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Sesc | Servio Social do Comrcio

Departamento Nacional

27

ISSN 1809-9815
Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p.1-156 | jan.-abr. 2015
Sesc | Servio Social do Comrcio CONSELHO EDITORIAL
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Antonio Oliveira Santos Angela de Castro Gomes (UFF - Unirio)
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Eduardo R. Gomes (Assessor Editorial) Tania Bacelar (CFCH/UFPE)
Vera Lins (UFRJ)
PRODUO EDITORIAL
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Diretor
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PROJETO GRFICO
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SUPERVISO EDITORIAL
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REVISO
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REVISO DO INGLS
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Sesc Departamento Nacional, 2015.
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Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)

Sinais Sociais / Sesc, Departamento Nacional - Vol. 1, n. 1 (maio/


ago. 2006)- . Rio de Janeiro : Sesc, Departamento
Nacional, 2006 - .
v.; 30 cm.
As opinies expressas nesta revista so de inteira Quadrimestral.
responsabilidade dos autores. ISSN 1809-9815
1. Pensamento social. 2. Contemporaneidade. 3. Brasil.
As edies podem ser acessadas eletronicamente em I. Sesc. Departamento Nacional.
www.sesc.com.br.
SUMRIO

Apresentao 7

Editorial 8

Evoluo do trabalho infantil no Brasil


Ana Lcia Kassouf 11

K., relato de uma busca: autofico e efeitos polticos


Anna Faedrich, Renato Lima e Jacques Fux 49

Contribuies da experincia internacional ao gerenciamento


das rendas do petrleo do pr-sal brasileiro
Beni Trojbicz 69

Governo representativo e democratizao: revendo o debate


Fernando Limongi 95

Fome, pobreza e desenvolvimento: um convite leitura


de Josu de Castro
Rosana Magalhes 127
APRESENTAO

A origem do Sesc vincula-se inteno de contribuir para o desenvolvimento do


Brasil a partir de uma profunda compreenso de seu potencial e dos obstculos
ao seu progresso.

Uma tarefa desafia aqueles que receberam como legado a misso de realizar
no presente os ideais vislumbrados pelos lderes do passado: a reviso e a
ampliao permanente dessa compreenso.

Assim como ao Sesc cabe atuar sobre a realidade social, cabe valorizar e difundir
o entendimento acerca dessa realidade, dos conceitos e questes fundamentais
para o pas e das polticas pblicas e formas diversas de promover o bem-estar
coletivo.

antonio oliveira santos


Presidente do Conselho Nacional

Ler, estudar, pesquisar. Divergir, argumentar, contrapor. Comparar, debater,


discutir. Criticar, questionar, propor. Fundamentar, elaborar, testar. Organizar,
encadear, remeter. Rever, revisar, publicar. Apresentar, expressar, transmitir.

Com a revista Sinais Sociais, colaboramos para que esses verbos sejam conjuga-
dos em favor de uma sociedade que traduza de forma mais fidedigna a expressi-
va riqueza cultural e o potencial realizador de seus cidados.

Conhecer para compreender, difundir para mobilizar, agir para transformar:


eis as vertentes que definem a linha editorial da Sinais Sociais no ambiente do
pensamento e da ao social.

maron emile abi-abib


Diretor-Geral do Departamento Nacional
Pensar o Brasil e seus grandes desafios objeto de constante reflexo do Sesc.
As mltiplas atividades desenvolvidas pela Instituio, como pesquisas, estudos
especializados, programas de educao permanente e orientaes tcnicas,
praticadas em consonncia com as aes programticas nas reas de Educao,
Sade, Cultura, Lazer e Assistncia, reafirmam o compromisso do Sesc em
contribuir para uma sociedade melhor para todos.

Para tanto, entende ser fundamental promover o debate qualificado sobre a


agenda pblica, seus programas e polticas, referendado pelos seus maiores
expoentes no campo das Cincias Sociais e Humanas, alicerado no aprofun-
damento terico, com a inteno de trabalhar em sintonia com os pesquisado-
res que exploram e iluminam as vrias facetas da questo social no pas.

Nesse sentido, apresentamos nesta edio temas que revelam a preocupao


dos autores em interpelar alguns pontos que envolvem problemas em
relao segurana alimentar, evoluo do trabalho infantil no Brasil,
aos investimentos sociais procedentes de recursos minerais do pas, s
questes polticas relacionadas participao direta e natureza do sistema
representativo, alm do resgate, por meio de uma anlise literria, de perodos
traumticos oriundos dos regimes autoritrios.

Anna Faedrich, Renato Lima e Jacques Fux, em interessante anlise do livro


de Bernardo Kucinski, refletem sobre o que a narrativa ficcional pode fazer,
tratando a autofico como gnero, a partir do relato abordado no livro sobre
a poca da ditadura militar. Pretendem trazer para o debate a questo da
autofico e seus efeitos polticos, relacionados com a memria traumtica do
perodo analisado.

Com a preocupao em mostrar para o leitor a trajetria de reduo do


trabalho infantil no Brasil, Ana Kassouf apresenta sua evoluo a partir dos
dados disponveis na PNAD-IBGE, em estudos anteriores no pas e em outras
sociedades, contribuindo para um entendimento mais meticuloso sobre as
causas e consequncias do trabalho na infncia.

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O artigo de Beni Trojbicz traz a discusso sobre o gerenciamento gover
namental dos recursos do pr-sal no financiamento de programas que
visam melhoria dos servios pblicos, reduo da pobreza e conservao
do meio ambiente. Apresenta o caso brasileiro em uma perspectiva
internacional, por meio de temas atuais e relevantes: a poltica econmica, o
investimento social e o impacto do marco regulatrio de recursos minerais que
os envolve.

Fernando Limongi, por sua vez, trata da distino entre o sistema


representativo, com caractersticas prprias e a participao direta ou a
democracia. Prope uma releitura do debate sobre a evoluo poltica no
pas, a partir de estudos recentes sobre a evoluo poltica europeia e a norte-
americana que recomendam uma reviso da forma usual de se entender a
evoluo poltica brasileira.

Por fim, a autora Rosana Magalhes discute o tema da segurana alimentar,


a partir de um convite leitura de Josu de Castro, cuja obra de suma
importncia para a renovao do pensamento social brasileiro, e viso crtica
de uma realidade dramtica ainda presente no pas e em vrias regies do
mundo no campo do combate fome. Reafirmando as intenes da instituio,
de pesquisadores e gestores no combate insegurana alimentar, ressalta
em seu estudo junto ao grande mdico, socilogo e gegrafo, o compromisso
pblico sobre padres alimentares sustentveis e orientados pela equidade.

Apresentamos nesta edio da Sinais Sociais, novos e velhos problemas,


aprofundando as questes que os enlaam, refletindo sobre as alternativas
possveis e desejveis, em um horizonte que requer trabalho rduo e obrigao
tica em busca de um padro civilizatrio. Na utopia que se acredita no fazer de
muitas mos, na transformao de conceitos e atitudes. No nosso compromisso
institucional com a mudana na perspectiva de uma melhor qualidade de vida
para todos os cidados.

Boa leitura e mos obra, sempre!

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Evoluo do trabalho infantil
no Brasil

Ana Lcia Kassouf

11
Ana Lcia Kassouf
Possui mestrado em Economia Aplicada pela Esalq,
Universidade de So Paulo, doutorado em Applied
Economics pela University of Minnesota e ps-doutorado
pela London School of Economics e University of
Minnesota. Trabalhou como consultora de projetos
da OIT, Banco Mundial, Unicef e Unesco. Atualmente
professora titular do Departamento de Economia da Esalq,
Universidade de So Paulo. Tem experincia na rea de
Economia, com nfase em Economia do Bem-Estar Social,
atuando principalmente nos temas: trabalho infantil,
educao, sade, rendimento e programas sociais.

12
Resumo
O objetivo desse estudo apresentar a trajetria de reduo do
trabalho infantil no Brasil e analisar os fatores que levaram a
essa reduo desde o incio da dcada de 1990. Criao de leis
e comisses de combate ao trabalho infantil, maior fiscalizao
no trabalho, implementao de programas sociais, polticas de
fortalecimento da educao de crianas e jovens e atuao de
organismos internacionais direta ou indiretamente impactaram
na reduo do trabalho infantil. Apesar dessa reduo, quase
dois milhes de crianas e adolescentes de 5 a 15 anos ainda
trabalham. Muitos desses trabalhadores no so remunerados
ou recebem baixos rendimentos e trabalham um nmero
elevado de horas por semana, o que os impedem de estudar.
importante ampliar e melhorar o acesso educao de
qualidade, adotando estratgias que garantam no mnimo a
concluso do ensino bsico (Fundamental e Mdio). Finalmente,
para eliminar as piores formas de trabalho infantil preciso
fortalecer os sistemas pblicos de inspeo do trabalho.

Palavras-chave: Trabalho infantil. Educao. Trajetria temporal.

Abstract
The aim of this study is to present the trajectory of reducing child
labor in Brazil and analyze the factors that led to this reduction from
early 1990. The creation of laws and commissions to combat child
labor, greater surveillance at work, implementation of social programs,
strengthening policies to support children and youth education, and
international organization activities directly or indirectly impacted on
the reduction of child labor. However, there are still 2 million children
and youths, aged 5 to 15, who are still working. Many are not paid or
are on low income and work a high number of hours per week, which
prevent them from studying. It is important to expand and improve
the access to quality education, adopting strategies that ensure at
least the completion of basic education (primary and secondary).
Finally, to eliminate the worst forms of child labor, the public labor
inspection systems need to be strengthened.

Keywords: Child labor. Education. Chronological trajectory.

13
Evoluo do trabalho infantil no Brasil

1. Introduo

De acordo com a Organizao Internacional do Trabalho (OIT), no mundo,


aproximadamente 150 milhes de crianas entre 5 e 14 anos traba-
lhavam em 2008 enquanto 215 milhes de trabalhadores tinham idade
inferior a 18 anos (INTERNATIONAL LABOUR ORGANIZATION, 2010).

Nas ltimas dcadas, as anlises empricas visando obter as causas, con-


sequncias e solues para o trabalho infantil esto sendo facilitadas
pelo aumento da disponibilidade de microdados, isto , dados indivi
duais ou desagregados com informaes mais detalhadas dos indivduos
da amostra. No Brasil, a principal pesquisa utilizada para analisar o tra-
balho infantil a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad),
coletada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) anual-
mente em todo o territrio nacional. Desde 1992 incorporam-se Pnad
questes sobre o trabalho de crianas a partir dos cinco anos de idade e
em 2001 e 2006 incluiu-se um suplemento com perguntas especficas
e detalhadas sobre trabalho infantil. O Brasil hoje reconhecido interna-
cionalmente por sua capacidade de combater o trabalho infantil utilizan-
do politicas sociais inovadoras e bases de dados de qualidade.

A utilizao dessas bases de dados resulta em anlises e pesquisas que


geram um maior entendimento dos mecanismos de alocao de tempo
dentro e fora do domiclio, suas interaes com as foras de mercado e o
efeito dessas interaes no trabalho infantil. A pobreza, escolaridade dos
pais, tamanho e estrutura da famlia, sexo do chefe, idade em que os pais
comearam a trabalhar, local de residncia, entre outros so os determi-
nantes mais analisados e dos mais importantes para explicar a alocao
do tempo da criana para o trabalho. Nesse sentido importante destacar
que para atividades ilcitas que envolvem crianas e adolescentes como
a explorao sexual, trfico de pessoas e de drogas , ainda h muito
que avanar para a construo de registros administrativos e informa-
es que apoiem o aperfeioamento das polticas de proteo social, edu
cao e assistncia social s crianas e adolescentes e s suas famlias.

Em geral, a populao dos estratos mais elevados de renda no trabalha na


infncia. Estudos mostram que o aumento da renda familiar reduz a pro-
babilidade de a criana trabalhar e aumenta a de ela estudar (RAMALHO;
MESQUITA, 2013; NAGARAJ, 2002; KASSOUF, 2002). Observa-se que as naes

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Ana Lcia Kassouf

que se tornaram mais ricas apresentaram uma reduo no trabalho


infantil. Tanto na China, como na Tailndia e na ndia, o crescimento
do produto interno bruto foi acompanhado pelo declnio do trabalho in-
fantil. Por outro lado, maior oferta de trabalho e desejo de consumo dos
jovens tambm os atraem para o mercado de trabalho.

Observa-se que crianas de pais com maior escolaridade so menos


propensas a trabalhar, o que pode ser interpretado como valorizao da
educao dos filhos pelos pais, aspirando para eles um futuro melhor.
Muitos estudos mostram que a escolaridade da me tem um maior
efeito sobre o trabalho das crianas com relao ao observado para a
escolaridade do pai. Bhalotra e Heady (2003) encontram efeito negativo
somente para a escolaridade da me sobre o trabalho de crianas da rea
rural de Gana, assim como Rosati e Tzannatos (2000) no Vietnam e Cigno,
Rosati e Guarcello (2000) na ndia. Entretanto, Kassouf (2002) obtm efei-
to negativo e altamente significativo para me e pai no Brasil.

A composio familiar tambm afeta o trabalho infantil. Muitas crian-


as trabalham mais quanto maior o nmero de irmos, principalmente
mais novos. Em pesquisa incluindo a ordem de nascimento, constatou-se
que o ltimo a nascer teve menor probabilidade de trabalhar do que seu
irmo mais velho, isto , algumas crianas trabalham para permitir que
outras estudem (EMERSON; SOUZA, 2008).

Praticamente todos os estudos que incluram como determinante do tra-


balho infantil o sexo do responsvel pela famlia concluram que crianas
de famlias chefiadas por mulheres tm maior probabilidade de trabalhar.
Suportam essa hiptese os estudos de Patrinos e Psacharapoulos (1994)
para o Paraguai, Grootaert (1998) para a Costa do Marfim e Bhalotra e Heady
(2003) para o Paquisto. O resultado das pesquisas pode estar mostrando
um grau de vulnerabilidade da famlia que no est sendo captado pela
renda, podendo estar relacionado ao acesso a crdito, a lidar com crises
e percepo quanto disponibilidade de diferentes alternativas de tra-
balho, entre outros fatores. No Brasil, em 2011, observa-se que 38% das
famlias so chefiadas por mulheres.

A rea rural, em suas mltiplas atividades produtivas, abriga uma grande


porcentagem de crianas e adolescentes trabalhando, no s por ter um
nvel maior de pobreza, mas tambm pela infraestrutura escolar mais

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Evoluo do trabalho infantil no Brasil

fraca e menor taxa de inovao tecnolgica que podem desencorajar a


frequncia escolar. Ademais, h maior facilidade de a criana ser absor-
vida em atividades informais e a prevalncia de trabalhos agrcolas fa-
miliares e que exigem menor qualificao facilita o emprego de crianas.

H estudos mostrando tambm que crianas de pais que foram traba-


lhadores na infncia tm maior probabilidade de trabalhar, isto , pais
que trabalharam quando crianas enxergam com mais naturalidade o
trabalho infantil e so mais propensos a colocar os filhos para trabalhar,
principalmente como alternativa excluso escolar (EMERSON; SOUZA,
2003). Aquino et al. (2010) concluem em pesquisa realizada com dados de
1992 a 2004 no Brasil que h maior chance de os filhos trabalharem quan-
do os pais foram trabalhadores infantis, principalmente na zona rural.

Podemos citar outros determinantes do trabalho infantil, tambm im-


portantes, mas no to utilizados na literatura existente, como salrio,
idade e ocupao dos pais, tamanho da propriedade agrcola onde as
crianas trabalham, custos relacionados escola, medidas de qualidade
do estabelecimento de ensino onde a criana est inserida, alm de me-
didas que reflitam a infraestrutura da comunidade, como disponibilida-
de de transporte pblico, rodovias, eletrificao etc.

A grande maioria dos estudos quantitativos parece concordar com a vi-


so de que o trabalho exercido durante a infncia dificulta a aquisio de
educao e capital humano. Os estudos mostram que quanto mais jovem
o indivduo comea a trabalhar, menor o seu salrio na fase adulta da
vida e esta reduo atribuda, em grande parte, perda dos anos de es-
colaridade devido ao trabalho na infncia. Como em muitos pases h um
nmero expressivo de crianas e adolescentes que trabalham e estudam,
torna-se primordial que se analise no s se o trabalho responsvel
pela baixa frequncia das crianas na escola, mas tambm se o trabalho
infantil reduz o desempenho escolar. Pesquisa com crianas no Ensino
Fundamental em escolas pblicas e privadas do Brasil mostrou que o tra-
balho infantil, principalmente fora do domiclio e durante longas horas,
reduz o desempenho escolar (BEZERRA; KASSOUF; ARENDS-KUENNING,
2009). Gunnarsson, Orazem e Snchez (2004) realizaram uma pesquisa
em 11 pases da Amrica Latina e concluram que os estudantes que tra-
balhavam obtinham 7,5% menos pontos nos testes de matemtica e 7%
menos nos testes de idioma do que os alunos que somente estudavam.

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Ana Lcia Kassouf

Semelhantemente, Ponczek, Portela e Emerson (2013) utilizam dados da


cidade de So Paulo para concluir que o trabalho realizado por crianas
afeta negativamente o aprendizado de Matemtica e Portugus.

A baixa escolaridade e o pior desempenho escolar, causados pelo trabalho


infantil, tm o efeito de limitar as oportunidades de emprego a postos que
no exigem qualificao e que do baixa remunerao, mantendo o jovem
dentro de um ciclo repetitivo de pobreza j experimentado pelos pais.

Outra consequncia do trabalho realizado na infncia a de piorar o es-


tado de sade fsica e mental da pessoa, tanto na fase inicial da vida,
quanto na fase adulta. Kassouf, McKee e Mossialos (2001), utilizando da-
dos do Brasil, mostram que quanto mais cedo o indivduo comea a tra-
balhar pior o seu estado de sade em uma fase adulta da vida, mesmo
controlando a renda, escolaridade e outros fatores. Os efeitos negativos
do trabalho infantil sobre a sade foram constatados em alguns estudos,
apesar de a literatura abrangendo esse tpico ser bastante escassa pela
falta de dados. Forastieri (1997) coloca que os locais de trabalho, equipa-
mentos, mveis, utenslios e mtodos no so projetados para utilizao
por crianas, mas, sim, por adultos, o que pode acarretar problemas
ergonmicos, fadiga e maior risco de acidentes.

2. Evoluo do trabalho infantil no Brasil

O Grfico 1 apresenta a evoluo do percentual de crianas e adolescen-


tes que trabalharam no Brasil no perodo de 1992 a 2011, separando os
dados por faixas de idade.1 Considerou-se trabalhador aquele que havia
trabalhado na semana anterior entrevista, produzido alimento para
consumo prprio, trabalhado na construo para uso prprio ou que
no havia trabalhado na semana anterior por estar de frias ou ter tido
algum problema de sade. Assim, inclui-se o trabalho remunerado ou
no por uma hora ou mais na semana anterior pesquisa, no incluindo
as crianas e adolescentes procurando emprego ou realizando afazeres
domsticos no prprio domiclio. No Grfico 1, foram excludos os ado-
lescentes de 16 e 17 anos com posio na ocupao empregado com car-
teira de trabalho assinada, mas includos os trabalhadores domsticos
com carteira assinada. Tambm foram excludos os de 14 e 15 anos que
so aprendizes, identificados por possurem carteira assinada.

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Evoluo do trabalho infantil no Brasil

Para as crianas de 5 a 15 anos de idade (srie no apresentada no Grfico


1), a reduo na incidncia de trabalho foi de mais de 10 pontos percen-
tuais. O nmero de crianas trabalhando nessa faixa etria se reduz pro-
gressivamente durante todo o perodo considerado, passando de pouco
mais de 5,5 milhes ou 14,6% nessa faixa etria em 1992 para cerca de
1,5 milho ou 4,3% em 2011.

Para as crianas na faixa de 5 a 9 anos verifica-se que, no perodo em an-


lise, houve reduo de trs pontos percentuais na incidncia de trabalho.
Observe que para essa faixa etria a ocorrncia de trabalho infantil j
baixa no ultrapassando 4% em todos os anos. Em 2011 0,4% das crian-
as nessa faixa etria estavam trabalhando.

Considerando-se anos consecutivos, o maior decrscimo na porcentagem


de crianas de 10 a 15 anos trabalhando ocorre de 1995 para 1996, com
quatro pontos percentuais de queda. Em 1992, cerca de 23% das crianas
trabalhavam, percentual que se reduz em quase 16 pontos percentuais
em 2011, atingindo 7%. J na faixa etria de 16 e 17 anos, as porcentagens
passam de um pouco mais de 45%, ou 2,5 milhes de adolescentes sem
carteira assinada trabalhando em 1992, para 23%, ou 1,5 milho em 2011,
ou seja, um decrscimo de 22 pontos percentuais no perodo. Observa-se
pela Figura 1 que a presena do trabalho infantil se acentua com a idade.

GRFICO 1 Evoluo do trabalho de crianas e adolescentes (1992 a 2011).

Fonte: Pnads (IBGE, 1992-2011), exceto a rea rural da regio Norte.


Nota: dados no incluem adolescentes de 13 a 17 anos com carteira assinada nem a rea rural da
regio Norte.

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Ana Lcia Kassouf

Com relao aos indicadores educacionais (analfabetismo, anos de es-


colaridade, desempenho escolar etc.), o Brasil ainda apresenta ndices
inferiores a muitos pases da Amrica Latina, como Chile, Uruguai, Peru,
Cuba, Mxico e outros (UNESCO, 2011). Entretanto, a partir da dcada
de 1990 ocorre um aumento da frequncia escolar, principalmente no
Ensino Fundamental ou entre estudantes de 7 a 15 anos, como pode ser
observado no Grfico 2. Em 1992, 85% da populao com idade entre 7 e
15 anos frequentavam a escola, atingindo em 2011 quase 98%. Vale lem-
brar que, com a aprovao da Lei n 11.274/06, o Ensino Fundamental no
Brasil teve a sua durao alterada de 8 para 9 anos em 2009, assegurando
o ingresso de crianas de 6 anos no ensino obrigatrio. As porcentagens
so bem inferiores para os jovens de 16 e 17 anos. Somente 57% deles
estavam na escola em 1992, aumentando para 80% em 2011. Ainda assim,
cerca de 1,4 milho de adolescentes de 16 e 17 anos esto fora da escola
atualmente.

GRFICO 2 Porcentagem de crianas e adolescentes na escola (1992 a 2011).

Fonte: Pnads (IBGE, 1992-2011), exceto a rea rural da regio Norte.

A reduo do trabalho infantil assim como o aumento da frequncia es-


colar observados nas ltimas dcadas no Brasil esto associados tanto
s mudanas nas condies socioeconmicas das crianas e adolescen-
tes como s diversas aes direcionadas ao combate do trabalho infan-
til, por parte de rgos pblicos, de organizaes da sociedade civil, de
sindicatos, do setor produtivo e de organismos internacionais, como o

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Evoluo do trabalho infantil no Brasil

Fundo das Naes Unidas para a Infncia (Unicef) e a Organizao In-


ternacional do Trabalho (OIT). Algumas aes sero descritas a seguir,
lembrando que algumas delas no foram acompanhadas de uma avalia-
o mais detalhada acerca do seu impacto sobre o fenmeno estudado e,
portanto, pode haver um gap importante entre o desenho de tais aes e
sua concretizao.

Em 1990 institudo o Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA) e com


ele implementa-se um Sistema de Garantia de Direitos e um Sistema de
Proteo. ento detalhado como se pode implementar os direitos das
crianas e adolescentes, a quem cabe garantir esses direitos e estabe-
lecido um sistema de denncias. Os Conselhos de Direitos, de mbito
nacional, estadual e municipal, e os Conselhos Tutelares, criados no ECA,
so corresponsveis na ao de combate ao trabalho infantil, cabendo a
eles cuidar dos direitos das crianas e adolescentes em geral, em parce-
ria com o Ministrio Pblico e o Juizado da Infncia e da Adolescncia.
A legislao brasileira sobre o trabalho infantil est harmonizada com as
atuais disposies da Conveno dos Direitos da Criana da Organizao
das Naes Unidas (ONU) e das Convenes nmeros 138 e 182 da Orga-
nizao Internacional do Trabalho (OIT).

A OIT tem papel importante na luta contra o trabalho infantil. Sua viso
a de que o trabalho infantil prejudica a sade, a educao e a qualida-
de de vida em geral das crianas. Preocupada com a situao de explora-
o do trabalho infantil, a OIT lanou em 1992 o Programa Internacional
para Eliminao do Trabalho Infantil (IPEC). Trata-se de um programa
mundial de cooperao tcnica, que visa erradicao progressiva do
trabalho infantil mediante o fortalecimento das capacidades nacionais
e do incentivo mobilizao mundial para o enfrentamento da questo.
Promove o desenvolvimento e a aplicao de legislao protetora e apoia
organizaes parceiras na implementao de medidas destinadas a
prevenir o trabalho infantil, a retirar crianas de trabalhos perigosos e
a oferecer alternativas imediatas, como medida transitria para a erra-
dicao do trabalho infantil. O trabalho da OIT e do IPEC foi fundamental
para promover uma conscientizao e mudar os pr-conceitos cultu-
rais com relao ao trabalho infantil no Brasil. Assim, o trabalho infantil
comeou a ser visto como algo negativo e que pode causar danos s
crianas.

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Ana Lcia Kassouf

Muitos ministrios tm aes que contribuem para a reduo do traba-


lho infantil, como o Ministrio da Educao, da Sade, da Cultura, dos
Esportes e da Previdncia e Assistncia Social. O Ministrio do Trabalho
e Emprego, Ministrio Pblico do Trabalho e o Ministrio do Desenvolvi-
mento Social, por outro lado, agem de forma mais direta no combate ao
trabalho infantil.

O Ministrio do Trabalho e Emprego, na dcada de 1990, cria comisses


de combate ao trabalho infantil nas Delegacias Regionais do Trabalho,
evoluindo posteriormente para ncleos e depois para grupos. A criao
desses grupos propiciou a consolidao de uma ao minuciosa de fisca-
lizao, que resultou na elaborao do primeiro diagnstico do trabalho
infantil, editado em 1995, contendo informaes detalhadas que forne-
ceram a base operacional para as aes neste campo, estimulando a cria-
o dos Fruns Estaduais. Os grupos especiais de combate ao trabalho
infantil e proteo ao trabalhador adolescente (Gectipas) investigam as
condies de sade das crianas e adolescentes e os provveis proble
mas decorrentes do trabalho, encaminham essas crianas ao Progra-
ma de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti) e/ou s instncias do sistema
de garantia de direitos. Procuram, ainda, coordenar sua atuao de fisca-
lizao com outras aes educativas e de proteo ao adolescente e de
apoio famlia, desenvolvidas por outras instncias governamentais e
no governamentais.

O Ministrio Pblico do Trabalho (MPT) defende o ordenamento jurdico


e os direitos sociais dos trabalhadores e tem atuado na defesa dos direi-
tos das crianas e dos adolescentes que se encontram em situao de
trabalho. O MPT tem promovido a articulao entre os diversos setores
envolvidos com a problemtica, com participao ativa na constituio
e manuteno de Fruns Estaduais. A meta a erradicao do trabalho
infantil e proteo do trabalhador adolescente.

O Frum Nacional de Preveno e Erradicao do Trabalho Infantil (FNPETI)


foi criado no final de 1994 com o objetivo de propiciar instncia aglutina-
dora e articuladora de agentes sociais institucionais envolvidos com po-
lticas e programas destinados a prevenir e erradicar o trabalho infantil
no pas. Em seu momento inicial, as principais propostas de atuao do
Frum Nacional incluam elaborar e socializar estratgias de atuao na
preveno e erradicao do trabalho infantil, mobilizar empregadores,

Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 11-47 | jan.-abr. 2015 21


Evoluo do trabalho infantil no Brasil

empregados e suas respectivas organizaes, para estabelecer, via nego-


ciao coletiva, normas especficas que visassem erradicao do traba-
lho infantil, integrar esforos das diversas reas na defesa dos direitos da
criana e do adolescente, sensibilizar a sociedade por meio de influncia
junto aos meios de comunicao de massa, dentre outros.

As aes do Frum so complementrias s do Conselho Nacional dos


Direitos da Criana e do Adolescente (Conanda), criado em 1992 para for-
mular polticas pblicas e destinar recursos para obter o cumprimento
do Estatuto da Criana e do Adolescente. Assim, o Frum fomenta dis-
cusso mais especfica, subsidiando o Conanda com informaes mais
precisas sobre o trabalho infantil.

Em 1996 sancionada a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional


LDB e institudo o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensi-
no Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef). Em 1998 passa
ento a vigorar a nova sistemtica de redistribuio dos recursos desti-
nados ao Ensino Fundamental com base no nmero de alunos atendidos
em cada rede de ensino, levando a um aumento das matrculas.

Uma ampla mobilizao social de organizaes governamentais e no go-


vernamentais ocorreu no processo de elaborao da Constituio de 1988
para se estabelecer princpios constitucionais que priorizassem a criana
e o adolescente e as aes de polticas sociais voltadas a eles. Assim, a
idade de 14 anos foi estabelecida na Constituio de 1998 como idade
mnima para o trabalho e proibiu-se qualquer forma de trabalho noturno
e perigoso sade para crianas menores de 18 anos. Em dezembro de
1998 foi aprovada uma Emenda Constitucional que elevou a idade mni-
ma para 16 anos, salvo na condio de aprendiz a partir dos 14 anos.

O Brasil signatrio das convenes nmeros 138 e 182 da OIT, e as-


sim assumiu o compromisso de cumprir suas determinaes. Desde a
adoo da conveno da OIT nmero 182 para a eliminao das piores
formas de trabalho infantil em 2000, governo, sociedade civil e organiza-
es internacionais tm implementado muitas aes visando reduo
das piores formas de trabalho infantil e vm, assim, obtendo resultados
significativos. Sabe-se que a erradicao do trabalho infantil, juntamen-
te com a disponibilidade de educao de qualidade e capacitao dos
jovens, fundamental para a obteno de melhores postos de trabalho

22 Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 11-47 | jan.-abr. 2015


Ana Lcia Kassouf

e melhores salrios na fase adulta da vida, como forma de se quebrar o


ciclo de pobreza vivido pela famlia e aumentar a qualidade de vida da
populao. Em 2002 o Brasil ratificou a Conveno 138, que estabelece
idade mnima de 15 anos para ingresso no mercado de trabalho e normas
para a reduo do trabalho infantil.

Em 2002 criada a Comisso Nacional de Erradicao do Trabalho Infan-


til (Conaeti), controlada pelo Ministrio do Trabalho e Emprego. A Conaeti
foi responsvel pela elaborao do Plano Nacional de Preveno e Erra-
dicao do Trabalho Infantil e Proteo ao Trabalhador Adolescente em
2003 e sua reviso em 2010. Sua principal competncia a coordenao,
monitoramento e avaliao do Plano. Alm disso, cabe Conaeti verifi-
car a conformidade entre as Convenes 138 e 182 da OIT e as normas
legais vigentes, propor mecanismos para o monitoramento da aplicao
da Conveno no 182 e avaliar a definio dos trabalhos penosos para
menores de 18 anos.

O Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) im-


plantou em 2005 o Sistema nico de Assistncia Social (Suas), com o
objetivo de articular meios, esforos e recursos para a execuo dos pro-
gramas, servios e benefcios socioassistenciais.O Suas organiza a oferta
da assistncia social em todo o Brasil, promovendo bem-estar e proteo
social s famlias, crianas, adolescentes, pessoas com deficincia e ido-
sos. A gesto da assistncia social brasileira acompanhada e avaliada
tanto pelo poder pblico quanto pela sociedade civil, igualmente repre-
sentada nos conselhos nacionais do Distrito Federal, estaduais e munici-
pais de assistncia social.

Um exemplo de assistncia social realizada pelo MDS a oferta de Equi-


pes Volantes e Servios Especializados em Abordagem Social. As equipes
permitem que os municpios tenham condies de ampliar a busca ativa
nos territrios, identificar situaes de trabalho infantil e realizar regis-
tros/atualizaes no Cadastro nico. Essas aes garantem a transfern-
cia de renda s famlias com crianas e adolescentes retirados da situa-
o de trabalho, a incluso das crianas e adolescentes nos Servios de
Convivncia e Fortalecimento de Vnculos e o acompanhamento familiar
por meio dos Centros de Referncia de Assistncia Social (Cras) e Centros
de Referncia Especializado de Assistncia Social (Creas).

Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 11-47 | jan.-abr. 2015 23


Evoluo do trabalho infantil no Brasil

Muitos benefcios da Poltica de Assistncia Social, que integra a Proteo


Social Bsica no mbito do Suas, so geridos pelo MDS. Entre eles desta-
ca-se o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti), o Programa
Bolsa Famlia e o Benefcio de Prestao Continuada (BPC).

O Peti foi criado em 1996 com o objetivo de retirar as crianas e ado-


lescentes do trabalho considerado perigoso, penoso, insalubre ou degra-
dante, ou seja, aquele trabalho que coloca em risco a sade e segurana
das crianas e adolescentes. A famlia inserida no Peti recebe uma bol-
sa mensal para cada filho, menor de 16 anos, retirado do trabalho. Para
isto, as crianas e adolescentes devem estar frequentando a escola e a
jornada ampliada. A jornada ampliada visa fomentar e incentivar a am-
pliao do universo de conhecimentos da criana e do adolescente, por
meio de atividades culturais, esportivas, artsticas e de lazer, no perodo
complementar escola. O programa tambm proporciona apoio e orien-
tao s famlias por meio da oferta de aes socioeducativas. Dados de
2012 mostram que cerca de 854 mil crianas e adolescentes so atendi-
dos pelo Peti em 3.597 municpios (65% do total), distribudos ao longo de
todo o territrio nacional. Estes municpios contam com 16.156 ncleos
e 41.968 orientadores sociais. Mensalmente desembolsado pouco mais
de 37 milhes de reais para o pagamento das bolsas e para garantir o
funcionamento da jornada ampliada no Peti.

Yap, Sedlacek e Orazem (2001), usando dados de municpios da Bahia,


Pernambuco e Sergipe que implementaram o Peti, encontraram aumen-
to no tempo de permanncia na escola, reduo do trabalho infantil e
nas atividades perigosas e melhoria na distoro idade-srie em crianas
beneficirias do Peti. Barros e Mendona (2011) destacam o programa de
erradicao do trabalho infantil (Peti) como responsvel por mais de 80%
da queda do trabalho infantil no perodo analisado de 1992 a 2009, sendo
o fator principal para a reduo da incidncia de crianas trabalhando
nos ltimos 20 anos, mesmo considerando as significativas melhorias
das condies socioeconmicas das famlias.

Apesar de o Peti ser uma poltica especfica para atender crianas e ado-
lescentes em situao de trabalho, outros programas sociais sem foco es-
pecfico no trabalho infantil tambm tm impacto na sua reduo, como
o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e os programas de transfern-
cia de renda condicionada, Bolsa Escola (2001 a 2003) e Bolsa Famlia (que

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Ana Lcia Kassouf

a partir de 2004 incorpora dezenas de programas dispersos de transfe-


rncia de recursos para diferentes segmentos da populao pobre). Em
2006 o Peti foi incorporado ao Programa Bolsa Famlia.

O BPC um benefcio individual que assegura a transferncia mensal de


um salrio-mnimo ao idoso, com 65 anos ou mais, e pessoa portadora
de deficincia, de qualquer idade, com impedimentos de longo prazo, de
natureza fsica, mental, intelectual ou sensorial, os quais, em interao
com diversas barreiras, podem obstruir sua participao plena e efetiva
na sociedade em igualdade de condies com as demais pessoas. O BPC
um direito garantido pela Constituio Federal de 1988 e regulamentado
pela Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas) e comeou a ser pago a par-
tir de 1996. Para ser elegvel preciso comprovar renda mensal familiar
per capita inferior a um quarto do salrio-mnimo vigente. Atualmente h
3,6 milhes de beneficirios do BPC em todo o Brasil, sendo 1,9 milho de
pessoas com deficincia e 1,7 milho de idosos. Comparado aos outros
programas do governo federal, o valor do benefcio bastante alto, e isto
se reflete no tamanho do oramento destinado ao programa. Oliveira e
Kassouf (2012) analisaram o impacto do BPC recebido por idosos e obser-
varam uma reduo no trabalho de crianas de 10 a 15 anos que residem
em domiclios em que h idosos beneficiados pelo programa.

O Programa Bolsa Famlia (PBF) foi criado em 2003 para integrar e unificar
o programa Bolsa Escola, o Auxlio Gs, o Bolsa Alimentao e o Carto
Alimentao. um programa de transferncia direta de renda, que alm
de beneficiar famlias em situao de pobreza e de extrema pobreza, pos-
sui condicionalidades que reforam o acesso a direitos sociais bsicos
nas reas de Educao, Sade e Assistncia Social. A contrapartida que
as famlias beneficirias mantenham seus filhos e/ou dependentes com
frequncia na escola e vacinados, enquanto gestantes ou lactantes de-
vem realizar o pr-natal e o acompanhamento da sua sade e do beb.
Ademais, crianas e adolescentes com at 15 anos em risco ou retiradas
do trabalho infantil pelo Peti devem participar dos Servios de Convivn-
cia e Fortalecimento de Vnculos (SCFV) do Peti e obter frequncia mni-
ma de 85% da carga horria mensal. A seleo das famlias feita com
base nas informaes registradas pelo municpio no Cadastro nico,2
instrumento de coleta de dados que tem como objetivo identificar todas
as famlias de baixa renda existentes no Brasil. Com base nesses dados,

Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 11-47 | jan.-abr. 2015 25


Evoluo do trabalho infantil no Brasil

o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome seleciona,


de forma automatizada, as famlias que sero includas no Programa. No
entanto, o cadastramento no implica a entrada imediata das famlias
no Programa e o recebimento do benefcio. Os valores dos benefcios pa-
gos pelo programa variam de acordo com as caractersticas de cada fa-
mlia, dependendo da renda mensal da famlia por pessoa, o nmero de
crianas e adolescentes de at 17 anos, de gestantes, nutrizes e de com-
ponentes da famlia. Atualmente, o programa atende mais de 14 milhes
de famlias e tem um custo de R$ 25 bilhes.

Uma vez que a condicionalidade educacional torna obrigatria a frequn-


cia das crianas escola, h reduo do tempo dispendido em outras ati-
vidades, inclusive no mercado de trabalho, o que acarreta reduo do tra-
balho infantil. Diversos estudos que analisaram o impacto dos programas
de transferncia de renda condicionada sobre o trabalho infantil mostram
efeitos positivos, tanto na reduo da participao das crianas no mer-
cado de trabalho quanto na reduo do nmero de horas de trabalho das
crianas. Ferro, Kassouf e Levison (2010) mostram que o programa Bolsa
Escola reduz de 2% a 3% a probabilidade de crianas da rea urbana traba-
lharem e de 6% a 9% a probabilidade de crianas da rea rural trabalharem.
Apesar de o programa Bolsa Famlia atender mais de 13 milhes de fam-
lias em todo o territrio nacional e diversas pesquisas terem mostrado um
grande impacto do programa na reduo da pobreza e desigualdade de
renda, aumento da escolaridade, queda no trabalho infantil e melhoria da
nutrio e sade das famlias, o seu oramento relativamente baixo, com
valor em torno de 0,6% do PIB (Produto Interno Bruto).

Alm de todos esses fatores que com certeza colaboraram para a reduo
do trabalho infantil, fatores socioeconmicos tambm foram respons-
veis pela diminuio do nmero de crianas trabalhando.

O salrio-mnimo real, por exemplo, aumenta de forma expressiva no


perodo analisado e passa de R$ 227,00 em 1992 para R$ 585,00 em 2011,
como pode ser visualizado no Grfico 3. O ndice de Gini, que mede a
desigualdade de renda da populao, atinge em 2011 o valor mais baixo
dos ltimos 35 anos e a pobreza reduz significativamente, com o nmero
de pessoas pobres (com renda inferior a R$ 200,00 por ms) passando de
53 milhes em 1995 para menos de 34 milhes em 2011, ou seja, uma
reduo de 36%.

26 Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 11-47 | jan.-abr. 2015


Ana Lcia Kassouf

Salrio-mnimo real (R$) GRFICO 3 Evoluo do salrio-mnimo real no Brasil (1992 a 2011).

Fonte: Ipeadata.

Finalmente deve ser citado o documento formulado na reunio de Haia


na Holanda em 2010, denominado Roadmap, que estabelece como priori-
dade a eliminao das piores formas de trabalho infantil at 2016. Como
recomendaes para atingir esse objetivo so destacadas as seguintes
aes:

1) Adotar e implementar legislaes contra o trabalho infantil e as piores


formas de trabalho infantil, desenvolver e implementar planos de aes
para a reduo das piores formas de trabalho infantil, possibilitar que
crianas e famlias tenham acesso justia, rever e atualizar a lista de
atividades perigosas, promover e fortalecer as fiscalizaes no trabalho.

2) Fornecer educao de qualidade s crianas e jovens, melhorar e facili-


tar o acesso s escolas, reduzir ou eliminar custos, facilitar e possibilitar
a transio das crianas engajadas nas piores formas de trabalho para
escolas apropriadas e treinamento vocacional.

3) Implementar estratgias, polticas e programas que ofeream servios


sociais e de sade para famlias vulnerveis e socialmente excludas,
assim como para crianas com necessidades especiais.

4) Promover emprego decente, oferecer cursos de capacitao, regulari-


zar e formalizar economias informais, fortalecer a fiscalizao no tra-
balho e combater o trabalho infantil em toda a cadeia produtiva.

Muitas das aes propostas no Roadmap j esto sendo implementadas


no Brasil.

Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 11-47 | jan.-abr. 2015 27


Evoluo do trabalho infantil no Brasil

3. Anlise dos dados

Nesta seo sero apresentadas informaes sobre trabalho infantil com


base nos dados das Pnads de 1992 a 2011.

O Grfico 4 mostra a idade em que o indivduo comeou a trabalhar por


faixa etria em 1992 e 2011. Nas faixas etrias mais jovens, os indivduos
em 1992 comeavam a trabalhar cerca de dois anos mais cedo do que
os indivduos em 2011. J nas faixas etrias de indivduos mais idosos,
a idade de ingresso no mercado de trabalho semelhante em 1992 e
2011. Ademais, quanto mais jovem o indivduo mais tarde ele inicia no
mercado de trabalho. Enquanto os jovens de 20 a 30 anos iniciaram suas
atividades laborais com 16 anos em 2011, os de 70 a 80 anos iniciaram
com menos de 12 anos de idade, em mdia. Isso mostra mais uma vez
que h uma tendncia de queda no trabalho infantil.

GRFICO 4 Idade em que o indivduo comeou a trabalhar, por faixa etria (1992 e 2011).
Idade que comeou a trabalhar

Fonte: Pnad (IBGE, 1992, 2011).

O Grfico 5 mostra o percentual de crianas de 10 a 15 anos trabalhan-


do no perodo de 1992 a 2011 por regio do Brasil. Em todo o perodo,
na regio Nordeste onde h maior percentual de crianas trabalhando,
enquanto no Sudeste observa-se o menor percentual. A regio Sul foi a
que mais reduziu o trabalho infantil, passando de 29% em 1992 para 8%
em 2011, ou seja, uma reduo de quase 21 pontos percentuais no pero-
do. As regies Nordeste e Centro-Oeste tambm tiveram uma reduo

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Ana Lcia Kassouf

de quase 20 pontos percentuais no perodo. A regio Norte no inclui


a rea rural, que no era coletada pelo IBGE antes de 2004, e foi ento
excluda para possibilitar a comparao no perodo. Se inclussemos a
rea rural, em 2011, o percentual de crianas trabalhando de 10 a 15 anos
seria de 11,8%, valor bem superior ao apresentado no Grfico 5 (7,1%). A
regio Sudeste partiu de uma taxa de trabalho infantil, em 1992, de 17%
e reduziu para menos de 5% em 2011. Atualmente, incluindo o Norte ru-
ral, observa-se que as maiores incidncias de trabalho infantil esto no
Norte e Nordeste, vindo em seguida o Sul e Centro-Oeste e com a menor
porcentagem o Sudeste.

GRFICO 5 Porcentagem de crianas de 10 a 15 anos trabalhando por regio do Brasil


(1992 a 2011).

Fonte: Pnads (IBGE, 1992-2011); excluem a rea rural da regio Norte, exceto Tocantins.

O Grfico 6 mostra o percentual de crianas de 10 a 15 anos que trabalha


por unidade da federao e Distrito Federal em 1992 e 2011. Em 2011,
observa-se que as maiores porcentagens esto nos estados do Norte e
Nordeste e as menores porcentagens esto no Distrito Federal, Rio de
Janeiro e So Paulo, que so estados bastante urbanizados. O Piau tem
a maior porcentagem de crianas trabalhando, vindo em seguida, Tocan-
tins, Maranho, Amazonas e Acre. Ao analisarmos os valores absolutos,
observamos que em 2011, Bahia e Minas Gerais contm o maior nmero
de crianas e adolescentes trabalhando, com valores prximos a 180 e
160 mil, respectivamente. O estado de So Paulo tem 150 mil crianas

Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 11-47 | jan.-abr. 2015 29


Evoluo do trabalho infantil no Brasil

trabalhando, apesar de a porcentagem ser baixa. Tambm alto o n-


mero de trabalhadores no Maranho, Cear, Paran e Rio Grande do Sul,
com valores prximos a 100 mil trabalhadores. Comparando os valores
de 1992 e 2011, observa-se que as maiores quedas na porcentagem de
crianas trabalhando ocorreram nos estados de Pernambuco, Paraba e
Maranho, com reduo de quase 25 pontos percentuais. Todos os esta-
dos tiveram reduo na porcentagem de crianas trabalhando no pero-
do analisado e muitos reduziram mais de 20 pontos percentuais.

GRFICO 6 Porcentagem de crianas de 10 a 15 anos trabalhando por estado do Brasil


(1992 e 2011).
% de crianas de 10 a 15 anos trabalhando

Fonte: Pnads de 1992 e 2011; excluem a rea rural da regio Norte, exceto Tocantins.

O Grfico 7 mostra a relao entre o trabalho infantil e o PIB per capita


entre os estados brasileiros em 2011. Pela reta estimada, observa-se uma
relao inversa, isto quanto maior a renda do estado menor o traba-
lho infantil. O Piau, Maranho e Tocantins foram os estados com maior
incidncia de trabalho infantil, destacando-se os estados do Nordeste e
do Norte com elevada incidncia de trabalho infantil e tambm os esta-
dos mais pobres do pas. J o Distrito Federal, So Paulo e Rio de Janeiro
so os estados mais ricos do pas e tm menor incidncia de crianas
de 10 a 15 anos trabalhando. Por outro lado, h estados com PIB per ca-
pita semelhante e valores bastante diferentes de trabalho infantil como,

30 Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 11-47 | jan.-abr. 2015


Ana Lcia Kassouf

por exemplo, Rio de Janeiro e Santa Catarina. Os dois estados tm PIB


per capita prximo a R$ 11.000,00, mas no Rio de Janeiro a porcentagem
de crianas trabalhando menos de 2% e em Santa Catarina quase
6%. Nesse ltimo estado h emprego de crianas na agricultura familiar,
mais por razes culturais do que por necessidade de renda. Da mesma
forma, Tocantins, Bahia, Pernambuco e Amap tm PIB per capita prximo
a R$ 5.000,00 e porcentagens de crianas trabalhando com variao de
15% a 3%.

GRFICO 7 Porcentagem de crianas de 10 a 15 anos trabalhando por estado.


(Dados do PIB per capita, 2011).
% de crianas de 10 a 15 anos trabalhando

Fonte: Pnad (IBGE, 2011).

Apesar de o nmero de crianas trabalhando ser maior na rea urbana


com relao rea rural, a porcentagem de trabalhadores superior na
rural. Vale lembrar que, de acordo com a Pnad de 2011, 85% da populao
brasileira encontra-se na rea urbana. Observe no Grfico 8 que quase 50%
das crianas de 10 a 15 anos trabalhavam na rea rural em 1992 contra
15,6% na rea urbana. Essas porcentagens caem sistematicamente ao lon-
go do perodo, atingindo 19% e 5%, respectivamente, em 2011. Houve uma
queda de 30 pontos percentuais na rea rural, no perodo de 1992 a 2011,
enquanto na rea urbana a queda foi de pouco mais de 10 pontos percen-
tuais. Em 1992 pouco menos de 2,4 milhes de crianas trabalhavam, tanto
no rural como no urbano do Brasil, mas em 2011 esse nmero cai para
600 mil no rural e 800 mil no urbano.

Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 11-47 | jan.-abr. 2015 31


Evoluo do trabalho infantil no Brasil

GRFICO 8 Porcentagem de crianas de 10 a 15 anos trabalhando nas reas rural e urbana


do Brasil (1992 a 2011).

Fonte: Pnads (IBGE, 1992-2011); excluem a rea rural da regio Norte, exceto Tocantins.

H mais meninos trabalhando do que meninas no Brasil, mas essa dife-


rena tem se reduzido ao longo do tempo. Em 1992, 31% dos meninos de
10 a 15 anos trabalhavam, reduzindo para 9,5% em 2011. J as meninas
passaram de 16% para menos de 5% nesse perodo, como pode ser obser-
vado no Grfico 9.

GRFICO 9 Porcentagem de crianas de 10 a 15 anos trabalhando por sexo (1992 a 2011).

Fonte: Pnads (IBGE, 1992-2011); excluem a rea rural da regio Norte, exceto Tocantins.

O Grfico 10 mostra a porcentagem de crianas de 10 a 15 anos que s


estudam, trabalham e estudam, s trabalham e no trabalham nem es-
tudam. Em 1992, 68% das crianas s estudam, 15% estudam e traba-

32 Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 11-47 | jan.-abr. 2015


Ana Lcia Kassouf

lham, 8,5% s trabalham e 8,3% no estudam nem trabalham. Ao longo


do tempo, aumenta a porcentagem de crianas s estudando e diminui as
demais categorias. Em 2011, 91% s estudam, 6,6% estudam e trabalham,
somente 0,5% s trabalha e 2,2% no estudam nem trabalham. Dessas
2,2% ou 460 mil crianas nessa faixa etria que no estudam nem traba-
lham, 72% das meninas e 30% dos meninos declararam cuidar de afazeres
domstico 22 horas e 10 horas por semana, respectivamente, o que expli-
ca em parte a alta incidncia de crianas sem atividade (trabalho e escola)
aparente. Entretanto, ainda alta a porcentagem de meninos sem traba-
lhar nem estudar e que tambm no cuidam de afazeres domsticos.

O aumento da porcentagem de crianas de 10 a 15 anos de idade s es-


tudando e a reduo nas atividades laborais de 1992 a 2011 podem estar
associados s polticas governamentais voltadas educao e aos pro-
gramas de transferncia de renda condicionada, como o Bolsa Escola e o
Bolsa Famlia, que fornecem renda s famlias pobres, mas exigem como
contrapartida a frequncia das crianas na escola, resultando em eleva-
o da frequncia escolar e reduo do trabalho infantil.

GRFICO 10 Porcentagem de crianas de 10 a 15 anos estudando e/ou trabalhando ou sem


estudar nem trabalhar (1992 a 2011).

.
Fonte: Pnads (IBGE, 1992-2011); excluem a rea rural da regio Norte, exceto Tocantins. .

A Tabela 1 mostra a porcentagem de crianas ocupadas por posio


na ocupao em 1992 e 2011. A maioria das crianas empregadas so
no remuneradas, vindo em seguida os empregados sem carteira de

Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 11-47 | jan.-abr. 2015 33


Evoluo do trabalho infantil no Brasil

trabalho assinada. Em 1992 os trabalhadores na produo para o pr-


prio consumo representam 7,4%, passando para 15,2% em 2011. J os
trabalhadores domsticos passam de 10% em 1992 para 7,8% em 2011.
Vale lembrar que a legislao brasileira probe o trabalho de menores
de 16 anos, permitindo a partir de 14 anos somente na condio de
aprendiz. O Decreto n 6.481, que tratou da proibio das piores for-
mas de trabalho infantil regulamentou a Conveno 182, da Organiza-
o Internacional do Trabalho, ratificada pelo Brasil e atualizou a lista
de atividades econmicas consideradas insalubres e perigosas para o
trabalho de menores de 18 anos. Pelo decreto, ficou proibido o trabalho
do menor de 18 anos em 94 tipos de atividades que podem causar da-
nos integridade fsica, mental, social, moral e ao desenvolvimento
dos jovens. Entre as atividades elencadas, esto as que se referem aos
servios domsticos. Isso porque os jovens que trabalham nestas ati-
vidades esto sujeitos, por exemplo, a esforos fsicos intensos, isola-
mento, abuso fsico, psicolgico e sexual, longas jornadas de trabalho,
trabalho noturno, calor, exposio ao fogo, posies antiergonmicas e
movimentos repetitivos, podendo comprometer o processo de forma-
o social e psicolgica.

O emprego domstico inclui todos os servios domsticos: faxineira,


lavadeira, diarista, jardineiro, empregada domstica e babs. Do total de
crianas de 10 a 15 anos que tm emprego domstico em 2011 (122.651),
mais de 12% somente trabalham e no estudam (mais de 15.000). Essas
crianas recebem em mdia R$ 150,00 por ms (variando de R$ 10,00 a
R$ 800,00 segundo a amostra) e trabalham, em mdia, 28 horas por se-
mana. As engajadas na categoria outro empregado sem carteira de tra-
balho assinada recebem quase o dobro de salrio (R$ 268,00 por ms)
e trabalham 20,8 horas por semana, em mdia. Das crianas de 10 a
15 anos que trabalham, a maior porcentagem daquelas com emprego
domstico est na regio Centro-Oeste (10%) e Sul (8%), vindo em se-
guida a regio Sudeste, Nordeste e Norte. H 135 mil adolescentes de
16 e 17 anos no trabalho domstico, sendo mais comum nas regies
Norte (9,2%) e Nordeste (9,1%), vindo em seguida a regio Centro-Oeste,
Sudeste e Sul.

34 Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 11-47 | jan.-abr. 2015


Ana Lcia Kassouf

TABELA 1 Crianas de 10 a 15 anos ocupadas por posio na ocupao (1992 e 2011).

Posio na ocupao 1992 2011

Nmero % Nmero %

Empregado com carteira de trabalho assinada 206.953 4,33 33.293 2,11

Outro empregado sem carteira assinada 1.129.859 23,63 464.860 29,46

Trabalhador domstico 480.764 10,05 122.651 7,77

Conta prpria 263.939 5,52 98.368 6,23

Empregador 658 0,01 1.372 0,09

Trabalhador na produo para o prprio consumo 353.181 7,39 240.286 15,23

Trabalhador na construo para o prprio uso - - 11.525 0,73

No remunerado 2.346.914 49,08 605.323 38,37

Fonte: Pnads (IBGE, 1992-2011)de 1992 e 2011; excluem a rea rural da regio Norte, exceto Tocantins..

O ramo agrcola o que mais emprega crianas no Brasil. Como pode ser
observado no Grfico 11, em 1992, 52,4% das crianas de 10 a 15 anos que
trabalhavam estavam exercendo atividades agrcolas e pecurias, passan-
do para 44% em 2011. Apesar de ter havido uma reduo na porcentagem
de crianas trabalhando no ramo agrcola, ainda o ramo de atividade com
a maior porcentagem de crianas trabalhando. Em 2011, alm do ramo agr-
cola, 19% das crianas estavam trabalhando no comrcio, 12% em servios,
8% na indstria, 8% no emprego domstico e 4% na construo civil. Den-
tro do ramo agrcola, as crianas trabalham principalmente nas culturas
de arroz, milho, mandioca, em hortas e com manejo de animais e aves.

GRFICO 11 Porcentagem de crianas de 10 a 15 anos trabalhando no ramo agrcola


(1992 a 2011).
% de crianas de 10 a 15 anos trabalhando

Fonte: Pnads (IBGE, 1992-2011); excluem a rea rural da regio Norte, exceto Tocantins..

Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 11-47 | jan.-abr. 2015 35


Evoluo do trabalho infantil no Brasil

A mdia do nmero de horas trabalhadas semanalmente por crianas de


10 a 15 anos de 1992 a 2011 pode ser visualizada no Grfico 12. Pode-se
observar que h uma queda constante de 1992 a 2006, passando de 32
para 21 horas. Aps esse perodo, as mdias de horas oscilam e em 2011
o valor de 22 horas por semana. Em 2011, o ramo de atividade que teve
a maior mdia de horas trabalhadas por semana foi o de servios doms-
ticos (28h), seguido pela construo civil (26h). O ramo agrcola foi o que
apresentou o menor nmero mdio de horas trabalhadas (19h), sendo o
nico ramo que apresentou jornada de trabalho semanal mdia de me-
nos de 20 horas para crianas de 10 a 15 anos.

GRFICO 12 Mdia de horas trabalhadas por semana no trabalho principal (1992 a 2011).
Horas trabalhadas por semana

Fonte: Pnads (IBGE, 1992-2011); excluem a rea rural da regio Norte, exceto Tocantins.

Ao dividirmos a renda das famlias com crianas de 10 a 15 anos em d-


cimos de renda, do mais pobre para o mais rico, observamos no Grfico
13 que h maior porcentagem de crianas trabalhando no estrato mais
pobre de renda. Em 1992 a diferena mais acentuada, passando de 36%
para 11%, j em 2011 no dcimo mais pobre, 11,7% das crianas traba-
lham e no dcimo mais rico, 4,5%. Observe que mesmo nos dcimos mais
ricos h um nmero elevado de crianas trabalhando; em 2011, quase
225 mil trabalham nos dois dcimos mais ricos e 230 mil no dcimo mais
pobre. Em 1992, 500 mil trabalham nos dois dcimos mais ricos e 700 mil
no dcimo mais pobre.

36 Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 11-47 | jan.-abr. 2015


Ana Lcia Kassouf

GRFICO 13 Porcentagem de crianas de 10 a 15 anos trabalhando por dcimo de renda


familiar per capita (1992 e 2011).
% trabalhando de 10 a 15 anos

Fonte: Pnads (IBGE, 1992-2011); excluem a rea rural da regio Norte, exceto Tocantins..

O Grfico 14 mostra os rendimentos mensais mdios deflacionados das


crianas de 10 a 15 anos que trabalham e tm remunerao para cada
dcimo de renda familiar per capita em 2011. No dcimo mais pobre, o
rendimento mensal mdio de cerca de R$ 100,00, aumentando at atin-
gir R$ 420,00 no dcimo mais rico de renda familiar.

GRFICO 14 Porcentagem de crianas de 10 a 15 anos trabalhando e rendimento mensal


mdio por dcimo de renda familiar per capita (2011).
Porcentagem trabalhando
Rendimento mensal

Fonte: Pnad (IBGE, 2011)..

Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 11-47 | jan.-abr. 2015 37


Evoluo do trabalho infantil no Brasil

Essa mesma anlise realizada para adolescentes de 16 e 17 anos mostra que, em


2011, se no considerarmos o dcimo mais rico, a porcentagem de adolescen-
tes trabalhando aumenta ao invs de diminuir (Grfico 15). Est havendo uma
mudana ao longo do tempo com relao aos fatores que levam crianas e ado-
lescentes ao mercado de trabalho. Outros fatores, que no pobreza e necessi-
dade, precisam ser avaliados. Disponibilidade de trabalho, maior qualificao e
escolaridade dos jovens para obterem empregos com maior facilidade, influn
cia dos pais e do ambiente mais rico para a incluso no mercado de trabalho,
autonomia e consumismo etc.

GRFICO 15 Porcentagem de crianas de 16 e 17 anos trabalhando por dcimo de renda


familiar per capita (1992 e 2011).
% trabalhando de 16 e 17 anos

Fonte: Pnads (IBGE, 1992-2011); excluem a rea rural da regio Norte, exceto Tocantins.

Caracterizar o perfil das crianas que exercem atividades tidas como perigosas,
tais como cultivo de cana-de-acar e fumo, pesca, extrao de minrios, fa-
bricao de produtos qumicos e outros difcil devido ao reduzido nmero de
observaes de pessoas at 17 anos na amostra da Pnad nessas atividades. De-
ve-se levar em considerao que o reduzido nmero de observaes resulta na
no representatividade da populao. Na Tabela 2, foram selecionadas algumas
atividades consideradas perigosas, com base na Pnad 2011 e na lista de piores
formas de trabalho infantil divulgada pela Comisso Nacional de Erradicao
do Trabalho Infantil (Conaeti). Vale ressaltar que no h dados detalhados sobre
crianas e adolescentes desenvolvendo essas atividades e a tabela serve como
uma orientao, mas no precisa.

38 Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 11-47 | jan.-abr. 2015


Ana Lcia Kassouf

Observa-se que h mais de 10 mil crianas e adolescentes com menos


de 18 anos trabalhando no cultivo de cana-de-acar e mais de 22 mil no
cultivo de fumo. Mais de 83 mil trabalham na explorao florestal e fabri-
cao de produtos de madeira e mveis. Quase 36 mil trabalham em ati-
vidades relacionadas pesca e muitos esto envolvidos na fabricao de
couro, borracha, produtos qumicos, minerais, metais e mquinas. Ademais,
63 mil trabalham como ambulantes no comrcio de bens e alimentos.

TABELA 2 Crianas e adolescentes com menos de 18 anos trabalhando em atividades


perigosas (2011).

Atividades perigosas Nmero de pessoas


menores de 18 anos

Cultivo de cana-de-acar 10.184

Cultivo de fumo 22.575

Silvicultura, explorao florestal e fabricao de produtos de madeira e mveis 83.571

Pesca 35.889

Fabricao de couro e artefatos de couro 36.304

Fabricao de produtos qumicos 15.221

Fabricao de borracha e plstico 7.377

Fabricao de produtos de minerais no metlicos (cermica, mrmore etc.) 21.674

Fabricao de produtos de metal 28.155

Fabricao de mquinas e equipamentos 16.140

Comrcio ambulante 62.938

Total 340.028

Fonte: Pnad (IBGE, 2011).

