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UNIVERSITE DE LIMOGES - FACULTE DE DROIT ET DE SCIENCES ECONOMIQUES

C.R.I.D.E.A.U. UMR 60/62 CNRS/INRA

DE LA MAITRISE DE LURBANISATION ET DES RISQUES


INDUSTRIELS : UNE IMPOSSIBLE EQUATION ?

MEMOIRE prpar et soutenu par

Aurlie HERAUT
sous la direction de Bernard Drobenko

En vue de lobtention du
DIPLOME dETUDES APPROFONDIES
Droit de lEnvironnement et urbanisme

Anne Universitaire 2003/2004


Accepter les risques invitables de la vie, cest ce qui fait la
noblesse de la condition humaine.
Alexandre Minkowski

Plus les risques sont faibles, meilleure est lentreprise.


Sophocle

2
LISTE DES ABREVIATIONS

Revues et publications officielles

AJDA Actualit juridique droit administratif


AJDI Actualit juridique droit immobilier
BDEI Bulletin du droit de lenvironnement industriel
BJCL Bulletin juridique des collectivits locales
BOME Bulletin officiel du Ministre de lEcologie et du Dveloppement Durable
BOMELT Bulletin Officiel du Ministre de lEquipement, du Logement et du Transport
Bull. CPU Bulletin du code pratique de lurbanisme
CGCT Code gnral des collectivits territoriales
CPU Code pratique de lurbanisme
Dr. Env. Droit de lEnvironnement
Gaz. Pal Gazette du Palais
JCP Juris Classeur Priodique La Semaine Juridique
JOCE Journal Officiel des Communauts Europennes
JORF Journal Officiel de la Rpublique Franaise
LPA Les petites affiches
Rec. Recueil Lebon des dcisions du Conseil dEtat
Req. requte
RFDA Revue franaise de droit administratif
RJC Revue de jurisprudence constitutionnelle
RJE Revue Juridique de lEnvironnement
RDI Revue de droit immobilier

Autres

ADEF Association des tudes foncires


CAA Cour administrative dappel
CC Conseil Constitutionnel
CE Conseil dEtat
CLIC Comit local dinformation et de concertation

3
DRIRE Direction Rgionale de lIndustrie, de la Recherche et de lEnvironnement
ICPE Installations classes pour la protection de lenvironnement
PADD Projet damnagement et de dveloppement durable
PIG Projet dintrt gnral
POS Plan doccupation des sols
PLU Plan local durbanisme
PPRNP Plan de prvention des risques naturels prvisibles
PPRT Plan de prvention des risques technologiques
RNU Rglement national durbanisme
SCOT Schma de cohrence territoriale
TA Tribunal administratif
ZAC Zone damnagement concert

4
SOMMAIRE

LISTE DES ABREVIATIONS 3

SOMMAIRE 5

INTRODUCTION 6

PARTIE I. DUNE PRISE EN COMPTE LIMITEE DES ENJEUX DE LA MAITRISE DE


LURBANISATION AUTOUR DES INDUSTRIES A RISQUES 14

CHAPITRE I. LES ENJEUX DUNE POLITIQUE PUBLIQUE DE MAITRISE DE LURBANISATION 15


Section 1. Lmergence dune politique publique de gestion des risques technologiques 15
Section 2. La coordination des lgislations, un pralable la matrise de lurbanisation 30

CHAPITRE II. LES DIFFICULTES DE LA MAITRISE DE LURBANISATION AUTOUR DES


INSTALLATIONS A RISQUES 40
Section 1. Un arsenal juridique complexe 41
Section 2. Des pratiques inadaptes aux enjeux 60

PARTIE II. VERS UNE GESTION INTEGREE DU DEVELOPPEMENT URBAIN ET DE


LA MAITRISE DES RISQUES 73

CHAPITRE I. LES EVOLUTIONS SIGNIFICATIVE DE LA MAITRISE DE LURBANISATION 74


Section 1. Un systme renforc de matrise des risques 75
Section 2. Lintervention foncire dans le cadre de la planification des risques 89

CHAPITRE II. VERS UNE MAITRISE EFFECTIVE DE LURBANISATION ET DES RISQUES


INDUSTRIELS
98
98
Section 1. Limpact limit de la rforme
Section 2. Les perspectives dune matrise durable de lurbanisation aux abords des
industries risques
107

CONCLUSION 121

BIBLIOGRAPHIE 122

TABLES DES MATIERES 129

5
INTRODUCTION

Les risques ne sont pas une invention de notre poque moderne dans la mesure o le risque
est omniprsent, consubstantiel lexistence. De tous temps, les phnomnes naturels et
les catastrophes nous ont dpass. De mme, partir la dcouverte de nouveaux continents
ou survoler pour la premire fois locan atlantique en avion tait galement risqu .
Cependant, le mot risque nest plus aujourdhui uniquement associ des catastrophes
naturelles ou des risques personnels mais des situations globales de menace rsultant
de lactivit humaine. Le risque est au cur de la vie de notre socit et de son
organisation : il en est mme une des caractristiques essentielles. Devenu un thme de
rflexion majeur face une inquitude grandissant, il gnre un poids croissant de la
demande sociale en matire de protection. Ainsi, nous vivons dans un monde soumis
une pression de changement qui engendre un sentiment gnral dinscurit pour le prsent
et de pertes de vision pour lavenir 1.

Spcialiste du thme, Franois Ewald a qualifi le risque de mot-valise qui sert dsigner
tout type dvnement, individuel ou collectif, mineur ou catastrophique 2. Selon lui, le
risque sannonce comme la forme moderne de lvnement, la manire dans nos socits,
dont nous rflchissons sur ce qui fait problme. Dsormais, les risques rsultent de la
modernisation, du progrs industriel et ne sont plus cantonns leur seul lieu dapparition
(risques professionnels) mais sont gnraliss. Les socits contemporaines sont par
consquent des socits haut risques dans lesquels les risques sont situs dans un
espace illimit, sans frontires, comme lannoncent certains chercheurs en sciences sociales
tels Ulrich Beck3 et Patrick Lagadec4, tendance inluctable rsultant de la mise en uvre
ininterrompue de nouvelles techniques en rponse la pression du march.

1
Rapport du Conseil conomique et social, Prvention et gestion des risques technologiques et industriels,
Editions du Journal officiel, 2003, p.II-29
2
Franois EWALD, Le risque dans la socit contemporaine, Actes de la 294me confrence de lUniversit de
tous les savoirs, UTLS, vol.5, Odile Jacob, 2001, p.578
3
Ulrich BECK crit ainsi que cette disparition des risques est tri dimensionnelle :elles est spatiale, temporelle et
sociale ; les risques actuels, devenus incontrlables dans le temps, ne sont pas ancrs gographiquement. La
socit est devenue un laboratoire sans responsable charg du rsultat de lexprience (Ulrich BECK, La
socit du risque, Sur la voie dune autre modernit, Editions Flammarion, 2001)
4
P. LAGADEC, Le risque technologique majeur , Pergamon Press 1981

6
Sujet dactualit qui engendre un sentiment croissant dinscurit et nourrit lui seul de
nombreuses rflexions, le risque industriel renvoie communment la notion daccident. Il
peut cependant tre chronique, rsultant alors de diffrentes formes de pollutions
susceptibles davoir un impact sur la sant des populations et de lenvironnement, telles que
les missions de mtaux toxiques, de composs organiques volatiles ou de substances
cancrignes. Les risques daccidents, sont quant eux les plus redouts dans la mesure o
ils peuvent en effet entraner des consquences graves par des rpercussions directement
perceptibles sur lenvironnement immdiat. Ils rsultent de la prsence de produits et/ou de
procds dangereux susceptibles dtre lorigine dinconvnients ou de situations
accidentelles, habituellement dsigns sous le vocable de "risques technologiques". La
directive n82/501/CEE du 24 juin 1982 dite Seveso I en donne la dfinition suivante : un
vnement tel quune mission, un incendie, ou une explosion dimportance majeure,
rsultant de dveloppements incontrls survenus au cours de lexploitation dun
tablissement couvert par ladite directive, entranant un danger grave, immdiat ou diffr,
pour lhomme lintrieur ou lextrieur de ltablissement, et/ou pour lenvironnement, et
faisant intervenir une ou plusieurs substances dangereuses 5.

Face aux risques technologiques, la prise de conscience de notre vulnrabilit est assez
rcente. En effet, aprs plusieurs dcennies de dveloppement euphorique (1950-1970), on
avait oubli leur ventualit, ce qui sexpliquait par la confiance gnrale accorde aux
ressources de la science et de la technologie. Mais, du fait de la survenance de catastrophes
uniquement provoques par lexploitation de techniques nouvelles dune puissance jusque l
inconnue, la fin des annes 1970, lopinion publique va tre branle dans ses convictions.
Elle devient ainsi mfiante vis vis des capacits du progrs technique concilier
dveloppement et scurit. Les accidents causs par les centrales nuclaires (Three Miles
Island en 1979, et Tchernobyl en 1986), ou par les usines de produits chimiques (Seveso en
1976 et Bhopal en 1984), ont soulev pour la premire fois des problmes de scurit dune
ampleur ingale. La taille des problmes a alors chang dchelle. De plus, malgr des
progrs certains en matire de scurit, le nombre daccidents industriels majeurs depuis la
fin des annes 60 na cess daugmenter6.

Dans ce contexte, et face au constat selon lequel tout systme technique est sujet
dviation, pannes et dfaillances, est apparue la politique de gestion des risques

5
Directive n82/501/CEE du 24 juin 1982 du conseil concernant les risques daccidents majeurs de certaines
activits industrielles (JOCE 5 aot 1982)
6
Jacques THEYS a ainsi mis en avant le caractre exponentiel de la croissance des accidents industriel graves,
fonction de la croissance conomique. Cest ainsi que de 3 4 accidents industriels par an entre 1940 et 1970,
puis une quinzaine entre 1970 et 1975, on est pass une trentaine depuis cette date (J.THEYS,
Lenvironnement et les ressources au XXIme sicle, Futuribles 1987)

7
techniques7. Cette politique de prvention comporte donc un ventail de rponses, face
ces risques daccidents multiples et incertains, propres limiter leur probabilit doccurrence
et leurs hypothtiques consquences.

Tout dabord, sauf renoncer toute activit, il sagit de mettre en oeuvre les mesures, de
nature technique, relevant de lentreprise, qui ont pour objectif de rduire au maximum
loccurrence dun accident ou dune catastrophe. Les contraintes juridiques affrentes
relvent de la loi du 19 juillet 1976 relative aux installations classes pour la protection de
lenvironnement ainsi que de la transposition de la directive n96/82/CE Seveso II8 qui a
remplac la premire. Dmarche incontournable dans le cadre dune prvention efficace,
lexploitant dune installation classe doit proposer un programme daction de rduction des
risques la source, en recherchant et dcrivant les mesures propres rduire la probabilit
et la gravit potentielle de chaque accident tudi, dans une tude de dangers
pralablement ralise. Lorganisation des secours constitue galement un axe essentiel de
la prvention des accidents majeurs, permettant de connatre les moyens dinterventions et
le rle de chacun en cas de sinistre9. Enfin, linformation du public constitue un lment
essentiel de la politique de gestion des risques industriels10.

La probabilit dun accident ntant jamais exclue, aprs avoir agi en priorit sur les causes
du risque, on peut ensuite dagir sur la localisation des risques. Ainsi, doit tre mis en uvre
un dispositif de prvention qui porte sur la localisation des entreprises risques et la matrise
de lurbanisation environnante. Cet aspect de la prvention des risques technologiques
dpend tout entirement de la puissance publique et non plus de lexploitant. A cet gard, on
peut vritablement parler de politique de matrise de lurbanisation ; cest en effet, non
seulement aux autorits de lEtat dconcentres dintervenir en la matire, sur le fondement
de la lgislation des installations classes dont elles ont en charge dassurer le respect, mais
galement aux autorits locales dcentralises en vertu de leurs comptences durbanisme.
Les scnarii retenus pour la matrise de lurbanisation tiennent compte des barrires de

7
Si lobjectif principal vis est de prvenir les risques daccidents majeurs et des catastrophes industrielles,
certains comme Simon CHARBONNEAU, ont estim que cette entreprise avait pour but fondamental dassurer la
confiance de lopinion publique vis vis du dveloppement technico-conomique, assurant ainsi une meilleure
acceptabilit des risques majeurs (S. CHARBONNEAU, La gestion de limpossible, La protection contre les
risques techniques majeurs, Economica, 1992).
8
Directive n96/82 concernant la matrise des dangers lis aux accidents majeurs impliquant des substances
dangereuses (JOCE 14 janvier 1997, n L10, p.13)
9
Elle sappuie sur deux plans complmentaires, savoir le POI (Plan dopration interne) et le PPI (Plan
particulier dintervention).
10
Principe affirm par la loi du 19 juillet 1976, elle rsulte tout dabord de lenqute publique mais cette exigence
a t renforce par les directives Seveso et la loi du 22 juillet 1987(Loi n87-565 du 22 juillet 1987 relative
lorganisation de la scurit civile, la protection de la fort contre lincendie et la prvention des risques
majeurs, JORF23 juillet 1987, p.1899).

8
scurit que lexploitant met en place. La matrise de lurbanisation constitue donc une ultime
barrire de scurit dont la mise en uvre ne se substitue pas laction de prvention au
sens propre, permettant dassurer de faon tout fait fondamentale la scurit immdiate
des populations et de lenvironnement immdiat.

Dans la mesure o il serait difficile de traiter de la politique de prvention des risques


industriels dans sa globalit, cest le volet de la matrise de lurbanisation pri-industrielle qui
va retenir plus particulirement notre attention. Dans ce cadre, lintrt de notre tude est de
se demander si la conciliation entre urbanisation et installations classes est possible et
comment y parvenir. En effet, il sagit de parvenir tablir une gestion intgre des risques
combine une gestion durable de lurbanisation.

Au regard de lhistoire de la cohabitation de lurbanisme et des installations classes,


problmatique qui ne date pas dhier, il est intressant de constater que la politique de
prvention des risques industriels a consist principalement dans un premier temps
loigner les installations classes des habitations, avec dailleurs peu de succs.

Ds lAntiquit, et jusqu laube de lre industrielle, on trouve dj le souci dune lgislation,


restant toutefois embryonnaire, de poser des rgles minimales de cohabitation entre les
activits gnratrices de nuisances et les habitations. Cest ainsi que dans la Grce Antique
tait dj affirm le principe dune sparation entre la vie urbaine et les activits gnratrices
de nuisances sonores. Le droit romain sanctionnait galement les atteintes portes au droit
de proprit par les nuisances quelconques causes par les tiers.

Ce nest qu partir du XIVme sicle que lon commena soccuper rellement de la police
des tablissements insalubres. Nanmoins, la myriade de rglements locaux qui existaient
sous lancien rgime se traduisait par labsence dune lgislation uniforme, inapte canaliser
le dveloppement de certaines industries aux alentours desquelles les populations voisines
sinquitrent du dveloppement des nuisances. Dans ce contexte, suite au rapport de la
Section de Chimie de la classe des sciences physiques et mathmatiques de lInstitut, fut
promulgu le dcret imprial du 15 octobre 1810, qui a pos les fondements de la lgislation
des installations classes11. La lgislation de 1810 prvoyait lloignement des industries
nouvelles par rapport aux limites des villes, ce qui a t qualifi par J.P. Baud comme la

11
Il rendit un premier rapport prsent le 26 frimaire de lan XII, proposant les grands principes de la lgislation
relative aux tablissements classs. Cest ce texte qui a dfinit les fondements dune vritable charte de
coexistence entre le monde industriel et la socit civile, articule autour des principes de stabilit, de progrs
technique et social, dinterdiction de tout arbitraire et de respect mutuel des droits de lindustriel et de ses
voisins ( J.P BOIVIN, Les installations classes, Le Moniteur, 2003, p.19). A la suite dune seconde consultation,
lInstitut remit en 1809 un rapport plus prcis qui permit la mise au point dfinitive du dcret-loi du 15 octobre
1810 relatif aux manufactures et ateliers insalubres, incommodes ou dangereux.

9
panace de lloignement 12, notion qui constituera le pivot dune articulation historique
entre le droit des installations classes et les rgles damnagement urbain. Instaur
davantage dans lobjectif de rduire les conflits entrans par les nuisances que de les
supprimer13, lloignement ne sappliquait quaux industries dont les inconvnients touchaient
manifestement le voisinage, en raison de la volont de prserver lexistant. La notion
dloignement ntait donc pas trs rigide dautant plus quelle devait tre apprcie au cas
par cas par les prfets. Par consquent, certains auteurs comme J.P. Baud ont estim que
ce texte avait t protecteur de lindustrie polluante, la mise en uvre de cette
rglementation ayant ainsi permis dexclure de la ville les activits traditionnelles, juges
archaques, au profit dindustries plus rcentes, mais non moins polluantes, et
paradoxalement de favoriser lindustrie au dtriment des riverains.

Limpulsion de lurbanisation par le dveloppement industriel qui a marqu le XIXe sicle


navait pas t apprhende par les rdacteurs du dcret de 1810, et il apparut ncessaire,
cent sept ans aprs de redonner son efficacit la prescription dloignement. Conservant la
mme logique que le dcret de 1810, la loi de 1917 propose une vision plus large des
intrts protger dans la mesure o apparaissent deux nouvelles dimensions de la
protection : la sant publique et la scurit. Ainsi, elle a maintenu lloignement obligatoire
pour les installations de premire classe et instaura une autorisation provisoire, dlivrer
aux tablissements projets sur un terrain dans le voisinage duquel des transformations
seraient prvoir relativement aux conditions dhabitation ou au mode dutilisation des
emplacements 14. Bien que limite certains quartiers exceptionnels, cette mesure
amorait une prise de conscience de la ncessit dune gestion de lespace urbain autour
des entreprises, le problme ne pouvant pas tre simplement rgl par la thorie de la
proccupation. Les premires lois durbanisme, la suite de la loi de 1917, confirment un
changement de conception en introduisant dans notre lgislation, la notion de plan
durbanisme qui a eu pour but dimposer une sparation de lespace entre les zones voues
lhabitation et celles affectes lindustrie. Tout dabord, les lois durbanisme du 14 mars
1919 et du 19 juillet 1924, qui tablirent les projets damnagement ou dextension des villes,
ont institu le principe du zonage. La loi du 20 avril 1932, modifiant la lgislation des
installations classes, a ajout des rgles darticulation des implantations industrielles avec

12
J.P BAUD, Le voisin protecteur de lenvironnement, RJE, 1978, p.19
13
Le principe de la pr-occupation , instaur par le dcret, illustrait bien la volont de ses auteurs de protger
le fonctionnement industriel des plaintes de voisinage : cest ainsi que tout individu qui ferait des constructions
dans le voisinage de ces manufactures ou ateliers, aprs que la formation en aura t permise, ne sera plus
admis solliciter lloignement .
14
Article 15 de la loi du 19 dcembre 1917

10
les plans damnagement afin de renforcer la sparation des activits dangereuses et des
habitations.
Malgr tout, ces mesures nont pas empch la dlivrance de permis de construire
proximit dindustries cratrices de nuisances, ni frein le phnomne dextension de
lurbanisation autour des installations existantes. Dans certains cas, la ville et lusine se sont
dveloppes de manire quasi simultane, la seconde participant bien souvent la
construction de la premire. Dans les autres cas, le rattrapage du site industriel par
lurbanisation a t plus progressif, notamment en raison du dveloppement dune offre
foncire destine aux populations les moins favorises de lagglomration.

Ds 1976, apparaissent les premiers lments dune vritable matrise de lurbanisation


autour des industries productrices de risques, lloignement ntant plus la seule mesure la
disposition des pouvoirs publics. Ce changement de conception sexplique par lapparition du
risque majeur , suite certaines catastrophes, ce qui a pouss les pouvoirs publics
rechercher une prvention de ce risque la plus complte possible pour limiter les
constructions autour des industries risques. Linnovation principale de la loi du 19 juillet
1976 fut labandon de lobligation dloignement rendue facultative pour tous les
tablissements. Cela semble caractriser un profond changement dans la perception de la
lutte contre les nuisances industrielles, car il ne sagit plus dsormais dloigner les
nuisances mais, si ce nest de les supprimer, tout le moins de les rduire 15. La loi semble
ainsi privilgier la correction par priorit la source, et lloignement est conserv comme
soupape de scurit afin de prserver le voisinage.

Depuis, le lgislateur a accumul des dispositifs permettant de parvenir la matrise de


lurbanisation autour des sites risques, qualifis par Michel Prieur de remdes partiels .
A cet gard, on peut souligner la possibilit donne aux prfets ds 1976, de dlimiter un
primtre lintrieur duquel lexcution de travaux, soumis permis de construire, est
subordonne des rgles particulires rendues ncessaires par lexistence dinstallations
classes, dans les zones non couvertes par un plan doccupation des sols. Puis, suite aux
lois de dcentralisation, est mis en place le projet dintrt gnral, outil labor par lEtat
afin de se rapproprier ponctuellement la comptence durbanisme au plan local, ds lors
que des intrts supra communaux sont en jeu. La loi du 22 juillet 1987 consacre aux
risques majeurs16, modifiant la loi du 19 juillet 1976, a ensuite apport les complments
juridiques ncessaires la dfinition dune politique de contrle de lurbanisation autour

15
M.REMOND-GOUILLOUD, Du droit de dtruire, P.U.F., 1989, coll. Les voies du droit, p 61-62
16
Loi n87-565 du 22 juillet 1987 relative lorganisation de la scurit civile, la protection de la fort contre
lincendie et la prvention des risques majeurs, JORF 23 juillet 1987 p.8199

11
dindustries risques. Paralllement, le lgislateur na eu cesse de renforcer le rle de la
rglementation urbanistique dans la prvention des risques technologiques.

Toutefois, la mise en uvre de ces instruments na pas t suivie des effets escompts,
comme lont dmontr de nombreux accidents depuis un certain nombre dannes. On peut
ainsi citer, parmi de nombreux accidents, celui de la Raffinerie de Feyzin - en janvier 1966,
caus par un incendie, qui provoqua le BLEVE17 dune sphre de stockage de propane de
1200m entranant la mort de 17 personnes- ou encore celui de Pasadena aux Etats-Unis,
en octobre 1989, caus par une explosion de vapeurs dthylne et disobutanol dans une
unit de fabrication de propylne, entranant quant lui la mort de 23 personnes, la
destruction de lusine, des dommages matriels jusqu 7 kilomtres la ronde18. Malgr la
mise en place depuis une vingtaine dannes dune politique de prvention des risques
majeurs, comme lillustre la cration de la Dlgation aux Risques Majeurs en 1984, il na
pas t possible de contrecarrer lvolution invitable vers la promiscuit des zones
dactivits industrielles et des zones dhabitation.

Par consquent, bien que dsormais ancienne, cette problmatique reste toujours
dactualit, laccident de lusine AZF survenu le 21 septembre 2001 Toulouse ayant mis en
vidence lampleur des risques lis linsuffisante harmonisation entre dveloppement
industriel et planification urbaine. Cest pourquoi, il est apparu ncessaire au lgislateur
dintervenir afin de renforcer le dispositif existant, ce qui sest assez rcemment traduit par
ladoption de la loi du 30 juillet 2003. Il est vritablement souhaitable quelle comporte les
moyens de parvenir enfin une cohabitation19 durable et cohrente entre urbanisation et
industrie.

Nanmoins, on ne peut que stonner dune prise de conscience si tardive, la mesure


essentiellement de limpact du drame auprs de lopinion publique. En effet, dans de
grandes agglomrations, depuis des dcennies, la situation est similaire celle qui existait
Toulouse, situation dnonce par les associations sans que lEtat et les collectivits locales
naient prt attention aux mises en gardes juges gnralement trop alarmistes. Ainsi, en
France, au cours de lanne 2000, prs de 1800 accidents industriels de gravit variable ont

17
Le BLEVE ou Boiling Liquid Expanding Vapor Explosion rsulte de la mise lair libre brutale par clatement de
lenveloppe dun stockage, par fusion ou perforation du mtal, dune masse de gaz liqufi qui svapore et est
enflamme par une source extrieure.
18
Pour des exemples daccidents selon les diffrents types de scnarios (explosion de type BLEVE, ou de type
UVCE, phnomne de Boil Over) voir le Guide relatif la Matrise de lurbanisation autour des sites industriels
haut risques, Secrtariat permanent auprs du Premier ministre charg de lenvironnement et de la prvention
des risques technologiques et naturels majeurs, DPPR, Service de lenvironnement industriel, Socit Alpine de
publication, octobre 1990. Voir galement Jocelyne DUBOIS-MAURY, Les risques urbains, Paris, Armand Colin,
2002, p.56-58.
19
Si tant est que lon puisse parler de cohabitation.

12
t rpertoris, lorigine de 50 dcs et de plus dun millier de blesss, rsultant des
activits de dpts, chantiers, carrires, ateliers, usines, levages et du transport de
matires dangereuses.

Si le lgislateur a tent dapporter des lments de rponse la question de savoir comment


concilier urbanisme et matrise des risques technologiques, il convient nanmoins de
sinterroger sur les checs des politiques mises en uvre jusqu la catastrophe AZF et les
failles dun systme juridique apparemment complet. En effet, force est de constater que les
pouvoirs publics semblent avoir eu en permanence un temps de retard dans la prvention
des risques et des nuisances pouvant rsulter des activits des installations classes.
Puis, il serait intressant de dterminer quelles sont les avances rcentes au regard de la
rforme de 2003, et enfin quelles conditions doivent tre runies afin de mettre en uvre
une politique de matrise de lurbanisation durable.
Le choix dune apprhension chronologique du sujet sexplique par lattitude des pouvoirs
publics face aux risques et lvolution de notre systme juridique qui se fait encore de nos
jours en raction aux vnements, au lieu de privilgier lanticipation sur un mode de
prvention ou de prcaution, malgr une lente progression de ces principes. En effet, il est
intressant de souligner que cest limpact de lvolution des consciences qui dtermine la
rgle de droit.

Il en rsulte que nous traiterons en premire partie dune prise en compte limite des
enjeux de la matrise de lurbanisation autour des industries risques , avant denvisager
dans une deuxime partie vers une gestion intgre de la matrise des risques et du
dveloppement urbain .

13
PREMIERE PARTIE.
Dune prise en compte limite des enjeux de la
matrise de lurbanisation autour des industries
risques

En matire de risques, une des difficults majeures est lie leur imprvisibilit, du fait de
lmergence de nouveaux prils. Cependant, en ce qui nous concerne, un certain nombre de
risques technologiques tant dores et dj prvisibles, nous avons les moyens de les
prendre en compte afin de limiter les dommages lis leur survenance. Un des moyens
essentiels de la prvention et de la gestion du risque rsulte dune politique tendant
supprimer ou rduire les lments vulnrables20 face aux risques, savoir la matrise de
lurbanisation, complment indispensable dune politique de rduction voire de suppression,
des dangers par lindustriel.

Par consquent, il sest avr indispensable dinstaurer un dispositif de matrise de


lurbanisation performant dans la mesure o seule une volont politique forte pouvait
contrecarrer les volutions inluctables de rapprochement de la ville et de lusine. Cest ainsi
que depuis une vingtaine dannes, la France a mis en place une politique et des outils
juridiques visant limiter lurbanisation autour des sites industriels risques. Nanmoins, les
rsultats nayant pas t la hauteur des attentes, il conviendra de rechercher les causes de
cet chec.

Nous pourrons envisager dans une premire partie quelles sont les enjeux de la mise en
uvre dune vritable politique de gestion des risques (CHAPITRE I), ce qui nous conduira
dresser ensuite un constat sans concession sur les limites du dispositif de matrise de
lurbanisation applicable jusqu lentre en vigueur de la rforme (CHAPITRE II).

20
Les lments vulnrables sont les personnes, les biens ou les diffrentes composantes de lenvironnement
susceptibles de subir, en certaines circonstances des dommages du fait du danger.

14
CHAPITRE I.
Les enjeux dune politique publique de matrise de
lurbanisation

Outre les dispositifs de connaissance du risque par des tudes scientifiques et les incitations
financires mises en uvre par lEtat, un levier privilgi de laction publique est la
rglementation de lurbanisation autour des sites risques. La mise en place dun tel
dispositif rglementaire ne va pas sans gnrer certains enjeux du fait de limplication de
diffrents acteurs en la matire, quil sagisse de lEtat, des collectivits territoriales,
exploitants et particuliers situs proximit des secteurs risques (Section 1). Le
dpassement du principe dindpendance des lgislations constitue galement un enjeu
essentiel pour linstauration dun dispositif rglementaire effectif (Section 2).

SECTION I. Lmergence dune politique publique de gestion des


risques technologiques

La difficult qui rside dans cette entreprise est de parvenir un certain degr de rduction
du risque sans pour autant esprer atteindre le risque zro qui demeure inaccessible
dans la mesure o la suppression des lments vulnrables enlverait tout caractre
oprationnel aux activits industrielles. La prvention du risque est donc une mission
traditionnelle des pouvoirs publics qui se doivent dintervenir dans un domaine de plus en
plus complexe, tout en tenant compte des impacts conomiques, politiques, sociologiques
de leur intervention.

Paragraphe 1. Le rle de la puissance publique face aux risques

Compte tenu de la gravit des consquences potentielles dun accident industriel,


lintervention des pouvoirs publics se justifie pour deux raisons essentielles. Dune part, les
individus minorent dans leurs comportements la probabilit de tels vnements. Dautre part
si le phnomne et ses consquences dpassent les capacits des individus y faire face, il
nest pas anormal que la prvention de ces phnomnes, ou son contrle, relve au moins
en partie des autorits publiques. De sorte que si le renforcement de la scurit des
installations classes incombe aux exploitants, la scurit des populations aux alentours

15
constitue une mission dordre public relevant de la comptence de lEtat et des collectivits
territoriales. Nous verrons donc de quelle faon, en France, la matrise de lurbanisation est
assure par les pouvoirs publics, dont la dmarche rsulte de la ncessaire laboration dun
droit de la prvention des risques.

A. La ncessit dune intervention publique

Au regard de la gravit des risques industriels, on ne peut se passer de la mise en uvre


dune politique de prvention des risques se traduisant par la matrise de lurbanisation. En
effet, il sagit non seulement de rgler durablement des situations existantes non rsolues
mais galement de prvenir la formation de nouveaux quartiers exposs des risques
majeurs. Par ailleurs, il faut bien avoir lesprit que la ncessit de mettre en uvre un droit
des risques rsulte galement de normes supranationales qui imposent un certain nombre
de contraintes en la matire.

1. Lampleur des risques industriels

Au pralable, il est intressant de rappeler que la notion de risque se dfinit, dans le


contexte propre aux risques technologiques comme la combinaison dun ala21 avec
un enjeu, savoir la gravit des consquences sur les lments vulnrables. Laugmentation
du niveau de risque peut donc tre lie soit laggravation de lala, soit celle des enjeux.
Ainsi, le risque est dautant plus lev que la densit de population et le potentiel
conomique exposs augmentent, ceci combin la probabilit de survenance de laccident.
Le risque devient majeur quand le phnomne qui le sous-tend, et qui pourrait survenir, a
une faible probabilit, mais que ses consquences risquent dtre trs importantes, y
compris en termes quantitatifs. Les risques industriels concernent un grand nombre
dactivits le plus souvent lies la fabrication, lemploi, le stockage ou le transport de
substances dangereuses, que ce soit sous forme de matires premires, de produits ou de
dchets, aux proprits telles que linflammabilit, la toxicit ou lexplosibilit. Les
tablissements concerns sont aussi bien les usines chimiques, raffineries, sites
ptrochimiques, sites de stockages dhydrocarbures, dpts dexplosifs, ou installations
frigorifiques utilisant de lammoniac que les sites de stockage de marchandises ou de
produits agricoles comme les silos de crales.

Les accidents industriels peuvent produire des consquences trs srieuses bien au-del
des limites du site industriel et se rvler dvastatrices, notamment lorsquils sont associs

21
Lala correspond la probabilit de manifestation dun phnomne accidentel se produisant sur un site
industriel.

16
des phnomnes cintique22 rapide. En effet, on considre traditionnellement que les
accidents industriels peuvent conduire quatre type deffets :
- thermiques, produits par de grands incendies ou des boules de feu,
- de souffle, produits par des explosions dues de brusques montes en pression,
- " missile", lorsque dans une explosion des lments de btiments sont projets au
loin,
- toxiques, dus la libration de gaz toxiques dans latmosphre ou la production de
fumes toxiques issues de la combustion de certains produits stocks.
A titre dexemple, lexposition dun individu un flux thermique de 5 kW/m pendant une
minute provoque la mort dans 1% des cas, un tel flux thermique pouvant tre atteint
proximit dun btiment en feu. Parmi les victimes potentielles, seront par consquent
dnombres non seulement les salaris de lentreprise ou dentreprises extrieures sous-
traitantes, mais galement les personnes se trouvant proximit des installations, soit en
transit, soit rsidant en permanence dans la zone expose. De plus, un accident ne va pas
sans produire des effets dune part, sur les biens (destructions, dtriorations et dommages
aux habitations, aux ouvrages) et dautre part sur lenvironnement, ce qui se traduit par la
pollution brutale ou diffre de lair, de leau, du sol ou des nappes phratiques avec des
risques datteintes de la flore et de la faune. A titre dillustration, on peut citer lexemple
rcent de laccident survenu dans lenceinte de lusine AZF Toulouse le 21 septembre
200123, provoquant des dgts considrables tant au plan humain que matriel jusqu 6
kilomtres la ronde. Lexplosion a fait 30 morts et des milliers de blesss et de
considrables dgts matriels24. De mme, sur une priode rcente, en 1992 Martigues
(13), une violente explosion dans une raffinerie a entran le dcs de 6 personnes, et en
1997, Blaye, lexplosion dun silo cralier a t lorigine du dcs de 11 personnes25.

En outre, la concentration des activits fait redouter les effets de chane ou effets domino ,
cest dire une cascade dvnements difficilement matrisables, qui senchanent et se
propagent dans lespace. Cest ainsi que les tudes de dangers des tablissements hauts

22
La cintique est ltude de la vitesse des ractions chimiques . (Dictionnaire Petit Larousse)
23
La catastrophe a t provoque par lexplosion de 300 tonnes dammonitrates entreposes dans le hangar 221
de lentreprise, provoquant un effet de blast et un tremblement de terre de 4,3 sur lchelle de Richter.
24
Cest ainsi que 35000 logements, dont 17 HLM, ont t endommags, un tiers ayant t compltement dtruits
ou gravement sinistrs, et plusieurs centaines de milliers de fentres et de vitres ont du tre remplaces. II a fallu
galement reloger 1700 familles dans lurgence et les travaux engags ont reprsent lquivalent de la
construction dune ville de 10000 habitants. Enfin, parmi ces consquences, et ce nest pas la moindre, on ne
peut occulter le traumatisme de la population, une souffrance psychique ayant t releve chez des milliers
de personnes.
25
Pour plus dinformations sur les accidents industriels, se reporter au travail du BARPI (Bureau danalyse des
risques et des pollutions industriels du ministre de lcologie et du dveloppement durable), voir galement dans
Prventique Scurit Linventaire des accidents technologiques 1999-2004 , juillet-aot 2004 p.4

17
risques doivent prendre en compte les possibilits quun incident sur une unit provoque un
second accident, potentiellement plus grave sur une autre installation dangereuse.

Or, de la traduction spatiale du risque industriel ressort le caractre quasi systmatique de la


combinaison source de dangers/densit de population. Cest ainsi que prs de 70 % des
tablissements Seveso sont situs dans les aires urbaines dfinies par lINSEE26. De mme,
on note une concentration des activits industrielles dans les zones les plus densment
peuples, le long des fleuves et des principaux axes routiers sur lesquels circulent aussi les
matires dangereuses.
Au regard de tous ces lments, force est de constater que la vigilance doit tre permanente
et conduire mener une dmarche spatialise damlioration de la scurit, par la mise en
uvre dactions de prvention et de protection, non seulement lintrieur de lenceinte de
lusine mais aussi lextrieur.

2. Un contexte supra national

Les proccupations de prvention des risques industriels par une politique de matrise de
lurbanisation, engendres par de nombreux accidents, nont pas donn uniquement lieu
lmergence dune rflexion et la mise en place dun dispositif rglementaire en France,
dans la mesure o sont concerns lensemble des pays connaissant un dveloppement
urbain et industriel concomitant. En effet, il sest avr invitable dengager une vritable
politique de prvention des risques tous les niveaux face des problmes dune ampleur
de plus en plus dmesure, sur lesquels les autorits publiques ne pouvaient fermer les
yeux. Dans la plupart des cas, cest au niveau national que sont traites ces questions qui,
hormis le dlicat problme des pollutions transfrontires du fait dactivits industrielles, nont
pas donn lieu des rglementations internationales, si ce nest au sein de lUnion
Europenne.

Au niveau communautaire, malgr lexistence dun corpus juridique depuis les annes 80 en
matire de risques technologiques, ce nest que tardivement que le droit communautaire a
pris en compte la problmatique relative la coexistence de lurbanisation et des risques
technologiques travers la directive du Conseil CEE 96/82/ Seveso II du 9 dcembre 199627
qui a remplac la directive Seveso I. Dans un premier temps, la rglementation
communautaire avait pour objectif dinstaurer une politique de prvention des risques fonde

26
Parmi ces tablissements dangereux, 71% sont les tablissements seuil haut et 69% les tablissements
seuil bas .
27
Directive n96/82 concernant la matrise des dangers lis aux accidents majeurs impliquant des substances
dangereuses (JOCE 14 janvier 1997, n L10, p.13).

18
sur la responsabilit de lindustriel. Cest ainsi que la premire directive du 24 juin 198228 fut
adopte la suite de lemballement dun racteur industriel dans la ville de Seveso, prs de
Milan, qui avait caus le rejet dans latmosphre dun nuage contenant au moins deux
kilogrammes de dioxine.

Ce furent ensuite des accidents comme ceux de Bhopal en 1985, et de Mexico en 1984, qui
incitrent les institutions communautaires proposer une nouvelle directive adopte le 9
dcembre 1996 abrogeant la prcdente compter du 3 fvrier 1999. Au lieu de viser les
installations classes elles-mmes, elle sapplique tout tablissement contenant des
substances chimiques en quantits suprieures certains seuils. La rglementation
distingue ainsi parmi les sites hauts risques : ceux dits Seveso seuil haut de ceux dits
Seveso seuil bas en fonction des quantits de substances dangereuses recenses. La
proccupation de matrise de lurbanisation autour des sites risques est prise en compte
puisque ces accidents ont mis en lumire le danger que constitue le voisinage dun site
dangereux. Il convenait donc dinciter les autorits nationales instaurer un contrle de la
planification de loccupation des sols lors de linstallation dexploitations nouvelles ou en cas
de dveloppement urbain autour dinstallations existantes. Larticle 12 de la directive dispose
ainsi que : Les tats membres veillent ce que leur politique d'
affectation ou d'
utilisation
des sols et/ou d'
autres politiques pertinentes ainsi que les procdures de mise en oeuvre de
ces politiques tiennent compte de la ncessit, long terme, de maintenir des distances
appropries entre, d'
une part, les tablissements viss par la prsente directive et, d'
autre
part, les zones d'
habitation, les zones frquentes par le public et les zones prsentant un
intrt naturel particulier ou ayant un caractre particulirement sensible, et pour les
tablissements existants, des mesures techniques complmentaires () afin de ne pas
accrotre les risques pour les personnes . La directive laisse subsquemment une large
marge de manuvre aux Etats, quant ltendue des mesures prendre, puisquelle ne met
pas en uvre des moyens contraignants.

Les pays membres de lUnion europenne ont par consquent du sadapter ces nouvelles
prescriptions. Si dans certains pays, la transposition de ces dispositions a pu engendrer des
difficults, en France, en raison de lanciennet de la lgislation sur les installations
classes, la transposition des directives29 sest accompagne deffets moindres, notamment
du point de vue de la matrise de lurbanisation autour des sites industriels. Comme la

28
Directive du Conseil n82/501/CEE Seveso I du 24 juin 1982 concernant les risques daccidents majeurs de
certaines activits industrielles (JOCE n L.230 du 5 aot 1982 p.1)
29
La directive Seveso II a t transpose par le dcret n99-1220 du 28 dcembre 1999 (JOFR 31 dc. 1999) qui
a introduit une nouvelle nomenclature, larrt du 10 mai 2000 (JORF 20 juin 2000, p.9246, modifiant le dcret du
21 septembre 1977) et la circulaire du 10 mai 2000 (JORF 30 aot 2000, p.13409).

19
rappele la circulaire du 10 mai 200030, lapplication de larticle 12 de la directive na pas
appel pas de modification de la rglementation. Nanmoins, il faut bien prciser que
ladquation de notre systme juridique avec les objectifs viss par la directive Seveso II
nont pas pour autant t gage dune matrise effective de lurbanisation comme nous
pourrons le voir plus loin.

Suite aux accidents de Baia Mare en janvier 2000, et de Enschede, le 13 mai 2000, auquel
sest ajout celui de Toulouse, laction communautaire a t reprise afin de modifier la
directive Seveso II par la directive Seveso III 31. Mais cette modification nimplique pas de
changements radicaux en matire de matrise de lurbanisation.

B. La ncessaire mise en uvre de la matrise de lurbanisation

Prvenir les risques technologiques lextrieur des entreprises risques ncessite la mise
en uvre de dispositions de trois ordres : la dfinition et la mise en uvre de distances
disolement, le confortement du bti et linformation de la population ainsi que le
dplacement des zones risques. Si la premire solution est largement privilgie par les
pouvoirs publics tout en tant complte par la seconde, la rorganisation des zones
industrielles est loin dapporter satisfaction au plan conomique et reste une solution
ponctuelle, ne faisant ainsi lobjet daucune disposition au sein de notre ordre juridique.
Cest pourquoi la mise en uvre dune politique de matrise de lurbanisation autour des
sites risques implique la dfinition de primtres de protection mais galement la
dfinition des amnagements acceptables dans ces zones. Ces deux tapes sont menes
par les autorits publiques en France dans le sens dune protection forte de lespace urbain
dans les secteurs exposs. Nous pourrons mettre en perspective cette dmarche avec la
politique de matrise de lurbanisation mene en Grande Bretagne. Il est en effet certain que
cette politique revt diffrents aspects, en fonction de bases techniques et modles
juridiques adapts chaque pays.

