ser construda por muitas mos, com garantia de voz
permanente dos movimentos sociais organizados, bem como de instituies
que tm acumulo nesse debate, como a Conferncia Nacional dos Bispos do
Brasil (CNBB) e a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB).
A reforma poltica que interessa ao PT 25
Voto em lista
Se de fato se quer fazer valer a vontade do eleitor, fundamental a adoo do
voto em lista preordenada, isso fortalece os partidos, permitindo que o eleitor
vote em projetos, alm do que desfulaniza a poltica. insustentvel que o
voto continue sendo dado a indivduos, e no a projetos polticos. Isso torna
26 Reforma poltica democrtica
Paridade de gnero
Um dos maiores absurdos do sistema eleitoral brasileiro est relacionado
questo emancipatria das mulheres. A populao feminina, que hoje cons-
titui 51,5% da populao brasileira, tem uma representao nos rgos go-
vernamentais que sequer chega a 10% na Cmara Federal, por exemplo. Para
combater essa distoro, o PT apresenta uma proposta de paridade de gnero
em lista preordenada. Assim, ter-se- paridade entre homens e mulheres nas
casas legislativas. Se de fato se quer uma sociedade de iguais, preciso corrigir
esses erros que s serviram para colocar a mulher numa situao de subservi-
ncia ao sexo masculino.
Nesse sentido, o objetivo deste livro trazer a todos e todas um pouco das
reflexes que vm sendo feitas no intuito de contribuir para a maior forma-
o e produo de opinio da militncia petista. Espera-se que, a partir desta
profcua leitura, os ativistas e militantes do PT possam sair mais preparados
para esse grande debate, urgente e necessrio, que, na atualidade, pauta toda
a conjuntura poltica.
Constituinte exclusiva da
reforma poltica: um problema
poltico-democrtico1
Marcus Ianoni
1
Esse captulo uma verso atualizada do artigo O que constituinte exclusiva da reforma
poltica (Ianoni, 2014).
28 Reforma poltica democrtica
b. Voc concorda com que as pessoas fsicas faam doaes para campanhas
eleitorais?
c. Voc concorda com que o financiamento das campanhas eleitorais deva
ser exclusivamente pblico?
2. Voc concorda com que a populao participe, opinando e propondo pela
internet, quanto apresentao de proposta de emenda constitucional,
projeto de lei complementar e projeto de lei ordinria?
3. Voc concorda que as eleies para presidente, governadores, prefeitos, de-
putados, senadores e vereadores devam ser realizadas no mesmo ano?
Note-se que o PDL no prope a consulta popular sobre uma constituinte
exclusiva. Nessa proposta de plebiscito, a consulta seria sobre financiamento
de campanhas, mecanismos de democracia direta por meio da internet e sin-
cronizao das diversas eleies. Mas, mesmo deixando de fora a constituinte
exclusiva, o plebiscito foi engavetado pela maioria da Cmara.
Oposio constituinte exclusiva e ao plebiscito, o que significa isso? Res-
posta: os conservadores no querem que qualquer mecanismo de soberania
popular destrave a reforma poltica; viram as costas para os protestos dos ma-
nifestantes das ruas contra as instituies polticas, especialmente os parla-
mentares e os partidos, e contra a corrupo, que tem no financiamento em-
presarial de campanhas eleitorais uma de suas principais fontes. As campanhas
eleitorais transformaram-se, significativamente, em uma disputa entre os can-
didatos e partidos pela arrecadao de fundos das empresas e dos empresrios,
que contribuem com 98% dos recursos gastos. Para a atual legislatura, 72%
dos deputados federais eleitos foram campees de arrecadao. Essas doaes
privadas custam caro justia na vida pblica to almejada pelos eleitores. Por
um lado, Temer praticamente assumiu que o Congresso est desmoralizado e
incapaz de fazer a reforma poltica; por outro, vias democrtico-populares de
sada do impasse so rejeitadas.
O que fizeram, ento, os representantes do povo, se no todos, a maioria
deles? Formaram um grupo de trabalho, nomeado pelo ex-presidente da C-
mara, o peemedebista Henrique Eduardo Alves (PMDB-RN), para formular
uma proposta de reforma poltica. Os resultados, apresentados na forma de
uma PEC, trouxeram mais polmica ainda, sem contribuir para superar o
34 Reforma poltica democrtica
travamento crnico: sugere-se que cada partido opte livremente pelo tipo de
recurso que quer para o financiamento eleitoral (pblico, privado ou misto),
mantm-se as doaes de pessoas jurdicas e inventa-se um sistema proporcio-
nal distrital, pelo qual os candidatos proporcionais seriam eleitos em circuns-
cries eleitorais subestaduais (distritos abrangendo regies dos estados). Na
verdade, essa ideia de distritalizar o sistema proporcional uma concesso
aos defensores do voto distrital puro ou misto. Tais propostas mantm o finan-
ciamento privado e reforam o personalismo na relao entre representantes e
representados (no contribuindo para superar a fragmentao partidria), sob
a alegao de que preciso aproximar eleitos e eleitores. A mesma PEC est
sendo adotada como texto-base na atual Comisso Especial da Reforma Pol-
tica, constituda sob a batuta do novo presidente da Cmara dos Deputados,
Eduardo Cunha (PMDB-RJ), e presidida por Rodrigo Maia (DEM-RJ).
A Consultoria do Senado Federal publicou, em 2010, um estudo assinado
por Fernando A. G. Trindade que, depois de resgatar a experincia interna-
cional sobre constituintes exclusivas para rever a Constituio, questiona a
constitucionalidade da constituinte exclusiva para a reforma poltica proposta
no Brasil. Ele recorre ao teor formal da Constituio de 1988, que no prev
uma reviso constitucional efetuada por outro rgo que no o Parlamento
ordinrio. O autor defende a inconstitucionalidade de reviso constitucio-
nal efetuada por outros procedimentos que no o previsto no artigo 60 da
Constituio Federal. Tal artigo estabelece que a Constituio poder ser
emendada mediante proposta:
Uma constituinte torna instvel a segurana jurdica porque ningum saber qual
ser seu produto. [...] Para realizar a reforma poltica, no preciso invocar uma
representao exclusiva. Basta mexer com os brios dos atuais representantes, que
se animaro a realiz-la. (Temer, 2007)
Referncias bibliogrficas
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Reforma poltica: Constituinte e
participao popular1
Introduo
Inspirado nos ltimos acontecimentos e na obra clssica Que uma Constitui-
o, de Ferdinand Lassalle, cabe perguntar quais so os fatores reais de poder
no Brasil?. Ademais, existem sinais de ressurgncia do poder constituinte ou
de reconquista do poder normativo do povo?.
Negri (2002) ensina que a soberania popular compreende a afirmao
revolucionria de que o direito precede a Constituio, a autonomia do
povo vem antes de sua formalizao. Assim, a legitimidade governamen-
tal est na soberania popular, no consentimento democrtico direto, como
expresso de direitos anteriores a qualquer constituio, como expresso
permanente do poder constituinte. Hoje, a proposta de uma Constituinte
significa a sntese radical entre contestao e resistncia, inovao constitu-
cional e projeto poltico, assim como a independncia poltica e a declara-
o de direitos democrticos.
Ela se insere no contexto de um novo constitucionalismo latino-americano
defendido por Rubn Martnez Dalmau. Um novo paradigma forte, original
1
Resultado de palestra na XXXI Semana Jurdica, 18 mar. 2015, CACO, FND-UFRJ; e do
Minicurso Reforma Poltica, 18-22 ago. 2014, CALC, UERJ.
40 Reforma poltica democrtica
Consideraes finais
Estamos diante de um novo cenrio na poltica brasileira, de um ciclo de
protestos com perfis diversos e at mesmo antagnicos. Se, por um lado,
prevalecem pautas por mais democracia, por outro, existem outras mais con-
servadoras com capacidade de alastramento. Este momento pode favorecer
a busca pelo leito de libertao em que prevalecem as foras progressistas,
a exemplo de experincias histricas, como o comcio da Central do Brasil
em 1964; a Marcha dos 100 mil em 1968; as Diretas j em 1984, e o Fora
Collor em 1992.
Ainda preciso avanar no debate ponto a ponto de qual reforma poltica
o Brasil precisa. J temos algumas propostas concretas numa eventual eleio
da assembleia constituinte. Neste sentido, est a proibio do financiamento
de campanha por empresas e a lista alternada com paridade de gnero, para
citar dois exemplos. fundamental que, se este processo for desencadeado,
exista a clareza de que as regras da sua convocao j so o pontap da reforma
poltica e j iro constituir seu mago. Assim, preciso defender que seja uni-
cameral, com eleio exclusiva e mandato somente para fazer a Constituio.
Sem tutela do Judicirio e sem ingerncia do poder econmico.
A teoria dos movimentos sociais hoje precisa dar respostas complexidade
do agora. Os movimentos sociais tm uma relao de contestao e integrao
com o Estado. Mas estes ltimos acontecimentos, j que desacompanhados
de movimentos sociais em mbito nacional, ficam merc da influncia da
grande imprensa e das redes sociais. Trata-se de uma novidade que precisa ser
urgentemente enfrentada: a mobilizao de massas de maneira espontnea e
Reforma poltica: Constituinte e participao popular 47
Referncias bibliogrficas
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Decadncia da democracia e
reforma poltica
Tarso Genro
1
ROIO, Jos Luiz Del. Itlia Operao Mos Limpas e no Brasil? Quando?. So Paulo: Cone
Editora, 1993, p. 93. O exemplo mais visvel do Abruzzo, regio central da Itlia; so pre-
sos o governador e todos os secretrios de governo (30 de setembro de 1992). Os inquritos
abrangem uma gama multifacetada que vai desde a construo de autoestradas ao funciona-
mento de ferrovias, produo do leite, ao recolhimento do lixo, manuteno dos jardins,
chegando at a cremao dos cadveres ou aos fabulosos gastos com o futebol, passando s
celebraes de Cristovo Colombo. Nenhum aspecto do funcionamento normal de uma
sociedade moderna deixou de ser vasculhado, e em todos aparece a famosa caixinha.
Decadncia da democracia e reforma poltica 55
2
MORETTI, Franco. La Zona Gris Ibsen y El espritu del capitalismo. In: New Left
Review, Ed. Akal SA., n. 61, mar-abr. 2010, p. 111. Com a zona gris temos a coisa, mas
no a palavra. A primeira realmente se a temos: uma das maneiras entre as quais se acumula
capital invadindo qualquer nova esfera de vida ou inclusive criando-as, como o mundo
paralelo das finanas e nestes novos espaos as leis so mais incertas e o comportamento
pode voltar-se profundamente equvoco. Equvoco: no ilegal, mas tampouco correto.
56 Reforma poltica democrtica
valor do corpo, como protesto; seja atravs de aes diretas contra a ordem do
capital, todas elas como formas de militncia, necessitam de uma esttica apro-
priada, com custos para que possam ser devidamente midiatizadas3. No h,
hoje, poltica sem dinheiro ou qualquer disputa pblica importante sem custo.
As reformas para reduzir a dinheirizao da poltica, conter custos das
campanhas, reduzir a desigualdade de meios e desestimular as militncias mer-
cenrias, que so produtos do dinheiro de fontes tanto legais como ilegais, o
mnimo que poder alterar a rota decandentista da nossa democracia.
A crise da nossa democracia, hoje, est representada midiaticamente pela
corrupo, que as empresas de comunicao tradicionais identificam meca-
nicamente com a poltica e com os polticos para se apropriarem da agenda
poltica nacional e monopolizarem a formao da opinio poltica de uma
maneira totalitria. Mas a essncia da crise a dinheirizao, legal ou ilegal,
cada vez mais forte da poltica, porque, atravs deste mecanismo de controle,
a democracia decai da sua autonomia relativa (moldada pela conscincia dos
indivduos livres) para se tornar um movimento cada vez mais mercantil e
dependente, que sufoca a promessa das Grandes Revolues da Gloriosa e
da Francesa de igualdade e inviolabilidade dos direitos.
Referncias bibliogrficas
FARBER, Samuel. Reflexiones sobre La poltica prefigurativa. In: Nueva Sociedad, n. 251,
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MORETTI, Franco. La Zona Gris Ibsen y El espritu del capitalismo. In: New Left Review,
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ROIO, Jos Luiz Del. Itlia Operao Mos Limpas e no Brasil? Quando?. So Paulo: Cone
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3
FARBER, Samuel. Reflexiones sobre La poltica prefigurativa. In: Nueva Sociedad, n. 251,
Friedrich Ebert Stiftungm, p. 78-79.
Financiamento de campanha,
mdia e liberdade poltica
Joo Feres Jnior e San Romanelli Assumpo
1
Cf. matria da Folha de S.Paulo, publicada em 25 fev. 2015. Acesso em 22 abr. 2015.
58 Reforma poltica democrtica
Nosso objetivo aqui mostrar com o exemplo anterior algo para alm do
alarde e das intenes funestas da cobertura miditica. Esse escndalo, assim
como a Ao Penal 470 e tantos outros tm uma coisa em comum: seu fulcro
uma relao permissiva e/ou corrupta entre o capital e a poltica, que passa
pelo financiamento de campanha. S os desavisados ou mal-intencionados
no veem que tal problema no diz respeito a um ou outro partido especfico,
mas se apresenta como estrutural no sistema poltico do Brasil, e de vrios
outros pases do mundo, diga-se de passagem. Como veremos a seguir, tal
problema to antigo como a prpria filosofia poltica. Sabemos que ele
gerado pela convivncia entre o poder econmico e o poder poltico, que em
nosso momento histrico se traduz na relao entre o sistema capitalista e as
instituies da democracia representativa liberal. Mais especificamente, ele diz
respeito ao modo como as formas de poder e desigualdade reforam-se mutua-
mente e convertem-se umas nas outras, minando as bases da igualdade polti-
ca, da liberdade poltica, da cidadania igual e de qualquer aproximao poss-
vel entre as democracias como elas so e o ideal de autodeterminao coletiva
entre iguais e de cooperao social entre iguais (democracia como ideal). As
questes de moralidade poltica envolvidas so de diversas ordens igualdade,
liberdade, democracia, justia, tolerncia, repblica, Estado de direito, rule of
law, desigualdade, transparncia pblica, accountability, responsividade etc.
O propsito central deste ensaio construir uma reflexo sobre a relao
entre financiamento de campanha e direitos polticos, elemento fundamental da
cidadania na democracia. Para tal, utilizaremos como referncia as ideias do fil-
sofo norte-americano John Rawls, que tratou do tema em seus escritos polticos.
A reconstruo dos argumentos de Rawls sobre o financiamento de cam-
panha mostra que, no debate norte-americano, a relao entre este tema e os
direitos polticos mediada pela questo da liberdade de expresso, pois a
desigualdade de recursos de campanha se traduz em desigualdade de poder
informacional e esse, por seu turno, redunda em desigualdade de direitos po-
lticos. Logo em seguida, examinamos o tratamento que Rawls d liberdade
de expresso, derivando uma posio extremamente minimalista de sua regu-
lao por meio do uso do exemplo extremo da regulao do discurso sedicioso.
Por fim, mostramos que tal escolha impede que o autor enxergue a questo
da comunicao social, ou mais precisamente, da grande mdia como anloga
Financiamento de campanha, mdia e liberdade poltica 59
Desde a origem
A filosofia poltica grega, grande referncia do pensamento poltico do Oci-
dente, floresceu no contexto da Atenas democrtica (sculos V e IV A.C).
irnico constatar que seus principais expoentes, Plato e Aristteles, no eram
entusiastas do regime democrtico, como mostram seus escritos, alguns de seus
comentadores (Arendt, 1958) e trabalhos recentes de reconstruo histrica
(Ober, 1998). O tema da corrupo da poltica pelo dinheiro no escapou
a esses autores. Plato, ele mesmo um filho da aristocracia ateniense, nutria
desprezo por quem dedicava a vida a adquirir riquezas e definiu a oligarquia, o
comando dos mais ricos em seu prprio benefcio, como forma de governo que
nascia da degenerao da timocracia, o governo dos militares, que j era em si o
produto da degenerao da repblica virtuosa (Plato and Jowett, 2000).
Aristteles nos legou uma reflexo bem mais sofisticada a respeito do as-
sunto. Crtico do idealismo de Plato, ele constata que as cidades gregas de sua
poca eram ou democracias, como Atenas, ou oligarquias. Essas duas formas
de governo eram para ele desvirtuadas, pois enquanto na primeira a maioria,
o povo, oprimia a minoria, os mais ricos, na segunda ocorria o oposto. Para
Aristteles, a melhor forma de governo possvel na Grcia de seu tempo era
uma combinao dos dois tipos puros, na qual uma tendncia contrabalan-
ceasse a outra. Formulando um dos primeiros argumentos de sociologia po-
ltica de que se tem notcia, o filsofo acrescenta que, dado os vcios de cada
forma, uma sociedade, para gozar de um governo estvel, deveria ter uma
numerosa classe mdia, pois os indivduos dessa classe no se interessam tanto
por espoliar ricos ou pobres (Aristteles, 1958).
Mas o tema que nos interessa aqui, assim como a filosofia poltica como
um todo, praticamente desapareceu com a derrocada da democracia ateniense
60 Reforma poltica democrtica
A volta do tema
Em seu livro Os princpios do governo representativo, Bernard Manin (1997)
problematiza alguns aspectos importantes do entendimento vulgar que temos
da democracia nos dias de hoje. Ele mostra que recente a concepo de
cidadania que toma as pessoas como delegadores de poder ao invs de poten-
ciais ocupantes de cargos. Tal concepo mais passiva de cidadania prevaleceu
somente a partir da disseminao do governo representativo. O autor tambm
revela que os fundadores dos governos representativos nos Estados Unidos,
Inglaterra e Frana, todos, de formas diferentes, estavam muito preocupados
em evitar o que denominavam a tirania da maioria. Isto , ironicamente, o
sentimento demofbico era forte entre os artfices do regime que ficaria mais
tarde conhecido por democracia representativa. Esse sentimento conduziu
criao de mecanismos contramajoritrios no bojo dos sistemas polticos
representativos de cada pas.
Manin chama a ateno para uma caracterstica paradoxal na frmula da
democracia representativa que reside no mtodo em si de escolha de represen-
Financiamento de campanha, mdia e liberdade poltica 61
tantes: a eleio. Ora, a ideia de que os melhores devam ser escolhidos entre
ou pelos governados para governar no pertence ao repertrio da forma de
governo democrtica, mas sim ao da aristocracia literalmente, em grego,
governo dos melhores. Mas em sociedades que se livraram dos liames hierr-
quicos do Ancien Regime, dos ttulos nobilirquicos, prebendas e sinecuras,
esse elemento aristocrtico estava fadado a ser instrumentalizado pelo poder
do dinheiro.
