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CONTROL JUDICIAL DE LAS


ADMINISTRACIONES PBLICAS

LA EJECUCIN DE SENTENCIAS
DE CONDENA A LA ADMINISTRACIN
A REALIZAR UNA ACTIVIDAD
O A DICTAR UN ACTO
toms Gonzlez cueto
abogado
abogado del estado (exc.)

resumen
La ejecucin de las sentencias es una parte integrante del derecho a la tutela
judicial efectiva. En el mbito contencioso-administrativo se regulan diversas
medidas que pretenden hacer ecaz esa ejecucin. Para las sentencias que
condenan a la Administracin a realizar una actividad o a dictar un acto, la
Ley articula medidas directas e indirectas. Las primeras tratan de que el Juez
o un tercero sustituya a la Administracin. Las segundas pretenden forzar la
voluntad de las personas fsicas responsables dentro de la Administracin de
que el acto se dicte o la actuacin se lleve a efecto. El presente trabajo analiza
los diferentes supuestos que se pueden encontrar en la prctica y las dicul-
tades en estas peculiares ejecuciones.
Palabras clave: Ejecucin de sentencias, Administracin Pblica, actividad,
acto administrativo, medios de ejecucin.
AbstrAct
The execution of rulings is an integral part of the right to effective judicial pro-
tection. There are numerous measures in the sphere of Administrative Litigation
which aim to make this execution effective. The Law formulates both direct

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and indirect measures in rulings which condemn the Administration to carry


out an activity or to enact a law. The former consist of the Judge, or a third
party, taking the place of the Administration; the latter aim to force the persons
responsible within the Administration to enact the law or carry out the said
act. This paper analyses the different suppositions that may be found in prac-
tice, as well as the difculties of execution.

Keywords: Execution of rulings, Public Administration, activity, administrative


act, means of execution.

SUMARIO

1. introduccin. la ejecucin de sentencias.


2. las sentencias que condenan a la administracin a realizar
una actividad o dictar un acto.
3. Plazo Para la ejecucin de estas sentencias.
4. medidas Para la ejecucin de una sentencia que condena a la
administracin a realizar una actividad o dictar un acto.

4.1. clases generales de medidas.


4.2. Procedimiento para la adopcin de las medidas.
4.3. el dilema de optar por medidas directas o indirectas de ejecucin.

5. las medidas directas de ejecucin. la sustitucin de la admi-


nistracin Por el juez.

5.1. justicacin.
5.2. supuestos.

6. las medidas indirectas de ejecucin. las diversas formas de


forzar la voluntad del condenado.

6.1. justicacin.
6.2. Procedimiento.
6.3. supuestos.

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la ejecucin de sentencias de condena a la administracin a realizar una actividad o a dictar un acto

7. un caso esPecial: las condenas a ejercer la Potestad reGla-


mentaria.
BiBlioGrafa utilizada.

abreviaturas:

atc: auto del tribunal constitucional.


cc: cdigo civil.
ce: constitucin espaola.
cP: cdigo Penal.
fj: fundamento jurdico (de una sentencia).
lec: ley de enjuiciamiento civil.
lecr: ley de enjuiciamiento criminal.
ljca: ley reguladora de la jurisdiccin contencioso-administrativa.
lrjPac: ley de rgimen jurdico de las administraciones Pblicas y del Procedimiento admi-
nistrativo comn.
stc: sentencia del tribunal constitucional.
sts: sentencia del tribunal supremo.
tsj: tribunal superior de justicia.

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1. INTRODUCCIN. LA EJECUCIN DE SENTENCIAS

la ejecucin de las sentencias es una parte integrante del derecho a la tutela


judicial efectiva. todas las partes en que podemos dividir ese derecho funda-
mental son esenciales. sin embargo, es la ejecucin tal vez la ms relevante
porque sin ella las sentencias judiciales quedaran convertidas en meras de-
claraciones tericas intiles (y caras) y el estado de derecho en una bonita
expresin ineficaz y sin fundamento alguno. si la ejecucin no es correcta,
completa y oportuna en el tiempo, la sensacin de injusticia resulta palmaria
y el fracaso del estado juez se convierte en absoluto.
el tribunal supremo lo ha declarado con meridiana claridad al afirmar que la
ejecucin de sentencias es, por tanto, parte esencial del derecho a la tutela
judicial efectiva y es, adems, cuestin de esencial importancia para dar efec-
tividad a la clusula del Estado Social y democrtico de Derecho, que implica,
entre otras manifestaciones, la vinculacin de todos los sujetos al ordena-
miento jurdico y a las decisiones que adoptan los rganos jurisdiccionales,
no solo juzgando, sino tambin haciendo ejecutar lo juzgado, segn se des-
prende del artculo 117.3 CE. A ello obedece que el Tribunal Constitucional
reiteradamente haya declarado que la ejecucin de las sentencias constituya
no slo parte integrante del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva
que el art. 24.1 CE reconoce, sino tambin (STC 167/87, de 28 de octubre)
un principio esencial de nuestro ordenamiento jurdico (1).
sin embargo, la ejecucin de las resoluciones judiciales dista mucho de ser
una materia superada en nuestro sistema jurdico. los retrasos y dificultades
con que se enfrentan quienes quieren convertir las declaraciones de voluntad
judicial en actos eficaces son constantes y, en muchas ocasiones, propias del

1. la referencia est tomada de la sts de 10 de mayo de 2007, pero existen otros muchos ejemplos en que
el tribunal ha utilizado iguales o anlogas expresiones.

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pas de pcaros que venimos siendo desde hace muchos siglos, tal vez de-
masiados.
y cuando hablamos ya de la ejecucin de sentencias en el orden contencioso-
administrativo los problemas crecen. y crecen porque la intervencin de la ad-
ministracin suele ser un elemento esencial e indispensable de esa ejecucin.
no quiero decir que en la mayor parte de casos la administracin incumpla o
cumpla mal. no, la realidad es la contraria, en la mayor parte de los casos la
administracin cumple con sus obligaciones relacionadas con la ejecucin de
las sentencias razonablemente bien. sin embargo, eso debera ocurrir abso-
lutamente siempre y no es as. las administraciones que se superponen en
el territorio espaol, con ms frecuencia de la deseable, actan torpe o dolo-
samente en contra de los pronunciamientos judiciales que les afectan.
Parece algo ilgico y sin duda lo es, pero a veces la mera inactividad o la
oposicin informal a la ejecucin y el incumplimiento disimulado por parte de
esos entes que sirven (o dicen servir) con objetividad los intereses generales
y deben actuar de acuerdo con los principios de eficacia, jerarqua, descen-
tralizacin, desconcentracin y coordinacin, con sometimiento pleno a la ley
y al derecho, resulta insoportable. Bien es verdad que incluso estos entes
aparentemente benficos, de acuerdo con la previsin constitucional, se en-
cuentran formados por personas que ocupan sus rganos y que en demasia-
das ocasiones se convierten en verdaderas mquinas de impedir. de impedir
que los ciudadanos puedan ejercer libre y correctamente sus derechos, de
impedir que las sentencias de los tribunales se cumplan con prontitud y en
sus propios trminos.
no ha llegado el tiempo an en que muchos nos dejemos de asombrar por la
desidia administrativa o, lo que es peor, por la mala fe con que en ocasiones
actan administraciones de todo tamao. an nos seguimos asombrando
cuando comprobamos que la administracin no cumple lo ordenado en sen-
tencia, es decir, cuando la administracin incumple las reglas del juego ms
elementales diseadas en nuestra constitucin.
la ley ofrece soluciones, pero los mecanismos para su aplicacin son lentos
y esa lentitud convierte en ocasiones las resoluciones judiciales ms perfectas
en verdaderas injusticias en su aplicacin prctica. los jueces y tribunales
tampoco se han distinguido por el nfasis con que persiguen la correcta eje-
cucin de lo resuelto. Parece como si nos encontrramos ante una materia

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la ejecucin de sentencias de condena a la administracin a realizar una actividad o a dictar un acto

menor de la jurisdiccin en la mente judicial. y no es as, de nada vale que el


juez haya alcanzado una resolucin fundada en derecho que d solucin al
caso concreto y que incluso en ocasiones haya acertado si despus esa
resolucin permanece en el limbo de las soluciones justas y es aplicada efec-
tivamente meses, incluso aos despus. la ms equilibrada de las sentencias
habr devenido en un acto injusto que, en lugar de generar confianza en la
justicia, producir desconfianza, hasto y crtica en los ciudadanos.
volviendo ya a la consideracin de la ejecucin de las resoluciones judiciales
como parte esencial del derecho a la tutela judicial efectiva, hemos de recordar
que el tribunal constitucional ha tenido la ocasin de pronunciarse en nume-
rosas ocasiones sobre esta cuestin y ha creado una doctrina consolidada.
el tribunal supremo ha recogido y seguido esa doctrina de forma unnime.
y as, es doctrina constitucional reiterada, como ya se ha afirmado antes, que
el derecho a la ejecucin de sentencias y dems resoluciones judiciales firmes
constituye una manifestacin del derecho a la tutela judicial efectiva, ya que,
en caso contrario, las decisiones judiciales y los derechos que en las mismas
se reconozcan o declaren seran meras declaraciones de intenciones y, por
tanto, no estara garantizada la efectividad de la tutela judicial (stc 37/2007,
de 12 de febrero, fj 4, con cita de otras muchas anteriores).
en la misma lnea (stc 86/2005, de 18 de abril, fj 2, con apoyo en la prece-
dente stc 1/1997, de 13 de enero, fj 3), sostiene el mximo intrprete cons-
titucional que el citado derecho fundamental tiene como presupuesto lgico y
constitucional la intangibilidad de las resoluciones judiciales firmes y de las si-
tuaciones jurdicas por ellas declaradas.
no debe olvidarse que el derecho a que la ejecucin de lo juzgado se lleve
a cabo en sus propios trminos, es decir, con sujecin al principio de inmo-
dificabilidad de lo juzgado, se traduce en un derecho subjetivo del justiciable
que acta como lmite y fundamento que impide que los Jueces y Tribuna-
les puedan revisar las sentencias y dems resoluciones al margen de los
supuestos taxativamente previstos en la ley (2). Por lo tanto, en estos casos,
el derecho a la intangibilidad de las resoluciones judiciales firmes, al consti-

2. sstc 119/1988, de 20 de junio, fj 3; 106/1999, de 14 de junio, fj 3; as como sstc 49/2004, de 30 de


marzo, fj 2; 116/2003, de 16 de junio, fj 3; 139/2006, de 8 de mayo, fj 2.

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tuir un presupuesto del derecho a su ejecucin, se integra en el citado derecho


fundamental.
el ats de 16 de noviembre de 2002 esquematiza la doctrina constitucional ya
clsica del siguiente modo:
A) Se afirm en el prrafo segundo del Fundamento Jurdico Segundo de la
STC nm. 67/1984, de 7 de junio, y se reiter luego en las SSTC nmeros
15/1986 (FJ 3), 167/1987 (FJ 2), 4/1988 (FJ 5) y 28/1989 (FJ 3), que:
La ejecucin de las sentencias en s misma considerada es una cues-
tin de capital importancia para la efectividad del Estado social y demo-
crtico de Derecho que proclama la Constitucin artculo 1., que se
refleja dentro del propio ttulo preliminar en la sujecin de los ciuda-
danos y los poderes pblicos a la Constitucin y al resto del ordenamiento
jurdico, cuya efectividad en caso de conflicto se produce normal-
mente por medio de la actuacin del Poder Judicial artculos 117 y si-
guientes de la Constitucin que finaliza con la ejecucin de sus
sentencias y resoluciones firmes. Por ello, difcilmente puede hablarse de
la existencia de un Estado de Derecho cuando no se cumplen las senten-
cias y resoluciones judiciales firmes, y de aqu que el artculo 118 de la
Constitucin establezca que: Es obligado cumplir las sentencias y dems
resoluciones firmes de los Jueces y Tribunales, as como prestar la cola-
boracin requerida por stos en el curso del proceso y en la ejecucin del
mismo. Cuando este deber de cumplimiento y colaboracin que cons-
tituye una obligacin en cada caso concreto en que se analiza se in-
cumple por los poderes pblicos, ello constituye un grave atentado al
Estado de Derecho, y por ello el sistema jurdico ha de estar organizado
de tal forma que dicho incumplimiento si se produjera no pueda im-
pedir en ningn caso la efectividad de las sentencias y resoluciones judi-
ciales firmes.
B) Poniendo de relieve que el derecho subjetivo a obtener el cumplimiento
del fallo judicial es parte integrante del contenido esencial del derecho
fundamental a la tutela judicial efectiva, se dijo en el Fundamento Jur-
dico Segundo de la STC 32/1982, de 7 de junio, y se reiter ms tarde
en las SSTC nmeros 67/1984 (FJ 2), 65/1985 (FJ7), 106/1985 (FJ 3),
155/1985 (FJ 2), 176/1985 (FJ 2), 33/1986 (FJ 2), 118/1986 (FJ 4),
33/1987 (FJ 3), 125/1987 (FJ 2), 167/1987 (FJ 2), 4/1988 (FJ 5), 92/1988

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la ejecucin de sentencias de condena a la administracin a realizar una actividad o a dictar un acto