30
Circulaire du 10 mai 2000 relative la prvention des accidents majeurs impliquant des substances
dangereuses, voir supra. En vertu de la circulaire du 10 mai 2000, lapplication de ces disposition nappelle pas
de modification de la rglementation : elle sera effectue au travers des procdures relatives aux permis de
construire, aux plans doccupation des sols, aux projets dintrt gnral, aux servitudes dutilit publique.
31
Position commune (CE) n 15/2003 du 20 fvrier 2003 arrte par le Conseil, statuant conformment la
procdure vise l' article 251 du trait instituant la Communaut europenne, en vue de l' adoption d' une
directive du Parlement europen et du Conseil modifiant la directive 96/82/CE du Conseil concernant la matrise
des dangers lis aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses

20
1. De la dlimitation des zones risques

Il convient de souligner au pralable, que la dlimitation des zones de protection a toujours


t guide par une volont dadaptation aux situations locales et aux conditions
dexploitation de chaque installation classe. Cest dans cet esprit que sont intervenues,
souvent prcises par voie de circulaires, les rgles de zonage des risques industriels.

En premier lieu, la dtermination des zones risques sappuie sur loutil indispensable que
constitue ltude de dangers, permettant de calculer les impacts et consquences prvisibles
de la survenance dun accident. Celle-ci peut reposer sur diffrentes approches, variables
selon les pays. Le ministre de lenvironnement a retenu en 1990 le principe dune matrise
de lurbanisation fonde sur une approche dterministe. Cest ainsi quest affirm dans le
guide Matrise de lurbanisation autour des sites industriels hauts risques 32 : la seule
approche acceptable et techniquement fonde () est de considrer lensemble des
scnarios daccidents possibles, y compris les plus pnalisants, den dterminer les effets
maximaux () et de les prsenter aux lus et au public. Ce principe a conduit
llaboration de scnarios de rfrence daccidents majeurs33 selon les catgories
dinstallations et de technologies utilises aujourdhui. Chaque scnario comporte des
critres de rfrence -hypothses concernant les conditions de laccident, les seuils de
gravit pour caractriser les effets de laccident- qui permettent dvaluer ltendue des
zones risques correspondant aux premiers dcs et aux atteintes irrversibles sur
lhomme. La zone de protection est ainsi dtermine par lenveloppe des zones dfinies
prcdemment puis sert de base une concertation avec les acteurs concerns, notamment
les autorits municipales.

Sagissant de la dtermination des primtres mettre en place autour dinstallations


nouvelles, cest le scnario daccident le plus pnalisant qui permet de calculer la zone o
une concertation doit stablir. Ainsi, au sein de ltude de dangers, une gradation doit tre
distinctement tablie entre deux zones de dangers : la "Z1" dans laquelle un accident aurait
des effets mortels et la "Z2", zone dapparition deffets irrversibles pour la sant ou de
blessures srieuses. Comme la prcis la circulaire du 24 juin 199234, ces zones font lobjet
dun porter connaissance des maires, qui conduit ensuite la dfinition des zones de
protection rapproche (ZPR) et des zones de protection loigne (ZPE) inscrites dans les
32
Guide relatif la Matrise de lurbanisation autour des sites industriels haut risques, Secrtariat permanent
auprs du Premier ministre charg de lenvironnement et de la prvention des risques technologiques et naturels
majeurs, DPPR, Service de lenvironnement industriel, Socit Alpine de publication, octobre 1990
33
Parmi les diffrents scnarios, on peut notamment citer les explosions de type BLEVE (Boiling Liquid
Expanding Vapor Explosion), les explosions de type Boil Over (boule de feu et projection de produits enflamms).
34
Circulaire DPPR/SEI/AG.SD du 24 juin 1992 relative la matrise de lurbanisation autour des installations
industrielles hauts risques

21
documents durbanisme en termes de contraintes dutilisation des sols. En outre, le calcul
des zones de dangers adopt peut galement tenir compte de certaines donnes
locales comme cest le cas pour linstitution des servitudes dutilit publique. En effet, le
dcret du 14 novembre 1989 prcise que le primtre est tudi en considration des
caractristiques du site, notamment de la topographie, de lhydrographie, du couvert vgtal,
des constructions et des voies existantes 35. Il sensuit donc que la matrise de
lurbanisation au plan national oscille entre protection contre un risque majeur estim
inacceptable et garantie complmentaire et modulable, en fonction du degr de risque
acceptable. Ceci implique la formulation dun choix politique qui conduit la dtermination de
la zone de protection.

Si la dlimitation des zones de protection en France seffectue selon une approche


dterministe, en Grande Bretagne, linverse, elle rpond ladoption dune logique
probabiliste, cense permettre de dterminer un niveau de risque acceptable, car cette
mthode implique une mesure graduelle du risque qui tienne compte des conditions
dexploitation, de lenvironnement et des amnagements proximit de lindustrie en cause.
Cette analyse quantifie aboutit dterminer deux distances : celle pour laquelle est juge
forte la probabilit quun tiers meure dans lanne du fait dun risque industriel, et celle o la
probabilit est faible que survienne un accident mortel pour ce mme tiers. En de de la
premire limite, tout nouvel amnagement ne peut qutre refus et cest entre ces deux
limites que le niveau dacceptation du risque sera ensuite dfini au travers de dcisions
individuelles, prcdes dun avis scientifique des services de lEtat36.

2. A linstauration de contraintes grevant lutilisation du sol

Ds lors que le primtre de dangers a t circonscrit par les soins des services de lEtat en
concertation avec les lus, la matrise de lurbanisation autour des sites risques implique la
dtermination de contraintes frappant lutilisation des sols. Celles-ci se traduisent par
linstitution de servitudes foncires de diverses natures.

35
Dcret n 89-837 du 14 novembre 1989 relatif la dlimitation des primtres dans lesquels peuvent tre
institues des servitudes dutilit publique, JORF16 novembre 1989, p.14239
36
Afin de guider les autorits locales dans leur choix, est tablie tout dabord une distinction entre le risque
individuel auquel est expose une personne rsidant prs dune installation dangereuse et le risques social
support par le collectivit, quand des amnagements entranent lexposition de nombreuses personnes. En
outre, les rsultats de lanalyse du risque individuel sont combins avec une apprciation du risque marginal, en
tablissant une distinction selon que le risque actuel est faible ou inexistant et selon la situation o il est dj
prsent. Dans le premier cas, laccroissement du risque marginal tant lev, le projet pourra tre refus,
contrairement au cas o le projet accrot peu le risque actuel. Voir le rapport du Health and Safety Executive
Risk criteria for land-use planning in the vicinity of major industrial hazard, HMSO 1989

22
Les limitations aux usages des sols pourraient consister en une interdiction pure et simple de
construire aux abords des industries risques dans une optique de protection maximale,
discours qui avait pu sous-tendre les discussions parlementaires sur la loi de 1987 puisquil
tait alors question de servitudes non aedificandi. Cette optique na pas t retenue, vitant
ainsi de crer des no mans land autour des industries risques. Ds 1987, le rapport
Gardent37 dfendait le principe dune adaptation aux situations locales, en prconisant
diffrentes approches selon le contexte urbain. Cest ainsi que dans le cas dune installation
existante et dune urbanisation dveloppe, il mettait en avant les difficults politiques,
sociales et pratiques, ainsi que psychologiques mettre en uvre une matrise de
lurbanisation. Dans la mesure o renoncer tout parti damnagement dans des zones dj
partiellement urbanises risquerait dentraner leur abandon, il appelait la mise en place de
rgles adaptes, non pas interdiction systmatique de la construction, mais limitation
stricte, par exemple par combinaison dun COS svre, de prescriptions spciales
concernant la construction, et dune distance minimale au-del des installations
dangereuses, qui reste en tout tat de cause ncessaire .

La circulaire du 24 juin 1992 prcite sest contente de prciser quil revient au processus
de concertation dtablir les rgles applicables dans les zones de protection, mme si elle
souligne que ces rgles sont inscrites dans les plans doccupation des sols en termes de
restriction ou dinterdiction. La loi du 22 juillet 1987 a finalement instaur une palette de
limitations dusage des sols possibles autour dindustries nouvelles risques : non
seulement les servitudes institues peuvent prescrire des interdictions de construire mais
aussi le respect de prescriptions techniques, la limitation des effectifs employs dans les
installations industrielles cres postrieurement. Le lgislateur est all jusqu prciser
quelles doivent tenir compte de la nature et de lintensit des risques encourus et peuvent,
dans un mme primtre, sappliquer de faon module suivant les zones concernes .
En outre, plus rcemment, laccent a t mis sur limportance de tenir compte des effets
domino. Cest ainsi que la circulaire du 10 mai 200038 prvoit le recensement des groupes
dtablissements concerns et leur transmission au ministre. De mme, la circulaire du 30
septembre 200339 prvoit que lors de la dtermination des prescriptions durbanisme, il
convient de prter une attention particulire aux scnarios rsultant deffets domino ou
combinant des effets de nature diffrente .

37
Paul GARDENT, Rapport du groupe de travail sur les problmes de matrise de lurbanisation autour des
tablissements industriels dangereux, 1987
38
Voir supra p. 19
39
Circulaire du 30 septembre 2003 relative au rapport de linspection des installations classes concernant les
risques industriels ralis dans le cadre de llaboration des porters connaissance, BOME n2003/22 30
novembre p.33

23
De faon gnrale, la concertation est mise en avant comme moyen privilgi pour fixer des
orientations de stratgie damnagement. Mais, dans lensemble, il ne sagit que de simples
formalits comme le porter connaissance, et le flou demeure du fait de limprcision des
textes et de labsence dassise juridique forte (guides, circulaires). A linverse, en Grande
Bretagne, la concertation pour la dtermination dun niveau de risque acceptable est une
donne inhrente au systme mis en place. En effet, la dimension politique de la dcision
est privilgie puisquelle rsulte dune dcision individuelle dfinissant un niveau
dacceptation du risque des autorits locales aprs avis technique des services de lEtat.

Par consquent, si le contenu mme des contraintes sur la construction apparat variable
selon les situations et volutif, on relve une tendance nationale privilgier les interdictions
et restrictions aux abords des sites risques sans rechercher un amnagement adapt.
Cette situation est tout fait diffrente de celle que lon observe en Grande Bretagne o
lapprciation au cas par cas des projets de construction et le rle indicatif du document
durbanisme local (plan damnagement) conduisent une matrise de lurbanisation
privilgiant le pragmatisme et ladaptation aux situations locales.

Paragraphe 2. La prise en considration des impacts conomiques de la


matrise de lurbanisation

La mise en uvre dune politique de matrise de lurbanisation ne va pas sans rencontrer de


nombreux obstacles qui dcoulent des polmiques au sujet de son impact immobilier, ainsi
que du cot de sa mise en uvre sur le territoire concern. Bien que les impacts
conomiques gnrs par une politique active de matrise des risques ne soient pas
ngligeables, nous verrons quils ne constituent pas un frein vritable lintervention des
pouvoirs publics.

A. Le cot global pour la collectivit

Il faut bien avoir en tte un paradoxe, caractristique en matire de prvention des risques,
qui a constitu un frein la mise en uvre dune matrise effective de lurbanisation autour
des sites risques : malgr les conomies pour la socit que constitue une politique de
rduction des consquences des accidents, les cots de prvention ne sont jamais
considrs comme des investissements rentables pour la collectivit mais plutt
comptabiliss comme des dpenses. Or, lintervention foncire des pouvoirs publics savre
tre ncessaire pour des motifs lmentaires de scurit publique, dautant plus que son

24
cot est bien moindre que celui qui rsulterait de lindemnisation des victimes en cas
daccident.

1. Les freins la prvention des risques

Bien quil soit dintrt gnral, juridique et financier de prvenir les consquences des
accidents industriels, lintervention foncire de la puissance publique se heurte certains
obstacles au regard des intrts conomiques en jeu. Elle saccompagne tout dabord de
tensions trs fortes qui ont pu tre observes sur le terrain. Elles tmoignent de la distorsion
entre un principe de sparation des activits industrielles et de la ville, et les logiques de
valorisation foncire. Le problme se pose de manire accrue quand lindustrie est imbrique
depuis un certain temps au cur de la vie dune agglomration, crant de fait un bassin
demplois substantiel.
Cela se traduit par des conflits dacteurs entre :
- les reprsentants de lEtat, motivs notamment par des impratifs de scurit publique,
- les lus locaux partags, entre les principes de protection et les intrts du dveloppement
conomique et foncier de leur commune,
- les riverains, dsireux de maintenir les possibilits de valorisation et damnagement de
leurs biens immobiliers en ne souhaitant ne pas tre exposs un risque inacceptable,
- les industriels, souhaitant consolider leur prsence sur le site sans tre entrans dans des
mcanismes dindemnisation trop lourds financirement.
Ainsi, du point de vue des rgions, des communes et des entreprises, lenjeu est de parvenir
ce que le renforcement de la scurit sur les sites industriels naltre pas la comptitivit
des entreprises. Au contraire, elle doit tre la premire condition de la prennisation de leur
prsence sur le territoire concern.

Nanmoins, si les obstacles la mise en uvre dune politique de prvention rsultent


principalement dobstacles conomiques, il en existe aussi dun point de vue sociologique.
Dune part, les pouvoirs publics doivent tenir compte des ractions souvent motionnelles et
irrationnelles du public dans la mesure o la perception du risque est subjective, entranant
un dcalage entre le risque tel quil est peru et sa ralit. Cette perception varie en fonction
de laptitude du public comprendre, voire matriser les sources du risque40. La confiance
des populations dans la socit du risque est galement prcaire, beaucoup de gens ayant
fait un pacte avec la modernit () plac sous le signe dun mlange de dfrence et de
scepticisme, de confort et de crainte ()41.

40
J.M. PONTIER La puissance publique et la prvention des risques , AJDA p.1752
41
A. GIDDENS, Les consquences de la modernit, Paris, LHarmattan, 1994

25
Dautre part, pour les individus exposs aux risques industriels, la question du risque ne se
pose presque jamais en soi, mais toujours en rfrence un contexte social, industriel et
historique comme lont soulign des chercheurs en sciences sociales42,.

Pour ces raisons, la gestion des risques au plan local est largement ngocie 43 puisque
la scurit nest quun impratif parmi dautres. La faon denvisager le risque a t ainsi
construite en fonction des difficults conomiques rencontres par la population locale, des
ressources financires, des orientations politiques des dirigeants, et de lapparition au plan
national et international dune politique environnementale et de scurit. De la sorte, les
acteurs locaux hritent de risques ayant dores et dj donn lieu divers arbitrages.
Au final, il faut bien avoir lesprit quon est loin dune stricte administration des risques, la
prvention reposant sur de multiples interactions entre les diffrents acteurs loccasion des
compromis qui se ralisent autour des risques.

2. La responsabilit et le cot de la rparation

Il est ncessaire de souligner la ncessit dune politique de matrise des risques aux abords
des industries risques au regard des risques financiers et des sanctions pnales
encourues en cas de faute ou de manquement des obligations de scurit.

En premier lieu, outre le lgitime souci dassurer la protection des populations exposes aux
risques, les pouvoirs publics ont dautant plus intrt mettre en uvre une politique
efficiente, que dans le cas dune ventuelle lacune du dispositif de matrise de lurbanisation,
ils verront leur responsabilit administrative engage suite un accident ayant caus des
dommages importants, en raison, soit de la carence prendre des mesures de prvention,
soit de la dlivrance dautorisations doccupation du sol dans des secteurs risques. A cet
gard, le juge a consacr de nombreuses reprises la responsabilit de collectivits ou de
lEtat raison de la faute commise dans lexercice de leur pouvoir de police gnral. A titre
dillustration, en matire dinondations, une commune ne saurait sexonrer de sa
responsabilit dans lexercice de mission de prvention des inondations qui lui incombe en
invoquant les fautes du service dannonce des crues44. Cest galement sur le terrain pnal
que les victimes daccident porteront leur demande puisquon assiste ces dernires annes

42
T. COANUS, F. DUCHENE, E. MARTINAIS, Risque, territoire et longue dure : vers une "socit du
risque" , extrait de Apprivoiser les catastrophes, Les annales de la recherche urbaine, 2004
43
Eliane PROPECK-ZIMMERMANN et Thierry SAINT-GERAND, Pour une culture territoriale de la gestion des
risques , Pouvoirs locaux n56 I/2003, p.44
44
CE 22 juin 1987 Villes de Rennes c/ Compagnie rennaise du linolum et du caoutchouc , Lebon p.223

26
une forte augmentation des poursuites pnales qui concerne non seulement les personnes
prives, mais aussi les lus et fonctionnaires45.

De mme, les industriels ont tout intrt mettre en uvre une politique de rduction du
risque au sein de leur entreprise dans la mesure o leur responsabilit pnale, civile, ainsi
que celle de la personne morale peut tre engage suite la survenance dun accident. La
Cour de Cassation a par exemple rejet le pourvoi contre un arrt de la Cour dAppel de
Lyon condamnant pnalement un chef dtablissement de la Socit Ptrole Shell pour
homicide involontaire, infraction la lgalisation sur les installations classes, et dclarant
civilement responsable la personne morale46.

Le renforcement de la prvention des risques industriels est galement ncessaire au regard


des tendances gnrales en matire de responsabilit. En effet, laccroissement des
sanctions pnales, du fait de la cration de rgles environnementales dont linobservation est
pnalement sanctionne, la tendance vers une objectivisation de la responsabilit civile, afin
de faciliter la rparation des victimes, devrait inciter les industriels comme les autorits
comptentes faire preuve de prudence ainsi qu mettre en uvre une politique de
prvision des risques .

En deuxime lieu, comme on a pu lobserver suite la catastrophe de Toulouse, le cot pour


la sant humaine et lenvironnement dune catastrophe savre tre trs lourd. La rparation
pesant sur les responsables reprsentera un cot plus consquent que celui qui aurait
rsult dune politique de prvention. En effet, le montant total du sinistre toulousain a t
estim dans une fourchette de 1,5 milliards deuros et de 2,3 milliards deuros.

B. Limpact immobilier des servitudes foncires

Lintervention de servitudes foncires limitant la construction autour dinstallations classes


risques ne va pas sans susciter de nombreuses rsistances, car elles dpassent en gnral
les terrains demprise des usines. Ce sont en partie les questions dimpact sur les marchs
fonciers et immobiliers qui sont lorigine daffrontements entre les riverains des installations
industrielles, les lus locaux comptents en matire durbanisme, et les services de lEtat. Il
a donc sembl opportun certains conomistes dvaluer le cot de ces mesures, en termes
de moins-value.

45
C. HUGLO Les dlits lis au manque de prcaution : risques et environnement , LPA, 15 fvrier 1995 n20,
p.22
46
Cass. crim, 5 fvrier 2002, n01-81470

27
Le Service de lenvironnement industriel du ministre de lEnvironnement a donc lanc
plusieurs tudes sur ce thme, dont une tude conomique essentiellement thorique
mene par Henri Smets et Philippe Rocard47. Il a t notamment conclu par les auteurs que
le cot de la matrise de lurbanisation autour des installations classes napparat pas
particulirement lev au regard des enjeux en prsence, et par rapport aux inconvnients
qui lui sont attribus. En effet, la moins-value foncire ne reprsente quun tiers des
indemnits qui devraient tre verses dans le cas o surviendrait en France un seul accident
type Bhopal. Une politique de matrise de lurbanisation parat donc conomiquement
raisonnable bien que la moins-value oppose aux propritaires fonciers demeure importante.

De mme, lADEF48 a ralis une tude concernant des sites o des zones disolement ont
t instaures autour des industries risques49. La question qui se posait tait de savoir si
ces zones entranent une dvalorisation des patrimoines fonciers quelles couvrent, et si au-
del, lexistence dactivits risques dune installation peut induire des dprciations,
notamment sur le march rsidentiel. Cette tude a t reprise en 199650, en donnant lieu
des recherches, des valuations et donc, des conclusions plus approfondies.

Avant toute valuation de limpact des zones de protection, il est ncessaire de resituer la
composante sociale des marchs afin de mieux saisir le fonctionnement des marchs
fonciers et immobiliers aux abords des sites industriels risques. Dune part, le niveau socio-
conomique des habitants dtermine pour beaucoup limpact de lexistence dune industrie
sur la valorisation des espaces. Dautre part, plus la dpendance est grande entre les
habitants et lactivit industrielle, moins les habitants sinquitent de la proximit de lusine.
Aprs avoir tudi le phnomne de rapprochement entre les installations classes et les
habitations et pris en compte les variations de prix lies aux diffrences de qualit de loffre
rsidentielle, il est observ un effet rsiduel ngatif de la proximit des installations
risques, ce qui traduit un jugement social sur la qualit de la localisation.

Puis, sont identifis quatre facteurs de moins-values induits par les zones disolement:

47
P. ROCARD et H.SMETS, Risque majeur et urbanisation. Lconomie du risque , Prventique, novembre-
dcembre 1990, n4, p.14-22
48
Laure SAUVAGE, Les valeurs foncires et immobilires autour des sites industriels haut risque , ADEF,
Ministre de lEnvironnement, DPPR, SEI, octobre 1993
49
Cette tude concernait quatre sites o taient touchs des quartiers dj urbaniss ou soumis une forte
pression de lurbanisation (Waziers, Puget-sur-Argens, la plate-forme ptrochimique de Carling, et Saint
Gaudens). Ces sites ont t choisis parmi les plus conflictuels en partant de lide quil sagissait des endroits les
plus appropris pour mesurer les ventuels impacts.
50
Laure SAUVAGE, Limpact du risque industriel sur limmobilier, ADEF, 1997

28
- le prjudice direct, matriel et certain caus dans le cas o des projets prcis de
valorisation des sols, ayant reu lautorisation subordonnant leur ralisation (permis de lotir,
permis de construire, certificat durbanisme), sont remis en cause en raison des risques
encourus,
- la contrainte dusage pesant sur les propritaires des immeubles btis dans la zone
concerne,
- la valorisation manque des terrains situs dans le primtre disolement51,
- les effets psychologiques de la prise en compte du risque , le risque lui seul pouvant
dcourager les ventuels candidats lachat de maisons ou de terrains et peut nuire
limage de tout le quartier.

Il en rsulte une tendance selon laquelle les prix pratiqus au voisinage des installations
industrielles sont moins levs quailleurs. Il faut toutefois prciser que la diffrenciation des
espaces au dtriment des quartiers les plus proches de lusine est plus importante dans les
communes o les revenus des habitants sont levs. De plus, cette diffrenciation des prix
est due la qualit physique des habitations, la qualit de lurbanisation pouvant tre
moindre dans ces quartiers. Ainsi, aux Etats-Unis, de nombreux travaux ont montr que la
rpartition spatiale des installations risques ou polluantes, au sein dune agglomration ne
se fait pas au hasard, et quelle vient gnralement redoubler la distribution des ingalits
socio-conomiques52.

De manire gnrale, lintroduction de zones disolement peut entraner deux phnomnes


distincts. En bloquant le dveloppement et lurbanisation de ces secteurs, elle peut entraner
un frein la valorisation des terrains ainsi que leur dprciation. A contrario, si elles sont
inscrites dans une perspective dintervention long terme (par exemple par laccueil de
petites activits industrielles ou le maintien dactivits agricoles), elles peuvent inverser les
tendances gnrales la relgation sociale dans les quartiers les plus proches des usines. Il
apparat donc que lampleur des polmiques autour du cot foncier de la prise en compte du
risque industriel nest pas vritablement lie son effet sur le march mais plutt dautres
causes que nous envisagerons plus loin, parmi lesquelles linsuffisance de la concertation ou
la faible protection juridique des personnes subissant un dommage rel.

Au final, Laure Sauvage parvient la conclusion suivante : le risque industriel majeur,


producteur de rgles damnagement des sols contraignantes et source dinconvnients de
voisinage, ne se traduit pas par des dvalorisations franches et massives des immeubles
51
Une baisse de la valeur vnale est reprable. Elle dpend de lusage des sols avant la mise en place des
zones disolement, des quantits de surfaces qui ne sont pas encore bties, et des usages qui restent possibles
aprs la mise en place de la zone disolement.
52
J.BOER et al. 1997; P.BROWN et al, 1997; B.BOLIN et al., 2000

29
exposs . Si le risque associ lactivit industrielle peut parfois apparatre comme une
cause de dprciation, il intervient plutt en gnral comme un lment du caractre
industriel des lieux. Cest sur ce caractre industriel des lieux que les acteurs des marchs
immobiliers portent une opinion. Par ailleurs, bien que des moins-values soient reprables
autour des industries risques, elles ne sont pas uniformes et se rattachent lhistoire de
lindustrialisation du site, plutt qu une spcificit risque majeur .

SECTION 2. La coordination des lgislations, un pralable la matrise


de lurbanisation

Au-del des enjeux politiques et conomiques envisags, la condition ncessaire dune


vritable politique de matrise des risques et dun dispositif lgislatif sans faille, est la mise en
uvre dune politique intgre. Or, pour rgler les rapports entre le droit de lurbanisme et
les autres polices administratives, le juge fait appel un principe gnral de droit public dont
la finalit consiste assurer, ou du moins, faciliter le rglement des lgislations intervenant
en concurrence : le principe dindpendance des lgislations. Selon ce principe, le droit
des installations classes et le droit de lurbanisme seraient deux lgislations indpendantes,
soumises des procdures parallles, lillgalit de lune nayant aucun effet sur lillgalit
de lautre 53. Si lapplication de ce principe peut sduire du point de vue du strict
raisonnement juridique, il ne sagit que dun artifice, notamment en ce qui concerne le droit
des installations classes et le droit de lurbanisme dont les nombreux points de contact sont
incontestables, aboutissant des chevauchements invitables. Labsurdit des
consquences dune telle affirmation na cess dtre releve par la doctrine, le Conseil
dEtat54 ayant lui-mme envisag la ncessit de remdier aux incohrences quil
engendre .
Toutefois, bien que ce principe nait pas encore t abandonn par le juge, menant une
coordination imparfaite des lgislations, des amnagements ont malgr tout t consentis,
rendus ncessaires par limbrication du droit de lurbanisme et des installations classes.

53
Michel PRIEUR Urbanisme et environnement , AJDA, 20 mai 1993, nspcial, p.80
54
Conseil dEtat, Pour un droit de lurbanisme plus efficace , La Documentation franaise,1992

30
Paragraphe 1. Des interventions a minima : les conditions de coopration du
droit de lurbanisme et des installations classes

Une pluralit de lgislations ayant pour objet lutilisation du sol peut tre une source de
contradictions. Cest pourquoi le lgislateur a t conduit introduire des limites au principe
de lindpendance des lgislations, dans lintrt de lunit du droit et de sa lisibilit. A cet
gard, comme le souligne fort bien Jean Pierre Lebreton, on peut opportunment invoquer
lexpression clbre du prsident Edgar Faure propos de sa conception de la
dcolonisation : indpendance dans linterdpendance .
Cest ainsi que sur le plan formel, on relve la coordination des procdures dinstruction et
des diffrents contrles de ladministration, et au fond, des liens de subordination ont t
introduits entre les deux lgislations.

A. Une coordination des procdures

Compte tenu de la connexit de fait qui existe entre le permis de construire et lautorisation
dexploiter plusieurs installations classes, il tait ncessaire que les procdures relatives
la dlivrance des autorisations de construire fassent lobjet dune coordination matrielle
prcisment organise, que ce soit lors du dpt des demandes ou lors de linstruction et de
la dlivrance du permis.

1. Le dpt concomitant des demandes de permis de construire et dautorisation


dexploiter une installation classe

Larticle L.512-15 du code de lenvironnement, complt par larticle 2 du dcret n77-1133


du 21 septembre 1977, impose au futur exploitant dune installation classe dadresser sa
dclaration ou sa demande dautorisation en mme temps que sa demande de permis de
construire ou, au plus tard, dans les 10 jours suivant la demande dautorisation. A dfaut,
linstruction du dossier incomplet ne saurait dmarrer sans entacher la procdure dillgalit,
comme la jug le Conseil dEtat dans larrt Colombet55, moins quil ne sagisse dune
deuxime demande de permis suite un sursis statuer56. La rgle a t partiellement
assouplie par un arrt du Conseil dEtat qui a estim que labsence de justification du dpt
de la demande de permis ne vicie pas linstruction de la demande dautorisation dexploiter si
la pice manquante est apporte avant la dlivrance de lautorisation57.

55
CE 7 fvrier 1986, Colombet , Rec. p.29
56
CE 25 juillet 1985, Commune de Maison-Laffitte , RFDA, 1986, p.254, note P. HOCREITERE
57
CE 18 dcembre 1996, SA Omya, Ministre charg de lIndustrie n156270 CE 23 mai 2001,
Association pour la dfense du Pays ardien et du Limousin , n201938

31
Rciproquement, suivant larticle R.421-3-2 du code de lurbanisme, le demandeur du permis
de construire une installation classe, quelle soit soumise autorisation ou dclaration,
doit justifier du dpt de sa demande de dclaration ou dautorisation. Cette obligation
constitue galement une formalit caractre substantiel, qui peut cependant faire lobjet
dune rgularisation tout moment jusqu la dlivrance du permis de construire58. Cette
coordination procdurale est toutefois attnue dans la mesure o, en application du
principe dindpendance des lgislations et ds lors que le dpt de la dclaration a t
rgulirement ralis, il ny a pas lieu de rechercher pour le maire si linstallation relevait du
rgime de lautorisation et non de celui de la dclaration59.

Cette coordination a lavantage dattirer lattention des services instructeurs sur la prise en
compte par les administrs des rgles complmentaires applicables au titre de lautre
autorisation, notamment pour le droit des installations classes, lgislation plus mconnue.
De mme, la prparation conjointe des deux dossiers conduit le ptitionnaire une meilleure
apprhension de la globalit des conditions de ralisation du projet.

2. Lors de linstruction de la demande et de la dlivrance du permis de construire

Par principe, en matire de dlivrance du permis de construire, le silence de ladministration,


lexpiration du dlai dinstruction, vaut accord tacite en application de larticle R.421-12 du
code de lurbanisme. Cependant, afin de mettre un terme aux inconvnients lis lexistence
dun rgime fond sur un principe dindpendance absolu des lgislations60, la loi n92-654
du 13 juillet 1992 est venue modifier les modalits dinstruction parallle des demandes de
permis de construire et dautorisation dexploiter une installation classe. Dsormais, larticle
L.512-2 du code de lenvironnement interdit la dlivrance du permis de construire avant la
clture de lenqute publique et il ne peut tre rput accord avant lexpiration dun dlai
dun mois suivant la clture de lenqute publique.

Si cette rforme a dj eu le mrite dassouplir linstruction parallle du permis de construire


et de lautorisation dlivre au titre de la lgislation des installations classe61, il aurait t

58
CAA Paris, 19 dcembre 1997, Commune de Rebais , n96PA01101
59
CE 8 janvier 1997, Association pour la dfense des habitants des Essarts et autres riverains , n163035
60
Avant lintervention de la loi du 13 juillet 1992, se posait un problme dabsence de coordination des
lgislations. En effet, les constructions soumises enqute publique, comme les installations classes soumises
autorisation, ne pouvaient donner lieu un permis tacite. De plus, la procdure de dlivrance dun permis de
construire tant plus rapide que celle conduisant la dlivrance dune autorisation dexploiter une installation
classe, le ptitionnaire se voyait dlivrer le permis de construire bien avant lautorisation dexploiter. Il en
rsultait donc un dmarrage des travaux rgulier avant mme de se voir accord lautorisation au titre des
installations classes, et dans ce cas, on pouvait sinterroger sur la porte de lenqute publique.

32
intressant de poursuivre sur cette voie en instaurant une coordination renforce des
procdures dinstruction. Comme le souligne Thomas Walther, il pourrait sagir de
subordonner lobtention du permis de construire celle de lautorisation pralable
dexploiter62. Mais, la dlivrance simultane des deux autorisations aurait pour consquence
dajouter le dlai de formalit de publicit du permis de construire au dlai dinstruction dj
long de la demande dautorisation dexploiter une installation classe. Il serait, de ce fait,
encore plus intressant, pour rejoindre la possibilit voque par Michel Prieur, de
suspendre la dlivrance de chaque permis, subordonn la dlivrance de lautre, le refus de
lun entranant alors la caducit de lautre63.

B. Linterdpendance des normes

Limbrication du droit de lurbanisme et du droit des installations classes ne se manifeste


pas uniquement sur le plan procdural mais galement sur le fond, malgr le maintien du
principe dindpendance des lgislations. De la sorte, on observe depuis quelques annes
un renforcement des liens entre ces lgislations qui se manifeste non seulement au niveau
de la rglementation urbanistique mais aussi lors de lexamen des rgles applicables lors de
la dlivrance du permis de construire.

1. Le rapport entre la rglementation urbanistique et les installations classes

Tout dabord, concernant les relations inter-normatives entre le plan local durbanisme et les
installations classes, il ny pas en ralit dindpendance. Le principe dindpendance est
en quelque sorte un mythe 64. Cette interdpendance mrite dtre souligne deux
gards.

Dune part, la police des installations classes est subordonne, selon diverses modalits et
des degrs divers, au respect de la norme urbanistique. Cest ainsi que la dlivrance de
lautorisation dexploiter une installation classe est soumise au respect du contenu du PLU
approuv qui lui est opposable, comme la affirm, par un considrant de principe, le Conseil
dEtat dans larrt Colombet65 : considrant quau nombre des dispositions rgissant les
tablissements classs figurent celles qui, dans les plans doccupation des sols, dterminent
les conditions dutilisation des sols dans les zones dtermines par ces plans . Cette

62
Thomas WALTHER Autorisation de construire et dexploiter une installation classe pour la protection de
lenvironnement : une coordination imparfaite , Dr. Env., octobre 1997, n52, p.15
63
Michel PRIEUR, Droit de lenvironnement, Dalloz 4me dition 2004, p.789 n1036
64
Ren HOSTIOU, Les installations classes et la dcentralisation , dans Lenvironnement entre le maire et
lEtat, actes du colloque, ADEF 1990
65
CE 7 fvrier 1986 Colombet , Lebon p.29 - CE 9 fvrier 1968 Epoux Cherest , Lebon p.928

33
solution ne doit pas surprendre, le principe ayant t pos larticle L.123-5 du code de
lurbanisme66. Or, il est depuis longtemps admis que des zones du PLU seront affectes ou
interdites certaines catgories dinstallations classes. Ainsi, un POS peut lgalement
crer une zone vocation dindustrie, dentrepts et dactivits tertiaires o seraient
interdites la cration et le dveloppement des installations classes soumises autorisation
et portes sur une liste annexe au rglement du POS67. Cette possibilit est galement
codifie larticle R.123-9 du code de lurbanisme en vertu duquel le rglement peut
comprendre les occupations et utilisations du sol interdites.

Le prfet sera donc tenu de refuser une installation quand le rglement de zone du PLU
interdit la cration de toute installation classe68. De mme, si le projet est de nature
compromettre ou rendre plus onreuse lexcution du futur plan, il peut surseoir statuer
sur la demande douverture de linstallation classe (article L.123-6 du code de lurbanisme).
A cet gard, le juge vrifie bien que le prfet ne mconnat pas les pouvoirs qui lui sont
reconnus au titre de la lgislation des installations classes dans lapprciation quil porte sur
la compatibilit de linstallation sollicite par rapport au document durbanisme. De plus, le
juge est conduit vrifier, dans son contrle de la compatibilit dune installation classe
avec les dispositions du plan local durbanisme, quelles dispositions les auteurs du plan local
durbanisme peuvent intgrer relativement la limitation de limplantation des installations
classes, sur le territoire communal, sans excder leur propre comptence69.
A linverse, la lgalit dun PLU peut tre apprcie par voie dexception loccasion dun
recours contre une installation classe. Il est galement intressant de souligner que, par
drogation au principe de droit commun, le juge, transposant ainsi une particularit propre au
contentieux des installations classes, apprcie la lgalit des rgles durbanisme
applicables la date o il statue70.

66
En ce qui concerne les installations classes soumises dclaration, il semblerait que la jurisprudence admette
lapplication de cette solution (TA Grenoble 31 mai 2000, Socit SLMC n983316)
67
CE 18 novembre 1994, Socit Clichy dpannage , req. n136941
68
Ds lors quun rglement de POS interdit lexploitation dune carrire en zone ND, le prfet est tenu den refuser
louverture en ne dlivrant pas lautorisation demande. Voir CE 10 fvrier 1995, Socit Gravires du
Riedhof , req. n115701
69
Le Conseil dEtat a ainsi pu juger, au regard de lancien article R.123-21 du code de lurbanisme quune
commune avait pu valablement rserver une zone industrielle prvue au POS certains types dinstallations
listes en annexe du rglement du plan. (CE 18 novembre 1994 Socit Clichy Dpannage , n136 941)
70
CE 17 mars 1972 Auchier Rec. p.231. Le juge fait ici application dune rgle spcifique au droit des
installations classes. De cette faon, cest au regard du PLU en vigueur que le juge apprciera la lgalit de
lautorisation dlivre au titre des installations classes, alors mme qu lpoque, il nexistait pas de PLU en
vigueur.

34
Dautre part, si la lgislation relative aux installations classes doit sincliner devant les
contraintes ou les interdits des plans locaux durbanisme, rciproquement, ces derniers se
trouvent influencs par la prsence dinstallations classes sur le territoire communal.
Ainsi, la porte des dispositions dun plan local durbanisme relatives la cration
dinstallations classes peut tre apprcie au regard des prescriptions prfectorales qui
accompagnent la dlivrance dune autorisation sur le fondement de la police des installations
classes71. En outre, dautres instruments tendant la matrise de lurbanisation proximit
des sites risques permettent dinfluer sur la norme urbanistique locale. En effet, les
servitudes dutilit publique des articles L.515-8 L.515-12 du code de lenvironnement sont
annexes au plan local durbanisme qui doit savrer compatible avec ces contraintes
suprieures. De mme, la mise en uvre dun projet dintrt gnral, mcanisme issu de
larticle R.121-3 du code de lurbanisme, impose aux autorits locales sa prise en compte
lors de llaboration du PLU, soit sil existe un PLU en vigueur, la modification ou la rvision
du document.

Par ailleurs, concernant les autres normes urbanistiques, les dispositions particulires la loi
"Montagne" et la loi ""Littoral", issues respectivement des lois n85-30 du 9 janvier 1985 et
n86-2 du 3 janvier 1986 sont opposables lautorit prfectorale qui dlivre une autorisation
dexploiter (article L.145-2 et L.146-1 du code de lurbanisme)72. On peut galement citer le
cas des zones de bruit des arodromes qui sont opposables louverture des installations
classes pour la protection de lenvironnement en vertu de larticle L.147-1 du code de
lurbanisme. En revanche, la jurisprudence semble considrer que la dlivrance de
lautorisation dexploiter nest pas directement subordonne sa compatibilit avec les
dispositions dun schma de cohrence territoriale73, ce qui sexplique au regard du principe
de la compatibilit limite en droit de lurbanisme.

2. Le rapport entre lautorisation de construire et les installations classes

Si, en application du principe dindpendance des lgislations, la lgalit dun permis de


construire ne peut sapprcier au regard du droit des installations classes, elle peut en
revanche tre apprcie au regard de contraintes environnementales en application des
dispositions du Rglement National dUrbanisme (RNU). En labsence dun plan local
durbanisme, le RNU reprsente un ensemble de rgles qui constituent un cadre gnral
minimum de rfrence que doit respecter toute implantation. Ces dispositions sont codifies

71
CE 15 juin 1992 Socit Agrishell , n117 087, Rec. T.1132
72
CE 30 juillet 1997 Association SOS Environnement de Portes , n159446 pour la loi "Montagne"
73
TA Lille 20 octobre 1998 Association Opale Environnement , n96-1801

35
de larticle R.111-2 R.111-24 du code de lurbanisme. Dans le cas o la commune ou
lagglomration est dote dun PLU, seules certaines dispositions du RNU pourront
sappliquer, savoir les dispositions dordre public, parmi lesquelles on peut relever larticle
R.111-2, essentiel en matire de matrise de lurbanisation autour des sites risques.Le
permis pourra tre ainsi refus ou ntre accord que sous rserve de certaines conditions
ds lors que les constructions sont de nature porter atteinte la scurit ou la salubrit
publique (article R.111-2), avoir des consquences dommageables pour lenvironnement,
par leur situation, leur destination ou leurs dimensions (article R.111-14-2)74, ou encore
porter atteinte au caractre ou lintrt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages
naturels ou urbains ainsi qu la conservation des perspectives monumentales (article R.121-
21).

De surcrot, un permis de construire dlivr une installation classe, compte tenu de sa


localisation, pourra obliger le juge apprcier les nuisances de linstallation pour vrifier si
celle-ci est compatible avec le PLU75. Il y a donc une connexion puisque lorsquun permis est
demand, le refus du permis est lgal dans la mesure o le POS le soumet des conditions
qui ne sont pas remplies en lespce. La liaison entre les deux lgislations est galement
assure par larticle L.421-8 du code de lurbanisme permettant au prfet dinstaurer des
servitudes tendant limiter les constructions aux alentours des installations considres
comme dangereuses.

En consquent, le principe jurisprudentiel se trouve confront une coordination rciproque


des normes, ce qui tend lui ter toute lgitimit mais plus encore, selon Marie-France
Delhoste, priver de toute signification la seule vocation de la notion dindpendance76.

Paragraphe 2. Un obstacle rcurrent : le principe dindpendance des


lgislations

On se rend compte que, bien plus quune simple articulation entre deux lgislations, il sagit
de liens fonds sur la prise en compte dobjectifs dintrt gnral - la sant et la scurit
publique - et des droits de proprit. Il savre donc ncessaire de mettre fin cette
sparation arbitraire sous peine de voir perdurer les errements actuels.