Nos casos da Gr-Bretanha e da Frana ps-revolucionria, Manin mostra
que critrios censitrios foram introduzidos paralelamente expanso do su-
frgio, no somente para os eleitores como tambm, e principalmente, para os
elegveis. Nos Estados Unidos, tambm houve grande debate em torno da ado-
o desse tipo de critrio restritivo dos direitos polticos, sendo que vrios Es-
tados praticavam-no de fato, sob o beneplcito dos Artigos da Confederao
a primeira constituio daquele pas. Critrios de honra e nobilirquicos eram
fortemente rechaados por todas as partes nesse debate, mas no a riqueza. No
final das contas, contudo, os defensores de critrios econmicos de qualifica-
o perderam o debate.
Ainda que critrios de renda e riqueza no entrassem na regulamentao
de direitos polticos para eleger e ser eleito nos Estados Unidos, a soluo ins-
titucional proposta para controlar o risco de facciosismo quando a repblica
capturada por partido ou faco que governa para seu prprio bem, e no
para o bem comum foi adotar distritos eleitorais populosos distribudos em
territrios de grande extenso. James Madison bem claro acerca das virtudes
dessa soluo no Federalista n. 10. Como o representante tem de ser eleito por
um nmero maior de eleitores nas repblicas grandes, em comparao com as
pequenas, radicais tm maior dificuldade de sarem vitoriosos. Traduzindo, os
grandes nmeros empurrariam a distribuio ideolgica de eleitos para algo
mais prximo de uma curva normal, garantindo assim a estabilidade do governo
(Hamilton et al., 2003, p. 53). Ademais, acrescenta o autor, mais fcil para
uma faco capturar o apoio de uma repblica pequena ou de um Estado, mas
no de uma grande repblica com vrios Estados (Hamilton et al., 2003, p. 54).
Os argumentos de Hamilton em prol do governo representativo em re-
pblicas extensas parecem bem adequados a proporcionar a soluo por ele
almejada: um governo estvel que evite tanto a ditadura da maioria como
62 Reforma poltica democrtica
No basta, para que cada cidado disponha das condies que lhe permitem agir
a partir de suas prprias concepes sobre o que valioso na vida, que seja insti-
tucionalmente garantida uma esfera de liberdade negativa; ademais, preciso que
os arranjos institucionais bsicos da sociedade propiciem a cada cidado os meios
efetivos para faz-lo, incluindo um quinho equitativo de oportunidades sociais,
renda e riqueza (Vita, 2008, p. 9).
Com este esprito normativo, Rawls propunha uma teoria poltica para a
qual era central a justia distributiva, sem a qual liberdades civis e polticas
eram consideradas desprovidas de efetividade e de valor equitativo para os
diversos cidados. Assim, Uma teoria da justia pareceu, para muitos, uma
justificativa filosfica para o Estado de Bem-Estar Social2, isto , um Estado
liberal e democrtico que garante condies mnimas de vida, exerccio de di-
reitos e igualdade de oportunidades, combatendo ativamente as desigualdades
geradas pela posio social de nascimento e talentos naturais dos indivduos.
2
Ainda que o prprio Rawls tenha escrito explicitamente que no via a teoria da justia
como equidade desta maneira em Justice as fairness A reestatement (Rawls, 2002).
64 Reforma poltica democrtica
3
Essa efetividade e o valor equitativo dependem de uma conexo profunda entre igualdade
e liberdade, para que a liberdade de alguns no se converta em opresso de outros, ou seja,
para que a liberdade de alguns no seja a privao de liberdade daqueles que so moralmen-
te iguais, mas por toda parte se encontram acorrentados (numa corruptela da famosa frase
de Rousseau).
Financiamento de campanha, mdia e liberdade poltica 65
Uma vez que as liberdades geram conflitos, e nenhuma absoluta com respeito s
outras, precisamos saber se o escopo central de cada liberdade pode ser simultanea-
mente realizado numa estrutura bsica que seja funcional (Rawls, 1993, p. 418).
tia para Rawls, isto , trata-se da base de sua construo terica. Assim, em
uma sociedade justa, a influncia do poder econmico sobre a capacidade de
circulao do discurso poltico, ou seja, sua capacidade de se tornar pblico,
deve ser limitada para que a igualdade de liberdade poltica no seja violada.
O exame da contribuio de Rawls para o debate acerca da questo do
financiamento de campanha no poderia ser mais oportuno, pois, alm de
tratar do tema em si, ele mostra sua conexo com outro assunto crtico na
democracia brasileira atual: a comunicao poltica, ou melhor, o acesso que
diferentes atores sociais tm aos meios de comunicao. importante notar
que nos Estados Unidos esses dois assuntos esto ligados no somente na teo-
ria de Rawls mas tambm nas decises e interpretaes da Suprema Corte,
enquanto no Brasil eles so tratados como duas esferas completamente dife-
rentes e estanques.
Voltemos para a questo da limitao interna e externa de cada liberdade
bsica, mencionada no comeo do texto, no que toca particularmente liber-
dade de discurso poltico, pois ela no s bsica, ou fundamental, mas est
intimamente ligada liberdade de expresso e liberdade de imprensa, tpicos
de suma relevncia para o debate poltico atual da democracia em nosso pas.
Como dissemos anteriormente, Rawls afirma que as liberdades bsicas
no somente limitam umas s outras, mas tambm devem ser autolimitantes
(Rawls, 1993, p. 340). Esse postulado deriva da necessidade de que a liberda-
de franqueada pelas leis seja igual para todos, isto , podemos aumentar nosso
grau de liberdade somente se esse aumento tambm for permitido igualmente
aos outros cidados. Tal enunciado uma verso do imperativo categrico de
Kant (1964), que por seu turno a formalizao da ideia da reciprocidade,
provavelmente o princpio de justia mais antigo da humanidade.
Rawls foca primeiro na questo da autolimitao das liberdades bsicas,
dando o seguinte exemplo:
Podemos desejar que nossa liberdade de discurso poltico inclua acesso irrestrito
a lugares pblicos e ao uso de recursos ilimitados para expressar nossas opinies
polticas, mas essa ampliao de nossa liberdade, quando conferidas a todas as pes-
soas, seriam to impraticveis e socialmente divisivas que na prtica iriam reduzir
drasticamente o escopo de nossa liberdade de discurso (Rawls, 1993, 341).
70 Reforma poltica democrtica
4
Schenck v. United States (249 U.S. 47, 1919).
72 Reforma poltica democrtica
5
Traduo nossa.
74 Reforma poltica democrtica
sociedade bem ordenada. Mas ele tambm faz incurses sociedade real,
especificamente aos Estados Unidos, que ele sugere ter um regime democr-
tico razoavelmente bem governado, geralmente para buscar exemplos que
demonstrem a aplicabilidade de sua teoria como ideal normativo6.
Ainda que no sirva para explicar o paradoxo e limite, interessante no-
tar que os exemplos de discurso sedicioso elencados pelo autor para ilustrar
a limitao da liberdade de expresso so a militncia socialista e campanhas
contra o alistamento militar. Rawls foi um expoente da esquerda america-
na, que amadureceu intelectualmente na dcada de 1960, onde a pauta da
esquerda foi marcada pelo Movimento dos Direitos Civis e pelos protestos
contra a Guerra do Vietn, ambos movimentos altamente crticos das ins-
tituies da sociedade norte-americana e que incluam em seu repertrio
de ao a incitao desobedincia civil. Parece compreensvel que o autor
tenha escolhido o discurso sedicioso para examinar o problema dos limites
da liberdade de expresso, e tenha chegado a uma concluso de que ele jus-
tificvel somente in extremis, pois a represso ao discurso sedicioso naquele
contexto histrico significava calar as foras mais progressistas da sociedade
norte-americana.
Estamos conscientes de que a contextualizao histrica no pode ser usa-
da para explicar a teoria de Rawls, ainda que ela possa contribuir para com-
preend-la. Mas o uso de exemplos como ferramenta heurstica, ou seja, de
investigao, como faz Rawls com o caso do discurso sedicioso, no mtodo
banal, sem consequncias. Pois se em vez desse discurso o autor tivesse toma-
do como exemplo o oligoplio da grande mdia e sua concentrao em uma
fatia estreita do espectro ideolgico, ele provavelmente seria forado a chegar
a concluses bem diferentes. Deixemos em aberto a avaliao acerca do estado
de oligopolizao da grande mdia norte-americana no tempo de Rawls, e seus
6
Alm de afirmar explicita e indubitavelmente que seus princpios de justia tm como objeto
as principais instituies polticas, jurdicas, econmicas e sociais que compem o que cha-
ma de estrutura bsica da sociedade e que conformam as possibilidades de vida acessveis
s diversas posies sociais, possibilitando ou impedindo o valor equitativo das liberdades
polticas e a efetividade das liberdades, incidindo sobre as possibilidades de construo do
que Scanlon defende como sendo uma sociedade tolerante ou sobre as chances de existncia
das capacidades de participar da determinao do ambiente poltico e econmico em que se
vive nos termos de Nussbaum.
Financiamento de campanha, mdia e liberdade poltica 75
7
<www.manchetometro.com.br/>.
76 Reforma poltica democrtica
vis da grande mdia no contra o partido no governo, mas contra o PT, pois
mesmo no tendo sido governo, Lula e seu partido foram alvo de cobertura
muito mais negativa do que Fernando Henrique e o PSDB. Na verdade, Fer-
nando Henrique foi agraciado com quase o dobro de notcias favorveis em
relao a contrrias, coisa nica nos estudos do Manchetmetro em qual-
quer eleio, e isso em um contexto de indicadores econmicos muito ruins.
Frente realidade da democracia brasileira do presente, para que nos serve
a contribuio de Rawls? A nosso ver, ela pode ser encarada de duas maneiras:
ou sua teoria ideal no se aplica ao caso do Brasil, ou seja, nossa democracia
est to longe da teoria rawlsiana que esta no faz sentido como guia norma-
tivo; ou ela faz sentido, mas precisamos reinterpret-la luz das condies e
da situao histrica prprias de nossa democracia. Deve ser transparente para
o leitor nossa adeso segunda tese, caso contrrio o presente exerccio seria
ftil. Mas se esse o caso, precisamos ento investigar quais as consequncias
de um tremendo vis miditico sobre o sistema de liberdades bsicas, mais
especificamente para a liberdade e igualdade polticas, em sua conexo com a
liberdade de expresso e a questo do financiamento de campanhas.
A seguinte analogia nos parece plenamente apropriada: se o financiamento
de campanha sem regulao viola o igual valor da liberdade poltica, o tremen-
do vis do oligoplio miditico tambm o faz, e de maneira muito similar. A
publicao nas capas e miolo dos jornais e nas revistas semanais de artigos e
manchetes desproporcionalmente desfavorveis aos candidatos da esquerda,
vis--vis seus concorrentes de centro, direita e centro-direita, durante o pe-
rodo eleitoral, anlogo ao financiamento de uma mquina de propaganda
poltica. Mais potente ainda como instrumento de comunicao poltica so
telejornais como o Jornal Nacional8, que apresenta um vis em tudo similar
a seus pares impressos. Isso sem falar nas revistas semanais, como Veja, Isto
e poca, que so ainda mais militantes e enviesadas que os referidos jornais
impressos e televisionados. No mnimo, toda essa propaganda oposicionista
equivalente a um polpudo financiamento de campanha no contabilizado
pelo Tribunal Superior Eleitoral. Manchetes enviesadas, spots de rdio anun-
ciando a capa da revista semanal, escndalos fabricados que atingem somente
8
<www.manchetometro.com.br/jornal-nacional-2014/>.
Financiamento de campanha, mdia e liberdade poltica 77
Concluso
Recapitulando, mostramos aqui que o problema da interao entre poder eco-
nmico e poder poltico to antigo quando a reflexo sistemtica sobre a
poltica. No entanto, ele se torna particularmente agudo na democracia, pois
esse regime fundamentado na ideia da igualdade poltica. John Rawls um
dos autores da justia liberal que mais refletiram sobre esse problema da de-
mocracia liberal.
importante atentarmos para o argumento de Rawls de que as liberdades
bsicas devem ser pensadas em conjunto e no separadamente, como fazem
as grandes empresas de comunicao e seus defensores quando absolutizam
a liberdade de expresso. Na democracia, a liberdade de expresso est dire-
tamente ligada liberdade poltica, e a abordagem que Rawls d ao assunto
combina de maneira virtuosa os aspectos deliberativo e representativo da de-
mocracia contempornea, pois identifica o financiamento de campanha, por
seu efeito sobre a comunicao poltica, como fonte de violao do igual valor
da liberdade poltica dos cidados.
Na verdade, bem razovel supor, pelo menos em uma concepo repu-
blicana e igualitria de democracia, que a liberdade poltica mais bsica do
que a liberdade de expresso, ou melhor, que a liberdade de expresso seja
de fato uma subespcie de liberdade poltica, partilhando dessa situao com
outras liberdades polticas como o direito/liberdade para votar e ser votado, a
liberdade de associao etc.
Somente dentro de uma concepo liberal formalista de democracia que
podemos pensar a liberdade de expresso como sendo to ou mais bsica do
que liberdade poltica. Mas para conceber tal esquema precisamos tomar os
direitos e liberdades como algo dado, como um tipo de man que cai do cu,
ou como se fossem diretamente derivados de uma constituio (conjunto de
normas bsicas) cujas fontes de estabilidade e legitimidade so dadas como
garantidas por uma fora extra-histrica e extrapoltica.
Sim, tal concepo liberal formalista de democracia uma secularizao
mal ajambrada da ideia de que Deus, uma fora extra-humana, que nos d
essas liberdades e direitos, e que cumpre aos homens somente respeit-los.
No coincidncia o fato de que muitas pessoas que esposam tal concepo
Financiamento de campanha, mdia e liberdade poltica 79
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A reforma poltica e o
financiamento das
campanhas eleitorais
Wagner Pralon Mancuso
Recursos pblicos
Fundo Partidrio
Regido pela lei 9.096 de 1995 a Lei dos Partidos Polticos o Fundo Es-
pecial de Assistncia Financeira aos Partidos Polticos, mais conhecido como
Fundo Partidrio, formado por diversos recursos.
A fonte principal de recursos do Fundo Partidrio uma dotao anual do
oramento da Unio, em valor nunca inferior ao produto da seguinte opera-
o: o nmero de eleitores inscritos em 31 de dezembro do ano anterior ao
A reforma poltica e o financiamento das campanhas eleitorais 85
1
O clculo foi feito com a Calculadora do Cidado do Banco Central do Brasil. Disponvel
em: <https://www3.bcb.gov.br/CALCIDADAO/publico/exibirFormCorrecaoValores.do?-
method=exibirFormCorrecaoValores>. Acesso em fev. 2015.
86 Reforma poltica democrtica
2
A propaganda para a Presidncia da Repblica e para a Cmara dos Deputados transmitida
s teras, quintas e sbados. s segundas, quartas e sextas transmitida a propaganda para o
Senado Federal, para o governo dos Estados, para as Assembleias Legislativas e para a Cma-
ra Legislativa do Distrito Federal.
3
A propaganda para o governo municipal transmitida s segundas, quartas e sextas, e para
a Cmara de Vereadores s teras, quintas e sbados.
4
No ano de eleies nacionais e estaduais/distritais, o tempo dividido em partes iguais para
as campanhas majoritrias e proporcionais. No ano de eleies municipais, esse tempo
destinado exclusivamente campanha dos candidatos a prefeito.
A reforma poltica e o financiamento das campanhas eleitorais 89
Recursos privados
Doaes de pessoas jurdicas
No h exagero em dizer que hoje, no Brasil, as campanhas eleitorais so,
em grande medida, uma ddiva das empresas. A lei 9.504/1997 permite que
empresas faam doaes eleitorais at o limite de 2% do faturamento bruto
do ano anterior eleio o que representa um valor muito significativo
para empresas de grande porte5. As doaes empresariais podem ser feitas em
dinheiro ou ento em recursos estimveis em dinheiro, o que ocorre quando
uma empresa cede bens ou servios e os recebedores declaram justia eleito-
ral o valor monetrio estimado desses itens.
As empresas podem doar para partidos, candidatos ou comits, que so r-
gos criados especificamente para arrecadar e aplicar recursos eleitorais. Partidos,
candidatos e comits podem aplicar as doaes empresariais diretamente nas
5
A Lei das Eleies veda doaes eleitorais das seguintes fontes: entidade ou governo estran-
geiro; rgo da administrao pblica direta e indireta ou fundao mantida com recursos
provenientes do Poder Pblico; concessionrio ou permissionrio de servio pblico; enti-
dade de direito privado que receba, na condio de beneficiria, contribuio compulsria
em virtude de disposio legal; entidade de utilidade pblica; entidade de classe ou sindical;
pessoa jurdica sem fins lucrativos que receba recursos do exterior; entidades beneficentes
e religiosas; entidades esportivas; organizaes no governamentais que recebam recursos
pblicos; e organizaes da sociedade civil de interesse pblico.
A reforma poltica e o financiamento das campanhas eleitorais 91
campanhas eleitorais, ou ento repass-las entre si. Quando algum desses agen-
tes repassa doaes empresariais a outro agente, deve declarar justia eleitoral a
identidade do doador originrio. Aqui o foco est posto exclusivamente sobre as
doaes empresariais oficiais, efetivamente declaradas justia eleitoral. No
possvel mensurar o eventual caixa dois, isto , o volume de recursos eleitorais
que fluiriam ilicitamente de empresas para partidos, candidatos e comits.
Sobre as doaes eleitorais empresariais no Brasil, pode-se dizer que: (i) em
volume, so vultosas e crescentes; (ii) na origem, so concentradas por poucas
empresas de grande porte; e (iii) no destino, so concentradas em poucos
partidos polticos.
Quanto ao primeiro ponto, o total de doaes empresariais declaradas jus-
tia eleitoral nas eleies de 2010 foi de 2.212.077.033,99 de reais, ao passo
que nas eleies de 2014 este valor subiu a 3.022.572.092,04 de reais um
aumento de 36,6%, para uma inflao acumulada de 28,8% entre outubro de
2010 e outubro de 2014, conforme o ndice Nacional de Preos ao Consumidor
Amplo (IPC-A), calculado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE)6. Em 2014, as empresas dividiram seus investimentos eleitorais apro-
ximadamente na mesma proporo entre partidos (1.332.049.543,69 de reais
ou 44,1% do total) e candidaturas individuais (1.288.101.660,41 de reais ou
42,6% do total). Por sua vez, os comits receberam 402.420.887,94 de reais, o
que corresponde a 13,3% dos recursos empresariais investidos em campanhas.
Em relao ao segundo ponto, a tabela 2 mostra que algumas grandes em-
presas se destacam como as principais doadoras eleitorais no pas.
Ao todo, 16.252 CNPJs empresariais fizeram doaes eleitorais em 20147.
No entanto, somente os dez maiores CNPJs foram responsveis por nada me-
nos que 28,1% do total de doaes. A tabela 2 considera apenas o CNPJ do
doador empresarial. Se as doaes fossem agregadas por grupos empresariais,
a concentrao observada seria ainda maior, pois vrios grupos dispersam suas
doaes por mais de um CNPJ. Entre os CNPJs campees de doaes eleito-
6
Os valores referentes s eleies de 2010 foram apurados em meados de 2011. Os valores
das eleies de 2014 foram apurados em fevereiro de 2015. Em ambos os casos, as fontes
utilizadas foram as prestaes de contas de partidos, candidatos e comits justia eleitoral.