(FJ 2), 215/1988 (FJ 3), 28/1989 (FJ 3), 148/1989 (FJ 1), 149/1989 (FJ 3)
y 152/1990 (FJ 3), que:
[...] El derecho a la tutela efectiva que dicho artculo [24.1 de la Constitu-
cin] consagra no agota su contenido en la exigencia de que el interesado
tenga acceso a los Tribunales de Justicia, pueda ante ellos manifestar y
defender su pretensin jurdica en igualdad con las otras partes y goce de
la libertad de aportar todas aquellas pruebas que procesalmente fueran
oportunas y admisibles, ni se limita a garantizar la obtencin de una reso-
lucin de fondo fundada en derecho, sea o no favorable a la pretensin
formulada, si concurren todos los requisitos procesales para ello. Exige
tambin que el fallo judicial se cumpla y que el recurrente sea repuesto
en su derecho y compensado, si hubiere lugar a ello, por el dao sufrido;
lo contrario sera convertir las decisiones judiciales y el reconocimiento de
los derechos que ellas comportan en favor de alguna de las partes, en
meras declaraciones de intenciones.
C) Consagrando la llamada garanta de la inmodificabilidad del fallo, se razon
en el FJ 2 STC 149/1989 y, en el mismo sentido, en las SSTC 61/1984 (FJ
1), 15/1986 (FJ 3), 34/1986 (FJ 2), 118/1986 (FJ 4), 125/1987 (FJ 2 y 4),
167/1987 (FJ 2), 92/1988 (FJ 2), 119/1988 (FJ 2), 12/1989 (FJ 4), 28/1989
(FJ 5), 148/1989 (FJ 4), 152/1990 (FJ 3) y 189/1990 (FJ 1), que:
... los principios de seguridad jurdica y de legalidad en materia procesal
de los artculos 9.3 y 117.3 de la Constitucin impiden que los Jueces y
Tribunales puedan revisar el juicio efectuado en un caso concreto, si en-
tienden con posterioridad que la decisin no se ajusta a la legalidad apli-
cable. Ha de admitirse, en consecuencia, que la inmodificabilidad de una
Sentencia integra tambin el contenido del derecho a la tutela judicial efec-
tiva, puesto que la proteccin judicial carecera de efectividad si se permi-
tiera reabrir un proceso ya resuelto por Sentencia firme. De este modo, el
derecho fundamental del justiciable a la tutela judicial efectiva acta como
lmite y fundamento que impide que los Jueces y Tribunales puedan revi-
sar las Sentencias y dems resoluciones firmes al margen de los supues-
tos taxativamente previstos por la Ley.
Aadiendo la STC 106/1999, de 14 de junio, en su Fundamento Jurdico
3., que:

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[...] El deber de observar el principio de inmodificabilidad de las sentencias


y dems resoluciones judiciales firmes, consecuencia de la garanta pro-
cesal de la cosa juzgada material (SSTC 77/1983, 135/1994 y 80/1999,
entre otras), ha sido reiteradamente considerado por la doctrina de este
Tribunal como integrante del derecho fundamental a la tutela judicial efec-
tiva del artculo 24.1 CE (SSTC 39/1994 y 92/1998). Mientras el derecho
a la ejecucin de lo juzgado es obligada consecuencia de la necesaria efi-
cacia de la tutela judicial, el derecho a que esa ejecucin se lleve a cabo
en sus propios trminos, es decir, con sujecin al principio de inmodifica-
bilidad de lo juzgado, se traduce en un derecho subjetivo del justiciable
que acta como lmite y fundamento que impide que los Jueces y Tribu-
nales puedan revisar las sentencias y dems resoluciones al margen de
los supuestos taxativamente previstos en la ley (STC 119/1988, funda-
mento jurdico 3.).
Hemos de aadir que el desempeo del cometido consistente en deter-
minar el sentido y alcance del fallo y, consecuentemente, de apreciar si
se ha transgredido en el caso la eficacia de la cosa juzgada material in-
cumbe a los Jueces y Tribunales ex artculo 117.3 CE, en cuanto cons-
tituye, como declar la STC 135/1994 una funcin netamente
jurisdiccional, sin que corresponda a la jurisdiccin constitucional susti-
tuir a la autoridad judicial en este cometido (SSTC 125/1987, 148/1989,
194/1993, 240/1998 y 48/1999, entre otras). La funcin de control de
este Tribunal ha de contraerse a la de velar para que tales decisiones
se adopten en el seno del procedimiento de ejecucin de un modo razo-
nablemente coherente con el contenido de la resolucin que haya de
ejecutarse, y una vez que las partes hayan tenido oportunidad suficiente
para formular alegaciones y aportar pruebas sobre la incidencia que para
la efectividad del fallo pudiera tener la actuacin administrativa subsi-
guiente (SSTC 167/1987, 148/1989, 153/1992, 247/1993 y 240/1998,
entre otras). En tal sentido, el estndar constitucional de delimitacin de
la actuacin judicial, en fase de ejecucin, aparece recogido con claridad
en la STC 152/1990, cuyo fundamento jurdico 3. establece que en
dicho trmite no pueden resolverse cuestiones que no hayan sido abor-
dadas ni decididas en el fallo, o con las que ste no guarde una directa
e inmediata relacin de causalidad (STC 167/1987, fundamento jurdico
2.), pues de lo contrario se lesionaran los derechos de la otra parte al

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prescindirse del debate y la contradiccin inherentes a todo litigio (ATC


1282/1988 fundamento jurdico 2.).
D) Consagrando la llamada garanta de interpretacin finalista del fallo, infi-
riendo de l todas sus naturales consecuencias, se afirm en las SSTC
148/1989 (FJ 4), 125/1987 (FJ 2) y 92/1988 (FJ 2) que
... el Juez de la ejecucin ha de apurar siempre, en virtud del principio
pro actione, del de economa procesal y, en definitiva, de su deber primario
de tutela, la posibilidad de realizacin completa del fallo, infiriendo de l
todas sus naturales consecuencias en relacin con la causa petendi, es
decir, de los hechos debatidos y de los argumentos jurdicos de las partes,
que, aunque no pasan literalmente al fallo, como es lgico, s constituyen
base para su admisin o rechazo por el juzgador y, por ello, fundamento
de su fallo, del cual operan como causas determinantes. Lo cual, es obvio,
no supone que se puedan ampliar en fase de ejecucin de Sentencias los
trminos del debate o hacerse otras pretensiones distintas, ampliando in-
debidamente el contenido de la ejecucin, cosa que la ley ordinaria ya
prohbe al prever un recurso al respecto (artculo 1.687.2. LEC). Simple-
mente implica que la interpretacin y aplicacin del fallo de la Sentencia
no ha de ser estrictamente literal, sino finalista (artculo 3 CC) y en armona
con el todo que constituye la Sentencia.
E) En fin, consagrando la llamada garanta de agotamiento del procedi-
miento incidental de ejecucin, se razon en el FJ 2 de la STC 167/1987
que:
[...] Conviene insistir en esta ltima dimensin del derecho a la tutela
judicial, porque es ciertamente aqu, en los incumplimientos administra-
tivos disimulados o indirectos, donde se ocultan los mayores riesgos
tanto para el sistema jurdico en general como para los derechos de los
particulares. Pues, en efecto, el derecho a la ejecucin de las Sentencias
y dems resoluciones firmes de los rganos judiciales no se satisface
slo, como es patente, con la remocin inicial de los obstculos que a
su efectivo cumplimiento pueda oponer la Administracin, sino que pos-
tula, adems, que los propios rganos judiciales reaccionen frente a ul-
teriores actuaciones o comportamientos enervantes del contenido
material de sus decisiones, y que lo hagan, esto es lo esencial, en el pro-
pio procedimiento incidental de ejecucin, al cual es, sin duda, aplicable

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el principio pro actione que inspira el artculo 24.1 de la Constitucin.


Slo as se garantiza la eficacia real de las resoluciones judiciales firmes
y, por ende, del control jurisdiccional sobre la Administracin, y slo as
pueden obtener cumplida satisfaccin los derechos de quienes han ven-
cido en juicio, sin obligarles a asumir la carga de nuevos procesos, que
resultara incompatible con la tutela eficaz y no dilatoria que deben pres-
tar los rganos judiciales, los cuales deben interpretar y aplicar las leyes
en el sentido ms favorable para la efectividad del derecho fundamental.
Todo ello sin perjuicio de que en el incidente de ejecucin no puedan re-
solverse cuestiones que no hayan sido abordadas ni decididas en el fallo
o con las que ste no guarde una directa e inmediata relacin de causa-
lidad, pues de otro modo no slo se vulneraran las normas legales que
regulan la ejecucin, sino que podra resultar menoscabado, asimismo,
el derecho a la tutela judicial efectiva de las otras partes procesales o
de terceros.

la transcripcin anterior era larga, pero el resumen efectuado por el tribunal


supremo ahorra ese esfuerzo al comentarista. seguramente es ms prove-
choso leer directamente lo escrito en una sentencia de nuestro ms alto tri-
bunal que la exgesis de lo afirmado por l.

2. LAS SENTENCIAS QUE CONDENAN


A LA ADMINISTRACIN A REALIZAR UNA ACTIVIDAD
O DICTAR UN ACTO
cuando se aborda el anlisis de cualquier materia jurdica existe la tentacin
de llenar pginas con reflexiones previas para tratar de delimitar exhaustiva-
mente a qu nos vamos a referir. en este caso lo trataremos de hacer con tres
artculos de la ljca.
el artculo 71, que lleva por rbrica Consecuencias de la estimacin (del re-
curso), tiene una letra c) en su primer apartado, que es del siguiente tenor:
Si la medida consistiera en la emisin de un acto o en la prctica de una ac-
tuacin jurdicamente obligatoria, la sentencia podr establecer plazo para
que se cumpla el fallo.
asimismo conviene reparar en el apartado segundo del mismo precepto, cuyo
texto prev que los rganos jurisdiccionales no podrn determinar la forma

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en que han de quedar redactados los preceptos de una disposicin general


en sustitucin de los que anularen ni podrn determinar el contenido discre-
cional de los actos anulados.
Por su parte, el artculo 108 incumplimiento por la administracin dis-
pone:

1. Si la sentencia condenare a la Administracin a realizar una determinada


actividad o a dictar un acto, el Juez o Tribunal podr, en caso de incum-
plimiento:
a) Ejecutar la sentencia a travs de sus propios medios o requiriendo la
colaboracin de las autoridades y agentes de la Administracin condenada
o, en su defecto, de otras Administraciones pblicas, con observancia de
los procedimientos establecidos al efecto.
b) Adoptar las medidas necesarias para que el fallo adquiera la eficacia
que, en su caso, sera inherente al acto omitido, entre las que se incluye
la ejecucin subsidiaria con cargo a la Administracin condenada.
2. Si la Administracin realizare alguna actividad que contraviniera los pro-
nunciamientos del fallo, el Juez o Tribunal, a instancia de los interesados,
proceder a reponer la situacin al estado exigido por el fallo y determinar
los daos y perjuicios que ocasionare el incumplimiento.
el artculo 112 es de singular importancia y prev lo siguiente:
Transcurridos los plazos sealados para el total cumplimiento del fallo,
el Juez o Tribunal adoptar, previa audiencia de las partes, las medidas
necesarias para lograr la efectividad de lo mandado.
Singularmente, acreditada su responsabilidad, previo apercibimiento del
Secretario judicial notificado personalmente para formulacin de alegacio-
nes, el Juez o la Sala podrn:
Imponer multas coercitivas de ciento cincuenta a mil quinientos euros a
las autoridades, funcionarios o agentes que incumplan los requerimientos
del Juzgado o de la Sala, as como reiterar estas multas hasta la completa
ejecucin del fallo judicial, sin perjuicio de otras responsabilidades patri-
moniales a que hubiere lugar. A la imposicin de estas multas les ser
aplicable lo previsto en el artculo 48.

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NMERO MONOGRFICO

toms Gonzlez cueto

Deducir el oportuno testimonio de particulares para exigir la responsabili-


dad penal que pudiera corresponder.
en consecuencia, la ljca nos aclara que las sentencias dictadas por los r-
ganos judiciales del orden contencioso-administrativo pueden imponer a la
administracin la emisin de un acto o la prctica de una actuacin jurdica-
mente obligatoria, en consonancia con las pretensiones ejercitadas por las
partes. y prev que en estos casos la sentencia podr establecer un plazo
para que la administracin cumpla lo fallado.
aclara igualmente que los tribunales tienen ciertas limitaciones en estos su-
puestos, por cuanto no pueden dar nueva redaccin a aquellos preceptos de
una disposicin general que hayan declarado nulos, ni tampoco se encuentra
en el mbito de potestad del juez determinar el contenido discrecional del
acto anulado. esta previsin afecta al contenido del fallo, pero tambin resulta
determinante de la forma de ejecucin de este tipo de sentencias y de los me-
dios que se encuentran a disposicin del juez para lograr la eficacia de lo re-
suelto.
y adems, la ljca trata de dar soluciones a los supuestos en que la admi-
nistracin condenada a realizar una determinada actividad o a dictar un acto
no lo haga o, lo que es casi peor, realice alguna actividad que contravenga lo
fallado. en este punto, la ljca da un paso significativo en la judicializacin
de la ejecucin. ese solo hecho reviste una importancia decisiva con la finali-
dad de lograr la ejecucin real, efectiva y ajustada a la letra de la sentencia.
el tercero de los artculos transcritos contiene ya la referencia a las dos medi-
das indirectas de ejecucin ms relevantes para doblegar la voluntad de la
administracin resistente al cumplimiento.
ste y no otro es el marco de anlisis del presente trabajo. es decir, no vamos
a analizar cules son los procesos que pueden desembocar en una sentencia
condenatoria para la administracin, ni tampoco cules son las concretas pre-
tensiones que pueden ejercitarse en va contencioso-administrativa. Para
nuestro estudio la sentencia ya existe y sus pronunciamientos peculiares han
de ser actuados.
tampoco vamos a analizar los resortes jurdicos que la ljca pone a disposi-
cin de los jueces y tribunales (y de las partes) para evitar que la adminis-
tracin dicte actos o disposiciones que traten de eludir los pronunciamientos