Uma forma de reduzir o nmero de crianas e adolescentes exercendo


atividades perigosas e os riscos envolvidos na realizao dessas ativi-
dades por meio das aes de fiscalizao do trabalho. A Secretaria de
Inspeo do Trabalho (SIT) do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE)
desenvolve aes de fiscalizao do trabalho, articulao e mobilizao
social destinadas preveno e eliminao do trabalho infantil no pas.
Com base nas informaes do Sistema de Informaes sobre Focos de
Trabalho Infantil (Siti), foram realizadas em todo o pas cerca de 7.029
aes de fiscalizao em 2011, que redundaram na retirada de 10.362
crianas e adolescentes com idade inferior a 18 anos em situaes irre-
gulares. A Tabela 3 mostra que a regio Nordeste onde h maior nmero
de crianas afastadas (4.191) e a regio Sul mostra o menor valor (810).

Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 11-47 | jan.-abr. 2015 39


Evoluo do trabalho infantil no Brasil

Todas as outras regies tm valores semelhantes e em torno de 1.800


crianas e jovens afastados do trabalho. O Cear (829), Pernambuco (817),
Bahia (801) e Mato Grosso do Sul apresentam os maiores contingentes
de crianas e adolescentes afastados em situao irregular de trabalho.
Observa-se tambm que ainda reduzida a porcentagem de municpios
fiscalizados no Brasil, pois em 2011 somente 720 municpios no total de
5.565 foram fiscalizados, o que representa 13% dos municpios.

TABELA 3 Nmero de crianas e adolescentes afastadas de situao irregular de trabalho


infantil e nmero de aes fiscais e de municpios fiscalizados no Brasil, grandes regies e
unidades da federao (2011).

Nmero de Nmero de municpios Nmero total de crianas


aes fiscais e adolescentes afastadas
rea geogrfica realizadas Fiscalizados Total % Fiscalizados do trabalho
Regio Norte 736 75 449 17 1747
Rondnia 83 8 52 15 292
Acre 94 15 22 68 180
Amazonas 223 9 62 15 430
Roraima 22 2 15 13 21
Par 123 30 143 21 458
Amap 42 2 16 13 111
Tocantins 149 9 139 6 255
Regio Nordeste 1319 212 1794 12 4191
Maranho 142 12 217 6 239
Piau 101 21 224 9 309
Cear 151 30 184 16 829
Rio Grande do Norte 23 13 167 8 326
Paraba 30 10 223 4 316
Pernambuco 254 33 185 18 817
Alagoas 18 9 102 9 327
Sergipe 207 26 75 35 227
Bahia 393 58 417 14 801
Regio Sudeste 2367 195 1668 12 1725
Minas Gerais 262 61 853 7 635
Esprito Santo 39 15 78 19 405
Rio de Janeiro 1510 44 92 48 496
So Paulo 556 75 645 12 189
Regio Sul 848 118 1188 10 810
Paran 287 24 399 6 364
Santa Catarina 454 41 293 14 217
Rio Grande do Sul 107 53 496 11 229
Regio Centro-Oeste 1759 120 466 26 1889
Mato Grosso do Sul 776 65 78 83 763
Mato Grosso 175 26 141 18 269
Gois 333 28 246 11 574
Distrito Federal 475 1 1 100 283
Total Brasil 7029 720 5565 13 10362

Fonte: Siti Sistema de Informaes sobre Focos de Trabalho Infantil no Brasil/Ministrio do Trabalho.
As informaes referentes quantidade de municpios em cada estado foram retiradas do Censo 2010.

40 Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 11-47 | jan.-abr. 2015


Ana Lcia Kassouf

Apesar de ainda ser reduzida a porcentagem de municpios fiscalizados,


sabe-se que as inspees do trabalho infantil foram intensificadas a par-
tir de 1994 com a criao do Frum Nacional de Preveno e Erradicao
do Trabalho Infantil (FNPETI) e o nmero de aes fiscais tem aumen-
tado. Entretanto, ao contrrio do incio da dcada de 1990 quando era
mais fcil encontrar as crianas exercendo praticamente todos os tipos
de atividades, inclusive no mercado formal, atualmente, com a grande
reduo no nmero de crianas trabalhando e com maior conscienti-
zao da populao de que o trabalho infantil malfico, fica cada vez
mais difcil encontrar crianas e adolescentes em situao de trabalho,
exigindo muito mais esforo por parte dos fiscais e mais recursos para
cobrir os custos. Antigamente, a cada ao fiscal realizada se encontra-
va em mdia sete crianas e adolescentes, mas hoje em dia essa mdia
caiu para menos de uma criana ou adolescente. Observa-se assim que a
fiscalizao tem ido mais a campo, tem interiorizado mais as suas aes,
mas ainda assim o corpo fiscal pequeno e no tem condies de atingir
a totalidade dos municpios. Assim, h um dispndio maior de recursos
e um maior nmero de aes, ainda que o corpo fiscal no tenha aumen-
tado. O desafio de hoje encontrar essas crianas e fazer a ao fiscal e
no simplesmente ir a campo.

O Grfico 16 mostra o nmero de crianas e adolescentes encontrados


em situao de trabalho e afastados pela fiscalizao de 2000 a 2012.

GRFICO 16 Nmero de crianas e adolescentes encontrados em situao de trabalho e


afastados pela fiscalizao (2000 a 2012).
Crianas/adolescentes afastados pela fiscalizao

Fonte: Ministrio do Trabalho e Emprego.

Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 11-47 | jan.-abr. 2015 41


Evoluo do trabalho infantil no Brasil

6. Consideraes finais

O nmero de crianas e adolescentes de 5 a 15 anos trabalhando (ex-


cluindo empregado com carteira de trabalho assinada) se reduz pro-
gressivamente durante todo o perodo considerado, passando de
pouco mais de 5,5 milhes ou 15% em 1992 para cerca de 1,7 milho
ou 4% em 2011. A diminuio do nmero de crianas e adolescen-
tes trabalhando no Brasil deve ser atribuda a diversas aes direcio-
nadas ao combate do trabalho infantil, desde o incio da dcada de
1990, por parte de rgos pblicos, de organizaes da sociedade ci-
vil, de sindicatos, do setor produtivo e de organismos internacionais.
As diferentes aes, que incluem a criao de programas sociais re-
sultaram em um significativo aumento da frequncia escolar no per-
odo, queda da pobreza e desigualdade de renda e aumento do salrio-
mnimo real, que direta ou indiretamente impactaram na reduo do
trabalho infantil.

Apesar do progresso observado na reduo do trabalho infantil e no


aumento da frequncia escolar de 1992 at 2011, quase 2 milhes de
crianas e adolescentes de 5 a 15 anos ainda trabalham. Muitos desses
trabalhadores no so remunerados ou recebem baixos rendimentos
e trabalham um nmero elevado de horas por semana, o que os impe-
dem de estudar.

A baixa escolaridade e o pior desempenho escolar tm o efeito de limi-


tar as oportunidades de emprego a postos que no exigem qualificao
e que do baixa remunerao, mantendo o jovem dentro de um ciclo
repetitivo de pobreza j experimentado pelos pais. Aes fiscalizadoras
so necessrias, mas so cada vez de mais difcil acesso, dado o carter
informal do trabalho.

As maiores porcentagens de crianas e adolescentes trabalhando esto


na regio Norte e Nordeste, vindo em seguida o Sul, Centro-Oeste e por
ltimo o Sudeste. A reduo do trabalho infantil de 1992 a 2011 est em
torno de 20 pontos percentuais nas regies Sul, Nordeste e Centro-Oeste.
O Sudeste apresentou uma reduo de 12 pontos percentuais. Antes de
2004 no se coletava informaes do Norte rural, o que impossibilita a
comparao. De forma anloga, a porcentagem de crianas de 10 a 15

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Ana Lcia Kassouf

anos trabalhando na rea rural do Brasil cai de 50% em 1992 para 19% em
2011, enquanto na rea urbana, a queda foi de 15,6% para 5%.

As maiores porcentagens de trabalho infantil esto nos estados do Norte


e Nordeste e as menores porcentagens esto no Distrito Federal, Rio de
Janeiro e So Paulo, que so estados bastante urbanizados. O Piau tem
a maior porcentagem de crianas trabalhando, vindo em seguida, Tocan-
tins e Maranho. Comparando os valores de 1992 e 2011, observa-se que
as maiores quedas na porcentagem de crianas trabalhando ocorreram
nos estados de Pernambuco, Paraba e Maranho, com reduo de quase
25 pontos percentuais.

Os dados mostram que uma porcentagem elevada de crianas e ado-


lescentes em domiclios relativamente mais ricos trabalha, mostrando
que no s pobreza e necessidade que leva os jovens a trabalhar, mas
tambm uma maior oferta de trabalho, um maior desejo de consumo e
independncia financeira e a perspectiva de que a escola e os estudos no
qual deveriam estar inseridos no trazem retornos futuros.

Muitas das aes sugeridas pelo Roadmap esto sendo implementadas


no Brasil. Atualmente, 98% das crianas de 6 a 14 anos esto na escola.
Cerca de 14 milhes de famlias esto sendo atendidas pelo programa
Bolsa Famlia, o qual tem incorporado o programa Peti, voltado para a eli-
minao das piores formas de trabalho infantil e assistncia s famlias.
O programa Brasil Carinhoso visa atender famlias com pelo menos um
filho de at 15 anos que, mesmo recebendo o Bolsa Famlia, continuavam
na extrema pobreza, ou seja, com renda mensal inferior a R$ 70 por pes-
soa. Os programas envolvem no s o Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome (MDS), mas tambm o Ministrio da Sade (MS)
e o Ministrio da Educao (MEC). A fiscalizao e retirada de crianas e
adolescentes em situaes irregulares de trabalho realizada pelo Mi-
nistrio do Trabalho e Emprego (MTE). O Ministrio Pblico do Trabalho
(MPT) atua na defesa dos direitos das crianas e dos adolescentes que se
encontram em situao de trabalho.

Dos cerca de 1,7 milho de trabalhadores de 5 a 15 anos no Brasil, 1 mi-


lho tm entre 14 e 15 anos e deveriam estar cursando ou iniciando o
Ensino Mdio. Assim, o problema no mais incluir e manter as crianas
no Ensino Fundamental, mesmo porque atualmente 98% das crianas de

Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 11-47 | jan.-abr. 2015 43


Evoluo do trabalho infantil no Brasil

6 a 14 anos frequentam a escola, mas garantir que concluam o Ensino


Mdio e/ou cursos tcnicos, adotando paralelamente polticas de capaci-
tao que tornem a escola mais interessante e atrativa, de forma a adiar
a entrada desses jovens no mercado de trabalho.

importante ampliar e melhorar o acesso educao de qualidade,


obrigatria e gratuita, para todas as crianas e adolescentes, adotando
estratgias que garantam a concluso do ensino bsico (Fundamental
e Mdio). Disponibilidade de cursos tcnicos e de capacitao adapta-
dos s necessidades do mercado de trabalho de extrema importncia
para a qualificao dos adolescentes e sua formao profissional para
que possam estar aptos a trabalhar no futuro em melhores condies e
recebendo melhores salrios. Ademais, preciso atender s necessida-
des dos adolescentes carentes que precisam do rendimento do trabalho
para sua sobrevivncia ou da sua famlia, assistindo-os com programas
de renda para garantir sua transio educao ou formao profissio-
nal adequada.

No mbito da proteo social, importante facilitar o acesso e a presta-


o de servios de sade e social nos territrios vulnerveis e marginali-
zados, como nas regies mais pobres e em locais mais remotos e de dif-
cil acesso, alm de garantir atendimento s crianas e aos adolescentes
em situao de vulnerabilidade social, de modo a evitar que ingressem
no mercado de trabalho.

Finalmente, preciso trabalhar a favor da regulao e formalizao da eco-


nomia informal, fortalecendo os sistemas pblicos de inspeo do traba-
lho, apoiando a criao de empregos e promovendo o trabalho decente.

Infelizmente, mesmo com a luta de diversos rgos pela erradicao do


trabalho infantil, ainda h alguns setores da sociedade defendendo a in-
sero precoce de crianas e adolescentes no mundo do trabalho como
forma de mitigar a pobreza, o cio, o consumo de drogas e a criminalida-
de. O papel da comunicao e da mdia imprescindvel para transmitir
conhecimento e conscientizar a sociedade dos prejuzos e danos que o
trabalho precoce causa s crianas, assim como da necessidade de se
priorizar a educao de qualidade.

Sabe-se hoje que no existe uma nica poltica para eliminar o trabalho
infantil e a sua persistncia uma evidncia clara de que no h uma

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Ana Lcia Kassouf

soluo fcil. Entretanto, hoje temos maior e melhor entendimento das


causas e consequncias do trabalho infantil, o que nos permite avaliar
e sugerir polticas para reduzi-lo ou erradic-lo com maior segurana.
No h dvidas de que o trabalho que envolve as piores formas de tra-
balho infantil explorao sexual, trfico e atividades de risco s crian-
as e adolescentes deve ser banido, assim como os investimentos na
qualidade e disponibilidade de escolas devem ser incentivados. funda-
mental avanar no entendimento dos fatores que resultem na atrao e
permanncia na escola por um perodo maior para todas as crianas
e adolescentes brasileiros.

Notas

1 Nos anos de 2000 e 2010 no se realizou a Pnad por serem anos de censo
e em 1994 excepcionalmente tambm no houve Pnad. Em 1996 e 1997 as
informaes da Pnad sobre trabalho no incluram menores de 10 anos. Para
efeito de comparao, esses dados no incluem a rea rural da regio Norte, a
qual no era levantada antes de 2004.

2 Cadastro nico. Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/resolve


uid/1169e4d98311fe31e82e6712f9aa7c4a>. Acesso em: 23 ago. de 2013.

Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 11-47 | jan.-abr. 2015 45


Evoluo do trabalho infantil no Brasil

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Ana Lcia Kassouf

K., relato de uma busca:


autofico e efeitos polticos

Anna Faedrich,
Renato Lima e
Jacques Fux

Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 11-47 | jan.-abr. 2015 49


Anna Faedrich
Professora substituta da Universidade do Estado do Rio de Janeiro
(Uerj/Departamento de Teoria da Literatura e Literatura Brasileira),
ps-doutoranda em Estudos de Literatura na Universidade Federal
Fluminense (UFF), doutora em Letras Teoria da Literatura
(PUCRS/2014). Autora da tese de doutorado Autofices: do conceito
terico prtica na literatura contempornea brasileira (2014),
pesquisa sobre autofico e literatura contempornea.

Renato Lima
Doutorando em Cincia Poltica no Massachusetts Institute of
Technology (MIT), mestre em Estudos da Amrica Latina pela
Universidade de Illinois em Urbana-Champaign (UIUC) e jornalista
pela UFPE. Fundador do programa de rdio Caf Colombo
o seu programa de livros e ideias da Universitria FM, Recife.

Jacques Fux
Ps-doutorando em Literatura Comparada pela UFMG. Ps-doutor
em Teoria Literria pela Unicamp. Visiting Scholar em Harvard
(2012/2014). Doutor em Literatura Comparada pela UFMG e doutor
em Lngua, Literatura e Civilizao Francesa pela Universidade de
Lille 3. Autor dos livros Literatura e matemtica: Jorge Luis Borges,
Georges Perec e o Oulipo (verso da tese que recebeu o Prmio
CAPES de Melhor Tese de Letras/Lingustica 2011) e Antiterapias
(Prmio So Paulo de Literatura 2013).

50
Resumo
Este artigo tem como objetivo discutir a questo da autofico em
relao memria traumtica do perodo da ditadura militar no
Brasil. Alm disso, propomos pensar nos efeitos polticos desencade-
ados a partir da publicao do livro K., relato de uma busca, de Bernar-
do Kucinski. O livro narra, na voz do pai da vtima, o desparecimen-
to de Ana Rosa Kucinski, professora de Qumica na Universidade
de So Paulo (USP), e de seu marido, o fsico Wilson Silva, durante
a ditadura militar brasileira, e o processo instaurado pela Univer-
sidade por abandono de emprego. Aqui pensamos essa questo
no contexto poltico e literrio e o que mudou aps a publicao do
livro.

Palavras-chave: K: relato de uma busca. Ditadura militar. Autofico.

Abstract
The objective of this article is to discuss the autofiction issue regarding the
traumatic memory of the military dictatorship period in Brazil. We also
propose thinking about the political effects triggered since the publication
of the book K., by Bernardo Kucinski. In the victims father voice, the book
chronicles the disappearance of Ana Rosa Kucinski, a Chemistry Teacher at
the University of So Paulo (USP), and her husband, the Physicist Wilson
Silva, during the military dictatorship in Brazil, in addition to the process
initiated by the University for job abandonment. Here, we think this
issue in a political and literary context and what has changed after the
book publication.

Keywords: K. Dictatorship. Autofiction.

51
K., relato de uma busca: autofico e efeitos polticos

1. Introduo

Um dos fenmenos culturais e polticos mais surpreendentes dos anos


recentes a emergncia da memria como uma das preocupaes cultu-
rais e polticas centrais das sociedades ocidentais. Esse fenmeno carac-
teriza uma volta ao passado que contrasta totalmente com o privilgio
dado ao futuro, que tanto caracterizou as primeiras dcadas da moderni-
dade do sculo XX.

Henry Rousso (2002, p. 88)

Quais os limites da fico? E da ficcionalizao de si mesmo, de


experincias prprias, de traumas e de acontecimentos dolorosos?
possvel sublimar a dor por meio da literatura? No seria, ento, o
registro do trauma no plano literrio uma prtica visceral e cada vez
mais comum aos autores contemporneos? E quais so os efeitos disso?
Efeitos jurdicos,1 como os casos em que o autor sofre ameaa de processo
por ter exposto a vida ntima de outra pessoa; e efeitos polticos, como no
caso de K., relato de uma busca, em que a obra literria acaba provocando
alguma mudana na realidade, como a abertura de um processo de um
desaparecido poltico?

No raro encontrarmos na literatura brasileira contempornea obras


marcadas pela ambiguidade, pelo hibridismo e pelo desbordamento. Des-
bordar ir para alm das bordas, trans-bordar, romper fronteiras, perder
a noo do limite, enfim, amalgamar a anttese paradigmtica verdade/
fico. Neste artigo, nossa ateno estar voltada, justamente, nesse tipo
de obra literria que, de alguma forma, est calcada numa realidade.

K., relato de uma busca, livro do jornalista e professor Bernardo Kucinski


(1937), publicado em 2014 pela Cosac Naify, inicia com o impacto das
primeiras pginas na cor preta, detalhe que, ao longo da leitura do ro-
mance, entendemos como uma espcie de luto pelo desaparecimento
da irm do autor na poca da ditadura militar no Brasil. Em uma dessas
pginas, est a dedicatria de Bernardo: s amigas, que a perderam: / De
repente / um universo de afetos se desfez. As pginas pretas e a dedica-
tria j do o tom do livro: noir, luto, dor irreparvel. A matria do livro
justamente esta: o testemunho de um trauma que ao mesmo tempo
coletivo, causado pela poca de represso, perseguio, tortura e censura

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Anna Faedrich, Renato Lima e Jacques Fux

da ditadura, e pessoal, por meio de um relato sobre o sumio de Ana Rosa


Kucinski e de seu marido Wilson Silva, em abril de 1974. O carteiro nun-
ca saber que a destinatria no existe, que foi sequestrada, torturada e
assassinada pela ditadura militar (KUCINSKI, 2014, p. 12). Tal relato sen-
sibiliza facilmente o leitor, detido em pginas de tristeza, revolta, histria
do Brasil, desespero familiar, inconformao etc.

O livro est dividido em 28 captulos, seguidos de um post scriptum, em


linguagem e ritmo fluidos. possvel que o autor se exceda um pouco no
didatismo, marcado por inmeras talvez, desnecessrias notas expli-
cativas de rodap, geralmente sobre referncias ao judasmo e questo
da fico, que podem ser interpretadas como uma aparente subestima-
o do leitor. O relato que transcende o mero relato adquire tom n-
timo pelo acesso que temos s mentes narradas e, principalmente, aos
sentimentos de um pai, que sofre a perda da filha. Em tempos de repres-
so, o livro mostra a angstia de no saber exatamente o que aconteceu
com a filha, de no saber se ela ainda est viva ou no; uma dor que leva
o pai a uma busca exaustiva, quase sisfica, por respostas, rastros e pistas
sobre o paradeiro da filha:

Assim comeou a saga do velho pai, cada dia mais aflito, mais maldormi-
do. No vigsimo dia, depois de mais uma incurso intil ao campus e
casa de Padre Chico, recorreu aos amigos do crculo literrio; os mesmos
que por descontrole havia amaldioado. Quem sabe conheciam algum
que conhecesse algum outro, na polcia, no exrcito, no SNI, seja onde
for dentro daquele sistema que engolia pessoas sem deixar traos
(KUCINSKI, 2014, p. 18).

Apesar de o narrador predominante ser em terceira pessoa e de dar uma


unidade narrativa, Kucinski joga com o foco narrativo, deixando ecoar
outras vozes. Uma delas parece ser a sua prpria voz, irmo de Ana, logo
no primeiro captulo. Trata-se de um texto grifado em itlico, que aborda
As cartas a destinatria inexistente. Os vestgios que nos permitem o
esforo de identificar essa voz esto nas seguintes sentenas: Nunca
conheceu meus filhos. Nunca pde ser a tia de seus sobrinhos. Eu sem-
pre lamentei em especial essa consequncia de tudo o que aconteceu
(KUCINSKI, 2014, p. 11, grifo nosso). Essa mesma voz volta ao final do
livro, no post scriptum, texto igualmente grifado, no qual o irmo fala de
um telefonema recebido aps 40 anos do sumio de Ana: Passadas quase
quatro dcadas, sbito, no mais que de repente, um telefonema a essa

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K., relato de uma busca: autofico e efeitos polticos

mesma casa, a esse mesmo filho meu que no conheceu sua tia seques-
trada e assassinada (KUCINSKI, 2014, p. 181, grifo nosso).

Outra voz muito interessante dentro da obra a voz do opressor, um foco


narrativo diferenciado, dando espao para a surpresa que se deparar
com um narrador em primeira pessoa, ningum menos que um dos se-
questradores do casal:

O que fazer com a cadela? Com o casal tudo deu certo, do jeito que o che-
fe gosta, sem deixar rastro, sem testemunha, nada, servio limpo, nem
na casa entramos, para no correr risco com vizinhos, casa muito colada
nas outras; pegamos os dois no beco, de surpresa; uma sorte, aquela sa-
da lateral do parque, meio escondida, quando os dois se deram conta, j
estavam dentro do carro e de saco na cabea, s a cadela latiu, mas j era
tarde (KUCINSKI, 2014, p. 63).

No h como negar que a histria de Kucinski parte da realidade, de um


momento histrico traumtico no pas, o qual o autor no mostra esforo
em disfarar por meio de recursos literrios. No h nada implcito no
que diz respeito ao teor da obra. O perfil jornalstico do autor revela-se na
pesquisa, na procura e na vontade de alcanar uma verdade irreal, mas
que serviria para atar as pontas de uma histria traumtica vivenciada
pelo autor e por sua famlia.

Se considerarmos a literatura, entre suas diferentes concepes ao


longo da histria, como um conjunto de produo escrita dotada de
propriedades especficas, que basicamente se resumem numa elabo-
rao especial da linguagem e na constituio de universos ficcionais
ou imaginrios, podemos dizer que o ato de atribuir valor literrio a
uma obra , portanto, levar em considerao o modo especial de elabo-
rao da linguagem, inerente s composies literrias, caracterizado
por um desvio em relao s ocorrncias mais ordinrias da linguagem.
Vale lembrar que esse um mtodo de anlise de base lingustica, que
privilegiar tambm o carter plurissignificativo da literatura, o qual
possibilita vrias leituras de um mesmo texto. Sendo assim, em rela-
o qualidade literria, K. no apresenta grande complexidade no
que diz respeito linguagem e s possveis entrelinhas e subentendi-
dos, que poderiam ser intencionalmente construdos. um relato, ao
mesmo tempo to objetivo (refletido, por exemplo, na transparncia da
linguagem), que pode at parecer pouco literrio (se considerarmos os

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Anna Faedrich, Renato Lima e Jacques Fux

critrios de base lingustica referidos), e to subjetivo, na medida em


que mostra a repercusso dos acontecimentos sociais na interioridade
do sujeito. Ou melhor, dos sujeitos, j que h diferentes focos narrativos
ao longo do livro.

Podemos pensar em K. como uma espcie de um livro-denncia, em-


bora no to audacioso quanto O que isso, companheiro?, de Fernando
Gabeira, escrito ainda num momento de transio poltico-social.2 Em
nossa literatura atual, o testemunho e a denncia no correm o mes-
mo risco de censura ou represlia, ademais so bem aclamados pelo
pblico-leitor e pela crtica. Uma forma de elucidar essa boa aclamao
da crtica so os prprios prmios literrios que acabam atribuindo
valor obra literria. K., por sua vez, um livro bem-aclamado pela
crtica, finalista dos Prmios Portugal Telecom e So Paulo de Literatura
em 2012, entre outros.

Se mencionamos no incio do artigo que a literatura contempornea


compartilha da ambiguidade, do hibridismo e do desbordamento, K.
uma das obras que refora essa constatao. Tais caractersticas so co-
muns, tambm, ao que chamamos hoje de autofico. A nossa inteno
no definir K. como uma autofico propriamente dita, mas refletir so-
bre as possveis relaes entre a prtica autoficcional, o livro de Kucinski
e a possibilidade de denncia e aceitao de um desdobramento real,
ou seja, os rumos que foram tomados em relao justia e memria
dos fatos narrados com publicao desse livro.

2. Da ambiguidade e do desbordamento

Um recado ao caro leitor logo nas primeiras pginas do livro j esta-


belece o chamado pacto oximrico3 (tpico da autofico) com o leitor.
Neste contrato de leitura, o autor cria deliberadamente um jogo de am-
biguidades com o receptor da obra. Kucinski assina embaixo do recado,
onde diz: Tudo neste livro inveno, mas quase tudo aconteceu. Ora,
parece-nos bvio e at um pouco ingnuo dizer que se tudo fosse in-
veno, tornar-se-ia impossvel alguma coisa ter realmente acontecido,
ou seja, no ser inveno, mesmo que seja no campo ficcional. O que
nos interessa aqui que justamente nesta contradio, uma espcie de
alerta ao leitor, um paratexto intencional, que o pacto estabelecido.

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K., relato de uma busca: autofico e efeitos polticos

A ambiguidade est anunciada. E o leitor deve se preparar. Para o qu?


Para o desbordamento, que tanto desconforta o leitor acostumado com
o prazer da leitura e a outra margem do rio bem-delineada. O texto des-
borda, retira bordas, transcende s bordas. No importa mais o ponto de
incio e de fim bem-marcados. Trata-se da falta de fronteiras, de buracos,
da falta, entre o que real e o que imaginado, o que aconteceu e o que
foi criado; e o leitor tende a ficar perdido neste entre-lugar, entre o fato
e a fico; entre mundo real e mundo imaginado. E no pode reclamar
porque foi devidamente pr-avisado.

3. Hibridismo

Se num texto de autofico, isto , o exerccio literrio em que o autor


ficcionaliza fragmentos da sua prpria vida,4 ns temos como condio
necessria a identidade onomstica entre autor, narrador e protagonista
(A = N = P), K., por sua vez, apresenta diferentes eus, diferentes narra-
dores, formando, assim, um texto hbrido no que diz respeito ao foco
narrativo e, tambm, tessitura, ao apresentar relatos, dirios, cartas e
post-scriptum.

A narrao em terceira pessoa predominante no livro. Por meio dela,


como se o autor se transportasse para a pele de seu pai, conseguindo ex-
por tudo o que no objetivo da histria: os sentimentos, as frustraes,
os pensamentos, a transparncia interior5 da personagem. Poderamos
falar aqui em alterfico, uma prtica muito prxima autofico, uma
irm mais nova do gnero incipiente, tendo por base o conceito de al-
terbiografia proposto por Ana Maria Bulhes-Carvalho (2011).

Pensando na etimologia da palavra alterbiografia (alter/outro + biogra-


fia do grego antigo:, de bos,vidae grphein,
escrever), vemos que se trata de uma escrita da vida do outro, ou ainda,
uma escrita de si como se fosse um outro. O corpus do trabalho de Bulhes-
Carvalho o livro de Silviano Santiago, Em liberdade.6 Trata-se de uma
espcie de dirio do escritor brasileiro Graciliano Ramos (1892-1953), in-
ventado por Santiago, escrito no intervalo entre sua sada da cadeia e
a instaurao do Estado Novo. No , de forma alguma, uma biografia
estrito senso de Graciliano Ramos, mas sim uma apropriao de sua
voz narrativa, uma apropriao de sua identidade, numa mescla ousada

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Anna Faedrich, Renato Lima e Jacques Fux

de gneros biografia, romance, ensaio, em que, de acordo com Bulhes-


Carvalho, cabe perfeitamente o nome de alterbiografia:

A mescla de recursos, agenciados numa mesma obra pela lgica do pa-


radoxo porque aponta simultaneamente para dois sentidos opostos ,
serve para que este escritor possa escrever a vida de um outro, persona-
gem real da literatura e da histria poltica brasileira, Graciliano Ramos,
usando provas factuais suficientes para que se garanta sua identificao,
num primeiro movimento, como se fosse encapsular-lhe a vida numa
biografia; para depois, num golpe certeiro, apossar-se de sua identidade,
de modo a passar por ele, registrando seus pensamentos e emoes como
se fosse ele, imitando a escrita de um possvel dirio iniciado aps a sada da
priso. Isto , torna-se narrador de uma autobiografia de outro, criando-o como
um alter de si mesmo. A essa forma miscigenada de discurso, suficiente-
mente ambguo para dar conta das vicissitudes de projeto literrio to
ousado, cabe perfeitamente o nome alterbiografia (BULHES-CARVALHO,
2011, p. 28, grifos nossos).

Outro exemplo o livro de Gertrude Stein, A autobiografia de Alice B.


Toklas. Stein escreve de si por meio da voz da companheira Alice. O
nome da narradora e da protagonista no o mesmo da autora. a
escrita da vida do outro (de Alice B. Toklas, de Graciliano Ramos) e da
sua prpria vida (Stein, Santiago) pela apropriao da voz narrativa do
outro. Podemos, dessa forma, denominar essas obras como alterfices,
ao invs de autofices. Tambm essa diferenciao no to relevante
assim, j que so classificaes tidas como irms, isto , uma prtica
anloga outra. Importante observarmos mais um tipo de desdobra-
mento da escritura autobiogrfica.