7
CNPJ significa Cadastro Nacional de Pessoa Jurdica. um nmero que identifica cada
pessoa jurdica junto Receita Federal.
92 Reforma poltica democrtica
8
Este limite no se aplica a doaes estimveis em dinheiro que no ultrapassem 50 mil reais,
referentes utilizao de bens mveis ou imveis de propriedade do doador (lei 9.504, arti-
go 23, pargrafo 7o).
94 Reforma poltica democrtica
Fontes residuais
Por fim, algumas fontes de receita tm importncia residual para as cam-
panhas eleitorais. Partidos, candidatos e comits declararam ter recebido
1.657.066,42 reais de doaes pela internet, 47.316,81 reais em rendimentos
de aplicaes financeiras dos recursos eleitorais arrecadados e 2.230,00 reais
em comercializao de bens ou realizao de eventos.
9
Mensagem n. 404, de 26 de setembro de 2011, encaminhada pela presidenta da Repblica
ao presidente do Supremo Tribunal Federal.
10
Disponvel em: <www.saladeimprensadilma.com.br/2014/10/13/dilma-volta-a-defender-a
-reforma-politica-com-participacao-popular/>. Acesso em mar. 2015.
A reforma poltica e o financiamento das campanhas eleitorais 99
privados devem ser admitidos? (ii) Caso recursos privados sejam admitidos,
que fontes devem ser permitidas? (iii) Caso recursos privados sejam admitidos,
deve-se estabelecer algum teto para as doaes das fontes permitidas?
Neste momento, uma proposio legislativa que tem recebido muita aten-
o a Proposta de Emenda Constituio 352, de 2013. Esta PEC fruto
de um grupo de trabalho multipartidrio, institudo pela Cmara dos Depu-
tados em julho de 2013, em resposta mensagem da Presidncia da Repbli-
ca mencionada anteriormente. Coordenado pelo deputado federal Cndido
Vaccarezza (PT-SP), o grupo de trabalho foi criado para estudar e apresentar
propostas sobre a reforma poltica e a consulta popular referente ao tema.
Depois de quatro meses de reunies, audincias e debates, o grupo apresen-
tou a PEC 352/2013 como resultado de seu trabalho. Essa PEC uma das
principais proposies legislativas sob anlise na comisso especial da reforma
poltica, formada na Cmara dos Deputados em fevereiro de 2015. No que se
refere s fontes de financiamento de campanhas, esta PEC bastante permis-
siva, pois autoriza na Carta Magna as doaes eleitorais de pessoas fsicas e de
empresas a partidos polticos (contrariando frontalmente a tendncia do STF
de declarar as doaes empresariais como inconstitucionais) e repassa para a
lei infraconstitucional o dever de fixar limites para essas doaes, em valores
absolutos e percentuais. Portanto, da forma como est, a PEC 352/2013 no
d nenhuma soluo para o problema da dependncia de recursos eleitorais
privados, concentrados em grandes doadores, sobretudo empresariais.
Outra proposio legislativa importante o Projeto de Lei 6.316, de 2013,
subscrito por dezenas de deputados federais. Esse projeto de reforma polti-
ca foi elaborado pela Coalizo pela Reforma Poltica Democrtica e Eleies
Limpas, integrada por dezenas de organizaes e movimentos da sociedade
civil, e cuja executiva liderada pela Comisso Nacional dos Bispos do Brasil
(CNBB), pelo Conselho Federal da OAB, pelo Movimento de Combate
Corrupo Eleitoral (MCCE) e pela Plataforma dos Movimentos Sociais pela
Reforma do Sistema Poltico. Na parte que trata das fontes de financiamento
de campanhas, este projeto bem menos permissivo que a PEC 352. Em
primeiro lugar, veda totalmente o financiamento eleitoral empresarial. Em se-
gundo lugar, cria o Fundo Democrtico de Campanhas, formado por recursos
do oramento da Unio, em valores a serem propostos pelo Tribunal Superior
100 Reforma poltica democrtica
Eleitoral (TSE), e tambm por outros recursos, tais como multas administra-
tivas e penalidades eleitorais. Em terceiro lugar, admite doaes eleitorais de
pessoas fsicas a partidos polticos, dentro de um teto de 700 reais por pessoa,
at o limite de 40% da cota do Fundo Democrtico de Campanhas destinadas
ao maior partido. Se aprovado, o PL 6.316/2013 no excluiria os recursos pri-
vados das campanhas eleitorais, mas reduziria sensivelmente a sua importncia
e eliminaria a figura dos grandes doadores.
Dentre as ideias que circulam no Congresso Nacional, o financiamento
de campanhas eleitorais exclusivamente com recursos pblicos a proposta
mais radical para erradicar a dependncia em relao aos recursos privados e,
consequentemente, a predominncia de grandes doadores. Em levantamento
realizado em fevereiro de 2015 nos sites da Cmara e do Senado na internet,
foram encontrados em tramitao quatro projetos na primeira Casa e dois
projetos na segunda Casa que defendem essa bandeira11. Todos os projetos
vedam doaes privadas (de empresas e de pessoas fsicas, inclusive dos candi-
datos) e estabelecem que recursos pblicos sejam a nica fonte admissvel de
financiamento eleitoral.
No contexto de uma reforma poltica, a reorientao do modelo nacional
de financiamento de campanhas numa direo que favorea valores democr-
ticos, como a igualdade poltica, a competio poltica e o comportamento
republicano dos eleitos, envolve a aprovao de proposies legislativas que
combatam a atual preponderncia dos grandes doadores de recursos privados.
Proposies como o PL 6.316/2013, ou os projetos que instituem o financia-
mento pblico exclusivo, cumprem a contento esse papel.
No entanto, proposies como essas, que aumentam a importncia dos
recursos pblicos vis--vis os recursos privados no financiamento eleitoral,
precisam equacionar com cuidado algumas questes a fim de no substituir
problemas antigos por problemas novos. A primeira questo a ser enfrenta-
da a definio do montante de recursos pblicos que ser destinado ao fi-
11
No esto includos na contagem os projetos que admitem doaes de pessoas fsicas e jur-
dicas para os fundos pblicos de financiamento eleitoral. Os quatro projetos que tramitam
na Cmara so o PL 1.210, de 2007 (Rgis Oliveira, PSC/SP), o PL 4.634, de 2009 (Poder
Executivo), o PL 5.277, de 2009 (Ibsen Pinheiro, PMDB/RS) e o PL 5.177, de 2013 (Mar-
cus Pestana, PSDB/MG). Os dois projetos que tramitam no Senado so o PLS 268, de 2011
(Comisso de Reforma Poltica) e o PLS 36, de 2015 (Reguffe, PDT/DF).
A reforma poltica e o financiamento das campanhas eleitorais 101
Consideraes finais
O combate corrupo envolve a destruio da simbiose entre agentes pri-
vados que querem comprar influncia e agentes polticos que esto dispostos
a vend-la. Para esse fim, importante uma reforma poltica que transforme
o modelo vigente de financiamento de campanhas eleitorais no sentido de
erradicar a atual predominncia dos grandes doadores de recursos privados.
Os outros captulos deste livro mostram que a reforma poltica um desa-
fio abrangente e complexo. O mesmo se pode dizer sobre o combate corrup-
o. A mudana no financiamento das campanhas um passo importante nes-
A reforma poltica e o financiamento das campanhas eleitorais 103
ta direo, mas no deve ser vista como uma panaceia. Antes, integra um rol
de medidas que tambm abrange a transparncia absoluta no uso dos recursos
pblicos, a promoo do controle social sobre o uso desses recursos, a aprova-
o e a aplicao de leis inteligentes e eficazes, o fortalecimento dos rgos de
controle interno (por exemplo, controladorias e corregedorias) e externo (por
exemplo, tribunais de contas), bem como de outras instituies cruciais, tais
como o Ministrio Pblico, a Polcia Federal e o Poder Judicirio. O combate
corrupo exige avanos determinados e simultneos em todas essas frentes.
Como aperfeioar a
representao proporcional
no Brasil
Jairo Nicolau
1
Existe um modelo diferente de representao proporcional, o voto nico transfervel, utiliza-
do na Irlanda, que permite que o eleitor ordene os candidatos segundo as suas preferncias.
Para detalhes, ver: NICOLAU, Jairo. Sistemas eleitorais. Rio de Janeiro: FGV Editora, 2012.
Neste texto, uso a representao proporcional para me referir exclusivamente ao modelo
proporcional de lista.
106 Reforma poltica democrtica
um partido com 10% dos votos eleger cerca de dez deputados (10%) em um
distrito com 100 representantes, mas no eleger nenhum candidato em um
distrito de cinco representantes.
Existem diferentes regras para distribuir as cadeiras conquistadas por um
partido entre os nomes que concorrem. Na lista fechada, os partidos estabe-
lecem a ordem dos nomes antes das eleies e os eleitores votam apenas na
legenda. Os candidatos dispostos na parte superior da lista so eleitos; por
exemplo, se um partido elege trs deputados, so os trs primeiros nomes que
sero escolhidos. A lista fechada utilizada, entre outros pases, na Espanha,
Portugal, Argentina, Itlia e frica do Sul. Na lista aberta, os partidos apre-
sentam uma lista de nomes e o ordenamento final depende exclusivamente
da votao obtida nas eleies. A lista aberta utilizada, por exemplo, no
Brasil, Finlndia, Peru e Polnia. Outros pases, tais como Blgica, Holanda,
Dinamarca e Indonsia, utilizam a lista flexvel, que permite que os eleitores
alterem a lista preordenada pelo partido. Se um candidato disposto na parte de
baixo da lista obtiver uma votao expressiva, ele pode ultrapassar os nomes
mais bem posicionados e se eleger.
Atualmente, a representao proporcional o sistema eleitoral mais utiliza-
do nas eleies dos representantes de legislativos nacionais. Entre os 95 pases
que realizaram eleies democrticas no comeo da dcada de 2010, 58%
utilizaram o sistema proporcional para a escolha de seus representantes; 28%
empregaram sistemas majoritrios; e 14, algum modelo de sistema misto2.
O Brasil utiliza a representao proporcional de lista aberta para eleger
deputados e vereadores desde 1945. Este sistema resistiu a duas Assembleias
Constituintes (1946 e 1987-1988), passou inclume s constantes mudanas
eleitorais promovidas pelo Regime Militar e hoje faz parte do texto constitu-
cional, que em seu art. 45 define: A Cmara dos Deputados compe-se de
representantes do povo, eleitos pelo sistema proporcional em cada Estado, em
cada Territrio e no Distrito Federal.
A meu juzo, a representao proporcional foi fundamental para a demo-
cratizao do pas, pois deu espao no legislativo s vozes emergentes (do PT
2
Para a classificao dos sistemas eleitorais dos 95 pases democrticos ver: NICOLAU, Jairo.
Sistemas eleitorais. Rio de Janeiro: FGV Editora, 2012.
Como aperfeioar a representao proporcional no Brasil 107
3
A proposta do distrito simplesmente sugere transformar este equvoco interpretativo so-
bre a natureza da representao proporcional em razo de ser do sistema eleitoral. A ideia
eleger deputados segundo o sistema majoritrio, desconsiderando a distribuio de votos de
cada partido.
Como aperfeioar a representao proporcional no Brasil 109
putados e vereadores relatarem conflitos com outros nomes da lista por conta
de disputas por determinadas bases eleitorais. O mesmo fenmeno acontece
em pases que utilizam a lista aberta (Finlndia e Polnia) ou a utilizaram no
passado (Itlia e Chile).
Os dirigentes partidrios tm alguns instrumentos para influenciar as dis-
putas intralista, os principais deles so: concentrar tempo do horrio eleitoral
e recursos financeiros em alguns nomes e fazer uma campanha partidria com-
plementar s dos candidatos. Mas estes instrumentos tm sido insuficientes
para minorar a tendncia a campanhas eleitorais fortemente centradas nos
candidatos e seus atributos individuais. sintomtico que a legislao obrigue
os candidatos a apresentar o seu partido no material durante o horrio de
propaganda eleitoral.
Um tema fundamental em todo sistema representativo est associado ao
tipo de relao que os deputados cultivam com suas bases eleitorais durante
o mandato. Os eleitores procuram seus representantes ao longo do mandato?
Os deputados tm mais incentivo para prestar conta aos seus eleitores ou aos
membros dos partidos aos quais esto filiados?
Os estilos de representao dependem de uma srie de fatores. Entre eles,
o sistema eleitoral um dos mais importantes. Em um sistema de distritos de
um representante, todas as regies do pas esto formalmente representadas
no Legislativo e mais fcil para o eleitor saber quem o representante do seu
distrito. J em um modelo de lista fechada, como os eleitores votam apenas
na legenda, e no em nomes especficos, faz pouco sentido esperar que os
deputados representem territrios do pas; deles esperado que representem
o programa partidrio.
Uma das caracterstica da lista aberta que ela permite que convivam si-
multaneamente diferentes estilos de representao. Basta observar os tipos de
apelos que os candidatos fazem durante as campanhas eleitorais no Brasil.
Alguns pretendem representar territrios especficos do estado; outros os gran-
des temas nacionais. Alguns se dirigem a segmentos especficos do eleitorado
(religies, minorias, segmentos profissionais e esportivos); outros identificam-
-se com questes de natureza ideolgica e doutrinria.
Apesar desta diversidade, a verso de que o deputado deve representar de-
terminadas regies do estado e fazer coisas por aquela regio preponderan-
112 Reforma poltica democrtica
4
Este sistema conhecido na literatura especializada como frmula DHont.
114 Reforma poltica democrtica
(2) (4)
(1) Cadeiras (3) Cadeiras com
% de cadeiras com a Cadeiras o sistema de
votos nas nas proibio com o divisores + clusula
eleies eleies de sistema de de barreira
Partido de 2014* de 2014 coligao divisores nacional de 1.5%
PT 14,0 69 102 88 87
PMDB 11,1 65 101 73 82
PSDB 11,1 54 71 64 63
PP 6,4 38 32 36 38
PSD 6,2 36 29 33 37
PR 5,8 34 24 23 31
PSB 6,5 34 40 39 40
PTB 4,0 25 20 21 21
DEM 4,2 21 13 20 20
PRB 4,6 21 15 17 18
PDT 3,6 20 12 19 19
SDD 2,7 15 8 11 10
PSC 2,5 13 10 10 9
PROS 2,0 11 6 10 10
PCdoB 2,0 10 5 8 7
PPS 2,0 10 5 7 7
PV 2,1 8 7 8 8
PSOL 1,8 5 6 5 6
PHS 1,0 5 1 3 0
PTN 0,7 4 1 1 0
PRP 0,8 3 0 0 0
PMN 0,5 3 0 0 0
PEN 0,7 2 0 2 0
PSDC 0,5 2 0 3 0
PTC 0,4 2 0 0 0
PRTB 0,5 1 3 4 0
PSL 0,8 1 0 4 0
PTdoB 0,8 1 2 4 0
Total de partidos
- 28 22 25 18
representados
* Os votos no fecham 100%, pois no esto listados os partidos que no elegeram candidatos.
Como aperfeioar a representao proporcional no Brasil 115
possvel; por exemplo, pelo voto secreto dos convencionais, cada um deles po-
dendo votar em trs nomes diferentes, ou alternativamente por primrias com
os filiados do partido. A segunda se refere ao reforo propaganda partidria
durante as campanhas eleitorais. Os dirigentes teriam muito mais incentivo
de pedir voto para legenda, j que esta seria a melhor opo para assegurar a
eleio dos nomes apresentados no topo da lista.
No imagino que estas mudanas alterem radicalmente a natureza das
campanhas para deputados no Brasil num primeiro momento. Mas a expec-
tativa que, aos poucos, o novo sentido do voto de legenda, associado exi-
gncia de que os partidos organizem previamente as listas, confira mais peso
aos partidos. Sem contar que algumas legendas que defendem a lista fechada,
tais como o PT, PCdoB e o PSOL, teriam um forte estmulo para promover
campanhas partidrias.
Concluses
O objetivo deste texto foi fazer um diagnstico do funcionamento da repre-
sentao proporcional no Brasil. Parti da premissa de que o modelo de escolha
de deputados e vereadores em vigor h 70 anos contribui significativamente
para a democratizao do pas e o mais adequado para o Brasil. Apesar de
ser um entusiasta da representao proporcional, reconheo que alguns de
seus mecanismos podem ser aperfeioados. Aps apresentar um inventrio do
que considero serem os principais problemas do funcionamento dos sistema
proporcional no Brasil, apresentei um conjunto de medidas para corrigir cada
uma deles. Em resumo minhas sugestes so as seguintes.
Proibio das coligaes nas eleies proporcionais;
Fim da regra que probe que partidos que no atingirem o quociente elei-
toral participem da distribuio de cadeiras;
Adoo do sistema de divisores para distribuio de cadeiras;
Introduo de uma clusula de barreira nacional de 1.5%;
Adoo de listas preordenadas de candidatos nas eleies proporcionais;
Garantia de que as listas sero elaboradas por processos democrticos: voto
secreto dos convencionais do partido, com cada um deles votando em trs
nomes diferentes, ou alternativamente por primrias partidrias;
Contabilizao dos votos de legenda para eleio dos primeiros nomes da
lista.
Neste artigo, procurei concentrar-me em aspectos exclusivos da reforma
do sistema eleitoral utilizado para eleio de deputados e vereadores. Acredito
que este conjunto de mudanas possa reduzir a hiperfragmentao partidria,
dar mais vitalidade organizao dos partidos e maior peso agenda par-
Como aperfeioar a representao proporcional no Brasil 119
Referncias bibliogrficas
NICOLAU, Jairo, Sistemas eleitorais. Rio de Janeiro: FGV Editora, 2012.
Desconcentrar o sistema,
concentrando prerrogativas:
a ordenao da lista e a
democracia no Brasil
Bruno P. W. Reis
O que ?
A lista fechada (ou, mais precisamente, a lista preordenada) a forma clssica
da representao proporcional. o formato em que se pensa mundo afora,
quando se menciona, sem outros adjetivos, o sistema proporcional de repre-
sentao poltica. Nele, cada partido aprova em conveno uma lista pblica,
com uma chapa preordenada para a casa legislativa sob disputa. Se o partido
conseguir apenas uma cadeira, estar eleito o primeiro nome da lista; se con-
seguir duas, iro os dois primeiros, e assim por diante.
Em sua origem, os parlamentos europeus eram tipicamente constitudos
a partir de uma base geogrfica local, num sistema ainda hoje comumente
chamado distrital, mas que consiste, de maneira mais fundamental, na cons-
tituio de um nico representante por distrito. Em sistemas como esses, cada
coletividade enviava, por assim dizer, o seu representante para falar por ela
junto coroa no parlamento. Era comum tambm certa composio estamen-
tal, que reservava fraes da representao para grupos sociais especficos, tipi-
camente a nobreza, o clero, a plebe. Familiarizamo-nos com essa opo ainda
na escola ao estudarmos a Revoluo Francesa e lermos sobre a convocao
dos Estados Gerais por Lus XVI, j em plena crise que levaria Revoluo.