74
TA Nantes 18 fvrier 1982, S.E.P.N.B , Rec. p.787
75
CE 14 avril 1976, Socit de dlainage du Pont de Larn , Rec. p.944 CE 18 mai 1998 M. et Mme
Wabartha , req n172065
76
Marie-France DELHOSTE, Les polices administratives spciales et le principe dindpendance des lgislations,
LGDJ, Bibliothque de droit public, 2001

36
A. Le maintien de la sparation arbitraire des lgislations

Le principe dindpendance des lgislations a t nonc et explicit pour la premire fois


dans larrt du Conseil dEtat en date du 1er juillet 1959 Sieur Piard 77 dans lequel il
dclare que deux actes administratifs sont indpendants ds lors quils ont t pris en
application de deux lgislations distinctes. En effet, considrant que les textes dapplication
de la loi du 19 dcembre 1917 nont ni pour effet, ni pour objet, de crer un lien de
subordination rciproque, il en infre que ces deux dcisions qui doivent tre prises en
vertu de lgislations distinctes et selon des procdures entirement indpendantes, ont
chacune une porte et un contenu propre et sont sans connexit lune avec lautre .

Depuis, cette jurisprudence a t confirme de nombreuses reprises, les magistrats


manifestant ainsi leur attachement cette rgle jurisprudentielle de lindpendance. Ainsi, en
1981, le Tribunal administratif de Strasbourg juge qu une prescription, dicte en vertu de
dispositions trangres la lgislation sur lurbanisme, ne saurait tre prise en compte pour
lapprciation de la rgularit dun permis de construire 78. La lgislation urbanistique et le
droit des installations classes constituent ainsi deux ensembles normatifs parfaitement
distincts, aucun lien dappartenance une mme unit ne pouvant tre tabli. De mme,
concernant lindpendance en termes de rglementation, dans larrt Agrishell de 1992, la
Cour Administrative dAppel de Lyon affirme quon ne peut utilement se prvaloir de
dispositions qui relvent de rglementations distinctes de celles des installations classes ,
rendant ainsi inoprants les moyens tirs des dispositions du code de lurbanisme relatives
au permis de construire79.

Ce principe semble donc tre maintenu envers et contre les multiples contestations dont il
fait lobjet. La confirmation en a t donne par le Conseil dEtat lors dun rapport relatif au
droit de lurbanisme dans lequel, bien quayant convenu que le principe dindpendance est
quelque peu contraire au bon sens commun, il conclut la non remise en cause de
lindpendance des lgislations80. En effet, lindpendance des lgislations prsente le mrite
dempcher les annulations contentieuses en cascade, ainsi que de simplifier la tche des
services administratifs ne disposant pas des moyens pour apprhender un projet dans
lensemble de sa complexit.

77
CE 1er juillet 1959 Sieur Piard , Lebon p.413-414
78
TA Strasbourg 11 juin 1981 M. Stoeckel c/Prfet du Bas-Rhin , RJE 1982, p.407 et s.
79
CE 15 juin 1992 Socit Agrishell , op. cit. p.34
80
Conseil dEtat, Pour un droit plus efficace, op. cit. p. 30

37
B. La ncessit dune vritable intgration des lgislations

Non seulement les consquences du principe dindpendance des lgislations, mais


galement lvolution lgislative actuelle, incite plaider en faveur dun principe de
coopration du droit de lurbanisme et des installations classes.

En premier lieu, si le principe dindpendance ne correspond pas la ralit des relations


synallagmatiques qui existent entre lgislations, il est en outre contestable dans le sens o
ses consquences et la logique dont il est porteur, prsentent des inconvnients.

Dune part, dun point de vue contentieux, ladmission par le juge dune indpendance
entrane la sparation totale de lexamen des actes en concours dans le cadre du litige
examin. Chaque acte produisant ses effets propres, il na aucune incidence sur lexistence
de lautre. Il en rsulte que lirrgularit du permis est sans effet sur lautorisation dexploiter
une installation classe et rciproquement.
De plus, la logique de lindpendance affecte les conditions de recevabilit du recours. En
effet, est considre comme irrecevable lexception dillgalit de lautorisation douverture
dune installation classe loccasion dun recours contre un permis de construire81, ce quon
peut dplorer. Dans un souci de bon sens et de bonne administration de la justice, la
jurisprudence devrait sassouplir sur ce point en faisant application de la thorie des
oprations complexes82.

Dautre part, la rgle dindpendance a des prolongements dans la vie administrative car elle
conduit une juxtaposition de plusieurs services indpendants les uns des autres. Cette
dissociation a linconvnient dencourager les particularits entre administrations et
dentraner une instruction cloisonne des dossiers, au dtriment dune analyse globale qui
permettrait dapprhender les projets dans leur complexit. Le fonctionnement entre services
administratifs est ainsi marqu par un dfaut de communication, en raison de la
spcialisation respective des diffrents services. En outre, la dualit de comptences entre le
prfet et les communes est potentiellement porteuse de conflit, et constitue un facteur de
complication pour le ptitionnaire dans ses dmarches administratives. Labandon du

81
Le Conseil dEtat a ainsi jug que le moyen tir de lirrgularit de lautorisation douverture (de
ltablissement) lappui dun recours dirig contre le permis est inoprant dans larrt du 2 octobre 1964
Ministre de la Construction c/ Dame Girard , Rec. 1964, p.442-443. Cette jurisprudence a t reprise
maintes reprises : voir les arrts CE 6 juin 1973 Verne et Beaugier , Rec. 1973, p.402-403 ; CAA Lyon 17
novembre 1992 Socit Agrishell , req. n91LY00362, 90LY00382, 90LY00405, 91LY00838
82
Lopration complexe se dfinit comme une srie ncessaire de dcisions (qui) concourent pour aboutir
me
une dcision finale selon R.ODENT (Contentieux administratif, Les Cours de Droit, I.E.P Paris, 2 Ed., Fasc.
III, p.11101). Cette thorie pourrait se dfinir comme lillustration a contrario du principe dindpendance dans la
mesure o les actes constitutifs de lopration administrative complexe sont lis de faon conditionnelle.

38
principe dindpendance prsenterait ainsi lavantage de renforcer la cohrence de laction
administrative en amliorant la procdure dinstruction des diffrentes autorisations.

En second lieu, lapplication du principe dindpendance des lgislations se situe contre-


courant de lvolution lgislative poussant la globalisation, et la promotion du principe
dintgration. Inscrit dans le droit international depuis la Dclaration de Rio83 , il a t dclin
en droit communautaire ds 1993 dans le Trait de Maastricht84 puis a acquis un caractre
fondamental avec le Trait dAmsterdam de 1997, nonc larticle 6 du Trait :
Les exigences de la protection de lenvironnement, doivent tre intgres dans la dfinition
et la mise en uvre des politiques et actions de la Communaut vises larticle 3, en
particulier afin de promouvoir le dveloppement durable .

Au-del du Trait, le droit communautaire driv a embot le pas lorsquen 1996, le Conseil
europen met une directive recommandant aussi bien la prise en compte de la totalit des
phnomnes polluants que leur traitement global. Larticle 7 de la directive n96/61/CE du 24
septembre 199685 relative la prvention et au contrle intgrs des pollutions dispose en
effet que : Les Etats membres prennent les mesures ncessaires afin que la procdure et
les conditions dautorisation soient pleinement coordonnes lorsque plusieurs autorits
comptentes interviennent, afin de garantir une approche intgre effective entre toutes les
autorits comptentes pour la procdure .

Caractrise par une vision globale de la protection de lenvironnement et des problmes de


pollution, lvolution de la lgislation, tant au plan national que communautaire, remet en
cause le bien-fond du principe de lindpendance des lgislations. Comme nous lavons vu,
linterdpendance des domaines en droit de lenvironnement tant accrue, il est ncessaire
dabandonner ce principe, et plus particulirement dans les relations entre urbanisme et
installations classes.

Par consquent, il est prgnant que le problme de la prvention des risques industriels par
la matrise de lurbanisation est lobjet de considrables enjeux, ce qui amne ensuite se
poser la question de savoir dans quelle mesure les pouvoirs publics sont parvenus mettre
en uvre une politique de gestion des risques efficace. Cest pourquoi, nous allons
envisager dans un second chapitre les difficults de la matrise de lurbanisation aux abords
des industries risques.

83
Dclaration de Rio du 12 juin 1992 sur lenvironnement et le dveloppement (principe 4 relatif lintgration de
la protection de lenvironnement dans le processus de dveloppement)
84
Article 130 R 2 du Trait de Maastricht qui prvoyait lintgration des exigences en matire de protection de
lenvironnement dans les autres politiques de la Communaut.
85
Directive n96/61/CE dite IPPC, Integrated Pollution Prevention and Control , JOCE 10 octobre 1996

39
CHAPITRE II.
Les difficults de la matrise de lurbanisation aux abords
des installations risques

Depuis laccident industriel de Seveso survenu en Italie le 10 juillet 1976, de nombreux


textes ont permis dintervenir afin de prvenir les consquences des accidents survenant sur
les sites industriels hauts risques. Ces textes, bien quayant renforc les normes de
fonctionnement et de contrle des installations classes concernes, ne sont pas parvenus
permettre une matrise de lurbanisation sans failles aux abords des installations risques.
Lexplosion de lusine AZF Toulouse le 21 septembre 2001, faisant 30 morts, des milliers
de blesss et de considrables dgts matriels, a ainsi mis en vidence lampleur des
risques lis linsuffisante harmonisation entre dveloppement industriel et planification
urbaine. Comme la soulign le journaliste J.P Besset, Toulouse a dcouvert avec stupeur
quelle vivait avec une bombe retardement fiche en plein cur des ses HLM, de ses
coles et de ses commerces, et que celle-ci, malgr les assurances officielles avait fini par
exploser 86.

Pourtant, il existe des mcanismes juridiques, particulirement nombreux de surcrot,


permettant dinterdire la progression lente mais permanente des habitations. Cest ainsi
quen France, par lapplication combine du droit de lurbanisme et de la rglementation des
installations classes pour la protection de lenvironnement, on a tent danticiper le
problme de la cohabitation entre installations risques et urbanisation au moyen de
lloignement, la planification territoriale, de prescriptions diverses relatives aux activits et
aux constructions. Cet ensemble dinstruments forme ainsi un dispositif juridique
relativement complexe (Section 1). Aucun dentre eux nayant su prvenir la catastrophe de
Toulouse et empcher lurbanisation de rejoindre au fur et mesure les installations
industrielles, il convient de sinterroger sur les raisons de cette dfaillance, voire sur les
possibles amliorations (Section 2).

86
J.P BESSET, Toulouse se relve difficilement de lexplosion de lusine AZF , Le Monde, samedi 21
septembre 2002

40
SECTION 1. Un arsenal juridique complexe

La question de la matrise de lurbanisation aux abords des installations industrielles


risques a suscit lintervention de nombreux textes au niveau national. De ce fait, les
autorits administratives nont que lembarras du choix du fondement juridique pour assurer
une matrise effective de la propension des villes, () venir grignoter, chaque fois dun peu
plus prs les quelques parcelles disponibles entourant les zones industrielles 87. En effet, la
question de la matrise de lurbanisation autour des installations industrielles ne datant pas
dhier, des instruments juridiques se sont vus successivement confier la prise en compte de
cet objectif. Il en rsulte un arsenal juridique complet, mais galement complexe.

Ces instruments relvent de la comptence de diffrents acteurs, ce qui sexplique par la


rpartition des comptences en matire durbanisme suite la dcentralisation. La loi n83-8
du 7 janvier 1983 a confr aux communes la responsabilit des documents durbanisme
locaux ainsi que de la dlivrance des permis de construire, et ce sous le contrle de lgalit
a posteriori de lEtat dans la mesure o les actes des communes doivent tre conformes
certaines rgles de porte suprieure. Par ailleurs, le lgislateur a donn les moyens lEtat
dimposer aux communes la prise en compte dintrts supra communaux, par linstitution de
servitudes rsultant tant du code de lurbanisme que du droit des installations classes.
Nous pourrons ainsi envisager les instruments juridiques qui relvent de la comptence de
lEtat, puis ceux qui relvent des collectivits locales.

Paragraphe 1. Les instruments relevant de la comptence de lEtat

Du fait de sa comptence historique en matire de matrise des risques par la mise en place
du droit des installations classes, lEtat simpose comme lacteur incontournable du
processus tendant une cohabitation pacifique entre installations classes et
urbanisation. Pour ce faire, il ne se contente pas duser des outils juridiques fonds sur le
droit des installations classes, certaines dispositions du code de lurbanisme ayant permis
galement lEtat de rcuprer sa comptence durbanisme initiale. Il conserve ainsi la
facult dimposer aux collectivits la mise en uvre de projets dutilit publique en matire
de risques technologiques quand il lestime ncessaire.

87
Xavier LARROUY-CASTERA Rglementation des installations classes hauts risques et matrise de
lurbanisation : des insuffisances majeures , Dr. Env. n94, dcembre 2001

41
A. Les instruments spcifiques issus de la lgislation des installations classes

La lgislation ICPE, relevant exclusivement de lEtat, offre un panel de mesures, a priori tout
aussi efficaces que les mesures institues par le droit de lurbanisme. Nous pourrons voir
lors de nos dveloppements que linstrument principal et le plus performant, mis au service
de lEtat, savre tre les servitudes dutilit publique.

1. Les distances dloignement conditionnant les arrts dautorisation

Si le principe dloignement des installations classes dangereuses a t abandonn, il


demeure en revanche une facult de ladministration qui peut subordonner la dlivrance de
larrt dautorisation lloignement des habitations.

La fixation des distances disolement peut rsulter de larrt prfectoral autorisant


lexploitation de linstallation, mais galement dun texte rglementaire (arrts ministriels).
Dune part, la dlivrance des autorisations ICPE peut tre subordonne par le prfet
notamment leur loignement des habitations, immeubles habituellement occups par des
tiers, tablissements recevant du public, cours deau, voies de communication, captage
deau ou des zones destines lhabitation par des documents durbanisme opposables aux
tiers . Il ne sagit que dune simple facult prvue par larticle 3 alina 3 de la loi du 19 juillet
1976, codifi larticle L.512-1 du code de lenvironnement. Dautre part, des distances
disolement peuvent tre imposes au cas par cas pour certaines installations dangereuses
sur le fondement dun arrt ministriel dfinissant les conditions dautorisation de
linstallation en cause. Elles ne sont possibles que si elles sont prvues par un texte. Ainsi,
larticle L.512-5 du code de lenvironnement (article 7 de la loi prcite) dispose que le
ministre charg des installations classes peut fixer par arrt () les rgles gnrales et
prescriptions techniques visant certaines catgories dinstallations classes.

Or, la dmarche adopte par ladministration sest avre mconnatre la notion


dloignement inscrite dans la loi. En effet, ces servitudes ont t interprtes comme
permettant dimposer lexploitant la charge de faire respecter les distances dloignement,
en traitant avec le tiers voisin au moyen de servitudes ou accords privs88. Cette dmarche a
t amplement critique89 et a t battue en brche par les juges. Cest ainsi que le Conseil

88
A cet gard, la circulaire n86-38 du 24 novembre 1986 relative la matrise de lurbanisation autour des sites
industriels hauts risques nonce deux moyens de faire respecter les distances disolement en demandant aux
prfets dinciter les industriels acqurir les terrains autour de leurs installations dangereuses ou de constituer
des servitudes conventionnelles non aedificandi, ces deux moyens supposant le consentement des propritaires
fonciers riverains.
89
Quil sagisse de lacquisition des terrains voisins ou de la constitution de servitudes privs, ces oprations sont
apparues inadaptes, au plan juridique comme conomique. Cela aurait suppos que lautorisation soit dlivre

42
dEtat a considr dans un arrt en date du 24 septembre 199290, qu en labsence de
dispositions lgislatives lhabilitant imposer de telles obligations aux exploitants , le
ministre navait pu lgalement obliger les exploitants dinstallations classes mettre en
uvre, sous leur responsabilit, des distances dloignement. Un arrt plus rcent de la
Cour administrative dappel de Lyon91 est venu confirmer la faveur des juges du fond pour la
jurisprudence UIC. Elle a ainsi jug que les dispositions dun arrt prfectoral fixant une
distance dloignement des constructions sur 650 mtres avaient ncessairement pour
objet :
- soit de crer des servitudes dutilit publique concernant lutilisation du sol, au sens de
larticle 7-1 de la loi du 19 juillet 1976,
- soit dimposer lexploitant de prendre toute mesure utile pour sassurer que,
postrieurement louverture de son tablissement, lurbanisation ventuelle de la zone
concerne respectera les limites et linterdiction fixes par ladministration dans larrt
dautorisation .
Elle a ensuite indiqu que de telles prescriptions ne sauraient trouver leur base lgale dans
les dispositions de larticle de larticle 3 de la loi du 19 juillet 1976. Cette jurisprudence a t
confirme depuis,92 et ladministration ne peut donc imposer lindustriel des restrictions
quant lutilisation des terrains voisins93. La loi prvoit donc lloignement des installations et
non celui des habitations. Cet loignement concerne en outre, la dlivrance de lautorisation
ou le refus dune telle dlivrance, et non la situation juridique des terrains avoisinants
susceptibles dappartenir des tiers.

La mise en chec par le juge de la mise en oeuvre de servitudes conventionnelles afin de


faire respecter par lexploitant les distances dloignement na pas cre une lacune dans le

sous rserve que le ptitionnaire matrise le foncier autour de son installation. De plus, Michel Prieur avait
observ qu on ne voit pas sur quelle base lgale on peut sappuyer pour imposer par voie administrative, une
servitude de droit priv sans aucune garantie pour les propritaires et donc dans des conditions qui contredisent
le rgime des servitudes administratives (Michel PRIEUR, La matrise de lurbanisation autour des
installations industrielles , RJE, 3/1988, p.281) .
90
CE 25 septembre 1992, Union des industries chimiques et autres , req n88.141, 91.714 et 109.888., JCP
ed.G 1992, IV, 2791, Rec. CE 1992, p.347
91
CAA Lyon 13 mai 1997, Ministre de lenvironnement c/GIE Gomthane , req. n94 -1010
92
CE 21 fvrier 1997, Socit de production de gaz liqufi , Rec. T., p.950
93
Cependant, la position du juge nest peut-tre pas si claire quelle y semble au regard dun arrt du 5 avril 2002,
rendu par le Conseil dEtat Syndicat national des activits du dchet, Groupement national des PMEDU
Dchets et environnement, Union nationale des exploitant du dchet n21274. En effet, sur le fondement de
larticle 7 de la loi du 19 juillet 1976, le juge a admis que la ministre de lenvironnement puisse imposer que la
zone exploiter soit plus de 200 mtres des limites de la proprit sauf ce que lexploitant apporte des
garanties quivalentes en terme disolement. Nanmoins, il convient de souligner que larrt ministriel est
intervenu en matire dinstallations de stockage de dchets mnagers alors qu lpoque aucune disposition
lgislative ne permettait linstitution de servitudes dutilit publique au voisinage dun centre de stockage de
dchets (depuis la loi n2002-276 du 27 fvrier 2002 modifiant larticle L.515-12 du code, il est dornavant
possible au prfet dinstituer les servitudes aussi bien sur lemprise du site de stockage que dans une bande de
200 m autour la zone dexploitation).

43
systme juridique de matrise de lurbanisation. En effet, les servitudes non aedificandi de
droit priv sont loin de prsenter la mme prennit que les servitudes administratives
puisquen matire contractuelle, le consentement demeure la loi des parties. La seule
mesure lgale consiste crer une servitude dutilit publique, qui offre de meilleures
garanties.

2. Les servitudes dutilit publique instaurant de vritables primtres


disolement

La servitude dloignement au profit des installations dangereuses, aprs un long processus


dlaboration94, est ne de la loi du 22 juillet 1987 relative lorganisation de la scurit
civile, la protection de la fort contre lincendie et la prvention des risques majeurs, qui a
modifi la loi du 19 juillet 1976 en y insrant les articles 7-1 7-4, codifis aux articles L.518-
8 L.515-11 du Code de lenvironnement.
Il sagit de servitudes administratives affectant lutilisation du sol autour des installations
classes les plus dangereuses95. La restriction essentielle quant leur champ dapplication
venait du fait quelles ne peuvent tre institues quautour des installations classes
nouvelles sur des sites nouveaux. Dsormais, leur champ dapplication est tendu, par la loi
du 30 juillet 2003, aux risques supplmentaires crs par une installation nouvelle sur un site
existant ou par la modification dune installation existante ncessitant la dlivrance dune
nouvelle autorisation. Cette extension est dautant plus essentielle que ces servitudes
constituent lunique base lgale dont dispose le prfet pour imposer autour des installations
risques une matrise de lurbanisation sur des primtres de protection96. Quant aux
risques pris en compte, il sagit de ceux susceptibles de crer par danger dexplosion ou

94
Pour un historique dtaill voir larticle de M. PRIEUR, La matrise de lurbanisation autour des installations
industrielles , RJE, 3/1988, p.281. En effet, ds la prparation de la future loi du 19 juillet 1976, le gouvernement
avait envisag la possibilit de crer un primtre non aedificandi autour des tablissements de premire classe
mais suite de nombreuses modifications, le projet initial a donn lieu larticle L.421-8 examin ci-dessous.
Puis, en 1983, fut cr un groupe de travail auprs de la section patrimoine naturel du Conseil des Ponts et
Chausses, charg dtudier la mise en vigueur de distances dloignement autour dinstallations dangereuses
qui mit au point un avant-projet de loi qui choua. Enfin, un groupe de travail prsid par le conseiller dEtat
Gardent, cr en 1986, fut charg dexaminer les textes en vigueur et de proposer des rformes, privilgiant
lextension du primtre issu de larticle L.421-8 dans les zones couvertes par un POS. Le ministre de
lenvironnement opta en faveur dune nouvelle servitude dutilit publique, et linsra par amendement, au cours
des dbats du Snat sur la loi du 22 juillet 1987.
95
Cest le dcret n99-1220 du 28 dcembre 1999 modifiant la nomenclature des installations classes qui
dtermine la liste des installations susceptibles de donner lieu linstauration de telles servitudes. Ainsi, elles ne
peuvent concerner que des installations classes soumises autorisation et rpertories dans la catgorie S de
la nomenclature annexe au dcret du 20 mai 1953 modifi, ainsi que lensemble des installations dun mme
tablissement relevant dun mme exploitant sur un mme site, ds lors que ltablissement satisfait la
condition figurant en annexe 4 du dcret de 1999.
96
En effet, celui-ci ne peut, sur le fondement de larticle L.512-1 du code de lenvironnement, imposer
lexploitant de veiller la matrise de lurbanisation avoisinante (CAA Lyon, 13 mai 1997, Ministre de
lenvironnement c/GIE Gomthane , n 94LY01010)

44
dmanation des risques importants pour la sant ou la scurit des populations voisines et
pour lenvironnement (article 24-1 du dcret 89-837 du 14 novembre 1989)97.

Linitiative de linstitution de la servitude appartient concurremment au prfet, au maire de la


commune dimplantation et lexploitant. Le prfet tablit un projet aprs avoir pris lavis des
services comptents, qui sera soumis enqute publique. Une fois achev, linspection des
installations classes tablit un rapport soumis au conseil dpartemental dhygine auprs
duquel le maire ou le demandeur peuvent se faire entendre. Le prfet peut ensuite dlimiter
le primtre lintrieur duquel les servitudes sont tablies, sauf en cas davis dfavorable
du conseil municipal, du commissaire-enquteur ou du demandeur de lautorisation98. Le
texte institutif est notifi au maire concern et au demandeur de lautorisation, ainsi quaux
propritaires et aux titulaires de droits rels immobiliers, puis il fait lobjet de mesures de
publicit. Enfin, les servitudes doivent tre annexes au plan local durbanisme dans les
conditions prvues larticle L.126-1 du Code de lurbanisme, sous peine dinopposabilit
des servitudes non publies, aprs expiration du dlai dun an (article L.515-10 du code de
lenvironnement)99.

Larticle L.515-8 du Code de lenvironnement numre les servitudes susceptibles dtre


imposes comme la limitation ou linterdiction dimplanter des constructions ou des ouvrages
et damnager des terrains de camping ou de stationnement de caravanes ainsi que la
subordination des autorisations de construire tendant limiter le danger dexposition aux
explosions ou concernant lisolation des btiments au regard des manations toxiques. Elles
peuvent aussi prvoir la limitation des effectifs employs dans les installations industrielles et
commerciales qui seraient cres ultrieurement. Les servitudes peuvent sappliquer de
faon module dans un mme primtre, en tenant compte de la nature et de lintensit des
risques encourus. Elles nont pas deffet rtroactif et ne peuvent comporter des obligations
de dmolir ou dabandonner les constructions existantes difies en conformit avec les
dispositions lgislatives et rglementaires en vigueur avant linstitution des servitudes100.

97
Larticle 24-3 du mme dcret numre plus prcisment les risques auxquels il doit tre par et les
vnements dont on doit prvenir les effets.
98
Dans ce cas, le primtre est fix par dcret en Conseil dEtat.
99
A cet gard, le Conseil dEtat a considr que lomission dune servitude parmi les annexes a pour seul effet de
la rendre inopposable aux demandeurs dautorisation doccupation du sol, mais elle est sans influence sur la
lgalit de larrt attaqu (portant approbation du PLU). CE, 9 mars 1990, Stockhausen et Trudelle , rec.
tables p.1034
100
Cette impossibilit se justifie en raison du cot trop important que cela reprsenterait pour les collectivits. En
outre, comme le souligne Michel DESPAX, on peut y voir le souci lgitime de ne pas remettre en cause les
droits acquis . (M. DESPAX, Les servitudes autour des installations classes pour la protection de
lenvironnement , Droit et Ville n30, 1990, p.127)

45
Larticle L.515-11 du Code de lenvironnement met la charge de lexploitant lobligation
dindemniser les propritaires des fonds servants, la condition que le prjudice subi par le
propritaire ou les titulaires de droits rels soit direct, matriel et certain101.

Les servitudes de protection examines ci-dessus ont t compltes par les dispositions de
larticle L.515-12 du mme Code, relatives aux terrains pollus et aux sites de stockage de
dchets ou danciennes carrires. Le rgime juridique des servitudes de larticle L.515-12 a
t calqu sur celui des servitudes dloignement. Nanmoins, le dcret du 21 septembre
1977 modifi prcise quelles peuvent tre demandes tout moment par lexploitant, le
maire ou le prfet, ces servitudes ayant vocation tre institues sur des sites existants.

Si les servitudes de larticle L.515-8 nont que depuis peu une influence sur le bti existant,
elles ont permis nanmoins dinstaurer de vritables primtres de protection
inconstructibles autour des installations dangereuses qui se sont cres depuis 1987. Cest
pourquoi lexploitant qui souhaite implanter son installation, dans une zone peu ou pas
urbanise, a tout intrt solliciter la mise en place dune telle garantie de lisolement de
son installation.

B. Les servitudes institues au titre de la lgislation durbanisme

En vertu de plusieurs dispositions du code de lurbanisme et au titre de ses pouvoirs en


matire durbanisme, le reprsentant de lEtat peut tablir des primtres disolement autour
des installations classes risques. Ces instruments tmoignent des hsitations du
lgislateur quant confier des prrogatives trop importantes aux communes ainsi que dune
rticence trop disperser les comptences durbanisme et damnagement. Ceci sest
traduit par la rcupration de sa comptence durbanisme par lEtat quil exerce quand il
estime son action trop limite par son contrle de lgalit en matire de risques
technologiques.
Il sagit des servitudes prvues larticle L.421-8 du code de lurbanisme ainsi que de la
procdure de Projet dintrt Gnral (PIG), vise par les articles L.121-12 et R.121-13 du
mme code.

101
La demande dindemnisation doit tre adresse lexploitant de linstallation dans les trois ans qui suivent la
notification de la dcision institutive de la servitude. A dfaut daccord amiable, lindemnit est fixe par le juge de
lexpropriation.

46
1. Les primtres de protection issus de larticle L.421-8 du code de lurbanisme

Depuis la loi du 31 dcembre 1976102, larticle L.421-8 du code de lurbanisme permet au


prfet de dlimiter par arrt, dans les zones non couvertes par un plan doccupation des
sols ou un plan local durbanisme, un primtre lintrieur duquel toute construction
ncessitant un permis de construire peut tre soumise des rgles particulires rendues
ncessaires par lexistence dinstallations classes . Les dispositions de larticle L.421-8 ne
refltent en rien lambition initiale qui a t lorigine de ces servitudes, puisquen dfinitive,
ce nest pas une zone non aedificandi qui a t institue autour des installations classes
mais un simple primtre facultatif de protection aux effets limits 103. En effet, le
Gouvernement avait envisag dans un des avant-projets de la loi de crer autour des
tablissements de premire classe un primtre de protection sous forme de servitude non
aedificandi, dont lindemnisation aurait t assume par lexploitant104. Ce projet initial a
ensuite subi des modifications substantielles avant dtre introduit dans le code de
lurbanisme.

Il existe donc un zonage facultatif linitiative du prfet, sous la forme dun primtre de
protection comportant certaines servitudes imposes aux immeubles voisins. La nature des
sujtions susceptibles dtre arrtes navait pas t prcise par la loi. Une rponse
ministrielle a indiqu que larticle L.421-8 concernait les rgles relatives lloignement
rciproque des constructions usage dhabitation et des constructions de nature porter
atteinte la salubrit ou la scurit publique 105, sans pour autant mettre fin au dbat
doctrinal quant la possibilit dinterdire des constructions. En vertu de larticle R.421-52 du
code de lurbanisme, larrt prfectoral est pris aprs consultation des services intresss,
avis du conseil municipal et lissue dune enqute publique -de type expropriation- qui peut
tre confondue avec lenqute pralable douverture dinstallations soumises autorisation.

Mais il convient de bien souligner que le champ dapplication de larticle L.421-8 reste
ncessairement restreint puisque les primtres de protection ne peuvent tre mis en

102
Cest la mme loi qui a consolid les droits acquis des exploitants, par larticle L.421-9 du code de lurbanisme.
Cette rforme na pas t remise en cause par la loi puisquon trouve aujourdhui ce principe, dj inscrit dans le
droit positif en 1976, dans larticle L.112-16 du code de la construction : cest la fameuse thorie de la
proccupation fustige juste titre par la doctrine.
103
Michel PRIEUR, Le nouveau rgime des installations classes, continuit ou changement - JCP, 1979, Ed.
G, I, n2928
104
Ce projet qui na pas abouti en 1976 prsente de nombreuses similitudes avec les dispositions introduites par
la loi du 22 juillet 1987 relative aux servitudes dutilit publique.
105
Rponse ministrielle, JOAN Q 20 avril 1998, 2271, BJDU, n3/1998.238

47
uvre, ni dans les zones couvertes par un POS106, ni autour des installations classes
soumises larticle L.515-8 et suivants de la loi. De ce fait, la mise en uvre de ces
servitudes ne peut que savrer limite, dautant plus que par application de larticle L.160-5
du code de lurbanisme, la loi ne prvoit pas que linstitution de ce primtre de protection
donne lieu indemnisation des propritaires concerns107.

2. Le mcanisme des PIG

Le projet dintrt gnral, issu de la loi n83-8 du 7 janvier 1983108, a t conu pour
permettre lEtat de faire prvaloir les intrts nationaux dont il est le garant en contraignant
les communes prendre en compte les intrts collectifs qui dpassent le cadre de leurs
limites territoriales. Le mcanisme du PIG constitue ainsi un contrepoids de la
dcentralisation109. De plus, le PIG fut institu dans lide de donner une arme de dissuasion
lEtat lencontre des communes qui se laisseraient influencer sous certaines pressions
dans un but qui ne serait plus dintrt gnral (sous la pression damnageurs fonciers par
exemple).

Selon larticle R.121-3 du Code de lurbanisme, peut tre constitutif dun PIG, tout projet
douvrage, de travaux ou de protection, prsentant un caractre dutilit publique110 et
destin la ralisation dune opration damnagement ou dquipement, au
fonctionnement dun service public, laccueil des populations dfavorises, la protection
du patrimoine culturel ou naturel, la prvention des risques, la mise en valeur des
ressources naturelles ou lamnagement agricole ou rural .

Sil ne fait aucun doute quun ouvrage de protection est susceptible de constituer un PIG, il
est plus surprenant que puisse constituer un projet ldiction de prescriptions juridiques

106
Le fait quun tel mcanisme ait t rserv aux zones situes en dehors des PLU est trs significatif. Cela
montre que dans lesprit du lgislateur le plan durbanisme est cens rsoudre les problmes de cette nature,
mme si aucune circulaire navait prconis la prise en compte de la localisation des installations dangereuse lors
de llaboration dun POS.
107
Toutefois, les acqureurs postrieurs des terrains doivent tre informs, par une mention dans leur acte de
vente et leur permis de construire, de lexistence des servitudes qui en dcoulent.
108
Loi n83-8 du 7 janvier 1983 relative la rpartition des comptences entre les communes, les dpartements,
les rgions et lEtat, JORF 9 janvier 1983
109
Cette thse a t dveloppe lors du 89me congrs annuel des notaires sur lurbanisme (Notaires de France,
1993).
110
Le juge contrle le respect de cette exigence en faisant application de la technique traditionnelle du bilan
"cot- avantage" ( titre dexemple, voir larrt CAA Paris, 16 mars 2000, n97PA03596, Association Vigilance
Environnement ).

48
tendant limiter les diffrentes occupations des sols autour des sites risques111. Or, le
Conseil dEtat, dans un arrt amplement critiqu par la doctrine, Commune de Soulom ,
na pas hsit reconnatre que constitue un PIG la mesure de protection en elle-mme,
rsultant de linterdiction de construire dans un certain rayon autour dun dpt
dammoniac112. Aprs avoir rappel que le prfet pouvait lgalement, condition quil
prsente un caractre dutilit publique, arrter comme projet dintrt gnral linstitution
dune zone de protection destine prvenir les risques rsultant de la prsence dune
usine , il a apprci le caractre dutilit publique du projet et considr que le projet de
zone de protection dun rayon de 700 mtres autour de la sphre dammoniac liqufi de
1000 tonnes [] prsente un caractre dutilit publique. Considrant que compte tenu de la
gravit des risques entrans par la prsence de cette sphre, ni latteinte que ce projet porte
la proprit prive ou dautre intrts publics, ni ses inconvnients dordre social ne sont
excessifs eu gard lintrt quil prsente . La Haute Assemble a maintenu sa position
jurisprudentielle en considrant, dans un arrt du 1er juillet 1998, comme rgulire la
dfinition dun primtre de protection autour de dpts dhydrocarbures de plus de 100 000
m de capacit113. Le juge semble ainsi mconnatre non seulement le principe selon lequel
une servitude administrative ne peut trouver sa source que dans la loi, mais galement la
nature du mcanisme des PIG qui nest selon lexpression de Frank Moderne quun
vecteur de rgles juridiques 114. Toutefois, bien que cette utilisation du PIG soit
contestable sur le fond du droit, elle permet lEtat de contraindre les communes mettre
en place des primtres de protection, quand celles-ci sy refusent du fait des enjeux
conomiques en cause.

Dun point de vue procdural, le projet doit dabord faire lobjet dune dcision, tenue la
disposition du public115, qui arrte le principe et les conditions de sa ralisation. Une fois les
formalits pralables accomplies, le projet dintrt gnral est dfinitivement arrt par un
nouvel arrt prfectoral en vue de sa traduction dans un document durbanisme local, car il

111
En effet, la circulaire n86-38 du 24 novembre 1986 relative la matrise de lurbanisation autour des sites
industriels hauts risques prcise que pour quune zone de prvention des risques puisse tre qualifie de PIG,
cela ncessite llaboration dun document dcrivant le projet de matrise de lurbanisation, () prsentant de
manire globale lensemble des actions en matire de sret qui sont menes sur le site (), le projet de
matrise des sols nen constituant quun aspect . Le projet consiste donc dfinir un contenu dactions
entreprendre et dengager ces ralisations pour lavenir, en chappant ainsi une servitude pure et simple.
112
CE 3 fvrier 1992, Commune de Soulom , Rec. p.52, RJE 3-1992, p.389, note R. LAFORE, LPA, 1992,
n82, note P. HOCREITERE
113
CE, 1er juillet 1998, SCI Simian et Association pour la sauvegarde des Pugetois , req. n155864
114
F. MODERNE, Les PIG dans le droit de lurbanisme , CJEG, aot-septembre 1986, p.301
115
Cependant, la Cour administrative dappel de Bordeaux a jug que la mconnaissance de lobligation de mise
disposition du public navait pas eu pour effet dentacher dillgalit larrt prfectoral instituant le PIG, ce qui
va lencontre du souci actuel dune plus vaste information du public. (CAA Bordeaux, 12 avril 2001,
n97BX30216, Groupement de dfense de la population de la Californie )

49
nest directement opposable aux tiers que par la mdiation dun document local durbanisme
rvis. Dans le cas o le PIG est prexistant au PLU, le prfet doit le porter la
connaissance du maire (article R.121-1 du code de lurbanisme)116. A linverse, dans le cas
dun PLU dj en vigueur, le document durbanisme doit tre rvis, ou modifi, pour
prendre en compte la nouvelle situation ainsi cre117.
Enfin, il faut rappeler que les servitudes nes dun projet dintrt gnral nouvrent pas droit
indemnit, conformment au principe gnral pos par larticle L.160-5 du Code de
lurbanisme118, disposition qui na cess de soulever des controverses119.

Paragraphe 2. Les possibilits dintervention des collectivits locales

Les collectivits locales interviennent dsormais, depuis la loi de dcentralisation n83-8 du


7 janvier 1983, de manire indite, dans un domaine jusque l rserv lEtat, assumant
son rle de prvention des risques. De fait, elles ont dsormais les moyens de susciter des
rgulations efficaces.

En effet, elles peuvent tout dabord intervenir par lintermdiaire des documents durbanisme
lors de la fixation des rgles de planification de lespace urbain. Cest ainsi que depuis 1987,
les schmas de cohrence territoriale120 doivent prendre en considration, au niveau supra
communal, les risques technologiques (article L. 121-1 du code de lurbanisme), fournissant
ainsi loccasion aux communes dintgrer sur un plan densemble les prvisions quimposent
limplantation dinstallations dangereuses, avec lesquelles devront tre compatibles les
dispositions du PLU. Toutefois, eu gard lobjet des SCOT121, ils ne feront pas lobjet de
dveloppements ultrieurs, leur impact sur la matrise de lurbanisation aux abords des
installations risques restant limit. De faon plus dterminante, les communes sont

116
En cas de carence de la commune, le prfet doit, soit saisir le juge par la voie du dfr, soit procder lui-
mme la mise en compatibilit du PLU avec le PIG.
117
En application de larticle L.123-14 du code de lurbanisme, linformation dlivre par le prfet fait courir le
dlai dun mois lissue duquel la commune fait savoir si elle entend oprer la modification ou la rvision. Si les
documents durbanisme ne permettent pas la mise en uvre du PIG, le prfet peut mettre en demeure la
commune de modifier ou de rviser son PLU. En cas de refus de la commune, le prfet se substitue aux autorits
locales en approuvant le plan aprs avis du conseil municipal et enqute publique afin de rendre compatible le
PIG et le document durbanisme.
118
On indiquera que lindemnisation rsultant des dispositions de larticle L.160-5 nest pas totalement exclue en
matire de PIG (CAA Bordeaux, 8 avril 1993, n92BX00296, Commune de Saint-Gaudens )
119
J.Y. CHEROT Faut-il indemniser les servitudes denvironnement ? , Centre international sur les problmes
de lenvironnement, Paris 1992
120
La loi Solidarit et renouvellement urbain n2000-1208 du 13 dcembre 2000 a remplac les anciens schmas
directeurs par les schmas de cohrence territoriale. Il sagissait de crer une vritable planification stratgique et
non plus de se contenter dune simple juxtaposition de politiques communales.
121
Ils tendent en effet pour lessentiel fixer les orientations fondamentales de lorganisation de lespace en
termes dobjectifs, sans pour entrer dans les dtails de laffectation des sols.

50
comptentes pour dfinir elles-mmes, travers ladoption dun plan local durbanisme, les
modalits doccupation et dutilisation des sols sur leur territoire. Ainsi, la prise en compte
des risques technologiques sexerce en premier lieu aux stades de ladoption puis de la
rvision du PLU.

De surcrot, les communes peuvent galement intervenir en matire de risques


technologiques au stade de la dlivrance des autorisations doccupation du sol .

A. Le rle fondamental de la planification urbaine dans la gestion des risques


industriels

En tant quinstrument de synthse de lutilisation des sols, issu de la loi n2000-1208 du 13


dcembre 2000, le rle du plan local durbanisme ne se limite pas fixer les rgles du droit
commun de lutilisation des sols. Il doit tre galement conu comme le rceptacle au sein
duquel doit tre pris en compte lensemble des politiques publiques susceptibles daffecter
lutilisation de lespace communal, et en particulier, les risques industriels ou naturels 122. A
cet gard, les changements intervenus lors de la loi "Urbanisme et Habitat"123 nont pas
diminu le rle du PLU en matire de matrise des risques, qui reste un instrument
dterminant au service des collectivits, voire renforc, charg de mettre en uvre un
quilibre global entre les proccupations damnagement et denvironnement.

1. Le PLU : un instrument vocation de synthse de loccupation des sols

De faon globale, la loi SRU devrait dabord fournir aux communes loccasion de sinterroger
sur la gestion de lurbanisation autour des sites sensibles dans le temps124. En effet, si le
POS avait t conu comme un instrument de planification rglementaire destin matriser
lextension urbaine, le lgislateur a souhait faire du PLU un outil permettant de mettre en
mouvement une vritable politique urbaine, tourne vers lorganisation et le traitement des
tissus urbains existants. Afin de parvenir cet objectif, la loi SRU contraint les communes
faire figurer dans leur PLU un projet damnagement et de dveloppement durable
(PADD)125. Il constitue un document de synthse, dans lequel est exprim le projet de la

122
Jean Pierre BOIVIN, Matrise de lurbanisation autour des sites risques : bilan et perspectives ouvertes
par les futurs PPRT , BDEI- n spcial /2002, p.34
123
Loi UH n2003-590 du 2 juillet 2003, JORF 3 juillet 2003
124
Les PLU succdent en effet aux plans doccupation des sols (POS), et doivent, comme leurs prdcesseurs
dicter des rgles doccupation du sol, mais ils doivent aller plus loin dans le sens du renouvellement urbain en
dfinissant un projet damnagement urbain qui couvre lintgralit du territoire communal.
125
Voir larticle L.123-1 alina 2 et larticle R.123-3 du code de lurbanisme: Le projet damnagement et de
dveloppement durable dfinit, dans le respect des principes et des objectifs dfinis aux articles L.110 et L.121-1,

51
commune, mais il peut galement contenir des mesures et actions concrtes entreprendre
dans le futur. Les rdacteurs du PADD auront ainsi la possibilit, au lieu de se limiter au
simple expos des considrations urbanistiques, de procder une analyse cible des
impacts sociaux, conomiques et environnementaux induits par les installations classes, en
mettant ainsi en balance les risques de nuisances que ces dernires risquent dengendrer
par rapport aux avantages quelles gnrent pour la collectivit. Mme si cet outil a vu sa
porte limite par la loi UH, il nen joue pas moins un rle dterminant126.