Dessa forma, a letra K no livro de Bernardo Kucinski, em seu sentido


mais explcito, refere-se ao pai Majer Kucinski, sendo a alterfico uma
estratgia literria em que o autor fala do outro e de si mesmo por meio
do outro. A polissemia da letra tambm nos leva a pensar numa refern-
cia ao prprio autor Bernardo Kucinski e, no plano literrio, Kafka, com
quem partilha o sentimento do absurdo.

Mas K. clama por uma reparao histrica, por uma necessidade de inter-
vir nas leis e no perdo que a Histria, e o tempo, insistem em corroborar.
uma audcia, sobretudo para um livro de fico, mas talvez seja essa a
nica forma de se enfrentar verdadeiramente essa questo tabu e trau-
mtica da ditatura brasileira.

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K., relato de uma busca: autofico e efeitos polticos

4. O aspecto dramtico

Um terceiro e ltimo aspecto da fico de K., que se assemelha ao exerc-


cio autoficcional, o aspecto noir, isto , a dramaticidade. Trata-se de tex-
tos que compartilham um trauma, uma dor, por meio de uma escritura
que visceral, incontrolada, uma verdadeira necessidade. A autofico
o exerccio literrio que permite ao autor a elaborao,7 por intermdio
da escrita, de um sentimento de dor e de luto. Mais do que um mero rela-
to ou desabafo, a experincia traumtica sublimada em arte.

Serge Doubrovsky relaciona a autofico Psicanlise e, para ele, o exer-


ccio autoficcional uma prtica da cura. Para ele, a autofico a fic-
o que decidi, enquanto escritor, dar a mim mesmo e por mim mesmo,
nela incorporando, no sentido pleno do termo, a experincia da anlise,
no apenas na temtica, mas na produo do texto (DOUBROVSKY, 1988,
p. 77, traduo nossa).8

Sobre a sua autofico Fils, Doubrovsky escreve um ensaio de autoanlise


dos processos escriturais colocados em jogo pelo romance,

a saber, os recursos do domnio consonntico substitudos pela ordem


sinttica e discursiva tradicional, para tentar elaborar no uma escrita
do inconsciente (que, sem dvida, no a tem), mas para o inconsciente
(o que se esfora em fazer, sem sab-lo, a prpria escrita analtica, desde
que ela existe) (DOUBROVSKY, 1988, p. 77, traduo nossa).9

Doubrovsky fala em explorar as profundezas inconscientes de sua intimidade,


elucidar coisas ainda obscuras, fala tambm em uma anlise interminvel.
Ele diz:

A experincia da Psicanlise, possvel somente depois de Freud, o pri-


meiro esforo ou efeito de ruptura em relao ao dilema clssico de um
autoconhecimento separado de si mesmo em sua dimenso do outro,
uma vez que atravs da escuta do outro que a verdade retorna (aconte-
ce) no discurso que o sujeito se esfora para compreender (DOUBROVSKY,
1988, p. 77, traduo nossa).10

sempre interessante pensarmos como se d a projeo do autor na


escrita e a construo desse ser-ficcional, ou ainda, desse duplo-ficcio-
nal. Para cada obra literria ser necessrio um olhar singular e especial,
uma vez que reconhecemos no monumento literrio a impossibilidade
de uma classificao genrica e homognea, que cria caixinhas fixas

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Anna Faedrich, Renato Lima e Jacques Fux

para enquadrar e simplificar os gneros literrios. Nesse sentido, o dis-


curso crtico-literrio atual fala em autofices no plural, reconhecendo
a multiplicidade do exerccio de ficcionalizao do eu.

Camille Renard (2010), no artigo intitulado Neuroses do indivduo con-


temporneo e escritura autoficcional: o caso Fils,11 analisa a escritu-
ra autoficcional como prtica da cura, tendo como corpus de anlise
a prpria autofico de Doubrovsky. Renard observa que a proposta de
um novo gnero literrio se associa a trs elementos o inconsciente, a
escritura e a cura analtica. Tal reflexo nos ajuda a entender melhor
a autofico enquanto prtica da cura ou escrita teraputica:

A escritura da cura analtica expressa, graas autofico, o inconsciente do


autor/narrador. Depois que a psicanlise atacou a noo de identidade
pessoal que funda tradicionalmente a escritura do eu, a ambio da au-
tofico consiste em renovar o gnero autobiogrfico. Mas ao estabelecer
uma escritura do inconsciente, ps-analtica, Doubrovsky realiza um
discurso sobre o significado sociocultural de sua obra. A autofico liter-
ria revelaria as evolues de um indivduo contemporneo identidade
equivocada (RENARD, 2010, traduo e grifo nosso).12

Sendo assim, o sujeito da autofico est procura de si mesmo e busca,


pelo jogo de palavras, escrever os meandros do inconsciente. Entretanto
Renard, que parte da rea das cincias sociais, mostra que a autofico,
enquanto escrita da cura e das neuroses do indivduo contemporneo,
permite que o texto literrio construa imagens coletivas e o que ela
chama de um esprito do tempo (zeitgeist):13 O esprito do tempo
o produto de um gnero literrio informado pelas mutaes sociais in-
formadas pela produo literria (RENARD, 2010, traduo nossa).14 A
estudiosa observa que h uma interao entre a produo literria e a
evoluo sociocultural.

Essa busca, portanto, do narrador (e do autor) de K., visa denncia, ex-


purgao e reparao histrica. H que se pensar, tambm, em outros
aspectos relativos ao autor do livro.

Bernardo Kucinski uma pessoa influente no meio poltico. Um livro-


denncia, mesmo ficcional, escrito por ele, tem uma certa credibilida-
de, ainda mais se pensarmos que os fatos narrados habitam o imagin-
rio e os traumas de muitos, ainda vivos, que tambm viveram, e senti-
ram, experincias semelhantes. Uma questo tambm de fundamental

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K., relato de uma busca: autofico e efeitos polticos

importncia aqui, que a forma como a memria da ditadura tratada


no Brasil, permite (e auxilia) o tratamento ficcional, e responsvel, desses
momentos traumticos da recente Histria. Assim se torna necessrio
explicar o tratamento brasileiro, distinto de outros pases que vivencia-
ram questes similares.

5. Limites polticos memria e verdade

Saber do paradeiro dessas pessoas e no revel-lo sociedade j estava


me atormentando h muito tempo. Eu sei que cada uma dessas pessoas
tem uma famlia que merece saber a verdade, por pior que ela seja. E
se tive coragem, por ideologia, de fazer o que fiz, agora eu preciso ter a
mesma coragem para contar o que foi feito. Ao folhear o Livro dos desa-
parecidos, produzido pela Presidncia da Repblica, consegui identificar
as pessoas que eu levei para cremao. Os corpos, repito, j chegavam
mortos para mim. No tenho responsabilidade pela tortura e pelo assas-
sinato deles, mas sim pelo desaparecimento.

Cludio Guerra, Marcelo Netto, Medeieros (2012, p. 54)

A forma como indivduos se recordam de eventos traumticos de regimes


autoritrios influenciada pela prpria dinmica poltica da mudana de
regime e transio democrtica. No quebra-cabea mental de construir
uma memria ou esclarecer episdios, a quantidade de peas que uma
pessoa tem em mos para reconstruir fatos e evidncias enfrenta limi-
tes do processo poltico de transio e os acordos que foram feitos no
passado. Como ser argumentado, mecanismos da chamada justia de
transio, como comisses da verdade, processos criminais a violadores
de direitos humanos e formas de homenagear vtimas de regimes auto-
ritrios, contribuem para o resgate da memria das pessoas e familiares
diretamente envolvidos ao produzir novas peas desse quebra-cabea
bem como transcendem o pessoal para ganhar repercusses polticas
amplas.

Uma das temticas mais caras cincia poltica a de transies de re-


gimes, em especial a da democratizao. Nas ltimas dcadas do scu-
lo XX, quando muitos pases estavam migrando de regimes autoritrios
para formas mais participativas de governo, uma imensa literatura foi
produzida para tentar entender como se dava esse processo, quais seus

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Anna Faedrich, Renato Lima e Jacques Fux

limites, como acelerar tais transies em regimes ainda fechados e, final-


mente, o que seria necessrio para consolidar a democracia e evitar re-
tornos autoritrios. A Amrica Latina, palco de vrios governos militares,
foi fonte constante de reflexo.

Um dos mais influentes argumentos dessa literatura o de Huntington


(1991), que considera que a balana de poder, existente no momento
da transio, determina os limites do regime democrtico em lidar com
violaes de direitos humanos do passado. Em casos de colapso do re-
gime autoritrio, quando seus lderes falharam de tal forma que no
conseguem negociar uma sada do poder, mais fcil processar oficiais
do regime anterior e expor seus crimes. Trata-se de governos e lderes
que saram do poder desmoralizados, com muito pouca base de apoio
na populao e sem conseguir prerrogativas formais e informais que os
protegessem uma vez fora do governo. Entretanto, mesmo nesses casos,
novos regimes democrticos podem enfrentar resistncias, tais como
tentativas de novos golpes militares ou rebelies armadas.

Um outro modelo de transio se d quando o regime autoritrio en-


saia uma abertura e inicia um processo de transio negociada do poder.
Isso exige dos atores da sociedade civil a definio de uma estratgia de
cooperao: negociar e aceitar termos exigidos pelo regime autoritrio
incluindo a proteo contra crimes previamente cometidos ou ficar
irredutvel, o que acaba prolongando a longevidade do regime de exce-
o. Afinal, qual lder de um governo no democrtico estaria disposto a
abreviar o seu regime e passar o controle para uma democracia se tiver
certeza que no dia seguinte ser processado e preso? Da mesma forma,
qual desses lderes gostaria de ver episdios negativos como desapareci-
mento de pessoas e casos de tortura sendo trazidos luz do dia?

Dessa forma, o colapso de um regime implica maiores possibilidades de


atacar o passado autoritrio, enquanto a transio negociada acelera o
caminho para a democracia ao custo de no expor o passado autoritrio
nem buscar o accountability. Em relao verdade e memria, questes
importantes para a fico e literatura, as implicaes so ainda mais su-
tis e difceis.

Na Amrica Latina, a Argentina representa o caso de colapso de regime


com a rpida instaurao de uma comisso da verdade, presidida pelo

Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 49-67 | jan.-abr. 2015 61


K., relato de uma busca: autofico e efeitos polticos

escritor Ernesto Sbato, seguida de processos contra militares. Chile e


Brasil, pases de transies negociadas para a democracia, protegeram
o passado ao adotar uma anistia. A proteo a esse passado liberta a
possibilidade ficcional, por excesso de lacunas. Processos de busca pelo
esclarecimento do perodo autoritrio foram conduzidos por mecanis-
mos oficiais como comisses da verdade, muito mais cedo e com maior
intensidade no Chile do que no Brasil mas igualmente enfrentaram
resistncias e pouca cooperao dos militares.

Na Argentina, o grupo liderado por Sbato, a Comisso Nacional sobre


o Desaparecimento de Pessoas (Conadep), produziu um relatrio que
identificou gravssimos casos de violao de direitos humanos, identi-
ficando cerca de 9.000 vtimas, mas reconhecendo que inmeros outros
episdios ficaram sem respostas (h quem aponte at 30.000 mortes pela
ditadura argentina, como Skaar (2011)). No Chile, creditam-se ditadura
de Pinochet 3.197 vtimas (COLLINS, 2010) enquanto no Brasil seriam 474
(BRASIL, 2007).

Dos trs pases, a Argentina foi o que foi mais longe em processar mi-
litares. Um dos primeiros atos do governo de Ral Alfonsn na Argenti-
na ps-ditadura militar foi revogar a anistia que protegia os militares. A
Conadep trabalhava com a perspectiva real de obter evidncias que se-
riam depois usadas em tribunais contra os agentes do regime autoritrio.
Dessa forma, cooperar com a Comisso produzir verdade, portanto era
assinar uma sentena condenatria por parte de quem sabia dos casos
de desaparecimento por estar diretamente envolvido. No espanta, por-
tanto, que o nmero total de vtimas seja to pouco conhecido, variando
entre cerca de 10.000 at o triplo desse nmero. Tanto Chile quanto o
Brasil no aboliram o mecanismo da anistia, embora no Chile processos
criminais contra militares tenham avanado pelo uso de brechas legais.
Cooperar com comisses da verdade, dado a existncia de anistia, pos-
svel, mas tem seu risco. Quem participou e revela o que sabe de atos
criminosos em uma ditadura, porque protegido por uma anistia, produz
material que pode ser justamente usado por quem deseja ver um fim
impunidade e, talvez, um bordeamento mais plausvel do evento.

Pelo exposto, a busca da verdade sem anistia no incentiva a cooperao de


quem sabe sobre episdios violentos mas tem receio das consequncias
criminais que pode sofrer. Por sua vez, a busca da verdade com anistia pode

62 Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 49-67 | jan.-abr. 2015


Anna Faedrich, Renato Lima e Jacques Fux

incentivar a cooperao de alguns, mas no afasta completamente o risco


da cooperao, dado que a verdade sobre o passado tem efeitos reais so-
bre a poltica, inclusive a presso pelo fim da impunidade. Por fim, existe
um outro tipo de modelo, o que foi adotado na frica do Sul por ocasio
do fim do apartheid. Neste caso, uma Comisso da Verdade e Reconciliao
Nacional trabalhou com o mandato de conceder anistia aos indivduos
que cooperassem, se apresentando comisso e contando integralmente
o que sabiam. No testemunhar, neste caso, era correr o risco de ser pro-
cessado. Consequentemente, anistia em troca de verdade, o modelo que
oferece maiores incentivos para o conhecimento do passado.

O Brasil se engajou apenas tardiamente em mecanismos de justia de


transio (OLIVEIRA, 2014). Dado os limites impostos pela natureza po-
ltica da mudana de regime negociada e com anistia esforos atuais
de se conhecer mais sobre episdios autoritrios esbarram na falta de in-
centivos cooperao por parte de quem mais teria a contar. Na falta de
evidncias concretas ou completas, o que se sabe apenas parcialmente
preenchido com especulaes plausveis e ficcionais, como diz Kucinski
em K.

6. Efeitos da fico e da anistia brasileira

No dia 17 de abril de 2014, a Congregao do Instituto de Qumica da


USP decidiu, por unanimidade, revogar a demisso da docente Ana Rosa
Kucinski, que teria abandonado, sem justificava, seu trabalho como pro-
fessora e pesquisadora deste Instituto h 40 anos. O processo foi revisto
e uma deciso indita foi tomada.

Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 49-67 | jan.-abr. 2015 63


K., relato de uma busca: autofico e efeitos polticos

Notas
1 Podemos relacionar os efeitos jurdicos de expor a vida de outra pessoa com
o debate atual sobre as biografias no autorizadas. Entretanto, na autofico,
tal efeito amenizado por seu carter fictcio. Em 2014, artistas integrantes
do grupo Procure Saber, tais como Roberto Carlos, Erasmo Carlos, Chico
Buarque, Caetano Veloso, Djavan, defenderam o direito privacidade por meio
da autorizao prvia a biografias. Segundo os artigos 20 e 21 do Cdigo Civil
(BRASIL, 2002), proibida a publicao de informaes pessoais de qualquer
cidado em casos que atingirem a honra, a boa fama ou a respeitabilidade,
ou se se destinarem a fins comerciais. H dois casos famosos de censura
de biografias no autorizadas no Brasil, o da biografia Roberto Carlos em
detalhes, de Paulo Cesar de Arajo; e o da biografia de Daniella Perez escrita
por Guilherme de Pdua, seu assassino (que j cumpriu a pena e est livre).
A questo considerada polmica porque, de um lado, temos os artistas
querendo o direito de preservar a vida pessoal (Pensei que o Roberto Carlos
tivesse o direito de preservar sua vida pessoal. Parece que no (BUARQUE,
2013) e, de outro, temos uma srie de jornalistas e bigrafos, principalmente,
alegando a liberdade de expresso conquistada a duras penas (inclusive pelos
prprios Chico Buarque e Caetano Veloso na poca da ditadura militar) e o
retrocesso que censurar as biografias. Vale lembrar que Paulo Csar de Arajo
lanou, finalmente, o livro O ru e o rei, em 2014.

2 No nos estenderemos, aqui, na reflexo sobre O que isso, companheiro?,


porque o objetivo desse artigo no uma leitura comparativista entre as obras.
A inteno mostrar que um livro-denncia publicado hoje, numa sociedade
democrtica, que conquistou a liberdade de expresso e a liberdade de
imprensa, no se compara com um livro-denncia publicado em um momento
de transio poltica, em que os riscos de censura e represso so inigualveis.

3 Expresso proposta por Hlne Jaccomard (1993) em Lecteur et lecture dans


lautobiographie franaise contemporaine: Violette Leduc, Franoise dEaubonne,
Serge Doubrovsky, Marguerite Yourcenar.

4 Segundo Serge Doubrovsky (1977), a autofico fico, de acontecimentos


e fatos estritamente reais.

5 Esta uma expresso utilizada pela terica norte-americana Dorrit


Cohn (1978) no livro Transparent minds: Narrative modes for presenting
consciousness in fiction, em que a autora mostra as tcnicas utilizadas, no
mbito da narratologia, para transparecer a mente da personagem.

6 1981; vencedor do Prmio Jabuti de Romance, em 1982.

7 Trata-se da elaborao psicolgica (ou perlaborao), expresso utilizada


por Freud para designar o trabalho de integrao das experincias vividas ao
mundo mental. Em Recordar, repetir e elaborar (novas recomendaes sobre
a tcnica da psicanlise II), artigo de 1914, Freud explica que a elaborao
um processo lento e trabalhoso de transformao, e que a experincia se torna
traumtica ao no ser elaborada (FREUD, 1996).

64 Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 49-67 | jan.-abr. 2015


Anna Faedrich, Renato Lima e Jacques Fux

8 No original: Autofiction, cest la fiction que jai dcid, en tant qucrivain, de


me donner de moi-mme et par moi-mme, en y incorporant, au sens plein du
terme, lexprience de lanalyse, non point seulement dans la thmatique, mais
dans la production du texte.

9 No original: [...] savoir les ressources du domaine consonantique substitues


lordre syntaxique et discursif traditionnel, pour tenter dlaborer non une
criture de linconscient (qui nen a sans doute pas), mais pour linconscient (ce
que sefforce de faire, sans bien le savoir, lcriture analytique elle-mme, depuis
quelle existe).

10 No original: Lexperience de la psychanalyse, possible seulement depuis Freud,


est bien le premier effort ou effet de rupture par rapport au dilemme classique
dune autoconnaissance coupe delle-mme en sa dimension de lautre, puisque
cest de lcoute de lautre que la vrit revient (advient) dans le discours o le
sujet tche se saisir.

11 No original: Nvroses de lindividu contemporain et criture autofictionnelle:


le cas Fils. Renard, na poca da publicao, era doutoranda em Cincia Poltica na
Paris II e na EHESS (cole de Hutes tudes en Sciences Sociales).

12 No original: Lcriture de la cure analytique exprimerait grce lautofiction


linconscient de lauteur/narrateur. La psychanalyse ayant battu en brche la
notion didentit personnelle qui fonde traditionnellement lcriture du moi,
lambition de lautofiction consiste renouveler le genre autobiographique. Or
tout en instituant une criture de linconscient, postanalytique, Doubrovsky
tient un discours sur la porte socio-culturelle de son uvre. Lautofiction
littraire rvlerait les volutions dun individu contemporain lidentit
quivoque.

13 Termoalemo que significaesprito da poca, esprito do tempoousinal


dos tempos. OZeitgeistsignifica, em suma, o conjunto do clima intelectual e
cultural do mundo, numa certa poca, ou as caractersticas genricas de um
determinado perodo de tempo.

14 Traduo nossa. No original: Lesprit du temps est le produit aussi bien dun
genre littraire inform par les mutations sociales que des mutations sociales
informes par la production littraire.

Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 49-67 | jan.-abr. 2015 65


K., relato de uma busca: autofico e efeitos polticos

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Ana Lcia Kassouf

Contribuies da experincia
internacional ao gerenciamento
das rendas do petrleo do
pr-sal brasileiro*

Beni Trojbicz

Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 11-47 | jan.-abr. 2015 69


Beni Trojbicz**
Economista formado pela Universidade de So Paulo, MBA
pelo INSEAD (Frana), mestre e doutor em Administrao
Pblica e Governo pela Fundao Getulio Vargas (EAESP-
FGV). Atualmente pesquisador ps-doutor do Centro de
Poltica e Economia do Setor Pblico da Fundao Getulio
Vargas (CEPESP-FGV). Atua principalmente nas reas de
Economia Poltica e Polticas Pblicas, com foco no setor
de Petrleo.

* Verso modificada de trabalho apresentado no 8 Encontro da Associao Brasileira


de Cincia Poltica, em Gramado 2012 (beneficiada pelas contribuies recebidas acerca
das formulaes iniciais, em 2013).

** O autor gostaria de agradecer Fapesp pelo apoio financeiro na forma de bolsa de


doutorado e ps-doutorado.

70
Resumo
Em seu discurso de posse, Dilma Rousseff se referiu ao
pr-sal como fonte de recursos que seria utilizada para
financiar melhora dos servios pblicos, reduo da pobreza
e conservao do meio ambiente, indicando nova orientao
atribuda s polticas de desenvolvimento econmico e seus
vnculos com o bem-estar social. No trivial o gerenciamento
das rendas minerais, sendo abundante na literatura a referncia
maldio dos recursos naturais presena de resultados
negativos acompanhando sua explorao, do ponto de vista
econmico, poltico e social. Existem muitas experincias de
gerenciamento das rendas minerais, com diferentes resultados
e possveis aprendizados para o caso do pr-sal brasileiro. Esse
trabalho vai apresentar experincias internacionais relevantes,
focando a perspectiva poltica e institucional, e em seguida as
implicaes para a experincia brasileira.

Palavras-chave: Poltica comparada. Petrleo. Pr-sal. Rendas


minerais.

Abstract
In her inaugural address, President Dilma Rousseff referred to
the pre-salt oil as a source of resources that would be used to
finance public services improvement, poverty reduction, and
environmental conservation, indicating a new orientation given
to economic development policies and its links with the social
welfare. Management of mineral revenues is not trivial, with
plenty of reference in the literature on the resource curse the
presence of negative economic, political, and social results following
its exploitation. There are many international experiences in
natural resources management, with different results and possible
apprenticeships for the Brazilian pre-salt case. This paper will present
relevant international experience, focusing on the political and
institutional perspective, followed by the implications to the Brazilian
experience.

Keywords: Comparative politics. Oil. Pre-salt. Mineral Rents.

71
Contribuies da experincia internacional ao gerenciamento das rendas do petrleo do pr-sal brasileiro

Introduo
A descoberta de macias reservas de petrleo no pr-sal1 brasileiro desen
cadeou processo de reforma do marco regulatrio do petrleo para ex-
plorar essa riqueza. A ento ministra-chefe da Casa Civil, Dilma Rousseff,
cuja carreira originou-se no setor energtico e que havia recentemente
ocupado o cargo de ministra das Minas e Energia, foi artfice dessa mu-
dana e a ela pode-se atribuir parte importante da responsabilidade pela
legislao aprovada em 2010. J como presidente, em seu discurso de
posse, ela se referiu ao pr-sal como fonte de recursos que seria utilizada
para financiar melhora dos servios pblicos, reduo da pobreza, con-
servao do meio ambiente e gerao de poupana de longo prazo:

O meu governo ter a responsabilidade de transformar a enorme riqueza


obtida no pr-sal em poupana de longo prazo, capaz de fornecer s atu-
ais e s futuras geraes a melhor parcela dessa riqueza, transformada,
ao longo do tempo, em investimentos efetivos na qualidade dos servios
pblicos, na reduo da pobreza e na valorizao do meio ambiente. Re-
cusaremos o gasto apressado, que reserva s futuras geraes apenas as
dvidas e a desesperana (ROUSSEFF, 2011).

Ideologia socialdemocrata encontra-se subjacente ao discurso, uma vez


que o ponto de partida implcito a distribuio social dos resultados do
crescimento econmico. Como indica Przeworski (1991), na socialdemo-
cracia o Estado no busca controle dos meios de produo, mas sim ga-
rante que resultados do crescimento econmico tm distribuio social.

Dentro da tradio brasileira, esse modelo indica nova orientao atri-


buda s polticas de desenvolvimento econmico e seus vnculos com o
bem-estar social. Tal orientao tem origem na posio fundamental dos
direitos sociais indicada na Constituio de 1988 (DRAIBE, 2003), mas que
somente passam a ocupar posio central na agenda pblica durante o
governo Lula (CUNHA; PINTO, 2008; HUNTER; POWER, 2007 apud PEDROTI,
2011). Diferenciando-se de maneira clara dos governos anteriores, pela
articulao entre desenvolvimento econmico e social (SINGER, 2009).

No trivial o gerenciamento das rendas minerais, sendo abundante na


literatura referncia maldio dos recursos naturais, isto , a presena
de resultados negativos acompanhando sua explorao, tanto do ponto de
vista econmico, poltico e social. Na rea econmica, o fenmeno da
doena holandesa costuma ser o mais destacado. Ele implica a apreciao

72 Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 69-93 | jan.-abr. 2015


Beni Trojbicz

do cmbio decorrente de macia entrada de divisas originadas nas ren-


das minerais, que sobrevalorizam a taxa de cmbio local, tornando os
produtos de outros setores da economia pouco competitivos em relao
aos produtos estrangeiros, gerando atrofia. Do ponto de vista poltico, os
resultados negativos aparecem devido aos conflitos gerados pelos inte-
resses de diferentes grupos atrados pelo alto valor de tais recursos e por
sua luta para apropri-los privadamente. Finalmente, do ponto de vista
social, as rendas minerais tendem a aumentar a desigualdade existente,
ao privilegiar os grupos e regies mais diretamente relacionados ativi-
dade extrativista, prejudicando a coeso social (ASFAHA, 2012; HINOJOSA;
BEBBINGTON; BARRIENTOS, 2012; RIESCO, 2008; UNITED NATIONS RE-
SEARCH INSTITUTE FOR SOCIAL DEVELOPMENT, 2008, 2010).

Mas dentre os diferentes pases que exploram suas riquezas naturais,


encontram-se resultados diversos, sendo que para alguns pases, a mal-
dio no se manifesta. Uma ao importante para que no se incor-
ra no fenmeno a neutralizao da doena holandesa, para o que so
necessrias polticas macroeconmicas que desfaam as presses infla-
cionrias advindas do fluxo de moeda estrangeira, e que afetam a com-
petitividade da indstria (UNITED NATIONS RESEARCH INSTITUTE FOR
SOCIAL DEVELOPMENT, 2010 apud STRMER, 2008).

Uma vez que a doena holandesa seja neutralizada, ainda existe um


longo caminho para que os recursos gerados pela explorao das rique-
zas minerais sejam utilizados no desenvolvimento social. Governos no
necessariamente conseguem utilizar os recursos advindos das riquezas
naturais na induo do processo de crescimento econmico sustentado,
muito menos no crescimento acompanhado de distribuio equitativa
dos recursos para melhora do bem-estar geral dos cidados (UNITED
NATIONS RESEARCH INSTITUTE FOR SOCIAL DEVELOPMENT, 2010).

De forma geral, a existncia de uma fonte de recursos substantiva au-


menta a possibilidade de conflitos entre atores sociais, j que mais
provvel que existam tentativas de apropriao privada desses recursos.
Um segundo elemento geral a ressaltar, que uma entrada vultosa de
recursos, se no administrada de forma a gerar resultados equitativos
para a sociedade, tende a acentuar a desigualdade no pas. Esse resulta-
do se deve ao fato de que, numa sociedade desigual, os grupos com mais
recursos, naturalmente tero acesso privilegiado s rendas minerais,

Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 69-93 | jan.-abr. 2015 73


Contribuies da experincia internacional ao gerenciamento das rendas do petrleo do pr-sal brasileiro

acentuando as desigualdades j existentes. Ao especfica do Estado no


sentido de garantir a distribuio equitativa pode atenuar ou at neutra-
lizar esse efeito.

O Estado de bem-estar (Welfare State)2 se encontra subjacente presente


anlise, motivando o estudo das rendas minerais pois estas so uma das
formas de seu financiamento.3 Nesse sentido, o marco terico utilizado o
conceito de Estado de bem-estar desenvolvimentista (DRAIBE, 2007), que
est apoiado em dois elementos importantes. O primeiro deles a utiliza-
o de abordagem integrada das polticas econmica e social, em que as

[...] polticas sociais so posicionadas em seus contextos poltico e eco-


nmico, com especial ateno aos vnculos entre desempenho macroe-
conmico e o objetivo fundamental de melhorar bem-estar, [...] buscando
explorar possibilidades de construo de nexo Estado-sociedade que seja de-
senvolvimentista, democrtico e socialmente inclusivo, bem como sublinhan-
do o papel da poltica social em assegurar este objetivo (DRAIBE, 2007,
p. 2-3, grifos do autor).4

O segundo elemento a perspectiva histrica utilizada na anlise, em que


processos de transformao econmicos e sociais so tratados em pro-
fundidade e em perodos estendidos no tempo, visando reter sua com-
plexidade. Nesse sentido, a abordagem utilizada toma a poltica social
como ponto de partida, em contraposio a outras abordagens integradas
que partem da poltica econmica. Tal dinmica implica radicalizao do
argumento keynesiano, em que se orquestra mudana de direo para
interpelao concreta e histrica da anlise da poltica social (DRAIBE,
2007, p. 2-3).

Tal referencial terico est aqui embutido numa exposio de casos ml-
tiplos, em que os temas foram selecionados com base em dois objetivos.
O primeiro deles apontar a diversidade de resultados existentes na ex-
perincia internacional, elemento que tambm norteou a escolha dos
pases a serem includos no estudo. O segundo objetivo diz respeito de-
teco de questes pertinentes ao caso brasileiro. A exposio dos casos
contm breve panorama histrico do pas visando criao de contexto
para a anlise.

O artigo est estruturado da seguinte forma: aps esta introduo, a pr-


xima parte do trabalho trata das experincias internacionais no geren-
ciamento das rendas minerais, seguida de avaliao de algumas dimen-

74 Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 69-93 | jan.-abr. 2015


Beni Trojbicz

ses desse gerenciamento para o caso do pr-sal brasileiro. Uma ltima


parte conclui e sugere pesquisas adicionais, com base na avaliao do
caso brasileiro luz da experincia internacional.

Experincia internacional

Como mencionado, os casos escolhidos buscam espelhar diversidade


de resultados presente na experincia internacional. Nesse sentido, um
primeiro critrio foi incluso de casos vistos como bem-sucedidos, mas
tambm aqueles cujos resultados no so to positivos. Para representar
processos de sucesso, foram includos os casos da Noruega e Chile, em
que o caminho adotado tem matizes ideolgicos distintos, respectiva-
mente socialdemocrata e liberal. A Indonsia representa modelo de ge-
renciamento efetivo do ponto de vista econmico, mas executado baixo
regime autocrtico e sem distribuio social de seus resultados. A Ni-
gria caso paradigmtico sobre o potencial nocivo da abundncia de
recursos naturais, enquanto o caso da Bolvia apresenta problemas pol-
ticos e sociais recentes, em contexto de distribuio social dos recursos.