Mas essa compartimentalizao estamental da assembleia um trao hoje cla-
ramente obsoleto, to caracterstico do Antigo Regime quanto Versalhes e o
122 Reforma poltica democrtica
1
Esses deveriam ser, presumivelmente, os estados de menor populao, j que a Constituio
Federal determina que as bancadas devem ser proporcionais populao. Mas h distores,
j que por falta de legislao complementar especfica os resultados do Censo de 2010 tm
deixado de ser levados em conta. Assim, Amazonas e Rio Grande do Norte tm hoje populaes
superiores s de Alagoas, que tem nove deputados, e do Piau, que tem dez. De modo anlogo,
Santa Catarina, com 16 deputados, tem populao superior de Gois, com 17; e o Par, tam-
bm com 17, tem populao maior que a do Maranho, com 18 deputados (Disponvel em:
<http://pt.wikipedia.org/wiki/Cmara_dos_Deputados_do_Brasil>, acesso em mar. 2015).
Desconcentrar o sistema, concentrando prerrogativas 125
regno, opera entre ns desde 1945, basicamente do mesmo modo, exceto por
mudana relativamente recente (feita em 1997) no clculo do quociente, que
deixou de incluir os votos em branco no cmputo dos votos vlidos. Embora
jamais tenha sido particularmente popular no Brasil (nem mesmo entre os
polticos), a cogitao da lista fechada tem estado sempre presente quando
se pensa em reformar o sistema. Sua rejeio subordina-se invariavelmente
ao mesmssimo argumento, que j estava presente na fala de Pedro Aleixo,
relator da comisso em 1935, ao rejeitar proposio da lista fechada ento
feita pelo deputado, por Mato Grosso, Joo Vilas Boas: Meu receio que
fossemos instituir dentro dos partidos a possibilidade de abusos pelas direes
partidrias. Preferi entregar aos eleitores do partido a escolha dos seus can-
didatos a deixar que a direo partidria fique discricionariamente dispondo
da colaborao dos candidatos (Dirio do Poder Legislativo, 1935, p. 1.229,
Apud Pires, 2009: 115).
Esta objeo intuitiva a que ainda hoje invariavelmente se ouve ao cogitar
lista fechada. Contudo, depois de 80 anos em vigor e de 70 em operao, todos
ns, tanto observadores quanto os prprios polticos, j aprendemos bastante
sobre a operao da lista aberta para problematizarmos essa concluso. Afinal,
se o Brasil h tantos anos se moveu de maneira to decidida contra as direes
partidrias, por que ser que ainda hoje a posio de dirigente partidrio
uma das mais seguras da poltica brasileira? Basta passar os olhos por nosso
quadro partidrio e veremos em posies de poder vrios dos mesmos nomes
que formavam nossa elite poltica nos anos 1980 na poca da ltima transio
democrtica. O PSDB foi fundado em 1988, e nele tinham posio de desta-
que Fernando Henrique Cardoso, Jos Serra, Acio Neves, Jos Richa (pai do
atual governador do Paran), Mrio Covas (morto em 2000 durante seu segun-
do mandato no governo de So Paulo, sucedido pelo atual, seu vice, Geraldo
Alckmin). O PFL mudou de nome, virou DEM. Ao faz-lo, operou uma troca
geracional, mas os sobrenomes continuaram a ocupar posies de mando: Ma-
galhes, Bornhausen, Maia. O PMDB fraturou-se numa confederao de lide-
ranas estaduais, mas mesmo assim a longevidade local dessas lideranas man-
tm seus sobrenomes em evidncia ainda hoje: Barbalho, Calheiros, Sarney,
Alves, Rezende, Cardoso, Simon, Requio. O controle de Roberto Jferson so-
bre o PTB sobreviveu at mesmo a uma cassao e uma condenao criminal.
126 Reforma poltica democrtica
O inexpressivo Jos Luiz Penna controla o PV a ponto de poder forar para fora
do partido uma candidata plausvel Presidncia da Repblica, Marina Silva,
destinatria de 20% dos votos na eleio anterior. Mesmo o PT, beneficirio de
uma vitalidade organizacional e associativa incomparvel na poltica brasileira
recente, manteve-se to tranquilamente subordinado a um ncleo de colabora-
dores prximos a Lula que, quando esse ncleo viu-se engolfado pelo vendaval
do mensalo a partir de 2005, o partido resignou-se a buscar sua candidata,
em 2010, numa colaboradora do presidente, integrante de seu ministrio, que
pertencia ao partido havia menos de dez anos e jamais disputara eleies.
A lista dos casos poderia estender-se longamente, e dificilmente semelhan-
te estabilidade poder ser encontrada nas partidocracias parlamentaristas
europeias, mesmo com lista fechada. Talvez o sintoma mais prximo desta
variedade de degenerescncia democrtica seja hoje exibido pelos Estados
Unidos que, desde 1988, exceto pela eleio de 2012, h sempre um Bush
e/ou um Clinton em campanha pela presidncia. E bem possvel que em
2016 tenhamos Bush versus Clinton, assim como em 1992. Claro que um
fenmeno como este se d por vrios motivos, mas no possvel desprezar
a circunstncia de que tanto Brasil quanto Estados Unidos so dois dos raros
pases que permitem a um poltico arrecadar recursos e fazer campanha indivi-
dualmente. No por acaso, so pases onde o financiamento de campanha tem
levantado controvrsia e induzido mudanas na legislao. No caso do Brasil,
pesquisa recente revelou tambm como a constituio ou no de diretrios
regionais varia enormemente entre os partidos, sob complacncia da legislao
(Guarnieri, 2011), com efeitos presumveis na capacidade das executivas de
controlar os partidos. Cabe, porm, observar que esta estabilidade das direes
partidrias no Brasil ocorre mesmo em partidos relativamente organizados,
como o PT, e a despeito de uma renovao parlamentar comparativamente
alta (como seria de se esperar com a lista aberta), girando em torno de 40%
a cada legislatura. De fato, h motivos para crer que a lista aberta brasileira,
sobretudo por seus efeitos sobre a dinmica do financiamento das campanhas,
favorece a posio dos dirigentes. Conforme detalhamento a seguir, isto se d,
sobretudo, por uma combinao perversa entre:
1. baixa responsividade eleitoral dos partidos enquanto tal, induzida exata-
mente pela lista aberta;
Desconcentrar o sistema, concentrando prerrogativas 127
Reformar?
Depois de certo tempo relativamente fora das cogitaes, a lista fechada fez
sua reentrada no debate brasileiro sobre a reforma poltica em 2003, como um
dos dois pilares da proposta aprovada em comisso especial da Cmara dos
Deputados. Relatada pelo ento deputado Ronaldo Caiado (do PFL de Goi-
s), ficou conhecida como proposta Caiado. Instaurada no incio do governo
Lula com o propsito de consolidar num nico projeto as vrias propostas de
reforma do sistema eleitoral que ento tramitavam no Congresso, a comisso
operou por dez meses, fez 26 reunies, abrigou sete audincias pblicas e pro-
piciou o ltimo acordo entre os grandes partidos que o Brasil assistiu nessa
matria. Com o trabalho pautado fundamentalmente pelo aprimoramento
dos controles sobre o financiamento de campanhas, a comisso respaldada
pelo raro endosso simultneo de PFL, PMDB, PSDB e PT encaminhou
projeto ancorado em duas propostas principais: (1) financiamento exclusi-
vamente pblico das campanhas eleitorais; e (2) listas preordenadas. Outras
propostas se agregavam a elas, como a criao das federaes partidrias (mais
duradouras, em lugar das efmeras coligaes), mas aquelas duas propostas
constituam o fulcro do projeto, em torno do qual tudo mais girava.
Por que uma comisso da Cmara, composta pelos vitoriosos da ltima
eleio, estaria interessada em mudar o financiamento? Segundo a estimativa
disponvel sobre caixa dois poca, cerca de 80% dos recursos utilizados
em campanhas eleitorais, em 2002, no chegavam a ser declarados nas pres-
taes de contas (Samuels, 2003). fcil imaginar as dificuldades, os riscos
e o enviesamento da disputa em favor do poder econmico que tal estado de
coisas propicia. E compreensvel que, dada a falta de massa crtica relativa
a esse tema, a comisso tenha-se refugiado numa proposta simples, intuitiva,
embora aparentemente sem paralelo entre democracias modernas: o financia-
mento exclusivamente pblico das campanhas eleitorais. Tomada essa deciso,
128 Reforma poltica democrtica
individual. Num sistema flexvel (de fato chamado de lista aberta na Euro-
pa), a lista sai ordenada da conveno, mas o eleitor retm a opo de votar
em um nome s, ou de mexer na ordem da lista. Assim, a ordem final pode
mudar, dependendo do que acontecer na eleio. Onde ela existe, porm, o
resultado quase sempre a lista original, tal como fixada na conveno prin-
cipalmente em eleies nacionais. Isso decorre da fixao de critrios exigente
para se mudar a ordem, sem dvida, e sempre possvel trabalhar essa cali-
bragem. O problema que, se mudanas na lista se tornam fceis demais,
a dinmica da campanha volta a ser aquela que observamos hoje no sistema
brasileiro, j que todos os candidatos tero motivos para fazer campanha in-
dividual. Portanto, embora as listas flexveis estejam em voga na Europa,
pessoalmente me inclino por consider-las perniciosas (quando funcionarem
como a atual lista aberta), ou irrelevantes (quando funcionarem como a lista
preordenadas). Certamente haver o meio-termo possvel, mas alcan-lo
sempre um objetivo incerto. Mais importante superarmos o salve-se quem
puder entre centenas de candidatos individuais bancados por grandes finan-
ciadores ou comits partidrios que operam com uma lista oculta enquanto
economizam dinheiro salpicando o rol de candidaturas com celebridades que
tambm no so chamadas a responderem por seus alinhamentos partidrios.
Referncias bibliogrficas
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GUARNIERI, Fernando. A fora dos partidos fracos. Dados: Revista de Cincias Sociais, 54
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Desconcentrar o sistema, concentrando prerrogativas 141
1
Ver a este respeito RENN, Lucio. Reforma poltica: consensos necessrios e improvveis.
In: MELO, Carlos Ranulfo & SEZ, Manuel Alcntara (orgs.). A democracia brasileira:
balano e perspectivas para o sculo 21. Belo Horizonte: UFMG, 2007.
144 Reforma poltica democrtica
de vociferar em prol de frmulas prontas do tipo voto distrital (um lema caro
aos setores mais conservadores) ou financiamento pblico de campanhas
(mote preferido dos progressistas), sem medir exatamente as consequncias que
tais medidas poderiam ter sobre a disputa poltica e o funcionamento de nossas
instituies. Deste modo, reforma poltica nada mais tem sido do que uma
palavra de ordem, ou mesmo uma ilusria palavra-mgica um abracadabra
cuja enunciao serve apenas para vituperar contra a ordem poltica posta.
Mas o fato que os verdadeiramente envolvidos com propostas de mudana
institucional (legal ou constitucional), que podem, cada uma delas, ser consi-
deradas uma pequena reforma do sistema poltico, estes efetivamente supem
quais sejam as provveis implicaes das mudanas. Digo aqui supem e pro-
vveis, porque antever os resultados de mudanas institucionais uma aposta
de alto risco: nunca possvel antecipar com acurcia todas as eventuais conse-
quncias que mudanas das regras de competio poltica poderiam ter sobre o
sistema, pois no se controlam todas as variveis e, muito menos, a inventivida-
de dos atores dispostos a adaptar-se s novas condies para evitar incorrer em
riscos e custos significativos que as mudanas potencialmente suscitariam.
Tomemos o exemplo da catastrfica (e ilegtima) deciso de reformar as
regras eleitorais das eleies nacionais e estaduais que acabou denominada
como verticalizao das coligaes. Ao legislar a partir dos tribunais (da
sua ilegitimidade) com vistas a reforar o carter nacional dos partidos nas
eleies federais e estaduais, exigindo deles maior consistncia programtica,
seus propositores conseguiram o contrrio os partidos mdios e pequenos
se estadualizaram como forma de manter a flexibilidade aliancista que lhes
viabilizou eleitoralmente.
Hoje, os aspectos mais debatidos de uma possvel reforma poltica so os
relacionados a um mesmo tipo de problema: a melhoria das regras eleitorais.
O primeiro desses aspectos diz respeito proposta de substituir o vigente sis-
tema eleitoral, de listas abertas nas eleies proporcionais (para deputados e
vereadores), por um de listas fechadas ou por alguma variante de voto majo-
ritrio (distrito, voto distrital, ou distrital misto este no unicamen-
te majoritrio). O segundo aspecto concerne ao financiamento pblico de
campanhas. Dedicar-me-ei aqui ao primeiro aspecto, fazendo apenas breves
observaes acerca do segundo, no final deste artigo.
Listas eleitorais: problemas de oferta e demanda 145
2
Fechar a lista cassar os direitos dos eleitores de fazer escolhas. Folha de S.Paulo, 02/04/2011.
Disponvel em: <www1.folha.uol.com.br/fsp/poder/po0204201115.htm>. Acesso em 29
mar. 2015.
146 Reforma poltica democrtica
3
NICOLAU, Jairo. Como controlar o representante? Consideraes sobre as eleies para a
Cmara dos Deputados no Brasil. Dados: Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, v. 45, n.
2, 2002, pp. 219 a 236. Disponvel em: <www.academia.edu/3303643/Como_controlar_o_
representante_Considera%C3%A7%C3%B5es_sobre_as_elei%C3%A7%C3%B5es_
para_a_C%C3%A2mara_dos_Deputados_no_Brasil>. Acesso em 31 mar. 2015.
Listas eleitorais: problemas de oferta e demanda 147
4
Nicolau tambm aponta que 74% dos eleitores cariocas diziam, em 1994, votar no candi-
dato independentemente do partido. Outros 14% observavam o partido primeiro. Apenas
7% optavam unicamente pela legenda (p. 224). Na atual onda de sentimento antipartidrio
que grassa pelo pas, de se esperar que tais nmeros tenham declinado ainda mais.
5
44% no se lembram em quem votaram para deputado federal em 2010. Blog do Fernan-
do Rodrigues, 30/09/2014. Disponvel em: <http://fernandorodrigues.blogosfera.uol.com.
br/2014/09/30/44-nao-se-lembram-em-quem-votaram-para-deputado-federal-em-2010/>.
Acesso em 28 mar. 2015.
6
Pesquisa indica que parte dos eleitores j no lembra em quem votou nas eleies. Folha
de S.Paulo, 29/11/2010. Acesso em 28 mar. 2015.
148 Reforma poltica democrtica
sentao parlamentar e isso num sistema que deveria ser proporcional. Que
proporcionalidade essa, baseada num critrio de contagem incompreendido
e no avalizado pelo eleitor? Temos a mero formalismo, sem um lastro na
compreenso dos cidados, o qual lhe daria legitimidade.
Noutras palavras, no atual sistema, o eleitorado compra gato por lebre.
Pensa que seu voto vai para um candidato quer este ganhe ou perca sem
saber que na realidade ir para outros qualquer que seja a sorte de seu can-
didato preferido, escolhido e votado. este notadamente o caso dos eleitores
que, por exemplo, votaram em Tiririca, mas elegeram Protgenes Queiroz. E
isto no vale apenas para quem vota nos puxadores de voto (os muitssimo
bem votados), mas tambm para quem vota nos empurradores de voto os
pouco votados individualmente que, no agregado, contribuem para o partido
compor seu percentual de cadeiras, ou seja, os que no tm qualquer chance
de ser eleitos, mas somados ajudam a eleger os mais bem votados que eles.
Isto assim porque qualquer concorrente eleito ou no contribui
para o coeficiente partidrio e, logo, para eleger outros postulantes do mes-
mo partido ou coligao. No haveria tanto problema a se o eleitorado
compreendesse claramente a regra do jogo, mas isto no ocorre hoje e di-
ficilmente vir a ocorrer. Portanto, se os eleitores tivessem de optar apenas
por legendas, ao menos teriam diante de si alternativas claras e efetivas:
votariam em partidos e seus votos no seriam perdidos (exceto no caso da
agremiao no alcanar sequer o coeficiente eleitoral mnimo necessrio
para eleger algum) e nem transferidos inadvertidamente a terceiros, que o
eleitor ou desconhece ou no tem como determinar de antemo. Numa lista
fechada, mesmo que constem nomes indesejados pelo eleitor, ele ao menos
pode conhec-los previamente, alm de tomar conscincia da colocao em
que o postulante que no lhe agrada est posicionado e, portanto, de suas
maiores ou menores chances de ser eleito.
Em suma, a lista fechada solucionaria o problema pelo lado da oferta,
pois permitiria aos partidos oferecerem aos eleitores alternativas realmente
claras sobre as quais eles poderiam efetuar suas escolhas. Noutros termos,
o eleitorado deixaria de comprar gato por lebre, pois mesmo que tivesse de
optar por listas que embutissem algo de indesejvel, o grau de indesejabilida-
de seria passvel de antecipao. Sendo efetivamente conhecido de antemo
150 Reforma poltica democrtica
H alguns anos, uma possvel ressalva a este argumento foi ilustrada ane-
doticamente por Gaspari (2011) em sua conhecida coluna dominical. Ele
lembrou de um relato de Aldo Rebelo, que, aps tentar convencer Miguel
Arraes das vantagens da lista fechada, teria dele ouvido o seguinte questiona-
mento: O senhor sabe me dizer quanto vai custar um bom lugar nessa lista?
A pergunta de Arraes to divertida quanto marota, pois caberia perguntar
tambm: O senhor sabe me dizer quando custa hoje uma campanha capaz de
eleger um deputado no atual sistema?
Ora, o sistema eleitoral de lista aberta obriga os candidatos que pretendem
ser competitivos a obter votos no apenas em seu reduto eleitoral especfico
(seja o partido, seja um distrito), mas de forma espalhada por toda a circuns-
crio eleitoral, ou seja, o estado, no caso dos deputados, e o municpio, no
caso dos vereadores. o que comprova Silva (2009) em excelente tese de dou-
toramento, na qual ele mostra que dentre os 70 deputados paulistas eleitos,
apenas um no optou por uma campanha espalhada por diversas circunscri-
es eleitorais. Um sistema desse tipo torna a campanha individual carssima,
de modo que s os muito endinheirados (com recursos prprios, de doadores
de campanha ou do prprio partido) sero eleitos, com rarssimas excees.
um claro convite ao domnio dos milionrios, corrupo e a formas ilegais
de financiamento eleitoral.
O sistema de lista fechada permite uma campanha no atacado pelo par-
tido, bem mais barata do que as milhares de candidaturas individuais. A mu-
dana se d do lado da oferta do processo eleitoral, gerando ganhos de escala
e de transparncia. Mesmo que haja o risco de compra de lugares na lista,
o processo torna-se mais perscrutvel, pois os partidos podem ser cobrados
publicamente sobre suas escolhas relativas ordem dos candidatos. No atual
sistema, os caciques partidrios distribuem recursos eleitorais de forma muito
pouco compreensvel ou fiscalizvel, beneficiando desigualmente os candida-
tos de acordo com suas preferncias e favoritismos. H muito pouco que possa
ser feito para identificar como se d a distribuio do dinheiro e coibir tal pr-
tica. Ou seja, a oligarquizao no seria causada pela lista fechada: ela j existe
hoje e traduzida na distribuio desigual e intransparente de dinheiro pelos
caciques partidrios aos diversos candidatos. Teme-se criar uma oligarquia,
mas ela j est a hoje, em sua pior forma: a plutocrtica.