Par ailleurs, si les plans durbanisme locaux ou les plans doccupation des sols sont tablis
linitiative et sous la responsabilit des communes, celles-ci ne disposent pas dune totale
libert pour en fixer le contenu car elles doivent respecter un certain nombre de rgles de
fond dfinies au niveau national, parmi lesquelles les principes gnraux du droit de
lurbanisme qui figurent aux articles L.110 et surtout L.121-1 du code de lurbanisme. Les
communes ne peuvent omettre de prendre en compte les proccupations, qui apparaissent
essentielles au niveau de lEtat. Ces contraintes existaient sous lempire du rgime antrieur
la loi SRU et ont t maintenues par le lgislateur.

En premier lieu, larticle L.110 du code de lurbanisme fait obligation aux collectivits
publiques dassurer la protection des milieux naturels et des paysages ainsi que la scurit
et la salubrit publiques 127. Malgr des hsitations de la part de ladministration et de
nombreuses divergences de la doctrine, cette rgle est une vritable obligation de fond. Le
Conseil dEtat a tranch le dbat en jugeant que le zonage du plan doccupation des sols
devait respecter les intrts viss larticle L.110 du Code de lurbanisme, et ce, sous le
contrle de lerreur manifeste dapprciation ventuellement exerc par le juge128. Cette
jurisprudence a t confirme depuis129, mais il convient de souligner que la Haute
Assemble considre que cet article nonce des objectifs qui ne sont pas opposables aux
demandes de permis de construire130. Larticle L.110 du code de lurbanisme constitue ainsi

les orientations durbanisme et damnagement retenues par la commune, notamment en vue de favoriser le
renouvellement urbain et de prserver la qualit architecturale de lenvironnement .
126
Si la loi SRU avait prvu que le PADD serait directement opposable aux autorisations durbanisme, la loi UH,
suite aux contestations des lus, en fait un document simple qui a pour simple fonction de prsenter le projet
communal, mme si les parties du PLU ayant valeur juridique doivent tre cohrentes avec lui.
127
La rfrence la scurit et la salubrit publique a t insre dans ce texte par la loi du 22 juillet 1987
prcite.
128
CE 21 octobre 1994, Commune de Bennwihr , Rec. tables p. 1245, RDP 1996, p.284. Le Conseil dEtat
avait considr quune commune commet une erreur manifeste dapprciation en crant une zone vocation
industrielle en bordure dun site class constituant un parc paysager attirant de nombreux visiteurs.
129
Il a t jug que cet article simpose lors de llaboration des documents durbanisme par le Conseil dEtat
propos dune zone de premption cre par le dpartement dans un arrt CE 3 juillet 1998, Prfet du
dpartement des Yvelines
130
CE 17 mars 1993, n133 648, Mme Meunier et autres

52
un instrument qui peut servir prvenir des situations conflictuelles lies la coexistence
des installations industrielles avec les zones dhabitat.

En second lieu, lobligation de prendre en compte les risques technologiques a t


formalise par la loi n 87-565 du 22 juillet 1987. Cest ainsi que larticle L.121-1 du code de
lurbanisme (ancien article L.121-10 du code de lurbanisme) prvoit que les SCOT, les PLU
et les cartes communales dterminent les conditions permettant dassurer la prvention
des risques naturels prvisibles, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances
de toute nature 131. A dfaut, ces documents pourraient tre annuls par le juge
administratif pour erreur manifeste dapprciation, ou conduire lannulation des
autorisations durbanisme dlivres sur le fondement de cet article par voie dexception
dillgalit. Ce dernier exerce un contrle sur la compatibilit des documents durbanisme
avec les dispositions de larticle L.121-1132, ce qui confre la collectivit un large pouvoir
dapprciation. Cet article permet donc de sassurer que la commune prend bien en compte
les risques technologiques en conciliant de manire satisfaisante lactivit industrielle avec
son environnement immdiat. Malgr tout, il convient de ne pas surestimer sa porte car il
est de la nature mme du droit de lurbanisme de concilier des intrts divergents, et ce
parfois au dtriment de la scurisation des primtres aux abords des installations
classes133.

2. Les modalits pratiques de la gestion des risques technologiques par le PLU :


le porter connaissance et la mise en place dun zonage

Les rdacteurs du PLU doivent tout dabord tre mis mme de connatre prcisment les
risques lis la prsence dinstallations risques afin de pouvoir ensuite dterminer certains
secteurs o lurbanisation sera soumise certaines prescriptions, voire interdite. Pour ce
faire, larticle L.121-2 du code de lurbanisme prvoit que le prfet porte la connaissance
des communes toutes les informations et documents ncessaires llaboration du PLU134.
De mme, aux termes de larticle R.121-2 du code de lurbanisme, le prfet communique au
maire ou au prsident de ltablissement public tout lment nouveau. Les lments

131
Sagissant des risques technologiques, la formule utilise permet de viser aussi bien les installations nouvelles
que celles prexistantes.
132
CE 10 fvrier 1997 Association pour la dfense des sites de Thoule , Rec. p.35, BJDU, n1-1997, p.19. ;
Voir galement larrt CE 21 octobre 1994, Commune de Bennwihr , op. cit. p.52
133
Cest ainsi que Franois BOUYSSOU souligne que le caractre antinomique des diffrents paramtres du
droit de lurbanisme conduit, dans certains cas, des arbitrages, susceptibles de permettre un rapprochement
excessif, du point de vue du principe de prcaution, entre lhabitat futur et les installations classes
prexistantes . F. BOUYSSOU Matrise de lurbanisation et risques technologiques majeurs , BDEI, n6/96,
p.34 et 37
134
La liste nest pas limitative et la communication dinformations non prvues ne semble pas pouvoir entacher la
procdure dun vice conduisant son annulation.

53
ncessaires seront transmis au fur et mesure quil en sera pris connaissance par le prfet,
tout au long de la procdure. Enfin, lalina 4 de larticle L.121-2 du code de lurbanisme
prvoit que le prfet fournit les tudes techniques dont dispose lEtat en matire de
prvention des risques et de protection de lenvironnement135, comme le rappelle la circulaire
du 4 octobre 2001, et met en demeure les collectivits locales de les prendre en compte
dans les meilleurs dlais dans leurs documents durbanisme136.
On peut souligner cet gard quil est possible dengager la responsabilit de lEtat si le
prfet commet des fautes dans sa mission de porter la connaissance des personnes
publiques prenant linitiative dun document durbanisme, des prescriptions, servitudes,
dispositions, documents et informations utiles son laboration137.
Le porter connaissance a par consquent une importance capitale dans la mesure o son
contenu dpend en grande partie de la prise en compte des risques technologiques par les
documents durbanisme, comme en tmoigne les prcisions fournies par deux circulaires
relatives aux risques technologiques majeurs138.

Une fois le porter connaissance ralis, les rdacteurs du PLU doivent prendre en compte
les risques technologiques travers llaboration du zonage, que ce soit pour interdire
laffectation de certains espaces des installations classes ou pour limiter lurbanisation
aux abords des installations risques.

A cet gard, la loi relative la solidarit et au renouvellement urbains du 13 dcembre 2000


a sensiblement modifi les rgles de zonage concernant les installations risques. Cest

135
Ainsi en matire de risques technologiques, le prfet doit porter plus particulirement la connaissance des
communes les tudes de dangers qui lui ont t communiques en raison de sa comptence en matire de
police des installations classes.
136
Circulaire UHC/DU n2001-67 du 4 octobre 2001, relative la prise en compte des risques technologiques lors
de la dlivrance du permis de construire BO Equip., 10 nov. 2001, n20
137
Cette responsabilit a t reconnue par le Conseil dEtat, mais ne peut tre engage que sur le terrain de la
faute lourde (CE, 21 juin 2000, Ministre de lquipement c/Commune de Roquebrune-Cap-Martin , RDP n4-
2000 p.1257, concl. M. Touvet).
De mme, la circulaire du 24 janvier 1992 avait dj enjoint aux prfets de faire preuve de vigilance en prcisant
que les maires concerns nont pas toujours reu de lEtat une information explicite sur les risques prendre en
compte dans leurs documents durbanisme. Cette situation () serait de nature engager la responsabilit de
lEtat en cas daccident ayant des consquences graves lextrieur des sites industriels .
De plus, quand la commune voit sa responsabilit engage, elle peut appeler lEtat en garantie, ds lors que
celui-ci, responsable de la police des installations classes, faillit son obligation de conseil en ne lui dlivrant
pas les informations de nature lui permettre dapprcier les risques lorsquelle dlivre un permis de construire
ou dlimite dans son POS des zones constructibles. (CAA Paris, 27 avril 1999, Commune de St Chron , req
n96PA01320)
138
La circulaire DPPR/SEI/AG.SD du 24 juin 1992 relative la matrise de lurbanisation autour des installations
industrielles hauts risques enjoint aux prfets dinformer les maires concerns par crit de la nature des
dangers, de ltendue des primtres disolement proposs, ainsi que des mesures minimales relatives
loccupation des sols, quil conviendrait dintgrer dans les documents durbanisme .
Quant la circulaire du 4 octobre 2001 relative la prise en compte des risques technologiques lors de la
dlivrance des permis de construire, elle enjoint aux prfets de porter la connaissance des autorits locales,
ds quelles sont disponibles, les informations ncessaires pour leur permettre de prendre en compte, dans leurs
documents durbanisme, les risques technologiques graves.

54
ainsi que larticle L.123-1-1 prvoyait que les plans doccupation des sols fixent () les
rgles gnrales de lutilisation des sols qui peuvent notamment comporter linterdiction de
construire. Les plans doccupation des sols doivent, cette fin, () dlimiter des zones
urbaines ou urbaniser en prenant notamment en compte () lexistence de risques
naturels prvisibles et de risques technologiques () . Si ces dispositions ont t
supprimes loccasion la rcriture de larticle L.123-1, il semble que des secteurs
spcifiques pourront figurer, en tant que tels, dans les documents graphiques du PLU.
Dsormais, aux termes de larticle R.123-11 b) du Code de lurbanisme, les documents
graphiques doivent dlimiter des secteurs, o les ncessits de la protection contre les
nuisances ou lexistence de risques technologiques justifient que soient interdites ou
soumises des conditions spciales les constructions et installations de toute nature. Selon
P. Baffert, ces secteurs font dsormais partie dun graphisme particulier, indpendants du
zonage , comme les espaces boiss classs et les emplacements rservs.

Auparavant, ces risques taient pris en compte travers deux mcanismes. Tout dabord,
dans le cadre du zonage, en vertu de larticle R.123-18-I-1 d), les documents graphiques
devaient faire apparatre les zones, dites zones ND, protger en raison () de
lexistence de risques ou de nuisances , et sous le contrle minimum du juge
administratif139. En second lieu, larticle R.123-18-II-1 du Code de lurbanisme disposait que
les documents graphiques pouvaient faire apparatre toute partie de zone o les
ncessits du fonctionnement des services publics, de lhygine, de la protection contre les
nuisances () ou lexistence de risques technologiques justifient que soient interdites ou
soumises des conditions spciales les constructions et installations de toute nature . Sur
le fondement de cette disposition, le tribunal administratif dOrlans avait jug quun plan
doccupation des sols avait pu lgalement instituer autour dune usine Primagaz un primtre
disolement dans lequel les constructions seraient soumises des conditions particulires140.
Les rdacteurs de larticle R.123-11 b) ont prfr reprendre la seconde approche de larticle
R.123-18-II-1 du Code de lurbanisme dans la mesure o le nouvel article R.123-8 a
supprim les anciennes zones ND cres en raison des nuisances induites par la proximit
dinstallations classes.

Les rglements des secteurs prvus par larticle R 123-11 prcit permettent de mettre en
oeuvre un certain nombre de moyens, pouvant tre utiliss, le cas chant, de faon

139
Au regard de ces dispositions et du contrle exerc par le juge, Paul GARDENT avait considr que lautorit
comptente pour approuver le POS disposait ainsi des moyens juridiques ncessaires pour interdire ou limiter la
construction au voisinage dune installation classe. (P. GARDENT, Rapport au ministre de lEquipement, du
Logement, de lAmnagement du territoire et au ministre dlgu charg de lEnvironnement sur les problmes
de lurbanisation autour des tablissements industriels dangereux, 1987)
140
TA Orlans 17 mai 1994, n 92-2230, M. Ren Paris

55
simultane. Ainsi, peut tre interdite toute construction autour des installations risques ou
encore tre rglementes les constructions selon leur nature ainsi que les activits quelles
abritent. Les autorisations individuelles de construire peuvent tre soumises des
prescriptions techniques ou urbanistiques particulires. Une grande latitude daction est ainsi
ouverte aux auteurs des plans locaux durbanisme, de mme quune certaine facilit
dadaptation aux donnes locales, faisant de ces nouveaux secteurs un instrument pertinent
pour la prise en compte des risques lors de la rdaction du PLU.

Le plan local durbanisme apparat finalement comme linstrument de base pour la politique
de matrise des risques au plan local, mene par les autorits dcentralises, utilement
complt par le contrle ralis lors de la dlivrance des autorisations doccupation des sols.

B. Le contrle lors de la dlivrance des autorisations doccupation du sol

Si les communes sont comptentes pour prendre en compte les risques technologiques et
les nuisances au stade de ladoption et de la rvision du PLU, elles disposent toutefois dun
second instrument de matrise de lurbanisation. Il sagit de la possibilit de refuser le permis
de construire ou de lassortir de prescriptions spciales en cas de risques encourus pour le
voisinage. En effet, lautorit comptente doit sassurer de la conformit de lautorisation de
construire avec les normes suprieures, et plus particulirement avec larticle R.111-2 du
code de lurbanisme, disposition la plus adapte et la plus utilise en matire de risques aux
abords des installations classes.

1. Le contrle ralis par lautorit comptente sur divers fondements juridiques

Selon la dfinition de H. Jacquot et F.Priet141, le permis de construire est lautorisation


donne par une autorit administrative ddifier une construction nouvelle ou de modifier une
construction existante pralablement lexcution des travaux. Il est dlivr au regard des
rgles gnrales dutilisation des sols, quil sagisse des rgles durbanisme, des plans
durbanisme ou des rgles drivant des oprations damnagement. Cest ainsi quaux
termes de larticle L.421-3 du code de lurbanisme, le permis de construire ne peut tre
dlivr () que si les constructions projetes sont conformes aux dispositions lgislatives
et rglementaires concernant limplantation des constructions, leur destination, leur nature,
leur architecture, leurs dimensions, leur assainissement, et lamnagement de leurs abords

141
Henri JACQUOT et Franois PRIET, Droit de lurbanisme, Dalloz 4me dition, 2001

56
et si le demandeur sengage respecter les rgles gnrales de construction prises en
application du chapitre Ier du livre Ier du Code de la construction et de lhabitation .

Parmi ces normes, lgard desquelles le permis de construire est tenu par un rapport de
conformit, figurent les rgles gnrales durbanisme qui conditionnent sa dlivrance. Cest
ainsi quen matire dinstallations risques, le permis de construire sanctionnera le respect
des impratifs de salubrit et de scurit publique (article R.111-2 du code de lurbanisme
qui fait lobjet de dveloppements ultrieurs). Le permis peut tre galement refus ou
assorti de prescriptions spciales dans le cas o sa dlivrance risque de porter atteinte aux
lieux avoisinants, aux sites et aux paysages naturels (article R.111-21 du code de
lurbanisme) ou plus gnralement si elle peut avoir des consquences dommageables pour
lenvironnement (article R.111-14-2 du code de lurbanisme).

Par ailleurs, dans la commune o un PLU est applicable, il simpose obligatoirement aux
autorits qui dlivrent le permis de construire : ce dernier doit donc tre refus par lautorit
comptente ou annul par le juge ds lors quil est dlivr en violation du PLU. En effet,
comme on la vu, le PLU permet dimposer certaines contraintes relatives limplantation
dICPE ou des constructions dans les secteurs exposs des risques, dont les autorits
comptentes doivent tenir compte lors de la dlivrance dune autorisation de construire ou de
lotir. De mme, il est ncessaire de tenir compte des incompatibilits de certaines activits
industrielles avec certaines zones de la commune comme les zones naturelles. Cest ainsi
que, conduite apprcier les nuisances de linstallation pour vrifier si elle tait compatible
avec le PLU, la Haute Assemble a considr : quil ressort des pices du dossier que les
constructions autorises qui doivent notamment permettre de quintupler la capacit de
production daliments pour le btail, sont de nature porter atteinte au caractre de la zone
UA, tel que celui-ci est dfini par le rglement du plan doccupation du sol, prsentent des
risques dincendie et dexplosion et comportent des nuisances consistant plus
particulirement en mission de bruits et de poussires (); quainsi en accordant le permis
sollicit, le maire de Valdahon a mconnu les dispositions prcites de larticle UA 1 du
rglement du plan doccupation des sols 142.

2. Un outil dintervention efficace en matire de risques technologiques : larticle


R.111-2 du code de lurbanisme

Le permis de construire peut tre refus ou ntre accord que sous rserve de prescriptions
spciales par lautorit comptente en vertu de larticle R.111-2 du code de lurbanisme, ds

142
CE 26 octobre 1994, Commune de Valdahon c/APQVRE Valdahon , RJE 2/1995 p. 347

57
lors que les constructions sont de nature porter atteinte la scurit et la salubrit
publique. Les autorits comptentes, quil sagisse de la commune ou de la prfecture en
labsence de document local durbanisme, peuvent donc opposer un refus la dlivrance de
lautorisation de construire une installation classe sur ce fondement.
Dans son application, comme les autres dispositions permissives du Rglement national
durbanisme, larticle R.111-2 est contrl de manire asymtrique par le juge. Ainsi, ds lors
que le permis de construire a t refus, le juge effectue un contrle maximum, alors que
dans lhypothse o le permis de construire est accord, le juge se limite un contrle
restreint qui porte pour lessentiel sur lerreur manifeste dapprciation.
Cependant, ce contrle minimum du juge tend tre plus strict au fil du temps, comme le
relve M. Boivin143 puisquil nhsite plus annuler des autorisations de construire dlivres
conformment un PLU en vigueur, au titre de larticle R.111-2. Cest ainsi que le permis de
construire une installation classe a t annul par le juge de nombreuses reprises sur ce
fondement. A titre dexemple, on peut retenir lannulation du permis de construire accord
pour une centrale bton situe proximit immdiate dune maison dhabitation ,dans la
mesure o la centrale tait la source de nombreuses et importantes nuisances, de
poussires, de trafic et de rejets deau pollue144.

Larticle R.111-2 peut tre oppos non seulement la demande de permis de construire
ncessaire linstallation classe, mais galement celle dhabitations voisines, exposes
aux nuisances ou aux risques de linstallation. En effet, cet article a connu une extension
jurisprudentielle discute145. Prcisment, la Haute Assemble avait considr, lors du
clbre arrt Peyrusque 146 qu il ressort, des pices du dossier quen accordant, par
larrt attaqu, lautorisation de crer un lotissement usage dhabitation sur un terrain
situ proximit immdiate dune porcherie, le prfet a, en ce qui concerne la salubrit du
lotissement, commis une erreur manifeste dapprciation , ce quelle a, depuis lors,
constamment raffirme147. Le principe de la rciprocit en matire de distance minimum de
construction par rapport une installation dangereuse ou polluante figure dsormais

143
JP. BOIVIN, Les installations classes, Ed. Le Moniteur, dition 2003, p124
144
CE 29 dcembre 1997 M.Gimbert , n 90 033 ; CE 3 juillet 1981, n9 374, Socit Sordi et fils
145
AJDA 1981, 108, note F.BOUYSSOU ; RJE 3/1988, p.281, note M. PRIEUR ; LPA 25 mars 1991, n36, p.13,
note de Patrick JANIN ; si F.BOUYSSOU a pu considrer que le droit de lurbanisme est plus protecteur que le
droit de lenvironnement lui-mme en la matire, M.PRIEUR a considr quune telle jurisprudence, adopte
contrairement aux conclusions du commissaire du Gouvernement LATEBOULLE, tait discutable. Contraire la
lettre de larticle R.111-2, elle prouve limpuissance gnrale viter la cration dinstallations nouvelles prs
dactivits polluantes. De plus, cette jurisprudence peut tre interprte comme la reconnaissance du droit
polluer en consacrant lantriorit des exploitants sur le site, comparable, dans son esprit, celle institue par
larticle L.122-16 du code de lhabitation et de la construction.
146
CE 21 mars 1980, Peyrusque , AJDA 20 fvrier 1981 p.109, note BOUYSSOU
147
CE 19 novembre1999, Commune de Port La Nouvelle c/ M.Moulin , BJDU 6/1999, p.436, concl. D.
CHAUVAUX

58
expressment larticle R.111-2, tel quil a t modifi par le dcret du 12 octobre 1998.
Dans ce cas, lintrt agir de lexploitant pour demander lannulation des permis de
construire des maisons voisines est reconnu par le Conseil dEtat, dautant plus que
lexploitant ne saurait utilement prtendre quil naurait pas supporter les consquences
nes de la prsence ( proximit) de son installation, dimmeubles dhabitation construits
aprs quil ait t autoris exploiter celle-ci 148 .
A titre dillustration, en application de larticle R.111-2, le juge a annul un permis de
construire un btiment usage dentrept et de bureaux en raison de la prsence, une
trentaine de mtres, dun silo de stockage de crales dune capacit de 20 000 tonnes,
prsentant, en raison de ses dimensions et de sa conception, des risques dincendie et
dexplosion de nature porter atteinte la scurit publique149. Le Conseil dEtat a
galement considr quun permis de construire un restaurant devait tre annul pour erreur
manifeste dapprciation en raison de sa proximit par rapport la raffinerie de Feyzin qui
lexposait des risques mortels ou irrversibles en cas de rejet accidentel de gaz ou
dexplosion, sans que soit dterminante la circonstance que des constructions antrieures
existent proximit de la raffinerie. De plus, la faible probabilit des risques ne dispensait
pas lautorit administrative den tenir compte150.

Cependant, larticle R.111-2 ne doit pas tre utilis pour faire lconomie de mesures de
scurit qui auraient d tre institues par le PLU, quand la construction projete porte sur
un terrain dassiette qui se situe, dores et dj, au cur du tissu urbain. En effet, alors que
la prvention du risque relevait dun renforcement des mesures du POS , le maire ne
commet pas une erreur manifeste dapprciation en dlivrant le permis de construire dun
htel, une distance denviron 500 mtres dun tablissement industriel exploitant un centre
de conditionnement de gaz de ptrole liqufi, ds lors que limmeuble envisag se situe en
plein centre dune agglomration existante151. De plus, selon une orientation jurisprudentielle
bien tablie, le juge refuse de faire une application systmatique du principe de prcaution,
cest--dire que ladministration, ou le juge, soit guid dans sa prise de dcision, par la
recherche dans tous les cas de labsence de risques152.

148
CE 27 novembre 1985, Socit Provence Enrobs , n48 883
149
CE 16 octobre 1992, n86 494, Commune de Beaumont de Lomagne c/ SCI de la Lomagne et autres ,
Rec. CE, tables, p. 1391 ; Dr. Adm 1992, 501
150
CE 20 mai 1994, Prfet du Rhne et de la rgion Rhne-Alpes , BJDU n 5/94 p42, LPA 25 mars 1991,
n36, p.13, note de Patrick JANIN
151
CE 29 juillet 1994, Prfet de la Seine Maritime , n115 625
152
Voir les dcisions CE 20 mars 2000, Socit Carrefour France , RJE 1/2001 p.133, BJDU 3/2000 p.165,
concl. MARTIN-LAPARADE, sagissant de limplantation dune station-service proximit dune zone
rsidentielle ; CE section 22 fvrier 2002, Socit des Ptroles Shell sagissant dinstallations de stockage de
carburants ; et plus rcemment CE 9 juillet 2003 Socit Energie Grand Littoral SNC , BJDU 2/2004, p.99

59
Larticle R.111-2 du code de lurbanisme est, par consquent, au regard de lutilisation que la
commune peut en faire, lors de la dlivrance des autorisations doccupation du sol, un
vritable outil de matrise de lurbanisation autour des sites sensibles. Ce rle a t confirm
par la circulaire du 4 octobre 2001153. Cependant, son utilisation ne permet pas la mise en
place dun vritable glacis de protection autour des industries risques dans la mesure o il
permet des interventions qui reposent essentiellement sur lapprciation du maire, sous le
contrle du juge. Un tel instrument cantonn dans des actions ponctuelles ne peut donc
servir la mise en place dune politique publique claire, lisible et prenne de la matrise de
lurbanisation. Ce rle incombe donc davantage au PLU en raison de sa nature de document
de planification urbaine.

Au final, on est en droit de se demander comment, avec un systme juridique prventif aussi
labor et diversifi, lurbanisation a pu se dvelopper dans des zones exposes aux risques
non seulement une poque o ces rgles nexistaient pas, mais galement
postrieurement leur diction. Cest ce que nous allons tenter de comprendre dans les
dveloppements qui vont suivre.

SECTION 2. Des pratiques inadaptes aux enjeux

Les instruments actuels sont relativement nombreux mais ils prsentent, de faon
paradoxale, la particularit de navoir eu que des effets qui se sont avrs pour le moins
limits. Chacun sait que les techniques utilisables nont pas russi limiter les nuisances et
viter que les permis de construire ne soient dlivrs proximit des installations
polluantes. On ne peut donc que stonner dun tel dcalage entre cet arsenal juridique et les
situations de fait releves unanimement considres comme non satisfaisantes. De
nombreuses circulaires et rapports sont venus souligner lampleur du problme en
sefforant dy porter remde154. De mme, un rcent rapport relve quenviron 600

153
Circulaire UHC/DU n2001-67 relative la prise en compte des risques technologiques lors de la dlivrance
du permis de construire, BOMELT, 2001, n20. La circulaire prvoit que lorsque les tudes de danger existent
pour les installations de type Seveso, les prfets doivent rappeler aux maires leur obligation de refuser, sur le
fondement de larticle R.111-2 du code de lurbanisme, les permis de construire des btiments soumis des
risques technologiques graves. Dans le cas o des autorisations seraient nanmoins dlivres, la circulaire
prcise que les prfets devront fermement exercer le contrle de lgalit en demandant au tribunal administratif
de suspendre en urgence la dcision. Si les tudes nont pas encore t ralises, il nest pas ncessaire
dattendre leur achvement pour refuser, sur le fondement de larticle R.111-2, les autorisations de construire
dans les secteurs o le danger est avr, selon les lments disponibles. Ces mmes dispositions doivent tre
prises en compte lorsque les permis sont dlivrs au nom de lEtat.
154
Circulaire n86-38 du 24 novembre 1986 relative la matrise de lurbanisation autour des sites industriels
hauts risques op. cit. p.42

60
tablissements dangereux sont situs en zone urbaine et que de ce fait, prs dun million de
franais seraient exposs des risques technologiques155.

Nous allons donc tenter dexpliquer quelles sont les origines de linapplication des
instruments mis en place par le lgislateur. On peut constater que les rsultats
insatisfaisants de ces instruments ne rsultent pas de leur seule insuffisance, de nombreux
commentateurs ayant prcis juste titre quils couvrent de nombreuses situations et quil
nest pas forcment ncessaire de crer de nouvelles dispositions. Outre la ncessit de les
amliorer, une partie des obstacles lapplication effective des outils juridiques de matrise
de lurbanisation est inhrente la nature mme de la politique de matrise de lurbanisation.
En effet, la mauvaise articulation des comptences entre acteurs, les conflits de logique
entre lgislations et dintrts, arbitrs par les autorits publiques, ont constitu autant de
freins une efficace matrise de lurbanisation que les limites propres la rgle de droit.
Nous pourrons donc envisager successivement linadaptation des instruments juridiques de
matrise de lurbanisation et les limites de la rgle de droit face aux difficults inhrentes la
politique de matrise de lurbanisation.

Paragraphe 1. Des outils inadapts la ralit foncire

On a pu observer une relle absence de volont politique dappliquer cette rglementation


diffuse et cartele entre le droit de lurbanisme et celui des installations classes. Cela
sexplique en partie par le manque de ralisme de ces dispositions lorsquelles sont
confrontes la pratique. En effet, il convient de souligner non seulement la porte toute
relative des outils mis disposition des autorits publiques mais galement les incohrences
dcoulant de lindemnisation des servitudes foncires.

A. La porte relative des instruments juridiques de matrise de lurbanisation

Ds lors quil existe des instruments juridiques ayant vocation empcher lurbanisation
proximit des installations risques, comment expliquer la dfaillance du droit et des
autorits publiques charges de lappliquer ? En fait, on constate non seulement que les
effets de ces divers instruments restent malgr tout limits mais aussi que la technique des
servitudes entrane certains inconvnients.

155
Rapport du Conseil gnral des Ponts et Chausses de B.MATHIEU. et F.LEVY, Risque industriel et matrise
de lurbanisation suite laccident de la Grande Paroisse Toulouse, fvrier 2002, p.5

61
1. Des moyens dintervention restreints

Tout dabord, les dispositions de larticle L.421-8 du code de lurbanisme ont un champ
dapplication extrmement restreint. Non seulement ces primtres de protection ne peuvent
tre institus que dans les zones non couvertes par un PLU, mais galement cette mesure
ne peut tre mise en uvre aux abords des installations classes les plus dangereuses,
entrant dj dans le champ dapplication des servitudes dutilit publique. Conu comme un
instrument subsidiaire, cette rgle na pas rencontr le succs escompt. En effet, bien que
le lgislateur de 1976 ait fond de grands espoirs sur cette disposition, le bilan dapplication
de cette rgle est fort timide156, tel point que cette servitude semblait voue disparatre,
au regard de la proposition dabrogation formule par la Commission denqute
parlementaire constitue la suite de lusine AZF. Malgr le fait que cette proposition nait
pas t retenue dans la loi du 30 juillet 2003, il reste douteux que cet instrument puisse
rencontrer une quelconque application, notamment du fait de la mise en place des PPRT
ainsi que du nombre important de PLU ou POS en vigueur.

Quant aux autres instruments en matire durbanisme, leur application est reste galement
trs limite. Linstitution du PIG pour la mise en place de primtres de scurit est rare, les
services de lEtat prfrant ngocier avec les collectivits locales lors de llaboration ou de
la rvision du PLU, plutt que dadopter la voie de la contrainte. Larticle R.111-2 du code de
lurbanisme, sil permet aux collectivits locales, mme dans les zones couvertes par un
PLU, de rguler lurbanisation aux abords des industries risques, nest applicable quau
coup par coup, ne permettant pas la mise en uvre dune logique globale et une rflexion de
la collectivit sur lacceptabilit des risques. La prsence dun PLU nest galement pas une
garantie puisquil nest pas rare quil permette lurbanisation aux abords des installations
classes157, au point mme que lon soit conduit renforcer les prescriptions de scurit des
installations en question, logique qui peut mener des rsultats assez paradoxaux.

En outre, les servitudes institues en vertu de larticle L.515-8 du code de lenvironnement


taient destines rsoudre dfinitivement les problmes de matrise de lurbanisation
autour des sites risques. Toutefois, leur porte a t limite ds lorigine car elles ne
concernaient que les installations les plus dangereuses et les installations pyrotechniques.
De mme, leur institution ntait possible quautour des sites dj existants, ne laissant aux
autorits publiques que la facult dutiliser larticle L.421-8 du code de lurbanisme, dans les

156
Ainsi, en 1994, on ne recensait que 10 cas de mise en uvre de cette servitude.
157
Depuis laccident survenu Toulouse, il semble quune prise de conscience des lus ait eu lieu, notamment
au regard de lengagement de leur responsabilit qui dcoulerait dun hypothtique accident. Les rdacteurs des
PLU semblent donc attacher une certaine importance la prise en compte des risques technologiques.

62
zones non couvertes par les PLU, ou les projets dintrt gnral dont on a vu
prcdemment que leur usage cette fin, bien quadmise par le juge, ntait pas conforme
une stricte interprtation du droit positif.
Par consquent, les limites du champ dapplication des servitudes dutilit publique ont fait
obstacle leur effectivit. On peut regretter que la loi nait pas repris les propositions du
rapport Gardent qui prvoyait que la servitude puisse simposer aux installations existantes,
mesure qui aurait t indispensable malgr les rticences politiques et conomiques
suscites. Comme le souligne le professeur Michel Prieur158, il est regrettable que le
caractre restrictif de la rforme sexplique parce qu elle ne soulve pas dopposition
majeure de la part des organisations professionnelles reprsentant les catgories
dtablissement concerns 159.

Si larsenal juridique apparat suffisant pour assurer la matrise de lurbanisation nouvelle


dans les zones exposes aux risques et la cration de nouvelles installations classes
proximit de zones urbanises, il est en revanche inadapt en ce qui concerne lurbanisation
proximit des sites industriels existants.

2. La logique inadquate des servitudes de matrise de lurbanisation

Les instruments de matrise de lurbanisation se coulaient dans les techniques classiques du


droit de lurbanisme en se concentrant principalement sur la constructibilit du sol.
Cependant, cette vision rductrice dune politique de matrise de lurbanisation a entran
divers inconvnients.
Dune part, ces techniques noffrent que peu de souplesse par rapport aux grandes varits
des risques que les tudes de dangers mettent en lumire, dans la mesure o une rponse
adapte peut rsulter bien davantage du mode de construction ou du mode dusage plutt
que de la stricte inconstructibilit du terrain. Or, le dispositif paraissant se situer dans une
logique de reculement, toute intervention tendant renforcer le bti est implicitement
considre comme favorisant long terme le maintien de la population dans la zone
expose aux risques. Toutefois, les amnagements et travaux naugmentant pas lexposition
effective des personnes aux risques, ils auraient pu contribuer crer une hirarchisation
des risques aux abords des zones exposes aux risques, sujettes alors des degrs de
contraintes variables. Dautre part, un problme se posait quant lusage des servitudes
existantes par les pouvoirs publics : plutt que dtre utilises afin de modifier lurbanisation

158
M. PRIEUR, Le nouveau dispositif de prvention et de lutte contre les risques majeurs , RFDA 3 (6),
novembre-dcembre 1987, p.928
159
Rapport P-L. TENAILLON, Ass. Nat., n870, 18 juin 1987, p.83

63
autour des installations risques, elles ont servi figer le bti existant de manire
paralyser toute nouvelle urbanisation.

De surcrot, titre ponctuel, force est de constater que la technique de la servitude prsente
pour inconvnient, selon Michel Despax, le fait que cette mesure est prise, une fois de plus,
sous la rubrique protection de lenvironnement , alors quelle va permettre, trs souvent,
celui qui installe une entreprise, malgr les prcautions, de dgrader lenvironnement.( )
Voici que sous le couvert de la protection de lenvironnement vont pouvoir tre institues des
servitudes, qui certes, pourront proximit des installations polluantes interdire des
constructions ou limiter les possibilits dutilisation des terrains avoisinants. Pour autant la
source de pollution ne sera ni tarie ni rduite, avec les inconvnients quune telle situation
peut avoir sur les milieux naturels 160. Or, la technique des servitudes dloignement, sous
couvert de la protection des populations, ne devrait pas permettre la pollution des milieux
naturels environnants, sans renforcer les prescriptions rgissant les conditions dexploitation.

B. Le paradoxe de lindemnisation des servitudes foncires

Le constat dchec dress suite la catastrophe de Toulouse du dispositif rglementaire et


lgislatif sexplique au moins en partie par lincidence dterminante de lindemnisation des
servitudes foncires sur la politique de matrise de lurbanisation. Cest ainsi que le constat
dress par le rapport Gardent, en 1987, est rest dactualit : le code de lurbanisme offre
une palette de moyens dintervention qui couvrent en principe de faon complte le champ
du problme pos mais la cration de servitudes foncires, qui dans le cadre du code de
lurbanisme, ne sont pas normalement indemnises, suscite des rsistances, des hsitations
politiques, et la limite labsence de mise en uvre des moyens juridiques disponibles .
Les lacunes du dispositif dindemnisation des servitudes foncires concernent les servitudes
durbanisme mais galement, de manire plus indirecte, es servitudes dutilit publique.

1) Les servitudes dutilit publique

Tout dabord, les servitudes dutilit publique crs par la loi du 22 juillet 1987 font, en
principe, lobjet dune indemnisation prise en charge par lindustriel dans la mesure o elles
sont institues au bnfice de ce dernier. Antrieurement cette loi, la seule possibilit
dindemnit passait par un accord amiable entre le propritaire et lindustriel. Ce rgime
indemnitaire, conforme au principe de responsabilit des pollueurs, permet ainsi de faciliter
politiquement et socialement la mise en uvre des primtres disolement. Faire peser

160
Michel DESPAX Servitudes autour des installations classes pour la protection de lenvironnement , Droit
et Ville, 1990, p.130

64
lindemnisation la charge de lexploitant permet donc doprer une rationalisation des choix
dimplantation des sites industriels. Larticle 7-4 rajout la loi du 19 juillet 1976, codifi
larticle L.515-11 du code de lenvironnement, prvoit que lindemnisation de ces servitudes
est assure par lexploitant, en cas de prjudice direct, matriel, et certain subi par les
propritaires du fonds concern et les titulaires de droits rels161. La fixation de lindemnit
incombera au juge de lexpropriation, en cas de dsaccord entre les parties162.
Nanmoins, lindemnisation des servitudes dutilit publique peut savrer trs restrictive du
fait de la difficult pour le demandeur de rapporter la preuve de son prjudice. Ainsi, dans
une affaire juge par la Cour de Cassation, on se rend compte que ces servitudes crent un
prjudice dont il faut dmontrer tant lexistence, que la gravit exacte. En lespce, le
propritaire rclamait lindemnisation de la dprciation foncire affectant lune de ses
parcelles btir au sein dune ZAC, gnre par linterdiction de construire tout
tablissement recevant du public, en invoquant labandon dune promesse de vente. La Cour
a estim que le demandeur () ne rapportait pas la preuve que cette servitude avait un
impact certain sur la commercialisation de ce terrain eu gard son environnement et
ltat du dveloppement commercial brut . Cette dcision donne ainsi un exemple des
lourdes exigences auxquelles sont confronts les propritaires et autres titulaires de droits
rels, dans la recherche de leur indemnisation des servitudes dutilit publique instaures
aux abords des installations dangereuses. Cette problmatique peut, au final, devenir un rel
obstacle linstitution de telles servitudes.

2) Les servitudes durbanisme

Les servitudes durbanisme rpondent quant elles un rgime plus restrictif. Ainsi, les
sujtions imposes dans le cadre dun projet dintrt gnral, ou par le biais de larticle
L.421-8 du code de lurbanisme, ne peuvent pas entraner dindemnisation des propritaires
des fonds grevs par ces servitudes. Ce principe, pos par toutes les lois qui se sont
succdes depuis la loi du 15 juin 1943, est actuellement codifi larticle L.160-5 du code
de lurbanisme qui prvoit quon peut y droger sil en rsulte une atteinte des droits
acquis ou une modification ltat antrieur des lieux dterminant un dommage direct,
matriel et certain . Le Conseil dEtat interprte de manire trs restrictive la notion de
modification de ltat antrieur des lieux car la modification doit rsulter directement de

161
Le rapport GARDENT prcit rappelait ces conditions : Pour que le prjudice soit certain, il faut prouver la
matrialit du dommage, un prjudice matrimonial sapprciant par la perte de valeur en capital. Pour quil soit
direct, il faut prouver la matrialit du lien de causalit et labsence dintervention dterminante dun tiers lment
ou du comportement mme de la victime. La charge de la preuve appartient toujours au demandeur .
162
La loi prvoit galement que seule est pris en compte lusage possible des immeubles et droits immobiliers un
an avant louverture de lenqute publique pralable linstauration des servitudes dutilit publique. Ces
conditions supplmentaires visent viter tout comportement spculatif autour de limplantation dune installation
risques.

65
linstitution de la servitude, et non des causes de linstitution de cette servitude. Cette
hypothse parat insusceptible de recevoir la moindre application, le juge administratif
nayant jamais considr que linstitution dune servitude durbanisme pouvait entraner une
telle modification163. Quant l atteinte des droits acquis , elle suppose un acte individuel
ouvrant droit construire, tel que le permis de construire ou de lotir, remis en cause par la
servitude nouvelle, et que des frais aient t engags perte164. Cette indemnisation savre
dautant plus restreinte que le juge administratif interprte avec une grande rigueur les
conditions poses par larticle L.160-5 : sil considre comme indemnisable, en cas
dimpossibilit de raliser un lotissement, le montant des dpenses engages par le lotisseur
pour mener bien lopration, en revanche, il refuse de rparer la perte de valeur vnale du
terrain et la privation des terrains escompts165.