Noruega5
A Noruega caso paradigmtico na utilizao dos recursos advindos
da explorao das riquezas naturais, onde ao mesmo tempo em que a
explorao do petrleo foi acompanhada de polticas econmicas que
lograram neutralizar os efeitos da doena holandesa, os recursos auferi-
dos foram utilizados na promoo do bem-estar da sociedade de forma
universal.

O petrleo noruegus foi descoberto no mar do Norte nos anos 1960 e


a produo comeou em 1973. Inicialmente, a explorao foi feita por
empresas estrangeiras. Durante os anos 1970, o envolvimento do Estado
noruegus aumentou, em grande parte por meio da criao da compa-
nhia de explorao e produo estatal Statoil.6

Entre o final dos anos 1970 e o comeo dos anos 1980 houve grande au-
mento de consumo, acompanhado de superaquecimento da economia,
originados no aumento da cotao do petrleo. O aprendizado gerado
possibilitou amadurecimento da poltica fiscal, levando constituio do
Fundo do Petrleo, posteriormente renomeado Government Petroleum

Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 69-93 | jan.-abr. 2015 75


Contribuies da experincia internacional ao gerenciamento das rendas do petrleo do pr-sal brasileiro

Fund Global (GPF-G). Entre meados da dcada de 1980 e meados da dca-


da de 1990, outro aprendizado decorrente dos dficits da economia no-
petrolfera, que atingiu 9,5% do PIB no petrolfero, levou criao de
regra fiscal que limita a utilizao das receitas do petrleo depositadas
no fundo (GOBETTI, 2009).

Dois aspectos da experincia norueguesa sero apontados. Em primeiro


lugar, tratarei das inovaes institucionais no gerenciamento financeiro
dos recursos das rendas minerais, em segundo lugar, abordarei o desen-
volvimento de polticas pblicas visando atenuar os impactos do aumen-
to de importncia do setor de petrleo sobre o emprego.

As duas inovaes institucionais importantes no caso noruegus so a


criao do GPF-G e a regra estrutural que limita as transferncias de re-
cursos do fundo para o oramento. O GPF-G tem como objetivo garantir
o uso sustentado e transparente das receitas da explorao do petrleo,
e recebe todas as receitas de impostos e ganhos da propriedade pblica
direta com a explorao do petrleo. Foi criado em 1990, mas o depsito
de valores foi iniciado somente em 1996, tendo acumulado desde ento
recursos da ordem de U$ 400 bilhes, valor prximo do PIB noruegus. A
adoo do fundo teve trs resultados positivos a serem ressaltados: a es-
tabilizao macroeconmica, a continuidade de gasto social elevado, e a
equidade intergeracional (UNITED NATIONS RESEARCH INSTITUTE FOR
SOCIAL DEVELOPMENT, 2010).

Fundamental na estabilizao macroeconmica, a utilizao de fundos


no gerenciamento dos recursos de rendas minerais elemento antic-
clico e de combate doena holandesa, pois amortece o fluxo de divisas
estrangeiras auferidas com a exportao do petrleo, que de outra ma-
neira gerariam desvalorizao do cmbio e perda de competitividade do
produto nacional.

Do ponto de vista da estabilizao das receitas para utilizao em pol-


ticas sociais, os fundos regulam a volatilidade das receitas do petrleo,
permitindo que a utilizao dos recursos em gastos pblicos se desco-
necte dos ciclos econmicos. A utilizao do patrimnio do fundo fei-
ta por meio de transferncia ao oramento pblico anualmente, sendo
utilizados no financiamento de polticas pblicas de carter universal.
Como resultado, uma parte importante da riqueza gerada pelo petrleo

76 Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 69-93 | jan.-abr. 2015


Beni Trojbicz

transferida para os cidados noruegueses na forma de aumento do gasto


com bem-estar, ao invs de cortes nos impostos ou subsdios ao combus-
tvel, que tendem a favorecer grupos de maior renda.

A equidade intergeracional decorrente da poupana de longo prazo


propiciada pela existncia do fundo. O aprofundamento dessa caracte-
rstica se deu em 2001, quando a transferncia de recursos do fundo ao
oramento pblico foi limitada a 4% do valor do fundo, tornando a utili-
zao de recursos inferior ao rendimento de longo prazo ento calcu-
lado em 4,25% ao ano. Dessa forma, o fundo ganhou sustentabilidade, e
geraes futuras podero se beneficiar da riqueza mineral, mesmo que
tais recursos j tenham se exaurido.

O segundo aspecto da experincia norueguesa a ressaltar a poltica de


emprego implantada concomitantemente s mudanas setoriais origi-
nadas no desenvolvimento da indstria do petrleo. Aps a descoberta e
incio da explorao do petrleo nos anos 1970, a Noruega sofre perodo
de rpida transio setorial, em que a coordenao do Estado sobre o
mercado de trabalho foi fundamental.

Perodos de transio setorial so momentos em que a participao re-


lativa de setores na economia se modifica, e implicam obsolescncia da
capacitao profissional de parte da populao, bem como do capital em-
pregado. No caso noruegus, houve um aumento do setor petrolfero, da
indstria relacionada ao petrleo e do setor de servios pblicos, mas um
declnio da participao de indstrias tradicionais de manufaturados e
de exportao metais, pesca e silvicultura.

Esse declnio implicou diminuio do emprego para trabalhadores capa-


citados a atuar naquelas reas de especializao, concomitantemente,
aumentou a demanda para atuao em setores para os quais os trabalha-
dores no possuam capacitao.

As aes do governo nesse momento lograram gerar crescimento lquido


da participao da populao adulta no mercado de trabalho, resultado
de aes orientadas incorporao da mulher no mercado de trabalho,
mas tambm a movimentos para flexibilizar a jornada de trabalho.

Educao superior subsidiada para as mulheres nos anos 1960, aumento


da oferta de creches nos anos 1970, e proviso de cuidados para a terceira

Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 69-93 | jan.-abr. 2015 77


Contribuies da experincia internacional ao gerenciamento das rendas do petrleo do pr-sal brasileiro

idade so exemplos de aes que incorporaram a fora de trabalho femi-


nina ao mercado laboral, fazendo com que essa participao aumentasse
de 40% para 80% entre 1970 e 1990. Houve ainda, como resultado das
polticas de flexibilizao do tempo de trabalho, aumento absoluto da
participao da populao adulta no mercado de trabalho, de 65% para
80% entre 1970 e 2006.

Com relao ao efeito do aumento da demanda de servios do setor p-


blico, esse foi outro vetor de mudana setorial importante na composio
da mo de obra nacional, resultado da expanso do Estado de bem-estar,
e financiada pelos recursos adicionais das rendas minerais. Essa deman-
da adicional de pessoal para postos de servios pblicos foi suprida por
meio do aumento da escolaridade da populao adulta, permitindo a ex-
panso da proviso desses servios sem efeitos colaterais de escassez de
mo de obra nos demais setores da economia.

O desempenho positivo do modelo de explorao de rendas minerais na


Noruega explicado com base na forte governana democrtica centrada
em representao poltica ampla com pesos e contramedidas na sociedade
civil. Nesse sentido, a existncia de burocracia funcional estabelecida,
alm de setor industrial com sindicatos e associaes patronais fortes,
vista como fator explicativo desse bom resultado. Por outro lado, o siste-
ma parlamentarista favoreceu gasto redistributivo em programas univer-
sais, propiciando acumulao de capital humano, sendo que o sistema
poltico permitiu continuidade no gerenciamento das rendas minerais,
mesmo durante mudanas de governo (UNITED NATIONS RESEARCH
INSTITUTE FOR SOCIAL DEVELOPMENT, 2008).

Chile
O Chile apresenta experincia bem-sucedida na superao da maldio
dos recursos naturais, por meio de modelo ideolgico liberal, apresen-
tando inovao institucional financeira de lgica similar encontrada na
Noruega.

A explorao de minerais no Chile remonta poca colonial, o que intro-


duz dois elementos histricos de grande importncia. O primeiro que o
gerenciamento recente das rendas minerais foi condicionado pela longa
experincia acumulada, em que se destacam os ciclos de expanso e re-
trao de commodities, especialmente a queda do preo do nitrato7 aps a

78 Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 69-93 | jan.-abr. 2015


Beni Trojbicz

crise de 1929. O segundo elemento a participao do capital externo na


explorao dos recursos minerais. O ciclo do nitrato foi promovido por
empreendedores ingleses, que detinham a propriedade dos recursos, en-
quanto o cobre inicialmente foi explorado por capitais norte-americanos,
suscitando questionamentos sobre a estrutura de propriedade em inds-
tria estratgica, com estilo de explorao de enclave, de baixa contribui-
o para a economia do pas (GUAJARDO, 2012).

Nesse sentido, a preocupao com a apropriao estrangeira excessiva


sobre as rendas do cobre motivou transformaes importantes no geren-
ciamento das atividades de minerao. Em 1955 a poltica Nuevo Trato
garantiu pagamento de renda mnima ao Estado sobre explorao do co-
bre, bem como criao de burocracia especfica para fiscalizao do setor,
o Departamento del Cobre. Em 1969, a Chilenizao do Cobre aprofun-
dou a participao do Estado na explorao da minerao, determinou a
obrigatoriedade de associao minoritria das companhias exploradoras
estrangeiras ao Estado chileno e passou para o Estado o controle do mar
keting e venda do cobre. Em 1971, a nacionalizao do cobre aprovada
pelo parlamento, por meio de reforma constitucional. No governo militar,
iniciado com o golpe que derrubou Salvador Allende em 1973, a minera-
o foi objeto de disputa entre as correntes nacionalistas e liberais das
foras armadas. Apesar da ampla privatizao das empresas estatais im-
posta pela ala liberal dos militares, os nacionalistas lograram manter o
controle estatal sobre a minerao pela Codelco (Corporacin Nacional
del Cobre).8 Sem privatizar a Codelco, o avano dos liberais na legislao
da minerao se deu pela privatizao das propriedades de minerao,
por meio da Lei 18.097/81, que permitiu que empresas estrangeiras vol-
tassem a operar no Chile, estabelecendo marco de referncia que acele-
rou o desenvolvimento da minerao no pas (GUAJARDO, 2012) .

Dentro desse contexto, tambm no Chile foram implantadas inovaes


institucionais decorrentes da necessidade de gerenciamento das rendas
minerais, em que se encontram aes anticclicas e intergeracionais. As
inovaes mencionadas so a Regra de Equilbrio Estrutural (REE) e a Lei
de Responsabilidade Fiscal (LRF).

Em 2001 foi adotada a REE, poltica de equilbrio estrutural com meta de


supervit de 1% do PIB. A REE relaciona gasto governamental a condies
econmicas de mdio e longo prazo, buscando isolar o efeito cclico de

Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 69-93 | jan.-abr. 2015 79


Contribuies da experincia internacional ao gerenciamento das rendas do petrleo do pr-sal brasileiro

trs variveis macroeconmicas de grande influncia na determinao


das receitas do governo: a atividade econmica, os preos do cobre e do
molibdnio.9 Essa regra indica o equilbrio oramentrio caso os trs in-
dicadores estejam em nvel de mdio prazo, consistindo na utilizao
da projeo desses indicadores na determinao da receita estrutural
definida como receita governamental caso o PIB e os preos do cobre e
molibdnio estivessem em seu nvel de mdio prazo. Os gastos governa-
mentais so calculados de forma que, diminudos da receita estrutural,
se incorra em supervit de 1% do PIB (VELASCO et al., 2007). A REE foi
utilizada com sucesso na proteo da economia em face das oscilaes
econmicas originadas na crise de 2008 (ORGANISATON FOR ECONOMIC
CO-OPERATION AND DEVELOPMENT, 2012).

Enquanto a REE regula o fluxo fiscal buscando gerar ao anticclica, a


Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) regula tais fluxos por meio da cria-
o de regras e instituies para administrao dos ativos resultantes.
Tido como o segundo pilar da institucionalizao da poltica fiscal chi-
lena, a LRF foi gerada em 2006. Dentre os principais elementos de inte-
resse da LRF, esto o Fundo de Reserva da Previdncia (FRP) e o Fundo
de Estabilizao Econmica e Social (FEES). O FRP foi criado para garan-
tir assistncia e previdncia mnima, em que se estabeleceu um apor-
te anual ao FRP equivalente ao supervit efetivo do ano anterior. J o
FEES foi criado visando isolar o gasto pblico de situaes de grande
expanso ou recesso econmica, acumulando os supervits existentes
(VELASCO et al., 2007).

Vale sublinhar que, se no caso noruegus todas as receitas auferidas com


a explorao do petrleo so direcionadas ao fundo, e somente seus ren-
dimentos so transferidos para o oramento pblico, no caso chileno os
recursos advindos da explorao mineral so diretamente utilizados no
oramento nacional, sendo retida somente parte desses recursos, que se
transformam em reserva para utilizao em perodos de menor ativida-
de econmica.

Essa inovao institucional proporcionou vrios benefcios para o Chile,10


mas que no enfatizam a rea social como no caso noruegus. No entan-
to, se observa que o manejo das riquezas minerais no Chile teve um efeito
positivo na poltica social do pas, ainda que sem nfase universalista.

80 Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 69-93 | jan.-abr. 2015


Beni Trojbicz

Manuel Riesco (2008) aponta alguns aspectos negativos da estratgia


chilena de explorao de riquezas minerais, advogando a reteno e
maximizao dos recursos advindos de riquezas minerais para o desen-
volvimento social do pas. Em sua crtica, o autor aponta que polticas
tributrias deficientes possibilitaram que agentes privados, principal-
mente companhias estrangeiras, apropriassem a maior parte das rendas
minerais. Adicionalmente, os incentivos dispensados aos investimentos
extrativistas geraram distores na alocao de recursos e prejudicaram
economia e receitas federais. Riesco ainda aponta que medidas correti-
vas foram tomadas com a implantao de um imposto especial sobre a
minerao, que apesar de haver gerado um bilho de dlares adicionais
arrecadao do setor, ainda seria insuficiente quando comparado aos
lucros que mineradoras obtm no Chile. Segundo Riesco (2008), a ade-
quao do nvel de impostos entre as mineradoras pblicas e privadas
poderia gerar recursos que permitiriam ao Estado chileno aumentar seu
gasto social em mais de dois teros do valor atual.

Em contraste com os casos chileno e noruegus, os casos nigeriano e indo-


nsio apresentam novos matizes sobre as dificuldades advindas da exis-
tncia de riquezas minerais abundantes, em que se percebe a importncia
do contexto histrico para entender a situao especfica de cada pas.

Indonsia11
No caso da Indonsia, se observa que o pas logrou utilizar os recursos
da explorao mineral para gerar desenvolvimento econmico, mas esse
desenvolvimento no se refletiu em uma melhora significativa do bem-
estar social. Nveis altos de corrupo, orientao econmica pr-mer-
cado e um governo autoritrio explicam parcialmente esse resultado.
Ainda assim, a Indonsia considerada caso bem-sucedido no que diz
respeito a resultados econmicos da explorao dos recursos minerais.

Entre os anos 1970 e os anos 2000, a Indonsia fez transio de pas de


baixa renda para pas de renda mdia. Bom gerenciamento econmico
conseguiu manter a produo agrcola concomitante ao desenvolvimen-
to de setor industrial competitivo. Como resultado, houve diminuio de
dependncia da exportao de matrias-primas e utilizao de parcela
significativa das rendas minerais para agricultura, infraestrutura e ser-
vios sociais.

Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 69-93 | jan.-abr. 2015 81


Contribuies da experincia internacional ao gerenciamento das rendas do petrleo do pr-sal brasileiro

A Indonsia evitou a doena holandesa ao desvalorizar a taxa de cmbio


em resposta alta na cotao do petrleo, protegendo a competitividade
nacional. O investimento de parte importante dos recursos recebidos no
exterior foi responsvel em grande medida pela conteno da inflao e
consumo, possibilitando uma taxa de poupana domstica de 30%.

O governo autoritrio de Suharto foi responsvel pela estratgia de ge-


renciamento das rendas minerais, utilizando instituies de explorao
do petrleo fracas, contrabalanadas por uma tradio de instituies
fortes a nvel central, especificamente para poltica econmica, finanas
e planejamento.

No perodo ps-Suharto (1998), desenvolveu-se estratgia de canalizar


recursos para servios sociais por meio de polticas de descentralizao,
visando diminuir a corrupo, bastante difundida, e a influncia dos par-
tidrios de Suharto. Essa poltica de descentralizao permitiu introduzir
polticas de transferncias monetrias, financiadas com a eliminao de
subsdios aos combustveis, que teve boa aceitao por parte da socieda-
de. Em 2005, essas transferncias monetrias chegaram a 19 milhes de
famlias carentes, enquanto os preos dos combustveis dobraram, sem
gerar distrbios sociais (UNITED NATIONS RESEARCH INSTITUTE FOR
SOCIAL DEVELOPMENT, 2008, p. 17-18).

No entanto, o desenvolvimento social da Indonsia pior que de outros


pases da regio, mesmo considerando a relativa riqueza do pas. No se-
tor da sade, so exemplos as polticas de vacinao deficientes e falta
de pessoal. Na rea da educao, apesar da bem-sucedida incluso de
crianas na pr-escola, no houve sucesso no aumento de matrcula na
educao secundria. Esforos para melhorar os nveis de educao no
foram apoiados por aumentos de oramento. Existem bons resultados
no combate pobreza, com a diminuio das pessoas vivendo com me-
nos de um dlar por dia de 17,4% em 1993 para 7,5% em 2002, sendo que
so indicados progressos com gasto pblico em educao e sade desde
2006/2007.

Nigria12
A Nigria oferece um caso fascinante sobre utilizao de riquezas mine-
rais no desenvolvimento social, com grande variabilidade nas polticas
ao longo do tempo.

82 Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 69-93 | jan.-abr. 2015


Beni Trojbicz

Na histria recente da Nigria existem dois perodos com desenvolvi-


mento das reas social e econmica de forma articulada. O primeiro
perodo vai de 1955 a 1960, durante o 1 Plano de desenvolvimento do
governo da Nigria Ocidental, o qual se concentrava em capital humano,
infraestrutura, apoio produo agrcola e diversificao da economia.
Esse perodo mostra um compromisso normativo com o desenvolvimen-
to social, aliado poltica fiscal conservadora e administrao pblica de
alta qualidade. Aps a guerra civil (1967-1970) se inicia o segundo perodo
de desenvolvimento econmico-social articulado: o 2 Plano Nacional de
Desenvolvimento (1970 a 1974) tinha na poltica social instrumento para
promoo de desenvolvimento de senso de identidade nacional e coeso
social. Essa poltica social foi financiada em grande medida com recursos
originados da explorao de recursos naturais: agrcolas e hidrocarbone-
tos. A nfase nesse perodo foi em polticas de educao e sade, eviden-
ciando as dimenses produtivas e redistributivas da poltica social. As
aes de poltica sociais universais desse perodo incluem o programa
de educao primria universal e ensino superior gratuito. Atravs dessa
ao, se atingiu um investimento em educao da ordem de 6% do PIB
em 1980, sendo que a sade apresentou expanso similar.

Durante o 3o Plano Nacional de Desenvolvimento (1975-1980), o salto do


preo do petrleo aumentou as receitas do Estado em sete vezes. Esse pe-
rodo evidencia as dificuldades polticas e institucionais relativas mal-
dio, j que o aumento das receitas levou a agravamento substantivo
de corrupo, que, aliada pssima gesto das receitas adicionais, no
permitiu utilizao desses recursos para desenvolvimento econmico e
social. A inexistncia de polticas anticclicas deixou o pas vulnervel
posterior queda da cotao do petrleo, que levou a Nigria a grave crise
econmica.

No perodo subsequente, entre 1980 e 1985, se iniciou transio para po-


lticas pr-mercado, com lanamento de programa de estabilizao em
1982, que visava diminuir a dependncia do petrleo. Essa poltica se
concentrou em uma retrao do gasto pblico, racionamento de crdito
e divisas externas e um programa de liberalizao da economia. Aps
1985, houve aprofundamento da agenda de reforma neoliberal, que le-
vou decadncia institucional e eroso da confiana e coeso social,
sem solucionar a dependncia dos recursos da explorao do petrleo.

Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 69-93 | jan.-abr. 2015 83


Contribuies da experincia internacional ao gerenciamento das rendas do petrleo do pr-sal brasileiro

O marco de polticas sociais universais, desenvolvido nos anos 1970, foi


enfraquecido no perodo de estabilizao, desaparecendo no regime de
liberalizao. Para que se tenha ideia do impacto dos cortes no gasto
pblico aps 1982, o gasto com educao passou de 6% do PIB em 1980
para 0,65% do PIB em 1995. Posteriormente, a diminuio na qualidade
do servio foi usada com argumento para defender a transio para a
proviso privada. Houve tambm queda nos indicadores de desenvol-
vimento humano, e aumento da pobreza de 28% em 1980 para 66% em
1996 (UNITED NATIONS RESEARCH INSTITUTE FOR SOCIAL DEVELOP-
MENT, 2008, p. 17-19).

Bolvia
O caso boliviano mostra a utilizao de recursos minerais em ambiente
pouco estvel, em que dividendos gerados pela participao estatal em
empresas de energia financiavam o sistema de penso isento de contri-
buio, dirigido aos idosos: o Bono Solidrio ou Bonosol.

Com a renacionalizao das empresas de petrleo e gs em 2006,13 em-


presas privadas foram obrigadas a assinar novos contratos de explorao
com o governo boliviano, prejudicando o financiamento do Bonosol, que
levou substituio deste em 2007 pelo Renta Dignidad, novo fundo de
penso universal. O financiamento do Renta Dignidad se baseou em im-
postos diretos preexistentes sobre hidrocarbonetos, tambm utilizados
para polticas redistributivas para as regies mais pobres, grupos indge-
nas, comunidades agrcolas, universidades e outras instituies pblicas.

O redirecionamento dos recursos provocou grande resistncia dos que ti-


veram seus rendimentos diminudos, em especial as regies governadas
pela oposio ao presidente Evo Morales. Em agosto de 2008, em virtude
do aumento dos preos internacionais do gs natural, foi decidido au-
mentar o valor anual da penso, o que aumentou a tenso entre o gover-
no e grupos anteriormente beneficirios desse imposto.

Esse processo ilustra os conflitos originados nas polticas redistri-


butivas, mas ilustra tambm a fragilidade de um modelo que apoia
programas de bem-estar em rendas minerais, devido volatilidade
dessas receitas. A volatilidade se exacerbou no caso boliviano pelo
recente declnio de exportaes e preos do gs natural, diminuin-
do a renda mineral recebida e colocando em perigo o financiamento

84 Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 69-93 | jan.-abr. 2015


Beni Trojbicz

do sistema de penses (UNITED NATIONS RESEARCH INSTITUTE FOR


SOCIAL DEVELOPMENT, 2010).

Elemento adicional a ser considerado a forte presso para utilizao


imediata dos recursos advindos da explorao das riquezas minerais,
dada necessidade de aliviar condies precrias em que vive grande par-
te da populao. Isso ocorre especialmente se a plataforma pela qual se
elegeram os governantes explicita a redistribuio de renda, o que gera
presso que pode levar a conflito social e poltico (UNITED NATIONS RE-
SEARCH INSTITUTE FOR SOCIAL DEVELOPMENT, 2010).

Resumo dos casos

O Quadro 1 apresenta os principais elementos dos casos apresentados


recortados por variveis econmicas ou sociais e polticas. Nas questes
econmicas destacam-se questes relacionadas doena holandesa e
variabilidade das receitas das rendas minerais. No mbito social e polti-
co se destacam questes redistributivas.

QUADRO 1 Resumo dos principais elementos dos casos.

Pas Variveis econmicas Variveis sociais e polticas

Controle da doena holandesa com inovao institucional de criao


de fundo

Noruega No existe problema de dependncia dos recursos minerais Redistribuio social dos recursos
Polticas anticclicas
Poltica de emprego visando coordenar mudanas setoriais

Controle da doena holandesa com inovao institucional de nvel de


renda de mdio prazo
Melhora na qualidade de vida da populao,
Chile
Soluo parcial do problema da dependncia de recursos naturais mas sem vnculo direto com polticas sociais
Polticas anticclicas

Controle da doena holandesa com investimentos dos recursos no


Governo autoritrio at 1998
exterior
Indonsia Corrupo
Soluo parcial do problema da dependncia de recursos naturais
Redistribuio s iniciada recentemente
No existe meno a politicas anticclicas

Dependncia do petrleo indica subdesenvolvimento de outros setores Inicialmente processo de redistribuio,


da economia, doena holandesa processo de liberalizao da economia levou
Nigria captura dos recursos por grupos privados
Dependncia das riquezas minerais
Abundncia de recursos levou a aumento
Sem polticas anticclicas da corrupo

Subdesenvolvimento de outros setores da economia, doena holandesa Polticas redistributivas


Bolvia Dependncia das riquezas minerais Fragilidade nas questes econmicas impede
Sem polticas anticclicas continuidade das polticas redistributivas

Fonte: Elaborado pelo autor.

Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 69-93 | jan.-abr. 2015 85


Contribuies da experincia internacional ao gerenciamento das rendas do petrleo do pr-sal brasileiro

Como a experincia internacional pode contribuir para


o caso brasileiro?

Com base nos elementos apontados nos casos internacionais, foram es-
colhidos dois temas para discusso no contexto do caso brasileiro: a cria-
o de fundos de poupana ou estabilizao e a atuao do Estado sobre
a poltica de emprego, visando amortecer os efeitos da mudana setorial
originada na ascenso da atividade relacionada ao petrleo.

Criao de fundos de poupana ou estabilizao

A criao de fundos de poupana ou estabilizao engloba trs questes


inter-relacionadas: a estabilizao macroeconmica, o financiamento de
polticas pblicas e a equidade intergeracional. Essa ltima resultado
da capacidade de criar poupana de longo prazo para as geraes futuras
e est sujeita presso por utilizao imediata dos recursos. No caso
brasileiro, ela tambm introduz elementos da disputa federativa.

No caso noruegus em maior medida, mas tambm no caso chileno, se


observa utilizao bem-sucedida de fundos, visando amortecer dese-
quilbrios macroeconmicos, criar justia intergeracional e gerar fluxos
contnuos de recursos para polticas pblicas. Por outro lado, o caso bo-
liviano mostra efeitos da presso da populao pela utilizao imediata
das receitas das rendas minerais. Vale ressaltar que a criao de fundos
no garantia de sucesso nos objetivos mencionados. Fundos podem ser
criados, mas a aderncia s regras depende da manuteno do compro-
misso governamental.

No Brasil, houve criao do Fundo Social do Pr-Sal (FS), por meio da Lei
n 12.351/2010, depois modificada pela Lei n 12.858 de 9 de setembro de
2013. Essa ltima responde a presses da populao por melhoras nos
servios pblicos e estabelece destinao determinada para royalties e
participao especial de todos os entes federativos: 75% para gastos com
educao e 25% para gastos com sade. Alm disso, indicou utilizao
imediata de 50% dos recursos do FS para a educao.

A Lei n 12.858/2013 cria condicionantes lei de 2010, com impactos


diversos sobre a efetividade dos objetivos originais do FS. Em primeiro

86 Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 69-93 | jan.-abr. 2015


Beni Trojbicz

lugar, afeta negativamente a capacidade do governo de combater flutua-


es macroeconmicas. Na lei de 2010, o desenho das fontes de recursos
para o FS indica que a maior fonte de recursos ser originada na parti-
cipao do Estado no petrleo fsico extrado sob regime de partilha,14 o
que denominado profit oil. Dadas as caractersticas do regime de parti-
lha, no esperado fluxo importante de recursos originados no profit oil a
curto e mdio prazo.15 Por outro lado, existe grande estoque de contratos
celebrados sob regime de concesso,16 inclusive em reas do pr-sal. Nes-
ses contratos, a receita do Estado se origina principalmente no pagamen-
to de royalties e participao especial, que devem ingressar na economia
de forma direta, o que pode gerar desequilbrios macroeconmicos. Com
a lei de 2013, determinou-se uso imediato de 50% dos recursos do FS, o
que impacta a j baixa capacidade de controle das flutuaes macroeco-
nmicas do governo central.

A segunda questo inter-relacionada, a equidade intergeracional, apre-


senta matizes. Como mencionado, existe uma distino sobre o fluxo de
recursos para o FS no curto e mdio prazo. No curto prazo, a maior parte
das receitas recebidas pelo Estado brasileiro ser originada nos royalties
e participao especial dos contratos de concesso. A parcela desses re-
cursos a ser destinada ao FS de aproximadamente 20% das receitas dos
royalties, o que representa parcela minoritria destas receitas. No mdio
prazo os contratos de partilha passaram a fornecer recursos mais gene-
rosos ao fundo, com o incio do pagamento de profit oil. Nos dois casos,
somente metade dos recursos que ingressarem no FS constituiro pou-
pana de longo prazo.

No entanto, dada existncia de significativas carncias da populao,


cabe questionar o que seria equidade intergeracional no caso brasileiro.
A literatura17 oferece vrios modelos que tratam da definio de como
recursos podem ser distribudos ao longo do tempo, indicando que tal
escolha normativa (GOBETTI, 2009).

O modelo noruegus, que chamado bird-in-hand, o caso que mais fa-


vorece as geraes futuras, em detrimento das presentes, pois somente
rendimentos so utilizados. Em um pas em que a populao j goza de
excelente padro de desenvolvimento humano, tal configurao no im-
plica manuteno de carncias da populao, o que o torna aceitvel.

Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 69-93 | jan.-abr. 2015 87


Contribuies da experincia internacional ao gerenciamento das rendas do petrleo do pr-sal brasileiro

Outros modelos chamados de modelos de renda permanente apresen-


tam maior equilbrio entre a utilizao dos recursos pelas geraes atuais
e as geraes futuras, o que pode ser mais adequado situao do Brasil.

Portanto, a promoo de equidade intergeracional elemento polmico,


pois necessrio balancear as carncias da populao no presente com
a exausto das riquezas minerais futuras e, nesse sentido, parece que o
desenho da legislao brasileira logrou certo equilbrio.

Em terceiro, com relao aos fluxos contnuos de recursos para polticas


pblicas, a lei de 2013 foi um grande avano, pois garante a utilizao dos
recursos do petrleo para fins estritos de polticas pblicas. No entanto,
essa lei no soluciona o problema da distribuio desigual dos recur-
sos entre estados e municpios da Federao. A distribuio federativa
atual dos recursos do petrleo obedece legislao de 1985, que benefi-
cia estados e municpios confrontantes s exploraes, principalmente
o estado do Rio de Janeiro e alguns de seus municpios litorneos. Essa
questo tornou-se o centro dos debates legislativos durante o processo
de aprovao do marco regulatrio de 2010, nos quais a maioria dos par-
lamentares apoiou nova distribuio dos recursos, com base no Fundo
de Participao dos Estados (FPE) e Fundo de Participao dos Municpios
(FPM). Esse processo incluiu dois vetos presidenciais, derrubados pelo
Parlamento. Atualmente, o processo encontra-se no Supremo Tribunal
Federal, no qual a Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADIn), promo-
vida pelos estados atualmente mais beneficiados, aguarda julgamento.