152 Reforma poltica democrtica
Referncias bibliogrficas
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handle/10438/4653>. Acesso em 28 mar. 2015.
Que reforma poltica interessa
s mulheres?
Cotas, sistema eleitoral e
financiamento de campanha1
Teresa Sacchet
A reforma poltica tema corrente e polmico no Brasil por pelo menos duas
dcadas. As regras que organizam o sistema poltico e que, consequentemen-
te, moldam os rumos das decises tomadas no pas so objeto constante de
debate entre acadmicos, setores da sociedade civil, governantes, partidos e
representantes polticos que, por diferentes perspectivas ou interesses, apon-
tam limites do atual sistema e apresentam um nmero amplo de alternativas.
As questes so mltiplas, com focos diversos e propostas plurais e diver-
gentes; alguns temas, porm, predominam no debate e, dentre esses, podem
ser destacados: o financiamento de campanha com foco nas doaes de pes-
soa jurdica e no financiamento pblico, e a este tema relaciona-se, particu-
larmente, a questo da corrupo; o sistema eleitoral com foco na discusso
sobre voto distrital, misto e proporcional, e, se proporcional, consideraes
sobre qual o melhor tipo de lista, se aberta ou fechada, e a este vinculada a
questo do fortalecimento ou enfraquecimento dos partidos; a ampliao e
simplificao dos mecanismos de participao popular no processo poltico
decisrio como meio de incentivar maior influncia e controle dos cidados
1
Este artigo foi escrito no perodo de minha residncia no Beatrice Bain Research Group,
Departamento de Gnero e Estudos de Mulheres da Universidade da Califrnia Berkeley,
ao qual gostaria de agradecer pelo apoio.
154 Reforma poltica democrtica
2
Pelo limite de espao, no apresentararei neste estudo uma discusso sobre a relao entre
representao poltica das mulheres e democracia. Alguns estudos meus anteriores conside-
ram em mais profundidade essa relao. Ver: Sacchet, 2013, 2012.
3
Importante destacar o empenho do PT nesse sentido, j que encabeou um abaixo-assina-
dos, em 2013, no qual um dos seus itens centrais a representao poltica das mulheres. Po-
rm, vale ressaltar tambm que, ainda assim, o partido no se destaca dos demais em termos
de incentivo s candidaturas femininas. Basta comparar o nmero de homens e mulheres
candidatados e eleitos pelos partidos para posies legislativas no pas em anos consecutivos
para se constatar que no h significativa diferena entre eles. Para outras informao sobre
este tema ver: Sacchet, 2011.
Que reforma poltica interessa s mulheres? 155
4
Sobre isso ver: Sacchet, 2013.
156 Reforma poltica democrtica
5
Todos os dados sobre representao das mulheres em parlamentos do mundo vm do Inter-
-parliamentary Union, 2015.
6
Para uma discusso sobre este tema ver: Okin, 1979.
Que reforma poltica interessa s mulheres? 157
7
Os dados para a posio de mulheres em parlamentos do mundo no site do IPU so dispo-
nibilizados para legislaturas a partir de 1997.
8
Para mais detalhe sobre os outros tipos de cotas, ver: Sacchet, 2013, 2008.
9
Enquanto nos anos 1990 e incio dos anos 2000 a tendncia era pela implementao de
cotas de 30%, vrios pases no perodo recente tm optado por uma poltica de paridade.
158 Reforma poltica democrtica
30% das candidaturas sua Cmara dos Deputados deveriam ser preenchidas
por mulheres. Embora no incio fossem medidas polmicas e enfrentassem
oposio tanto da esquerda quanto da direita poltica, com o passar dos anos
e a mobilizao das mulheres em esferas polticas e sociais apoiadas por orga-
nizaes internacionais, as cotas se tornaram a principal estratgia utilizada no
continente para aumentar o nmero de mulheres eleitas10.
As cotas de gnero para posies legislativas foram adotadas no Brasil em
1995 por meio da lei 9.100/95 como uma iniciativa provisria, limitada s
eleies municipais de 1996. A lei estabelecia que no mnimo 20% das po-
sies das listas partidrias deveriam ser reservadas para mulheres. Em 1997,
foi sancionada a lei 9.504/97, que estipulou que cada partido ou coligao
deveria reservar o mnimo de trinta por cento e o mximo de setenta por
cento para candidaturas de cada sexo. A partir da, as cotas se tornaram uma
medida permanente da lei eleitoral a ser empregada em todas as disputas por
posies legislativas, do nvel municipal ao nacional.
De 1995 at 2009, as cotas no foram preenchidas pela maioria dos par-
tidos. A palavra reservar, ao invs de preencher contida nos termos da
lei, permitiu o descumprimento dessa poltica. Em 2009, foi aprovada a lei
12.034, conhecida como minirreforma poltica, que modificou a Lei dos Par-
tidos Polticos, o Cdigo Eleitoral de 1965 e a lei 9.504/97. Sobre essa ltima,
houve uma alterao no seu pargrafo terceiro do Artigo 10, que dispe sobre
a reserva de vagas de candidaturas para cada sexo nos partidos, passando a
vigorar o dispositivo com a seguinte redao: Do nmero de vagas resultante
das regras previstas neste captulo, cada partido ou coligao preencher o
mnimo de 30% e o mximo de 70% para candidaturas de cada sexo11. A
mudana da palavra reservar para preencher e a impossibilidade de registro
das listas sem o cumprimento das cotas resultaram finalmente no seu preen-
10
Para uma discusso abrangente sobre os principais argumentos em favor desta poltica ver:
Phillips, 1995.
11
Esta lei tambm estabelece que os partidos destinem 5% do fundo partidrio a atividades
voltadas para a promoo poltica das mulheres. Aqueles partidos que no cumprirem essa
determinao da lei devero no pleito seguinte adicionar mais 2,5% do fundo partidrio
para esta atividade. Estabelece ainda que, do tempo de propaganda partidria, pelo menos
10% seja utilizado para promover a participao poltica das mulheres.
Que reforma poltica interessa s mulheres? 159
Tabela 1
Tabela 2
Vereadores
Ano % eleitas
% candidatas
2004 22,6 12,6
2008 21,9 12,5
2012 31,9 13,3
Fonte: Dados Brutos: Repositrio de dados eleitorais do TSE.
Clculos e sumarizaes: Elaborao prpria.
12
A nova lei j estava em vigor nas eleies de 2010 e houve grande expectativa de cumpri-
mento das cotas pelos partidos. Porm, apesar de ter havido um aumento substantivo nas
candidaturas comparado com as eleies de 2006, as cotas no foram preenchidas e os par-
tidos no foram penalizados por isso.
160 Reforma poltica democrtica
13
A taxa de sucesso eleitoral das mulheres (ou razo de chances uma medida estatstica que
compara o nmero de candidaturas em relao ao de eleitas) tem diminudo de eleio para
eleio. Na verdade, ela era significativamente superior antes da implementao das cotas,
dado que o percentual de mulheres entre os eleitos era maior que o de mulheres entre os
candidatos. Para uma anlise sobre esta questo, ver: Sacchet, 2011.
Que reforma poltica interessa s mulheres? 161
Sacchet, 2013, 2008). Este conjunto de variveis tem sido utilizado para explicar
os dois casos mais duradores e at recentemente mais bem-sucedidos de imple-
mentao de cotas na regio, ou seja, a Argentina e a Costa Rica, em comparao
com casos de fracasso dessa poltica como o do Brasil.
O sistema eleitoral considerado central para explicar o desempenho pol-
tico das mulheres independentemente da existncia ou no de cotas. Estudos
comparativos indicam que mais mulheres so eleitas em sistemas eleitorais
de Representao Proporcional do que em sistemas majoritrios ou mistos
(Mansbridge, 1999; Matland, 1998; Matland and Studlar, 1996; Moser, 2001;
Norris, 2006, 2004; Reynolds, 1999;). Segundo Norris (2006) em 2005, a
diferena no resultado entre sistemas proporcionais e majoritrios no mundo
era de quase o dobro: as mulheres representavam 10,5% dos parlamentares de
pases com sistemas majoritrios e 19,6% daqueles com representao propor-
cional. Nos sistemas mistos, elas eram 13,6%.
O sistema de RP tem mltiplas vagas legislativas e, consequentemente,
um nmero maior de candidaturas do que os majoritrios e mistos. Quando
as vagas so escassas, como no sistema majoritrio, os partidos tendero a
selecionar homens para concorr-las, pois, via de regra, eles tm mais capital
poltico (muitos ocupam ou j ocuparam cargos eleitorais), so mais bem ar-
ticulados nos partidos, tm apoio de financiadores de campanha e tendem a
ser considerados pelos partidos como melhores candidatos natos. Um nme-
ro maior de vagas, caracterstico da RP, potencializa a seleo pelos partidos
de candidatos com perfis distintos dos tradicionais e pertencentes a diferentes
grupos sociais, como forma de atrair votos dos mais amplos setores. Conse-
quentemente, h mais candidaturas de mulheres, afrodescendentes, indge-
nas etc., aumentando as chances de sucesso nas urnas de representantes destes
grupos. Portanto, o sistema eleitoral em si uma varivel chave para explicar
o desempenho eleitoral de mulheres.
Estudos na Amrica Latina tm confirmado a preponderncia da RP em
eleger mais mulheres, mas destacam que outro fator importante o tipo de
lista de candidatura utilizada pelo sistema RP e a existncia ou no de cotas.
Na Amrica Latina, pases com cotas e sistema RP com listas fechadas elegem
mais mulheres do que pases que tm cotas mas o sistema RP com listas aber-
tas (Htun e Jones, 2002; Htun e Piscopo, 2010; Jones, 2008; Sacchet, 2008).
162 Reforma poltica democrtica
Alm do sistema RP com lista fechada e das cotas, outro fator destacado
a existncia de mandato de posio. O mandato de posio estipula a alocao
dos candidatos homens e mulheres nas listas de forma a obedecer o percentual
das cotas. No caso brasileiro, que tem cota de 30%, das primeiras trs posies
das listas de cada partido, no mnimo uma delas seria ocupada por mulher,
e assim sucessivamente at o fim da lista. Este mecanismo fora os partidos a
colocar mulheres nas primeiras posies da lista, que so as mais propensas a
darem retorno em termos de assentos legislativos. Sem mandato de posio,
como observado no caso da Argentina no incio da implementao das cotas,
a tendncia que os partidos aloquem mais homens no topo e mais mulheres
no final de suas listas, em qual elas tero menos chances de serem eleitas.
Por fim, o controle efetivo da justia eleitoral sobre partidos e coliga-
es essencial para garantir o cumprimento das cotas e das regras de sua
aplicao. A experincia de implementao das cotas no Brasil um bom
exemplo disso. Embora o Brasil tenha cotas h quase 20 anos, somente nas
eleies de 2012 e 2014 elas foram cumpridas. Antes disso, a ausncia de
penalizao aos partidos infratores da regra conduziu ao descumprimento
generalizado dela.
As trs variveis discutidas anteriormente so consideradas por pesquisa-
dores da representao poltica das mulheres como centrais para o efetivo fun-
cionamento das cotas e para assegurar um melhor retorno eleitoral das can-
didaturas femininas. Porm, resultados eleitorais recentes na Amrica Latina
sugerem, primeira vista, uma desestabilizao dessa teoria.
Tabela 3
Percentual de mulheres
Pas representadas no Sistema Eleitoral Quotas
parlamento
Misto: distritos
Cmara Alta: 47.2% Cmara Alta: 50%
Bolvia uninominais + RP lista
Cmara Baixa: 53.1% Cmara Baixa: 50%
fechada
Nicargua Unicameral: 42.4% RP lista fechada 50%
Equador Unicameral: 41.6% RP lista aberta 50%
Misto: distritos
Cmara Alta: 34.4%
Mxico uninominais + RP lista Cmara Baixa: 40%
Cmara Baixa: 37.4%
fechada
Cmara Alta: 38.9% Cmara Alta: 30%
Argentina RP lista fechada
Cmara Baixa: 36.6% Cmara Baixa: 30%
Costa Rica Unicameral: 33.3% RP lista fechada 40%
El Salvador Unicameral: 27.4% RP lista fechada 30%
Honduras Unicameral: 25.8% RP lista fechada 40%
Peru Unicameral: 22.3% RP lista aberta 30%
Repblica Cmara Alta: 9.4%
RP lista fechada Cmara Baixa: 33%
Dominicana Cmara Baixa: 20.8%
Cmara Alta: 22.5% Cmara Alta: 30%
Colmbia RP lista aberta
Cmara Baixa: 19.9% Cmara Baixa: 30%
Misto: distritos
Panam Unicameral: 19.3% uninominais + RP lista 50%
fechada
Misto: distritos
Venezuela Unicameral: 17% uninominais + RP lista No
fechada
Cmara Alta: 29% Cmara Alta: 33%
Uruguai RP lista fechada
Cmara Baixa: 16.2% Cmara Baixa: 33%
Cmara Alta: 18.4%
Chile RP lista aberta No*
Cmara Baixa: 15.8%
Cmara Alta: 20% Cmara Alta: 20%
Paraguai RP lista fechada
Cmara Baixa: 15% Cmara Baixa: 20%
Guatemala Unicameral: 13.3% RP lista fechada No
Cmara Alta: 13.6%
Brasil RP lista aberta Cmara Baixa: 30%
Cmara Baixa: 9.9%
Fontes de dados: ipu.org; quotaproject.org; Elaborao prpria.
*Em janeiro de 2015, o parlamento chileno aprovou uma lei de cotas de representao mnima de 40% e
mxima de 60% para cada sexo, que ser implementada no pas de 2017 a 2029, quando dever ser extinta.
164 Reforma poltica democrtica
14
O sistema PR de lista aberta do Equador tambm chamado por alguns autores de lista livre
ou free list, para destacar suas caractersticas particulares em relao a outros pases com esse
tipo de lista.
166 Reforma poltica democrtica
15
Quero agradecer a Mala Htun e John Polga-Hecimovich por me ajudarem a encontrar uma
explicao para a aparente excepcionalidade do caso equatoriano entre os pases com RP e
listas abertas.
16
No objetivo deste artigo analisar o comportamento do eleitor equatoriano, o que reque-
reria anlise alm do escopo deste estudo, mas algumas hipteses podem ser levantadas.
Uma delas a simplificao do voto em lista frente opo de votar para muitos candidatos
individualmente; outra o costume do eleitor com este tipo de voto, j que a lista fechada
era utilizada no Equador antes da sua reforma poltica; uma ltima que o voto em lista
se deve a um apoio massivo do eleitor ao governo do presidente Rafael Correa. Neste caso,
na verdade, trata-se de voto na lista do Alianza PAIS, partido do presidente. Nas ltimas
eleies, este partido conquistou 100 cadeiras parlamentares, das quais 48 foram ocupadas
por mulheres. A oposio, porm, conquistou 37 vagas, das quais apenas 9 foram para as
mulheres. Ou seja, as mulheres eleitas na Assembleia da Repblica do Equador so predomi-
nantemente do Alianza PAIS. Devo esta ltima anlise e informao sobre a representao
das mulheres na Assembleia da Repblica do Equador a John Polga-Hecimovich. Para uma
anlise sobre a influncia do presidente Rafael Correa no resultado eleitoral do Equador, ver:
Polga-Hecimovich, 2014.
Que reforma poltica interessa s mulheres? 167
de se efetuar uma anlise dos dados das eleies de 2014 para este estudo,
porm, dado que as campanhas tm ficado mais caras a cada eleio, h indi-
cao de que a diferena entre as arrecadaes de homens e mulheres tenha
sido ainda maior.
Tabela 4
17
Para uma anlise detalhada do desempenho eleitoral das mulheres que concorreram ao cargo
de vereador nas eleies de 2012, por tamanho de municpios e diferenas em arrecadao
de homens e mulheres, ver: Sacchet, 2013.
Que reforma poltica interessa s mulheres? 171
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eleitoral. Dissertao (Mestrado em Cincia Poltica). Recife: Universidade Federal de Per-
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174 Reforma poltica democrtica
Introduo
A transformao do sistema poltico e de sua relao com o sistema econmi-
co faz parte de uma crtica feminista global sobre o modo de organizao da
produo e reproduo da vida no sistema capitalista. Mais que a incluso de
contingentes de mulheres no sistema, refora-se a tarefa de desmontar o carter
racista e patriarcal do Estado calcado na diviso sexual do trabalho. A partir
da diviso e hierarquia entre o que trabalho de homem e o que trabalho de
mulher e da invisibilidade e marginalidade da tarefa de sustentabilidade da vida
humana, exercida quase exclusivamente pelas mulheres, o sistema econmico
apropria-se do trabalho gratuito das mulheres, e o sistema poltico organiza a
subordinao e excluso das mulheres de modo a sustentar essa diviso.
Nesse sentido, fundamental reconhecer que a diviso sexual do trabalho
um problema para a democracia, tanto do ponto de vista de seu marco tico
e poltico como de seu funcionamento. Afinal esse tipo de diviso do trabalho,
ao longo da histria, contribuiu fortemente para a excluso das mulheres dos
espaos pblicos/polticos, bem como para a desigualdade que as mulheres
vivem ao se inserirem nesse mbito.
A reforma do sistema poltico brasileiro consiste em alterar as regras do sis-
tema, dentro dos marcos da democracia. Existe uma variedade de propostas de
178 Reforma poltica democrtica
[...] indispensvel uma alterao na forma como o Poder Pblico interfere nas
relaes sociais de sexo. Em primeiro lugar, a restrio da cidadania das mulheres,
uma vez que so excludas do espao pblico, esfera por excelncia para a cons-
180 Reforma poltica democrtica
1
Ver documento La apuesta por la Paridad. Disponvel em: <www.oas.org/en/CIM/docs/
ApuestaPorLaParidad-Final.pdf>. Acesso em 15 fev. 2015.
186 Reforma poltica democrtica
2
Ver documento Women in National Parliaments. Disponvel em: <www.ipu.org/wmn-e/
world-arc.htm>, acesso em 10 jan. 2015.
3
Lei 10.778, de 24 de novembro de 2003. Estabelece a notificao compulsria, no territrio
nacional, do caso de violncia contra a mulher que for atendida em servios de sade pbli-
cos ou privados.
Para alm das fronteiras do patriarcado 187
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190 Reforma poltica democrtica
-los do campo poltico, com isso ferindo de morte, sob o ngulo poltico-ide-
olgico, certos segmentos, certa parcela de brasileiros (STF, 2006, p. 54). Na
discusso da Corte, foi considerado que os partidos excludos da vida parlamen-
tar estariam condenados morte por inanio. Como ficariam seus eleitores?