Cependant, certains auteurs ont considr que la prise en compte de la jurisprudence des
organes de la Convention europenne des droits de lhomme du 4 novembre 1950 devrait
conduire logiquement remettre en cause le principe de non indemnisation des servitudes
durbanisme166. Ainsi, devraient, par exemple, tre indemnises les restrictions du droit
construire susceptibles dtre tablies en application de larticle L.421-8 du code de
lurbanisme. En effet, depuis larrt Sporrong et Lnnroth contre Sude 167, il est acquis
que les restrictions apportes au droit de proprit par suite de ltablissement de servitudes
administratives peuvent tre justiciables de larticle 1 du premier protocole additionnel. Cela
implique que les limitations aux droits des propritaires dans les primtres des installations
classes doivent tre justifis par lintrt gnral et rpondre lexigence de
proportionnalit. Si la premire condition ne soulve pas de problme, il nen va pas de
mme pour le respect de la seconde. Afin de respecter lexigence de proportionnalit, il
serait ncessaire que le propritaire victime dune servitude gelant son droit construire,
puisse bnficier dune compensation financire. Ce nest pas cette orientation qui semble
avoir t suivie par la jurisprudence franaise dans la mesure o larrt Bitouzet du
Conseil dEtat en date du 3 juillet 1998168 nincite pas faire preuve doptimisme. Bien quil

163
CE 8 fvrier 1963, Ministre de la Construction c/ Consorts Leroy , Rec., p.83
164
Il en est donc ainsi si linstitution du permis de construire interrompt la ralisation dun lotissement
rgulirement autorise (CE 4 mars 1977, Ministre de lEquipement c/ SA Constructions Simmotel ), ou fait
obstacle la mise en uvre dune autorisation de carrire (CE 19 dcembre 1984, Socit des ciments
Lafarge , Rec. CE, p.432 ; AJDA 1985, p.225, note G.LIET-VEAUX ; CJEG 1985, p.91, note L.RICHER).
165
CE 13 fvrier 1987, Anrigo , Rec. p.58, AJDA 1987, p.596, note E.FATOME, JCP G 1988 II, n21153, note
R. VANDERMEEREN
166
J.F FLAUSS, La convention europenne des droits de lhomme au secours des voisins des installations
classes , LPA 8 fvrier 1989, n17
167
CEDH, 23 septembre 1982, Sporrong et Lnnroth contre Sude ; depuis il a t confirm par larrt Katte
et Klitsche de la Grange c/ Italie du 27 octobre 1994 (BJDU 2/1995, p.161, observations J.-C. Bonichot).
168
CE 3 juillet 1998, Bitouzet , Rec. CE p.228, RFDA 1998, p.1244

66
admette la possibilit pour le juge dexercer un contrle de proportionnalit entre le prjudice
subi et lobjectif dintrt gnral poursuivi169, les possibilits dindemnisation qui en
dcoulent restent fort restrictives.

Cest donc au lgislateur quil revient dintervenir en raison de la frilosit du juge administratif
en la matire. A cet gard, on peut dplorer que le systme des servitudes dutilit publique,
institu en 1987, nait pas t tendu toutes les installations risques plutt que dtre
demeur cantonn aux sites existants. En outre, malgr que cette solution avait
linconvnient dentraner des charges financires excessives pour les exploitants
dinstallations classes, il aurait pu y tre palli, comme le proposait le rapport Gardent, par
le partage des cots de lindemnisation entre lexploitant et la collectivit.

On ne peut finalement que dplorer les difficults dindemnisation des servitudes foncires
instaures aux abords des industries risques. Elles ont rellement constitu un frein
supplmentaire la mise en uvre de mesures de protection fortes sur lensemble du
territoire par les pouvoirs publics, dautant plus que bon nombre de lgislations europennes
indemnisent les moins-values immobilires conscutives la cration de servitudes dites
durbanisme.

Paragraphe 2. Les obstacles leffectivit de la rgle de droit

Avant la survenance de laccident de lusine AZF, le droit existant tait complet, malgr les
insuffisances que lon vient dvoquer : cest donc la volont ou les moyens qui ont manqu
pour lappliquer. Par consquent, force est de constater que les lus, lors de la planification
des risques majeurs, et lEtat, lors de la dlimitation des zones risques et de lexercice de
son contrle de lgalit, ont contribu accentuer les dfaillances dj inhrentes au
dispositif de matrise de lurbanisation. Cette inaction des pouvoirs publics sexplique dune
part, par les difficults relatives larticulation des comptences entre lEtat et les
collectivits locales, et dautre part, par les conflits dintrts quant lutilisation du foncier.

A. Lclatement des comptences entre lEtat et les collectivits locales

LEtat et les collectivits locales sont les deux principaux protagonistes dans la mise en
uvre de la matrise de lurbanisation autour des sites risques. Mais larticulation de leurs

169
Le Conseil dEtat a considr que larticle L.160-5 nexclut pas lindemnisation dans le cas exceptionnel o il
rsulte de lensemble des conditions et circonstances dans lesquelles la servitude a t institue et mis en
uvre, ainsi que de son contenu, que (le) propritaire supporte une charge spciale et exorbitante, hors de
proportion avec lobjectif dintrt gnral poursuivi .

67
comptences ne va pas de soi, ce qui a pu tre lorigine dobstacles lapplication du
dispositif juridique mis en place par le lgislateur.

1. La prpondrance de la comptence tatique

LEtat a conserv, suite la dcentralisation, la comptence de la police des installations


classes, qualifie de police spciale : les conditions dimplantation et dexploitation dune
installation classe relvent ainsi du prfet. Face lextension des comptences des
collectivits locales, lEtat a labor une politique de reprise en main de lurbanisme autour
des sites risques, reposant sur les servitudes dutilit publique, les projets dintrt gnral
ainsi que les zones de protection tablies en vertu de larticle L.421-8 du code de
lurbanisme. Dans ce cas, les communes sont alors rduites au rle de consultantes170. Elles
ne participent galement que de manire limite linformation du public, sauf par le biais de
la production dlments dinformation transmis par le prfet.

En outre, si le maire est traditionnellement comptent en matire de protection des atteintes


portes lordre public, notamment la scurit et la salubrit publique, il ne conserve pas
cette comptence gnrale en matire de droit des installations classes. En effet,
lexclusion de la comptence du maire a t confirm par une jurisprudence bien tablie,
selon laquelle les articles L.131-1 et suivants de lancien code des communes (article
L.2212-1 et suivants du CGCT) nautorisent pas le maire simmiscer dans la police des
installations classes sauf en cas de pril imminent171. Toutefois, il a t admis de faon plus
large quil pouvait tre comptent pour complter ou aggraver les prescriptions du prfet au
titre de ses pouvoirs de police municipale gnrale172. De mme, en cas de trouble portant
atteinte lenvironnement provenant dune installation qui ne relve pas de la nomenclature
installations classes , le maire ne retrouve pas sa comptence naturelle puisque larticle
26 de la loi du 19 juillet 1976, codifi larticle L.514-4 du code de lenvironnement, prvoit
que dans ce cas, cest encore le prfet qui est habilit intervenir pour mettre en demeure
lexploitant de faire disparatre le trouble.

La police des installations classes laisse donc peu de place aux comptences des autorits
dcentralises. Celles-ci ne conservent au final que deux domaines de responsabilit : la
planification et la dlivrance des autorisations doccupation des sols. Toutefois, restriction
170
Sur les autorisations dexploiter et les servitudes dutilit publique, les collectivits sont amenes donner leur
avis lors des enqutes publiques pralables la dcision du prfet, ces deux enqutes pouvant tre confondues.
De mme, comme on la vu, face un projet dintrt gnral, la collectivit est contrainte de rviser son PLU et
doit se contenter de donner un avis ngatif lors de lenqute publique accompagnant la rvision.
171
CE 15 janvier 1986, Socit Pec-Engineering , Rec. CE T.425, AJDA1986 p.190, note L.RICHER. Voir
galement TA Versailles 14 juin 1985, Socit du nivellement du Val dOise , Rec. CE T. 522
172
CAA Nancy 9 dcembre 1999, Commune de St Avold , AJDA 2000 p.221, chron. ROUSSELLE

68
supplmentaire, il faut souligner que mme lors de la dlimitation de primtres limitant
lurbanisation autour des installations risques, il sagit dune comptence lie, dans la
mesure o elles doivent tenir compte des calculs de zones de dangers que lEtat leur
transmet.

Par consquent, bien que la loi SRU ait confirm limportance du rle des collectivits
locales lors de la planification de la prvention des risques technologiques, cette faiblesse
dimplication dans la scurit publique lie au risque industriel majeur peut expliquer en
partie pourquoi les communes nont pas donn leur plein effet aux dispositions quelles
taient en mesure dappliquer et que lEtat a parfois t directif de manire ce quelles
intgrent les risques dans leur document de planification, et dans leur stratgie.

2. Un manque de coordination des services de lEtat et des collectivits


territoriales

Il est tabli par ailleurs que les difficults darticulation des comptences entre ces acteurs
rsultent galement de la difficile coordination des services de lEtat et des services
durbanisme lors de llaboration des plans durbanisme. En effet, les collectivits locales,
quand elles sont invites dfinir elles-mmes des primtres dexposition aux risques, ne
disposent pas des comptences techniques leur permettant dvaluer les risques. Elles ne
peuvent alors que se rfrer aux primtres de protection dlimits par arrts prfectoraux,
ou par les tudes de dangers. Or, les services de lEtat se contentent de transmettre ces
tudes, sans fournir une assistance technique aux collectivits qui pourraient ainsi renforcer
les mesures prises au titre des installations classes. Les collectivits en retirent donc
limpression dtre livres elles-mmes173. Malgr le volontarisme dont elles tentent de faire
preuve, la prise en compte des risques industriels ptit de ce manque de collaboration. Ce
phnomne est plus que jamais renforc depuis la catastrophe de Toulouse : cet accident a
entran la prise de conscience de chacun du risque de lventualit de voir engager sa
responsabilit et a gnr un regain de prudence de la part des autorits comptentes en
matire de planification urbaine.

Il est intressant de resituer le contexte en France en perspective avec la politique de


matrise de lurbanisation autour des sites risques mise en uvre en Grande-Bretagne.
Les relations entre lEtat et les collectivits locales y diffrent. Si le rle de lEtat est
galement celui du garant de la scurit publique, il ne lassume que par ses prrogatives de
conseil et dexpertise exerces par le biais du Health and Safety Executive (HSE), auprs

173
Ce phnomne a pu tre observ lors dune exprience personnelle auprs dune collectivit locale en cours
dlaboration dun PLU.

69
des exploitants et des collectivits locales174. La rpartition des comptences obit un
principe dindpendance entre les aspects technique et politique de gestion du risque, dans
la mesure o ce sont les autorits locales qui dcident in fine de lacceptation dun risque
dans un contexte donn. Cette rpartition des comptences sexplique par le fait que les
collectivits locales sont les plus mme de reprsenter la population concerne par le
risque ainsi que de mettre en balance lensemble des facteurs locaux, enjeux sociaux,
conomiques, environnementaux au regard dun projet spcifique175. De surcrot, les
responsabilits dinformation et de prparation des secours sont galement dvolues aux
collectivits locales, pouvant ainsi soupeser tous les enjeux de lexistence dun risque. Le
systme britannique soppose donc au systme franais dans le sens o les autorits locales
sont amenes dcider de lexistence, de lintensit et de la localisation dun risque
technologique.

Bien que ce systme sinscrive dans un contexte libral de non rgulation des activits
industrielles, on peut regretter quen France, le rle de lEtat ait cantonn les collectivits
un rle mineur dans la prise en charge de la gestion de lurbanisation dans les zones
risques. A cet gard, le moins que lon puisse souhaiter serait lamlioration du conseil et de
la concertation entre la DRIRE et les collectivits locales lors de la planification, au lieu de
restreindre leur "collaboration" (si tant est que lon puisse utiliser ce terme) la
communication dun simple porter connaissance. Si lon ne peut dcentraliser les
comptences techniques de lEtat, il serait bon de "lcher du lest" en laissant les collectivits
locales se prononcer quant lacceptabilit du risque au regard des enjeux locaux.

B. La rcurrence des conflits dintrts

En premier lieu, force est de constater que des considrations conomiques et financires
psent dans le choix des lus, faisant obstacle une stricte application du dispositif juridique
de matrise de lurbanisation autour des sites risques. Il sagit donc pour les lus de
rpondre la question suivante : comment concilier linconciliable 176 ?

174
Il revient au HSE didentifier le risque et dinformer les districts, pour les projets dinstallation ou
damnagement, de son existence et de son degr ainsi que de donner une valuation quantifie du risque
auquel est expos la population par rapport une situation donne. Lavis obligatoirement mis par le HSE ne lie
pas lautorit locale. Voir HSE, The role of the HSE in the land-use planning controls for major hazards, octobre
1993
175
Si les facults dintervention des collectivits locales sont plus leves quen France, les districts restent
soumis des pressions des propritaires et amnageurs, cest pourquoi leurs prrogatives restent toutefois
contrebalances par un pouvoir central fort par la fixation des orientations nationales durbanisme et la procdure
du call in (elle permet lEtat dimposer son point du vue marginalement).
176
Voir larticle de Franois GROSRICHARD, Les villes ont du mal se priver des ressources lies au risque
industriel , Le Monde, 21 novembre 2001

70
De la sorte, du fait de son impact foncier non ngligeable, la politique de matrise de
lurbanisation peut tre lorigine de situations conflictuelles dans la mesure o elle ne va
pas sans susciter des oppositions et des inquitudes au plan local. En effet, les activits des
industries classes risques sont gnratrices dun fort dveloppement conomique par les
emplois quelles gnrent. Pour cela, les communes nont pas intrt se voir opposer des
zones inconstructibles, alors que certains espaces sont prcieux au regard de limplantation
dactivits contribuant leur dveloppement conomique. Ainsi, un prfet prfre privilgier
lengagement de la rgularisation dune installation classe en infraction, et la ngociation
avec lexploitant, plutt quordonner une fermeture qui aurait un lourd impact conomique.
De mme, les communes ne sont pas prtes renoncer la perception de ressources
fiscales toujours bienvenues. On peut ainsi citer lexemple de la Communaut urbaine de
Bordeaux dont lessentiel des ressources gnres par la taxe professionnelle proviennent
des industries risques177. Le maintien et la prservation dune histoire industrielle peut
galement constituer un frein au dmnagement loin des habitations des usines devenues
gnantes ou dangereuses. Les divergences dintrts ont ainsi donn lieu des conflits
entre ceux souhaitant la dlocalisation des tablissements risques et les autorits locales.
Par consquent, les limites la mise en place dun systme performant de matrise de
lurbanisation sexpliquent par les hsitations politiques face des conflits dintrts
chappant lemprise de la rgle de droit.

De manire plus ponctuelle, les conflits de logique entre lgislations ont pu dterminer des
choix politiques au dtriment des proccupations de scurit.
Ainsi, la rglementation de lurbanisme se trouve confronte diffrents obstacles comme
celui de linadaptation de la nomenclature des installations classes aux proccupations
durbanisme. En effet, cette dernire ne peut tre utilise dans un PLU pour dterminer avec
prcision laffectation des sols pour des installations dangereuses ; cest ainsi quune
chaufferie dun ensemble dimmeubles relve de la mme catgorie dinstallations classes
quune centrale thermique EDF178. Il en a rsult des formules assez imprcises dans les
documents durbanisme, traduisant cette inadaptation.
En outre, on doit remarquer quune des raisons de linsuffisance des documents durbanisme
tient paradoxalement au renforcement des mesures de scurit qui ont souvent eu pour effet
de convaincre les lus que les installations tant plus scurises, il est possible dautoriser le

177
CESR Aquitaine, Etablissements classs Seveso et dveloppement conomique en Aquitaine, (rapport)
octobre 2002
178
Cet exemple est ainsi formul par Ren HOSTIOU dans sa contribution Les installations classes et la
dcentralisation , dans Lenvironnement entre le maire et lEtat, Actes du colloque, ADEF 1990

71
voisinage dhabitations. Le renforcement des prescriptions de scurit sest donc
accompagn dun inflchissement de la matrise de lurbanisation.

En conclusion, ces dfaillances, bien quelles sexpliquent aisment comme nous venons de
le dmontrer, ne sont plus acceptables aujourdhui. Laccident de lusine AZF a conduit, par
la prise de conscience quil a provoqu au sein des pouvoirs publics, un renversement de
perspectives. Si jusque-l, ces derniers privilgiaient le dveloppement conomique au
dtriment de la scurit des populations humaines, ladoption de la loi du 30 juillet 2003 sest
effectue dans un contexte renouvel, marqu par la volont dinstaurer une vritable culture
du risque. Cest ainsi que nous allons envisager dans une deuxime partie les mutations en
cours et dans quelle mesure il est possible de parvenir une cohabitation durable entre
urbanisation et installations industrielles risques.

72
DEUXIEME PARTIE
Vers une gestion intgre du dveloppement urbain
et de la matrise des risques

Une solution nest jamais parfaitement en ligne avec le but quon lui a donn () .
Ch. Morel, Les dcisions absurdes. Sociologie des erreurs mdicales et
persistantes, Gallimard 2002, coll. Bibl. des sciences humaines, p.273

Dans cette seconde partie, nous allons envisager lvolution vers une gestion intgre des
risques et de lurbanisation.
Pour cela, il convient au pralable de dterminer les volutions et les apports issus de la loi
du 30 juillet 2003, puis ses lacunes. En effet, si la loi affiche un certain nombre de bonnes
intentions, elle ne parvient pas pour autant entirement remplir les conditions dune
matrise durable des risques. Malgr une avance indniable de la rflexion en la matire, le
lgislateur ne semble pas tent dinstaurer une nouvelle rgulation des risques.
Au demeurant, atteindre lobjectif, tout fait ralisable, dune gestion durable de
lurbanisation dans un environnement industriel suppose au pralable, non seulement
lapplication des principes fondamentaux du droit de lenvironnement, mais galement
lapprentissage dune vritable culture du risque.
Dans cette perspective, nous examinerons les changements significatifs survenus du fait de
la rforme du droit de la prvention des risques (CHAPITRE I), avant denvisager les
volutions susceptibles dassurer une matrise effective de lurbanisation (CHAPITRE II).

73
CHAPITRE I.
Les volutions significatives de la matrise de
lurbanisation

Les catastrophes ont la vertu dengendrer des processus de rflexion qui auraient d tre
initis bien plus tt. Ainsi, lexplosion de lusine AZF Toulouse le 21 septembre 2001 a
rvl la fois les limites des dispositifs juridiques en vigueur et la ncessit de dvelopper
une nouvelle culture du risque encadre, par des textes adapts aux ralits du terrain. Cest
ainsi quon est pass de limprobabilit dun risque la matrialisation dun risque probable
dont lexistence doit dsormais tre dmocratiquement reconnue afin den assurer la
rduction maximale 179 selon Jean-Michel Lattes.

Dans un contexte renouvel de prise en compte des risques majeurs,180 la catastrophe de


Toulouse a contribu cristalliser une relle volont dintroduire une politique de gestion du
risque industriel. La gestion de la crise, la commission denqute parlementaire constitue,
les dbats rgionaux et le dbat national organiss, les mesures immdiatement
adoptes181, les circulaires adresses aux prfets182 en sont autant de tmoignages. La loi
du 30 juillet 2003 rsulte donc dun long processus lgislatif : cest ainsi que suite au rapport
prsent par Philippe Essig au premier ministre, un projet de loi tendant renforcer la
matrise des risques technologiques a t adopt en conseil des ministres et dpos le 13
fvrier 2002183 sur le bureau de lAssemble Nationale. Ce projet, aprs avoir t repris par
la nouvelle quipe gouvernementale, sans en dnaturer lesprit, a fait lobjet de longs dbats
parlementaires lissue desquels a t adopte la loi du 30 juillet 2003 relative la
prvention des risques technologiques et naturels et la rparation des dommages 184.

179
J.M. LATTES, Du risque improbable la dmocratie du risque , Pouvoirs Locaux, n56 I/2003, p.104
180
Philippe ESSIG, Rapport Monsieur le Premier Ministre ; Dbat National sur les risques industriels , 6 fvrier
2002
181
Linspection titre de prcaution de tous les sites industriels de mme type que celui dAZF, le recrutement de
150 nouveaux inspecteurs des installations classes, lactivation des tudes de dangers exiges par la mise en
uvre de la directive Seveso II.
182
Circulaire du 4 octobre 2001 relative la prise en compte des risques technologiques lors de la dlivrance des
permis de construire
183
Projet de loi tendant renforcer la matrise des risques technologiques, 13 fvrier 2002, AN, 2002, n3605
184
Loi n2003-699 du 30 juillet 2003 relative la prvention des risques technologiques et naturels et la
rparation des dommages, J.O. n175 du 31 juillet 2003, p.13021. Elle sarticule en trois titres : les deux premiers
sordonnancent entre risques technologiques (titre I) et risques naturels (titre II), le troisime intitul dispositions
diverses malgr sa modestie apparente contient dimportantes dispositions.

74
Initialement marqu par volont de restaurer la confiance des citoyens dans lefficacit du
contrle des risques industriels en milieu urbanis, le projet sest enrichi de dispositions
relatives la pollution et la remise en tat des sites, suite aux difficults cologiques
conscutives la cessation dactivits de la socit Metaleurop Nord. De plus, la loi contient
des dispositions sociales, principalement axes sur la scurit des travailleurs sur les sites
risques et lintervention du comit dhygine, de scurit et des conditions de travail dans la
prvention. Outre la matrise des risques technologiques, la loi sest enrichie dun volet relatif
aux risques naturels, le lgislateur stant vu en cours de parcours confront des
inondations rptition et grande chelle.

Afin de ne pas nous carter de lobjet de notre propos, nous examinerons principalement les
dispositions contenues dans le volet risques technologiques de la loi, relatives la matrise
de lurbanisation. Il en rsulte que la loi met en place un systme renforc de matrise des
risques (Section 1), et une intervention foncire dans le cadre de la planification des risques
(Section 2).

SECTION 1. Un systme renforc de matrise des risques

Tout un volet de la loi est consacr la matrise de lurbanisation autour des installations
classes risques, savoir le chapitre 2 de la premire partie intitul Matrise de
lurbanisation autour des tablissements industriels risques , ce qui illustre bien le dessein
des pouvoirs publics : prendre acte des consquences dun ventuel accident industriel.
Pour ce faire, larsenal lgislatif est renforc pour une meilleure prvention des risques ; de
mme, le lgislateur a fait preuve dune volont de reconfiguration du voisinage des
installations risques. A cet gard, certains auteurs comme Caroline London185 se sont
interrogs quant savoir si les mesures issues de la loi ne constituent pas en fait une
transposition tardive de la directive Seveso II du 9 dcembre 1996186.

Paragraphe 1. Lamlioration du dispositif juridique de prvention des risques

Si le volet risques technologiques de la loi du 30 juillet 2003 agrge un certain nombre de


dispositions dont le centre de gravit est constitu par le plan de prvention des risques
technologiques (PPRT), ce dispositif est nanmoins confort par un certain nombre de
mesures concernant des instruments dj existants. Ainsi, ltude de dangers obtient une

185
Caroline LONDON, Risques industriels majeurs : de la non-application du principe de prvention ? , LPA 29
avril 2002, n85 p.7
186
Directive Seveso II, op. cit. p.8

75
nouvelle base lgislative et une nouvelle dfinition. De mme, le lgislateur sest employ
amliorer linformation du public autour des sites risques187. On peut galement relever que
le champ dapplication des servitudes dloignement des articles L.515-8 du code de
lenvironnement est tendu.

A. Ltude de dangers et linformation des riverains

La loi du 30 juillet 2003 renforce des instruments juridiques classiques en droit de


lenvironnement afin de les intgrer efficacement au processus de matrise des risques . En
effet, si les tudes de dangers participaient dj la prvention des risques technologiques
et permettaient de dterminer une aire de protection autour des installations classes, elles
sont dsormais la base du systme de matrise de lurbanisation et de la dlimitation du
primtre du PPRT. De mme, le droit linformation, principe fondamental du droit de
lenvironnement, est approfondi dans un souci de transparence et de participation la
prvention des risques technologiques vis vis des riverains.

1. La lgalisation et le renforcement de ltude de dangers

Jusqu ladoption de la loi du 30 juillet 2003, ltude de dangers tait dfinie par voie
rglementaire larticle 4 du dcret n77-1133 du 21 septembre 1977. Elle est dsormais
dfinie par la loi larticle 4 de la loi du 30 juillet 2003188. La nouvelle dfinition de ltude de
dangers sefforce de tenir compte du rle crucial quelle joue dans le processus de matrise
de lurbanisation autour des sites risques, dans la mesure o lanalyse technique contenue
dans ltude de dangers va conditionner le recours un instrument juridique adapt aux
risques identifis189. La loi dispose ainsi que : Le demandeur fournit une tude de dangers
qui prcise les risques auxquels linstallation peut exposer, directement ou indirectement, les
intrts viss larticle L. 511-1 en cas daccident, que la cause soit interne ou externe
linstallation. Cette tude donne lieu une analyse de risques qui prend en compte la
probabilit doccurrence, la cintique et la gravit des accidents potentiels selon une
mthodologie quelle explicite. Elle dfinit et justifie les mesures propres rduire la
probabilit et les effets de ces accidents. Cette nouvelle dfinition peut donner lieu
plusieurs commentaires.

187
Ce souci dinformation est omniprsent tout au long de la loi. En effet, lors des travaux de la commission
denqute parlementaire, les lus ont insist sur leur volont dinstaurer un climat de transparence entre le monde
industriel et les tiers.
188
Article L.512-1 du code de lenvironnement
189
Voir infra p. 89

76
En premier lieu, ltude de dangers voit son contenu prcis et les exigences lgales
renforces. Cest ainsi que selon la circulaire du 2 octobre 2003190, la principale nouveaut
rside dans lobligation dexplicitation de la mthode danalyse de risque utilise pour raliser
ltude de dangers, mthodologie qui doit prendre en compte, dans lapprciation de lala, la
probabilit et la cintique des accidents potentiels, en plus de la gravit des effets
potentiels . La circulaire distingue galement les installations AS relevant de la directive
Seveso et les autres installations soumises autorisation. Pour les secondes, les tudes de
dangers doivent obir au principe de proportionnalit et pourront tre compltes la
demande des autorits comptentes. Pour les premires, il ny a pas de modification notable
des obligations fixes dans larrt et la circulaire du 10 mai 2000. Il est toutefois prcis
que les lments concrets relatifs la cintique des accidents potentiels doivent figurer dans
ltude ralise. Des mises jour pourront tre aussi demandes, tout moment, en cas de
lacunes significatives.

En deuxime lieu, le lgislateur ne sest pas orient vers une dmarche directive en ce qui
concerne la mthodologie de ltude. Celle-ci demeure ce jour sous la responsabilit de
son auteur et soumise au contrle ventuel dun tiers expert, les travaux parlementaires
ayant bien fait ressortir labsence dun rfrentiel uniforme et fiable en la matire, tant au
niveau national queuropen191. Cette situation est de nature engendrer des disparits
importantes au niveau du contenu des tudes de dangers, en fonction de leurs auteurs192.
Cependant, on peut noter cet gard, la parution dun guide193, diffus par la Direction de la
Prvention des Pollutions et des Risques, dfinissant les principes gnraux pour
llaboration et la lecture des tudes de dangers et qui dtermine le contenu de ltude de
dangers.

En troisime lieu, le lgislateur semble opter pour une approche probabiliste de ltude de
dangers alors que ladministration franaise faisait preuve ces dernires annes dun
attachement prononc pour lapproche dterministe194. Cependant, du fait des insuffisances

190
Circulaire du 2 octobre 2003 relative aux mesures dapplication immdiates introduites par la loi n2003-699
du 30 juillet 2003 en matire de prvention des risques technologiques dans les installations classes, prise par
le Ministre de lcologie et du dveloppement durable
191
Voir, Rapport n635 fait par M.Alain VENOT au nom de la commission des affaires conomiques, de
lenvironnement et du territoire, Assemble Nationale, 26 fvrier 2003, p.50
192
Le ministre de lcologie et du dveloppement durable, conscient de cette situation, a cr, auprs du conseil
suprieur des installations classes, un groupe de travail en vue de llaboration de rgles communes (arrt du
30 aot 2002, NOR : DEVP0210326A, JO 5 octobre 2002)
193
Le guide principes gnraux des tudes de dangers est disponible sur le site du ministre de lcologie et
du dveloppement durable www.environnement.gouv.fr
194
Le guide relatif la Matrise de lurbanisation autour des sites industriels hauts risques (Secrtariat
permanent auprs du Premier ministre charg de lenvironnement et de la prvention des risques technologiques
et naturels majeurs, DPPR, Service de lenvironnement industriel, Socit Alpine de publication, octobre 1990), a

77
de lapproche dterministe, qui, se refusant tenir compte des moyens rellement mis en
place par lindustriel, conduit retenir lhypothse du scnario maximum concevable ,
certains auteurs comme Yvan Vrot195, ont prconis le recours la dmarche probabiliste.
Dsormais, ltude se voit assigne la prise en compte de la probabilit doccurrence des
accidents potentiels.

En dernier lieu, la loi opre un largissement considrable du champ dapplication de ltude


de dangers. Il est en effet prvu, par larticle L.551-2 du code de lenvironnement, quune
tude de dangers sera fournie par lexploitant dun ouvrage dinfrastructure de transport
pouvant tre source de risques, du fait du stationnement, du chargement ou du
dchargement de matires dangereuses. Elle devra tre fournie ds lors que du fait du
stationnement, chargement ou dchargement de vhicules ou dengins de transport
contenant des matires dangereuses , lexploitation dun ouvrage dinfrastructure routire,
ferroviaire, portuaire ou de navigation intrieure ou dune installation multimodale peut
prsenter de graves dangers pour la scurit des populations, la salubrit ou la sant
publique, directement ou par pollution du milieu196. Cette disposition rsulte des critiques de
nombreux lus pendant les travaux de la commission parlementaire. Ces derniers ont insist
sur labsence de logique conduisant ce que les installations mobiles soient, malgr leur
degr de dangerosit, paradoxalement exemptes de tout contrle ; ceci, du seul fait quelles
chappent la police des installations classes.

Par ailleurs, ltude de dangers implique dornavant une obligation de moyens la


charge de lexploitant, cest dire lobligation de tirer des consquences de ltude de
dangers pour une meilleure prvention des risques industriels. Larticle 21 de la loi (article
L.515-26 du code de lenvironnement) prvoit que doit tre tabli par lexploitant un rapport
valuant la probabilit doccurrence de chaque accident majeur identifi par ltude de
dangers, ainsi que le cot des dommages matriels potentiels aux tiers197 .

donn une base formelle lapproche dterministe. Fonde sur des hypothses et des scnarios majorants, elle
consiste en la prise en compte de scnarios daccidents dits de rfrence , cest dire de scnarios
gnriques qui sur la base de calculs de simulations conduisent dterminer des contours lintrieur desquels
un certain type deffets et de consquence seraient redouter.
195
Yvan VEROT Prvention, gestion, valuation et perception du risque , B.D.E.I-nspcial/2002, p.19. En
effet, la mthode probabiliste implique une analyse dtaille et systmatique prenant en compte les moyens mis
en place et les dispositions adoptes et consiste identifier les diffrents vnements susceptibles de se
produire et, pour chacun dentre eux, dterminer les effets, les consquences, et les probabilits associes.
Yvan VEROT dmontre ainsi que cette approche sefforce dexplorer la plus grande varit de scnarios
envisageables pour lactivit considre et, pour chacun dentre eux de procder lvaluation des effets et des
consquences potentielles, ainsi qu lestimation de la probabilit de la survenance associe .
196
Ltude de dangers sera mise jour au moins tous les cinq ans par lexploitant et devra tre fournie au plus
tard dans les trois ans qui suivront ladoption de la loi. Les modalits dapplication de cette disposition seront
dtermines, pour chaque mode de transport, par dcret en Conseil dEtat (article 6 de la loi du 30 juillet 2003).
197
Ce rapport est obligatoire pour les tablissements qui comportent au moins une installation classe risque
majeur (figurant sur la liste vise par larticle L.515-8 du code de lenvironnement) ou une installation souterraine

78
2. Le renforcement de la participation et de la scurit des riverains par le droit
linformation

Linformation constitue une trame essentielle de la loi du 30 juillet 2003, attestant par l
mme dune volont vritable de dmocratisation, participation des citoyens, communication
au sein de lentreprise et scurisation des transactions relatives un site affect par les
risques ou les pollutions. Ces orientations nationales permettent de mettre en adquation
notre systme juridique avec les exigences de la convention dAarhus du 25 juin 1992 sur
laccs linformation, la participation du public au processus dcisionnel et laccs la
justice en matire denvironnement et de la directive du 28 janvier 2003198 sur le droit
linformation du public en matire denvironnement. Le principe dinformation avait dores et
dj valeur lgislative, et plus rcemment, il a pris place au sein de la charte constitutionnelle
de lenvironnement199. Il faut galement souligner que le droit linformation existe
spcifiquement en matire de risques dans la mesure o larticle L.125-2 du code de
lenvironnement200 pose un droit linformation des citoyens sur les risques majeurs, tant
technologiques que naturels, auxquels ils sont soumis, ainsi que sur les mesures de
sauvegarde qui les concernent. De mme, il est intressant de souligner lextrme
importance de linformation sur les risques industriels au regard de la jurisprudence de la
Cour europenne des droits de lhomme. Dans larrt Guerra et autres c/ Italie, est considr
comme indemnisable le dommage moral rsultant du manque dinformation sur les risques
industriels encourus par le public, mme en labsence de dommage matriel, qui constitue
une violation de larticle 8 de la Convention, protgeant le droit la vie prive et familiale201.

Diverses mesures sont ainsi instaures202 par la loi du 30 juillet 2003, mais nous
naborderons que celles qui concernent directement les riverains des installations classes.

Dune part, loccasion de lenqute publique diligente dans le cadre de la procdure


dautorisation dune installation risques, larticle L.123-9 du code de lenvironnement

destine au stockage de gaz naturel, dhydrocarbures liquides, liqufis ou gazeux ou de produits chimiques
destination industrielle (article 3- 1 du code minier). Il doit tre transmis au prfet et au prsident du comit local
dinformation et de concertation et il est rvis loccasion des rvisions de ltude de dangers prcite.
198
Directive n2003-4 du 28 janvier 2003, JOCE, n L41 du 14 fvrier 2003
199
Le projet de loi constitutionnelle a t adopt par lAssemble nationale en premire lecture le 1er juin 2004, et
par le Snat en termes identiques le 24 juin 2004.
200
Article 9 de lordonnance n 2001-321 du 11 avril 2001
201
CEDH 19 fvrier 1998, Guerra c/ Italie, n116/1996/735/932
202
Cest ainsi que sont prvus la sensibilisation des salaris intervenant dans des installations classes ; le
renforcement des informations fournies aux acheteurs ou aux preneurs bail par le propritaire ; le renforcement
du rapport environnemental des socits cotes exploitant une installation Seveso ; lobligation de complter le
bilan conomique et social dune entreprise en difficult exploitant une installation classe par un bilan
environnemental.

79
dispose quune runion publique est obligatoire linitiative du maire ou du prsident de
ltablissement de coopration intercommunale comptent. Cette disposition doit permettre
une ddramatisation des enjeux et des passions ainsi quune vritable rflexion consacre
limplantation dinstallations pouvant prsenter des risques.

Dautre part, soucieux dassurer un degr suffisant dinformation tout au long de la vie de
linstallation, sinspirant des modles dj existant en matire nuclaire ou de dchets, le
lgislateur prvoit la cration linitiative du prfet dun comit local dinformation et de
concertation (CLIC) sur les risques pour tout bassin industriel comprenant une ou plusieurs
installations Seveso seuil haut. La volont de crer un espace de dialogue pour renforcer
limplication des reprsentants de la socit civile dans les dbats relatifs aux risques
correspond ladoption dune vision moderne du processus de gestion des risques, tel
quelle est issue par exemple des recommandations de lOCDE203 .
La cration de ces comits tait dj prvue par le pr-projet de loi Cochet visant
amliorer la matrise des risques technologiques, et ds lt 2002, certains prfets avaient
mis en place des groupes exprimentaux prfigurant les CLIC. Les prsidents de ces
comits sont informs, par les exploitants des tablissements risques concerns, de ltat
estimatif des risques daccident et de leur cot probable, et ce, pour chacun des accidents
identifis dans ltude de dangers ralise204. Les CLIC sont galement tenues informes de
tout accident ou de tout incident touchant la scurit des installations en cause. En outre,
elles remettent un avis sur le projet de PPRT, ce qui implique une vocation jouer un rle
non ngligeable auprs du prfet.
La loi renvoie pour lessentiel au pouvoir rglementaire le soin de prvoir leurs rgles de
fonctionnement et de composition205. A cet gard, dans la mesure o des initiatives
analogues se sont dveloppes dans plusieurs pays europens (Allemagne, Italie) et au
Canada (comits mixtes municipalits-industriels), il serait intressant de mutualiser les
enseignements tires de ces initiatives.

B. Le renforcement de leffectivit des servitudes dutilit publique

Si les servitudes dutilit publique sont apparues, ds leur institution par la loi n87-565 du 22
juillet 1987 relative la scurit civile, comme un instrument efficace pour matriser
lurbanisation et permettre en outre de responsabiliser lexploitant pour le risque que son

203
OCDE, Principes directeurs pour la prvention des accidents chimiques, la prparation et lintervention :
guide destin aux autorits publiques, aux industriels, au public et autres parties prenantes , 2003
204
Article 21 de la loi, compltant larticle L.515-26 du code de lenvironnement
205
Un dcret dapplication doit prciser quels seront les experts indpendants pouvant tre sollicits par les
CLIC, ainsi que les modalits de traitement des informations confidentielles fournies par les industriels.

80
activit fait peser sur les riverains, on a reproch frquemment au lgislateur davoir brid ce
dispositif ab initio206. Les servitudes dloignement ne pouvaient en effet tre cres en vertu
de larticle L.515-8 du code de lenvironnement que pour les installations nouvelles sur sites
nouveaux, ce qui a fortement limit leur effectivit. Le lgislateur, de faon peut-tre un peu
tardive207, a donc dcid dassouplir le rgime de ces servitudes en tendant leur recours
aux cas dans lesquels :
- des risques supplmentaires sont crs par une installation nouvelle sur un site
existant,
- il y a modification dune installation existante, ncessitant la dlivrance dune
nouvelle autorisation.

La premire hypothse risque dentraner des difficults dapprciation quant aux risques
supplmentaires induits par une installation nouvelle sur un site existant. La circulaire du 2
octobre 2003 est venue prciser ce quil fallait entendre par risques supplmentaires : est
considr comme supplmentaire tout risque de nature nouvelle ou accroissement dun
risque existant. Le risque doit tre apprci en tenant compte des mesures propres rduire
la probabilit ou la gravit des accidents potentiels . Quant la seconde hypothse, plus
facile cerner, elle est susceptible de sappliquer ds lors quune modification est assez
importante pour ncessiter une nouvelle autorisation.
La circulaire du 2 octobre 2003 dtaille galement les conditions dindemnisation de ces
servitudes. Cest ainsi que si les risques nouveaux emportent cration, lextrieur de
ltablissement, de contraintes relatives lusage de terrains, btis ou non btis, et que ces
contraintes sont soit nouvelles, soit plus restrictives que les contraintes antrieurement
rpertories dans des documents opposables aux propritaires des terrains concerns, le
diffrentiel de contrainte doit faire lobjet de servitudes dutilit publiques indemnisables par
lexploitant, comme stipul par larticle L. 515-8 . Les demandes dindemnisation
ventuelles doivent alors se fonder sur lexistence dun prjudice direct, matriel et certain
pour tre recevables. En revanche, les contraintes et servitudes de toute nature, opposables
aux propritaires des terrains et existant la date de dpt du dossier de demande
dautorisation, ne sont pas indemnisables au titre de larticle L. 515-8 : elles relvent du plan
de prvention des risques technologiques.

206
Michel PRIEUR, La matrise de lurbanisation autour des installations industrielles , RJE, 3/1988, p.281, et
plus rcemment, voir le rapport AN n 3559 de la commission denqute parlementaire sur la sret des
installations industrielles et des centres de recherche et sur la protection des personnes et de lenvironnement en
cas daccident industriel majeur, Les leons de Toulouse : 90 propositions pour rduire les risques industriels ,
Tome1, Les documents dinformation de lAssemble nationale, 2002, p.115
207
Article 3 de la loi du 30 juillet 2003

81
Le PPRT devra mentionner les servitudes dutilit publique institues en application de
larticle L. 515-8 du code de lenvironnement autour des installations situes dans le
primtre du plan. Cependant, il est craindre que la mise en place dun PPRT prive
dintrt la servitude dloignement, celui-ci ayant vocation rgler la situation de lensemble
des installations. La nouvelle rdaction de larticle L. 515-8 du code de lenvironnement
pourra nanmoins savrer utile jusqu la mise en place effective des PPRT, mme si
terme cet instrument pourrait tomber en dsutude.

Paragraphe 2. Une volont de reconfiguration du voisinage des installations


risques

La prvention des risques industriels tant une priorit nationale depuis lexplosion de lusine
AZF le 21 septembre 2001, la loi du 30 juillet 2003 constitue laboutissement dune prise de
conscience et dun long travail de rflexion amorc au lendemain de cette catastrophe. Dans
cette optique, il sest avr ncessaire denvisager ladoption de rgles nouvelles prcises et
contraignantes, afin doprer un changement de perspective concernant la cohabitation entre
industrie et urbanisme.

A. Linstitution dune planification novatrice

On peut rappeler que les instruments actuels sont dj relativement nombreux mais
prsentent la particularit davoir eu des effets trs limits. Pour ces raisons, le lgislateur a
dot les pouvoirs publics dun instrument la fois souple et ambitieux destin matriser
lurbanisation autour des sites risques technologiques en tablissant le pendant des plans
de prvention des risques naturels prvisibles prvus par la loi Barnier du 2 fvrier 1995.