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CONTROL JUDICIAL DE LAS


ADMINISTRACIONES PBLICAS

la ejecucin de sentencias de condena a la administracin a realizar una actividad o a dictar un acto

de una sentencia o que los mismos lleguen a ser eficaces, as como para re-
accionar frente a las ejecuciones fraudulentas. esto excede el objeto del pre-
sente trabajo, pero parece imprescindible transcribir a continuacin no ya los
preceptos legales, sino la interpretacin jurisprudencial al respecto, resultando
sumamente descriptiva la sts de 31 de enero de 2006, cuando afirma lo si-
guiente:
CUARTO. () Como hemos sealado en nuestra STS de 21 de junio de
2005 el artculo 103 de la Ley de la Jurisdiccin, en sus apartados 4 y 5,
permite que en el procedimiento de ejecucin, resolviendo un mero inci-
dente en l planteado, se declare la nulidad de actos o disposiciones ad-
ministrativas distintas, claro es, de las que ya fueron enjuiciadas en la
sentencia en ejecucin. Pero para ello exige, no slo que el acto o dispo-
sicin sea contrario a los pronunciamientos de dicha sentencia, sino, ade-
ms, que se haya dictado con la finalidad de eludir su cumplimiento. El
precepto contempla, pues, un singular supuesto de desviacin de poder,
en el que el fin perseguido por el acto o disposicin no es aqul para el
que se otorg la potestad de dictarlo, sino el de eludir el cumplimiento de
la sentencia.
Efectivamente, la nueva LJCA/1998, tras la regulacin de lo que se ha de-
nominado ejecucin voluntaria y ejecucin forzosa, contiene, en tercer
lugar, los supuestos que han sido calificados como de ejecucin fraudu-
lenta; esto es, la nueva Ley regula aquellos supuestos en los que la Ad-
ministracin procede formalmente a la ejecucin de la sentencia dictada,
mediante los pronunciamientos, actos o actuaciones para ello necesarios,
pero, sin embargo, el resultado obtenido no conduce justamente a la fina-
lidad establecida por la propia Ley; en consecuencia, lo que ocurre es que
con la actuacin administrativa, en realidad, no se alcanza a cumplir la
sentencia en la forma y trminos que en esta se consignan, para conseguir
llevarla a puro y debido efecto.
Del nuevo texto legal pueden deducirse dos supuestos diferentes de eje-
cucin fraudulenta, el primero (103.4 y 5), con una connotacin estricta-
mente jurdica, y, el segundo (108.2), que pudiera tener como fundamento
una actuacin de tipo material:
1.Para evitar, justamente, este tipo de actuaciones, el artculo 103 en sus
nmeros 4 y 5, contempla la situacin, dibujada por el legislador, de los

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supuestos de los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos


de las sentencias, que se dicten con la finalidad de eludir su cumpli-
miento; para estos supuestos, esto es, cuando se est en presencia de
una actuacin jurdica de la Administracin concretada en la emisin de
posteriores actos administrativos o en la aprobacin de nuevas disposi-
ciones con la finalidad de eludir los expresados pronunciamientos, el le-
gislador pronuncia y establece como sancin para tales actuaciones la
nulidad de pleno derecho de tales actos y disposiciones, regulando a con-
tinuacin, si bien por va de remisin, el procedimiento a seguir para la de-
claracin de la nulidad de pleno derecho antes mencionada. En el mbito
urbanstico, estaramos, pues, en presencia del posterior planeamiento
aprobado o de la posterior licencia dictada con la finalidad de eludir la
nulidad judicialmente decretada del anterior planeamiento o de la previa
licencia. Conviene, pues, destacar que el objeto de este incidente cuenta
con un importante componente subjetivo, pues lo que en el mismo debe
demostrarse es, justamente, la mencionada finalidad de inejecutar la sen-
tencia con el nuevo y posterior acto o disposicin, o, dicho de otro modo,
la concurrencia de la desviacin de poder en la nueva actuacin adminis-
trativa, en relacin con el pronunciamiento de la sentencia.
Desde esta perspectiva procedimental el nmero 5 del artculo 103 deter-
mina que el rgano jurisdiccional a quien corresponda la ejecucin de la
sentencia, es el competente para la resolucin de estos supuestos inci-
dentales salvo, lgicamente, en los supuestos en los que, por razn del
rgano que dictase el acto, careciere de la competencia para ello con-
forme a lo dispuesto en esta Ley. El propio texto legal establece la impo-
sibilidad de que el rgano jurisdiccional de oficio proceda a la iniciacin
del expresado procedimiento por cuanto en el mismo se requiere que la
actuacin del expresado rgano se produzca a instancia de parte, remi-
tindose en el mismo precepto a los trmites previstos en los apartado 2
y 3 del artculo 109 del mismo texto legal; trmites consistentes, exclusi-
vamente, en la audiencia o traslado de solicitud formulada a las partes por
un plazo comn que no exceda de veinte das, para que aleguen lo que
estime procedente, y la resolucin por parte del Juez o Tribunal mediante
auto en el plazo de diez das. El hecho de que este artculo 103.5 se re-
fiera, exclusivamente, a la parte para solicitar la nulidad de los actos dic-
tados, con posterioridad a la sentencia, contrarios a los pronunciamientos

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ADMINISTRACIONES PBLICAS

la ejecucin de sentencias de condena a la administracin a realizar una actividad o a dictar un acto

de la misma, parece que no impedira que tal solicitud pudiera ser formu-
lada por las personas afectadas, a las que se refiere tanto el artculo
104.2, para poder instar la ejecucin forzosa de la sentencia, como el
109.1 al que el 103 se remite (si bien solo en sus apartados 2 y 3)
que regula la legitimacin en el procedimiento incidental por el que habra
de discurrir la peticin de nulidad.
2.El segundo supuesto (108.2 de la LJCA) de la que hemos denominado
ejecucin fraudulenta de la sentencia aunque no es el supuesto de
autos viene determinada no como consecuencia de una actividad jur-
dica de la Administracin esto es mediante actos o disposiciones dicta-
dos para contradecir los pronunciamientos de las sentencias, que
acabamos de examinar sino como consecuencia de una actividad ma-
terial de la propia Administracin que contraviniere los pronunciamientos
del fallo de la misma. Es, como decimos, el supuesto contemplado en el
artculo 108.2 de la LJCA en el cual se hace referencia a los casos en los
que la Administracin realizare alguna actividad que contraviniera los pro-
nunciamientos del fallo.

3. PLAZO PARA LA EJECUCIN DE ESTAS SENTENCIAS


ste del plazo es el primer supuesto de excepcin al rgimen general que en-
contramos. Basta con leer y confrontar los artculos 71.1.c) ljca, por un lado,
y 104.2 y 113.2, por otro, para darse cuenta de ello. como primera excepcin
al plazo general de dos meses, se configura el supuesto de las sentencias es-
timatorias del recurso que condenan a la administracin a emitir un acto o a
realizar una actuacin jurdicamente obligatoria, en los que se permite al r-
gano sentenciador establecer el plazo que considere conveniente para que
se cumpla el fallo.
esta excepcin al plazo general de dos meses se justifica por el peculiar ca-
rcter de la sentencia condenatoria en coherencia con la propia naturaleza
del objeto y de la pretensin del recurso contencioso-administrativo de que
trae causa, toda vez que el cumplimiento del fallo puede determinar para la
administracin la realizacin de una serie de actuaciones que irn ms all
de la mera anulacin de un acto o disposicin y que pueden requerir de un
plazo que se ajuste ms, por exceso o por defecto, a las obligaciones que sur-
jan de la sentencia.

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la ljca resulta pragmtica en este punto, dejando que el juzgador acomode


el plazo de ejecucin a las necesidades surgidas como consecuencia de la
mayor o menor complejidad de las actuaciones que deben desarrollarse o
del procedimiento que debe preceder al acto administrativo que se vaya a
dictar.

4. MEDIDAS PARA LA EJECUCIN DE UNA SENTENCIA


QUE CONDENA A LA ADMINISTRACIN
A REALIZAR UNA ACTIVIDAD O DICTAR UN ACTO

4.1. CLASES GENERALES DE MEDIDAS

ante una sentencia que le afecta, lo ms normal es que la administracin pro-


ceda a ejecutarla. si se trata de realizar una actividad o dictar un acto, lo har
con las garantas procedimentales que en su caso resulten normativamente
exigibles.
ahora bien, si la administracin se muestra reticente o pasiva y quien haya
sido parte en el proceso o resulte afectado por la resolucin judicial insta la
intervencin del tribunal, ste tiene el deber jurdico de conseguir que el fallo
sea eficaz. y para ello, la ljca, como hemos visto, pone a su disposicin me-
dios diversos, que se debern utilizar tratando de conseguir efectividad, menor
intervencin y ahorro de medios al mismo tiempo.
la ljca prev expresamente una serie de medidas concretas, propias y es-
pecficas del orden contencioso-administrativo, que pueden clasificarse dentro
de los grupos generales comunes a toda ejecucin procesal. y as, por una
parte, se prevn medidas directas, esto es, las que implican la realizacin por
parte del mismo juez o tribunal de las actuaciones necesarias. y, por otra, se
regulan las medidas indirectas, es decir, las que vienen a utilizar algn tipo de
coaccin sobre determinados sujetos para que ejecuten lo ordenado en la sen-
tencia.
junto a las mencionadas, existe otra medida especial cuya finalidad es reac-
cionar frente a actuaciones fraudulentas en la ejecucin por parte de los r-
ganos administrativos obligados por la sentencia. la medida se adoptar como
reaccin ante los comportamientos de la administracin contrarios a los pro-
nunciamientos judiciales, que son en realidad verdaderas situaciones de in-

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la ejecucin de sentencias de condena a la administracin a realizar una actividad o a dictar un acto

cumplimiento activo. se trata de lo que se ha dado en llamar ejecucin frau-


dulenta o incumplimiento disimulado y que el tribunal supremo caracteriza
perfectamente en su sts de 31 de enero de 2006 (3). la medida viene reco-

3. en la citada sts de 31 enero 2006 (fj 4.) queda explicada y estructurada la medida con absoluta claridad:
() Como hemos sealado en nuestra STS de 21 de junio de 2005 el artculo 103 de la Ley de la Jurisdiccin,
en sus apartados 4 y 5, permite que en el procedimiento de ejecucin, resolviendo un mero incidente en l
planteado, se declare la nulidad de actos o disposiciones administrativas distintas, claro es, de las que ya fueron
enjuiciadas en la sentencia en ejecucin. Pero para ello exige, no slo que el acto o disposicin sea contrario
a los pronunciamientos de dicha sentencia, sino, adems, que se haya dictado con la nalidad de eludir su
cumplimiento. El precepto contempla, pues, un singular supuesto de desviacin de poder, en el que el n per-
seguido por el acto o disposicin no es aqul para el que se otorg la potestad de dictarlo, sino el de eludir el
cumplimiento de la sentencia.
Efectivamente, la nueva LJCA, tras la regulacin de lo que se ha denominado ejecucin voluntaria y ejecucin
forzosa, contiene, en tercer lugar, los supuestos que han sido calicados como de ejecucin fraudulenta; esto
es, la nueva Ley regula aquellos supuestos en los que la Administracin procede formalmente a la ejecucin
de la sentencia dictada, mediante los pronunciamientos, actos o actuaciones para ello necesarios, pero, sin
embargo, el resultado obtenido no conduce justamente a la nalidad establecida por la propia Ley; en conse-
cuencia, lo que ocurre es que con la actuacin administrativa, en realidad, no se alcanza a cumplir la sentencia
en la forma y trminos que en esta se consignan, para conseguir llevarla a puro y debido efecto.
Del nuevo texto legal pueden deducirse dos supuestos diferentes de ejecucin fraudulenta, el primero (103.4
y 5), con una connotacin estrictamente jurdica, y, el segundo (108.2), que pudiera tener como fundamento
una actuacin de tipo material:
1.Para evitar, justamente, este tipo de actuaciones, el artculo 103 en sus nmeros 4 y 5, contempla la situa-
cin, dibujada por el legislador, de los supuestos de los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos
de las sentencias, que se dicten con la nalidad de eludir su cumplimiento; para estos supuestos, esto es,
cuando se est en presencia de una actuacin jurdica de la Administracin concretada en la emisin de pos-
teriores actos administrativos o en la aprobacin de nuevas disposiciones con la nalidad de eludir los ex-
presados pronunciamientos, el legislador pronuncia y establece como sancin para tales actuaciones la nulidad
de pleno derecho de tales actos y disposiciones, regulando a continuacin, si bien por va de remisin, el pro-
cedimiento a seguir para la declaracin de la nulidad de pleno derecho antes mencionada. En el mbito urba-
nstico, estaramos, pues, en presencia del posterior planeamiento aprobado o de la posterior licencia dictada
con la nalidad de eludir la nulidad judicialmente decretada del anterior planeamiento o de la previa licencia.
Conviene, pues, destacar que el objeto de este incidente cuenta con un importante componente subjetivo, pues
lo que en el mismo debe demostrarse es, justamente, la mencionada nalidad de inejecutar la sentencia con
el nuevo y posterior acto o disposicin, o, dicho de otro modo, la concurrencia de la desviacin de poder en la
nueva actuacin administrativa, en relacin con el pronunciamiento de la sentencia.
Desde esta perspectiva procedimental el nmero 5 del artculo 103 determina que el rgano jurisdiccional a
quien corresponda la ejecucin de la sentencia, es el competente para la resolucin de estos supuestos inci-
dentales salvo, lgicamente, en los supuestos en los que, por razn del rgano que dictase el acto, careciere
de la competencia para ello conforme a lo dispuesto en esta Ley. El propio texto legal establece la imposibilidad
de que el rgano jurisdiccional de ocio proceda a la iniciacin del expresado procedimiento por cuanto en el
mismo se requiere que la actuacin del expresado rgano se produzca a instancia de parte, remitindose en
el mismo precepto a los trmites previstos en los apartados 2 y 3 del artculo 109 del mismo texto legal; trmites
consistentes, exclusivamente, en la audiencia o traslado de solicitud formulada a las partes por un plazo comn
que no exceda de veinte das, para que aleguen lo que estime procedente, y la resolucin por parte del Juez o
Tribunal mediante auto en el plazo de diez das. El hecho de que este artculo 103.5 se reera, exclusivamente,

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gida en sus dos manifestaciones en los artculos 103.4 y 5 y 108.2 ljca y


justificara por s misma un anlisis monogrfico.
junto a las anteriores, existen otras medidas no previstas de modo expreso
en la ljca. el legislador aqu, como en otras instituciones reguladas en la
lca por ejemplo, en materia de medidas cautelares, ha querido otorgar
un mbito de libertad antes desconocido a los rganos judiciales y por ello uti-
liza trminos genricos medidas necesarias para lograr la efectividad de
lo mandado (4) que priman la finalidad de la ejecucin sobre los medios
para lograrla. la ljca no se limita por tanto a establecer un listado exhaustivo
de posibles medidas de ejecucin, sino que depender del juez decidir cul
es el medio idneo para lograr la efectividad de lo declarado. de esta forma
podr entrar a jugar un papel relevante la regulacin contenida al respecto en
la lec (5).