A distribuio desigual dos recursos implica recursos acima dos neces-


srios para jurisdies mais beneficiadas pelo arranjo atual, enquanto
jurisdies menos beneficiadas recebem quantias irrisrias. Nesse sen-
tido, a destinao obrigatria para polticas de sade e educao gera
soluo desigual em termos regionais para o problema do financiamento
das polticas pblicas.

Em suma, o FS apresenta deficincias com relao sua capacidade de


amortecer desequilbrios macroeconmicos, mas pode constituir fonte
de recursos estvel para execuo de polticas pblicas, desde que se lo-
gre distribuio mais equitativa dessa riqueza entre os entes da fede-
rao. Em termos de equidade intergeracional, certo que a criao de
poupana de longo prazo beneficiaria as geraes futuras, mas, dadas as

88 Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 69-93 | jan.-abr. 2015


Beni Trojbicz

carncias atuais, utilizar parte dessas receitas para aliviar essas carn-
cias parece acertado.

Poltica de emprego visando amortecer mudanas setoriais

O caso noruegus mostrou aes do Estado visando facilitar a adaptao


da fora de trabalho s mudanas setoriais decorrentes da emergncia
do setor do petrleo. Tais aes se mostraram importantes na manuten-
o do emprego naquele pas.

J surgem sinais de estrangulamento na oferta de mo de obra para ati-


vidades relacionadas explorao do petrleo no Brasil. Existem tambm
programas de qualificao financiados pela Petrobras, mas de carter pon-
tual. No se criou poltica ampla para antecipar as mudanas setoriais.

luz da experincia norueguesa, necessrio avaliar as implicaes do


contexto atual, em que se inclui o processo de expanso do setor prim-
rio e retrao da indstria, visando criar poltica efetiva para tratar dos
desafios na economia do trabalho.

Consideraes finais

As experincias internacionais apresentadas mostram grande varieda-


de nos resultados do desenvolvimento a partir de contextos histricos
e institucionais especficos. No entanto, alguns elementos podem ser
observados e avaliados, visando iluminar entendimento de aspectos es-
pecficos do caso brasileiro. Nesse sentido, as experincias da Noruega e
do Chile so mais relevantes, apontando solues concretas da estabi-
lizao macroeconmica, equidade intergeracional e estabilidade do fi-
nanciamento de polticas pblicas. O caso boliviano aponta dificuldades
na criao de poupana de longo prazo em contextos de carncia social.
Finalmente, a experincia de interveno estatal norueguesa, visando fa-
cilitar a mudana setorial, pode indicar necessidade de maior ateno a
este aspecto do contexto nacional atual.

A partir dos elementos expostos, poderiam desenvolver-se pesquisas


para aprofundar questes aqui apresentadas. Em primeiro lugar neces-
sria uma avaliao da efetividade do FS enquanto elemento de estabi-

Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 69-93 | jan.-abr. 2015 89


Contribuies da experincia internacional ao gerenciamento das rendas do petrleo do pr-sal brasileiro

lizao macroeconmica, promotor de justia intergeracional e financia-


dor de polticas pblicas. Tal avaliao deve necessariamente levar em
considerao o aspecto federativo, elemento que no est presente nos
casos da Noruega e do Chile. Nesse sentido, recomenda-se fazer uma
anlise de cenrios para os recursos depositados no FS para maior clare-
za sobre implicaes da poltica pblica em seu formato atual.

Outro tema de interesse estaria no campo das polticas de emprego ne-


cessrias coordenao de mudana setorial decorrente do aumento de
importncia da indstria do petrleo no Brasil. Nesse sentido, se faz ne-
cessrio inventrio das aes empreendidas atualmente e sua adequa-
o aos cenrios futuros.

Notas
1 Camada geolgica anterior camada de sal, localizada na plataforma
continental brasileira, onde em 2006 foram descobertas reservas de petrleo e
gs natural que tornariam o Brasil um dos maiores produtores mundiais.

2 Nesse texto utilizo o termo Estado de bem-estar como sinnimo de polticas


sociais propositalmente. Apesar de controverso, no desenvolverei a discusso
aqui.

3 O Estado de bem-estar tambm pode ser financiado por impostos, previdncia


social, ajuda externa e envio de trabalhadores nacionais no exterior (UNRISD,
2010).

4 Traduo livre do autor, itlicos presentes no original.

5 Esta seo se baseia fortemente em Mehlum, Moene e Torvik (2012).

6 Equivalente a Petrobras no Brasil.

7 O Chile era o nico produtor mundial de nitrato, insumo que teve demanda
elevada em decorrncia da acelerao da produo industrial europeia. Dada a
posio monopolista, o Chile usufruiu de alta lucratividade na atividade. Com
a inveno do nitrato sinttico e a diminuio da atividade em decorrncia da
crise de 1929, a demanda do nitrato teve diminuio brusca, com efeitos fiscais
profundos sobre a economia chilena. Entre 1880 e 1931, o nitrato foi responsvel
por 42% das receitas governamentais, caindo para 14% entre 1932 e 1945
(GUAJARDO, 2012).

90 Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 69-93 | jan.-abr. 2015


Beni Trojbicz

8 A Codelco foi criada com a nacionalizao do cobre, pelo agrupamento dos


ativos das empresas mineradoras estrangeiras, sendo de importncia para o
governo tanto pela receita gerada como tambm pela influncia econmica
sobre o pas. Essa importncia estratgica da Codelco para o governo parte
da explicao da manuteno da empresa como estatal, mas houve influncia
do posicionamento nacionalista de seus trabalhadores, que logrou mobilizar a
opinio pblica contra a privatizao.

9 Produto derivado da explorao do cobre.

10 Benefcios da aplicao do conceito de equilbrio estrutural mencionados:


implementao de poltica anticclica; aumento de poupana pblica durante
perodos de grande crescimento, permitindo evitar apreciao cambial e
manuteno da competitividade do setor exportador; reduo da volatilidade
da taxa de juros; maior credibilidade do governo chileno como emissor de
dvida pblica, levando diminuio do risco soberano; melhora no acesso a
financiamento externo durante choques externos e menor contgio de crises
internacionais; reduo da exigncia financeira internacional; e melhora na
capacidade de planejamento de polticas sociais de longo prazo pela garantia
de sustentabilidade financeira (UNRISD, 2008, p.14) Traduo livre do autor.

11 Esta seo se baseia fortemente em Ascher (2012).

12 Esta seo se baseia fortemente em UNRISD (2008).

13 As empresas haviam sido privatizadas em 1990.

14 A Lei n 12.351/2010 tambm instituiu o regime de partilha da produo para


as reas de interesse estratgico como o Pr-Sal. Nesse regime, a empresa que
recebe a concesso para explorao incorre nos riscos da explorao, e
os recursos auferidos com a venda do petrleo so destinados primeiramente
a ressarcir os investimentos de explorao. O petrleo extrado nesse perodo
denominado cost oil. Em seguida, o petrleo extrado passa a ser dividido entre
empresa concessionria e Estado na proporo estabelecida no contrato de
partilha. O petrleo extrado nesse perodo denominado profit oil.

15 O primeiro contrato sob regime de partilha foi o campo de Libra, licitado em


outubro de 2013. Aps a licitao, existe perodo de prospeco, recuperao de
custos de investimento do consrcio exploratrio e criao de massa crtica de
recursos no FS.

16 Regime de explorao vigente quando da descoberta das jazidas do


pr-sal, institudo pela Lei do Petrleo (Lei 9.478/1997), em que a empresa
concessionria incorre nos riscos de explorao, pagando principalmente
royalties e participao especial como contrapartida ao Estado.

17 Para discusso mais aprofundada sobre modelos fiscais de utilizao das


rendas minerais, ver Maliszewski (2009).

Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 69-93 | jan.-abr. 2015 91


Contribuies da experincia internacional ao gerenciamento das rendas do petrleo do pr-sal brasileiro

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Governo representativo e
democratizao: revendo o
debate1

Fernando Limongi

95
Contribuies da experincia internacional ao gerenciamento das rendas do petrleo do pr-sal brasileiro

Fernando Limongi
Fernando Limongi professor titular da Universidade de
So Paulo (USP) e pesquisador do Cebrap/CEM/Neci e
bolsista do CNPq. coautor, com Argelina Figueiredo, de
Poltica oramentria no presidencialismo de coalizo (Rio
de Janeiro, Editora FGV/Konrad Adenauer, 2008); Executivo
e legislativo na nova ordem constitucional (Rio de Janeiro,
Editora FGV/Fapesp 1999); e, com Adam Przeworski,
Michael Alvarez e Jos Antonio Cheibub, de Democracy
and Development: Political Institutions and Well-Being in
the World, 1950-1990 (New York: Cambridge University
Press, 2000).

96 Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 69-93 | jan.-abr. 2015


Beni Trojbicz

Resumo
Este artigo prope uma releitura do debate sobre a evoluo
poltica do pas. Partindo das teses que sustentam a inviabilidade
ou incompletude da democracia no Brasil, o artigo sugere uma
reviso da forma de entender o processo de democratizao.
Trata-se de revisitar um velho debate cujas origens so traadas
a interpretaes clssicas como o de Victor Nunes Leal e Srgio
Buarque de Holanda.

Palavras-chave: Democracia. Governo representativo. Direitos


civis. Direitos polticos.

Abstract
This paper proposes a new reading of the debate on the countrys
political evolution. Starting from the theses that support the infeasibility
or incompleteness of democracy in Brazil, this paper proposes a review
to understand the democratization process, addressing an old debate
originated with the classical interpretations of Nunes Leal and Sergio
Buarque de Holanda.

Keywords: Democracy. Representative government. Civil rights. Political


rights.

Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 69-93 | jan.-abr. 2015 97


Governo representativo e democratizao: revendo o debate

Introduo1

A histria poltica do Brasil pede uma reviso. A forma usual de recons-


titu-la assume que a histria poltica do pas difere radicalmente da tra-
jetria seguida em pases como a Inglaterra, Frana e Estados Unidos. A
herana colonial, a ausncia de uma ruptura efetiva com o passado,
uma varivel chave nas interpretaes cannicas sobre a evoluo do go-
verno representativo e da democracia no pas. Contudo, estudos recentes
sobre a evoluo poltica europeia e norte-americana recomendam uma
reviso da forma usual de entendermos a evoluo poltica do pas. Este
o objetivo deste trabalho.

O governo representativo falseado

Em seu clssico Coronelismo, enxada e voto, Victor Nunes Leal define seu
objeto de estudo da seguinte forma: Concebemos o coronelismo como o
resultado da superposio de formas desenvolvidas de governo represen-
tativo a uma estrutura econmica e social inadequada (LEAL, 1975, p. 20).

Mais que inadequao, teramos uma inviabilidade. O governo represen-


tativo no encontraria no Brasil a realidade social sobre a qual se assen-
tava em outros lugares.

A descrio realista das prticas eleitorais do pas um dos sustentcu-


los da anlise do autor. No essencial, estas prticas teriam experimen-
tado pouca variao ao longo do primeiro sculo de vida independente
do pas. As inmeras reformas da legislao eleitoral feitas no Imprio e
na Primeira Repblica no teriam tido chances de sucesso. O problema
fundamental residiria na ausncia de um eleitorado que apresentasse
as condies exigidas para o funcionamento de um governo represen-
tativo. No teramos, de fato, eleitores, pelo menos no os exigidos para
um funcionamento efetivo do governo representativo. Srgio Buarque de
Holanda argumenta que

Proclamadas com eloquncia, e abraadas aparentemente com sinceri-


dade, as doutrinas revolucionrias foram, assim, condicionadas no Brasil
a fatores que no existiam, ou existiram de maneira diferente, em seus
lugares de origem. [...] Mas se a derrocada do absolutismo e a afirma-
o da independncia ajudavam a remoo do obstculo, o certo que

98 Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 95-125 | jan.-abr. 2015


Fernando Limongi

no poderiam, somente, suprir algumas lacunas srias da organizao


preexistente. [...] A mais notvel, entre estas lacunas, era a inexistncia
de uma numerosa camada social intermediria entre os grandes senho-
res e a parte nfima da populao livre, que pudesse fazer as vezes de
classe mdia. [...] Como entender, com efeito, um sistema representativo
digno desse nome onde faltava o elemento que em toda a parte vinha
constituindo o nervo das democracias? (HOLANDA, 1972, p. 80).

O contraste claramente enunciado nestas duas formulaes. Em certas


sociedades, observa-se a adequao entre a forma e a realidade, entre o
governo representativo e as prticas eleitorais. O Brasil caracterizado ne-
gativamente, pelo que est faltando. A ausncia do elemento fundamen-
tal sobre o qual se assentaria o governo representativo condiciona a sua
adaptao aos trpicos. Adequado na origem, inadequado em sua cpia.

A ausncia, o que faltaria sociedade brasileira, a tal camada intermedi


ria numerosa, o elemento central da caracterizao. O latifndio, her-
dado do perodo colonial, o obstculo que a independncia no remove,
gera a atrofia. O eleitor nacional tpico, porque dependente do proprie-
trio de terra, no teria vontade autnoma a expressar. Votaria a mando,
expressando a vontade de seus superiores.

Destitudo de eleitores capacitados, o pas no poderia seno experimen-


tar uma verso falseada do governo representativo. Em suas verses mais
extremadas, estes argumentos sublinham o irrealismo de nossas elites
polticas, a falta de percepo destas sobre as condies sociais vigentes
no pas. A insistncia com que as elites nacionais teriam importado
os modelos polticos da Inglaterra, Estados Unidos e Frana seria a prova
de seu irrealismo.

A suposio fundamental deste tipo de viso a de que em certos pases


seriam observadas as condies sociais necessrias para o sucesso do go-
verno representativo. Por l, haveria povo ou classe mdia, a matria ne-
cessria para o funcionamento adequado do governo representativo. Au-
sentes estas condies, a cpia redundaria em farsa. As formas desenvol-
vidas do governo representativo no funcionariam porque fora de lugar.

Se assim for, isto , se aceitarmos as premissas desta crtica, a histria


institucional do Brasil no mereceria estudo. Para entender a evoluo ins-
titucional do governo representativo, o correto seria estudar o que se
passou com o original. Nada de relevante teria tido lugar nestas plagas.

Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 95-125 | jan.-abr. 2015 99


Governo representativo e democratizao: revendo o debate

A experincia do governo representativo no Brasil seria sempre e irre-


mediavelmente marcada pelo atraso, expresso de forma mais clara nas
prticas eleitorais viciadas, em que violncia e fraude campeariam.

Nunes Leal, por exemplo, aps revisar a evoluo da legislao eleitoral


brasileira, conclui:

Atravs de todas essas tentativas, recebidas confiantemente por uns e,


com descrena ou pessimismo por outros, o mecanismo representativo
continuou a revelar deficincias, por vezes graves. [...] Sempre impressio-
nou aos espritos mais lcidos o artificialismo da representao, que era
de modo quase invarivel maciamente governista. Entretanto, a subsis-
tncia de certos vcios exteriores ou formais, notadamente a insinceridade
da verificao de poderes [...] muito concorria para que se atribussem os
defeitos do nosso regime representativo a fatores de ordem puramente
ou predominantemente poltica. Por esse mesmo motivo, a ateno dos
observadores quase sempre se desviava dos fatores econmicos e sociais,
mais profundos, que eram e ainda so [1947], os maiores responsveis
pelo governismo e, portanto, pelo falseamento intrnseco da nossa repre-
sentao (LEAL, 1973, p. 241).

A transformao da legislao eleitoral brasileira, portanto, teria pouco


interesse: pura reafirmao do artificialismo. As reformas feitas e no
foram poucas seriam apenas a prova do irrealismo de nossas elites,
reafirmando, a cada nova tentativa, a impossibilidade de implantao
de mecanismos representativos no pas. Consequentemente, o debate
institucional nacional seria vazio porque descolado da realidade, por
no atacar o problema de fundo, a realidade social por detrs do voto de
cabresto.

Quando analisada, invariavelmente, a evoluo da legislao eleitoral


brasileira tende a ser vista como a comprovao do elitismo arraigado
das nossas elites, de sua rejeio profunda a qualquer valor democrtico,
expresso em uma constante negao de medidas que ampliassem a par-
ticipao popular. A aprovao da Lei Saraiva em 1881 seria a expresso
mais acabada deste reacionarismo.2 Como se sabe, esta lei levou a uma
drstica reduo do direito ao voto, reduzindo-o a praticamente a 1% da
populao do pas.3

Frise-se a data: 1881. As elites brasileiras optaram por uma reduo do


eleitorado no final do sculo XIX, no momento em que os pases euro-
peus estariam caminhando na direo contrria. Por isto mesmo, quando

100 Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 95-125 | jan.-abr. 2015


Fernando Limongi

analisa a legislao eleitoral do imprio, Jos Murilo de Carvalho (1988,


p. 140) afirma que no que se refere definio da cidadania, a evoluo
da legislao foi uma involuo.4

O reacionarismo das elites polticas brasileiras no poderia ser maior e


mais completo, como mostrariam os debates parlamentares que acom-
panharam a discusso e a aprovao da Lei Saraiva. Os eleitores pobres
acabaram responsabilizados pelo desvirtuamento das prticas represen-
tativas. Para moralizar as eleies, esta a concluso a que teria chegado
a elite governante brasileira, seria necessrio afastar os pobres das elei-
es, negar-lhes o direito a voto.

Seguindo esta linha de argumentao, a literatura recente tende a afir-


mar o carter anmalo do desenvolvimento poltico brasileiro, sua diver-
gncia em relao ao modelo ocidental clssico representado, por exem-
plo, no conhecido esquema proposto por T. H. Marshall para dar conta da
expanso da cidadania na Inglaterra. Neste tipo de anlise, a nfase recai
sobre a diferena, sobre a especificidade da experincia nacional cujo
resultado ltimo seria uma democracia atrofiada e frgil.

Estas anlises, em geral, carecem ou no so fundamentadas por um


modelo explicativo claro para a emergncia do regime democrtico. A
histria poltica do Brasil continua caracterizada pela negativa, pela au-
sncia, a partir de um contraste a um modelo de desenvolvimento po-
ltico modelar. A referncia a histria poltica da Inglaterra, Frana e
Estados Unidos sem que estas sejam examinadas a fundo. Nas anlises
recentes (CARVALHO, 2005; ODONNEL, 2011; HOLSTON, 2013), o modelo
elaborado por T. H. Marshall para dar conta do caso ingls tomado como
o padro, enquanto o Brasil (ou de forma mais geral, a Amrica Latina)
assume o papel do caso desviante.

Como afirma Jos Murilo de Carvalho (2003, p. 11), a sequncia identifica-


da por Marshall tanto histrica quanto lgica. O ponto de partida define
os degraus seguintes. Os direitos civis, cujo reconhecimento teria se dado
na Inglaterra no sculo XIX, anunciam os direitos polticos e os sociais.
Se todos os membros de uma comunidade poltica so iguais perante a
lei, isto significa que se assume que todos so dotados da capacidade de
tomar as decises, de celebrar contratos, enfim de ser responsveis pe-
los seus prprios atos. Reconhecida esta igualdade fundamental, ento

Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 95-125 | jan.-abr. 2015 101


Governo representativo e democratizao: revendo o debate

apenas um passo para aceitar que estes mesmos indivduos tm ca-


pacidade para participar das decises polticas. A extenso dos direitos
polticos, que viria no sculo XIX, no seria seno o reconhecimento das
consequncias do primeiro avano. Tratar-se-ia de uma decorrncia his-
trica e lgica. O encadeamento entre um e outro seria necessrio.

A relao entre os direitos polticos e sociais seria da mesma ordem. A


relao seria direta. Se o voto estendido aos mais pobres, ento um
governo que siga a vontade da maioria deve adotar polticas que visem
promoo da igualdade. No mnimo, os mais pobres devem ser prote-
gidos dos azares do mercado. Se o governo com voto da maioria no o
fizer, ento esta no uma democracia efetiva, real. No mximo, pode ser
vista como uma democracia incompleta, atrofiada pela herana histria:
a falta de uma ruptura com o passado no momento de implantao do
direito civil.

Dada a natureza da relao interna entre as fases da expanso da cidada-


nia, isto , dado o carter ao mesmo tempo histrico e lgico da evoluo,
segue que o ponto de partida o passo verdadeiramente fundamental,
do qual os demais so derivados. O ponto de partida define a trajetria
posterior. Como afirma David Held:

A cidadania civil constitui um passo significativo no desenvolvimento


dos direitos polticos; na medida em que o agente individual foi reconhe-
cido como uma pessoa autnoma isto , uma pessoa capaz de refletir e
de tomar decises sobre as condies bsicas da vida foi mais fcil pen-
sar nessa pessoa como, em princpio, sendo capaz de responsabilidade
poltica (HELD, 1995, p. 67 apud ODONNEL, 2011, p. 55).

Se, de fato, o direito civil anuncia sua transformao no sculo seguinte,


se esta pode ser deduzida daquela, ento a democratizao do sistema
poltico ingls no precisa ser investigada. Tratar-se-ia de uma mera con-
sequncia. Nesta explicao, a verdadeira ruptura a anterior, a afirma-
o da cidadania civil, o reconhecimento da autonomia individual, da
capacidade de cada um de tomar decises. Dada esta premissa, o reconhe-
cimento de que todos teriam o direito de participar do processo poltico
uma consequncia direta. O desdobramento ou passagem do civil ao
poltico seria natural e necessrio. Houve resistncias, certo, mas estas
estavam necessariamente fadadas ao fracasso. Seriam menos relevantes
que a marcha inexorvel anunciada pela ruptura anterior.

102 Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 95-125 | jan.-abr. 2015


Fernando Limongi

Assim, neste tipo de anlise, por paradoxal que possa parecer, a demo-
cratizao no problematizada ou estudada. Democracias emergem
naturalmente das revolues burguesas, da quebra da velha ordem. Se-
pultado o Antigo Regime, o novo florescer. Pode demandar tempo, mas
a evoluo pode ser tomada como certa.

Esta, digamos, seria a rota clssica, aquela que na formulao clssica


de Barrington Moore Jr. (1966) permite combinar modernizao socioe-
conmica e poltica, isto , na qual a modernizao culmina na demo-
cracia representativa. Nos demais casos histricos analisados por Moore,
a ausncia de uma ruptura violenta com o passado feudal condiciona
o desenvolvimento histrico futuro, impossibilitando o nascimento de
governos democrticos.

A equao se revoluo burguesa ento democracia representativa per-


mite que Moore desconsidere a democratizao das sociedades que exa-
mina. Por exemplo, a reconstituio da histria poltica inglesa aban-
donada em 1688. Isto , no interior do modelo explicativo oferecido por
Moore, a Revoluo Gloriosa seria suficiente para estabelecer toda a tra-
jetria subsequente do pas. A primeira reforma estendendo o sufrgio,
contudo, s viria a acontecer um sculo e meio mais tarde, em 1832, aps
longas e acirradas discusses, quando o direito de voto foi estendido a
no mais que 20% da populao adulta masculina. Duas outras reformas
(1867 e 1884) promoveram novas extenses de tal sorte que o direito do
voto havia sido estendido a no mais que 60% da populao adulta mas-
culina no final do sculo XIX. Mulheres e apenas algo como 40% delas
obtm o direito de votar ao final da Primeira Guerra Mundial. O sufrgio
universal s foi adotado na segunda dcada do sculo XX.5

Assim, o perodo histrico olimpicamente omitido por Moore no pe-


queno. Na literatura recente referncias a Barrington Moore e a revolu-
es burguesas so escassas. Abordagens mais recentes tomam a ex-
tenso da cidadania como eixo central para a construo das trajetrias
divergentes. Marshall passou a ocupar o lugar que pertenceu a Moore.
Em lugar da modernizao, o processo de longo prazo subjacente e que
confere sentido s anlises passou a ser a expanso da cidadania. A afir-
mao do princpio da igualdade, no importa se formal, continua a ser
o marco inicial.

Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 95-125 | jan.-abr. 2015 103


Governo representativo e democratizao: revendo o debate

As referncias e variveis mudaram, a estrutura do modelo explicativo


no. O esquema o mesmo. A histria da ampliao da cidadania com-
portaria diferentes rotas, determinadas em ltima anlise pelo momento
fundador ou original da instaurao da igualdade civil. O fundamental
o grau de ruptura com o Antigo Regime e a afirmao da igualdade for-
mal perante a lei. Onde esta ruptura foi para valer, direitos civis e polti-
cos podem ser encadeados. Nas palavras de ODonnel (2011, p. 54):

Quando em algum momento do sculo XIX, a maioria dos pases do No-


roeste adotou democracias no inclusivas, j havia sido atribudo a uma
grande parte da populao masculina uma srie de direitos subjetivos que
regulavam boa parte de suas vidas. Mas estes no eram ainda os di-
reitos polticos da aposta democrtica. Eram direitos civis e subjetivos [...]
quando a plena incluso poltica comeou a ser debatida, nos pases do
Noroeste, j existia um rico repertrio de critrios legalmente elaborados
e sancionados para atribuio de agncia na esfera privada a um grande
nmero de indivduos (em sua maioria homens). Certamente, segundo
os padres contemporneos o alcance destes direitos era muito limitado.
Mas tambm certo que, devido ao processo de atribuio de direitos sub-
jetivos, preparou-se para tornar extensivos cidadania poltica e social.

O modelo explicativo supe o contraste. Os direitos civis, se acompanha-


dos do reconhecimento da autonomia do agente, incluem a aposta de-
mocrtica. Mas os direitos civis podem ser apenas epidrmicos, casos
em que no incluem o reconhecimento pleno dos agentes e, portanto,
no carregam consigo os germes de sua transformao, para usar uma
linguagem datada. As trajetrias histricas dos pases do Noroeste6 e da
Amrica Latina so distintas. O que se pretende explicar a divergncia
presente, a fragilidade ou falta de efetividade dos regimes democrti-
cos na Amrica Ibrica. Como em Nunes Leal e em Srgio Buarque de
Holanda, a ausncia da ruptura histrica atrofia a experincia futura. No
caso da verso contempornea centrada na expanso da desigualdade, a
democracia poltica no gera igualdade social.

As nfases mudam, mas a essncia do modelo no. O que preciso ter


claro que os processos de democratizao dos casos bem-sucedidos
no so objeto de tratamento sistemtico. A evoluo poltica destes
pases deduzida do modelo adotado. Marshall, que no dedica mais
dos que uns poucos pargrafos extenso dos direito do voto, seria sufi-
ciente para caracterizar a democratizao do sistema poltico ingls. Em

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Fernando Limongi

outras palavras, a construo do contraste das diferentes rotas trilhadas


altamente dependente da idealizao do que teria sido o processo de
democratizao da Inglaterra, Frana e Estados Unidos.

A contraposio marca estes modelos explicativos. A afirmao de que o


governo representativo no funcionaria adequadamente no Brasil supe a
existncia de seu contrrio, isto , do funcionamento adequado desta for-
ma de governo em determinados pases. Para retornar a Nunes Leal, o au-
tor nos oferece uma viso realista de como de fato funcionam as eleies
no Brasil, como por aqui os princpios do governo representativo so false-
ados. Como afirma: A corrupo eleitoral tem sido um dos mais notrios e
enraizados flagelos do regime representativo no Brasil (LEAL, 1975, p. 240).

O complemento deste realismo a idealizao da operao do governo


representativo alhures. Assume-se, implicitamente, que o que por aqui
se busca, eleies limpas e verazes, teria sido alcanado onde a gran-
de propriedade foi destruda e uma classe mdia numerosa se formou.
E se as eleies so efetivas, para retornar verso contempornea do
argumento, a igualdade social deveria ser uma consequncia da poltica.
Contudo, cabe perguntar: sabemos se funcionou o governo representati-
vo em que haveria uma adequao entre forma poltica e realidade so-
cial? Podemos afirmar que, na origem, as sociedades inglesas, francesas
e norte-americanas eram mais igualitrias que a brasileira (latino-ameri-
canas)? Existem de fato duas experincias histricas com as instituies
representativas, uma falseada e outra verdadeira?

Governo representativo e desigualdade poltica

Nunes Leal uma vez mais a referncia inicial. Os termos que emprega
em sua formulao clssica merecem ateno. A referncia ao gover-
no representativo e no democracia. O centro de sua anlise so as
eleies, seu funcionamento, ou melhor, seu desvirtuamento no Brasil
em relao ao modelo. A referncia duplamente importante. Primeiro
porque define de forma clara o ponto de partida ou origem a partir da
qual a reconstituio histrica deve ser empreendida. O ponto de partida
a adoo do governo representativo e no o liberalismo e muito menos
a liberal-democracia. Segundo porque coloca as expectativas acerca das
prticas eleitorais no centro do debate. A anlise das prticas eleitorais

Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 95-125 | jan.-abr. 2015 105


Governo representativo e democratizao: revendo o debate

viciadas experimentadas pelo pas se ampara em uma contraposio, na


expectativa de como elas deveriam funcionar. Mas como afinal deveriam
funcionar eleies? Alm disto, estas expectativas se referem realidade
ou ao modelo? Cabe considerar a hiptese: no estaramos construindo
uma contraposio entre o real e o idealizado? Afinal, sabemos como
evoluiu de fato o governo representativo na Inglaterra, Frana e Esta-
dos Unidos? A omisso de uma anlise detida da histria destes pases,
quando no da pura idealizao de como esta teria transcorrido, est na
base do argumento empregado por Nunes Leal e tantos outros.

Como frisou com propriedade Bernard Manin (1997), o sucedneo dos go-
vernos hereditrios o governo representativo. A caracterstica essencial
do governo representativo o fato de que neste a seleo de lderes se
d por meio de eleies.7 Governantes so eleitos. Ainda que hoje asso-
ciemos eleio democracia, na filosofia poltica clssica, o mtodo de
seleo de governantes identificado com a democracia o sorteio e no
a eleio. Este mtodo especfico, a eleio, como sublinha Manin, sem-
pre foi associado ao governo aristocrtico e sua adoo no momento de
criao do governo representativo se deu com plena conscincia desta
associao.

As consequncias desta associao no devem ser lidas como curiosi-


dades ou provas de ilustrao. O carter aristocrtico das eleies era
conhecido pelos que propuseram sua adoo. Para dizer de outro modo:
seus efeitos no igualitrios pesaram na escolha. Quando eleies passa-
ram a ser usadas para selecionar governantes no se esperava que repre-
sentantes fossem iguais aos representados. Antes o contrrio. A expecta-
tiva dos criadores desta forma de governo era de que eleies levassem
seleo dos melhores, dos mais capacitados, da elite social e cultural.
Caberia a estes governar. Eleies no so igualitrias porque nem to-
dos tm as mesmas chances de serem eleitos e desempenhar funes de
governo. Na origem, portanto, temos uma afirmao clara e explcita da
desigualdade poltica.