1. La cration dun instrument de recentralisation des comptences

Si les documents durbanisme rgis par le code de lurbanisme ont toujours pris en charge la
gestion des risques inhrents aux zones susceptibles dtre occupes ou amnages208, la
tradition juridique franaise se caractrise par la prise en charge dans le cadre de la
lgislation protectrice de lenvironnement, de certains types de risques. Partant du constat
suivant lequel la totalit des zones prsentant des risques lis la proximit dun
tablissement dangereux est loin dtre couverte par des dispositions de matrise de
lurbanisation209, le lgislateur a cr le plan de prvention des risques technologiques

208
Voir les articles L.121-1-3 et R.111-2 du code de lurbanisme
209
Voir lexpos des motifs du projet de loi n116

82
(PPRT), institu par les articles L.515-15 L.515-25 du code de lenvironnement. Ces plans
ont pour objet de prvenir les risques daccident susceptibles de survenir dans les
installations classes dangereuses en dlimitant un primtre au sein duquel pourront tre
prises diffrentes mesures tendant rduire les risques. Qualifi expressment de servitude
dutilit publique par larticle L.515-23 du code de lenvironnement, le PPRT est port la
connaissance des maires en application de larticle L.121-2 du code de lurbanisme, et il est
annex au PLU, conformment larticle L.126-1 du mme code. Un dcret en Conseil
dEtat doit en prciser les modalits dapplication ainsi que les dlais de mise en uvre et
dlaboration de ces plans. Toutefois, le lgislateur a prvu larticle 81-II, que les PPRT
seront labors et approuvs dans un dlai de cinq ans suivant la publication de la loi, soit le
31 juillet 2008.

a) Un champ dapplication limit

A priori, les PPRT devraient permettre une prise en compte largie des risques, dans la
mesure o, la diffrence des servitudes dloignement, ils peuvent tre institus par
lautorit prfectorale autour des tablissements prexistants. Toutefois, au vu des
modifications de larticle L.515-8 du code de lenvironnement, dveloppes prcdemment,
cette diffrence sera attnue.

Par ailleurs, linstar des servitudes dutilit publique, linstauration de PPRT ne sera
possible quautour de certaines catgories dinstallations classes : il sagit des
installations figurant sur la liste prvue au IV de larticle L.515-8 du Code de
lenvironnement, et pouvant entraner des effets sur la salubrit, la sant et la scurit
publique directement ou par pollution du milieu . En substance, il sagit des installations
rpertories sous la mention AS de la nomenclature, ainsi que de lensemble des
installations dun mme tablissement relevant dun mme exploitant sur un mme site,
lorsque ltablissement vis satisfait la condition de cumul des substances dfinie en
annexe IV du dcret n99-1220 du 28 dcembre 1999. De plus, sont galement concerns
les stockages de gaz, dhydrocarbures ou de produits chimiques et, en application du
principe de connexit, les autres installations considres comme dangereuses situes dans
le primtre des PPRT. Il ressort du projet de loi que pas moins de 670 tablissements
risques sont potentiellement concerns par les dispositions des PPRT. Selon les estimations
du gouvernement, en raison du regroupement frquent de plusieurs tablissements sur un
mme site, une centaine de plans de prvention devraient tre mis en place dans les deux

83
ans suivant ladoption de la loi. Leur nombre au total devrait atteindre environ 200, selon la
circulaire du 22 dcembre 2003210.

Au final, malgr les ambitions affiches en faveur dune authentique politique durbanisme
autour des sites risques, le champ dapplication des PPRT peut apparatre comme
tonnamment restreint. Cependant, il faut bien avoir lesprit que la mise en uvre de cette
procdure ne va pas sans une certaine lourdeur du fait quelle implique, non seulement des
limitations quant lutilisation du sol, mais aussi des mesures dloignement
saccompagnant de cots importants. Si le recours cette nouvelle servitude dutilit
publique doit rester par consquent restreint, il aurait pu tre en revanche intressant
dtendre le champ dapplication des servitudes dutilit publique de larticle L.515-8 du code
de lenvironnement.

b) Llargissement des comptences de lEtat dans la gestion et lorganisation de


lespace

La procdure ddiction du PPRT relve de la comptence de lEtat, en vertu des


dispositions de larticle L.515-22 du code de lenvironnement, issu de larticle 5 de la loi. En
effet, cest au prfet quil appartient dinstruire le PPRT, de dfinir les modalits de la
concertation relative llaboration du projet de plan dans les conditions prvues larticle
L.300-2 du code de lurbanisme. Sont ainsi associs les exploitants des installations
lorigine du risque, les communes sur le territoire desquelles le plan doit sappliquer, les
tablissements publics de coopration intercommunale comptents en matire durbanisme
et dont le primtre dintervention est couvert en tout ou partie par le plan, ainsi que le
comit local dinformation et de concertation211 cr en application de larticle L.125-2. Cest
le prfet qui recueille leur avis sur le projet de plan et qui approuve par arrt prfectoral le
PPRT, aprs lenqute publique ralise dans les conditions mentionnes aux articles L.123-
1 et suivants du code de lurbanisme. A cet gard, il est intressant de souligner limportance
des responsabilits qui psent sur les prfets, notamment en raison du risque pnal quelles
comportent.

2. Les interrogations quant la nature de document durbanisme des PPRT

Bien que larticle L.515-23 du code de lenvironnement dispose que le plan de prvention
des risques technologiques approuv vaut servitude dutilit publique. Il est annex au PLU
210
Circulaire du 22 dcembre 2003 relative la liste des plans de prvention des risques technologiques par
ordre de priorit (NOR : DEVP0430040C)
211
Ce comit est institu par larticle 2 de la loi : il est cr par le prfet pour tout bassin industriel comprenant
une ou plusieurs installations figurant sur la liste prvue au IV de larticle L.515-8 du code de lenvironnement.

84
conformment larticle L.126-1 du code de lurbanisme , on peut lgitimement sinterroger
quant la nature juridique des plans de prvention des risques technologiques. En effet, les
PPRT sinspirent des plans de prvention des risques naturels prvisibles (PPRNP), qui
valent eux-mmes servitudes dutilit publique et sont annexs au PLU au titre de larticle
L.126-1 (article L.562-4 c. env.). Dans la mesure o il a t indiqu par le Conseil dEtat
dans sa jurisprudence rcente que les PPRNP constituent des documents durbanisme, ce
qui vaut pour ces derniers vaut a priori pour les PPRT212. Cette qualification a t retenue
par le Conseil dEtat dans un avis du 3 dcembre 2001 SCI des 2 et 4, rue de la
Poissonnerie et autres 213 : il dclare que les plans de prvention des risques naturels
prvisibles constituent des documents durbanisme auxquels sappliquent la formalit de
notification prvue larticle R.600-1() du code de lurbanisme, nonobstant la circonstance
que ces plans sont tablis en vertu de dispositions lgislatives qui nont pas t incorpores
dans le code de lurbanisme . La doctrine a condamn unanimement la lecture selon la
quelle un document durbanisme pourrait se situer en dehors des dispositions du code de
lurbanisme. De mme, dans lavis du 12 juin 2002 Prfet de la Charente-Maritime 214, la
Haute Assemble, tirant les consquences du premier avis, considre que les prescriptions
normatives des PPRNP constituent des dispositions durbanisme au sens de larticle
L.600-2 du code de lurbanisme .

La conception extensive de la notion de document durbanisme215, laquelle le Conseil


dEtat a souscrit, manifeste le caractre attractif de la notion de document durbanisme dans
la mesure o tout dispositif, labor sur le modle des documents rgis par le code de
lurbanisme, contenant des prescriptions relatives loccupation de lespace, est susceptible
pour cette seule raison dtre qualifi de document durbanisme. Or, selon la majorit de la
doctrine, cest lexistence dun parti damnagement imprimant au document sa vocation
gnrale et sa vision globale, qui constitue la qualit intrinsque dont peuvent seuls se
prvaloir les documents durbanisme numrs larticle L.121-1 du code de lurbanisme.
Cest ainsi que Jean Pierre Lebreton sinterroge : la qualification document durbanisme

212
A lorigine, sinspirant des dispositions de lancien article L.121-10, le Conseil dEtat avait retenu la dfinition
selon laquelle sont des documents durbanisme les documents labors linitiative dune collectivit publique
et ayant pour objet de dterminer les prvisions et les rgles touchant laffectation et loccupation des sols,
opposables aux personnes publiques ou prives (CE , avis du 17 janvier 1997, Association de dfense du site
et de lenvironnement de Galluis , Rec. p.23, BJDU n1/1997, p.58, concl. J.C. BONICHOT)
213
Note H.JACQUOT AJDA n2-2002, p.177; obs. N.CHAUVIN RFDA 2002, p.982; note M-L. LAURENT, Droit
Administratif, avril 2002, p.34
214
CE 12 juin 2002, avis contentieux n244634 Prfet de la Charente-Maritime , note J.P. LEBRETON, AJDA
n16 2002, p.1081, RFDA juillet aot 2002 p.871
215
Dans son avis du 3 dcembre 2001, le Conseil dEtat a transpos le raisonnement retenu dans son avis du 7
juillet 2000 Secrtaire dEtat au logement c/Association Quetigny Environnement (Rec. p.315 ; BJDU
n4/2000, p.266, concl. Laurent TOUVET) relatif aux plans dexposition au bruit des arodromes. En dpit de leur
caractre spcialis dans la protection des nuisances phoniques, il devait juger que ces plans sont des
documents durbanisme au sens de larticle L.600-3 du code de lurbanisme.

85
dsigne-t-elle seulement des instruments ayant vocation organiser lespace sous ses
diffrents aspects et satisfaire la mission de synthse et dquilibre dfinie par larticle L.121-
10 du code de lurbanisme, cest dire le POS, le schma directeur ou le schma
damnagement rgional, ou sapplique-t-elle des instruments qui abordent seulement un
aspect particulier de lorganisation spatiale ? 216.

Les plans de prvention des risques technologiques, tout comme les plans de prvention
des risques naturels, traitent dun aspect particulier de lamnagement de lespace. Il
apparat donc vritablement contestable de les qualifier de documents durbanisme puisque
leur objet reste circonscrit, lamnagement urbain ntant envisag qu travers des
primtres trs prcis et limits. En outre, lexistence dun PPRT ou dun PPRNP nempche
pas llaboration dun document durbanisme et la gestion du risque ou de la nuisance par le
document durbanisme ordinaire217. Toutefois, il est craindre que le juge napplique le
mme raisonnement que pour les plans de prvention des risques naturels prvisibles en
cas de doute sur lapplication des articles L.600-2 ou R.600-1, en qualifiant les PPRT de
documents durbanisme.

De surcrot, la qualification de document durbanisme parat dautant plus inapproprie


quelle peut produire un ensemble deffets juridiques directs et indirects prjudiciables,
comme la soulign Bernard Drobenko218. Dune part, malgr lobjectif de prvention
poursuivi par le lgislateur en instaurant les PPRT, en application de larticle L.600-2 du code
de lurbanisme, la qualification de disposition durbanisme aurait pour effet de supprimer la
possibilit de refuser un permis de construire sur le fondement de risques identifis dans le
plan de prvention, ds lors que son approbation intervient postrieurement lannulation
dun premier refus du permis. Dautre part, concernant par exemple lautorisation de lotir, eu
gard aux dispositions de larticle L.315-8 du code de lurbanisme selon lesquelles le
permis de construire ne peut tre refus ou assorti de prescriptions spciales sur le
fondement de dispositions durbanisme intervenues postrieurement lautorisation du
lotissement , il rsulte de la qualification de disposition durbanisme que les rgles de
scurit publique des plans de prvention ne pourraient avoir dinfluence sur les

216
J.P. LEBRETON, Document durbanisme : lmergence dune notion jurisprudentielle , AFDUH 1998, p.42
217
En effet, il faut souligner que larticle R.123-11 b) du code de lurbanisme prvoit que les documents
graphiques puissent faire apparatre les secteurs o peuvent tre interdites ou soumises des conditions
spciales les constructions ou installations de toute nature en raison de lexistence de risques technologiques ou
naturels.
218
B.DROBENKO Inondations : aux risques de la complexit , RJE 4/2002, p.629. Cet article tire les
consquences des avis du Conseil dEtat concernant les PPRNP au regard de la prvention des risques
dinondations, consquences transposables en matire de risques technologiques avec les PPRT.

86
autorisations postrieures de lotissement.219. Par consquent, lempilement et la
juxtaposition des normes gnrent une complexit juridique dont le juge doit prendre acte
sous peine de dtourner les plans de prvention de leur objet initial, savoir la prvention
des risques technologiques.

B. Des changements de logique dans la prvention des risques

Lors de la rforme de 2003, il ntait pas question de se cantonner la cration dune


nouvelle servitude foncire sans tenter auparavant dagir, au moins en partie, sur les causes
des checs du dispositif juridique prcdent. Dans cette optique, il est apparu ncessaire de
librer les terrains situs proximit des installations existantes, tout en dictant des
mesures adaptes lintensit des risques.

1. De la simple rglementation de lusage des proprits voisines la libration des


terrains situs proximit des installations dangereuses

La loi Bachelot marque un vritable renversement de perspectives. Sil appartenait


lexploitant dune installation risques de sadapter son environnement, dsormais la mise
en uvre du PPRT permet de formater juridiquement le voisinage dune telle installation et
dimposer sa mise en adquation avec son environnement industriel. En effet, jusqu
prsent, le souci majeur tait dviter la coexistence entre une unit industrielle et des
secteurs urbaniss. Pour ce faire, il suffisait dinterdire limplantation des installations
classes les plus dangereuses proximit des habitations, et paralllement, de sopposer
lurbanisation dans un primtre proche dune installation risques.
Cependant, comme dvelopp prcdemment, lapplication de la rglementation a vite
rencontr des limites en raison des difficults contenir lexpansion urbaine sous la pression
dmographique et les revendications de propritaires, ainsi que le dveloppement industriel
sous la pression conomique. Le constat dune cohabitation difficile sest impos et il est
apparu que cest une difficile entreprise que de prtendre concilier urbanisation et
industrialisation 220.

La loi adopte par le Parlement le 30 juillet 2003 a recours une logique diffrente : le but
est clairement dobtenir la libration des terrains situs proximit des entreprises les plus
dangereuses. Ainsi, on cherche non seulement rglementer lusage des proprits

219
De mme, concernant la possibilit de refus du permis de construire aprs la dlivrance dun certificat
durbanisme positif : ds lors que le plan de prvention est qualifi de disposition durbanisme, il en rsulte des
consquences dommageables. Voir larticle prcit de B. DROBENKO.
220
Michel DESPAX Servitudes autour des installations classes pour la protection de lenvironnement , Droit
et Ville, 1990, p.130

87
prives riveraines mais aussi obtenir la proprit de ces espaces afin bien sr de les
neutraliser 221. Dans cette optique, la loi a prvu la mise en uvre de la premption, le
dlaissement et lexpropriation qui ont pour vocation supprimer les dangers existants et
purger les erreurs damnagement dj commises. Il sagit l dune vritable rupture avec
lapproche urbanistique classique, justifie amplement par lampleur du risque pour les
populations.

Par contre, la loi limite le recours ces instruments dans le temps, dans la mesure o
larticle L.515-17 du code de lenvironnement prvoit quils ne peuvent tre mis en uvre
qu raison des risques crs par des installations existantes la date de publication de la
loi. Ceci sexplique par linstauration de linconstructibilit des secteurs soumis un risque
par le PPRT ; la gestion du risque futur doit seffectuer de faon prventive afin dviter
lutilisation systmatique dappropriations publiques dont le cot savrerait exorbitant.

2. Ladquation de la mesure aux risques

La reconnaissance du danger constitue un pralable obligatoire lexistence du pouvoir


dintervention et de planification. Cest pourquoi la pertinence du mcanisme quil est prvu
de mettre en place repose essentiellement sur la mthodologie de ltude de dangers. Ainsi,
il est prvu que les PPRT dlimitent un primtre dexposition aux risques en tenant
compte de la nature et de lintensit des risques technologiques dcrits dans les tudes de
dangers et des mesures de prvention mises en uvre 222. Inspire par le rgime du plan
de prvention des risques naturels, cette configuration ncessitait de redfinir les critres de
ltude de dangers, afin de les adapter aux nouveaux objectifs.

En pratique, les PPRT devront dlimiter diffrents secteurs en fonction de lexposition aux
risques, dtermins partir de lanalyse ralise dans ltude de dangers du type de risque,
de la probabilit doccurrence, de la cintique et de la gravit des accidents potentiels. Cest
sur le fondement de cette hirarchisation des risques que seront dtermins les instruments
susceptibles dtre mis en uvre dans le plan : ainsi, plus le risque de danger - pour la vie
humaine - est fort, plus les techniques juridiques utilises pourront tre coercitives et
porteront atteintes au droit de proprit. Si jusqu prsent, ltude de dangers incluait dans
la zone de risques des facteurs htrognes, la mission dsormais assigne aux futures
tudes de dangers impliquera une ventilation et une hirarchisation fines de chaque

221
Jean-Pierre BARALLE, Intervention foncire et matrise de lurbanisation aux abords des tablissements
dangereux , Dr. Env. n113, novembre 2003
222
Article L.515-15 alina 2 du code de lenvironnement

88
catgorie de risques223 . De ce point de vue, les rdacteurs des futures tudes de dangers
devront tre attentifs au fait que leurs conclusions serviront fonder des mesures
dintervention foncires. Nanmoins, la nouvelle approche des tudes de dangers ne vaut
que pour les nouvelles autorisations, ce qui risque de ne pas faciliter la dlimitation des
PPRT dfinis autour des installations autorises antrieurement lentre en vigueur de la
loi.

Enfin, il est prvu par circulaire224 que lorsque les plans de prvention des risques
technologiques doivent tre mis en uvre dans un mme dpartement, il est souhaitable de
dfinir une rgle de priorit en fonction de limportance de lala et de la population expose.
Cette disposition met bien laccent sur limportance accorde la hirarchisation des risques
et le degr durgence de la mettre en oeuvre.

SECTION 2. Lintervention foncire dans le cadre de la planification des


risques

Les PPRT ont t labors par le lgislateur afin de rpondre un objectif bien particulier
comme il en ressort de lexpos des motifs du projet de loi, bien quils puissent premire
vue sembler faire double emploi avec les servitudes dutilit publique. En effet, si la finalit
premire de larticle L.515-8 est dviter que la pression foncire ne saccroisse au fil du
temps autour dune installation qui est aujourdhui autorise dans des conditions de scurit
satisfaisantes pour le voisinage, lobjectif principal du PPRT est en revanche de rduire les
risques prsents par une installation sur son voisinage en complment des mesures prises
au titre de la lgislation sur les installations classes lorsquil est constat que les conditions
de scurit ne sont pas satisfaisantes pour le voisinage .

Paragraphe 1. La rglementation du voisinage des installations dangereuses

Les plans de prvention des risques technologiques ont une large vocation crer un
espace de contraintes propres limiter les effets daccidents susceptibles de survenir dans
certaines installations risques. Pour ce faire, les pouvoirs publics peuvent intervenir en
empchant lapparition de situations proccupantes par la rglementation de lusage futur
des sols, puis remdier aux situations existantes par ldiction de mesures de protection.
223
JP. BOIVIN Matrise de lurbanisation autour des sites risques : bilan et perspectives ouvertes par les
futurs PPRT p.34, BDEI- n spcial /2002
224
Circulaire du 22 dcembre 2003 relative la liste des plans de prvention des risques technologiques par
ordre de priorit BO MATE n2004-6

89
A. La rglementation de lusage futur des sols

Le PPRT a vocation rglementer lusage futur des zones quil dlimite. Cest ainsi que
larticle 5 de la loi, codifi par larticle L.515-16 I du code de lenvironnement, dispose que les
plans de prvention des risques technologiques peuvent, en fonction du type de risques, de
leur gravit, de leur probabilit et de leur cintique : dlimiter les zones dans lesquelles la
ralisation damnagements ou douvrages ainsi que les constructions nouvelles et
lextension des constructions existantes sont interdites ou subordonnes au respect de
prescriptions relatives la construction, lutilisation ou lexploitation . A travers ce texte,
les pouvoirs publics tendent tout dabord interdire ou limiter les possibilits de construction
ou de ralisation douvrages de toute nature. On constate galement que les mesures
susceptibles dtre imposes dpassent le simple cadre des prescriptions constructives et
stendent aux activits susceptibles dtre conduites dans les zones dfinies par le plan.
Cest ainsi que sont vises les modalits dexploitation des installations implantes dans la
zone, mais le PPRT peut aussi prvoir que les pouvoirs publics pourront agir en dehors de
toute construction pour encadrer, voire interdire certaines activits225. Bien que ces mesures
rglementaires soient trs proches de celles qui peuvent tre prises dans le cadre de la
servitude dloignement de larticle L.515-8 du code de lenvironnement, il nest pas prvu
par la loi que les propritaires concerns par ces mesures soient indemniss, alors que les
prescriptions institues sur le fondement de L.515-8 font lobjet dune indemnit.

Le non respect des prescriptions labores dans le cadre du PPRT est sanctionn par les
peines prvues larticle L.480-4 du code de lurbanisme226, comme le prvoit larticle L.515-
24 I du code de lenvironnement. Est galement applicable aux interdictions et prescriptions
imposes par le PPRT, une grande partie du dispositif du livre IV du code de lurbanisme
relatif aux infractions227. Une autre sanction, inspire du rgime des risques naturels,
renforce galement lefficacit du dispositif : les compagnies dassurance, si elles sont
tenues de garantir lassur contre les dommages rsultant des catastrophes technologiques,
ne sont tenues de le garantir, lintrieur de ces zones, que contre les dommages qui

225
Pourraient tre ainsi interdits ou rglements dans le bti les tablissements recevant du public, les
tablissements sensibles comme les crches ou les coles maternelles.
226
Larticle L.480-4 prvoit une amende comprise entre 1200 euros et un montant qui ne peut excder 6 097,96
euros par m de surface construite, dans le cas dune construction dune surface de plancher ou 300 000 euros
dans les autres cas.
227
Sont applicables les dispositions des articles L.460-1, et L.480-1 L.480-12 du code. La loi y apporte
quelques adaptations, ouvrant la comptence pour constater les infractions aux fonctionnaires et agents
commissionns et asserments cet effet par lautorit administrative comptente en matire dinstallations
classes. Elle confre galement un droit de visite des constructions en cours, aux reprsentants de cette mme
autorit administrative.

90
affecteraient des biens existant antrieurement la publication du PPRT228. De mme, sont
galement exclus de la garantie, les biens immobiliers construits en violation des rgles
administratives en vigueur lors de leur mise en place et tendant prvenir les dommages
causs par une catastrophe technologique.

B. La rglementation de loccupation des locaux

Le PPRT peut galement prescrire des mesures de protection des populations face aux
risques encourus ; ces mesures concernent lamnagement, lutilisation ou lexploitation des
constructions, des ouvrages, des installations et des voies de communication existant la
date dapprobation du plan, et doivent tre prises par les propritaires, exploitants et
utilisateurs dans les dlais que le plan dtermine229. Les prescriptions vises par le texte
sont relatives aussi bien des travaux de prvention devant tre raliss par les
propritaires sur leurs biens rgulirement implants avant le plan, quaux modalits
dutilisation et dexploitation des difices. Ainsi, un PPRT pourra prescrire par exemple des
mesures concernant les vitrages dans une zone susceptible dtre soumise un effet de
souffle. Ces travaux de confortement seront ncessairement limits car le cot des travaux
sera la charge des propritaires eux-mmes, au moins dans un premier temps. Cest ainsi
quil est prvu que lorsque des travaux sont prescrits, ils ne peuvent porter que sur des
amnagements dont le cot nexcde pas des plafonds qui seront fixes par dcret en
Conseil dEtat. La loi accorde un crdit dimpt en ce qui concerne les dpenses payes
avant le 31 dcembre 2010 pour la ralisation des travaux prescrits aux propritaires
dhabitation, lorsque ces travaux sont affrents leur rsidence principale230.

Des recommandations peuvent enfin tre formules qui tendent renforcer la protection des
populations face aux risques encourus, destines tre mises en uvre par les
propritaires, exploitants et utilisateurs231. Nanmoins, connaissant les difficults quil y a
faire respecter les mesures imposes, on peut sinterroger sur le fait que le lgislateur ait
dlaiss la contrainte au profit de la simple recommandation.

228
Article L.128-4 du code des assurances
229
Article L.515-16 IV du code de lenvironnement
230
Article 200 quater du CGI
231
Ces recommandations visent lamnagement, lutilisation ou lexploitation des constructions, des ouvrages,
des voies de communication et des terrains de camping ou de stationnement de caravanes (article L.515-16 V du
code de lenvironnement).

91
Ces mesures restent toutefois moins novatrices et urgentes que les mesures adoptes afin
dimposer lloignement des populations de la zone risque, le PPRT pouvant dlimiter des
zones dans lesquelles seront prises des mesures de dconstruction du bti existant.

Paragraphe 2. Lloignement du riverain des installations risques : laction


sur le tissu urbanistique existant

Le vritable enjeu de la matrise de lurbanisation tient aujourdhui davantage la mise en


scurit de lexistant qu la limitation des possibilits durbanisation nouvelle. Cest ainsi
quoutre les divers travaux et amnagements quil permet dimposer, le PPRT met en place
un dispositif de reconqute des zones exposes. Ceci se traduit par un loignement
obligatoire du voisin des installations risques, dont le financement repose sur la
contractualisation du partenariat entre les diffrents acteurs concerns.

A. La reconqute foncire des zones exposes par la mise en uvre doutils


propres au droit de lurbanisme

Les mesures dintervention foncire constituent une innovation en matire de risques


industriels. Elles attestent dun changement de logique car le lgislateur fait preuve dune
vritable volont de mettre disposition des acteurs publics une large gamme de moyens,
afin de permettre des action cibles mais nanmoins nergiques. Nanmoins, on ne peut
parler de rvolution juridique mais dune simple transposition au domaine des risques
industriels, de techniques juridiques classiques, prouves par ailleurs. Cest ainsi que
pourront tre exercs par les pouvoirs publics, en fonction de la dangerosit des secteurs, la
premption, le dlaissement et lexpropriation dutilit publique.

1. Les mesures dloignement

La loi instaure un vritable rapport de proportionnalit en fonction de la gradation des risques


dans la mesure o plus le danger est marqu, plus les instruments juridiques utiliss sont
coercitifs et peuvent attenter au droit de proprit232.

Dans les zones o les activits et lurbanisation seront rglementes par le PPRT dans les
termes dfinis larticle L.515-16 I, est prvue par larticle L.515-16 I alina 2 du code de

232
Le lgislateur se contente de mettre en uvre lquation traditionnelle qui tablit un rapport de proportionnalit
entre les avantages attendus et les inconvnients gnrs (CE, 28 mai 1971, Ville Nouvelle Est , rec. p.409).

92
lenvironnement la possibilit pour les communes ou les tablissements publics de
coopration intercommunale dinstaurer un droit de premption dans les conditions dfinies
larticle L.211-1 du code de lurbanisme. Ce sont donc les rgles de droit commun du droit
de premption qui sappliquent, telles que poses par larticle L.210-1 du code de
lurbanisme233, excepte la facult drogatoire dinstaurer un droit de premption urbain au-
del des zones urbaines ou urbaniser, pralablement dlimites par le document
durbanisme. Le texte permet ainsi aux communes de se substituer un acqureur, en vue
de purger le secteur au fur et mesure des ventes et dviter les nouvelles implantations
dhabitants, dans la mesure o le texte suppose que les biens acquis resteront vacants.

Larticle L.515-16 II du code de lenvironnement donne la possibilit aux communes ou aux


EPCI comptents dinstaurer un droit de dlaissement qui reste limit dans son champ
dapplication. En effet, seuls les immeubles situs lintrieur des zones rglementes au
titre de larticle L.515-16 I, pourront faire lobjet dune mise en demeure de dlaisser par leur
propritaire, ds lors qu lintrieur de ces zones auront t dlimits des secteurs o
existent des risques importants daccident cintique rapide prsentant un danger grave
pour la vie humaine . Dans cette hypothse, le droit de premption ne porte que sur les
btiments ou parties de btiments existants la date dapprobation du plan. Dans la
mesure o le droit de dlaissement est laiss la discrtion des propritaires, il parat plus
sage davoir limit son champ dapplication afin dviter les hypothses dans lesquelles la
collectivit serait mise en demeure dacqurir, avec les difficults financires aigus que cela
suppose. De plus, la commune ou lEPCI sont autoriss par la loi confier un
tablissement, par convention, la mission de raliser lacquisition des biens faisant lobjet du
dlaissement. Il sexerce dans les conditions dfinies aux articles L.230-1 et suivants du
code lurbanisme234, avec nanmoins, une dtermination du prix dacquisition du bien par
rfrence sa situation un an avant la date dapprobation du plan. Il sagit donc dun
dispositif protecteur des propritaires concerns et qui repose sur leur initiative.

233
Il en rsulte que toute dcision de prempter doit mentionner lobjet pour lequel ce droit est exerc, la
collectivit devant faire rfrence aux action ou oprations qui sont limitativement numres larticle L. 300-1
du code de lurbanisme. Comme le fait remarquer juste titre J.P. BOIVIN, on peut regretter que la loi nassure
pas larticulation entre les proccupations de scurit qui sous-tendent le projet de loi et les intrts viss par
larticle L.300-1 du code (Jean Pierre BOIVIN, Matrise de lurbanisation autour des sites risques : bilan et
perspectives ouvertes par les futurs PPRT , BDEI- n spcial /2002, p.34 )
234
Le droit de dlaissement est en gnral reconnu aux propritaires dont le bien est grev dune servitude
durbanisme qui affecte leur droit de proprit. La collectivit ou le service public qui est mis en demeure
dacqurir le terrain doit se prononcer dans le dlai dun an compter de la rception en mairie de la demande du
propritaire. A dfaut daccord amiable sur le prix lexpiration du dlai dun an , le juge de lexpropriation
prononce le transfert de proprit et fixe le prix de limmeuble, sans quil soit tenu compte des dispositions qui ont
justifies le dlaissement. Sur la question voir F. BOUYSSOU Une garantie mconnue de la proprit : le droit
de dlaissement en matire durbanisme et d expropriation , JCP 1979, I, 2925 ;BROCHEN et DEJOIE, Le
droit de dlaissement , LPA 5 juillet 1993, p.4

93
Quant aux secteurs soumis aux risques les plus graves, ils constituent le domaine
dapplication de la procdure dexpropriation puisque larticle L.515-16 III du code de
lenvironnement permet aux communes ou aux EPCI comptents de recourir
lexpropriation pour cause dutilit publique. La loi prend toutefois soin dencadrer le recours
lexpropriation235. Dune part, le droit dexpropriation des immeubles et droits rels
immobiliers sera rserv aux seuls secteurs des PPRT dans lesquels existent des risques
importants cintique rapide prsentant un danger trs grave pour la sant humaine .
Dautre part, lexpropriation des biens implants dans ces secteurs risques extrmes ne
pourra tre dcide que lorsque les moyens de sauvegarde et de protection des
populations quil faudrait mettre en uvre savrent impossibles ou plus coteux que
lexpropriation 236. Le droit dexpropriation ne pourra ainsi tre utilis que de manire
slective pour les situations de blocage : cest lultime recours des pouvoirs publics, ds lors
que lon porte atteinte au droit de proprit inalinable et sacr . Par ailleurs, la loi prvoit
un recours la procdure dextrme urgence des articles L.15-6 et L.15-8 du code de
lexpropriation, lorsque la gravit des risques potentiels rend ncessaire la prise de
possession immdiate.

2. La mise en uvre des mesures dloignement

Quelques dispositions permettent dadapter ces instruments aux circonstances et de dfinir


en partie les conditions financires dans lesquelles se drouleront les transactions
immobilires impliques par la mise en uvre des mesures dloignement, ainsi que leurs
consquences.

Dune part, une procdure particulire a t introduite par larticle L.515-20 du code de
lenvironnement, qui autorise les collectivits territoriales ou leurs groupements ayant acquis
les terrains par premption, dlaissement ou expropriation les cder prix cotant aux
exploitants des installations lorigine du risque, la condition que lusage de ces terrains
naggrave pas lexposition des personnes aux risques. Cette facult de rtrocession est
justifie pour le gouvernement par le fait que dans certains cas en effet, il apparatra plus
judicieux que ce soit lindustriel lorigine du risque qui dispose des zones les plus proches

235
La possibilit dexproprier des biens situs proximit des installations risques avait t discute devant la
Commission denqute lAssemble Nationale mais sans pour autant figurer dans la premire version du projet
de loi (Cf. le Rapport denqute parlementaire sur la sret des installations industrielles et des centres de
recherche et sur la protection des personnes et de lenvironnement en cas daccident industriel majeur, 2002,
Doc. AN n3559)
236
Il sagit ici de lapplication dune jurisprudence rcurrente selon laquelle le recours lexpropriation doit tre
justifi (voir par exemple CE, 3 avril 1987, Mtayer et Lacour , AJDA 1987, p.549).

94
de son installation, quil sera, par exemple, plus mme dutiliser pour des activits
naccroissant pas le risque 237.

Dautre part, les propritaires se verront accorder un certain nombre de garanties financires
face aux restrictions de leurs droits. En matire de dlaissement et dexpropriation, la valeur
du bien est apprcie en vue de son acquisition, sans tenir compte de la dprciation
supplmentaire ventuelle cause par les interdictions et restrictions du PPRT prises en
application de larticle L.515-16 I du code de lenvironnement. Cependant, il restera difficile
au propritaire de retrouver un bien quivalent dans un autre secteur gographique avec
lindemnit alloue, compte tenu de la dprciation induite par lexistence du risque. Le
dispositif de la loi Barnier du 2 fvrier 1995 relatif lexpropriation des immeubles soumis
un risque naturel majeur semble plus favorable lexpropri, le montant de lindemnisation
ne prenant en compte la dprciation des biens lie lexistence du risque.
Quant aux biens prempts, contrairement au rgime du dlaissement et de lexpropriation,
aucune disposition nest prvue quant la dprciation des biens concerns, alors que le
prix propos loccasion de la cession, qui pourra donner lieu la premption, sera
ncessairement influenc par la situation gographique du bien. Ceci pourra favoriser un
dpart spontan des lieux et la recherche dune solution ne faisant pas intervenir la
collectivit ab initio, les titulaires du droit de premption restant libres de le mettre en uvre,
comme le souligne Philippe Billet238.

Par ailleurs, dfaut daccord amiable entre le propritaire et la collectivit publique sur le
prix payer en cas de dlaissement ou dexpropriation, le recours au juge de lexpropriation
est possible239, ce qui constitue galement une garantie, bien quelle puisse ne pas tre
perue comme telle par les propritaires .

B. La contractualisation du financement de lloignement du voisin des


installations classes

La loi du 30 juillet 2003 innove par rapport au rgime institu par la loi Barnier qui prvoit la
mutualisation du financement des mesures de sauvegarde des populations menaces par
certains risques naturels. Dlaissant le recours aux assurs, elle se tourne principalement

237
Cf. lexpos des motifs de la loi. Cette rtrocession sera au final moins dfavorable aux collectivits locales que
linconstructibilit des terrains concerns ou que la destruction des btiments et ouvrages.
238
Philippe BILLET Les plans de prvention des risques technologiques : vers une reconfiguration du voisinage
des installations risques , Dr. Env. n113, novembre 2003
239
En effet, il est prvu que lexpropriation est mise en uvre dans les conditions prvues par le code de
lexpropriation pour cause dutilit publique.

95
vers lEtat, les exploitants des installations classes ainsi que les collectivits ou leurs
groupements comptents, en leur imposant de conclure entre eux diverses conventions.

En vertu de larticle L.515-19 I, une premire convention multilatrale, doit associer lEtat, les
exploitants ainsi que les collectivits territoriales ou groupements comptents qui peroivent
la taxe professionnelle dans le primtre couvert par le plan, afin dassurer le financement du
droit de dlaissement et de lexpropriation dans les secteurs dfinis par le PPRT. Cette
convention doit permettre de fixer leurs contributions respectives. Les seules sanctions
prvues se font au dtriment des mesures de matrise foncire. En effet, le droit de
dlaissement ne pourra tre mis en uvre que postrieurement la signature dune telle
convention. Quant lexpropriation, elle ne pourra tre initie pralablement la signature
de ladite convention financire, que dans la seule hypothse o la gravit des risques
potentiels rend ncessaire la prise de possession immdiate du bien expropri, selon la
procdure dextrme urgence prvue par les articles L.15-6 et L.15-8 du code de
lexpropriation240.

Ce mcanisme est exempt de toute contrainte qui permettrait dimposer la signature dune
telle convention. Toutefois, une incitation en direction de lexploitant peut tre releve
puisque ses autres partenaires ont la facult de participer, dans le cadre de cette convention,
aux mesures supplmentaires que celui-ci peut prendre pour rduire les secteurs de
dlaissement et dexpropriation, la condition que cette participation financire soit
infrieure aux cots quils supporteraient en raison de la mise en uvre de lexpropriation ou
du droit de dlaissement.

Une deuxime convention est galement institue par la loi, codifie larticle L.515-19 II,
entre les exploitants des installations lorigine du risque et les collectivits territoriales
comptentes ou leurs groupements, qui doit tre conclue dans le dlai dun an compter de
lapprobation du PPRT. Cette convention permet de prciser les conditions
damnagement et de gestion des terrains situs dans les zones de premption, dans les
secteurs de dlaissement et dexpropriation, ce qui peut sentendre comme les possibilits
rsiduelles doccupation et dutilisation rsultant de lobservation des servitudes lies aux
risques 241. LEtat nest donc pas partie cette convention, ce qui risque de ntre

240
Article L.515-16 III alina 2 du code de lenvironnement
241
En effet, pour le gouvernement, il sagit dimposer llaboration dun projet gnral damnagement
dfinissant une stratgie de gestion des terrains situs en zone de risques. Quant au rapporteur du projet de loi
lAssemble nationale, il a prcis que la convention vise dfinir les conditions dutilisation des terrains
concerns afin dviter quils nexposent les populations des risques et quils ne deviennent des friches
(A.VENOT, rapp. AN n635, 26 fvrier 2003, p. 39). Voir la note de Seydou TRAORE Limpact de la loi du 30
juillet 2003 relative la prvention des risques sur le droit de lurbanisme , Droit administratif Editions du
Jurisclasseur, avril 2004, p.38

96
compens que partiellement par la disparition de la rfrence la taxe professionnelle, qui
largit ainsi le champ des partenaires potentiels.

Enfin, une troisime convention est prvue par larticle L.515-19 III du code de
lenvironnement, qui doit runir les organismes dhabitations loyer modr situs dans les
secteurs dexpropriation et les mmes partenaires que pour la seconde convention. Son
objet est de dfinir un programme de relogement des occupants des immeubles situs dans
ces secteurs. La loi donne galement la possibilit dautres bailleurs dimmeubles situs
dans les mmes secteurs dtre associs au dispositif242. Quant aux modalits financires du
dispositif mis en place, leur absence risque de retarder encore plus les ngociations la
base de la mise en uvre du programme de relogement des personnes expropries.

Il rsulte clairement de ces dispositions que la responsabilit du financement des


instruments dintervention foncire incombera aux collectivits, lEtat ainsi quaux
exploitants dinstallations classes, sans que soient mis contribution les propritaires
menacs par les risques industriels. Cette dresponsabilisation du propritaire expos aux
risques industriels na pas manqu dattirer lattention de certains auteurs243, dans la mesure
o le texte rpugnant sanctionner les personnes qui se seraient installes en toute
connaissance de cause, il leur permet ainsi dchapper lapplication par le juge
administratif de la thorie du risque accept 244. Le projet de loi a justifi de la manire
suivante leur responsabilit :
- les exploitants des installations Seveso, quil y ait faute ou non, doivent rparer une
situation dont ils sont lorigine et dont ils ont tir un bnfice, en application du principe
pollueur payeur ;
- les collectivits territoriales sont responsables au titre de leurs comptences en matire
durbanisation et de la dlivrance des permis de construire autour des sites risques,
dlivrs depuis 1982 ;
- lEtat est responsable au titre de la solidarit nationale dans la rsorption des situations
issues du pass, et de sa comptence en matire durbanisme, antrieure 1982.

242
La mention de cette simple possibilit laisse penser que les organismes HLM sont tenus dtre signataires de
cette convention.
243
Philippe BILLET, Les plans de prvention des risques technologiques : vers une reconfiguration du
voisinage des installations risques , Dr.Env. n113, nov. 2003. Il relve a cet gard que la loi Bachelot dlaisse
la solution adopte en matire de risques naturels qui permet de limiter lindemnisation de lexpropriation sil
apparat que lacquisition de limmeuble expos a eu lieu afin de bnficier dune indemnit suprieure au prix
dachat. Nanmoins, ces textes font tous deux preuve dune frilosit certaine lgard dune ventuelle
responsabilisation des propritaires.
244
Le juge en effet retient la responsabilit du propritaire et rduit lindemnisation attribue en raison dun
phnomne naturel ou dun accident industriel, ds lors que celui-ci ne pouvait ignorer quil sexposait un
risque.

97
On peut conclure que la rforme initie suite la catastrophe AZF engendre quelques
avances significatives en permettant certaines modifications du systme de matrise de
lurbanisation dj attendues et rclames depuis un certain nombre dannes.
Cependant, il ne sagit pas dvolutions rformant en profondeur notre dispositif juridique,
dautant plus quon ne peut se dfendre de limpression dun empilement de strates
juridiques . Cest pourquoi il est ncessaire de sinterroger sur les lacunes ventuelles de la
rforme. Mais, dans la mesure o toute critique, pour tre constructive, doit saccompagner
de suggestions, voire de propositions, nous envisagerons les changements ncessaires (et
ultimes ?) afin de rsoudre une quation dont la solution nest peut-tre pas si insoluble quil
y parat a priori.
Pour ce faire, nous allons tudier dans notre dernier chapitre les possibilits dvolutions
vers une matrise effective de lurbanisation et des risques industriels .

98
CHAPITRE II.
Vers une matrise effective de lurbanisation et des
risques industriels

Nous ne manquerons pas de nous interroger sur les apports de la loi du 30 juillet 2003, dont
on est en droit dattendre une vritable amlioration de notre systme normatif en matire de
matrise de lurbanisation. Bien que la rforme puisse apparatre dans un premier temps
comme vecteur de progrs, on relvera cependant les lacunes du nouveau dispositif n dans
lurgence dune situation perue comme socialement inacceptable. En effet, on peut dj
avancer, sans pour autant jouer les Cassandre, que limpact de la loi restera limit sauf ce
quelle reoive - ainsi que toutes les dispositions juridiques existantes - une application
consciencieuse et zle de la part de tous les acteurs concerns, ce qui reste peu probable.