4.2. PROCEDIMIENTO PARA LA ADOPCIN DE LAS MEDIDAS

con carcter general, la ljca se limita a exigir nicamente que las medidas
necesarias se adopten en un procedimiento incidental previa audiencia de las
partes (artculo 112). la ljca es poco explcita en cuanto al desarrollo de lo
previsto y no establece plazo alguno para evacuar las alegaciones, por lo que
deberemos estar al de 20 das previsto en el artculo 109 ljca para formular
alegaciones en el procedimiento incidental general de ejecucin, sin perjuicio
de que pueda fijarse uno inferior, lo que sin duda resulta conveniente por la
situacin indeseable de incumplimiento en que nos encontramos.

a la parte para solicitar la nulidad de los actos dictados, con posterioridad a la sentencia, contrarios a los pro-
nunciamientos de la misma, parece que no impedira que tal solicitud pudiera ser formulada por las personas
afectadas, a las que se reere tanto el artculo 104.2, para poder instar la ejecucin forzosa de la sentencia,
como el 109.1 al que el 103 se remite (si bien solo en sus apartados 2 y 3) que regula la legitimacin en el
procedimiento incidental por el que habra de discurrir la peticin de nulidad.
2.El segundo supuesto (108.2 de la LJCA) de la que hemos denominado ejecucin fraudulenta de la sentencia
aunque no es el supuesto de autos viene determinada no como consecuencia de una actividad jurdica de
la Administracin esto es mediante actos o disposiciones dictados para contradecir los pronunciamientos de
las sentencias, que acabamos de examinar sino como consecuencia de una actividad material de la propia
Administracin que contraviniere los pronunciamientos del fallo de la misma. Es, como decimos, el supuesto
contemplado en el artculo 108.2 de la LJCA en el cual se hace referencia a los casos en los que la Adminis-
tracin realizare alguna actividad que contraviniera los pronunciamientos del fallo.
4. artculo 112.1 ljca.
5. la disposicin nal primera de la ljca prev precisa y expresamente la aplicacin supletoria de la lec.

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la ejecucin de sentencias de condena a la administracin a realizar una actividad o a dictar un acto

Por otra parte, la resolucin judicial que fije la medida o medidas deber adop-
tar la forma de auto.

4.3. EL DILEMA DE OPTAR POR MEDIDAS DIRECTAS O INDIRECTAS


DE EJECUCIN

la eleccin de la medida corresponde al rgano judicial, que deber ponderar


todos los elementos concurrentes. aparentemente las medidas directas pare-
cen ms eficaces por cuanto el tribunal tiene el control absoluto de las medi-
das de ejecucin. sin embargo, tambin plantean un problema, ms claro y
acuciante en el orden contencioso-administrativo que en otros rdenes juris-
diccionales, como es que requieren la posibilidad de que sea jurdicamente
posible que el rgano judicial sustituya al rgano administrativo para realizar
la actuacin concreta o dictar el determinado acto que se pretende.
lo expuesto nos aclara el lmite esencial para la adopcin de medidas de eje-
cucin directas, esto es, el carcter personalsimo de las obligaciones, lo que
cobra perfiles peculiares en el contencioso-administrativo.
la ljca guarda silencio al respecto, pero es un lmite general reconocido ex-
presamente en la lec. y es que en esos casos no se permite la sustitucin.
con carcter general, una obligacin ser personalsima cuando la prestacin
que constituye su objeto no pueda ser realizada por un tercero. el artculo
1.161 del cc es un precepto clave para saber de qu hablamos en estos
casos, fijando como criterio que al establecer la obligacin se hayan tenido en
cuenta la calidad y circunstancias de la persona del deudor (6).
a lo indicado debe aadirse un presupuesto, ms propio del derecho admi-
nistrativo, como es que la actividad que se deba realizar slo pueda ser llevada
a efecto por un sujeto determinado, que ser el nico capacitado jurdica o
materialmente para ello. el punto de vista que atiende al inters del acreedor
pierde importancia cuando el obligado resulta ser una administracin Pblica.
en cualquier caso, corresponde al rgano jurisdiccional competente para la
ejecucin determinar cundo es posible actuar en sustitucin de la administra-

6. el artculo 1161 cc dispone textualmente que en las obligaciones de hacer el acreedor no podr ser com-
pelido a recibir la prestacin o el servicio de un tercero, cuando la calidad y circunstancias de la persona del
deudor se hubiesen tenido en cuenta al establecer la obligacin.

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cin ejecutada. Para ello debe tener en cuenta la posibilidad de sortear el gran
obstculo que est presente en estos casos, esto es, la discrecionalidad de la
administracin. no nos estamos refiriendo con ello tan slo a lo previsto en el
artculo 71.2 ljca, que impide a los rganos jurisdiccionales determinar el con-
tenido discrecional de los actos que hayan sido anulados por la sentencia.
ahora bien, no cabe duda de que la ejecucin por sustitucin de la adminis-
tracin, cuando cabe, ser ms rpida, ms segura, ms eficaz y por ello ms
justa que la adopcin de medidas indirectas de ejecucin. Por ello, parece im-
prescindible tratar de acotar lo discrecional a su mbito propio, interpretando
el concepto con carcter restrictivo, de tal forma que se prime la actuacin di-
recta del juez o tribunal en ejercicio de su funcin constitucional de hacer
ejecutar lo juzgado.

5. LAS MEDIDAS DIRECTAS DE EJECUCIN.


LA SUSTITUCIN DE LA ADMINISTRACIN POR EL JUEZ
5.1. JUSTIFICACIN

conectando con lo que se acaba de exponer, resulta claro que una parte de
la actividad administrativa es reglada. es decir, ha de desarrollarse con arreglo
a la norma y la decisin viene predeterminada por tal norma. no queda mar-
gen de decisin al rgano administrativo. es decir, si se cumplen determinados
requisitos, la consecuencia jurdica se encuentra perfectamente definida, sin
dejar un mbito de libre formacin de voluntad de la administracin sobre si
acta o no por razones de oportunidad y sin dejarle tampoco la opcin de ele-
gir entre varias decisiones posibles. en una situacin as, la sustitucin de la
administracin reticente por el juez no slo no daa el inters general, sino
que parece una garanta para su consecucin.
ms an, la discrecionalidad que permite a la administracin actuar o no ac-
tuar no cabe en ninguno de los supuestos en que concurra un derecho subje-
tivo a obtener de ella un determinado comportamiento. Pues bien, ejemplo
paradigmtico de esto es precisamente el cumplimiento de los deberes de ac-
tuacin contenidos en una sentencia, respecto de la que existe un derecho
fundamental a su ejecucin.
Por otra parte, igual ocurre en aquellos supuestos que no son pocos en
los que la administracin ha de elegir entre slo dos opciones posibles y opta

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la ejecucin de sentencias de condena a la administracin a realizar una actividad o a dictar un acto

en favor de una de ellas, que resulta posteriormente revocada por los tribu-
nales. en este caso, la ejecucin de la sentencia implicar necesariamente
acudir a la opcin antes descartada, lo que puede hacer perfectamente el juez
ante una posible desidia del rgano administrativo competente.
tampoco parece razonable pensar que el interesado en la ejecucin va a opo-
ner problema alguno a que la ejecucin se realice directamente por el juez o
por un tercero que intervenga por encargo de aqul, en lugar de por el rgano
administrativo competente. al interesado le importa la efectividad de lo deci-
dido en la resolucin judicial.
Por el contrario, el problema surge respecto del otro aspecto que se incluye
en el concepto de discrecionalidad, es decir, cuando existe y permanece
despus de la sentencia la posibilidad de escoger entre actuar en uno o en
otro sentido, adoptar una decisin entre varias posibles.
y as, pueden existir sentencias que se limiten a fijar un resultado concreto,
dejando libertad para determinar qu actuaciones van a llevar a l. en estos
casos no existir discrecionalidad en cuanto al resultado, pero s en cuanto a
los medios. Parece que aqu la sustitucin es posible, dado que el resultado
ser el mismo con independencia de quin llegue a l.
y existirn otras sentencias que exijan el desarrollo de una actividad o la con-
secucin de un resultado definido con caracteres genricos, de tal forma que
ser necesario determinar previamente cules son las actuaciones concretas
que se van a desarrollar. esa decisin s tiene un indudable componente de dis-
crecionalidad para la administracin. en estos supuestos, la sustitucin no ser
posible porque la formacin libre de la voluntad de la administracin es requisito
de actuacin. la base jurdica para que los tribunales no se inmiscuyan en esta
parcela propia del ejecutivo se encuentra lgicamente en el principio de sepa-
racin de poderes y en la posicin constitucional del complejo ejecutivo que for-
man Gobierno y administracin. Para estos casos, los tribunales slo podrn
acudir a las medidas indirectas de ejecucin normativamente previstas.
la ljca recoge las medidas directas de ejecucin o de ejecucin por sus-
titucin en su artculo 108.1 (7). y se trata de una norma necesaria para lograr

7. artculo 108.1 ljca: Si la sentencia condenare a la Administracin a realizar una determinada actividad o
a dictar un acto, el Juez o Tribunal podr, en caso de incumplimiento:

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hacer en verdad efectivo el derecho de los ciudadanos a una tutela judicial


efectiva. sin embargo, lo cierto es que los jueces, que tanto se haban que-
jado tradicionalmente del exceso de poder de la administracin en la fase de
ejecucin, no han sido capaces de utilizar en todas sus potencialidades las
potestades que el artculo les reconoce. y es una pena que as haya ocurrido,
deslegitimando aquellas razones que tradicionalmente se han alegado para
exigir un mayor poder del juez. los apoderamientos en derecho pblico tie-
nen una doble faz y la otra cara es precisamente el deber jurdico de hacer
uso de ellos para satisfacer el inters general o el inters pblico que les sirve
de fundamento y razn.
Por otra parte, la falta de concrecin de los medios humanos y materiales pre-
cisos para poner en prctica las previsiones del artculo 108 ljca no puede
ser disculpa para que los rganos jurisdiccionales infrautilicen la norma que
puede resultar ms eficaz para conseguir una correcta ejecucin de las sen-
tencias contra la administracin.

5.2. SUPUESTOS

en el precepto se pueden distinguir varios supuestos.

i. La ejecucin sustitutoria directa por el Juez o Tribunal.

conforme al artculo 108.1.a) ljca: () el Juez o Tribunal podr, en caso de


incumplimiento: a) Ejecutar la sentencia a travs de sus propios medios ().
en estos casos, el rgano jurisdiccional adoptar los actos que debi aprobar
la administracin condenada, incluyndolos en el correspondiente auto. son
los supuestos en que el rgano jurisdiccional se pone en lugar de la adminis-
tracin condenada, sustituyndola. su mbito se va a limitar en la prctica a
las condenas a emitir una declaracin de voluntad, principalmente las que exi-
gen dictar un acto administrativo de carcter reglado.

a. Ejecutar la sentencia a travs de sus propios medios o requiriendo la colaboracin de las autoridades y agen-
tes de la Administracin condenada o, en su defecto, de otras Administraciones pblicas, con observancia de
los procedimientos establecidos al efecto.
b. Adoptar las medidas necesarias para que el fallo adquiera la ecacia que, en su caso, sera inherente al acto
omitido, entre las que se incluye la ejecucin subsidiaria con cargo a la Administracin condenada.

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la ejecucin de sentencias de condena a la administracin a realizar una actividad o a dictar un acto

esta limitacin es lgica si se tiene en cuenta que en la mayor parte de los


casos la actividad de ejecucin exceder de lo que puede afrontar el rgano
jurisdiccional con sus propios medios personales y materiales. Por tal
razn y por razones tambin de pura eficacia, el recurso a terceros cola-
boradores habr de ser frecuente cuando se trate de realizar actividades de
contenido material.

ii. La ejecucin sustitutoria directa con intervencin terceros (sustitu-


cin por comisario judicial).

el artculo 108.1.a) ljca permite al juez ejecutar la sentencia () requi-


riendo la colaboracin de las autoridades y agentes de la Administracin con-
denada o, en su defecto, de otras Administraciones pblicas ().
la ejecucin sustitutoria directa a travs de un tercero es una posibilidad con-
figurada por la doctrina y la jurisprudencia (8) ya desde antes de la ljca, con

8. y as, la stc 67/1984, de 7 de junio (fj 3) ya maniesta que () D. Cuando se incumple esta obligacin
de ejecutar la sentencia y de colaborar con los Jueces y Tribunales en el plazo legalmente establecido, el
Tribunal sentenciador, con audiencia de las partes, adoptar las medidas que considere procedentes para el
cumplimiento de lo mandado; corresponde al Tribunal mencionado decidir cules son estas medidas, pero,
desde la perspectiva constitucional que ahora interesa, debe sealarse que corresponde exclusivamente al
mismo hacer ejecutar lo juzgado, de acuerdo con las Leyes (artculo 117.3 de la Constitucin), y requerir las
colaboraciones que estime precisas (artculo 118 de la misma), por lo que ha de interpretarse que tales medidas
no pueden quedar limitadas por la falta de ejercicio de la competencia, en el plazo legalmente previsto, por la
Administracin autora del acto o disposicin, en orden a la ejecucin de la sentencia; en consecuencia, el Juez
puede aplicar las medidas previstas en la Ley de Enjuiciamiento Civil, de aplicacin supletoria, entre las cuales
puede ordenar que se haga lo mandado a costa del obligado (artculo 924 de la Ley de Enjuiciamiento Civil), y
requerir a tal efecto la colaboracin que estime oportuna de otros entes pblicos o personas privadas, en es-
pecial del Estado, pues la sentencia o la resolucin de los Jueces y Tribunales emanan de un poder del Estado,
y todos los poderes del Estado en su sentido integral, es decir, comprendiendo las Comunidades Autno-
mas tienen el deber de colaboracin ().
la sts de 13 de marzo de 1986, referida a la orden judicial al secretario del ayuntamiento de villanueva de
arosa de convocar el Pleno para debatir la mocin de censura contra el alcalde de la localidad: PRIMERO. El
artculo 117.3 de la Constitucin establece categricamente que la potestad jurisdiccional comprende tanto las
facultades necesarias para juzgar, como para hacer ejecutar lo juzgado en todo tipo de procesos; ello impone
una profunda modicacin de lo dispuesto en los artculos 8-1 y 103 de la Ley reguladora de esta jurisdiccin
ya que los tribunales dejan de limitarse a scalizar la ejecucin de sus sentencias para hacerlas ejecutar direc-
tamente, es decir, por potestad propia inherente a la funcin jurisdiccional. Es muy cierto que esta nueva lectura
de dichos preceptos, obligada por la norma fundamental, impone, a la vez, una nueva redaccin de todos los
comprendidos en el captulo tercero del ttulo cuarto de la ley de 1956 ya que determinadas pautas del proceso
no pueden quedar al arbitrio judicial; pero es claro, mientras esto no suceda, que los jueces han de interpretar
los vigentes de acuerdo con el mandato constitucional, lo que supone: a) que donde la potestad jurisdiccional
ejecutiva pueda ejercitarse claramente, debe ser ejercitada; b) que las medidas compulsivas indirectas y cau-