Esse o ponto nevrlgico da crtica clusula de barreira. Wanderley Gui-
lherme dos Santos havia argumentado nessa direo mesmo antes da aprova-
o da lei de 1995:
A ideia de que cabe somente aos eleitores determinar, pelo voto, a existn-
cia dos partidos e de suas perspectivas de crescimento foi reiterada pela Plata-
forma de Movimentos Sociais para a Reforma do Sistema Poltico no Brasil,
iniciativa que surgiu em 2007, reunindo um amplo leque de organizaes da
sociedade civil. Aqui surge outro ponto importante: clusulas de desempe-
nho dificultam a renovao da vida poltica, ao podar partidos nascentes, que
podem eventualmente ganhar importncia histrica. Seria o caso do Partido
dos Trabalhadores (PT) em 1982, quando disputou sua primeira eleio. No
teria suplantado a barreira dos 5% e ficaria margem da vida parlamentar em
seus primeiros tempos.
Por outro lado, a Plataforma se postou a favor da proibio de coligaes
para pleitos proporcionais, pela deturpao que provoca na aferio da vonta-
de dos eleitores, conforme a anlise que apresentamos anteriormente.
Diante dessa exposio, o que se pode concluir? Tendo em vista o pro-
nunciamento do Supremo Tribunal em defesa da plena liberdade partidria,
no parece conveniente voltar ao tema da clusula de barreira. Nesse caso,
mudanas em outros pontos ajudariam a resolver o problema da fragmentao
excessiva do Legislativo. A proibio de coligaes em pleitos proporcionais
uma medida vivel e eficiente: cada partido por si, limitado apenas pelo
quociente eleitoral.
Representatividade e governabilidade no Legislativo 201
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Reforma poltica e coligaes
eleitorais
Maria do Socorro Sousa Braga
1
As alteraes ocorreram a partir de 1994, quando, por legislao do Congresso, estabeleceu-
-se a obrigatoriedade da vinculao das alianas partidrias entre a eleio para o executi-
vo estadual e para os cargos legislativos. Tambm em 2002, mas agora por regulamentao
do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), foi instituda a chamada verticalizao das alianas,
determinando que as coligaes, realizadas na eleio presidencial, deveriam se repetir nos
contextos estaduais. Essa regra valeu para os pleitos realizados em 2002 e 2006, tendo sido
revogada posteriormente pelo Congresso Nacional para os pleitos seguintes.
Reforma poltica e coligaes eleitorais 205
2002 2006
No No
Partidos Participou Participou
participou participou
de % % de % %
de de
coligao coligao
coligao coligao
DEM 27 96,4 1 3,6 25 89,3 3 10,7
PPB/PP 26 92,9 2 7,1 23 82,1 5 17,9
PT 25 89,3 3 10,7 26 92,9 2 7,1
PCdoB 24 85,7 4 14,3 26 92,9 2 7,1
PL 22 78,6 6 21,4 23 82,1 5 17,9
PMN 22 78,6 6 21,4 21 75 7 25
PPS 22 78,6 6 21,4 24 85,7 4 14,3
PHS 21 75 7 25 21 75 7 25
PTB 21 75 7 25 24 85,7 4 14,3
PSB 20 71,4 8 28,6 24 85,7 4 14,3
PDT 19 67,9 9 32,1 18 64,3 10 35,7
PSDB 19 67,9 9 32,1 22 78,6 6 21,4
PV 19 67,9 9 32,1 21 75 7 25
PSC 18 64,3 10 35,7 20 71,4 8 28,6
206 Reforma poltica democrtica
2002 2006
No No
Partidos Participou Participou
participou participou
de % % de % %
de de
coligao coligao
coligao coligao
PMDB 17 60,7 11 39,3 22 78,6 6 21,4
PAN 16 57,1 12 42,9 14 50 14 50
PRP 16 57,1 12 42,9 13 46,4 15 53,6
PTdoB 16 57,1 12 42,9 18 64,3 10 35,7
PRTB 15 53,6 13 46,4 16 57,1 12 42,9
PST 15 53,6 13 46,4 0 0 27 100
PSDC 14 50 14 50 4 14,3 24 85,7
PTN 14 50 14 50 18 64,3 10 35,7
PGT 13 46,4 15 53,6 0 0 27 100
PDC 13 46,4 15 53,6 18 64,3 10 35,7
PSL 12 42,9 16 57,1 6 21,4 22 78,6
PSD 8 28,6 20 71,4 0 0 27 100
PRONA 5 17,9 23 82,1 15 53,6 13 46,3
PCB 4 14,3 24 85,7 4 14,3 24 85,7
PRB 0 0 28 100 8 28,6 20 71,4
PSOL 0 0 28 100 8 28,6 20 71,4
PSTU 0 0 28 100 5 17,9 23 82,1
Fonte: Dados do Tribunal Superior Eleitoral (TSE).
primeiros fazem menos coligao, por no terem conseguido ampliar sua es-
trutura organizacional pelo territrio nacional, os segundos, justamente por
contarem com estrutura mais ampla e efetiva no sentido de estimular maior
participao de seus filiados em processos decisrios, elaboram clculos vi-
sando ganhos polticos nas campanhas eleitorais, respeitando, na medida do
possvel, seus princpios e programas ideolgicos.
Esses diversos padres de comportamento dos atores partidrios revelador
das diferentes estratgias de coordenao eleitoral implementadas pelos parti-
dos visando superar as dificuldades estaduais que enfrentam em cada contexto.
2
Entre esses pases esto Blgica, Bulgria, Chile, Dinamarca, Grcia, Israel, Polnia e Su-
cia, citados por NICOLAU, J. Sistemas Eleitorais. FGV, RJ 1999, p. 56, apud COX, G.
Making votes count: strategic coordenation in worlds electoral systems. Cambridge: Cam-
bridge University Press,1997:279-302.
208 Reforma poltica democrtica
Propostas alternativas
Diante dos diagnsticos avaliados na seo anterior e do amplo debate sobre
a necessidade de reforma poltica, que voltou com fora nesse incio da 55
Legislatura (2015-2018), visando ao fortalecimento dos nossos partidos, h
aqueles que defendem a permanncia das coligaes apenas nas eleies majo-
ritrias, ou seja, acabariam as coligaes para as eleies proporcionais. Outros
propem a eliminao das coligaes do processo poltico. Como vimos, o
impedimento das coligaes seria o fim da maioria dos pequenos e micropar-
tidos. Por outro lado, apenas os sete ou oito partidos maiores sobreviveriam
nesse novo ordenamento institucional.
Para preservar os pequenos partidos e, ao mesmo tempo, evitar as migra-
es partidrias, foi apresentada na Cmara, desde 2003, a proposta alterna-
tiva de transformar as atuais coligaes em federaes3. De acordo com essa
proposta, a federao de partidos seria conformada por duas ou mais agremia-
es, tendo que manter-se assim durante ao menos trs anos aps a eleio.
Ao longo desse perodo, os deputados dos respectivos partidos no poderiam
migrar para outros fora da federao que os elegeu, instituindo-se assim a
fidelidade partidria. Um dos efeitos dessa medida seria a quase fuso dos
partidos que resolvessem compor uma federao, redundando, a mdio prazo,
na concentrao do sistema partidrio em menor nmero efetivo de partidos.
3
Essa proposta foi formalizada no Projeto de Lei 2.679/03 aprovado pela Comisso Especial da
Cmara dos Deputados em 3 de dezembro de 2003. Esse PL tambm previa a adoo da lista
fechada para as eleies proporcionais. Mas esse PL no entrou na pauta de votao da Cmara
dos Deputados por conta das presses oriundas de trs partidos mdios (PP, PTB e PL).
210 Reforma poltica democrtica
Consideraes finais
O atual governo Dilma Rousseff (PT) inicia seu segundo mandato colocando
entre suas prioridades a reforma poltica e o ajuste fiscal. Aparentemente existe
certo consenso por parte dos trs poderes da Repblica quanto necessidade
da realizao de uma reforma poltica voltada para a reorganizao ampla das
regras do sistema de representao poltica e da forma de financiamento das
campanhas eleitorais. Contudo, h muito dissenso entre os principais partidos
quanto aos modelos a serem adotados para cada tema em discusso, o que
pode dificultar ou at impedir, mais uma vez, a implementao de mudanas
mais robustas no ordenamento institucional brasileiro. Para que ocorra algu-
ma mudana naqueles aspectos imprescindveis ao incremento da qualidade
da democracia brasileira refiro-me especificamente ao financiamento polti-
co das campanhas e dos partidos polticos , a participao da populao ser
crucial. Sem a presso popular, nossa classe poltica dificilmente chegar ao
consenso necessrio para que se viabilizem novos mecanismos que tornem a
competio partidria mais igualitria, ao menos do ponto de vista da depen-
dncia do grande capital.
Quanto s coligaes, objeto deste artigo, me parece que o mais indicado
permanecer com elas, mantendo-se assim incentivos para os partidos con-
tinuarem seus jogos de coordenao necessrios mobilidade num contexto
marcado por duas lgicas de disputa (majoritria e proporcional). Contudo,
para darmos conta de forma efetiva do princpio da representao, corroboro
com os demais analistas que sugerem a criao de mecanismo para a distribui-
o de cadeiras intracoligaes, segundo a votao de cada partido.
Voto facultativo: muito barulho
por pouco
Andr Marenco
1
Ver classificao promovida pela Freedom House em: <www.freedomhouse.org>.
212 Reforma poltica democrtica
2
IDEA Voter Turnout Database , acesso em 24 fev. 2015.
214 Reforma poltica democrtica
Inglaterra aboliu o voto plural, que premiava com um voto de maior valor aos
portadores de diploma universitrio. Como seria inimaginvel no sculo XXI,
algum propor o retorno do sufrgio censitrio pode defender o voto faculta-
tivo, que os resultados prticos sero semelhantes.
Referncias bibliogrficas
GRATSCHEW, Maria. Compulsory voting in Western Europe. In: IDEA. Voter turnout since
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PINTOR, Rafael Lpez and GRATSCHEW, Maria. Voter turnout since 1945: A Regional
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Reforma poltica e
participao popular
Luciana Tatagiba e
Ana Claudia Chaves Teixeira
1
Os conselhos de polticas pblicas so instituies permanentes, voltadas ao dilogo entre
governo, sociedade organizada e mercado para debate, deliberao e controle sobre as pol-
ticas setoriais. Os conselhos so criados por legislao especfica e funcionam com base em
regimento interno. Em algumas reas, a criao dos conselhos considerada condio para
o repasse de recursos federais para Estados e municpios. Em outras reas, surgem como
resultado da iniciativa dos governos locais. Para participar dos conselhos, o cidado precisa
estar organizado em uma entidade ou movimento social, e esse vnculo que lhe confere a
legitimidade para o exerccio de sua funo como representante no interior do conselho.
Reforma poltica e participao popular 219
2
As conferncias so instncias participativas de carter peridico que tm como funo in-
cidir sobre o processo de formulao da agenda em uma rea especfica de poltica setorial.
No geral, as conferncias implicam a realizao de etapas nacional, estadual, distrital e mu-
nicipal, de tal forma que todos os cidados interessados possam ter sua voz no processo de
discusso da poltica pblica. As conferncias produzem relatrios finais que devem orientar
a ao dos governos, nas temticas abordadas, nos diferentes nveis da federao. As con-
ferncias so convocadas pelo Poder Executivo em estrita articulao com os conselhos de
polticas pblicas.
220 Reforma poltica democrtica
por todas as partes, gerando insatisfaes tanto nos setores mais conservadores
(j tradicionalmente refratrios a qualquer processo mais participativo) quanto
nos setores mais progressistas. E esses so aspectos que limitam o potencial da
participao como processo de formao para a cidadania.
Em parte, podemos entender a polissemia das ruas de junho de 2013 em
diante com setores esquerda e direita disputando o espao, e variadas ex-
presses de violncia como associada a esta participao de baixa intensidade.
Alm de abrir um debate mais amplo sobre a arquitetura participativa exis-
tente e seus avanos e limites para garantia e acesso aos direitos, fundamental
abrir-se experimentao de novos modelos participativos.
Conselhos e conferncias foram experincias iniciadas na sade e que se es-
palharam como modelos para outras reas. Mas outras possibilidades de envol-
vimento do cidado comum com a poltica se enraizaram pouco na sociedade.
o caso dos referendos, plebiscitos e iniciativas populares de lei. Ao longo do
tempo, algumas concepes em torno da democracia participativa foram mais
vitoriosas do que outras (Teixeira, 2013) e tiveram como resultado instituies
participativas concretas. Pouco se investiu em plebiscitos, referendos e iniciativas
populares de lei. Muito se investiu em conselhos e conferncias de polticas p-
blicas. Comparando com as trajetrias de outros pases que procuraram tambm
incorporar a soberania popular para alm do voto, nosso investimento foi baixo
em termos de democracia direta, com os plebiscitos ou referendos.
As instituies participativas atingiram a maioridade e hoje precisam en-
frentar o desafio de se reinventar, adequando suas regras de funcionamento e
suas dinmicas polticas s exigncias de um associativismo mais complexo e
plural, bem como s exigncias de quem quer participar, mas no est organi-
zado (nem se identifica com isso) sob a forma de associaes, partidos, entida-
des ou movimentos. A crise do sistema representativo que explodiu nas ruas
em junho de 2013 explicitou que h uma juventude desejosa por participar,
mas que no se sente comprometida com a histria de criao dos arranjos
participativos existentes, ao mesmo tempo em que mantm uma profunda
resistncia a qualquer ideia de representao. Eles querem se expressar, mas
querem fazer isso em seus prprios termos. preciso aliar criatividade e cora-
gem para mudar, para que seja possvel facultar a essa juventude novos canais
de acesso poltica. Sem esse esforo, o que sobra o niilismo e a violncia.
222 Reforma poltica democrtica
3
Ver <http://veja.abril.com.br/noticia/brasil/para-juristas-decreto-de-dilma-coloca-o-pais-na-
rota-do-bolivarianismo/>. Acesso em abr. 2015.
Reforma poltica e participao popular 225
Como no esperamos que esse Congresso abra seus ouvidos, partimos para a
ao, organizando um Plebiscito Popular que luta por uma Assembleia Consti-
tuinte, que ser exclusivamente eleita e ter poder soberano para mudar o Sistema
Poltico Brasileiro, pois somente atravs dessa mudana ser possvel alcanarmos
a resoluo de tantos outros problemas que afligem nosso povo.4
4
Ver <http://www.reformapoliticademocratica.org.br/>. Acesso em abr. 2015.
226 Reforma poltica democrtica
Referncias bibliogrficas
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139-190, 2006.
Reeleio e unificao
de mandatos
Wagner Iglecias
O modelo eleitoral legado ao pas pela Constituio Federal de 1988 foi im-
portante para que pudesse ser feita a transio da ditadura para a democracia. A
bem da verdade, alguns elementos destinados quele fim j vinham sendo im-
plementados nos anos anteriores, como a promulgao da Lei da Anistia e o fim
do bipartidarismo, ambos em 1979, e a realizao de eleies gerais, em 1982
(com a exceo de presidente da Repblica e prefeitos das capitais, mas com a
reintroduo do voto direto para governadores de Estado). No prprio ano em
que foi promulgada a Carta Magna, os eleitores das capitais puderam voltar a
eleger diretamente os seus prefeitos. Finalmente, em 1989, foi reintroduzida a
eleio direta para presidente da Repblica, 28 anos aps os brasileiros terem
elegido, pela ltima vez at aquele momento, um presidente.
O constituinte fixou o mandato presidencial em cinco anos, sem direito
reeleio. Manteve, entretanto, os mandatos para os cargos de governador e
prefeito pelo perodo de quatro anos. Tambm nestes casos, no havia previso
de reeleio. De fato, nenhuma das constituies anteriores que o pas teve au-
torizava a reeleio de um mandatrio para o perodo de governo subsequente
ao seu. A Carta de 1988, em seu art. 14 5o, previa que eram inelegveis para
os mesmos cargos, no perodo subsequente, o presidente da Repblica, os
governadores de Estado e do Distrito Federal, os prefeitos e quem os houvesse
sucedido, ou substitudo nos seis meses anteriores ao pleito.
232 Reforma poltica democrtica
1
Ver site do Tribunal Superior Eleitoral. Disponvel em: <www.tse.jus.br>. Acesso em 12 fev.
2015.
Reeleio e unificao de mandatos 233
2
MENEGUIM, Fernando; BUGARIN, Mauricio; CARVALHO, Alexandre. O que leva um
governante reeleio? Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada: Texto para Discusso no.
1135, Rio de Janeiro, 2005.
234 Reforma poltica democrtica
3
Brambor, Thomas; Ceneviva, Ricardo. Reeleio e continusmo nos municpios brasileiros.
Novos Estudos Cebrap, no 93, So Paulo, jul. 2012.
Reeleio e unificao de mandatos 235
Unificao de mandatos
Propostas para a reforma poltica h muitas, tanto em discusso no Congres-
so Nacional quanto em debate nos crculos acadmicos e entre entidades da
sociedade civil. Uma ideia que volta e meia reaparece a da unificao dos
4
PEREIRA, Carlos; RENN, Lucio. O que que o reeleito tem? O retorno: o esboo de
uma teoria da reeleio no Brasil. Revista de Economia Poltica, vol. 27, no. 4, So Paulo,
out.-dez., 2007.
5
Partido dos Trabalhadores. Resolues do 4o Congresso do PT. Ver: <www.pt.org.br>, acesso
em 12 fev. 2015.
236 Reforma poltica democrtica
Referncias bibliogrficas
BRAMBOR, Thomas; CENEVIVA, Ricardo. Reeleio e continusmo nos municpios brasilei-
ros. Novos Estudos Cebrap, n. 93, So Paulo, jul. 2012.
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<www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>, acesso em 10 fev. 2015.
BRASIL. Emenda Constitucional 16/1997. Disponvel em:
238 Reforma poltica democrtica
1
Exemplo de escolha casual a do ex-governador de Roraima, Hlio Campos (PMN). s vs-
peras do prazo final para registro de candidaturas, e sem tempo para fazer uma composio
poltica, ele colocou como seus suplentes o pedreiro Joo Frana e o marceneiro Claudomiro
Pinheiro, que trabalhavam em uma obra em sua casa. Campos faleceu dois meses depois da
posse, dando a Joo Frana o privilgio de ser senador por quase um mandato inteiro de oito
anos (Rudy, 2004; Boaventura e Lima, 2004).
Suplente de senadores: representatividade e governabilidade 241
dois autores verificaram que os suplentes empresrios chegavam a ser mais que
o dobro do percentual de advogados, que outra profisso bastante comum
em parlamentos do mundo ocidental. Por outro lado, observaram tambm
que a proporo de suplentes era baixa entre as profisses que favorecem uma
grande exposio popular, tais como professores, comunicadores e funcion-
rios pblicos. A dimenso do patrimnio dos suplentes tambm sugere algu-
ma coisa: segundo Burgarelli (2014), os suplentes candidatos ao Senado na
ltima eleio tinham patrimnio mdio quinze vezes maior do que a mdia
de todos os outros candidatos a cargos eletivos.