Pour autant, il convient de ne pas cder un pessimisme excessif en considrant impossible


la rsolution de lquation "urbanisme et installations classes risques". En effet, il est
ncessaire de promouvoir linstauration dun amnagement durable au sein des zones
urbaines assurant la prvention des consquences dommageables des risques
technologiques. Nous essayerons donc de dterminer par quels moyens cette volution
indispensable est possible, aussi bien par une volution des politiques publiques et des
mentalits que par une volution normative.

Nous envisagerons donc dans un premier temps limpact limit de la loi du 30 juillet 2003
(Section 1), puis les perspectives dune gestion durable de lurbanisation proximit des
installations industrielles dangereuses, sinsrant dans une politique de prvention des
risques (Section 2).

SECTION 1. Limpact limit de la rforme

Le dispositif issu de la loi du 30 juillet 2003 pris dans sa globalit prsente des avances
certaines en matire de prvention des risques, que ce soit entre autres par le renforcement
de linformation et de la participation, le renforcement des liens entre droit du travail et droit
des installations classes. Toutefois, lon constate certaines insuffisances et imperfections
des moyens mis en uvre dans la loi, et il apparat galement, de faon plus proccupante,
que le lgislateur na procd qu une remise en cause trs partielle du systme antrieur.

99
Paragraphe 1. Des moyens insuffisants malgr la complexit du nouveau
dispositif

Si lon peut se rjouir et se fliciter des efforts fournis en vue dun contrle plus efficace de
lurbanisation autour des sites industriels sensibles, la loi nest pas pour autant exempte de
tout reproche. Il est vrai que llargissement du champ dapplication des servitudes dutilit
publique, la mise en place de zones inconstructibles ou soumises des prescriptions par les
plans de prvention des risques technologiques sont des innovations potentiellement
efficaces. Toutefois, ces instruments ne donnent pas pleine satisfaction car le lgislateur na
pas su se garder des embches inhrentes linstauration dun nouveau dispositif juridique,
savoir garantir sa mise en uvre effective. Cest ainsi que, dores et dj, on peut redouter
des lenteurs et des difficults relatives la mise en uvre des mesures dintervention
foncires dans le cadre du PPRT. Par ailleurs, il est galement possible de remettre en
cause, au moins partiellement, lefficacit du dispositif des PPRT en tant que garant dune
matrise effective de lurbanisation autour des sites risques.

A. Les lenteurs et difficults prvisibles de mise en uvre du dispositif

Leffectivit des mesures dintervention foncire prvues par le lgislateur suscite de


nombreuses interrogations : il est en effet redouter que la mise uvre de ces nouveaux
instruments ne se droule pas sans difficults et sans lenteurs.

Dune part, lapplication du texte est tributaire de lintervention de plusieurs acteurs ainsi que
de leur bonne coopration dans lintrt gnral.
La loi accorde en effet une place importante la volont des propritaires dans la mesure o
la mise en uvre du droit de premption et du droit de dlaissement ne peut se faire sans
leur consentement. Ils doivent manifester lintention daliner leur bien, un tiers en cas de
premption, ou directement auprs de la commune en matire de dlaissement. Dans ces
secteurs, le refus de certains propritaires pourrait tre une cause de blocage puisque le
droit de premption ne pourra sexercer, comme le fait remarquer Jean-Pierre Baralle245. La
mise en uvre de ces nouvelles procdures risque donc de savrer fastidieuse, dautant
plus quil faudra attendre en premier lieu la ralisation des PPRT.
De plus, il nexiste gure dobligation : cest pourquoi la mise en uvre de la premption, du
dlaissement et de lexpropriation dpendra de la bonne volont et des capacits financires

245
Jean-Pierre BARALLE souligne ainsi que lhabitude, lattachement des propritaires, ainsi que le caractre
pratique de lhabitation, par sa proximit du lieu de travail notamment, risquent de constituer des obstacles
lapplication du texte (J-P BARALLE Intervention foncire et matrise de lurbanisation aux abords des
tablissements dangereux , Dr. Env. n113, novembre 2003).

100
des acteurs publics locaux. A cet gard, si larticle L.515-5 du code de lenvironnement,
relatif la cration des PPRT, formule une affirmation qui quivaut un impratif, il nen va
pas de mme pour linstitution des instruments juridiques dintervention foncire246 plus
particuliers, pour lesquels le lgislateur prvoit une simple facult la discrtion des
collectivits locales et de leurs tablissements publics. Concernant plus particulirement le
droit de premption urbain, il nest pas sr quil rencontre un grand succs, dans la mesure
o ce mcanisme repose sur les collectivits et du fait que son financement sera leur
charge exclusive (contrairement au dlaissement et lexpropriation).

Dautre part, et jusqu prsent, la volont dutiliser les outils juridiques existant dj, ayant
manqu, on est conduit douter de leffectivit de ces mesures facultatives presque valeur
de recommandations. Dailleurs, larticle L.515-18 dispose que les mesures prvues par les
PPRT, et plus particulirement le dlaissement et lexpropriation, seront mises en uvre
en fonction notamment de la probabilit, de la gravit et de la cintique des accidents
potentiels ainsi que du rapport entre le cot des mesures envisages et le gain de scurit
attendu 247. En outre, en vertu de larticle L.515-19 I du code de lenvironnement, le droit de
dlaissement et lexpropriation restent limits tant quune convention ne viendra pas
dterminer les contributions respectives de chaque partenaire248. La loi est ainsi rdige en
termes impratifs en ce qui concerne le mode de financement, mais sans prvoir ni dlai ni
dispositions coercitives pour la passation effective de ces conventions, ce qui ne va pas sans
fragiliser le dispositif.

En dernier lieu, on peut souligner que les plans de prvention des risques technologiques
verront leurs modalits dapplication et dlais dlaboration prciss par un dcret auquel
renvoie larticle 5 de la loi, codifi larticle L.515-25 du code de lenvironnement. Mais plus
dun an aprs la publication de la loi, il se fait toujours attendre, retardant encore davantage
la mise en uvre effective du dispositif249. Toutefois, afin de faciliter llaboration des PPRT,
la ralisation dun guide technique pour les services instructeurs est en cours dlaboration et
saccompagne dune exprimentation au niveau local sur huit tablissements pilotes dont le
bilan sera dress la fin de lanne 2004.

246
Article L.515-16 I, II, III du code de lenvironnement
247
Mme en matire de risques technologiques, le lgislateur subordonne la ralisation de mesures dutilit
publique leur proportionnalit par rapport un cot qui ne doit pas savrer excessif, ce qui ne rend pas
optimiste sur lapplication rapide du texte.
248
Lobligation de conclure une convention afin dassurer le financement du droit de dlaissement et de
lexpropriation met profit une brche constitutionnelle dans la mesure o aucune norme de valeur
constitutionnelle ne garantit le principe de libert contractuelle (CC., n94/348, DC 3 aot 1994 9, RJC I-602).
249
Le projet de dcret devrait tre transmis sous peu au Conseil dEtat.

101
B. Les doutes quant lefficacit des plans de prvention des risques
technologiques

On peut ensuite douter de lefficacit des plans de prvention des risques technologiques.
Non seulement vecteurs dun alourdissement rglementaire, leur efficacit pour remdier
aux difficults de la matrise de lurbanisation pri industrielle parat galement contestable.

1. Un alourdissement superflu de la charge rglementaire

Une question mrite dtre pose : est-ce que ce texte permet dagir de faon plus
dterminante sur lurbanisation quauparavant?

A cet gard, on peut sinterroger sur lopportunit davoir cr une nouvelle catgorie de
servitudes dutilit publique en concurrence avec les servitudes prvues aux articles L.515-8
L.515-12 du code de lenvironnement. Si trop de droit tue le droit , on peut alors
sinquiter de cet empilement successif de strates normatives, qui aboutit un dispositif
juridique fort complexe et un alourdissement de la charge rglementaire. Cette solution est
dautant plus contestable que risquent de coexister des servitudes dutilit publique dont les
modalits dindemnisation ne seront pas identiques, des zones dombre demeurant quant
lindemnisation des mesures rglementaires susceptibles dtre prises dans le cadre du
PPRT250. Les dispositions prises par le lgislateur apparaissent ainsi contraires aux
prconisations faites par la commission parlementaire charge de ltude de la rduction des
risques industriels251, puisque cette dernire avait estim plus simple et plus efficace
dtendre le champ actuellement couvert par larticle L.515-8 du code de lenvironnement
aux installations existantes, quelles soient ou non classes Seveso, ds lors quelles
prsentent un danger significatif. Cette solution aurait prsent lindniable avantage dviter
les effets de seuil et les risques de contournement.

Cet alourdissement rglementaire ressort dautant plus que la cration des plans de
prvention technologiques aurait d saccompagner, dans un souci de clart et defficacit,
de labrogation de larticle L.421-8 du code de lurbanisme envisag prcdemment, devenu
inutile, et dont les dispositions ont t trs rarement appliques. Il aurait t galement

250
En effet, lindemnisation aura mcaniquement lieu dans les hypothses les plus lourdes de PPRT conduisant,
soit lexercice du droit de premption, soit au recours lexpropriation, soit lexercice du dlaissement. En
revanche, la loi ne mentionne pas la possibilit dindemniser les propritaires dont les terrains situs dans le
primtre du PPRT, auront fait lobjet dinterdictions et de prescriptions, alors que les prescriptions, pourtant trs
proches, institues sur le fondement de larticle L.515-8 font lobjet dune indemnit.
251
Commission denqute parlementaire sur la sret des installations industrielles et des centres de recherche
et sur la protection des personnes et de lenvironnement en cas daccident industriel majeur. Rapport AN n 3559
Les leons de Toulouse : 90 propositions pour rduire les risques industriels , Tome1, Les documents
dinformation de lAssemble nationale, 2002

102
intressant que le lgislateur exclue expressment le PIG des dispositions applicables en
matire de matrise de lurbanisation en raison des risques technologiques.

Par ailleurs, tait-il vritablement ncessaire de prvoir expressment linstauration dun


droit dexpropriation ? La question se posait dj propos des immeubles soumis un
risque naturel dans la mesure o les pouvoirs publics avaient dj la facult de le mettre en
oeuvre sans que la loi le prvoie expressment. Nanmoins, lexpropriation nayant pas t
jusque l mise en uvre par les pouvoirs publics, cette disposition aura valeur dincitation.

2. Des instruments inadquats ?

En premier lieu, on peut relever quelques inconvnients prsents par les plans de
prvention des risques technologiques qui traduisent une certaine inadquation aux enjeux
de la matrise des risques.
Tout dabord, le champ dapplication limit des PPRT ne peut qutre soulign dans la
mesure o ils ne sappliquent quaux abords des installations classes les plus
dangereuses252. Or, dans le domaines des risques industriels, la rflexion ne peut se limiter
aux seuls sites classs Seveso car beaucoup dtablissements industriels ou de stockage,
souvent proches des agglomrations ou situs au cur de celles-ci, comportent des risques,
mme des degrs diffrents. Par ailleurs, les profondes volutions du monde industriel,
avec en particulier la gnralisation du principe de fonctionnement en flux tendus dans la
gestion des stocks, afin de rduire le risque la source, maintiennent les transports et les
flux de matires dangereuses un niveau lev. Leur transport justifie donc que lon
sinterroge sur limportance des flux dans les agglomrations, les itinraires emprunts ou
les conditions de stationnement.
Si ces restrictions sexpliquent par la volont dviter linstauration dune procdure trop
lourde pour des risques moindres, la prvention de certains risques nen ncessite pas
moins une intervention de caractre plus ponctuel, moins lourde du point de vue procdural.
Elle aurait pu rsulter soit de lextension du champ dapplication des servitudes dutilit
publique, soit du renforcement du rle des autorits comptentes en matire durbanisme.
De plus, comme la fait remarquer juste titre la commission parlementaire Loos-Le Daut
charge du rapport sur les risques industriels253, la dfinition dun PPRT aboutit runir
lensemble des servitudes lies aux risques, dont la rvision, ncessitant une enqute
publique, sera ncessaire chaque modification de ltude de dangers dune des

252
Voir supra p.84
253
Assemble Nationale, Rapport AN n 3559 de F. LOOS et J.Y LE DEAUT fait au nom de la commission
denqute parlementaire sur la sret des installations industrielles et des centres de recherche et sur la
protection des personnes et de lenvironnement en cas daccident industriel majeur

103
installations couvertes. Le risque est alors que ce document se trouve en perptuelle
rvision.

En second lieu, il aurait t ncessaire de prvoir le financement du droit de premption car


les lus seront confronts de vritables difficults politiques concernant les dcisions
prendre quant au prix du bien prempt. Ce bien ne sera, a priori daucun usage pour la
collectivit, de sorte que les lus devront, soit acheter chers des biens inutiles, soit
mcontenter leurs concitoyens en contestant la valeur de leurs biens, au motif des risques
auxquels ceux-ci sont exposs. Les suites de la dcision de premption risquent galement
dtre socialement et politiquement difficiles grer, les communes devant radiquer le bien
prempt, sauf passer une convention avec les exploitants en vue de leur cder
limmeuble. Pour lensemble de ces raisons, la commission parlementaire charge dun
rapport sur les risques industriels avait propos dun tablissement public foncier national. Le
projet de loi initial avait ainsi prvu linstitution dun fonds de prvention des risques
industriels, financ par lEtat et les industriels, ayant pour mission dexercer un droit de
premption dans les zones exposes aux risques et accorder des aides aux industriels
conduisant des oprations de rduction du risque.

Enfin, comme la suggr J. P Boivin, les pouvoirs publics auraient pu galement prvoir le
recours aux servitudes de reculement couramment pratiques dans le cadre des plans
dalignement254, du fait que les immeubles frapps par de telles servitudes ne peuvent faire
lobjet de travaux confortatifs, seuls les travaux dentretien courant tant autoriss. Ce
mcanisme permet ainsi ladministration dtre certaine, terme, de rcuprer le foncier
dont elle a besoin pour effectuer ses travaux, en vitant une charge foncire immdiate, et
en laissant aux personnes concernes des dures longues (10 20 ans) pour sorganiser
sur le plan personnel et patrimonial. La transposition de cet instrument dans le cadre des
PPRT aurait donc permis de disposer dun instrument daction adapt au long terme des
situations dans lesquelles il est encore possible dassurer une dsurbanisation un cot
conomique et social acceptable 255.

254
Elles permettent aux communes ou aux dpartements dlargir ou de redresser lassiette de leurs voies
publiques existantes, soit dans le cadre de projets durbanisation future, soit pour faire face aux ncessits du
trafic. Cf. sur ce point, J. DUFAU, Le domaine public, Le Moniteur, 5me dition
255
Jean Pierre BOIVIN, Matrise de lurbanisation autour des sites risques : bilan et perspectives ouvertes par
les futurs PPRT , BDEI- n spcial /2002, p.34 - 48

104
Paragraphe 2. La traduction de labsence dune conception cohrente de la
matrise de lurbanisation

La loi vient renforcer les dispositifs existants, allant mme jusqu gnrer une
surabondance doutils juridiques dont certains sont dailleurs vous devenir inutiles, mais
sans pour autant intgrer les vritables enjeux de la matrise de lurbanisation. En effet, dans
ce domaine, sont soulignes de faon rcurrente les imperfections relatives tant au maintien
du principe de lindpendance des lgislations, qu labsence de rflexion sur les causes
des checs prcdents de la rglementation.

A. Un apparent renforcement de la coordination des lgislations durbanisme et


denvironnement

Bien que la loi du 30 juillet 2003 relve prima facie de la lgislation propre au droit de
lenvironnement, certaines de ses dispositions altrent lordonnancement juridique dans le
domaine de lurbanisme. De prime abord, cet tat de fait parat traduire lvolution tant
attendue dans le sens de lattnuation du principe dindpendance des lgislations, ce qui
confirmerait une tendance dj observe et commente par la doctrine. Cela sexpliquerait
par la tendance naturelle du droit de lurbanisme devenir parmi les polices
administratives spciales le gnraliste de loccupation du sol car il entend raliser la
synthse de toute les formes doccupation du sol256.

Cest ainsi que les nouveaux plans de prvention des risques technologiques ont vocation
sarticuler avec les rgles durbanisme et tre pris en compte par les autorits comptentes
en la matire. En effet, les diffrents secteurs dlimits dans le cadre du PPRT constitueront
des zonages spcifiques sajoutant aux autres zones dlimites par les collectivits. Les
prescriptions du PPRT devront tre galement intgres dans le document durbanisme de
la commune257. Puis, la procdure de dlivrance du permis de construire permettra le
respect des contraintes et servitudes instaures par le PPRT dans la mesure o le plan
durbanisme lui est directement opposable, lui-mme rendu conforme cette planification
des risques258.De surcrot, le lgislateur a recours des instruments classiques relevant du

256
Paralllement, il semblerait que le droit de lenvironnement amorce un mouvement de fusion partielle et
htronome avec le droit de lurbanisme comme la expliqu Henri JACQUOT, dans la mesure o les textes ont
tabli une hirarchie entre les documents durbanisme et denvironnement afin de prvenir les incohrences256 .
257
Cela rsulte de lobligation qui pse sur les auteurs des documents durbanisme, auprs desquels est port
connaissance le PPRT, de lannexer leur document durbanisme (article L.515-23 du code de lenvironnement).
En cas dinobservation des prescriptions du PPRT, sont applicables les sanctions pnales prvues larticle
L.515-24 du code de lenvironnement.
258
Cette articulation du PPRT avec le permis de construire est la consquence directe, bien quimplicite dans la
loi, de lapplication de larticle L.421-3 du code de lurbanisme.

105
droit de lurbanisme (droit de premption urbain, droit de dlaissement, lexpropriation
publique), en les adaptant loutil spcifique que constitue le PPRT, puisquils sont
subordonns des conditions particulires ou voient leur champ dapplication modifi259.

Cependant, ltape dcisive vers une meilleure coordination du droit de lenvironnement et


du droit de lurbanisme pour une matrise de lurbanisation cohrente aux abords des
installations classes ne semble pas avoir t franchie par le lgislateur, malgr lopportunit
qui lui en tait offerte.

On peut ainsi stonner de labsence de lvocation des PLU et des SCOT au sein du volet
"matrise de lurbanisation" de la loi du 30 juillet 2003. En effet, le rle de ces instruments
durbanisme, et notamment du PLU semblait stre renforc en matire de prvention des
risques industriels, comme le confirment les dispositions de larticle L.121-1 3 du code de
lurbanisme en vertu desquelles les SCOT et les PLU doivent assurer la prvention des
risques naturels prvisibles, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de
toute nature . Il aurait t intressant dindiquer dans la loi que les PPRT venaient
complter le systme existant, en prcisant que les autorits comptentes en urbanisme
conservaient un rle bien dtermin, voir renforc, en matire de prvention des risques
technologiques.

De mme, la rglementation de lurbanisation nintervient quau stade de la planification de


loccupation des sols. Bien que les PPRT influent ncessairement sur la dlivrance des
autorisations doccupation du sol, il aurait t ncessaire que le texte prvoie des
dispositions concernant la dlivrance des permis de construire dans les zones couvertes par
un PPRT. Comme le souligne juste titre Jean Pierre Boivin260, calquer la procdure de
dlivrance des autorisations de construire sur le modle des ZPPAUP aurait t appropri,
les permis ne pouvant tre ainsi dlivrs quaprs avis conforme de lEtat (DRIRE). Ce
dispositif aurait le mrite de permettre aux communes de bnficier de conseils techniques
sur la nature exacte des risques proximit dune installation industrielle dangereuse.

Au final, il est regrettable que le lgislateur laisse perdurer une insuffisante coordination
entre les autorits comptentes en matire durbanisme et les services de lEtat, sans

259
Voir supra p.92-93. Ainsi, le droit de premption peut sexercer au-del des zones urbaines dfinies par la loi,
et il se voit assigner lobjectif dacqurir les terrains privs soumis de graves risques. Quant au droit de
dlaissement, il nexiste pas de plein droit, la diffrence des droits de dlaissement prvus par les articles
L.111-1, L.123-2, L.123-17 et L.311-2 du code de lurbanisme, dans un secteur o la commune ne sera pas
contrainte dacqurir des btiments ou des terrains dont la prsence naugmente pas lexposition des populations
celui-ci. Enfin, en matire de dlaissement et dexpropriation, pour la dtermination du prix dacquisition (ou les
modalits de lindemnisation pour lexpropriation), la valeur du bien est apprcie sans tenir compte de la
dprciation supplmentaire apporte par le servitude.
260
Jean Pierre BOIVIN Les PPRT : un premier pas encore trop timide ! , CPU, fvrier 2002, Editorial

106
sefforcer dy remdier par une ncessaire clarification et articulation de leurs rles
respectifs.

B. Labsence dune politique efficace de la matrise de lurbanisation

Malgr les avances indniables du principe de prvention en matire de risques industriels,


la porte de la loi reste limite non seulement du fait quelle ne rsout, ni mme aborde,
lpineuse question de lindpendance des lgislations, mais galement du fait quelle na
pas permis de relancer une vritable rflexion sur le problme de lurbanisation aux abords
des industries dangereuses.

Tout dabord, il convient de rappeler que des outils juridiques proches de ceux qui ont t
labors existaient dj auparavant, et comme nous lavons dj soulign, les risques nont
pas pour autant t rduits dans la mesure o cest la volont dutiliser ces outils qui a
manqu. Mme si ce texte savrait tre un trs bon texte juridique, cela ne saurait
remplacer un budget important, des efforts de formation, des interdictions totalement claires.
Il faut donc admettre que la norme ne peut elle seule permettre de mener une vritable
politique de matrise des risques. Que de nos jours il faille une loi pour proclamer quil nest
pas bon () de construire proximit dune usine Seveso est significatif de ce que le droit a
atteint en ces domaines un niveau maximal de fatuit. La confusion entre norme et discours
devient une rgle littraire 261.

Dautre part, il ny pas eu de vritable remise en cause de la conception de la matrise de


lurbanisation qui peut tre apprhende de diffrentes faons ; il est en effet possible
dloigner le voisin des installations classes mais aussi dloigner les industries elles-
mmes. Toutefois, la loi naborde pas lhypothse de la dlocalisation des industries les plus
dangereuses alors que la catastrophe AZF avait eu pour consquence de voir des lus
locaux rclamer cette solution. La loi Bachelot lcarte au profit du dpart des voisins
exposs au risque afin de constituer dornavant un glacis de protection autour des
installations risques. Certains auteurs ont considr que labsence de recours cette
alternative peut finalement laisser penser que les industriels ont obtenu de lEtat le
renouvellement de leur bail moyennant quelques concessions pour purger lapplication du
droit de ses errements du pass 262. A cet gard, si le souci de prserver un potentiel
conomique important se comprend aisment et peut justifier que la dlocalisation reste une

261
Raphal ROMI La loi sur les risques : avance du principe de prvention et fatuit du droit , AJDA., 8
septembre 2003, p.1521
262
David DEHARBE Quelques rflexions insolentes sur les significations politiques du volet technologique de la
loi risques , Dr. Env. n113, l le "deal" auquel aurait consenti lEtat.

107
solution ultime, cela ne doit pas pour autant revenir carter une option damnagement
sans mme indiquer son existence, alors que la dcision du risque acceptable devrait
appartenir la collectivit.

Dans ce contexte, cest lEtat qui assurera conomiquement et dun point de vue normatif la
gestion de la scurisation des primtres exposs. Ceci ne vient que confirmer les
orientations dj anciennes adoptes par lEtat en droit de lenvironnement industriel263.
Quant aux industriels, ils voient en contrepartie ltude de dangers lgalise et son contenu
renforc ainsi que le champ dapplication des servitudes dutilit publique largi. De mme,
on ne peut que constater la tendance dplacer la responsabilit sur lEtat. Il nest en effet
pas douter que la responsabilit administrative serait expose en cas dinsuffisance des
prescriptions des PPRT (comme en matire dinondations, en cas dinsuffisance du PLU264).
A cet gard, selon David Deharbe, on voit mal comment lEtat pourrait opposer la victime
sa propre faute ds lors quelle aura respect les prescriptions du PPRT.

SECTION 2. Les perspectives dune matrise durable de lurbanisation


aux abords des industries risques

La gestion de lurbanisation proximit des industries risques pour les lus, les
amnageurs et les urbanistes suppose de nouveaux champs de rflexion et daction. Dune
part, la prise en considration du risque implique tout dabord que soit repense
lorganisation de lurbanisation en rpondant aux exigences de scurit des populations,
dans un cadre de vie exempt de nuisances. Dautre part, la gestion des risques majeurs
implique la mise en uvre dune nouvelle forme durbanisation conciliant la matrise des
risques et leurs consquences, tout en permettant la poursuite du dveloppement urbain et
industriel. Pour ce faire, les acteurs de la matrise des risques technologiques, au plan local,
doivent concilier lensemble des intrts contradictoires que sont le dveloppement
conomique et la scurit des populations.

263
Pierre LASCOUMES avait pu ainsi crire : ladministration se voit confier la surveillance de ces
tablissements et la conciliation des intrts afin de limiter les conflits. La rgulation par le judiciaire doit tre
minimale et portera davantage sur la contestation des dcisions administratives que sur la demande en
indemnisation des dommages. LEtat se pose en cran protecteur entre industriels et citoyens cest ce que
souhaitaient les premiers qui laissent entendre que leur responsabilit est dgage par lobtention de
lautorisation administrative de fonctionner. (Lco-pouvoir, La Dcouverte textes /srie cologie et socit,
Paris, 1994, p.122)
264
Cf. larrt : CAA Lyon, 11 juin 2002, Commune de Buits les Baronnies , n97LY01255.

108
Il sagit ainsi de tenir compte denjeux plus larges qui relvent du dveloppement durable et
dune mise en uvre des principes de droit de lenvironnement. Nos voisins allemands ont
beaucoup insist pour que la prvention des risques soit lun des thmes de la confrence
de Johannesburg sur le dveloppement durable, arguant que cette prise en compte tait une
condition ncessaire un dveloppement sinscrivant dans le long terme. Il sagirait ainsi
dun dveloppement respectueux de lenvironnement gographique, qui ne renverrait pas les
populations dfavorises dans les zones risques, et dont les bnfices ne seraient pas
rduits nant par des dommages prvisibles. Pour ce faire, les politiques prventives
doivent faire lobjet dune ncessaire volution et on ne peut faire lconomie dune
rationalisation de notre dispositif de prvention des risques.

Paragraphe 1. La ncessaire volution des politiques prventives

Les obstacles, auxquels se heurte encore de nos jours la mise en place dune politique
cohrente de gestion de lurbanisation au regard des risques, sont des constantes que lon
retrouve de manire gnrale en droit de lenvironnement. Nous verrons donc quil serait a
minima ncessaire de confrer une porte pleine et entire aux principes gnraux du droit
de lenvironnement qui trouvent sappliquer en la matire. De plus, il est aujourdhui
essentiel de relever un dfi primordial dans nos socits techniciennes : linstauration dune
culture du risque. En effet, considrer les risques comme intrinsques nos activits, au lieu
de les ignorer, puis dagir une fois la catastrophe survenue comme le souligne Jean-Pierre
Dupuy, constituerait une attitude plus raisonnable et efficace.

A. Lapplication des principes directeurs du droit de lenvironnement

Conformment larticle L.110-1 II du code de lenvironnement, les pouvoirs publics doivent


faire application des principes gnraux du droit de lenvironnement qui trouvent
sappliquer, de faon tout fait lgitime en matire de risques industriels. Ici, le principe de
prvention doit guider lintervention de la puissance publique, mais galement le principe de
prcaution, dans la mesure o on ne connat pas toujours les caractristiques de tous les
produits utiliss lors des process industriels265. On peut galement faire mention du principe
pollueur payeur ainsi que de lobligation de rparer les atteintes lenvironnement, introduite
par la Charte constitutionnelle de lenvironnement. Lexploitant ne peut en effet sexonrer de
toute responsabilit en matire de matrise de lurbanisation puisque ses activits pourront

265
Ainsi, concernant laccident de lusine AZF, on ne savait pas que le nitrate dammonium pouvait exploser.

109
tre lorigine de servitudes grevant le fonds des propritaires voisins Enfin, en matire de
risques, on ne peut se passer de linformation et de la participation du public.
La constitutionnalisation de ces principes dans la Charte de lenvironnement ne peut a priori
que renforcer lobligation de leur donner plein effet, bien quils ne soient pas dsigns
expressment en tant que tels, except le principe de prcaution266.

En matire de gestion de lurbanisation, il est intressant de se pencher plus particulirement


sur un des aspects du principe de prvention, savoir, la priorit de la rduction du risque
la source. En effet, lloignement, voir lisolement des installations classes, a un rle
indniable jouer dans la prvention des effets des accidents industriels majeurs, la
technologie ne permettant pas datteindre le risque zro. Cependant, la meilleure solution
pour rgler le problme de lurbanisation proximit des tablissements dangereux est de
faire reculer les dangers conformment au principe de rduction du risque par priorit la
source des atteintes lenvironnement . Affirm dans la dclaration de Rio (principe 8),
cette exigence est devenue un principe du droit de lenvironnement presque part entire -
autonome du principe de prvention- nonc en droit communautaire, par larticle 174-2 du
Trait dAmsterdam, et par la loi Barnier du 2 fvrier 1995267(article L.110-1-II-2 du code de
lenvironnement).
Certains praticiens du droit de lenvironnement ont pu craindre que linstitution dune
servitude dinconstructibilit ait pour effet de limiter les exigences de la prvention active, qui
rencontre non seulement des limites inhrentes ltat de la technologie, mais galement
dordre conomique. Ainsi laccident de Bhopal a rsult de moyens de prvention laxiste et
de la violation des prescriptions de scurit de lusine268. De mme, lors des accidents
survenus Flixborough en Angleterre en 1974 et Seveso en 1976, les normes de scurit
navaient pas t respectes. On conoit bien dailleurs que les industriels prfrent
lloignement des prescriptions coteuses et contraignantes, ce qui conduit privilgier la
solution facile de lloignement plutt que de sattaquer aux sources du mal 269. De
surcrot, au nombre des principes qui rgissent la mise en uvre du principe de correction
par priorit la source, se trouve la dimension de lacceptabilit conomique, ce qui rduit

266
Cependant, les principes dinformation, de participation, de prvention et de rparation restent limits dans
leur porte, ce qua remarqu Michel Prieur puisque la charte renvoie la loi. Par consquent, concernant la
porte des principes gnraux, la Charte ne constitue pas une avance majeure, ce qui nempche pas de
respecter ces principes, qui ont valeur lgislative ainsi que communautaire et internationale. (M. PRIEUR,
Limportance de la rforme constitutionnelle , RJE nspcial septembre 2003, p.7)
267
Loi n 95-101 du 2 fvrier 1995 relative au renforcement de la protection de lenvironnement, JORF n44 du 21
fvrier 1995
268
Voir Union Research Group, Union Carbide India Ltd Employers Union, rapport traduit par D. Vignon, La
Lettre de Solagral, n36, avril 1985
269
Simon CHARBONNEAU, La nature du droit de la prvention des risques techniques , RFDA, n3, mai-juin
1998, p. 529

110
sa porte270. Cela ne fait que reflter le quasi monopole de lconomie en matire
denvironnement une vritable mainmise de la pense conomique sur la question des
risques, par exemple sous la forme de bilans cots-avantages quelle affectionne-, ce qui
pose comme problme que lconomie y est tout la fois juge et partie 271.Dans cette
perspective, lloignement a pu tre qualifi de facteur de rgression larve du principe de
correction la source 272, car si cette technique est trs efficace pour assurer la scurit
publique, elle ne prsente pas de vritables garanties du point du vue de la protection de
lenvironnement. En fait, historiquement elle se justifiait par limpossibilit ou lincapacit de
rduire les pollutions la source, permettant ainsi de supprimer les conflits de voisinage273.

Toutefois, ce point de vue historique ne correspond plus la ralit actuelle et il nous


semble que la critique doit tre tempre dans la mesure o malgr des freins conomiques
comprhensibles une amlioration de la scurit lintrieur de lentreprise, cet objectif est
aujourdhui une priorit des pouvoirs publics et un pralable ncessaire toute politique de
matrise de lurbanisation. Cest ainsi que la Commission parlementaire Loos- Le Daut a
clairement mentionn le fait quelle avait acquis la conviction que les primtres de
dangers de la plupart des installations industrielles pouvaient tre significativement rduits
par les actions appropries 274. Parmi les techniques envisageables, ont t ainsi cites la
mise en place de scurits passives, le dplacement des installations lintrieur du
primtre de ltablissement, la rduction des volumes stocks sur le site, ou encore la
modification des process de production. Nanmoins, bien que les orientations actuelles
soient favorables une rduction du risque la source, il convient de ne pas ngliger les
obstacles conomiques sa mise en oeuvre qui ont t prcdemment souligns. Dans
cette perspective, les pouvoirs publics seront conduit terme mettre en place des
mcanismes dincitation conomique et de financement destination des industriels, afin de
les aider davantage sengager dans cette voie.

270
Il sagit de parvenir un quilibre entre la charge impose lexploitant et lintrt que reprsente la
prvention pour la collectivit, ce qui revient raisonner en termes de bilan cots-avantages.
271
Jean Pierre DUPUY, Pour un catastrophisme clair, Quand limpossible est certain, Editions du Seuil, 2002
272
M.MOLINER, Matrise spatiale des nuisances et des risques- Le droit des installations classes , Etudes
Foncires- n105, septembre octobre 2003, n105 p.34
273
J.P BAUD rapporte ainsi lexemple du pre du polytechnicien Anselme Payen, qui ayant provoqu une
pollution de la Seine sur 25 kilomtres par le dversement dhuiles pyrognes, avait rendu les puits voisins
inutilisables pour ensuite supprimer le voisinage en rachetant toutes les proprits voisines (J.P. BAUD, Les
hyginistes face aux nuisances industrielles dans la premire moiti du XIXe sicle, p.208)
274
Rapport AN n 3559 de F. LOOS et J.Y LE DEAUT, op. cit. p. 99

111
B. Linstauration dune culture du risque

Lefficacit dun systme de prvention des risques par la matrise de lurbanisation ne sera
acquise que par une gnralisation de la culture du risque au plan national, seule apte
obtenir la mobilisation des pouvoirs publics, des exploitants, des acteurs conomiques, des
riverains et du public, compltant laction de veille des associations de protection de
lenvironnement.

1. Lmergence dune conception des risques ou dun catastrophisme clair

Au pralable, comme la trs bien dmontr Jean-Pierre Dupuy275, le problme vient du fait
que nous ne croyons pas en la catastrophe. Ainsi lorsque le principe de prcaution nonce
que lincertitude scientifique ne doit pas retarder la mise en uvre dune politique de
prvention, il se trompe compltement sur la nature de lobstacle. Ce nest pas lincertitude,
scientifique ou non, qui est lobstacle, cest limpossibilit de croire que le pire va arriver .
Par consquent, lannonce de la catastrophe ninflchit en rien nos comportements et la
logique conomique continue de prvaloir au dtriment de tout bon sens.
Pour cela, il est ncessaire de modifier radicalement la faon dont nous apprhendons la
catastrophe, en apprenant la penser comme une fatalit mais dont nous pouvons
empcher cependant le dclenchement. Aux termes dune brillante dmonstration, J.P
Dupuy nous livre les cls dun catastrophisme aux fins de prvention de la production des
accidents. Il nous faut ainsi obtenir une image de lavenir suffisamment catastrophiste pour
tre repoussante et suffisamment crdible pour dclencher les actions qui empcheraient sa
ralisation, un accident prs . Nous sommes donc condamns une vigilance
permanente afin dviter que la catastrophe annonce ne se produise tout en gardant
lesprit que nous sommes la cause unique de ce qui nous arrive .

Aprs avoir apprhend concrtement la probabilit de survenance des accidents, il est


ncessaire dintgrer leur prvention comme une variable incontournable de toute politique
publique. Pour ce faire, il nous appartient dabord de prendre conscience de la permanence
du risque dans notre environnement et du fait quil ny a pas dactivit humaine sans risques.
Laccident de la grande paroisse Toulouse a ainsi permis une prise de conscience dans un
contexte dindiffrence face aux risques, confort par la raret des accidents qui conduisait
nous considrer comme ayant acquis une matrise quasi parfaite des technologies mises en
uvre. Selon Philippe Essig, nous devons passer une culture du risque, qui a t
prcde dune culture de la fatalit (culture de la mine avec des accidents considrs

275
J.P. DUPUY, op. cit. p. 111

112
comme inluctables) puis, dune culture de lindiffrence depuis plusieurs dcennies276.
Dsormais, une politique de la scurit implique lobligation denvisager les risques dans leur
ralit complexe, au regard de leur dimension conomique, administrative, sociale,
scientifique.
En outre, cette culture de lincertitude, telle que la nomme le sociologue allemand Ulrich
Beck, doit tre clairement distincte des cultures du risque rsiduel dune part, qui
dsignent des risques auxquels on nespre ne jamais tre confronts, et dautre part, de la
culture du non risque qui consiste brider le progrs technique en faisant prvaloir un
souci de scurit absolue277.

2. La mise en place dune gouvernance des risques

Une des premires consquences de lmergence dune culture du risque devrait tre un
transfert du niveau de dcision politique pour les problmatiques lies aux activits
risques.
La dcision politique ne peut que rsulter dun choix local mais dans le cadre dune
participation de tous les acteurs concerns, dont les citoyens et les associations, aprs
laquelle les dcideurs seraient en mesure dmettre des orientations ayant des implications
conomiques, sociales sur le territoire concern. En effet, seul un processus dchanges et
de dbats entre les diffrentes parties intresses parat de nature favoriser le
dpassement des conflits dintrts et des points de vue pour rconcilier la lgitime demande
de protection avec le ncessaire dveloppement industriel. Cest ainsi que, si cest au niveau
national que doit tre dfini un cadre juridique fixant divers moyens daction, cest un
niveau dcentralis, et non dconcentr, que devront tre prises les dcisions politiques :
cest ce qui est dores et dj largement pratiqu ltranger.

De la dcentralisation des dcisions de gestion du risque dans un cadre de participation du


public dcoule une seconde consquence ayant trait la dtermination au plan local du
niveau de risque acceptable, dans la mesure o cette problmatique apparat intrinsque
toute politique des risques.
Or, jusqu prsent, si une politique de gestion des risques majeurs a t mise en place par
les pouvoirs publics en droit interne, il nen est pas de mme pour la problmatique de
lacceptabilit du risque. Or, comme lcrit Simon Charbonneau, dans le cas de laccident
technique majeur, le risque est suffisamment identifiable pour que la problmatique de son

276
Voir larticle de Philippe ESSIG, La culture du risque en France , BDEI-nspcial/2002, p.4
277
U. BECK, op. cit. p.6

113
acceptabilit soit incontournable moins de vouloir lluder par la magie du verbe 278. Il
sagit en fait de dterminer un seuil de risque acceptable au regard de sa probabilit
doccurrence et du cot de sa prvention. Les autorits publiques ne peuvent donc viter de
se pencher sur la question de lacceptabilit des risques majeurs au regard du rapport
existant entre leur importance et lintrt collectif de lactivit considre. Limportance dun
risque se dfinissant par le rapport entre la probabilit doccurrence de lvnement redout
et la probabilit de ses consquences potentielles, cet gard, le caractre plus ou moins
rparable des dommages constitue un critre important de lacceptabilit. Quant lintrt
collectif, il relve de plusieurs paramtres dordre socio-conomiques, notamment de
lapprciation politique des autorits publiques et de lopinion publique. Pour ces raisons,
lacceptabilit des risques ne peut tre dfinie par les seuls professionnels de la question
mais doit rsulter dun processus dmocratique de participation. En effet, lacceptabilit des
risques majeurs ne peut tre impose autoritairement par les dcideurs.

Bien que lon puisse se rjouir des volutions lgislatives rcentes en faveur dune plus
grande concertation entre les diffrents acteurs des risques technologiques incluant
notamment les riverains et les salaris, il reste quon ne trouve pas de vritable incitation des
pouvoirs publics engager un processus de rflexion sur le niveau de risque industriel
acceptable au regard des enjeux conomiques et humains en prsence.
Ds lors, il est intressant de rappeler le fonctionnement du systme britannique dans lequel
les dcisions individuelles durbanisme, prises par les collectivits locales loccasion de
chaque projet damnagement, doivent permettre de dgager le degr dacceptabilit du
risque279. En effet, aprs que lEtat soit intervenu pour valuer laugmentation du risque, la
collectivit met en balance les intrts en jeu et rend sa dcision en connaissance de cause.
Sil ne semble pas que cette approche ait conduit une relle restriction la construction
des terrains exposs aux risques, sauf pour les projets tels que des grands tablissements
recevant du public proximit dun seuil Seveso, elle a le mrite de poser clairement le
principe de la dfinition par les pouvoirs locaux du seuil de risque acceptable au regard des
circonstances locales.
Cest cette approche quil serait opportun dadopter en France, savoir, permettre aux
autorits comptentes, lors de llaboration dun document de planification, tel que le PLU, et
de la dlivrance de permis de construire, dexercer un rle de dcideur en matire de
prvention des risques. Il sagirait alors deffectuer un vritable choix politique, clair par
des avis techniques et scientifiques, au lieu de se contenter dune matrise de lurbanisation
au coup par coup, par dfaut plutt que par choix.

278
S. CHARBONNEAU, op. cit. p.6
279
Voir supra p.69-70

114
Paragraphe 2. La rationalisation du systme de prvention des risques

Le systme de prvention des consquences des risques industriels ne peut tre amlior
sans passer par une vritable rforme globale, contrairement la rforme de 2003, qui ne
remet pas vritablement en cause certains mcanismes dsormais inadapts. Au pralable,
ces travaux devront intervenir dans un cadre plus large que celui de la prvention du risque
chimique et de la rglementation des tablissements Seveso, afin de proposer une rforme
concernant plus largement les installations classes nous rendant vulnrables.
Nous allons donc voir quun dispositif performant ncessite des modifications et des
innovations, non seulement au plan institutionnel, mais galement au plan conomique.