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NMERO MONOGRFICO

toms Gonzlez cueto

la ley de 1956. esta medida implica la sustitucin de la administracin con-


denada en su posicin de sujeto activo de la actividad de ejecucin por otro
sujeto que va a actuar bajo el mandato directo del rgano jurisdiccional. ste
ser normalmente un funcionario o agente de la administracin condenada o
de otra administracin.
la letra del artculo 108.a) ljca describe la sustitucin por comisario como
uno de los medios propios de que dispone el rgano jurisdiccional para eje-
cutar las sentencias, tratndose de una manifestacin propia del deber de co-
laboracin prescrito por el artculo 118 ce. ahora bien, quin o quines
pueden ser esos terceros o comisarios?
Podemos distinguirlos dependiendo de la naturaleza del sujeto que realice las
actividades ejecutivas, as como atendiendo a la naturaleza jurdica de la pro-
pia actividad de sustitucin y el ttulo del que surge.
el propio artculo 108 ljca, ciertamente confuso, distingue la sustitucin por
personas jurdico-pblicas y por personas jurdico-privadas. en la letra a) se
refiere a la realizada por personas que tienen una relacin con alguna admi-
nistracin pblica autoridades o agentes, ya de la propia condenada o de
otra. Por su parte, la letra b), al recoger la que denomina ejecucin subsidiaria
con cargo a la Administracin, se refiere en realidad a un medio directo de
ejecucin atendiendo a la naturaleza de la actividad sustitutoria (la actividad

telares que se recogen, sobre todo, en los artculos 109 y 110 de la Ley han de interpretarse y aplicarse en el
sentido de reforzar lo ms posible la potestad jurisdiccional; c) que, en todo caso, el artculo 118 de la Consti-
tucin subraya y refuerza el papel colaborador y la obligacin primordial de la Administracin de cumplir volun-
tariamente las sentencias judiciales. Por todo ello, esta Sala considera plenamente ajustada al ordenamiento
la medida adoptada por la de instancia en el auto recurrido.
SEGUNDO. Tambin est plenamente acreditada la resistencia del Sr. N. D. al cumplimiento de la sentencia
dictada en los autos principales, que le concierne directamente, no slo por hechos como muy bien aprecia
el auto impugnado que en su conjunto slo pueden ser calicados como actitud contumaz sino por los propios
remedios jurdicos utilizados, a los que se alude en el escrito preparatorio del recurso de apelacin; en efecto,
tanto por encontrarnos en un proceso de ejecucin, como por movernos en el mbito de la ley 62/1978, ningn
recurso de parte alcanza otro efecto que el devolutivo. Adems, el artculo 11 de la ley orgnica del poder
judicial implanta decididamente en nuestro ordenamiento procesal el principio de la buena fe; no ha llegado la
Sala de instancia a rechazar liminarmente ninguna peticin del Sr. N. D., pero, sin duda, ha valorado con acierto
las que verdaderamente entraaban, en el contexto, una clara actitud de resistencia a la ejecucin de la sen-
tencia. Por todo ello, procede la conrmacin del auto de 18 de octubre de 1985, en el que, por cierto, no se
ha impedido al Sr. Alcalde presidir la sesin de obligada convocatoria y celebracin. Sin que, obviamente, puede
discutirse ahora si es o no correcto el envo de un tanto de culpa de la jurisdiccin penal, ya que slo sta
puede valorar los hechos que en l se contienen.

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la ejecucin de sentencias de condena a la administracin a realizar una actividad o a dictar un acto

se lleva a cabo por un tercero, repercutindose su coste econmico a la ad-


ministracin condenada), pero sin especificar quin puede llevar a efecto esa
actividad, pudiendo ser una persona fsica o jurdica, pblica o privada y, en
su caso, sin relacin alguna con la administracin interesada.
volviendo a la ejecucin directa por colaboracin de las autoridades y agentes
de la propia administracin condenada, lo primero que sorprende es la consi-
deracin legal de que no nos encontremos ante una ejecucin propia y ordi-
naria por parte de la administracin, cuando aparentemente se trata
precisamente de eso. es decir, qu colaboracin o sustitucin habra en
estos casos? ninguna. Bien es verdad que la autoridad o agente puede estar
integrado en un rgano de la administracin condenada distinto del compe-
tente para adoptar el acto o realizar la actividad de que se trate, pero el prin-
cipio de personalidad jurdica nica de la administracin no permite considerar
que exista aqu una sustitucin de la administracin por parte del juez que
solicita la colaboracin de un tercero porque no hay tal tercero.
cuando nos referimos a la ejecucin directa por colaboracin de administra-
ciones pblicas distintas de la condenada y de sus agentes o autoridades, ya
nos encontramos ante una situacin cualitativamente distinta. es una medida
de gran impacto normativo y jurdico y de carcter directo, ya que va a pres-
cindir de la voluntad de la administracin condenada, siendo ejecutada la ac-
tividad correspondiente por un sujeto de derecho pblico distinto del obligado.
la base de la norma se ha tratado de fundar en el deber jurdico que las ad-
ministraciones pblicas tienen de prestar su colaboracin a los rganos juris-
diccionales. ahora bien, la ljca tampoco da muchas pistas al juez sobre cul
debe ser la administracin pblica requerida para colaborar, operando aqu la
discrecionalidad judicial.
a la hora de buscar lmites a la intervencin de otras administraciones pbli-
cas, el primero y ms lgico se refiere al mbito competencial de cada admi-
nistracin como delimitador de su capacidad de actuacin.
el tribunal constitucional, al afirmar que los rganos jurisdiccionales deben
utilizar cuantos medios sean necesarios para llevar a cabo la ejecucin de las
sentencias condenatorias de la administracin, entre los que haca una espe-
cial mencin de la posibilidad de requerir la colaboracin de otros entes pbli-
cos para la realizacin de actividades ejecutivas, ya da una solucin a la
cuestin planteada. la colaboracin administrativa con el juez puede y debe

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toms Gonzlez cueto

darse incluso al margen del rgimen ordinario de competencias (9). en estos


casos, el ttulo de actuacin de la administracin es su obligacin de colaborar
con los rganos jurisdiccionales.
cosa distinta es que la colaboracin de una administracin Pblica distinta de
la condenada pueda ser ms o menos eficaz. desde luego, es ms eficaz que
no hacer nada, pero lo cierto es que las administraciones disponen normal-
mente de los medios adecuados para el ejercicio de sus competencias pro-
pias, pero no de las competencias que no les corresponden.
adems, la actividad realizada por esa administracin en la ejecucin de una
sentencia que naturalmente corresponda ejecutar a otra administracin dis-
tinta puede generar unos costes que la colaboradora no tiene el deber jurdico
de soportar y que deben ser repercutidos a la condenada, siguindose des-
pus en consecuencia el proceso de ejecucin por tal obligacin dineraria. el
rgano jurisdiccional deber pues aplicar los medios de ejecucin forzosa di-
neraria (artculo 106 ljca).

iii. La ejecucin sustitutoria indirecta.

la sustitucin indirecta en la ejecucin se encuentra prevista en el artculo


108.1.b) ljca, cuando dispone que el juez o tribunal podr () adoptar las
medidas necesarias para que el fallo adquiera la eficacia que, en su caso,
sera inherente al acto omitido ().

9. stc 167/1987, de 28 de octubre (fj 2): () La titularidad de la potestad de ejecucin corresponde exclu-
sivamente a los propios rganos judiciales como una manifestacin tpica de la potestad jurisdiccional que la
Constitucin les ha conferido en su art. 117.3. De acuerdo con ello, no compete a este Tribunal precisar cules
sean las decisiones y medidas oportunas que en cada caso hayan de adoptarse en el ejercicio de dicha potestad
jurisdiccional ejecutiva, pero s le corresponde, en cambio, corregir y reparar las eventuales lesiones del derecho
a la tutela judicial que tengan su origen en la pasividad o el desfallecimiento de los rganos judiciales para
adoptar las medidas necesarias que aseguren el cumplimiento de sus propios fallos. Dentro del orden jurisdic-
cional contencioso-administrativo, son exigibles, en primer lugar, las que, al amparo de su legislacin reguladora,
deben tender a que se produzca inicialmente la actuacin administrativa requerida por el pronunciamiento ju-
dicial, recabando para ello la colaboracin precisa, incluso al margen del rgimen ordinario de competencias.
Pero tambin lo son, y si cabe con mayor razn, cuantas medidas sean necesarias, de acuerdo con las Leyes,
para impedir lo que expresivamente el Tribunal Supremo ha calicado como la insinceridad de la desobediencia
disimulada por parte de los rganos administrativos (STS, Sala Quinta, de 21 de junio de 1977), que se traduce
en cumplimiento defectuoso o puramente aparente, o en formas de inejecucin indirecta, como son entre otras
la modicacin de los trminos estrictos de la ejecutoria, la reproduccin total o parcial del acto anulado o la
emisin de otros actos de contenido incompatible con la plena ecacia del fallo().

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la ejecucin de sentencias de condena a la administracin a realizar una actividad o a dictar un acto

se trata de la posibilidad que el juez adopte unas medidas para conseguir


que lo previsto en la sentencia de condena a que la administracin realice una
actividad o dicte un acto tenga, en caso de incumplimiento, los mismos efectos
que si la actividad se hubiera realizado o el acto hubiese sido adoptado. no
se produce una sustitucin directa, puesto que no se desarrolla la actividad
objeto de la condena, sino indirecta, ya que las actuaciones de ejecucin van
a producir los efectos propios de lo no hecho por la condenada. es decir, en
este caso se pone el nfasis en los aspectos materiales y no en los formales.
la inconcrecin de la norma, con la consiguiente falta de orientacin al juez,
tiene dos efectos perversos. en primer lugar, puede suponer que un juez te-
merario adopte medidas excesivas e inadecuadas, cuasiarbitrarias. Por otro
lado, puede implicar que un juez medroso o inseguro sea incapaz de extraer
utilidad alguna a la norma, dejando la medida inaplicada y la sentencia ineje-
cutada.

iv. La ejecucin subsidiaria.


la ejecucin subsidiaria o ejecucin a costa del deudor est explcitamente
reconocida en el artculo 108.1.b) in fine ljca (b. Adoptar las medidas ne-
cesarias para que el fallo adquiera la eficacia que, en su caso, sera inherente
al acto omitido, entre las que se incluye la ejecucin subsidiaria con cargo a
la Administracin condenada). se trata precisamente del medio general de
ejecucin directa previsto por la lec para los supuestos de condenas de hacer
no personalsimo. su mbito propio en el contencioso-administrativo ser prin-
cipalmente la realizacin de actividades materiales.
la ljca no prev de modo expreso, como s lo hace en el caso de las admi-
nistraciones pblicas, la posibilidad de que el rgano jurisdiccional competente
acuda a sujetos de derecho privado para la realizacin de estas actividades.
sin embargo, el silencio de la ljca no debe interpretarse como impeditivo de
la participacin de sujetos privados, sino que debe integrarse con la exigencia
legal al juez para que consiga hacer efectiva la ejecucin. de ah que la in-
tervencin subsidiaria pueda llevarse a cabo tanto por personas de derecho
pblico como de derecho privado (10).

10. la stc 67/1984, ya citada anteriormente, lo reconoce expresamente (fj 3): () el Juez puede aplicar
las medidas previstas en la Ley de Enjuiciamiento Civil, de aplicacin supletoria, entre las cuales puede ordenar

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NMERO MONOGRFICO

toms Gonzlez cueto

el procedimiento que debe seguirse para ello tampoco se determina en la


ljca, lo que obliga a acudir a la lec, especficamente a su artculo 706 (11),
con la peculiaridad de que pueda ser el rgano jurisdiccional quien determine
por propia iniciativa que se debe encargar a un tercero la realizacin de las
actividades de ejecucin.
a partir de ese momento corresponder al acreedor-ejecutante, en aplicacin
de ese artculo 706 lec, la responsabilidad de proponer quin ha de ser ese
tercero, sin perjuicio del oportuno control judicial. las reglas del precepto se
aplicarn al caso, debiendo la administracin condenada adelantar el importe
del coste que implique la actividad de ejecucin. y si no lo hace, habrn de
traerse a colacin las normas reguladoras de la ejecucin de sentencias de
condena a la administracin al pago de cantidad lquida, recogidas en el artculo
106 ljca.
ahora bien, sea cual sea la medida utilizada, debe tenerse siempre presente
que el rgano jurisdiccional es competente y responsable para la ejecucin,
por lo que en ningn caso puede desentenderse de lo actuado, bien porque
el tercero a quien se encomienden las actividades materiales puede necesitar
del auxilio judicial en numerosos supuestos para remover los obstculos que
se opongan a su actuacin, bien para controlar que la actividad llevada a cabo
es precisamente la encomendada.

que se haga lo mandado a costa del obligado (artculo 924 de la Ley de Enjuiciamiento Civil), y requerir a tal
efecto la colaboracin que estime oportuna de otros entes pblicos o personas privadas, en especial del Estado
().
11. el artculo 706 de la lec dispone en el momento actual lo siguiente:
Artculo 106. Condena de hacer no personalsimo.
1. Cuando el hacer a que obligue el ttulo ejecutivo no sea personalsimo, si el ejecutado no lo llevara a cabo
en el plazo sealado por el Secretario judicial, el ejecutante podr pedir que se le faculte para encargarlo a un
tercero, a costa del ejecutado, o reclamar el resarcimiento de daos y perjuicios.
Cuando el ttulo contenga una disposicin expresa para el caso de incumplimiento del deudor, se estar a lo
dispuesto en aquel, sin que el ejecutante pueda optar entre la realizacin por tercero o el resarcimiento.
2. Si, conforme a lo dispuesto en el apartado anterior, el ejecutante optare por encargar el hacer a un tercero, se
valorar previamente el coste de dicho hacer por un perito tasador designado por el Secretario judicial y, si el
ejecutado no depositase la cantidad que ste apruebe mediante decreto, susceptible de recurso directo de revisin
sin efecto suspensivo ante el Tribunal que dict la orden general de ejecucin, o no aanzase el pago, se proce-
der de inmediato al embargo de bienes y a su realizacin forzosa hasta obtener la suma que sea necesaria.
Cuando el ejecutante optare por el resarcimiento de daos y perjuicios, se proceder a cuanticarlos conforme
a lo previsto en los artculos 712 y siguientes.