No caso dos suplentes escolhidos pelo critrio de parentesco, a frequn-
cia tambm parece expressiva. De acordo com a revista Veja, de 22 de julho
de 1998, entre os 40 postulantes em condies de obter uma das 27 cadeiras
em disputa em 1998, nove (22,5%) entregaram a suplncia a um parente.
Na legislatura passada (2010-2014), nove suplentes eram parentes dos sena-
dores titulares.
2
A partir da resoluo tomada pelo TSE nas eleies de 2010, a situao melhorou um pou-
co. A nova regra prev que as urnas eletrnicas mostrem o nome e a foto dos suplentes,
juntamente com a dos respectivos candidatos a senador. No entanto, a mudana ainda in-
suficiente, pois eles continuam no aparecendo durante a campanha eleitoral e s se tornam
conhecidos quando substituem o titular.
242 Reforma poltica democrtica
3
No que se refere ocupao de cargos no eletivos, a diferena entre titulares e suplentes
um pouco menor, mas cresce medida que aumenta a sua importncia. No relevante cargo
de ministro de Estado, apenas 5% dos suplentes passaram por ele, contra 19% dos senadores
titulares. J no cargo menos importante de secretrio municipal, a distncia entre eles
pequena: 14% dos suplentes tiveram essa experincia, contra 17% dos titulares.
Suplente de senadores: representatividade e governabilidade 243
4
De fato, conforme mostra D Arajo (2007), uma proporo bem maior de senadores ocu-
pou cargos de ministros vis--vis a proporo de deputados, no perodo de 1995 a 2006.
Como o Senado uma casa bem menor do que a Cmara, os 46 senadores que participaram
dos gabinetes nesse perodo corresponderam a 9,5% da Casa; j na Cmara, os 103 deputa-
dos representaram apenas 3,3%.
5
Provavelmente, a diferena decorre do fato de que os primeiros consideraram apenas aqueles
que chegaram a participar de alguma votao nominal.
Suplente de senadores: representatividade e governabilidade 245
Possibilidades de mudanas
As discusses e as possibilidades de mudana so diversas. Boa parte dessas
ideias est contida nas propostas de emendas constitucionais que tramitaram
a respeito do tema: PEC 37/2011; PEC 11/2003; PEC 18/2007. Uma delas
diz respeito substituio e sucesso. Alguns defendem que o suplente deve
apenas substituir o titular no caso de afastamento temporrio, mas que nova
eleio deve ser convocada no caso de afastamento definitivo. Outros acham
que ele deve substituir em qualquer situao, mas existem diferentes propostas
Suplente de senadores: representatividade e governabilidade 247
Comentrios finais
Nos ltimos anos, a sociedade brasileira vem dando sinais muito claros de des-
contentamento com a atuao de seus representantes, exigindo melhor aloca-
o dos recursos pblicos e capacidade gerencial e administrativa. evidente
o questionamento s nossas instituies polticas, incluindo os partidos, que
costumam ser condenadas como responsveis por todos os nossos problemas
e mazelas. No entanto, ainda no est claro o que pode ser feito e o que se
deve colocar no lugar. Tampouco a cincia poltica tem uma resposta taxativa
para resolver tais distores. Se existe na opinio pblica certa consensualida-
de quanto necessidade de mudanas, entre os cientistas polticos, nem todos
concordam que elas so to necessrias assim. H quem considere nossas ins-
tituies polticas boas e capazes de dar respostas adequadas para os problemas
e crises que vivenciamos no perodo ps-autoritrio.
No o caso dos senadores suplentes. Alm deles, pouca gente est dispos-
ta a defend-los. Nesse contexto, diante da falta de clareza e da incerteza sobre
reformas mais substantivas (mormente nos sistemas eleitoral e partidrio), os
senadores suplentes parecem estar com os dias contados, pelo menos como
os conhecemos hoje. Reformas como essas podem ser uma maneira de dar
resposta para a presso popular. No resolve o problema maior, mas ajuda a
melhorar a representatividade da classe poltica.
Mas a crise institucional no pas no envolve apenas representatividade.
Ela passa tambm pelo problema da governabilidade. Conforme sugerimos
neste texto, os suplentes no atrapalham nesse sentido. Pelo contrrio, at
ajudam, na medida em que se tornaram um instrumento a mais nas mos do
Poder Executivo para facilitar a sua relao com o Legislativo e implementar
a sua agenda. Esse um aspecto que no parece estar sendo considerado nas
discusses. Em um momento em que o Executivo encontra amplas dificulda-
des para negociar com o Congresso Nacional, aparece a pergunta: vale a pena
mudar? No estou sugerindo que no valha; no esse o meu papel. At por
que o formato da suplncia de senadores no Brasil tornou-se indefensvel.
Cabe sociedade, por meio dos seus representantes, dizer. Aqui, como em
outros pontos da reforma poltica, parece existir esse dilema constante: como
conciliar representatividade e capacidade governativa? Com a palavra, os ilus-
tres deputados e senadores, inclusive os suplentes.
250 Reforma poltica democrtica
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Suplente de senadores: representatividade e governabilidade 251
O principal efeito dessa no proporcionalidade dar pesos distintos aos votos dos
eleitores de diferentes circunscries eleitorais, o que viola o princpio democr-
tico de que todos os cidados tenham votos com valores iguais, evidenciado na
mxima um homem, um voto1 (Nicolau, 1997).
1
NICOLAU, J. As distores na representao dos Estados na Cmara dos Deputados bra-
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(Des)Proporcionalidade na Cmara de Deputados: dilemas, impasses e sadas 255
2
Deve-se apontar tambm os efeitos da desproporcionalidade em partidos polticos espe-
cficos, no esteio de vasta bibliografia sobre a questo da desproporcionalidade no sistema
representativo brasileiro.
256 Reforma poltica democrtica
3
interessante observar que, mesmo com a vigncia da desproporcionalidade, parte dessas
compensaes j existe. So, contudo, exemplos do que poderia ser negociado, na perspec-
tiva de se institucionalizar, com vistas a repensar a representao desproporcional num con-
texto maior.
4
Numa democracia, no se deve impedir a existncia de partidos polticos desde que adep-
tos da tolerncia em diversos sentidos , e sim dar-lhes ou no incentivos tendo em vista os
princpios acima descritos: representatividade de grupos sociais; legitimidade quanto s for-
mas de atuao e ideais defendidos; transparncia quanto utilizao dos recursos e presta-
258 Reforma poltica democrtica
o de contas; lgica do controle social tanto por meio de seus militantes, internamente,
como perante os grupos sociais; entre outros.
5
Ver: <www.reformapoliticademocratica.org.br/wp-content/uploads/2014/08/cartilha_co-
alizao_segunda_edicao.pdf>.
(Des)Proporcionalidade na Cmara de Deputados: dilemas, impasses e sadas 259
Consideraes finais
Essas reflexes procuraram chamar a ateno para os dilemas, impasses e
possveis sadas num olhar mais amplo acerca da desproporcionalidade da
representao dos estados na Cmara dos Deputados.
Acreditamos que somente uma reforma poltica cujas premissas sejam a
representatividade, a legitimidade, a transparncia e o controle social podem
iluminar um dos elementos problemticos do sistema poltico: a despropor-
cionalidade na representao.
Discuti-la de forma pontual e isolada da lgica do sistema poltico como
um todo no contribui para a compreenso ampla da democratizao da
democracia brasileira.
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Coalizes partidrias, sistema
eleitoral e tomada de deciso:
aspectos da reforma poltica do
presidencialismo chileno
Bruno Vicente Lippe Pasquarelli
Depois de uma sesso que durou quase 21 horas, a Cmara dos Deputados
do Chile despachou, em 14 de janeiro de 2015, a reforma do sistema eleito-
ral, eliminando o atual sistema binomial e substituindo-o pelo proporcional
inclusivo, que passar a funcionar a partir das eleies legislativas de 2017,
alm de aumentar o nmero de deputados (de 120 para 155) e de senadores
(de 38 para 50).
De acordo com a Mensagem n. 076-362, de 22 de abril de 2014, a dita-
dura do general Augusto Pinochet arquitetou um Congresso Nacional por
meio de um sistema excludente de eleio de seus representantes. O sistema
binomial, portanto, seria um dos fatores que afetavam negativamente a repre-
sentatividade do Parlamento. Com isso, durante a legislatura do presidente
Sebastian Piera, representantes da Renovacion Nacional (RN) e da ento
oposio convergiram para eliminar um dos principais resqucios autoritrios
da Constituio Poltica do Chile. O projeto de reforma sugerido pelo Poder
Executivo mediante mensagem presidencial estabelece trs ideias centrais: a
proporcionalidade, o princpio de uma pessoa, um voto, e a realizao das
cotas para gnero.
Os objetivos centrais de tal reforma seriam, em primeiro lugar, a reduo
da desigualdade do voto. Em meados da dcada de 1970, o pas possua uma
262 Reforma poltica democrtica
1
De acordo com a Constituio de 1980, o sistema poltico chileno amplamente domi-
nado pelo Poder Executivo. Mesmo que as reformas de 1989, 1991, 1994 e 2005 tenham
limitado alguns poderes presidenciais, o chefe do Executivo do pas continua sendo um dos
mais poderosos da Amrica Latina, controlando o processo legislativo, pois detm exclusi-
vidade de iniciativa em diversas reas, controle do processo oramentrio e uma gama de
urgncias e opes de veto, tornando-o definidor da agenda poltica (Aninat, Londregan,
Navia e Vial, 2004).
Coalizes partidrias, sistema eleitoral e tomada de deciso 265
2
Segundo Siavelis (2000), os distritos foram desenhados de acordo com a preferncia dos
partidos de direita, que tinham maior apoio no meio rural do que no urbano.
266 Reforma poltica democrtica
3
Alm dos 38 senadores eleitos, havia nove designados pelo governo e dois vitalcios (neste
caso, os ltimos presidentes possuam cadeiras no Senado). No entanto, durante o governo
Lagos, foi promulgada uma Reforma Constitucional que, ao entrar em vigor em 2006,
permitiu que o Senado fosse integrado exclusivamente por membros do povo, eliminando
os senadores designados e vitalcios. Sendo assim, o nmero de senadores foi reduzido de 48
para 38 membros.
4
Para um partido ou coalizo conseguir as duas cadeiras do distrito, ele precisa dobrar o
voto do competidor mais prximo. Consequentemente, um partido precisa ganhar somente
33,4% dos votos para obter uma cadeira e precisa ganhar 66,7% dos votos para conseguir
duas cadeiras. Dessa maneira, se a coalizo ou partido ganha 66,6% dos votos e seu mais
prximo competidor recebe 33,4%, cada um obtm uma cadeira, ou 50% do total das ca-
deiras do distrito. De acordo com Nicolau (2004, p. 60), apesar de o Chile utilizar o sistema
proporcional de lista aberta de distritos de dois representantes, muitos autores consideram
que o sistema eleitoral do pas classificado como majoritrio.
Coalizes partidrias, sistema eleitoral e tomada de deciso 267
Cenrio 1 Cenrio 2
Coalizo A Coalizo B Coalizo A Coalizo B
Candidato Votos Candidato Votos Candidato Votos Candidato Votos
a1 25 b1 15 a1 1 b1 1
a2 40 b2 11 a2 66 b2 32
Total 65 Total 35 Total 67 Total 33
Cenrio 3
Coalizo A Coalizo B Coalizo C
Candidato Votos Candidato Votos Candidato Votos
a1 23 b1 14 c1 24
a2 26 b2 12 c2 1
Total 49 Total 26 Total 25
Fonte: Altman (2008, p. 49).
5
As campanhas eleitorais, por exemplo, so disputadas por candidatos que procuram estabe-
lecer sua identidade individual.
268 Reforma poltica democrtica
que faz parecer que a eleio real seja realizada dentro de cada lista da coalizo,
e no entre governo e oposio (Angell, 2003, p. 103). Por fim, em terceiro
lugar, a dificuldade de se obterem dois teros dos votos em cada um dos distri-
tos, a facilidade em alcanar um tero dos votos somadas regra que constran-
ge a formao de coalizes apenas em nvel nacional tornam a formao de
duas coalizes nacionais o resultado mais provvel (Aninat, Londregan, Navia
e Vial, 2004), em que um partido ou candidato pagaria um elevado custo caso
decidisse deixar a coalizo a qual pertence (Feli, 2008).
praticamente improvvel a eleio de um presidente apenas com o res-
paldo de seu prprio partido e que este detenha a maioria dos assentos no
Congresso (Nolte, 2003). Assim, necessria a formao de coalizes para
garantir a estabilidade e a governabilidade do sistema poltico6. E ao observar
a formao das coalizes no Chile, pode-se notar a coalizo de centro-esquer-
da denominada Nueva Mayoria7, que governou o Chile de 1990 a 2009, e
atualmente a coalizo da presidente Michele Bachelet, sendo formada por
Partido Socialista de Chile (PS), Partido por la Democracia (PPD), Partido
Radical Social Demcrata (PRSD )8 e Partido Demcrata Cristiano (PDC). J
a coalizo de direita denominada, atualmente, como Alianza por Chile9, e
composta por Unin Demcrata Independiente (UDI), Renovacin Nacional
6
Para o caso chileno, possvel enumerar alguns fatores que favorecem a formao de coa-
lizes, tais como: o sistema eleitoral de maioria absoluta, que gera forte incentivo para a
formao de coligaes que se tornaro coalizes governamentais; a existncia de um sistema
de compensaes atravs dos cargos no governo; as coalizes no correspondem somente
a clculos eleitorais, mas tambm se baseiam em um programa de governo comum e de
consenso; existe uma coordenao de trabalho entre o Congresso e os parlamentares dos
diferentes partidos que formam a coalizo, o que refletido na composio das mesas par-
lamentares, nas presidncias e nos integrantes das comisses, e nas votaes das bancas que
so membros da aliana; os cargos ministeriais se dividem entre os partidos membros da
coalizo levando em considerao seu apoio eleitoral (Nolte, 2003).
7
At 2013, era denominada de Concertacin.
8
Nas eleies legislativas de 1997, o Partido Radical (PR) se fundiu ao Partido Social Dem-
crata (PSD), criando o Partido Radical Social Demcrata (PRSD).
9
Nas eleies de 1989, a Coalicin por el Cambio chamava-se Democracia y Progreso. Em
1993, denominava-se Unin por el Progreso. J em 1997, mudou o nome para Unin por
Chile. Nas eleies de 2005, adotou o nome de Alianza por Chile, que perdurou at a elei-
o de Piera, em 2009, quando se formou a Coalicion por el Cambio. Porm, atualmente,
a coalizo voltou a se denominar Alianza por Chile.
Coalizes partidrias, sistema eleitoral e tomada de deciso 269
10
De acordo com a definio clssica de Kirchheimer (1966, p.184), o partido catch-all evi-
dencia a procura de apoio para sucesso eleitoral imediato e transforma a ideia de que um
partido deve representar setores pr-definidos da sociedade; vencer eleies primordial, de
modo que o apelo eleitoral no dever ser restrito a um tipo de grupo ou classe, mas sim
totalidade e heterogeneidade da populao.
270 Reforma poltica democrtica
11
A frmula de representao proporcional tem duas preocupaes fundamentais (Nicolau,
2004, p. 37): em primeiro lugar, busca assegurar a diversidade de opinies da sociedade no
Poder Legislativo, garantindo a correspondncia entre votos recebidos e representatividade,
ou seja, a equidade matemtica entre votos e cadeiras dos partidos que disputaram as elei-
es; e, em segundo lugar, procura espelhar, no Congresso, as preferncias e opinies rele-
vantes existentes. A representao proporcional de lista, ou DHondt, uma das variantes
de tal sistema e baseia-se no princpio de que a funo primordial de um sistema eleitoral
permitir a representao das opinies da sociedade expressas pelos partidos polticos
(Nicolau, 2004, p. 42), de maneira que cada legenda apresente uma lista de candidatos para
participar das eleies, cuja distribuio de cadeiras feita de acordo com os votos obtidos
por cada lista partidria.
274 Reforma poltica democrtica
favor e sete votos contra, e ficou estabelecido que o regime de cotas somente ser
aplicado nos processos eleitorais parlamentares de 2017, 2021, 2025 e 2029.
Por fim, em sexto lugar, ficou estabelecido tambm que os partidos polti-
cos somente podero existir se constiturem-se legalmente em ao menos uma
das regies polticas do pas.
Apesar das mudanas efetivadas, muitos especialistas criticaram a nova
configuraro institucional. Para Altman (2014, p. 1-2), em primeiro lugar, o
projeto apresentado volvel, pois as razes para a mudana no so sustenta-
das de modo evidente; em segundo lugar, inerte, apenas replicando diversos
aspectos; em terceiro lugar, um projeto conservador, desconsiderando uma
parte numerosa do eleitorado chileno contemporneo; por fim, classista,
priorizando os distritos ricos. De acordo com o autor, o problema das institui-
es democrticas chilenas no deve ser baseado na desproporcionalidade ou
na pouca representatividade, mas na falta de legitimidade das regras institu-
cionais que arquitetam a democracia do pas.
Um dos principais problemas do novo projeto aprovado, segundo Altman
(2014, p. 4-5), reside na redistritagem, ou seja, a modificao dos distritos
existentes. Isso porque a nova configurao beneficia uns e prejudica outros
(alm de ter sido feita sem evidenciar quais foram os critrios para fuso dos
distritos). Nem todos lucram com a modificao, pois a questo central no
se existem mais legisladores. Considerando os 28 distritos, com a fuso de di-
versos deles, e comparando a porcentagem proporcional de poder que teriam
no Congresso Nacional, necessrio ressaltar a importncia da cota de poder
relativo que teriam esses distritos para influenciar qualquer deciso legislativa.
A tabela 2 mostra que, no sistema binomial, caso dois distritos tivessem quatro
deputados combinados, sua cota de poder na Cmara de 3,33% (quatro de-
putados de 120). Com a reforma, e mantendo os quatro legisladores, sua cota
de poder diminui a 2,58%, pois a composio da Casa Congressual aumentou
de 120 para 155. Ainda que se aumente o nmero de deputados, o poder
relativo pode diminuir, sendo que somente a partir de seis deputados que o
distrito veria seu poder aumentar. Por conseguinte, os grandes perdedores, de
acordo com Altman, seriam os distritos situados na poro mdia do territ-
rio, e no aqueles localizados em Santiago ou nas regies extremas. Ademais,
os principais perdedores seriam os distritos localizados em reas mais pobres,
Coalizes partidrias, sistema eleitoral e tomada de deciso 275
novos deputados
% poder relativo
% poder relativo
antes do projeto
deputados antes
Quantidade de
Ganho e perda
Distritos antes
ps-projeto
ps-projeto
Nmero de
do projeto
do projeto
Distrito
Regio
Consideraes finais
O artigo examinou a nova configurao politico-eleitoral do presidencialismo
chileno, destacando como ocorreu o processo de tomada de deciso do proje-
to proposto pelo Poder Executivo, demonstrando a fora das coalizes e dos
partidos polticos na formulao de suas propostas para defender ou contrariar
pontos polmicos. Para tanto, elucidou as principais caractersticas do sistema
poltico chileno, destacando suas peculiaridades, o sistema eleitoral binomial
e os partidos polticos.