Eleies no foram pensadas com um expediente para contornar a im-


possibilidade da deliberao direta, para contornar a impossibilidade
prtica da democracia direta. Os tericos do governo representativo mo-
vem-se, de forma consciente e explcita, na direo contrria demo-
cracia. O governo representativo seria superior democracia justamente

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Fernando Limongi

por recorrer s eleies e, desta forma, garantir que representantes se-


riam selecionados no interior da elite. O governo representativo era para
ser o governo dos melhores. Melhor recorrer a Bernard Manin:

O governo representativo foi institudo com amplo conhecimento de que


os representantes eleitos seriam e deveriam ser cidados distinguidos,
socialmente diferentes do que aqueles que os elegiam. Chamarei este de
o princpio da distino (MANIN, 1997, p. 94, traduo nossa).

Em sua origem, portanto, o apelo a eleies no aspirava criar um corpo


representativo que espelhasse o corpo social. Eleies deveriam levar aos
postos de mandos os mais capacitados, a elite. Basta esta referncia para
questionar uma parte considervel dos estudos sobre o pensamento po-
ltico brasileiro no sculo XIX. O elitismo no especfico ou suficiente
para discriminar o pensamento poltico brasileiro. Os ingleses, franceses
e americanos do perodo eram igualmente elitistas. Neste aspecto, o Bra-
sil no singular.

A superioridade dos eleitos no decorre do voto censitrio. A superiori-


dade esperada tem por referncia um corpo eleitoral restrito. Represen-
tantes devem pertencer a um grupo social superior ao dos seus eleitores.
Medidas especficas foram tomadas com este fim. Isto , no apenas o
voto era censitrio, como tambm o acesso aos cargos eletivos era prote-
gido por exigncias de propriedade, renda e idade.

Dito de outra forma: as exigncias legais para ser candidato eram maio-
res do que as que limitavam o direito ao voto. Assim, necessariamente,
por fora da lei, os ocupantes de cargos pblicos teriam status superior
ao de seus eleitores. Afirma-se desta forma de maneira explcita e clara o
carter no igualitrio do princpio representativo. Em geral, precaues
foram tomadas para garantir que representantes fossem recrutados no
interior de um grupo seleto. O ponto merece ser frisado: a distino fun-
damental embutida no governo representativo diz respeito menos a quem
pode votar do que quem pode exercer o poder. Dito de forma mais direta:
possvel compatibilizar o sufrgio universal ao Governo Representativo.

Tanto a legislao inglesa quanto a francesa regulavam de forma expl-


cita o acesso aos cargos de governo, enquanto os Estados Unidos, por
razes discutidas a seguir, deixou de regular a matria. Vale, uma vez
mais, recorrer a Manin:

Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 95-125 | jan.-abr. 2015 107


Governo representativo e democratizao: revendo o debate

Os limites ao direito de voto nos primrdios do governo representativo


so bem conhecidos []. O que menos notado e estudado, contudo,
que, independente destas restries, existiam ainda um nmero de pro-
vises, arranjos e circunstncias que asseguravam que os eleitos seriam
de um estrato social mais elevado do que o eleitorado. Isto foi obtido de
formas diversas na Inglaterra, Frana e Estados Unidos. De forma geral,
se pode dizer que a superioridade social era garantida na Inglaterra por
uma mistura entre estatutos legais, normas culturais e fatores prticos
enquanto na Frana puramente com base na lei. O caso dos Estados Uni-
dos mais complicado, mas tambm, por isto mesmo, como ser visto,
mais revelador (MANIN, 1997, p. 95).

O reconhecimento desta desigualdade fundamental crucial para uma


reavaliao das origens e desenvolvimento do governo representativo e,
consequentemente, para o surgimento das democracias representativas
contemporneas. O elitismo, ou mais claramente, a negao explcita e
direta da ideia da igualdade poltica est na origem da adoo do governo
representativo. O mtodo de seleo de lderes adotado no igualitrio.
No se esperava, portanto, que governantes fossem iguais aos governados.

Se o governo representativo funcionar de acordo com suas expectativas,


ento, os melhores, os mais aptos governam. Se no for assim, se os mais
capazes no forem selecionados, ento h algo de errado com o processo
eleitoral. A corrupo eleitoral, o desvirtuamento do governo representa-
tivo, se d quando outros critrios que no a capacidade para o exerccio
do poder prevalecem.

Mas de onde vm estas expectativas? Por que se espera que o princpio


da distino opere? Por que o funcionamento regular das eleies leva a
seleo dos superiores socialmente? Uma resposta se encontra na pas-
sagem transcrita anteriormente: por uma combinao entre leis, normas
culturais e fatores prticos. A interao entre estes fatores deve garantir
que o governo representativo leve ao governo das elites.

Tanto na Inglaterra quanto na Frana, precaues legais critrios ex-


plcitos de renda e idade foram tomados para assegurar que apenas os
detentores de propriedade poderiam ser os eleitos.8 Na passagem citada,
contudo, Manin afirma que o caso norte-americano mais revelador jus-
tamente por dispensar precaues desta natureza. Mais especificamen-
te, os Estados Unidos prescindem da interveno das leis para assegurar
que representantes fossem socialmente superiores aos representados.

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Fernando Limongi

A alternativa seguida, contudo, no se deve a uma maior adeso ao credo


democrtico ou aceitao do princpio da igualdade poltica.

Segundo Manin (1997), ao longo dos debates constitucionais na Filadl-


fia, os constituintes foram incapazes de encontrar um critrio legal que
pudesse ser aplicado uniformemente nas 13 ex-colnias. O que seria
um critrio de excluso adequado no Sul seria insuficiente no Nordeste.
Como diz Manin (1997), a heterogeneidade social, geograficamente deli-
mitada, impediu que os constituintes americanos chegassem a um acor-
do neste ponto. Ideologicamente, a maioria era favorvel a uma restrio
censitria tanto do direito ao voto quanto do acesso a cargos pblicos.
Havia desejo de faz-lo, mas foi impossvel encontrar uma condio que
servisse aos propsitos pretendidos. Assim, a regulao da matria foi
deixada aos estados membros.

O caso mais revelador justamente por esta omisso e a confiana obti-


da de que no seria desnecessrio restringir o conjunto de cidados que
poderiam se candidatar a exercer cargos pblicos. Reside a a importn-
cia dos debates entre os federalistas e os antifederalistas.

Os antifederalistas acusam os defensores da nova Constituio de favo-


recer um governo aristocrtico. Afirmam que o modelo proposto faria
com que a distncia social entre representantes e representados seria
enorme. Somente os mais ricos seriam os eleitos. Os crticos da Consti-
tuio falham, contudo, na identificao do mecanismo que produziria
este resultado.

De sua parte, os federalistas, defensores da Constituio, apontam para a


inexistncia de barreiras legais para que representantes e representados
sejam iguais. A Constituio no restringia a cidadania poltica e tam-
pouco regulava quem poderia se candidatar. No havendo restrio, se
os resultados das eleies confirmassem os temores dos antifederalistas,
isto se daria pela livre escolha do povo.

Como mostra Manin, a posio dos federalistas neste debate decorre da


sua confiana no carter aristocrtico das eleies. Restries legais que
discriminassem quem poderia ser eleito no seriam necessrias. Pela sua
prpria natureza, eleies levariam diferenciao entre representantes
e representados. O mecanismo, pela sua natureza, geraria a distino.
Os federalistas confiavam que os mais ricos e destacados socialmente

Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 95-125 | jan.-abr. 2015 109


Governo representativo e democratizao: revendo o debate

levariam vantagem sobre os demais, sobretudo em distritos amplos. Isto


quanto maior o distrito, quanto mais eleitores fossem necessrios para
eleger um representante, mais relevante a salincia social dos candida-
tos para sua eleio.

A linha de interpretao aberta por Manin, sem exagero algum, revolu-


ciona o entendimento das origens das modernas democracias represen-
tativas. Eleio dos lderes polticos parte de qualquer definio corren-
te de democracia. Contudo, como argumenta Manin, as marcas da ori-
gem no so inteiramente apagadas pelas transformaes que levaram
democratizao do governo representativo. O componente aristocrtico
e no igualitrio inerente eleio, no desaparecendo com a democra-
tizao dos sistemas polticos:

No interior de governos baseados exclusivamente em eleies nem todos


os cidados tm as mesmas chances de serem governantes. Os cargos
representativos so reservados para pessoas vistas como superiores ou
para membros das classes mais altas. Governo representativo pode em
certos aspectos se tornar mais popular e democrtico. Ainda assim, ele
reter dimenses aristocrticas no sentido de que aqueles que so eleitos
no seriam similares a aqueles que os elegem, mesmo quando ningum
impedido de competir por cargos eletivos (MANIN, 1997, p. 134).

Assim, a contribuio de Manin vai muito alm do estudo das origens


do governo representativo. A inspirao aristocrtica tem consequncias
para o entendimento das modernas democracias. Muitas das caracters-
ticas constitutivas do governo representativo foram mantidas. Algumas
destas decorrem da natureza do processo eleitoral, outras das definies
do papel dos prprios representantes e seus vnculos com os eleitores,
como ausncia de mandato imperativo ou recall.

Contudo, para os fins deste artigo, estas consequncias so menos im-


portantes que a caracterizao oferecida para entender a primeira apari-
o do governo representativo. O fundamental a reter a consequncia
do trabalho de Bernard Manin para entender tanto o momento original,
para a caracterizao da ruptura poltica operada com o antigo regime,
como tambm para o entendimento do processo de democratizao.
Mais especificamente, cabe retomar a histria poltica da Inglaterra,
Frana e Estados Unidos com novas lentes. O fim do governo hereditrio
no seguido pela afirmao da igualdade poltica. Antes o contrrio.

110 Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 95-125 | jan.-abr. 2015


Fernando Limongi

O foco da anlise do processo de democratizao deve ser revisado. Im-


porta menos quem pode votar do que quem pode ser votado.

O governo representativo no pode ser interpretado como uma forma


de governo protodemocrtica,9 da qual teria brotado, por desdobramento
interno, como uma evoluo, a democracia moderna.10 Na origem, no
h uma aposta democrtica ou inclusiva. Os Pais Fundadores do governo
representativo se movem na direo contrria, reafirmando e sustentan-
do teoricamente a distribuio desigual das possibilidades de exercer o
poder. A desigualdade poltica entre os membros da comunidade no se
afirma apenas na restrio ao direito de voto. Ela mais profunda. Na
realidade, a extenso do direito de voto menos relevante que a distin-
o quanto a quem pode exercer o poder.

No se trata, por certo, de equiparar todas as experincias histricas. O


estudo de Bernard Manin chama ateno para a variao da combinao
entre legal provisions, cultural norms, and practical factors para explicar os
processos polticos especficos experimentados pela Inglaterra, Frana e
Estados Unidos. O estudo de nossa histria institucional sob esta pers-
pectiva revelar, por certo, especificidades. Seja como for, porm, o fato
que a perspectiva interpretativa aberta pelo trabalho de Manin fora
uma reviso das noes estabelecidas sobre o ponto de partida trilha-
do pelos pases ocidentais. Na origem, em qualquer lado do Atlntico e
em qualquer hemisfrio, temos uma afirmao explcita da desigualdade
poltica.

Tomar os regimes instaurados no sculo XIX pelo que vieram a se tor-


nar no sculo XX incorrer na falcia do determinismo retrospectivo
(BENDIX, 1964, p.16). O desenvolvimento que estes regimes vieram a ter
no era o esperado. Em muitos aspectos, as modernas democracias se
baseiam em princpios e prticas no previstos pelos criadores do go-
verno representativo. Entender o nascimento das modernas democra-
cias, como estas se desenvolveram a partir do governo representativo,
ocupa novamente posio de destaque na literatura comparada. Assim,
a perspectiva inaugurada por Bernard Manin justifica uma releitura da
experincia brasileira com o governo representativo. No princpio, todos
eram elitistas. O ponto de partida no a afirmao da igualdade.

Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 95-125 | jan.-abr. 2015 111


Governo representativo e democratizao: revendo o debate

Governo representativo e democratizao

O ponto de partida, portanto, o governo representativo e no as re-


volues burguesas e/ou afirmao da cidadania civil. Em lugar de to-
mar como dada a existncia de experincias histricas divergentes, cuja
constituio remontaria o momento da queda do Antigo Regime, passa-
mos a ter uma origem comum. Mais que isto, um ponto de partida que
no supe ou contm em embrio a ideia da igualdade entre represen-
tantes e representados.

A literatura latino-americana sequer cogita colocar a experincia poltica


da regio em p de igualdade com a dos pases da regio temperada. A
agenda de pesquisa sobre a histria poltica da regio voltada para ex-
plicar seu desenvolvimento anmalo ou incompleto. No passado recente,
a diferena dos resultados histricos era clara e evidente. A regio era
marcada pela instabilidade poltica e pelo autoritarismo. No presente,
contudo, a divergncia de resultados no mais to evidente. A cena po-
ltica da regio mudou radicalmente nos ltimos tempos. A maioria dos
pases tem regimes democrticos que j deram provas de sua estabilida-
de. Ainda assim, persiste a ideia da inferioridade dos regimes polticos da
regio, cujas democracias seriam marcadas por um dficit de cidadania,
cujo passivo teria comeado a se acumular logo aps a independncia.

A reviso de perspectiva proposta significa rejeitar a tese de que hist-


ria poltica da Inglaterra e do Brasil, ou de forma mais geral, dos pases
avanados e dos atrasados, devam ser tratadas como duas realidades
distintas.11 Posto de forma positiva: os problemas polticos enfrentados
por Inglaterra e Brasil so da mesma ordem. Trata-se de implantar o go-
verno representativo. As trajetrias, ao menos no momento de sua im-
plantao, esto sobrepostas.

Os problemas institucionais brasileiros no devem ser analisados como


problemas enfrentados pela adaptao do governo representativo aos
trpicos, a uma realidade social inspita. A ideia de adaptao ou im-
portao de ideias e instituies precisa ser questionada. H problemas
que so inerentes ao governo representativo e que se manifestam onde
quer que ele tenha sido instaurado. Cabe entender a lgica do governo
representativo e no a de governos liberais. A diferena sutil, mas no
sem consequncias.

112 Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 95-125 | jan.-abr. 2015


Fernando Limongi

A viso segundo a qual governos liberais precedem governos democr-


ticos e que a diferena essencial entre um e outro a restrio ao su-
frgio que vigoraria no primeiro e no no segundo acaba por minimizar
a ruptura entre governo representativo e a democracia contempornea.
Implicitamente, ao faz-lo, os que adotam esta perspectiva acabam por
negligenciar as caractersticas prprias do governo representativo iden-
tificadas por Manin.

Regimes liberais so geralmente caracterizados como democracias em


gestao, como se o problema por excelncia com que se defrontariam
fosse a regulao do direito do sufrgio. Nesta linha de argumentao,
em ltima anlise, a divergncia entre a experincia poltica inglesa e a
brasileira acaba por se resumir s atitudes das elites diante desse proble-
ma, s respostas divergentes que estas teriam dado presso pela ex-
tenso da igualdade poltica.12 Enquanto a Inglaterra estendeu o sufrgio,
no Brasil o caminho tomado teria sido inverso. Tudo se passa como se
somente nos trpicos as elites polticas tivessem explicitamente negado
a igualdade poltica.

A referncia ao governo representativo altera o foco. Como discutido na


seo precedente, as premissas sobre as quais se assenta esta forma de
governo so manifestamente antidemocrticas. Os pais fundadores des-
ta forma de governo no eram democratas. No eram sequer protodemo-
cratas. Eram declaradamente contrrios igualdade poltica. Vale voltar
uma vez mais a Manin: eleio um mtodo de seleo de lderes no
igualitrio e sua adoo se deu com plena conscincia desta caractersti-
ca. Sabia-se e valorizava-se o fato que nem todos teriam a mesma chance
de exercer o poder. O exerccio do poder ficaria reservado aos membros
da elite.

A restrio ao direito do voto, a defesa do voto censitrio, no , portanto,


produto de uma inconsistncia com o princpio fundamental da igualda-
de que, assim, seria eliminada naturalmente. Por revolucionria e radical
que seja a afirmao da igualdade civil, esta no se estende naturalmen-
te e necessariamente ao campo poltico. Benjamin Constant, ao fazer a
clebre distino entre a liberdade dos antigos e a dos modernos, estava
justamente, como argumenta Rosanvallon (1999, p. 225), estabelecendo
uma separao profunda entre a igualdade civil e poltica. Para os moder-
nos, a segunda no decorreria da primeira.

Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 95-125 | jan.-abr. 2015 113


Governo representativo e democratizao: revendo o debate

Como afirma Rivera (2000, p. 31), o liberalismo das elites latino-america-


nas no era mais contrrio democracia e participao popular que o
liberalismo dos pais da moderna repblica liberal. Os regimes criados na
Inglaterra, Estados Unidos e Frana no apenas se assentavam sobre so-
ciedades altamente desiguais do ponto de vista social, como tambm su-
punham que esta mesma desigualdade guiasse a distribuio dos cargos
de poder. Os regimes criados naqueles trs pases eram to oligrquicos
quanto seus pares latino-americanos. As divergncias entre estes dois
mundos, nos campos social e poltico, so menores que as convergncias.

Rivera (2000, p. 37) observa que no se deve assumir que o modelo do


governo representativo tenha vindo ao mundo pronto e acabado, com
respostas para todos os problemas com que viria a se defrontar. Mais do
que isto: no se deve assumir que as falhas e inconsistncias do modelo
teriam se manifestado exclusivamente na Amrica Latina.13 A implan-
tao do modelo conviveu com os mesmos problemas nos dois lados do
Atlntico e nos dois hemisfrios. Desde o ponto de vista institucional,
no cabe falar em divergncia ou rotas. H uma histria comum, a da
evoluo e transformao do governo representativo. Uma histria que
necessariamente turbulenta e errtica em funo das inconsistncias
do modelo original.

O ponto de partida necessrio, portanto, uma caracterizao mais acu-


rada do governo representativo, de seus princpios e forma de funciona-
mento. Tomar a extenso do direito de voto aos mais pobres como o prin-
cipal indicador, quando no o nico, de democratizao acaba por deixar
em segundo plano as transformaes radicais, verdadeiras rupturas, que
marcaram o nascimento da moderna democracia. Dito de forma diversa:
no se deve assumir que o nico e o mais importante desafio institucio-
nal enfrentado pelo governo representativo em sua evoluo tenha sido
a extenso do sufrgio aos mais pobres.

No se pode assumir que os pais fundadores do governo representativo


tenham sido capazes de antecipar todas as vicissitudes prticas com que
o modelo que criaram viria a se defrontar. Na realidade, a incompletu-
de do modelo no tardou a se manifestar. Como argumentou Hofstadter
(1969), o modelo criado no tinha lugar para a constituio de uma opo-
sio legtima ao governo. No tinha lugar no sentido em que no era
possvel acomodar uma oposio legtima aos princpios do governo

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Fernando Limongi

representativo identificados por Bernard Manin. Como afirma Hofstadter


(1969, p. 8, traduo nossa):

A ideia de uma legtima-oposio reconhecida, organizada e livre o sufi-


ciente em suas atividades para ser capaz de retirar do poder o governo
em exerccio, por meios pacficos, uma ideia imensamente sofisticada, e
esta no era uma ideia que os Pais Fundadadores encontraram totalmen-
te desenvolvida e pronta para ser aplicada quando eles comearam sua
experincia com o constitucionalismo republicano em 1788.14

O reconhecimento de uma oposio legtima no se resume e, portanto,


no deve ser confundido como o reconhecimento da liberdade da opi-
nio pblica identificada no modelo de Manin. Como observa Hofstadter
(1969), a liberdade para a crtica poltica se encontrava firmemente esta-
belecida na experincia poltica inglesa e norte-americana, mas o que
era chamado pelos ingleses de

uma oposio formada isto , um grupo de oposio organizado e per-


manente, distinto de um indivduo expressando a sua opinio dentro ou
fora do parlamento ainda ficava aqum da respeitabilidade, e na opi-
nio de muitos recebia a mcula da deslealdade, subverso ou traio
(HOFSTADTER, 1969, p. ix, traduo nossa).

No a liberdade individual que est em jogo. algo mais complexo,


como nota Hofstadter, mais sofisticado, que est em jogo. Vale observar
que o autor est se referindo a uma oposio legtima, constitucional e
responsvel que pretende chegar ao poder por meios eleitorais. Por isto
mesmo, a soluo para esta dificuldade no se d no campo dos valores
ou ideais. No se trata simplesmente de a oposio aderir Constituio,
aceitar as regras do jogo e visar chegar ao poder por meios eleitorais. No
fcil assimilar uma oposio deste tipo.

A histria norte-americana, analisada por Hofstadter, prova-se crucial


para o argumento, uma vez que a dificuldade desta aceitao se ma-
nifesta no interior da elite responsvel pela elaborao e aprovao da
Constituio. Ao longo do governo de John Adams (1796-1800), James
Madison e Alexander Hamilton, que anos antes haviam colaborado na
elaborao dos Federalists Papers, acabam em partidos opostos, o Repu-
blicano e o Federalista respectivamente. Enquanto Madison est entre
os que acusam os federalistas de traidores da causa republicana, de de-
fensores de um governo aristocrtico alinhado com os interesses monar-

Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 95-125 | jan.-abr. 2015 115


Governo representativo e democratizao: revendo o debate

quistas da Inglaterra, Hamilton est entre os que acreditam que os repu-


blicanos no passariam de democratas extremados, verdadeiros jacobi-
nos que, por isto mesmo, defendiam a Frana e a Revoluo Francesa. Ou
seja, cada um dos partidos nega legitimidade a outro, caracterizando-os
como inimigos da ordem poltica vigente, verdadeiros traidores da ptria,
representantes dos interesses estrangeiros.

Tanto Madison quanto Hamilton, como deixaram claro nas pginas em


que defenderam conjuntamente a ratificao da Constituio que ha-
viam ajudado a elaborar, execravam os partidos polticos, mas isto no os
impediu de participarem ativamente na criao de partidos polticos. O
mais interessante no caso dos dois que tenham liderado partidos dife-
rentes. Jefferson, mesmo tendo afirmado em carta a Thomas Hopinkson
que no iria aos cus se o preo a pagar fosse entrar em um partido,15
no hesitou em fundar um partido para entrar na Casa Branca. Como
mostra Hofstadter (1969), a adaptao das ideias realidade no foi fcil
e tomou tempo. Como indica o mesmo autor, na realidade, esta aceitao
nunca foi completa, justamente porque ela envolve um conflito com o
princpio segundo o qual o critrio para o exerccio do poder a quali-
ficao do candidato e no sua fidelidade e pertencimento a um grupo
poltico qualquer. H, portanto, um conflito entre o princpio da distino
e o partidrio.

A aceitao da oposio responsvel passa por uma questo prtica e


imediata, a saber, o tratamento dispensado pelo governo oposio. Se
os detentores do governo foram legitimamente eleitos, ento como jus-
tificar a contestao de seus atos? Uma vez mais, cabe citar Hofstadter
(1969, p. 87, traduo nossa):

Aqueles que esto no poder tendem a pensar em si prprios no como


membros de um partido que tomou o controle do governo, mas sim como
o governo em si mesmo. Assim, a oposio identificada como uma fac-
o inteiramente destrutiva, como o antigoverno. Suas crticas das pol-
ticas adotadas so tomadas como crticas ao governo. Sua crtica a um
governo particular tomada como a crtica a todo e qualquer governo.
assim identificada a anarquia, subverso e deslealdade.

A oposio ao governo em exerccio naturalmente confundida com


a oposio ao governo em si mesmo. A tendncia a negar legitimidade
aos partidos tem duas mos. O governo tende a ver a oposio como

116 Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 95-125 | jan.-abr. 2015


Fernando Limongi

subversiva tanto quanto a oposio questiona a integridade dos gover-


nantes. Os governantes, contudo, contam com uma vantagem evidente,
uma vez que justamente por ser governo, controlam o aparato de re-
presso e podem definir os limites da ao da oposio. Os federalistas,
por exemplo, aprovam em 1798, o Alien and Sediction Act, com base
no qual restringem a ao legal da oposio. O seu objetivo era claro:
perseguir e eliminar a oposio. Falharam, mas os seus sucessores, os
republicanos, no. A ascenso de Jefferson ao poder em 1800 leva ao
desaparecimento dos federalistas da cena poltica e a um longo perodo
de governo unipartidrio.

Os princpios do governo representativo no preveem a emergncia de


eleies competitivas. No deveriam ser e, em geral, no eram. Eleitores
deveriam reconhecer os seus superiores. Campanhas e, mesmo, candi-
daturas prvias eram vistas como ilegtimas, quando no proibidas por
medidas legais. Pedir votos seria dar prova de que o pretendente ao car-
go no teria suas qualidades naturalmente reconhecidas pelos eleitores.
Alm disto, se candidatar, aspirar a um cargo pblico era dar mostras de
ambio, de desejo de governar. Exercer um cargo pblico era visto como
um encargo, um nus que comportava colocar o interesse pblico acima
do privado. Virtude era a caracterstica exigida para o exerccio do poder.

Como afirma Hofstadter (1969, p. 47), referindo-se especificamente a


Virgnia no perodo anterior independncia, a sociedade colonial era
uma sociedade estruturada com base na deferncia (a deferential society)
e assim tambm era com sua vida poltica. A implicao para as elei-
es que no sculo XVIII, virginianos no eram eleitos em razo do
grupo ao qual eram associados ou pelo que se propunham a fazer a res-
peito desta ou daquela questo, mas sim porque eles eram quem eram
(HOFSTADTER, 1969, p. 64).

A deferncia dos subordinados para com os socialmente superiores era


a relao crucial sobre a qual se assentavam as expectativas sobre como
as eleies deveriam funcionar. Nestes termos, impossvel dissociar o
voto da submisso socialmente construda. Era justamente isto que se
esperava do eleitor, que consentisse ser governado pelos seus superiores,
que reconhecesse que o papel de governar cabia aos que se destacavam
socialmente. O critrio que eleitores deveriam usar ao votar no deveria
ser poltico, mas sim social.

Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 95-125 | jan.-abr. 2015 117


Governo representativo e democratizao: revendo o debate

Competio eleitoral e partidos polticos no eram partes do modelo ori-


ginal. Mas, como todo cientista politico sabe, tenha ou no lido Schatts-
chneider, a democracia foi criada pelos partidos e impensvel sem eles.
A referncia aos dois eixos da democratizao identificados por Dahl
imediata. A presena de partidos que competem pelo poder, que bus-
cam votos para chegar ao poder, est diretamente associada ao eixo da
contestao. O fato que a movimentao neste eixo tende a ser menos
estudada e analisada do que a ampliao da participao. O processo de
democratizao acaba por ser identificado ampliao da participao.
Ainda assim, competio eleitoral o elemento crucial em qualquer de-
finio de democracia contempornea.

Democratizao, portanto, no se resume a extenso do sufrgio. A difi-


culdade maior decorre da necessidade de encontrar uma frmula insti-
tucional que regule a competio entre os partidos por votos. Trata-se de
um desdobramento no previsto pela teoria. Uma dificuldade que se ma-
nifestou com a mesma fora e intensidade nos Estados Unidos, Inglaterra,
Frana, Brasil, Mxico e assim por diante.

O fato que os pais fundadores do governo tinham expectativas irrea-


listas sobre o funcionamento das eleies. Mas este irrealismo no diz
respeito s expectativas quanto s relaes entre superiores e subordina-
dos. Como o caso norte-americano deixa claro, o problema se manifesta
nas relaes internas elite. O conflito entre republicanos e federalistas
se d no interior da elite e no tem implicaes diretas para a definio
da cidadania poltica. Os lderes de ambos os grupos eram igualmente
membros das elites. O que no estava previsto no era que os membros
das elites no pudessem ter divergncias entre si. O que no estava no
mapa era que levassem suas divergncias aos eleitores, que se organi-
zassem para vencer eleies. Partidos eleitoralmente constitudos no
poderiam existir.

A informalidade que cercava o processo eleitoral garantia que a influn


cia e o controle social exercidos pelos mais favorecidos se fizessem pre-
sentes na assembleia eleitoral. O processo eleitoral deveria funcionar
como um momento em que os eleitores expressavam sua aquiescncia
para com os representantes, momentos de reafirmao da hierarquia so-
cial, momentos para expresso pblica do consentimento da diferena.
Por isto mesmo, como argumenta John Stuart Mill em Consideraes sobre

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Fernando Limongi

o governo representativo, cuja primeira edio de 1861, no poderia ser


secreto.

Quando eleies funcionam de forma adequada, os mais capazes so elei-


tos. Contudo, a quem cabe o papel de julgar se as escolhas feitas foram
corretas, se de fato os mais qualificados para o exerccio do poder foram os
escolhidos? Como vimos anteriormente, os republicanos, liderados por
Tomas Jefferson e James Madison, acreditavam piamente que os federa-
listas no deveriam merecer a confiana do povo. Foram eleitos, foram
distinguidos com a aprovao popular, mas no deveriam ter sido. Mas
como explicar que as eleies tenham levado a escolhas equivocadas?

Se o poder conferido a homens destitudos da qualificao necessria,


ento o processo eleitoral necessariamente deve ter sido corrompido em
algum ponto. Ou bem houve fraude (alterao dos resultados) ou bem
o povo que participou do processo eleitoral no tinha as qualificaes
necessrias e, desta forma, pode ser corrompido por polticos inescru-
pulosos. Assim, o conflito entre as elites acaba por desaguar no debate
acerca dos critrios para atribuir o direito do voto. Eleitores passveis de
ser objeto de corrupo devem ter seu direito de voto negado.

As elites polticas, quando divididas, s tm uma forma de explicar o


apoio eleitoral obtido por seus adversrios: a corrupo, a influncia ile-
gtima exercida por seus oponentes para granjear a simpatia e confiana
popular. O conflito intraelite, portanto, remete necessariamente ao deba-
te sobre os critrios empregados para definir o direito ao sufrgio.

O eleitorado verdadeiramente qualificado seria aquele dotado da capaci-


dade de distinguir entre os membros da elite econmica aqueles que so
os verdadeiramente virtuosos. O eleitor que falha ao fazer esta distino,
que pauta suas escolhas por critrio diverso, deve ter negado o direito ao
sufrgio. O equvoco da sua escolha prova da sua incapacidade.

Neste modelo, vale insistir no ponto explorando suas consequncias so-


bre outro ngulo, no h lugar para partidos que visem influir nas deci-
ses dos eleitores. Fazer campanhas e procurar arregimentar eleitores
contraria as normas que estruturam as relaes representados-repre-
sentantes. A superioridade que destaca o governante potencial tem que
ser percebida naturalmente pelo eleitor. A relao esperada e legtima
a da deferncia. Aquele que pede votos, que organiza eleitores para

Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 95-125 | jan.-abr. 2015 119


Governo representativo e democratizao: revendo o debate

apoi-lo, implicitamente, reconhece a insuficincia das suas qualifica-


es, recorrendo construo de um elo artificial entre representantes
e representados. Fazer campanha, organizar um partido, dar prova da
motivao facciosa da empreitada, com toda a carga pejorativa que o
termo carrega consigo.