A. Un dispositif institutionnel cohrent

Divers moyens structurels doivent tre mis en uvre afin de parachever le systme existant,
car malgr les volutions rcentes, il nexiste toujours pas dobligation pour les lus locaux
dintgrer la gestion des risques en tant que variante dune politique gnrale
damnagement. De plus, labsence de coordination normative, se heurtant au principe
dindpendance des lgislations, ainsi que le manque de coordination des services de lEtat
et des autorits locales demeure encore une indniable lacune en France.

1. La formulation de choix politiques damnagement au plan local

La mise en uvre dune vritable politique de gestion des risques implique un choix
damnagement urbain des dcideurs, puisque, comme nous venons de le voir, un des
problmes de la rforme tient en labsence de formulation dun choix sur la localisation des
installations dangereuses et, par l-mme, sur le niveau de risque acceptable. La formulation
de dcisions politiques sinscrivant dans un projet politique urbain cohrent semble tre par
consquent une relle priorit, conformment une tendance plus gnrale que lon voit se
dessiner en droit de lenvironnement, savoir, la mise en place dune culture du risque en
application du principe de prcaution.

A cet gard, et afin dtre en mesure de formuler des dcisions sinscrivant dans un projet
urbain cohrent la collectivit devrait avoir la possibilit de choisir entre diffrentes options
damnagement telles que :
- le ramnagement des zones industrielles (voir leur dmnagement),
- ltablissement de zones de protection impliquant des limites la constructibilit et/ou
le renforcement du bti existant.

115
Si la seconde option a t nouveau envisage dans le cadre des PPRT, on constate que
ce nest pas le cas de la premire. Face des incompatibilits irrductibles entre risques
rsiduels et populations exposes, il serait donc opportun de dfinir et ngocier la fois un
nouveau projet urbain et un nouveau projet industriel , selon la proposition issue du rapport
de linspection gnrale de lenvironnement sur laccident du 21 septembre 2001280, pouvant
exclure toute activit hauts risques proximit dun milieu urbain dense. Ce choix implique
que lEtat, les collectivits et les industriels sengagent dans un processus plus complexe
que la dfinition de zones de protection. La dcision de dlocalisation de lusine AZF
Toulouse en est une illustration. Pour ce faire, sur les sites industriels de dimensions
importantes o il y a un risque mortel, et aux alentours desquels lurbanisation peut se
chiffrer en dizaine de milliers dhabitants, il faudrait sinterroger sur la possibilit de laisser
lactivit se poursuivre en la scurisant ou la ncessit dy mettre fin. Dans certains cas, il est
possible daccrotre le niveau de scurit, notamment par la mise en uvre de la technique
du double confinement.
Mais, dans le cas de la chimie lourde ou du ptrole, o les stockages sont trs importants, la
fermeture de lusine doit au moins tre envisage, cette dlocalisation pouvant faire lobjet
dun chancier sur quelques annes afin de faciliter la transition conomique et sociale.
Cette possibilit existe en vertu de larticle L 514-7 du code de lenvironnement lequel prvoit
la fermeture par dcret en Conseil dEtat, sans indemnisation, de toute installation qui
prsente des dangers. Il faut bien souligner que le transfert des usines la campagne nest
pas non plus la meilleure solution, dautant plus que limplantation industrielle serait
susceptible dinduire un dveloppement de lurbanisation au voisinage.

Par ailleurs, il est ncessaire de bien prciser que ce choix doit seffectuer de manire
adapte laire fonctionnelle des risques. En gnral, les territoires officiels de gestion des
risques sont tablis en fonction de lidentification des dangers mais galement par rapport
aux dcoupages administratifs et politiques. Ainsi, des relations ne sont pas toujours tablies
entre les communes centres et les communes priphriques o se concentrent
habituellement les tablissements dangereux, une fausse distance tant ainsi cre malgr
la ncessit de grer les risques en commun. La gestion des risques doit pourtant se
concevoir en fonction de laire relle dimpact des risques.
Si la ralisation du risque pse sur le lieu mme des installations et de leur environnement
immdiat, sa prvention, sous peine dtre inefficace doit relever dune chelle gographique
plus large en fonction des aires fonctionnelles dactivit socio-conomique : il sagit
denvisager le risque au regard de son insertion dans le tissu urbain qui est fait dinteractions

280
Inspection gnrale de lenvironnement, Usine de la socit Grande Paroisse Toulouse, Accident du 21
septembre 2001, Ministre de lAmnagement du Territoire et de lEnvironnement, 24 octobre 2001

116
entre zones dhabitat, demploi et de services. Il apparat tout fait ncessaire de concevoir
un niveau infra rgional un amnagement coordonn de la distribution spatiale des
fonctions dindustrie, habitat et quipement, visant minimiser les risques des proximits
tout en prservant les connexions ncessaires aux changes .281 La difficult serait de
grer les imbrications de ces fonctions les unes dans les autres pour optimiser les
complmentarits spatiales.

2. Une ncessaire coordination normative et institutionnelle

Au plan normatif, comme nous lavons dj vu, linstauration dune rglementation tendant
la matrise de lurbanisation ne pourra tre vritablement efficace et effective quen
abandonnant le principe dindpendance des lgislations entre le droit de lurbanisme et droit
des installations classes. Dsormais, la gestion spatiale des risques et des nuisances,
relve aussi bien du droit de lurbanisme que du droit des installations classes.

Au plan institutionnel, la collaboration des collectivits locales et des services de lEtat,


corollaire de lintgration des lgislations, savre tre galement un moyen mettre en
uvre dans le cadre dune politique cohrente de prvention des effets des risques.
Il aurait t opportun que la loi sur la prvention des risques majeurs, au lieu de sappuyer
uniquement sur la rglementation de lusage des sols pour assurer la prvention de
lurbanisation dans les zones risques, garantisse la prise en compte des risques au stade
de la dlivrance des autorisations durbanisme dans les zones de dangers. De ce point de
vue, un mcanisme fiable consisterait soumettre la dlivrance des autorisations
durbanisme lavis conforme de la Direction Rgionale de lIndustrie, de la Recherche et de
lEnvironnement, en sinspirant de la procdure davis conforme qui existe dans le rgime
des ZPPAUP282, comme la suggr Christian Grellois283. Cette procdure prsenterait
lavantage de permettre lautorit locale comptente de dlivrer une autorisation
durbanisme prcde dun avis technique clair sur la nature et la ralit des risques
encourus par les personnes et les biens. Un mcanisme dappel pourrait tre institu comme
dans le cadre des ZPPAUP afin de trancher les difficults rencontres. Les lus seraient
ainsi conduits assumer leurs responsabilits en peine connaissance de cause. Ce
dispositif pourrait non seulement tre institu dans le primtre des PPRT mais galement

281
Eliane PROPECK-ZIMMERMANN et Thierry SAINT-GERAND, Pour une culture territoriale de la gestion des
risques , Pouvoirs locaux n56 I/2003, p.44
282
Les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager, cres par la loi du 7 janvier 1983,
peuvent sappliquer autour des monuments historiques, dans les quartiers, sites et espaces protger ou
mettre en valeur pour des motifs dordre esthtique, historique ou culturel. Approuves par arrts prfectoral,
leur laboration ne peut avoir lieu sans laccord pralable des communes intresses.
283
Christian GRELLOIS, Quelle matrise de lurbanisation dans les zones exposes aux risques industriels ? ,
in mlanges Lapoyade Deschamps, Presses Universitaires de Bordeaux, p.611

117
autour dautres installations dangereuses soumises autorisation, ou des axes de transport
de matires dangereuses qui engendrent galement de graves risques daccident.

De plus, il serait intressant de mettre en uvre un mcanisme semblable dintervention de


la DRIRE comme conseil auprs des collectivits locales lors de la dlimitation des zones o
sont interdites certaines occupations du sol, autour de lensemble des installations classes
Seveso -quelles relvent du seuil haut ou du seuil bas-, et de manire plus ponctuelle autour
dautres installations risques. En effet, si celles-ci ont la comptence juridique pour
intervenir en la matire, elles ne disposent pas des comptences techniques leur permettant
de se prononcer lors de la dlimitation dune zone risques, mme au regard de ltude de
dangers284. La transmission dun projet de limitation de lurbanisation sur certains espaces de
lagglomration ou de la commune la DRIRE, afin de recueillir son avis technique,
permettrait ainsi aux autorits comptentes de ne pas se limiter transposer au sein de leur
document de planification urbaine les mesures dloignement rsultant darrts
prfectoraux.
Cette collaboration des services de lEtat et des collectivits territoriales constituerait le
meilleur indicateur de la dtermination du lgislateur et des pouvoirs publics vouloir
instaurer une relle prvention des risques industriels. Base sur une relle implication des
pouvoirs locaux quant la dtermination des risques acceptables, elle pourrait ainsi
sinspirer du systme britannique de matrise de lurbanisation285.

Dans le cadre de linstauration dune coopration institutionnelle, la cration dun organisme


commun de gestion des risques industriels permettrait galement de renforcer la cohsion
des orientations politiques adopter en matire de matrise de lurbanisation, et plus
gnralement de prvention des risques. Ainsi, dans le rapport de Philippe Essig286, il est
propos au gouvernement la cration dun organisme de coordination et danimation qui
pourrait occuper le mme rle, en matire de risques industriels, que celui de la DATAR
dans le domaine de lamnagement du territoire287. A cet gard, les initiatives semblent se
dvelopper dans la mesure o a t cr Toulouse lInstitut pour une culture de la scurit

284
Ces observations sont issues dune exprience personnelle lors dun stage au sein de la Communaut urbaine
de Bordeaux se trouvant trs concrtement face ce type de difficults puisque les responsables de la
planification sont partags entre la volont dassurer un niveau de scurit lev, au regard des effets que
pourraient produire des lacunes au plan judiciaire, et lincapacit technique de fixer des primtres de dlimitation
des risques. Ces inquitudes sont dautant plus fortes que le prfet, lors de porters connaissance, demande la
communaut urbaine de dlimiter elle-mme des primtres risques, en attente de llaboration des PPRT.
285
Voir supra p. 69-70
286
P. ESSIG, Rapport Monsieur le Premier Ministre ; Dbat National sur les risques industriels, 6 fvrier 2002
287
Cet organisme pourrait voir galement son fonctionnement sur le fonctionnement de lancien forum consultatif
europen pour lenvironnement, cr en dcembre 1993 par une dcision de la commission. Ayant vocation
orienter laction de la commission, cet organisme permanent voyait les intrts contradictoires de diffrents
secteurs reprsents.

118
industrielle, dont les activits ont commenc en juin 2003288. Organisme de formation, de
recherche et de communication, lICSI tend lancer une rflexion au sujet des risques,
notamment linitiative des industriels, ce qui constitue dj un progrs, mme si en matire
de scurit industrielle, il serait bon de voir reprsenter divers groupes dintrts afin
danimer un dbat plus contradictoire.

B. Linstauration dun dispositif financier et fiscal

Il faut bien avoir lesprit quune prvention efficace des risques industriels et de leurs effets
nest possible quen prenant en compte les difficults conomiques que cela peut gnrer,
comme on la vu prcdemment dans notre tude. En effet, il est ncessaire de mettre en
uvre aussi bien des mcanismes de financement que dincitation afin de favoriser non
seulement lindemnisation des propritaires situs proximit des industries risques, mais
aussi la rduction des risques lintrieur des primtres de dangers.
Pour ce faire, la commission parlementaire Loos-Le Daut a estim ncessaire la cration
dun fonds de prvention des risques industriels, tablissement public foncier financ par
lEtat et les industriels, charg dacqurir les biens menacs dont les propritaires souhaitent
se sparer. Malgr le fait que linstauration dun tel fonds nait pas t retenue par le
lgislateur, sa cration reste souhaitable, car elle permettrait de prendre en compte le
problme de lindemnisation des propritaires suite la mise en uvre des mesures
dintervention foncire issues de la loi du 30 juillet 2003. En effet, malgr la facult des
diffrents acteurs concerns de passer de conventions financires, il semble que des
difficults de ralisation soient invitables, notamment en raison de la difficult prvisible
dobtenir un accord sur la rpartition du fardeau financier. Linstitution dun tel fonds aurait
galement pour avantage de permettre la rduction des primtres de danger en finanant
des investissements de scurisation. Quant au financement du fonds, il est important que les
exploitants y soient associs afin de les responsabiliser.
Outre la cration dun fonds de prvention des risques industriels, la possibilit dinstaurer un
crdit dimpt sret289 a t tudie. Il concernerait les dpenses lies aux personnels
affects lamlioration de la sret, les dpenses dexpertise engages pour la ralisation
dtudes de dangers par exemple, et les investissements lis la sret.

288
Voir larticle de Michel TURPIN Premiers entretiens de lInstitut pour une culture de scurit industrielle ,
Prventique Scurit n74 mars-avril 2004, p.47. On peut prciser que lICSI a t cr linitiative de quatre
entreprises (Airbus, SNCF, Total, Arcelor), de lINP de Toulouse, du conseil rgional Midi-Pyrnes et de la
communaut dagglomrations du Grand Toulouse.
289
Il sagirait de transposer le mcanisme dj existant du crdit dimpt recherche qui permet aux entreprises de
rduire limpt sur les socits ou sur le revenu, dun montant reprsentant 50% de laccroissement en volume de
leur effort de recherche et dveloppement dune anne par rapport la moyenne des deux annes prcdentes.

119
Par ailleurs, la mise en uvre dune fiscalit adapte la prvention des risques, afin
dencourager les exploitants rduire les risques de leur installation, ne peut que venir
complter utilement un dispositif juridique de matrise de lurbanisation.
A cet gard, des obstacles fiscaux rendent plus difficile le dplacement dune installation,
lexploitant pouvant se trouver pnalis par son effort de rduction des primtres de
dangers290. Or, et afin de favoriser le dplacement des stockages de gaz liqufi situs
trop grande proximit des habitations, la loi de finances du 30 dcembre 1991 a introduit
larticle 1464F dans le code gnral des impts. Les collectivits territoriales et leurs
groupements dots dune fiscalit propre sont autoriss consentir des exonrations de taxe
professionnelle, en totalit et pendant cinq ans, de la valeur locative des installations de
stockage de gaz liqufi dau moins 200 tonnes qui, pour un motif dintrt gnral, font
lobjet dun transfert291. Le rapport parlementaire prconisait dtendre ce cas particulier
tous les cas de modifications substantielles dinstallations prsentant des risques pour
rduire ceux-ci. Les collectivits pouvant dj accorder des exonrations de taxe
professionnelle des installations prsentant un intrt pour la protection de
lenvironnement, il est logique que la mme facult soit accorde en matire de risques
industriels.

Enfin, quant aux aides financires au plan local, les collectivits locales dsireuses
dapporter leur concours financier aux efforts de rduction du risque entrepris par lexploitant
devraient en avoir la comptence, sans devoir recourir des montages juridiques complexes
comme cest le cas actuellement. Ces aides pourraient ainsi concerner les oprations
volontaires des entreprises, et non les oprations dinvestissement pour se mettre en
conformit avec la rglementation. Dans cette optique, le dispositif de la taxe professionnelle
pourrait tre utilis comme instrument dincitation pour la prvention des risques industriels.
En effet, le CESR Aquitaine recommandait par exemple dans son rapport de 2002292, que les
communes qui doivent faire face des charges lies aux risques industriels de type Seveso
ne soient pas soumises la mesure de reversement ventuel dune part de la TPU au
bnfice des fonds dpartementaux de prquation de la taxe professionnelle, afin de
favoriser le financement de leurs investissements en matire de prvention des risques et
denvironnement des entreprises.

290
Cest ainsi que le dplacement dune installation conduisait a ractualisation da la base sur laquelle sont
calculs les impts locaux dus au titre de linstallation.
291
Cette disposition a contribu faciliter lopration de dplacement dune installation conduite sur le site de la
raffinerie Esso de Port-Jrme.
292
CESR Aquitaine, Etablissements classs Seveso et dveloppement conomique en Aquitaine, octobre 2002

120
Par consquent, au del de linstitution dun systme normatif, la prvention des risques, et
ce titre, la matrise de lurbanisation, implique de mettre en uvre une politique publique qui
puisse sappuyer efficacement sur un dispositif conomique et institutionnel cohrent.

121
CONCLUSION

Sujet omnibus par excellence, comme le dirait Pierre Bourdieu293, la gestion des risques
et les thmes tels que la socit du risque sont dactualit comme en tmoigne la faveur
mdiatique dont ils font lobjet. A cet gard, le professeur Hubert Seillan parle de
lmergence dun droit du danger, discipline juridique part entire294. Ce nest pas pour
autant que les pouvoirs publics sont parvenus laborer une efficace politique de
prvention. Se heurtant la complexit croissante des risques, la difficult pour la puissance
publique consiste en outre dans la ncessaire conciliation de la scurit et des autres enjeux
sociaux du dveloppement.

De la sorte, si la rforme rcente du droit des risques technologiques prsente lintrt


desquisser un droit des catastrophes saccompagnant dun dveloppement de la
concertation, cette mergence dun droit des risques intervient relativement tardivement. Ces
lenteurs sexpliquent par le fait que dans un domaine o la prvention est rige en principe,
tout ce qui a trait aux risques industriels nvolue que par raction. Ceci constitue un des
nombreux paradoxes du droit de lenvironnement o la divergence des intrts conomiques
et environnementaux ralentit les progrs.

De mme, mme si la loi du 30 juillet 2003 peut, de prime abord, laisser croire un
renouveau dans la prvention des risques, on se rend compte, non seulement quelle
instaure des outils juridiques dont lefficacit est contestable, mais galement que le
lgislateur semble, sous la pression de lopinion publique, avoir tent dlaborer un dispositif
normatif supplmentaire, avec pour objectif inavou dacheter la paix sociale. En effet, la
matrise de lurbanisation autour des industries risques soulve des problmes
conomiques et sociaux fondamentaux, tels que la sgrgation urbaine des populations
dfavorises, la reconversion de lindustrie franaise vieillissante

293
P.BOURDIEU, Sur la tlvision, Paris, Liber/Raisons dagir Editions, 1996, p.50
294
Cependant, malgr tout lintrt de cette rflexion, les conclusions selon lesquelles le droit de lenvironnement
pourrait disparatre pour faire place au droit du danger restent tout fait contestables.

122
Il est par consquent probable et mme souhaitable que le droit de la gestion des risques, et
plus particulirement de la matrise de lurbanisation autour des installations dangereuses,
connaisse encore des rformes295.

Dans ce cadre, les conclusions formules par le Conseil europen lors de la runion de
Barcelone, les 15 et 16 mars 2002, o il invite la Commission dvelopper une approche
stratgique pour le management des risques technologiques, tout en considrant les
challenges sociaux, conomiques et environnementaux en relation avec un dveloppement
urbain durable 296 sont plus que jamais dactualit.
En effet, la prvention des risques majeurs constitue un enjeu important du dveloppement
durable qui doit tre fond sur une culture de connaissance responsable et participative,
oriente autour de lamlioration du retour dexprience, de la modification de lchelle de
gravit des accidents.

En outre, on ne peut ignorer que la gestion des risques industriels sinscrit au sein
dvolutions plus globales. Malgr les orientations de la loi du 30 juillet 2003 vers une
recentralisation des comptences en matire de PPRT, les travaux de prospective mens au
sein du commissariat gnral au plan, nous incitent envisager une future reconfiguration
du partage des responsabilits en matire de prvention des risques industriels297.
Ainsi, au regard du dveloppement du rle des rgions et de lintercommunalit, on peut
penser que ces nouveaux ples de comptence seront amens jouer un rle prpondrant
en la matire. De mme, bien que lEtat occupe une place centrale dans lvolution des
processus dinterface avec les collectivits territoriales, notamment en organisant le
financement et lorganisation de la lutte contre les risques, le poids croissant des collectivits
devrait engendrer des tentatives de dresponsabilisation de ce dernier. LEtat, rgulateur et
arbitre, serait ainsi le garant de valeurs essentielles face des phnomnes tels que la
mondialisation.

Enfin, compte tenu des nombreuses difficults qui jalonnent le parcours des pouvoirs publics
pour parvenir une application pleine et entire des principes directeurs du droit de
lenvironnement, il est plus que jamais souhaitable, de soumettre les politiques publiques

295
A cet gard, il semblerait que lon envisage, au ministre de lcologie et du dveloppement durable, un
nouveau projet de loi pour rsoudre les difficults souleves par le dispositif de financement contractuel des
PPRT (Colloque .des 18 et 19 novembre sur la loi du 30 juillet 2003, Une volution ou une rvolution dans la
prvention des risques ? )
296
Voir Presidency Conclusions, Barcelona European Council, 15 and 16 march 2002, p.38
297
Voir les travaux du groupe de projet Racine sur la prospective de la demande dEtat stratge de la part des
collectivits territoriales , sous la direction de Philippe HIRTZMAN, qui mne actuellement cette rflexion
notamment dans le domaine des risques naturels et industriels.

123
une vritable valuation298. Au regard de lexemple des pays anglo-saxons, il en rsulte que
la politique de gestion des risques industriels nen serait que plus transparente. Une
valuation des politiques publiques apparat ainsi comme un incontournable moyen de
parvenir une gouvernance des risques, en sadaptant aux nouvelles contraintes de l Etat
post-moderne .

Linstauration dune dmarche de vigilance et de prvention des risques pourrait ainsi


marquer la fin dune poque o La socit se trouve dpasse par limmensit du
dsastre (Haroun Tazieff).

298
Cette volution permettrait galement dagir en conformit avec la Directive 2001/42 du Parlement et du
Conseil relative lvaluation des incidences des plans et programmes sur lenvironnement (JOCE L197 du 21
juillet 2001). Il serait dailleurs souhaitable daller au-del des exigences de la directive dans un avenir prochain et
dlargir son champ dapplication.

124
BIBLIOGRAPHIE

OUVRAGES

MANUELS GENERAUX

Michel BAUCOMONT et Pierre GOUSSET, Trait de droit des installations classes,


Editions Lavoisier, 1994
Jean Pierre BOIVIN, Les installations classes, Le Moniteur, 2me dition, 2003,
Pierre GOUSSET, Le droit des tablissements classs dangereux, insalubres ou
incommodes, Editions Dunod, 1968
Michel PRIEUR, Droit de lenvironnement, Dalloz 4me dition, 2004
Henri JACQUOT et Franois PRIET, Droit de lurbanisme, Dalloz 4me dition, 2001

OUVRAGES SPECIALISES

Ulrich BECK, La socit du risque. Sur la voie dune autre modernit, Editions Flammarion,
2001
Simon CHARBONNEAU, La gestion de limpossible, La protection contre les risques
techniques majeurs, Economica, 1992
Jocelyne DUBOIS- MAURY, Les risques industriels et technologiques, La Documentation
franaise, Problmes politiques et sociaux, novembre 2002, n882
Jean-Pierre DUPUY, Pour un catastrophisme clair, Quand limpossible est certain,
Editions du Seuil, 2002
Xavier LARROUY-CASTERA et Jean-Paul OURLIAC, Risques et urbanisme, Le Moniteur,
Collection Guides Juridiques, 2004
90me Congrs des Notaires de France, Protection de lenvironnement, De la contrainte au
contrat, Tome II, Nantes, 8-11 mai 1994, p.266-298
Laure SAUVAGE, Limpact du risque industriel sur limmobilier, A.D.E.F., 1997

THESE

Marie-France DELHOSTE, Les polices administratives spciales et le principe


dindpendance des lgislations, LGDJ, Bibliothque de droit public, 2001

125
OUVRAGES A MISE A JOUR PERIDIQUES

Dictionnaire Permanent Construction et urbanisme (sous la direction de Jean-Jacques


VERON)
Juris-Classeur Collectivits territoriales (sous la direction de Henri JACQUOT [vol.4] et de
Jean BOUINOT [vol.6])
Juris-Classeur environnement (sous la direction de Christian HUGLO et Jehan de
MALAFOSSE),
Juris-Classeur Construction- Urbanisme (sous la direction de Daniel SIZAIRE)

RAPPORTS ET ETUDES

Les Cahiers de lIAURIF, Les risques majeurs en Ile-de-France, Connatre pour mieux
matriser, n138, 3me trimestre 2003
CESR Aquitaine, Etablissements classs Seveso et dveloppement conomique en
Aquitaine, octobre 2002
Conseil dEtat, Pour un droit plus efficace, La Documentation franaise,1992
Assemble Nationale, Les leons de Toulouse : 90 propositions pour rduire les risques
industriels, Rapport AN n 3559 de F. LOOS et J.Y LE DEAUT fait au nom de la commission
denqute parlementaire sur la sret des installations industrielles et des centres de
recherche et sur la protection des personnes et de lenvironnement en cas daccident
industriel majeur, Les documents dinformation de lAssemble nationale, Tome1, 2002
Philippe ESSIG, Rapport Monsieur le Premier Ministre ; Dbat National sur les risques
industriels, 6 fvrier 2002
Paul GARDENT, Rapport du groupe de travail sur les problmes de matrise de
lurbanisation autour des tablissements industriels dangereux, 1987
Inspection gnrale de lenvironnement, Usine de la socit Grande Paroisse Toulouse,
Accident du 21 septembre 2001, Ministre de lAmnagement du Territoire et de
lEnvironnement, 24 octobre 2001
Ministre de lamnagement et du territoire, Guide pour la mise en uvre des servitudes
applicables aux sites et aux sols pollus, dcembre 2000
Secrtariat permanent auprs du Premier ministre charg de lenvironnement et de la
prvention des risques technologiques et naturels majeurs, Guide relatif la Matrise de
lurbanisation autour des sites industriels haut risques, DPPR, Service de lenvironnement
industriel, Socit Alpine de publication, octobre 1990

126
Rapport du Conseil gnral des Ponts et Chausses de B.Mathieu et F.Lvy, Risque
industriel et matrise de lurbanisation suite laccident de la Grande Paroisse Toulouse,
fvrier 2002, p.5

ARTICLES

GENERALITES

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juillet aot 2004, p.4
Michel BAUCOMONT, La directive Seveso II concernant la matrise des dangers lis aux
accidents majeurs impliquant des substances dangereuses BDEI, n1999/1,p.11
Simon CHARBONNEAU, La nature du droit de la prvention des risques techniques ,
RFDA, n3, mai-juin 1998, p. 529
Philippe ESSIG, La culture du risque en France , BDEI-nspcial/2002, p.4
Claude GILBERT, Limites et ambiguts de la territorialisation des risques , Pouvoirs
Locaux, n56 I/2003, p.48
Ren HOSTIOU, Les installations classes et la dcentralisation , dans Lenvironnement
entre le maire et lEtat, actes du colloque, ADEF 1990
Pierre LASCOUMES, De latteinte la prvention des risques industriels. Rglementation
des installations classes et dveloppement dune "magistrature technique" In : C.
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gestion des risques, Paris, LHarmattan, 1991, p.69 et s.
Caroline LONDON, Risques industriels majeurs : de la non-application du principe de
prvention ? , LPA 29 avril 2002, n85 p.7
Jacqueline MORAND-DEVILLER, O va le droit de lurbanisme et de lenvironnement ? ,
Rev. adm. 1998, n301
Olivier OU RAMDANE, Franois DU FOU DE KERDANIEL, Les risques industriels en
France , Les Cahiers de lIAURIF, Les risques majeurs en Ile-de-France, Connatre pour
mieux matriser, n138, 3me trimestre 2003
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octobre 2003, p.1752
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territoriale de la gestion des risques , Pouvoirs locaux n56 I/2003, p.44
Yvan VEROT, Prvention, gestion, valuation et perception du risque , BDEI-
nspcial/2002, p.19

127
URBANISATION ET INDUSTRIE

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BDEI 5/1996, p.33
Michel COUTOUX, La matrise du risque soppose-t-elle la gestion urbaine ou en est-
elle partie intgrante ? , Annales des Mines, Paris, octobre 1999, p.8-13
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Xavier LARROUY-CASTERA Rglementation des installations classes hauts risques
et matrise de lurbanisation : des insuffisances majeures , Dr. Env. n94, dcembre 2001
Alain LE SAUX, Lurbanisation des sites risques , Etudes Foncires n45, dcembre
1989, p.44
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installations classes , Etudes Foncires- n105, septembre octobre 2003, n105 p.34
Manuel PENNAFORTE, Le prfet peut-il imposer lexploitant de veiller la matrise de
lurbanisation des terrains situs autour de ses installations classes ? , BDEI 3-1997, p.18
Michel PRIEUR, Le nouveau dispositif de prvention et de lutte contre les risques
majeurs , RFDA 3 (6), novembre-dcembre 1987, p.928
Michel PRIEUR, La matrise de lurbanisation autour des installations industrielles , RJE,
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dcembre 1999, p.491
Laure SAUVAGE, Lenvironnement immobilier des industries haut risque , Etudes
foncires n61, dcembre 1993, p.24

128
LA LOI DU 30 JUILLET 2003

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tablissements dangereux , Dr. Env. n113, novembre 2003
Philippe BILLET, Les plans de prvention des risques technologiques : vers une
reconfiguration du voisinage des installations risques , Dr.Env. n113, nov. 2003
Jean Pierre BOIVIN, Matrise de lurbanisation autour des sites risques : bilan et
perspectives ouvertes par les futurs PPRT , BDEI- n spcial /2002, p.34 - 48
Jean Pierre BOIVIN, Les PPRT : un premier pas encore trop timide ! , Bull. CPU,
fvrier 2002, Editorial
David DEHARBE, Quelques rflexions insolentes sur les significations politiques du volet
technologique de la loi risques , Dr.Env. n113, novembre 2003
Batrice HAGEGE, Vers une harmonisation des techniques de prvention des risques
majeurs : la loi sur la prvention des risques technologiques et naturels et la rparation des
dommages , LPA, 19 octobre 2004 n209, p.3
Jean-Michel LATTES, Du risque improbable la dmocratie du risque , Pouvoirs
Locaux, n56 I/2003, p.104
Alain LEVY, Risques technologiques et naturels majeurs : ce qui change en matire de
droit de premption, de dlaissement et dexpropriation, AJDI fvrier 2004, p.101
Marie-Pierre MAITRE, Etude de dangers : le point depuis la loi risques technologiques et
naturels , Editions du Juris classeur Environnement, avril 2004, p.28
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projet de loi relatif la prvention des risques technologiques, Annales des Mines, avril
2003, p.11
Raphal ROMI, La loi sur les risques : avance du principe de prvention et fatuit du
droit , AJDA., 8 septembre 2003, p.1521
Yvan RAZAFINDRATANDRA, La prvention des risques technologiques et la prvention
des dommages (loi du 30 juillet 2003) , BJCL n 1/4, p.5
Patricia SAVIN et Yvon MARTINET, Risques technologiques et rparation des
dommages : points saillants de la loi du 30 juillet 2003 , LPA, 10 octobre 2003, n203, p.4
Seydou TRAORE, Limpact de la loi du 30 juillet 2003 relative la prvention des risques
sur le droit de lurbanisme , Droit administratif Editions du Jurisclasseur, avril 2004, p.38
Seydou TRAORE, La nature juridique des plans de prvention , AJDA, 1er dcembre
2003, p.2185
Franois Guy TREBULLE et Laurent FONBAUSTIER, Rflexions autour de la loi relative
la prvention des risques technologiques et naturels , RDI, janvier-fvrier 2004, p.23

129
LINDEPENDANCE DES LEGISLATIONS

Fernand BOUYSSOU, Un principe remettre en cause : lindpendance du permis de


construire et des installations classes , Droit et Ville 1984 n18, p.169
Chantal CANS, Larticle R.111-2 du code de lurbanisme et les porcheries industrielles :
les tribulations du principe dindpendance des lgislations , Dr. Env. n106, mars 2003,
p.32
Jean-Pierre LEBRETON, Lurbanisme et les lgislations rputes indpendantes ,AJDA,
20 mai 1993, nspcial, p.20
Michel PRIEUR, Urbanisme et environnement , AJDA, 20 mai 1993, nspcial, p.80
Yvan RAZAFINDRATANDRA, Vers une remise en cause du principe jurisprudentiel
dindpendance des lgislations , Dr. Env. n95, janvier/fvrier 2002, p.20
Thomas WALTHER Autorisation de construire et dexploiter une installation classe pour
la protection de lenvironnement : une coordination imparfaite , Dr. Env., n52, octobre
1997, p.15

LEGISLATION COMMUNAUTAIRE

Directive n96/82 du 9 dcembre 1996 du conseil concernant la matrise des dangers lis
aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses ( JOCE 14 janvier 1997, n
L10, p.13)
Directive n82/501/CEE du 24 juin 1982 du conseil concernant les risques daccidents
majeurs de certaines activits industrielles (JOCE 5 aot 1982)

LEGISLATION NATIONALE

Code Civil
Code gnral des collectivits territoriales
Code de lenvironnement
Code permanent Environnement et nuisances, Paris, Editions lgislatives, 2 volumes
Code de lurbanisme

Loi n2003-699 du 30 juillet 2003 relative la prvention des risques technologiques et


naturels et la rparation des dommages, JORF n175, 31 juillet 2003, p.13021

130
Loi n2000-1208 du 13 dcembre 2000 Solidarit et renouvellement urbain, JORF n289 du
14 dcembre 2000
Loi n87-565 du 22 juillet 1987 relative lorganisation de la scurit civile, la protection
de la fort contre lincendie et la prvention des risques majeurs, JORF 23 juillet 1987
p. 8199
Loi n 76-1285 du 31 dcembre 1976 portant rforme de lurbanisme JORF 1 janvier 1977
p. 4
Loi n76-633 du 19 juillet 1976 relative aux installations classes pour la protection de
lenvironnement JORF 20 juillet 1976, p.4230
Dcret n99-1220 du 28 dcembre 1999 modifiant la nomenclature des installations
classes JORF n 303 du 31 dcembre 1999
Dcret n77-1133 du 21 septembre 1977 pour lapplication de la loi du 19 juillet 1976
relative aux installations classes pour la protection de lenvironnement, JORF 8 octobre
1977 p. 4901
Circulaire du 22 dcembre 2003 relative la liste des plans de prvention des risques
technologique par ordre de priorit BOME n2004-6
Circulaire du 2 octobre 2003 relative aux mesures dapplication immdiates introduites par
la loi n2003-699 du 30 juillet 2003 en matire de prvention des risques technologiques
dans les installations classes
Circulaire du 30 septembre 2003 relative au rapport de linspection des installations
classes concernant les risques industriels ralis dans le cadre de llaboration des porters
connaissance BOME n2003/22 30 novembre p.33
Circulaire UHC/DU n2001-67 du 4 octobre 2001 relative la prise en compte des risques
technologiques lors de la dlivrance du permis de construire, BOMELT, 10 nov. 2001, n20
Circulaire du 10 mai 2000 relative la prvention des accidents majeurs impliquant des
substances dangereuses, JORF 30 aot 2000, p.13409
Circulaire DPPR/SEI/AG.SD du 24 juin 1992 relative la matrise de lurbanisation autour
des installations industrielles hauts risques, BOMELT n140-92/28 du 20 octobre 1992
Circulaire n86-38 du 24 novembre 1986 relative la matrise de lurbanisation autour des
sites industriels hauts risques

131
TABLES DES MATIERES

LISTE DES ABREVIATIONS 3

SOMMAIRE 5

INTRODUCTION 6

PARTIE I. DUNE PRISE EN COMPTE LIMITEE DES ENJEUX DE LA MAITRISE


DE LURBANISATION AUTOUR DES INDUSTRIES A RISQUES 14

CHAPITRE I. LES ENJEUX DUNE POLITIQUE PUBLIQUE DE MAITRISE DE LURBANISATION 15

Section 1. Lmergence dune politique publique de gestion des risques


technologiques 15

Paragraphe1. Le rle de la puissance publique face aux risques 15

A. La ncessit dune intervention publique 16


1. Lampleur des risques industriels 16
2. Un contexte supranational 18

B. La ncessaire mise en uvre de la matrise de lurbanisation 20


1. De la dlimitation des zones risques 21
2. A linstauration de contraintes grevant lutilisation du sol 22

Paragraphe 2. La prise en considration des impacts conomiques de la matrise de


lurbanisation 24

A. Le cot global pour la collectivit 24


1. Les freins la prvention des risques 25
2. La responsabilit et le cot de la rparation 26

B. Limpact immobilier des servitudes foncires 27

Section 2. La coordination des lgislations, un pralable la matrise de


lurbanisation 30

Paragraphe 1. Des interventions a minima : les conditions de coopration du droit de


lurbanisme et des installations classes 30

A. Une coordination des procdures 31


1. Le dpt concomitant des demandes de permis de construire et
dautorisation dexploiter une installation classe 31
2. Lors de linstruction de la demande et de la dlivrance du permis de
construire 32

B. Linterdpendance des normes 33


1. Le rapport entre la rglementation urbanistique et les installations

132
classes 33
2. Le rapport entre lautorisation de construire et les installations
classes 35

Paragraphe 2. Un obstacle rcurrent : le principe dindpendance des lgislations 36

A. Le maintien de la sparation arbitraire des lgislations 36

B. La ncessit dune vritable intgration des lgislations 37

CHAPITRE II. LES DIFFICULTES DE LA MAITRISE DE LURBANISATION AUTOUR DES


INSTALLATIONS A RISQUES 40

Section 1. Un arsenal juridique complexe 41

Paragraphe 1. Les instruments relevant de la comptence de lEtat 41

A. Les instruments spcifiques issus de la lgislation des installations classes 42


1. Les distances dloignement conditionnant les arrts dautorisation 42
2. Les servitudes dutilit publique instaurant de vritables primtres
disolement 44

B. Les servitudes institues au titre de la lgislation durbanisme 46


1. Les primtres de protection issus de larticle L.421-8 du code de
lurbanisme 46
2. Le mcanisme des PIG 48

Paragraphe 2. Les possibilits dintervention des collectivits locales 50

A. Le rle fondamental de la planification urbaine dans la gestion des risques


industriels 51
1. Le PLU : un instrument vocation de synthse de loccupation des
sols 51
2. Les modalits pratiques de la gestion des risques technologiques par
le PLU : le porter connaissance et la mise en place dun zonage 53

B. Le contrle lors de la dlivrance des autorisations doccupation du sol 56


1. Le contrle ralis par lautorit comptente sur divers fondements
juridiques 56
2. Un outil dintervention efficace en matire de risques technologiques:
larticle R.111-2 du code de lurbanisme 57

Section 2. Des pratiques inadaptes aux enjeux 60

Paragraphe 1. Des outils inadapts la ralit foncire 61

A. La porte relative des instruments juridiques de matrise de lurbanisation 61


1. Des moyens dintervention restreints 61
2. La logique inadquate des servitudes de matrise de lurbanisation 63

B. Le paradoxe de lindemnisation des servitudes foncires 64

Paragraphe 2. Les obstacles leffectivit de la rgle de droit 67

A. Lclatement des comptences entre lEtat et les collectivits locales 68

133
1. La prpondrance tatique 67
2. Un manque de coordination des services de lEtat et des collectivits
territoriales 69

B. La rcurrence des conflits dintrts 70

PARTIE II. VERS UNE GESTION INTEGREE DU DEVELOPPEMENT URBAIN ET


DE LA MAITRISE DES RISQUES 73

CHAPITRE I. LES EVOLUTIONS SIGNIFICATIVES DE LA MAITRISE DE LURBANISATION 74

Section 1. Un systme renforc de matrise des risques 75

Paragraphe 1. Lamlioration du dispositif juridique de prvention des risques 75

A. Ltude de dangers et linformation des riverains 76


1. La lgalisation et le renforcement de ltude de dangers 76
2. Le renforcement de la participation et de la scurit des riverains par
le droit linformation 79

B. Le renforcement de leffectivit des servitudes dutilit publique 80

Paragraphe 2. Une volont de reconfiguration du voisinage des installations


risques 82

A. Linstitution dune planification novatrice 82


1. La cration dun instrument de recentralisation des comptences
2. Les interrogations quant la nature de document durbanisme des
PPRT 84

B. Des changements de logique dans la prvention des risques 87


1. De la simple rglementation de lusage des proprits voisines la
libration des terrains situs proximit des installations dangereuses 87
2. Ladquation de la mesure aux risques 88

Section 2. Lintervention foncire dans le cadre de la planification des risques 89

Paragraphe 1. La rglementation du voisinage des installations dangereuses 89

A. La rglementation de lusage futur des sols 90

B. La rglementation de loccupation des locaux 91

Paragraphe 2. Lloignement du riverain des installations risques : laction sur le


tissu urbanistique existant 92

A. La reconqute foncire des zones exposes par la mise en uvre doutils


propres au droit de lurbanisme 92
1. Les mesures dloignement 92
2. La mise en uvre des mesures dloignement 94

B. La contractualisation du financement de lloignement du voisin des


installations dangereuses 95

134
CHAPITRE II. VERS UNE MAITRISE EFFECTIVE DE LURBANISATION ET DES RISQUES
INDUSTRIELS 99

Section 1. Limpact limit de la rforme 99

Paragraphe 1. Des moyens insuffisants malgr la complexit du nouveau dispositif 100

A. Les lenteurs et difficults prvisibles de mise en uvre du dispositif 100

B. Les doutes quant lefficacit des plans de prvention des risques


technologiques 102
1. Un alourdissement superflu de la charge rglementaire 102
2. Des instruments inadquats ? 103

Paragraphe 2. La traduction de labsence dune conception cohrente de la matrise


de lurbanisation en France 105

A. Un apparent renforcement de la coordination des lgislations durbanisme et


denvironnement 105

B. Labsence dune politique efficace de matrise de lurbanisation 107

Section 2. Les perspectives dune matrise durable de lurbanisation aux abords des
industries risques 108

Paragraphe 1. La ncessaire volution des politiques prventives 109

A. Lapplication des principes directeurs du droit de lenvironnement 109

B. Linstauration dune culture du risque 112


1. Lmergence dune conception des risques ou dun catastrophisme
clair 112
2. La mise en place dune gouvernance des risques 113

Paragraphe 2. La rationalisation du systme de prvention des risques 115

A. Un dispositif institutionnel cohrent 115


1. La formulation de choix politiques damnagement au plan local 115
2. Une ncessaire coordination normative et institutionnelle 117

B. Linstauration dun dispositif financier et fiscal 119

CONCLUSION 122

BIBLIOGRAPHIE 125

TABLE DES MATIERES 132

135