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la ejecucin de sentencias de condena a la administracin a realizar una actividad o a dictar un acto

6. LAS MEDIDAS INDIRECTAS DE EJECUCIN.


LAS DIVERSAS FORMAS DE FORZAR
LA VOLUNTAD DEL CONDENADO

6.1. JUSTIFICACIN

las medidas indirectas de ejecucin son aquellas que tienen por finalidad for-
zar la voluntad de los sujetos sobre los que recae la obligacin de cumplir lo
mandado en la sentencia. se trata de forzar la actuacin del obligado, ven-
ciendo su pasividad o resistencia. en consecuencia, el juez no acta en lugar
del obligado, sino que se limita a forzarle a actuar.
resultan aplicables para conseguir el cumplimiento de cualquier tipo de pres-
tacin, pero son idneas en el caso de las obligaciones personalsimas. ahora
bien, su utilizacin no se limita a esos supuestos sino que, por la dificultad
que los jueces estn encontrando para el uso de las medidas directas en el
contencioso-administrativo por razones inexplicables y debidas tan slo a
la falta de convencimiento del propio juez sobre el mbito de sus poderes y
responsabilidades, las medidas indirectas son ciertamente instrumentos
esenciales para que el cumplimiento de las sentencias sea real y efectivo.
las medidas indirectas se basan en la amenaza de sufrir un determinado per-
juicio en el caso de que se desobedezcan los pronunciamientos judiciales o
en la causacin de tal perjuicio. se han incorporado al ordenamiento conten-
cioso-administrativo espaol con la vigente ljca en 1998. y en el mbito de
la legislacin procesal civil su recepcin ha sido an ms tarda, apareciendo
por primera vez en la vigente lec de 2000.
ciertamente ya existan excepciones, como era en el orden contencioso-admi-
nistrativo la recogida en el artculo 109 de la ljca de 1956, relativa a la tipifi-
cacin como desobediencia punible de la infraccin de los deberes inherentes
a la ejecucin de las sentencias (12). ahora bien, la responsabilidad penal era
consecuencia del incumplimiento, pero no se configuraba normativamente

12. dispona el citado artculo 109 de la ljca de 1956 lo siguiente: Ser caso de responsabilidad civil y cri-
minal la infraccin de lo preceptuado en los artculos anteriores acerca de la ejecucin de las sentencias, en-
tendindose como desobediencia punible, en forma igual a la establecida respecto a las sentencias de los
Tribunales de lo Civil y de lo Criminal.

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NMERO MONOGRFICO

toms Gonzlez cueto

como un medio para evitarlo. en la prctica, no obstante, tal distincin resulta


balad, pues el apercibimiento de incurrir en un ilcito penal siempre era posible
para el juez.
la regulacin especfica que nos afecta se encuentra en el art. 112 ljca,
transcrito anteriormente. se regulan en este precepto las dos principales y tra-
dicionales medidas indirectas: imposicin de multas coercitivas y exigencia
de responsabilidad penal por la desobediencia que supone no realizar la ac-
tividad impuesta por la sentencia.
esto implica que con la vigente ljca la administracin o, mejor dicho, sus
autoridades, funcionarios y agentes sufrirn una medida multas coerciti-
vas de la que la propia administracin ha venido haciendo tradicional uso
para la ejecucin de sus actos cuando as estaba previsto por una norma con
rango de ley, conforme a los artculos 96.1.c) y 99 de la lrjPac (13).
y es que por la peculiar naturaleza jurdico-pblica de la persona condenada,
las medidas indirectas se han de aplicar sobre las personas fsicas que como
titulares de los rganos administrativos han sido quienes manifiestan la vo-
luntad de la administracin.
esto trae como consecuencia que el principal problema para aplicarlas con-
siste en determinar quin es la persona jurdicamente responsable del incum-
plimiento. ahora bien, debe recordarse que el artculo 109.1.a) ljca, al regular
los incidentes, prev que una de las cuestiones que pueden someterse al juez
o tribunal y ste ha de resolver es precisamente la relativa al rgano admi-

13. disponen lo siguiente los preceptos citados:


Artculo 96. Medios de ejecucin forzosa.
1. La ejecucin forzosa por las Administraciones Pblicas se efectuar, respetando siempre el principio de pro-
porcionalidad, por los siguientes medios () C) Multa coercitiva ().
Artculo 99. Multa coercitiva.
1. Cuando as lo autoricen las leyes, y en la forma y cuanta que stas determinen, las Administraciones Pblicas
pueden, para la ejecucin de determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por lapsos de tiempo
que sean sucientes para cumplir lo ordenado, en los siguientes supuestos:
A) Actos personalsimos en que no proceda la compulsin directa sobre la persona del obligado.
B) Actos en que, procediendo la compulsin, la Administracin no la estimara conveniente.
C) Actos cuya ejecucin pueda el obligado encargar a otra persona.
2. La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carcter y compatible
con ellas.

290 revista jurdica de castilla y len. n. 26. enero 2012. issn 1696-6759
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CONTROL JUDICIAL DE LAS


ADMINISTRACIONES PBLICAS

la ejecucin de sentencias de condena a la administracin a realizar una actividad o a dictar un acto

nistrativo que ha de responsabilizarse de realizar las actuaciones. en con-


secuencia, los rganos jurisdiccionales estn acostumbrados a analizar las
normas de organizacin administrativa y distribucin orgnica de competen-
cias, por lo que no debe resultar de gran dificultad determinar el rgano y su
titular o, en otros casos, el concreto personal al servicio de la administracin
que con su actitud imposibilita el cumplimiento de la sentencia.
en definitiva, las medidas indirectas se han mostrado eficaces en la generali-
dad de los casos. tal vez se trate tan slo de una apariencia debida a que son
las generalmente utilizadas por los rganos jurisdiccionales del orden conten-
cioso-administrativo en los casos de resistencia injustificada al cumplimiento
de las sentencias por parte de la administracin condenada. adems, no
puede ocultarse que se trata de medidas con un gran impacto psicolgico y
material en las personas fsicas afectadas.

6.2. PROCEDIMIENTO

el procedimiento para la imposicin de estas medidas tiene un requisito previo


y dos fases. el requisito previo se deduce de la expresin utilizada por la ljca
tras la reforma operada por ley 62/2003, de 30 de diciembre acreditada
su responsabilidad, lo que exige del rgano jurisdiccional un previo anlisis
de la situacin que le lleve al ntimo convencimiento de que la persona a la
que se va a requerir seguidamente es responsable de la inejecucin total o
parcial de la sentencia.
la primera fase se contrae a la formulacin de un requerimiento para que se
cumpla, con la advertencia de consecuencias perjudiciales en caso de no ha-
cerlo (14). la segunda fase implica la puesta en prctica de esas consecuen-
cias, que pueden consistir en sanciones patrimoniales o personales.
la primera fase cuya ejecucin material corresponde al secretario, tras la
reforma operada por ley 13/2009, de 12 de diciembre tendr lugar siempre
que el juez opte por la aplicacin de este tipo de medidas. la segunda tan
slo cuando el requerido no haya actuado de manera injustificada de acuerdo
con lo requerido.

14. el artculo 112.2 ljca utiliza la expresin previo apercibimiento del Secretario judicial noticado perso-
nalmente para formulacin de alegaciones.

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toms Gonzlez cueto

siguiendo literalmente el texto del artculo 112 ljca, la audiencia se practicar


con anterioridad a cualquier otro trmite procedimental, para pasar seguida-
mente a formular el requerimiento y posteriormente a adoptar la medida en
sentido estricto.
el requerimiento es una orden dirigida a un sujeto determinado para que
desarrolle ciertas conductas en ejecucin de lo declarado en la sentencia, ya
supongan actos de ejecucin directa o de remocin de obstculos para la
misma. se trata de una medida tpica de la ejecucin procesal. de hecho, ha
sido la tradicionalmente utilizada en el mbito contencioso-administrativo con
una eficacia ms limitada al no llevar aparejado su incumplimiento la adopcin
de medidas tan inmediatas como las que veremos a continuacin, y sin per-
juicio de lo ya indicado con respecto al artculo 109 de la ljca de 1956.
el requerimiento ha de ser claro para ser eficaz, determinando la actuacin
que se requiere y las consecuencias de su falta, apercibiendo del tipo penal
en que se puede incurrir o de la imposicin de multas coercitivas. adems se
debe notificar personalmente al requerido, ya que de su incumplimiento se de-
rivarn consecuencias personales o patrimoniales negativas para ste.

6.3. SUPUESTOS

ante el incumplimiento de lo requerido, el rgano jurisdiccional podr aplicar


uno de los dos supuestos de medidas indirectas de ejecucin recogidos en el
artculo 112 de la ljca, esto es, las multas coercitivas y la exigencia de res-
ponsabilidad penal. tambin podr imponer las dos medidas.

i. Las multas coercitivas.

el artculo 112 ljca se refiere en primer lugar a las multas coercitivas de


ciento cincuenta a mil quinientos euros a las autoridades, funcionarios o agen-
tes que incumplan los requerimientos del Juzgado o de la Sala, as como rei-
terar estas multas hasta la completa ejecucin del fallo judicial, sin perjuicio
de otras responsabilidades patrimoniales a que hubiere lugar. A la imposicin
de estas multas les ser aplicable lo previsto en el artculo 48.
ya se indic anteriormente que sta es una de las novedades de la vigente
ljca y se integra en una tendencia de la legislacin procesal favorable a la

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CONTROL JUDICIAL DE LAS


ADMINISTRACIONES PBLICAS

la ejecucin de sentencias de condena a la administracin a realizar una actividad o a dictar un acto

incorporacin de los apremios pecuniarios como mecanismos de compulsin


en manos del juez. en nuestro caso, se trata de una verdadera sancin con-
minatoria de carcter patrimonial, que supone la imposicin de una obligacin
consistente en el pago de una cantidad de dinero establecida en una suma
nica y a tanto alzado comprendida entre unas cantidades mxima y mnima
legalmente establecidas.
se trata de un medio de ejecucin forzosa, por lo que tiene carcter jurisdic-
cional. slo el rgano jurisdiccional puede adoptar esta medida, aun cuando
pueda ser solicitada por el beneficiado por la sentencia. no se pueden con-
fundir con las multas coercitivas que, como medio de ejecucin forzosa de sus
actos, puede imponer la administracin (artculos 96.1.c y 99 lrjPac) y a las
que ya nos hemos referido anteriormente.
la finalidad de la medida es la coaccin de la autoridad, funcionario o agente
que tenga atribuida la competencia para realizar aquello que aparezca orde-
nado en la sentencia. en consecuencia, stos sern los sujetos pasivos de la
multa, a la que debern hacer frente con su propio patrimonio y no con cargo
a los presupuestos de la administracin (lo que dara lugar a otro ilcito, pro-
bablemente penal), a pesar de lo que seguidamente se ver en relacin con
la llamada al artculo 48 ljc.
la multa es independiente y autnoma de la condena objeto de la sentencia.
la obligacin que crea nada tiene que ver con las obligaciones derivadas de
la sentencia que se pretende ejecutar. ms an, recae sobre un sujeto distinto
al obligado principal, que es la administracin Pblica correspondiente.
la determinacin del sujeto debe establecerse con toda claridad en el reque-
rimiento previo. el sujeto pasivo de las multas coercitivas ser el mismo que
haya sido requerido para llevar a cabo determinadas actuaciones de ejecucin
de la sentencia.
la referencia a autoridades, funcionarios y agentes viene a incluir a todos
los que mantienen una relacin de servicios con la administracin demandada,
con independencia de su naturaleza funcionarial, laboral o meramente poltica.
no cabe pues que las multas coercitivas sean impuestas a la propia adminis-
tracin condenada. y ello a pesar de la remisin que se hace por el artculo
112 ljca al artculo 48 y teniendo en cuenta que en este ltimo precepto se
establece que en el supuesto de que no se pueda determinar la autoridad o

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toms Gonzlez cueto

empleado responsable de la actividad ordenada por el rgano jurisdiccional


la Administracin ser la responsable del pago de la multa (15). la remisin
al artculo 48 ljca no puede operar en este punto, pues se perdera la finali-
dad misma de coaccin propia de estas multas coercitivas. todos conocemos
precisamente cul es la actitud general de pasividad de la administracin a la
hora de repetir contra sus autoridades, funcionarios o agentes.
la cuanta de la multa se determinar discrecionalmente por el rgano juris-
diccional atendiendo a las necesidades del caso, con respeto de los lmites fi-
jados en la ljca, que no ofrece ningn otro criterio para orientar al juez
(tampoco la lec puede ser utilizada como supletoria al tratarse de una norma
igualmente abierta). la norma no parece impedir que al imponerse la segunda
y sucesivas multas la cuanta sea aumentada para tratar de influir ms inten-
samente en la voluntad del sancionado, previo el requerimiento correspon-
diente. el juez deber ser razonable a la hora de fijar el importe de las multas,
atendiendo a las circunstancias econmicas del obligado, en especial su ca-
pacidad econmica, pero tratando de que la multa pueda ayudar a doblegar
la actitud rebelde del incumplidor.
los lmites cuantitativos de las multas coercitivas no son excesivamente pe-
queos. quien esto afirme es que desconoce, sin duda, la cuanta de las re-
tribuciones ordinariamente percibidas en el sector pblico. una multa
coercitiva que se site en la parte alta de lo permitido ser sin duda extraor-
dinariamente motivadora para el empleado pblico medio y honesto.