O projeto aprovado, apesar de transformar os distritos, aumentar o nme-
ro de legisladores e incluir o sistema de representao eleitoral, ainda possui
efeitos incertos, sendo que somente a longo prazo poder avaliar-se se houve
aumento de representatividade, de proporcionalidade e do nmero de mulhe-
res na poltica. Apesar das incertezas, a nova configurao vlida e extingue
um dos principais resqucios da ditadura de Augusto Pinochet, o sistema elei-
toral binomial. Por fim, ficou constatado que as coalizes chilenas de oposio
Coalizes partidrias, sistema eleitoral e tomada de deciso 277
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Parte 3
Frentes de luta pela Reforma
Poltica
Frente democrtica e popular
pela reforma poltica
Bruno Elias
1
Ver link: <http://blog.planalto.gov.br/dilma-propoe-plebiscito-para-reforma-politica/>, acesso
em 20 abr. 2015.
282 Reforma poltica democrtica
Momento decisivo
Desde a eleio de Eduardo Cunha (PMDB-RJ) para a presidncia da Cmara
dos Deputados, a direita mudou a ttica e est em plena ofensiva no debate
da reforma poltica. Se antes os setores conservadores atuavam para impedir a
aprovao dos projetos da esquerda no Congresso Nacional, agora intencio-
nam aprovar sua prpria proposta de reforma poltica.
Um dos primeiros atos do atual presidente da Cmara foi avocar para o ple-
nrio da Cmara dos Deputados a aprovao da admissibilidade constitucio-
nal e criar uma comisso especial para apreciar a famigerada PEC 352/2013,
que tramitava at ento na Comisso da Constituio e Justia.
A proposta de emenda constitucionaliza o financiamento das empresas
s campanhas eleitorais e aos partidos polticos. Alm disso, inclui medidas
como uma modalidade de voto distrital, o voto facultativo, o fim da reeleio
para cargos no Executivo, a coincidncia das eleies em todos os nveis, a
criao de clusula de barreira, a unificao do prazo mnimo de filiao para
a elegibilidade em seis meses, entre outros retrocessos.
Com a constitucionalizao do financiamento empresarial e a adoo do
sistema distrital seja o distrital puro, misto ou o distrito estariam criadas
286 Reforma poltica democrtica
as bases para reforar um sistema poltico marcado pela fora do poder econ-
mico e da sub-representao popular.
Para incidir nas prximas eleies, os setores conservadores trabalham com a
meta de aprovar a contrarreforma no Congresso at o final de setembro e atuam
em jogo combinado com o ministro do STF Gilmar Mendes, que h mais de
um ano atrasa o julgamento da ao que probe do financiamento empresarial.
A composio do atual Congresso Nacional e o conjunto de iniciativas con-
servadoras em curso nesta legislatura refora a importncia da participao popu-
lar para a reforma poltica. Sem mobilizao da populao e com esta correlao
de foras no legislativo, no haver espao para uma reforma poltica popular. Os
maiores beneficiados do atual sistema poltico no sero seus reformadores.
A articulao de uma frente democrtica e popular, que rena movimentos
sociais e culturais, partidos de esquerda e juventudes refora a necessidade de
ampla unidade popular para enfrentar a direita e avanar na luta por mudan-
as imediatas de reforma poltica, mas que tambm acumulem foras para
uma constituinte exclusiva e soberana do sistema poltico.
Para tanto, fundamental criarmos um centro de unidade em que as prin-
cipais campanhas pela reforma poltica que tm presena do campo democr-
tico-popular marchem unificadas, preservando suas bandeiras prprias, mas
contra o retrocesso imediato que representa a PEC da contrarreforma poltica
e suas principais propostas, como o financiamento empresarial e o voto distri-
tal e pelo Devolve, Gilmar!.
A luta por uma reforma poltica popular parte e ao mesmo tempo ponto
de apoio de um programa mais amplo de reformas e mudanas estruturais
que incluem a democratizao das comunicaes, as reformas agrria, urbana,
tributria, da segurana pblica e a ampliao das polticas sociais, da partici-
pao popular e dos direitos dos trabalhadores.
As fortes disputas em curso sobre a reforma poltica so ampliadas pela
complexa conjuntura atual, mas tambm deitam razes no processo histrico
que conformou o atual sistema poltico do pas. Ao registrar as posies das
principais campanhas dos movimentos sociais e as iniciativas legislativas e do
governo em debate, esperamos contribuir para que o carter democrtico e
popular de uma reforma h tanto tempo reivindicada no seja capturado pelos
interesses daqueles que querem mudar tudo para tudo ficar como est.
A reforma que desafia o
Congresso
Henrique Fontana
sua preferncia. Numeroso e discreto, esse grupo quer deixar tudo como est,
contando, para isso, com a simpatia de parte importante da grande mdia e
seu trabalho cotidiano de criminalizao da poltica e desinformao sobre
as verdadeiras causas dos casos de corrupo que se repetem nos noticirios,
envolvendo polticos, empresrios e agentes pblicos. No segundo grupo, en-
contram-se aqueles que acreditam que nossa democracia est se tornando um
sistema censitrio disfarado, que dificulta sobremaneira a representao dos
setores mais pobres da sociedade, despolitiza o voto e vem mostrando sinais
claros de esgotamento e distores graves no processo eleitoral.
Quatro elementos so de grande importncia para a qualificao da de-
mocracia e da poltica brasileira: primeiro, o combate influncia do poder
econmico, por intermdio do financiamento pblico exclusivo, ou como de-
fendem diversas entidades, a proibio da contribuio de empresas e teto de
contribuio de pessoas fsicas, que determinaria uma forte reduo dos custos
de campanha; segundo, o fortalecimento dos partidos; terceiro, a manuteno
do sistema proporcional e, por ltimo, a ampliao da participao da socie-
dade na poltica e gesto do Estado.
Para alcanar essas metas, apresentamos alm de um novo sistema de
financiamento de campanhas e partidos um novo modelo de eleio pro-
porcional, com voto em lista fechada, mas que respeita a cultura poltica da
sociedade brasileira de tambm escolher o candidato com que mais se iden-
tifica. Portanto, a proposta que cada eleitor passe a ter direito a dois votos:
no primeiro, ele vota numa lista de candidatos do partido de sua escolha; no
segundo, ele vota no candidato da sua preferncia. No caso da lista, defen-
demos que os candidatos sejam definidos em votao secreta pelos filiados
ou convencionais dos partidos. Assim, em cada estado, metade das vagas
conquistadas pelos partidos ser destinada aos candidatos ordenados na lista
e a outra metade aos candidatos nominalmente mais votados, mantendo o
sistema proporcional.
Essa proposta valoriza a representao proporcional e estimula o fortaleci-
mento da vida partidria ao instituir as votaes das listas preordenadas. Ao
permitir dois votos ao eleitor, o sistema inova ao proporcionar a valorizao
do seu voto sob uma perspectiva programtica e partidria, sem retirar a
prerrogativa de votar nos candidatos de sua preferncia. O voto uninominal,
A reforma que desafia o Congresso 289
dia 12 vezes mais do que o restante dos candidatos no eleitos (em alguns
estados, mais de 30 vezes)1.
A transformao das campanhas em engrenagens caras e sofisticadas empo-
brece o verdadeiro debate poltico e praticamente inviabiliza o caminho da re-
presentao para setores sociais com menos acesso a recursos financeiros. Mais
do que isso, com o financiamento pblico teremos um teto de gastos para cada
nvel de eleio, o que torna a disputa mais equnime, barata e mais fcil de
ser fiscalizada. Aos que olham com desconfiana a ideia de destinar recursos
pblicos para as campanhas eleitorais, devemos lembrar que o sistema vigente
cobra caro do cidado o retorno dos recursos privados investidos num
candidato. A cobrana pode vir embutida nos preos dos produtos vendidos
populao pelas empresas financiadoras, de forma lcita, ou ento incentivar
relaes de interdependncia, e s vezes at de promiscuidade, entre parlamen-
tares ou governos e determinados interesses privados. Assim, o financiamento
pblico pode ser uma das armas mais poderosas para combater a corrupo.
Pases como Frana e Portugal j suprimiram o financiamento empresarial
de suas democracias. Se no enfrentarmos os problemas do modelo vigente,
a contradio entre a democratizao societria e a elitizao da poltica ten-
der a se aprofundar. Ademais, se o poder econmico se fortalece no sistema
poltico, esse impasse no impedir a continuidade das transformaes sociais
vividas pelo pas nos ltimos anos? A hegemonia do imobilismo contribuir
apenas para que a atual perda de credibilidade e a criminalizao da poltica
continuem a crescer exponencialmente.
Infelizmente, e apesar da grande mobilizao social e esforo poltico de di-
versos lideres polticos e agentes sociais, estas propostas no obtiveram o xito
esperado no Congresso Nacional, quando das diversas tentativas de aprovao
da reforma poltica. Mas no ser por ausncia de propostas alternativas e ca-
minhos coerentes que aceitaremos a falta de definio do Congresso Nacional
em relao reforma poltica. Vamos agora para uma nova etapa desta luta
1
Em 2014, o valor total gasto na campanha atingiu R$ 4,92 bilhes. Destes, R$ 831,3 mi-
lhes com a disputa presidencial e R$ 252,8 milhes ao cargo no Senado. As candidaturas
do PT, PSDB e PMDB totalizaram despesas de R$ 2,9 bilhes. A disputa eleitoral com
maior gasto foi ao cargo de deputado estadual (R$ 1,2 bilho), da qual participaram 17 mil
candidatos. Na sequncia, as que tiveram mais despesas foram para os cargos de governador
(R$ 1,1 bilho) e de deputado federal (R$ 1 bilho).[N.E.]
A reforma que desafia o Congresso 291
democrtico, em que, ao lado dos recursos pblicos, alocados para este fim,
permitida contribuio de pessoas fsicas, sujeita a um teto legal; b) voto
proporcional em lista preordenada e votao em dois turnos. No primeiro, o
eleitor vota num partido, numa lista partidria, e no segundo turno, vota num
candidato de sua preferncia, dentre aqueles constantes da lista; c) paridade
de gnero nas eleies para deputado federal, estadual, deputado distrital e
vereadores; para cada candidato homem, uma candidata mulher na lista; e d)
fortalecimento e ampliao dos instrumentos da democracia direta, previstos
no artigo 14 da Constituio, plebiscito, referendo e iniciativa popular.
Estes quatro eixos tm como objetivo livrar as eleies da influncia do
poder econmico, mcula que corrompe o atual modelo, tornar o voto trans-
parente, fortalecendo os partidos e os programas partidrios, alterando e aper-
feioando o sistema proporcional atual de lista aberta que, sabidamente, tem
sido objeto de acerbas e generalizadas crticas; corrigir a inaceitvel distoro
que ocasiona ser o eleitorado feminino sub-representado nas casas legislativas
e aumentar a participao popular nas decises pblicas em todos os nveis de
governo. Em resumo: eleies limpas, voto transparente, paridade de gnero
e participao popular.
Financiamento eleitoral
No resta a menor dvida de que este o ponto mais importante da reforma
poltica. O modelo atual, em que as empresas constituem a principal, quase
nica, fonte de financiamento dos candidatos, criticado praticamente por
todos. A populao sempre que consultada aponta este tema como o mais
importante a ser enfrentado na reforma poltica, proibindo-se totalmente
qualquer influncia do poder econmico nas eleies. Pessoa jurdica no ci-
dado, no vota, logo no pode participar das eleies e corromp-las pela de-
pendncia que gera entre o candidato financiado e a empresa que o financiou.
O Supremo Tribunal Federal (STF), julgando a Ao de Inconstitucionalida-
de 4.560 proposta pela Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), j formou
maioria de votos considerando inconstitucional o financiamento eleitoral por
pessoas jurdicas, empresas. O final do julgamento est protelado h um ano,
desde maro de 2014, em virtude de um pedido de vista, de vis sabidamente
Reforma poltica democrtica: uma necessidade nacional inadivel 299
Voto transparente
o voto, para as casas legislativas, pelo sistema proporcional, em lista preorde-
nada, em dois turnos, no transfervel. Explica-se como funciona este sistema.
No primeiro turno, o eleitor votar numa lista de candidatos formada pelos
partidos em conveno democrtica com participao de todos os filiados. Os
eleitores do partido A votaro na lista do partido A. Ou seja, daro seu voto
ao partido. Os eleitores do partido B, votaro na lista do partido B. Ou
seja, daro seu voto ao partido B. No votaro em candidatos individual-
mente. Este primeiro turno fortalece os partidos, os programas partidrios. As
campanhas no sero individuais, porm feitas coletivamente pelos partidos.
Nesta fase, o eleitor no dir: votei em Pedro ou em Joo. Dir votei no meu
partido, ou no partido que escolhi de acordo com minhas preferncias, ou de
acordo com a lista de candidatos que mais me agradou. Terminada esta primei-
ra votao, contam-se os votos do partido A e do partido B. O partido A
teve votos suficientes para eleger seis deputados, e o partido B teve somente
votos para eleger dois. Como ser o segundo turno? O partido A apresenta os
12 primeiros nomes de sua lista, e o partido B apresenta os quatro primeiros
nomes de sua lista. Isto , cada partido submeter votao no segundo turno o
dobro de candidatos que vai eleger. O eleitor do partido A ter, ento, a pos-
sibilidade de escolher, dentre os 12, individualmente, o candidato de sua prefe-
rncia e votar nele. O mesmo acontece com o eleitor do partido B, escolhendo
um dentre os quatro. Apuram-se os votos, e a ento se sabe qual o candidato
eleito. Nesse sistema, no h o risco de o eleitor votar em Joo e eleger Pedro,
pois o voto no transfervel de um candidato para outro.
Uma das crticas que se faz a esse sistema no suficiente para retirar o seu
valor, mas deve ser aqui examinada. a possibilidade de no segundo turno os
12 candidatos do partido A e os quatro do partido B dirigirem suas cam-
panhas fortemente contra os seus colegas de partido, pois, nessa fase, a con-
corrncia ser entre eles. Mas tal possibilidade no invalida a vantagem desse
sistema sobre o atual. Hoje, vigora o voto proporcional em lista aberta em que
todos os candidatos de todos os partidos, inclusive os do mesmo partido, so
concorrentes entre si. Isto significa uma disputa entre centenas de candidatos.
No sistema proposto, o candidato do partido A s ter como concorrentes
os onze outros candidatos de seu partido. E Pedro do partido B ter apenas
Reforma poltica democrtica: uma necessidade nacional inadivel 301
Paridade de gnero
O projeto prope que as listas acima mencionadas, sejam formadas obrigato-
riamente em igualdade numrica por homens e mulheres. Para cada homem
na lista, haver uma mulher tambm na lista e vice-versa. A lista do partido
A, com dez nomes, contar com cinco homens e cinco mulheres, a cada
nome masculino, um nome feminino, ou inversamente comeando pelas mu-
lheres. Isto vai garantir a possibilidade de se ter nos legislativos uma partici-
pao feminina melhor do que acontece hoje, em que as mulheres, apesar
de maioria no eleitorado, constituem uma representao nas casas legislativas
muito abaixo da proporo no colgio eleitoral.
Neste difcil comeo do ano de 2015, quando assistimos a uma ofensiva con-
servadora que deflagra um verdadeiro cerco poltico contra o governo de Dil-
ma Rousseff (PT), forma-se uma percepo geral de que a revolta de todos
os setores da sociedade contra a imensa corrupo que vai se revelando est
diretamente associada ao sistema poltico.
cada vez mais ntido que a maioria dos incidentes de corrupo j
revelados tem ligao direta com o financiamento de campanhas eleitorais,
que, por sua vez, alimenta o sistema poltico. O ponto comum entre os
que se mobilizam pedindo o impeachment de um governo recm-eleito e os
que vo s ruas em defesa da democracia a profunda insatisfao com o
sistema poltico.
Como num grande acerto de contas com a Histria, pouco a pouco vamos
percebendo os limites de nossa transio conservadora da ditadura e como
o atual sistema poltico a principal herana deixada para impedir qualquer
avano social.
Florestan Fernandes percebeu claramente que o momento decisivo entre
uma sada popular e a transio conservadora, que havia gerado o grande em-
bate na campanha por eleies diretas para a presidncia da Repblica, em
1984, se daria na Assembleia Nacional Constituinte eleita em 1986.
304 Reforma poltica democrtica
1
FERNANDES, Florestan. Constituio e Revoluo. Folha de S.Paulo, 23/01/1986.
308 Reforma poltica democrtica
Essa a luta encampada por mais de 500 entidades, entre elas, CUT, CTB,
Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra (MST), Articulao de Mu-
lheres Brasileiras (AMB), Coordenao dos Movimentos Sociais (CMS), Fora
do Eixo, Central de Movimentos Populares (CMP), Comisso Pastoral da
Terra (CPT), Consulta Popular, Central nica das Favelas do Rio Grande do
Norte (CUFA), Conselho Indigenista Missionrio (CIMI), Associao Favela
Viva AC, Critas Brasileira, Centro Santo Dias de Direitos Humanos da
Arquidiocese de So Paulo, Coletivo Quilombo e Educafro.
Em 2014, essas entidades coletaram em todo o Brasil cerca de 7,5 milhes de
votos a favor do plebiscito pela Constituinte Exclusiva do Sistema Poltico. Este
ano, o movimento social e sindical inicia um novo ciclo de lutas cujo objetivo
ampliar e reforar as manifestaes e atos em favor da reforma poltica popular.
Desta vez, preciso pressionar o Congresso Nacional a convocar um plebiscito
oficial. O mote da campanha Plebiscito Constituinte: Tem de ser Oficial.
A CUT defende uma participao popular na poltica ampla e irrestrita.
Para ns, todos os segmentos da sociedade devem estar representados nas ins-
tncias de poder Congresso Nacional, das Assembleias Legislativas e Cma-
ras de Vereadores ao contrrio do que ocorre hoje.
Com o atual sistema poltico, se elegem preferencialmente polticos pro-
fissionais, seus filhos, esposas, genros e noras, ou empresrios, fazendeiros e
banqueiros que tm muito dinheiro ou recebem generosas doaes para gastar
em campanhas eleitorais.
justamente essa representao distorcida, resultado de uma legislao
eleitoral que privilegia a influncia do poder econmico, que precisamos com-
bater e mudar. E a nica alternativa uma ampla e democrtica reforma pol-
tica, que aperfeioe os instrumentos de participao popular.
Para isso, necessrio fazer uma reforma poltica que acabe com as doaes
de empresas para as campanhas eleitorais, institua o financiamento pblico de
campanha e limite as contribuies individuais. O financiamento das campa-
nhas hoje o maior estimulador de corrupo. Quem doa vai cobrar depois
do governante e/ou parlamentar eleito.
Entre as Resolues do 11o Congresso Nacional da CUT, em 2012, j
havamos feito a avaliao sobre a qualidade de representao no parlamento,
a influncia da herana da ditadura militar no sistema eleitoral nacional e as
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