15. el citado artculo 48 ljca, en lo que nos interesa, dispone lo siguiente: () 7. Transcurrido el plazo de
remisin del expediente sin haberse recibido completo, se reiterar la reclamacin y, si no se enviara en el tr-
mino de diez das contados como dispone el apartado 3, tras constatarse su responsabilidad, previo apercibi-
miento del Secretario judicial noticado personalmente para formulacin de alegaciones, el Juez o Tribunal
impondr una multa coercitiva de trescientos a mil doscientos euros a la autoridad o empleado responsable.
La multa ser reiterada cada veinte das, hasta el cumplimiento de lo requerido.
De darse la causa de imposibilidad de determinacin individualizada de la autoridad o empleado responsable, la
Administracin ser la responsable del pago de la multa sin perjuicio de que se repercuta contra el responsable.
8. Contra los autos en los que se acuerde la imposicin de multas a las que se reere el apartado anterior podr
interponerse recurso de splica en los trminos previstos en el artculo 79.
9. Si no se hubieran satisfecho voluntariamente, las multas rmes se harn efectivas por va judicial de apremio.
10. Impuestas las tres primeras multas coercitivas sin lograr que se remita el expediente completo, el Juez o
Tribunal pondr los hechos en conocimiento del Ministerio Fiscal, sin perjuicio de seguir imponiendo nuevas
multas. El requerimiento cuya desatencin pueda dar lugar a la tercera multa coercitiva contendr el oportuno
apercibimiento.

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la ejecucin de sentencias de condena a la administracin a realizar una actividad o a dictar un acto

Por otra parte, la disposicin adicional segunda de la ljca, relativa a la ac-


tualizacin de las cuantas previstas en la propia ley, prev que el Gobierno
queda autorizado para actualizar cada cinco aos las cuantas sealadas en
esta Ley, previo informe del Consejo General del Poder Judicial y del Consejo
de Estado.
Hasta tiempos recientes habramos afirmado sin ambages que la desidia del
Gobierno en la puesta en prctica de tal previsin llevara aparejada una pr-
dida progresiva de eficacia de esta medida indirecta de ejecucin de carcter
patrimonial. Hoy da, con la situacin econmico-financiera espaola, no po-
demos ya afirmar tal cosa, al menos por lo que respecta a estos aos.
Por otra parte, la imposicin de multas coercitivas es compatible con la exi-
gencia de otras posibles responsabilidades del sujeto requerido o de la propia
administracin.
el artculo 112 de la ljca no establece el plazo a partir del cual podr reite-
rarse la multa. sin embargo, nos remite al artculo 48 de la ljca, que dispone
que la multa ser reiterada cada veinte das, hasta el cumplimiento de lo re-
querido, en relacin con la multa que puede imponerse por la falta de remi-
sin del expediente administrativo por parte de la administracin. en cualquier
caso, parece que el juez tiene plena libertad para acompasar los plazos de la
reiteracin de multas a las necesidades del caso, sin estar vinculado al plazo
de veinte das indicado.
las multas debern reiterarse hasta la completa ejecucin del fallo judicial,
esto es, hasta que el multado cumpla lo requerido por el rgano jurisdiccional.
debe recordarse adems que el artculo 48.10 ljca prev que, impuestas
las tres primeras multas coercitivas sin lograr que se remita el expediente com-
pleto, el Juez o Tribunal pondr los hechos en conocimiento del Ministerio Fis-
cal, sin perjuicio de seguir imponiendo nuevas multas. en consecuencia,
cabe que el rgano jurisdiccional acte en la misma forma en el mbito del
artculo 112.
la reiteracin de la multa ha de ser notificada al requerido y, atendiendo a la
letra de la ljca (artculo 48.10), habr que darle tambin trmite de audiencia
para que pueda alegar. no se trata de un trmite puramente formal, sino que
el multado y previamente requerido podr poner as en conocimiento del juez
las nuevas circunstancias que pudieran concurrir, as como sus esfuerzos para
cumplir lo requerido, especificando cules son las razones que se lo impiden.

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toms Gonzlez cueto

ahora bien, esta norma est siendo interpretada por los tribunales en el sen-
tido de que resulta suficiente apercibir de la posibilidad de reiteracin de mul-
tas en el requerimiento inicial y que, por ello, no resulta preciso dar nueva
audiencia (16). en cualquier caso, si no se ha hecho en esta forma, deber
apercibirse para cada nueva multa.
una vez impuesta la multa coercitiva, deber abonarse y, en caso de que as
no se haga, la ljca obliga a hacerla efectiva por va judicial de apremio (ar-
tculo 48.9 ljca). su pago resulta exigible cuando el auto que la impone de-
viene firme, teniendo en cuenta que contra el mismo cabe recurso de splica.
cuando no se abone de forma voluntaria, el artculo 48.9 ljca remite a la uti-
lizacin del procedimiento de apremio sobre el patrimonio del multado, como

16. el auto de 13 de julio de 2010 del tsj de andaluca (sala de sevilla) es buen ejemplo cuando arma lo si-
guiente: TERCERO. Sin embargo, hasta el momento el Ayuntamiento no ha cumplido la obligacin que le in-
cumbe.
Y, visto el tiempo transcurrido ya no caben alegaciones dilatorias. Sobre todo, cuando consta, segn testimonio
de la parte actora, la aprobada operacin de prstamo a largo plazo y la aprobacin de Presupuestos que sin
embargo no incluyen el cumplimiento de la Sentencia rme dictada en el actual recurso Contencioso-Adminis-
trativo.
CUARTO. Por todo lo cual, en virtud de las facultades otorgadas a este Tribunal por la normativa vigente, art.
117 CE, art. 17 LOPJ, y 103 y ss. LJCA, requerimos formalmente al Sr. Alcalde Presidente del Ayuntamiento
de Castilleja de Guzmn para que en el plazo de un mes a partir de la noticacin de este Auto cumpla con la
obligacin que le incumbe de abonar a la entidad Aroa, SL la cantidad a que ha sido condenado por la Sentencia
rme dictada en el actual recurso Contencioso-Administrativo.
QUINTO. La noticacin del presente Auto al. Sr. Alcalde ser responsabilidad personal y directa del Sr. Se-
cretario del Ayuntamiento de Castilleja de Guzmn, que practicar en la misma fecha de su recepcin, dejando
debida constancia, todo lo cual dar cuenta, inmediata, a este Tribunal.
SEXTO. El incumplimiento de las respectivas obligaciones estipuladas en los dos Fundamentos precedentes
dar lugar a la imposicin de multas coercitivas, art. 112 LJCA.
Estas multas recaern, respectivamente, en el patrimonio personal del Sr. Alcalde y del Sr. Secretario General.
Las multas coercitivas se impondrn con periodicidad semanal hasta la completa ejecucin. El incumplimiento
del pago de las multas que se impongan dar lugar al embargo inmediato de la cantidad respectiva. Y, adems,
a la deduccin de Testimonio de Particulares.
De conformidad con los preceptos citados y dems de pertinente aplicacin,
LA SALA: En ejecucin de la Sentencia dictada en el presente recurso Contencioso-Administrativo se acuerda:
Requerir al Sr. Alcalde Presidente del Ayuntamiento de Castilleja de Guzmn para que, en el plazo de un mes,
proceda a la ejecucin plena de la sentencia dictada en el actual recurso Contencioso-Administrativo, y as
mismo requerir al Sr. Secretario del citado Ayuntamiento para que practique la noticacin y dacin de cuenta
antes mencionadas, con advertencia expresa de la imposicin de multas coercitivas en sus respectivos patri-
monios personales caso de incumplimiento de las obligaciones estipuladas, segn se especica en los Funda-
mentos precedentes. Sin costas.

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medio de ejecucin forzosa. el rgano competente deber seguir los trmites


previstos por la lec para la ejecucin de los ttulos que obliguen a entregar
una cantidad de dinero, esencialmente embargo y apremio de bienes y dere-
chos que se encuentren en el patrimonio del multado.
junto a lo anterior, el artculo 48.10 ljca prev tambin la posibilidad de que
ante un incumplimiento persistente, materializado en la desatencin del re-
querimiento a pesar de la previa imposicin de dos multas coercitivas, se
ponga tal hecho en conocimiento del ministerio fiscal, sin perjuicio de seguir
imponiendo nuevas multas. el requerimiento previo a la tercera multa coerci-
tiva debe incluir el oportuno apercibimiento. tal puesta en conocimiento tiene
por objeto que el fiscal valore la posible existencia de responsabilidad penal.
se trata de un nuevo y serio elemento de coaccin que adems nos permite
relacionarlo con el segundo supuesto de medida indirecta de ejecucin que
vamos a estudiar a continuacin.

ii. La exigencia de responsabilidad penal.

el artculo 112.b) ljca establece:

Transcurridos los plazos sealados para el total cumplimiento del fallo,


el Juez o Tribunal adoptar, previa audiencia de las partes, las medidas
necesarias para lograr la efectividad de lo mandado.
Singularmente, acreditada su responsabilidad, previo apercibimiento no-
tificado personalmente para formulacin de alegaciones, podr: () b)
Deducir el oportuno testimonio de particulares para exigir la responsabili-
dad penal que pudiera corresponder.

en el testimonio de particulares, al igual que en la adopcin de las multas


coercitivas, es preceptiva la audiencia de las partes y el previo apercibi-
miento.
el artculo 410 cP prev al respecto:

1. Las autoridades o funcionarios pblicos que se negaren abiertamente a


dar el debido cumplimiento a resoluciones judiciales, decisiones u rdenes
de la autoridad superior, dictadas dentro del mbito de su respectiva com-
petencia y revestidas de las formalidades legales, incurrirn en la pena de

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multa de tres a doce meses e inhabilitacin especial para empleo o cargo


pblico por tiempo de seis meses a dos aos.
2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, no incurrirn en respon-
sabilidad criminal las autoridades o funcionarios por no dar cumplimiento a
un mandato que constituya una infraccin manifiesta, clara y terminante de
un precepto de Ley o de cualquier otra disposicin general.
ciertamente, el principio de mnima intervencin del derecho penal opera en
la tipificacin de los delitos y faltas, pero determina tambin que se haya de
ser cuidadoso en la iniciacin de procesos penales. de ah que los rganos
del orden contencioso-administrativo sean muy cautelosos incluso reacios
en la aplicacin de la norma.
sin embargo, lo cierto es que el legislador ha valorado la procedencia de incluir
los preceptos mencionados en nuestras leyes y al juez slo le queda aplicar-
los cuando se d el supuesto de hecho (17). ciertamente, deber valorar las
circunstancias del caso, pero no podr tener prejuicios en cuanto a la legitimi-
dad de la exigencia de responsabilidad penal en estos casos. Hay ocasiones
en que el desconocimiento de los derechos del favorecido por la sentencia y
los perjuicios que se le causan son tan graves, y la resistencia administrativa
tan flagrante, que la intervencin penal resulta necesaria.
el proceso penal se desarrollar segn los trmites previstos para el procedi-
miento abreviado, dado que la pena con la que se castiga el delito de desobe-
diencia determina, de acuerdo con el artculo 779 lecr, su inclusin en el
mbito de ese procedimiento.
los rganos jurisdiccionales competentes para el proceso penal no se en-
cuentran vinculados por el testimonio de particulares deducido en el con-
tencioso, pero lo cierto es que se trata de un acto jurisdiccional que es por s

17. la sentencia del tsj de castilla y len de 20 de octubre de 2006 arma en su fj 5 lo siguiente: Los
largos perodos de inactividad por parte de dicho Ayuntamiento y su Alcalde en orden a dicha ejecucin puestos
de maniesto en el anterior relato fctico, as como el hecho de que por dicha Corporacin y su alcalde no se
hayan utilizado todas las posibilidades legales de medios personales y materiales a su alcance en orden a su
ejecucin, llevan a la Sala a concluir que el auto apelado es plenamente conforme cuando resuelve tanto dar
audiencia a las partes sobre imposicin de multa coercitiva al Alcalde del Ayuntamiento de Cardea dijo, como
cuando acuerda deducir testimonio de particulares y consiguiente remisin al Juzgado de Instruccin de Burgos
para depurar la posible comisin de responsabilidades penales por las autoridades y funcionarios que han in-
cumplido el fallo dictado en la presente causa.

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mismo una constatacin de indicios respecto de la efectiva existencia de los


hechos denunciados.
no nos detendremos en la tramitacin del proceso penal, si bien hay que pre-
guntarse cul ser la posicin que ocupar el rgano jurisdiccional que dedujo
el testimonio. en realidad se trata de una especie de denunciante, teniendo
en cuenta que deducir el testimonio es una verdadera obligacin que recae
sobre el rgano del contencioso-administrativo y su fin se contrae a lograr el
castigo de una conducta penal tpica.

iii. Otras medidas indirectas.

como ya sabemos, la ljca nicamente establece expresamente como me-


dios de ejecucin indirecta la imposicin de multas coercitivas y la exigencia
de responsabilidad penal. Pero nada parece excluir la posibilidad de otras for-
mas de coaccin de la voluntad o de medidas innominadas, cuyo funda-
mento se encontrara en los trminos genricos utilizados por el artculo 112
ljca.
de esta forma, podemos referirnos al apercibimiento al sujeto de la exigencia
de la responsabilidad civil en que puede incurrir por su inaccin en contra de
los requerimientos judiciales.
ciertamente se trata de una medida de eficacia muy limitada al no llevar apa-
rejada una sancin inmediata, sino unas consecuencias econmicas para el
futuro. Bien es verdad que la exigencia de la responsabilidad civil puede pro-
vocar un menoscabo patrimonial mayor que el generado por la imposicin de
las multas coercitivas de cuanta legalmente limitada. sin embargo, el menos-
cabo no ser inmediato y, cuando de ejecutar una sentencia se trata, la inme-
diatez en el tiempo de cualquier medida deviene algo indispensable.
se podran incluso distinguir los dos modos existentes de depurar la respon-
sabilidad civil de la persona responsable a la que se ha dirigido previamente
el requerimiento de actuacin, esto es, la exigencia directa de responsabilidad
o la exigencia de la responsabilidad derivada del delito, toda vez que tienen
un diferente efecto compulsivo sobre aqul.
la mera exigencia de responsabilidad civil en esta va nos remite al artculo
1.902 cc, con arreglo al cual se ha de responder por los daos y perjuicios
causados como consecuencia de la conducta culposa o negligente. en este

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toms Gonzlez cueto

caso, el apremio tiene naturaleza resarcitoria para el sujeto que sufre los
daos y perjuicios. y en cuanto a nosotros interesa, la funcin del requeri-
miento sera advertir a la autoridad, funcionario o agente de que su inaccin
puede llevar aparejadas unas consecuencias econmicas determinadas por
los daos y perjuicios que el retraso o la ineficaz ejecucin traigan consigo.
Bien es verdad que la redaccin actual de la lrjPac (artculo 145) (18) viene
a establecer el tradicionalmente denominado principio de unidad de fuero de
la administracin en materia de responsabilidad patrimonial, lo que significa
que la responsabilidad patrimonial debera exigirse de la administracin y no
del concreto agente cuya actuacin puede entenderse causante del dao.
esta circunstancia hace que la medida analizada devenga en ineficaz por
mucho nfasis que la propia lrjPac ponga en el deber que pesa sobre la
administracin de repetir contra el empleado pblico causante del cao y, en
consecuencia, de esa responsabilidad patrimonial de la administracin,
cuando haya actuado con dolo o culpa o negligencia grave.
en lo que se refiere al apercibimiento con la exigencia de responsabilidad civil
derivada del delito (lo que tendra lugar en el mismo proceso en el que se exija
la responsabilidad penal), va ligado a cuanto hemos visto en relacin con el
testimonio de particulares, como refuerzo del mismo.

18. Artculo 145. Exigencia de la responsabilidad patrimonial de las autoridades y personal al servicio de las
Administraciones Pblicas.
1. Para hacer efectiva la responsabilidad patrimonial a que se reere el Captulo I de este Ttulo, los particulares
exigirn directamente a la Administracin pblica correspondiente las indemnizaciones por los daos y perjuicios
causados por las autoridades y personal a su servicio.
2. La Administracin correspondiente, cuando hubiere indemnizado a los lesionados, exigir de ocio de sus
autoridades y dems personal a su servicio la responsabilidad en que hubieran incurrido por dolo, o culpa o
negligencia graves, previa instruccin del procedimiento que reglamentariamente se establezca.
Para la exigencia de dicha responsabilidad se ponderarn, entre otros, los siguientes criterios: el resultado da-
oso producido, la existencia o no de intencionalidad, la responsabilidad profesional del personal al servicio de
las Administraciones pblicas y su relacin con la produccin del resultado daoso.
3. Asimismo, la Administracin instruir igual procedimiento a las autoridades y dems personal a su servicio
por los daos y perjuicios causados en sus bienes o derechos cuando hubiera concurrido dolo, o culpa o ne-
gligencia graves.
4. La resolucin declaratoria de responsabilidad pondr n a la va administrativa.
5. Lo dispuesto en los prrafos anteriores, se entender sin perjuicio de pasar, si procede, el tanto de culpa a
los Tribunales competentes.

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7. UN CASO ESPECIAL: LAS CONDENAS A EJERCER


LA POTESTAD REGLAMENTARIA

aunque nos movemos en un terreno especialmente difcil, lo cierto es que exis-


ten sentencias que condenan a la administracin cualquiera que sea su tipo
y naturaleza a ejercer la potestad reglamentaria. el terreno es pantanoso
porque nos movemos en los estrictos lmites de la separacin de poderes.
ya sabemos que, conforme al artculo 71.2 ljca, los rganos jurisdiccio-
nales no podrn determinar la forma en que han de quedar redactados los
preceptos de una disposicin general en sustitucin de los que anularen (
). sin embargo, no nos referimos ahora estrictamente a la situacin que se
produce cuando una determinada norma reglamentaria o uno o varios de sus
artculos son declarados nulos. se trata de stos y de otros casos en que las
sentencias condenan propiamente a ejercer la potestad reglamentaria.
la potestad reglamentaria originaria corresponde exclusivamente al Gobierno
(conforme al artculo 97 ce). Por eso el Gobierno puede conferir vlidamente
la potestad reglamentaria a otros rganos (stc 13/1988, de 4 de febrero) y
adems la desconcentracin de la potestad reglamentaria es posible formal-
mente y, en muchas ocasiones, necesaria desde la perspectiva del contenido
de la norma.
la stc 18/1982, de 4 de mayo (fj 3), seala lo siguiente:

() no puede desconocerse el carcter que la moderna doctrina atribuye


a la potestad reglamentaria como una tcnica de colaboracin de la Ad-
ministracin con el poder legislativo, como un instrumento de participacin
de la Administracin en la ordenacin de la sociedad, que relativiza la dis-
tincin entre los productos normativos de la Administracin con mero valor
reglamentario y los que adquieren fuerza de Ley y acentan, por el con-
trario, el elemento de la delegacin legislativa que habilita a la Adminis-
tracin para ejercer facultades normativas.
La distincin entre Ley y Reglamento acenta los perfiles en el terreno de
la eficacia y de los instrumentos de control, pero pierde importancia
cuando se contempla desde la perspectiva de la regulacin unitaria de
una materia, que es la que tiene presente el constituyente al reservar al
Estado la legislacin laboral, pues desde esta perspectiva, si no siempre,

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NMERO MONOGRFICO

toms Gonzlez cueto

es evidente que en muchas ocasiones aparecen en ntima colaboracin


la Ley y el Reglamento, dependiendo el mbito objetivo de cada uno de
estos instrumentos de la mayor o menor pormenorizacin del texto legal
y de la mayor o menor amplitud de la habilitacin implcitamente concedida
para su desarrollo reglamentario. En todo caso, resulta cierto que la ma-
teria cuya ordenacin jurdica el legislador encomienda al reglamento
puede en cualquier momento ser regulada por aqul, pues en nuestro or-
denamiento no se reconoce el principio de reserva reglamentaria.
el alto tribunal se refiere en el fj 4 a los diversos tipos de reglamentos:

Este aspecto de colaboracin entre la Ley y Reglamento en la ordenacin


de una materia, sin embargo, slo adquiere verdadera virtualidad en rela-
cin en aquellos reglamentos en los que se acenta la idea de ejecucin
o desarrollo de la Ley, y al propio tiempo la exigencia de una ms espec-
fica habilitacin legal. Existe en nuestro derecho una tradicin jurdica que
dentro de los reglamentos, como disposiciones generales de la Adminis-
tracin con rango inferior a una Ley, y an reconociendo que en todos ellos
acta el ejercicio de la funcin ejecutiva en sentido amplio, destaca como
reglamentos ejecutivos aqullos que estn directa y concretamente liga-
dos a una ley, a un artculo o artculos de una ley o a un conjunto de leyes,
de manera que dicha ley (o leyes) es completada, desarrollada, porme-
norizada, aplicada y cumplimentada o ejecutada por el reglamento. Son
reglamentos que el Consejo de Estado ha caracterizado como aqullos
cuyo cometido es desenvolver una ley preexistente o que tienen por fina-
lidad establecer normas para el desarrollo, aplicacin y ejecucin de una
Ley. Pero, junto a stos, existen los reglamentos de organizacin que,
todo lo ms, alcanzan a normar las relaciones de la Administracin con
los administrados en la medida en que ello es instrumentalmente necesa-
rio para integrarse stos de una u otra forma en la organizacin adminis-
trativa, pero no en los derechos y obligaciones de stos en aspectos
bsicos de carcter general. Sin tratar la cuestin de si dichos reglamentos
tienen verdaderamente carcter independiente, cuestin que aqu no es
necesario resolver, hay que admitir que los mismos no aparecen necesa-
riamente como complementarios de la ley.
en pocas frases el tribunal constitucional configura en gran medida el marco
en que se mueve el ejercicio de la potestad reglamentaria, si bien que con un

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la ejecucin de sentencias de condena a la administracin a realizar una actividad o a dictar un acto

error. Por mucho que se repita en sentencias y manuales, la potestad regla-


mentaria originaria no corresponde a la administracin, sino al Gobierno.
el control de la potestad reglamentaria corresponde a los tribunales. el tri-
bunal constitucional lo ha afirmado con toda claridad, al sentar que el control
de la legalidad de las normas reglamentarias es competencia propia del Poder
Judicial, quedando fuera de las cuestiones de inconstitucionalidad (stc
209/1987, de 22 de diciembre; 78/1990, de 26 de abril, y 36/1991, de 14 de
febrero).
dejando ya al margen estas cuestiones tericas, cuando enfrentamos una
sentencia que ordena al complejo ejecutivo o a otro rgano que sea titular in-
directo de la potestad reglamentaria actuar su competencia (19), los problemas

19. la sts de 30 de septiembre de 2002 recoge uno de estos supuestos.


PRIMERO. () La Sala de instancia acogi el planteamiento hecho por el actor y, tras consignar que, efecti-
vamente, no se haban elaborado los estatutos particulares del Colegio de La Corua, ni adaptado los del Con-
sejo Superior, siendo obligado hacer lo uno y lo otro, y despus de apreciar todo el tiempo transcurrido desde
la entrada en vigor de la Ley sin que se hubiera cumplido en estos extremos, estim el recurso contencioso-
administrativo y fall anulando las resoluciones impugnadas y condenando a la Administracin a la elaboracin
y aprobacin de los estatutos particulares del Colegio de La Corua.
() TERCERO. Ninguno de los tres primeros motivos puede ser acogido, pues no se dan las infracciones en
ellos apuntadas. Respecto del primero y segundo, centrados en el pronunciamiento que condena a la Adminis-
tracin a elaborar y aprobar los estatutos particulares del Colegio, es de hacer constar algo que resulta evidente
por s mismo: es jurdicamente adecuado que un miembro de un Colegio profesional pretenda el cumplimiento
de la Ley por la corporacin a la que pertenece. En efecto, desde el momento en que es indiscutible que la Ley
2/1974, tal como fue modicada por la Ley 74/1978, exige a los Colegios Profesionales elaborar y aprobar sus
estatutos particulares conforme al procedimiento que ella misma establece (artculo 6.4), cualquiera de sus
miembros puede reclamar que se cumpla a esta imposicin legal, en el caso de que no se hubiera hecho, como
sucede aqu. Por tanto, s entra en la esfera jurdica del actor en la instancia requerir del Colegio de La Corua
que haga lo que la Ley le exige hacer. Eso signica que no se infringe el artculo 84 de la Ley de la Jurisdiccin
y que la Sentencia no se excede al armar lo que arma en este punto ya que 1) quien lo pidi tena derecho
a solicitarlo y 2) lo que se concedi es lo que la propia Ley establece, limitndose la Sala de instancia a recor-
darlo, sin aportar nada nuevo a lo que ya resulta de las propias normas legales.
Por lo dems, los problemas que se dice origina el fallo por incluir esta declaracin no son insolubles. En primer
lugar, la referencia a la Administracin, aunque pudiera suscitar alguna duda a primera vista, ha de entenderse
en el sentido de que es al propio Colegio afectado al que se reere y al Consejo Superior, dado que es a ellos,
segn el artculo 6.4 de la Ley 2/1974, a quienes corresponde la elaboracin y la aprobacin de los estatutos.
Y las preguntas relacionadas con las otras cuestiones encuentran respuesta en el artculo 36 de la Constitucin
y en la Ley 2/1974, segn qued tras la modicacin que en ella llev a cabo la Ley 74/1978 ().
() QUINTO. La estimacin del motivo, y del recurso de casacin, nos lleva a resolver el recurso contencioso-
administrativo. En atencin a lo que se ha dicho ya y de cuanto ahora se aade, procede su estimacin parcial.
El seor S. F. reclam del Colegio de La Corua y, despus, del Consejo Superior de Colegios de Titulares
Mercantiles y Empresariales de Espaa que se adoptaran las medidas necesarias para la formacin de los es-
tatutos particulares de aqul. Es decir, el cumplimiento de la Ley por la que se rigen. Pretensin sta que, como

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NMERO MONOGRFICO

toms Gonzlez cueto

en la ejecucin crecen. nos encontramos ante el paradigma de lo discrecional,


con el nico lmite de las leyes (y obviamente de la ce), y esto tiene conse-
cuencias inmediatas en la ejecucin de sentencias.
se trata pues de una actividad excluida del mbito objetivo de aplicacin de
las medidas directas de ejecucin, esto es, no va a poder ser llevada a cabo
por un sujeto distinto de la propia administracin condenada.
en estos supuestos, la ejecucin forzosa de la sentencia nicamente cabr
intentarla a travs del empleo de medidas indirectas, es decir, mediante la
compulsin legalmente prevista sobre las personas que puedan identificarse
como responsables de la aprobacin y tramitacin de la norma reglamentaria.
ahora bien, no puede ocultarse que la complejidad y peculiaridad del proce-
dimiento de elaboracin de normas reglamentarias hace que estas reflexiones
se hayan de quedar necesariamente en el terreno de lo terico, con una apli-
cacin prctica muy limitada.

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los dems colegiados, tena derecho a hacer valer y que no fue satisfecha. En la medida en que las resoluciones
recurridas la han desconocido, son contrarias al ordenamiento jurdico del cual resulta la norma imperativa que
obliga a los Colegios a dotarse de estatutos particulares (artculo 6.4 de la Ley 2/1974, modicada por la Ley
74/1978). Obligacin cuyo cumplimiento tienen derecho a exigir sus miembros y guarda estrecha relacin con
la exigencia constitucional de que esas corporaciones se doten de una organizacin y un funcionamiento de-
mocrticos, lo que no es sino una consecuencia de la relevancia que el texto fundamental les ha asignado a la
vista de la entidad de las funciones que desempean. Todo lo cual cobra, si cabe, ms fuerza si se tienen en
cuenta los aos transcurridos desde la entrada en vigor de las leyes mencionadas sin que el Ilustre Colegio
Ocial de Titulados Mercantiles y Empresariales de La Corua haya cumplido lo que disponen en este punto.
La estimacin parcial del recurso se contrae, por tanto, a esa pretensin y solamente conlleva la anulacin de
las resoluciones impugnadas en tanto la deniegan.

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