Obviamente, republicanos e federalistas acreditavam que contavam com


os votos do eleitor capacitado e seus adversrios, com o dos desprepa-
rados. A corrupo dos eleitores sempre a arma a que recorrem os
adversrios, os ambiciosos, os que se movem pelos interesses parciais.
Cada uma das partes acredita estar do lado certo, que seu grupo rene os
homens virtuosos, cujo apoio deriva da confiana e deferncia entre as
camadas inferiores.

Ainda que a comparao no seja usual, o fato que a natureza do con-


flito entre federalistas e republicanos a mesma que se verifica entre
conservadores e liberais nos primeiros anos do reinado de dom Pedro II
aps a derrubada do Gabinete da Maioridade pela interveno do Poder
Moderador. Os conservadores justificam a dissoluo da Cmara eleita
em 1840 como uma medida necessria para deter o embate das fac-
es, antes que estas tenham produzido irreparveis estragos ao sis-
tema monrquico constitucional representativo, do qual seriam os de-
fensores legtimos. A dissoluo se impe como uma defesa da ordem
constitucional, porque

A atual Cmara dos Deputados, Senhor, no tem a fora moral indispen-


svel para acreditar e fortalecer entre ns, o sistema representativo. No
pode representar a opinio do Pas porque a expresso da vontade nacio-
nal e das necessidades pblicas somente pode produzir a liberdade dos
votos (JAVARI, 1989, p. 84).

Os liberais, de sua parte, em Representao enviada ao imperador pela


Cmara Provincial de So Paulo, acusam o Gabinete no poder de trai-
dor, que seus atos estariam pondo em risco a paz do Imprio, a ordem
e a tranquilidade da Provncia e at a segurana do Trono. Os liberais
sustentam que a Lei da Reforma do Cdigo e a criao do Conselho de
Estado seriam obras de uma Legislatura irregular, composta por uma
maioria vendida e, por isto mesmo, em desacordo com a verdadeira
vontade nacional (MARINHO, 1843, p. 307).

120 Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 95-125 | jan.-abr. 2015


Fernando Limongi

Como se v, cada um dos partidos acusava o outro de deslealdade e des-


respeito Constituio. Conservadores e liberais acreditam que repre-
sentam a vontade nacional, que seriam os vencedores em uma eleio
livre. Segue desta premissa que se derrotados, tal fato s pode ser ex-
plicado pelos expedientes escusos a que recorreram os vencedores. Os
adversrios so facciosos e, por isto, prontos a recorrer corrupo para
chegar ao poder.

Ironicamente, no interior dos princpios do governo representativo, as


influncias que emergem de relaes polticas, ditada pela disputa do
poder, so vistas como ilegtimas. Os homens de partido se movem pela
ambio, pelo desejo de exercer o poder e dele tirar vantagens para si e
para seus seguidores. A influncia legtima aquela que construda no
campo social, anterior portanto poltica. Como sustenta Bernard Manin
(1997, p. 203):

Eleies aparecem como reflexos e expresso de interaes no-polticas.


[...] Estes [os vnculos e interaes] no so gerados pela competio pol-
tica. Antes o contrrio, estes laos constituem recursos preexistentes que
polticos mobilizam em sua luta pelo poder. Representantes, obtiveram
proeminncia em suas comunidades em virtude de seu carter, riqueza,
ou ocupao. Eleies selecionam um tipo particular de elite: os notveis.
Governo representativo comeou como o governo dos notveis.

Consideraes finais

A anlise da histria poltica brasileira tende a ser reconstituda a partir


do contraste com a histria da Inglaterra, Frana e Estados Unidos. Em
geral, o foco explicativo recai sobre as travas que impediram que o de-
senvolvimento das instituies democrticas seguisse o rumo tomado
naqueles pases. Trata-se de uma explicao calcada sobre o signo da
ausncia, incompletude, divergncia ou anomalia. Em Nunes Leal, o con-
traste toma a forma da contraposio entre a forma corrompida e a n-
tegra do governo representativo. Nas explicaes calcadas no modelo da
expanso da cidadania, a nfase recai sobre a resistncia das elites bra-
sileiras em aceitar iderio da igualdade fundamental entre os homens.

Em ambos os casos, o modelo explicativo se baseia no contraste entre o


real e o idealizado. As referncias histricas aos casos de implantao

Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 95-125 | jan.-abr. 2015 121


Governo representativo e democratizao: revendo o debate

plena da democracia so escassas e esquemticas. Na realidade, o mo-


delo das trajetrias divergentes se equivoca quanto ao ponto de partida
da experincia poltica moderna. O ponto de partida o governo repre-
sentativo e a desigualdade politica que eleies supem. Sua evoluo,
portanto, no pode ser traada e apreendida pela extenso do sufrgio. A
emergncia dos partidos e das eleies competitivas marca o advento da
democracia. O caminho no estava traado de antemo e no foi simples
e automtico em nenhum lugar.

Notas

1 Este trabalho foi parcialmente financiado com recursos da Fapesp e do CNPq.

2 Para uma anlise dos debates com nfase no elitismo do liberalismo


brasileiro, ver Kinzo (1980).

3 Para uma reviso completa da evoluo da legislao eleitoral brasileira,


consultar Nicolau (2012). Para um questionamento da interpretao tradicional
sobre a Lei Saraiva, ver Buescu (1981).

4 Ver Carvalho (2003), para uma generalizao do argumento.

5 A falta de linearidade da expanso do direito ao voto nos Estados Unidos,


marcada por movimentos cclicos de expanso e retrao, enfatizada por
Keyssar (2000). O caso francs e suas inmeras idas e vindas o objeto de
estudo de Rosanvallon (1999). Para uma reviso das interpretaes sobre a
expanso do sufrgio na Inglaterra, consultar Conacher (1971).

6 Os pases citados como pertencendo ao Noroeste so os mesmos que


trilharam a rota clssica de Barrington Moore Jr.

7 Manin apresenta uma caracterizao mais complexa. So quatro os traos


distintivos do governo representativo: seleo dos governantes por eleies
dentro de intervalos regulares; independncia relativa dos governantes diante
dos eleitores; liberdade da opinio pblica e o carter pblico das decises.

122 Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 95-125 | jan.-abr. 2015


Fernando Limongi

8 Na Inglaterra, as normas e efeitos prticos contribuam decisivamente para


assegurar a distino. Do ponto de vista prtico pesavam os custos eleitorais
que ficavam a cargo dos candidatos.

9 Wanderley Guilherme dos Santos (2013, p. 13) chama ateno para a


ambiguidade que marca a anlise dos governos oligrquicos, vistos ora como
antidemocrticos ora como protodemocrticos.

10 Cabe observar: o termo democratizao implica a suposio de um processo


evolutivo em que os sistemas polticos se tornam mais democrticos com o
tempo.

11 A distino pases desenvolvidos/subdesenvolvidos caiu em desuso em


funo de suas conotaes evolucionistas. O tratamento em separado como
duas realidades diversas persiste, dando lugar a verdadeiros malabarismos
tipolgicos para distinguir as trajetrias dspares. A Amrica Latina pode ser
mais facilmente delimitada, por critrios histricos e geogrficos, que o grupo
contrastante. Para no incorrer neste tipo de erro, optei por elencar os casos.
No fcil encontrar um critrio que coloque Inglaterra, Frana e Estados
Unidos em um mesmo grupo.

12 Ter o direito ao voto no implica ter as mesmas chances de exercer o poder.


Esta a desigualdade fundamental implicada pela adoo do mtodo eleitoral.
A indistino que caracterizaria a democracia, a igualdade entre sditos e
soberanos no obtida. Por isto mesmo, o sorteio o mtodo de seleo de
lderes associada democracia.

13 Rivera (2000) nota que a reconstituio da histria poltico-institucional da


regio, invariavelmente, atribui realidade social inspita todas as dificuldades
e tropeos do governo representativo. O modelo institucional, assim,
absolvido, como se seus criadores tivessem formulado as respostas para todas
as vicissitudes que enfrentaria. O modelo estaria pronto para ser aplicado. Se
falha, a culpa do usurio. O corolrio desta viso a ideia da transplantao.
O modelo teria sido concebido tendo em vista uma realidade social diversa,
mais igualitria, na qual, quando implantado, teria funcionado sem maiores
problemas.

14 A traduo de todas as citaes do trabalho de Hofstadter so minhas.

15 A passagem a seguinte: I never submitted the whole system of my


opinions to the creed of any party of men whatever, in religion, in philosophy, in
politics, or in anything else, where I was capable of thinking for myself. Such an
addiction is the last degradation of a free and moral agent. If I could not go to
heaven but with a party, I would not go there at all. Thomas Jefferson to Francis
Hopkinson, in Writings of Thomas Jefferson, Memorial Editon, Lipscomb and
Bergh Editors, Washington DC, Vol. 7 pag 300.

Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 95-125 | jan.-abr. 2015 123


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VOLTAR Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 95-125 | jan.-abr. 2015 125
Ana Lcia Kassouf

Fome, pobreza e
desenvolvimento: um convite
leitura de Josu de Castro

Rosana Magalhes

Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 11-47 | jan.-abr. 2015 127


Rosana Magalhes
Rosana Magalhes nutricionista (UFRJ), doutora
em Sade Coletiva (IMS/UERJ) e pesquisadora do
Departamento de Cincias Sociais da Escola Nacional de
Sade Pblica (Fiocruz). Foi chefe do Departamento de
Cincias Sociais da ENSP, coordenadora da rea de Sade
e Sociedade do Programa de Ps-Graduao em Sade
Pblica da ENSP e atualmente desenvolve pesquisas
e estudos sobre os temas da Pobreza, Desigualdades
Sociais e Polticas Pblicas de Sade. Publicou o livro
Fome uma releitura de Josu de Castro (editora Fiocruz,
1997). Escreveu, dentre outros artigos, Implementao
de Programas Multiestratgicos: Uma Proposta de
Matriz Avaliativa e Avaliao de Polticas e Iniciativas de
Segurana Alimentar e Nutricional: Dilemas e Perspectivas
Metodolgicas, ambos os estudos publicados na revista
Cincia e Sade Coletiva, da Abrasco.

128
Resumo
Este artigo faz um convite leitura de Josu de Castro, mdico,
socilogo e gegrafo cuja obra contribuiu de maneira inegvel
para a renovao do pensamento social brasileiro. O autor
sistematizou um discurso sobre a fome buscando articular
permanentemente as faces biolgica e social de uma realidade
dramtica presente no pas e em vrias regies do mundo. Seus
textos expressam uma vigorosa crtica aos caminhos da nossa
nacionalidade e ao alcance da cincia. O seu esforo para criar
novas possibilidades interpretativas sem abdicar da busca de
alternativas polticas para o enfrentamento da fome e da mis-
ria segue como exemplo de compromisso pblico e abrangn-
cia intelectual.

Palavras-chave: Fome. Pobreza. Desenvolvimento. Polticas


pblicas.

Abstract
This article is an invitation to read Josu de Castro, a doctor,
sociologist, and geographer, whose work undeniably contributed to
renew the Brazilian social thought. The author systematized a speech
on starvation seeking to integrate the biological and social sides of this
dramatic reality in Brazil and other regions of the world. His writings
express a strong criticism of our nationality paths and science impacts.
His efforts to create new interpretive possibilities without giving
up the search for political alternatives to cope with starvation and
poverty remain as an example of public commitment and intellectual
comprehensiveness.

Keywords: Starvation. Poverty. Development. Public Policies.

129
Fome, pobreza e desenvolvimento: um convite leitura de Josu de Castro

Introduo

O debate sobre as relaes entre fome, pobreza e desenvolvimento no


novo. Ainda assim, inegvel a existncia de controvrsias, ambiguida-
des e mltiplas referncias tanto tericas como metodolgicas em torno
do tema. Podemos dizer que um dos grandes desafios para avanar na
compreenso integrada destes fenmenos e construo de instrumentos
de anlise que possam ser compartilhados de uma maneira consistente
foi e ainda romper com fronteiras disciplinares muito rgidas. Sem d-
vida, a tarefa no fcil. Apesar da dinmica e historicidade da realida-
de social, o pensamento cientfico tem trilhado caminhos muitas vezes
avessos reflexividade interdisciplinar e abrangente. No que se refere
questo alimentar e nutricional, a desagregao do objeto de estudo
recorrente. De um lado, a chamada cincia da nutrio que surgiu no
incio do sculo XX e envolveu bioqumicos, mdicos, nutricionistas e
outros profissionais de sade corroborou para a investigao sobre nu-
trientes, patologias e terapias nutricionais. De outro lado, economistas e
planejadores privilegiaram a anlise de dinmicas organizacionais, pro-
cessos produtivos e barreiras relativas disponibilidade e ao acesso aos
alimentos. Embora seja fundamental reconhecer a importncia de cada
uma destas correntes e manter a prudncia em relao unanimidade,
h pouca convergncia entre as abordagens e o dilogo com os diferen-
tes especialistas segue frgil e pouco ambicioso.

Segundo Lang e Heasman (2004), embora o mundo hoje esteja produzin


do mais alimentos do que em qualquer outro momento da histria, en-
frentamos ainda inmeros desafios para alcanar melhores condies de
alimentao e nutrio: o envelhecimento da populao, a introduo
de novas tecnologias envolvendo alteraes genticas dos alimentos, o
uso indiscriminado de agrotxicos, o enfraquecimento das instituies e
arenas reguladoras, a persistncia da fome e o aumento dos problemas
de sade associados alimentao cotidiana como a obesidade, o dia-
betes e a hipertenso arterial. Neste cenrio desconcertante h poucos
consensos sobre o que fazer. As fortes tenses entre grupos de interesse
e divergncias incontornveis que atravessam o debate sobre a natureza
das culturas alimentares e das instituies e agncias pblicas de segu-
rana alimentar e nutricional tm produzido uma verdadeira batalha de

130 Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 127-147 | jan.-abr. 2015


Rosana Magalhes

paradigmas. razovel supor que esta falta de articulao dificilmente


ir contribuir para o alcance de mudanas efetivas.

Sem dvida, a reflexo sobre pobreza e desenvolvimento social tambm


tem sido marcada por diferentes pontos de vista e antagonismos difi-
cilmente equacionados ou condensados em objetivos comuns. Alis, h
um amplo e inconcluso debate sobre os conceitos de pobreza envolvendo
desde Adam Smith, Karl Marx e Alexis de Tocqueville at brilhantes pes-
quisadores e estudiosos contemporneos como Peter Townsend, Serge
Paugam e Amartya Sen. No Brasil tambm vasta a produo na rea e
neste percurso, os consensos tambm tm se mostrado provisrios. Na
verdade trata-se de um terreno pantanoso. preciso lembrar que a di-
minuio da pobreza associada gesto governamental gera bons frutos
polticos e eleitorais. Com isso, proposies e teorias explicativas podem
ser consagradas ou obscurecidas muitas vezes ao sabor de objetivos po-
lticos pontuais. Assim, a natureza multidimensional das situaes de
pobreza e misria pode, por exemplo, dar lugar s interpretaes bem
menos abrangentes e centradas apenas no critrio de renda monetria.
Como lembra Loic Wacquant, socilogo francs especialista nos temas
da desigualdade e da pobreza, a renda uma varivel que os analistas
e os arquitetos das polticas pblicas consideram mais amena: parece
fcil de medir e manipular (WACQUANT, 2008). De acordo com o autor,
construir uma abordagem sobre pobreza baseada somente na renda mo-
netria criar castelos de areia. Isto porque a definio de uma renda
mnima como fronteira entre pobres e no pobres tende a ser arbitrria
e no incorpora aspectos cruciais como o acesso a bens e servios, ex-
perincias de privao simblica, os tipos de recursos disponveis e sua
efetiva utilizao pelos indivduos e famlias. Outro problema que o
uso do critrio de renda tende a tornar homogneas situaes distintas
e no considera a capacidade de cada indivduo, famlia ou grupo social
converter a renda em bem-estar (SEN, 1997). Com isso, nas reas rurais
onde ainda possvel a produo de alimentos para o prprio consumo,
por exemplo, a pobreza pode estar superestimada, enquanto nas cidades
onde a dependncia das transaes de mercado maior, subestimada
(ROCHA, 2003).

De fato, estudos longitudinais conciliando dados quantitativos e quali-


tativos buscando reconhecer as interdependncias entre baixa escolari-

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Fome, pobreza e desenvolvimento: um convite leitura de Josu de Castro

dade, desemprego, segregao urbana e isolamento social apontam para


cenrios bastante diferentes daqueles que so traados a partir de abor-
dagens limitadas aos parmetros de renda. No caso brasileiro, preciso
lembrar que no temos uma linha monetria oficial e, frequentemente,
so superpostos critrios fazendo com que a renda per capita mensal de
at 25% do salrio-mnimo utilizada para caracterizar a extrema pobreza
em alguns estudos oficiais no seja a mesma para a seleo de benefici-
rios pobres e extremamente pobres no programa federal de transfern-
cia de renda Bolsa Famlia, por exemplo.

Por fim, como o encontro de linhas monetrias de pobreza parte da


compreenso no s da pobreza mas do que justo e aceitvel em cada
sociedade, em muitos pases admite-se como renda mnima um valor
que prximo da renda mdia nacional levando-se em conta o Produto
Interno Bruto (PIB) per capita. Se aplicada esta perspectiva no Brasil, te-
ramos que aceitar como pobres uma populao muito maior do que o
contingente que tem sido demarcado pelas polticas pblicas recentes.
Ainda assim as inconsistncias permaneceriam j que, dificilmente, se-
riam contempladas diferenas regionais, de gnero ou tnicas que tm
fortes interfaces com o acesso renda em um pas to complexo e desi-
gual como o nosso. Na verdade em sociedades com sistemas de proteo
social mais amplos e menos estigmatizantes, a renda tem deixado de
ser a principal via de acesso a bens e servios de qualidade e demais
prerrogativas de cidadania. Nestes contextos visto como intensamente
problemtico comparar nveis de pobreza entre os grupos sociais sem
incorporar dados sobre o acesso s polticas de saneamento, habitao,
sade educao, participao social e demais direitos sociais.

Nesse aspecto, as tradies tericas que buscam associar a fome e a


pobreza histria e dinmica dos laos comunitrios (SIMMEL, 1998;
DOUGLAS, 2003) tm o mrito de evitar clivagens arbitrrias e econom-
tricas entre pobres e no pobres e, consequentemente, avanar na refle-
xo mais ampla sobre cidadania, justia distributiva, solidariedade social
e os mltiplos significados do desenvolvimento. Mas a especializao
crescente, o ambiente intensamente competitivo e certo esvaziamento
dos vnculos polticos e ticos entre a prtica de pesquisa e a natureza
complexa das demandas e necessidades da populao contribuem para
perpetuar a fragmentao e fortalecer antagonismos entre saberes e

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Rosana Magalhes

reas de conhecimento. Alm disso, distines mecnicas entre o natu-


ral e o social dificultam a problematizao de situaes marcadas por
interdependncias e interaes recprocas entre aspectos econmicos,
culturais, polticos e de sade. Evidentemente, preciso reconhecer e va-
lorizar resistncias e alternativas a tais enfoques e abordagens. Sob a in-
fluncia da Antropologia, da Sociologia, da Histria e da Geografia vrios
autores preocupados em entender a natureza das prticas alimentares
e das experincias de privao tanto material como simblica colabora-
ram de maneira substantiva para a construo de estratgias interpre-
tativas interdisciplinares. Sabemos, porm, que cada contexto histrico
traz possibilidades e limites prprios para a reflexo conceitual e dese-
nho de iniciativas concretas para lidar com problemas sociais. H, nesta
perspectiva, um horizonte social ou campo de debates e preocupaes
que balizam posies cognitivas, itinerrios de pesquisa e a obra de cada
autor. Ainda assim, inescapvel reconhecer o compromisso cientfico
e a coerncia intelectual nos textos que assumiram o desafio de inter-
rogar o seu tempo e para, alm disso, reivindicar mudanas sociais com
base no estudo de prticas e experincias cotidianas de diferentes co-
munidades. Esse o caso da obra de Josu de Castro, mdico, socilogo e
gegrafo pernambucano cujo projeto de vida foi analisar as origens, con-
tornos e repercusses da fome. Inmeras instituies criadas no pas e
no mundo em torno da questo alimentar e nutricional entre as dcadas
de 1930 e 1970 revelam a influncia intelectual do autor. Mesmo durante
o perodo do exlio e sofrendo as ambivalncias e contradies desta ex-
perincia, Josu de Castro permaneceu refletindo e produzindo anlises
contundentes sobre os desafios da fome e do desenvolvimento social.

Cem mil cidados feitos de carne de caranguejo

Josu de Castro nasceu no Recife no dia 5 de setembro de 1908, filho


de um agricultor sertanejo expulso pela seca de 1877. Em 1929, aos 21
anos concluiu o curso de Medicina na Universidade do Brasil no Rio
de Janeiro e comeou a clinicar em um consultrio de endocrinologia
no Recife. Ainda na faculdade, mostrou um forte interesse pela obra
de Sigmund Freud e tambm pela literatura. Alm de poemas e crni-
cas, em 1930 publicou um conto intitulado O ciclo do caranguejo, que se

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Fome, pobreza e desenvolvimento: um convite leitura de Josu de Castro

tornaria um testemunho da sua sensibilidade em relao ao drama da


misria nos mangues do Recife. Para Josu de Castro, ali nos mangues a
lama, os caranguejos e os homens se fundiam em uma luta incessante
pela sobrevivncia.

O ciclo do caranguejo revela um pouco do clima intelectual e poltico da


poca. Desde a dcada de 1920, as crises da economia agrrio-expor-
tadora e do Estado oligrquico alimentavam o desejo de mudanas
sociais orientadas para a formao de um Estado nacional e de uma
sociedade mais democrtica. Se antes a intelectualidade brasileira s
tinha olhos para a Europa, neste perodo cresce a crtica imitao, ao
chamado macaqueamento (SCHWARZ, 2005). A gerao de artistas e
intelectuais da poca vai buscar olhar o Brasil abandonando as lentes
estrangeiras. O movimento modernista expressou bem este contexto
em que o mais importante passou a ser redescobrir um Brasil oculto,
ambguo e bem mais contraditrio. Josu de Castro acompanhou este
movimento de construo de uma identidade nacional. Por meio da
literatura e do cinema, ser pelo campo cientfico que ele ir buscar
instrumentos, metodologias e enfoques conceituais para lidar com as
grandes transformaes e desafios do incio do sculo XX no pas, espe-
cialmente o desafio da fome.

No que se refere ao tratamento dado questo alimentar at os anos


1930, preciso lembrar que j existiam intervenes e medidas orienta-
das para a construo de parmetros para a boa alimentao. Oswaldo
Cruz e Eduardo Magalhes, pioneiros da sade pblica no Brasil, integra-
ram a alimentao s preocupaes higienistas (BRAGA, 1978). No entan-
to, o abastecimento de alimentos e a fiscalizao para evitar o consumo
de produtos deteriorados eram, na poca, os principais focos da agenda
pblica. Ainda no havia um discurso cientfico legitimado em torno da
nutrio no pas apesar das pesquisas e descobertas no campo da Bio-
qumica, dinamizado com a I Guerra Mundial, e, especialmente, focaliza-
das no valor calrico dos alimentos e na identificao de nutrientes ca-
pazes de prevenir patologias. Apesar dos avanos da Endocrinologia no
final dos anos 1920, a rea s ganhar flego no Brasil a partir da conso-
lidao de um Estado Nacional capaz de propor e implementar polticas
de sade pblica capazes de atender s necessidades dos trabalhadores
e aos interesses da economia urbana e industrial.

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Rosana Magalhes

Assim, interagindo com o contexto poltico do governo de Getlio Vargas


e dialogando com os mltiplos olhares disciplinares da Bioqumica,
Fisiologia, Antropologia, Sociologia e Economia o autor construiu uma
abordagem interdisciplinar sobre a fome coletiva. Em O problema da ali-
mentao no Brasil, publicado em 1933 e na pesquisa As Condies de Vida
das Classes Operrias em Recife, divulgada no ano seguinte, Josu deixou
evidente sua preocupao em desvendar as influncias mtuas do clima,
da cultura, da pobreza e da alimentao na sade e na produtividade do
brasileiro. Josu de Castro analisou as prticas alimentares de cerca de
500 famlias e concluiu que mais de 70% de sua renda mensal era com-
prometida com a compra de alimentos e, ainda assim, as necessidades
nutricionais no eram atendidas tanto em termos quantitativos como
qualitativos:

O regime que analisamos, possuindo apenas 1.645 calorias, um regime


insuficiente, que somente chega a cobrir os gastos do metabolismo mni-
mo individual no nosso clima, sem margem para o gasto do trabalho. Sob
o ponto de vista qualitativo tambm um regime incompleto (CASTRO,
1937).

Apesar de compartilhar da perspectiva de valorizao da identidade na-


cional, Josu de Castro ir se confrontar com a imagem romanceada do
Brasil onde as possibilidades naturais eram imensas, o solo frtil e havia
fartura de alimentos para todos. De certa forma, a polmica com Gilberto
Freyre aps a publicao de O problema fisiolgico da alimentao no Brasil,
em 1932, est ligada a esta verdadeira obsesso do autor: construir uma
viso crtica da situao alimentar no pas e apontar caminhos para a
superao da fome. Se para Gilberto Freyre o dono de engenho e o es-
cravo eram bem alimentados, para Josu eram alarmantes as condies
nutricionais na regio tanto entre os pobres como entre os ricos. E esta
descoberta da m nutrio atravessando os diferentes grupos sociais
era desconcertante. Como dir Antonio Candido nas dcadas de 1930 e
1940, a palavra de ordem era apresentar o pas como a Terra Prometida
(CANDIDO, 2001). Para Josu de Castro, na verdade, havia uma verdadeira
conspirao de silncio e a fome no Brasil teria se tornado um tabu, um
assunto ao mesmo tempo delicado e perigoso.

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Fome, pobreza e desenvolvimento: um convite leitura de Josu de Castro

A influncia do pensamento geogrfico de Paul Vidal de La Blache


A influncia da Geografia Humana, na sua vertente francesa e sob a ins-
pirao de Vidal de La Blache, foi decisiva na obra de Josu de Castro. Em-
bora tal vertente reiterasse a crena na neutralidade cientfica e compar-
tilhasse algumas premissas do positivismo, tambm incorporava uma
crtica importante ao determinismo e s interpretaes a-histricas so-
bre a relao entre o homem, a cultura e o meio ambiente. Esta geografia
muito mais interpretativa do que descritiva, e que valorizava ao mesmo
tempo os obstculos e as oportunidades de cada territrio em sua inte-
rao com os agrupamentos humanos, contribuiu para o desenho de um
quadro de anlise sobre a fome nas diferentes regies do pas. Em 1937,
Josu de Castro assumiu a ctedra de Geografia Humana na Universida-
de do Distrito Federal, posteriormente Universidade Federal do Rio de
Janeiro, consolidando a Geografia como uma ferramenta terica e me-
todolgica capaz de transcender as fronteiras disciplinares e favorecer
um olhar qualificado sobre as interdependncias e influncias recprocas
entre natureza e cultura. Sem abdicar das demonstraes empricas da
fome crnica e das carncias nutricionais em suas mltiplas formas, a
obra caminhou desvendando o enraizamento social, cultural e poltico
das populaes que tm fome. Quem so os famintos, como vivem, como
trabalham e, sobretudo, de que maneira fazem parte da histria de sua
regio emergiram como eixos privilegiados da sua investigao. O livro
Alimentao luz da geografia humana, escrito em 1937, revelou a centra
lidade da geografia no seu trabalho:

S a geografia que considera a terra como um todo e que ensina a saber


ver os fenmenos que se passam na superfcie, a observ-los, agrup-los
e classific-los, tendo em vista a sua localizao, extenso e causalida-
de, pode orientar o esprito humano na anlise do vasto problema da
alimentao, como fenmeno ligado, atravs de influncias recprocas
ao do homem, do solo, do clima, da vegetao e do horizonte de traba-
lho (CASTRO, 1937a, p. 26).

Nesta direo, como aponta Anthony Giddens ainda que, historicamen-


te, socilogos e gegrafos tenham trilhado caminhos diferentes ao longo
da histria, partilham origens comuns. Para Giddens as configuraes
espaciais da vida social so matria de tanta importncia bsica para a
teoria social quanto a dimenso de temporalidade (GIDDENS, 2003). Em

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Rosana Magalhes

1939, Josu de Castro convidado para participar do governo de Getlio


Vargas e passa a dirigir o Servio de Alimentao da Previdncia Social
(Saps). Ser no Saps que Josu de Castro props a obrigatoriedade da me-
renda escolar e participou da discusso sobre cestas alimentares bsicas
e a criao do salrio-mnimo. Em 1946, a publicao do livro Geografia
da fome consagrou sua abordagem apresentando descries regionais
aprofundadas marcadas pela anlise do entrelaamento entre o homem
e a natureza ao longo da histria. A procura pela identidade e vocao
de cada comunidade foi aliada arguta observao de singularidades
e especificidades locais. Reforando o enfoque interdisciplinar, Josu de
Castro problematizou a viso da fome proposta por bioqumicos ou eco-
nomistas sempre constrangidos pelo quadro de suas especializaes.
Para ele, o mtodo geogrfico teria o objetivo de superar estes limites e
favorecer a reflexo em torno das correlaes entre aspectos naturais
e sociais. Podemos dizer que, menos a ideia de um circuito vicioso em
que a fome gerava a baixa produtividade que por sua vez gerava mais
fome, Josu de Castro estava preocupado com fluxos interdependentes.
Deixando muito claro seu foco na fome coletiva, o autor contribuiu de
maneira pioneira para a distino entre a fome total, em geral presente
nas regies de misria extrema e a fome parcial ou fome oculta: A fome
oculta faz morrer lentamente todos os dias de fome grupos inteiros da
populao apesar de comerem todos os dias (CASTRO, 1946).

Josu de Castro rompeu desta forma, com os estigmas da raa e do cli-


ma como obstculos ao desenvolvimento do pas, esteretipos que ainda
eram muito fortes no incio do sculo XX no pas: No existem superio-
ridades ou inferioridades raciais, o que existe so diferenciaes biol-
gicas condicionadas pelas condies locais. O que superioridade nas
regies polares pode ser uma inferioridade nas regies tropicais e vice-
versa (CASTRO, 1946).

Josu de Castro tambm se ops fortemente a qualquer forma de controle


demogrfico para equacionar o problema da fome. Invertendo a relao
de causalidade entre crescimento populacional e escassez de alimen-
tos prevista por Malthus, Josu de Castro afirmava que a superpopulao
no gerava a fome e sim era a fome, por meio de um mecanismo comple-
xo de estmulo fecundidade que gerava o aumento populacional. Esta
tese foi intensamente criticada e mesmo refutada por vrios estudos que

Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 127-147 | jan.-abr. 2015 137


Fome, pobreza e desenvolvimento: um convite leitura de Josu de Castro

demonstraram que o fenmeno do crescimento populacional era mais


complexo e ligado s mltiplas causas para alm da dimenso biolgica
No entanto podemos dizer que ainda vlida a concepo do autor sobre
as relaes entre desenvolvimento econmico e social e o equilbrio de-
mogrfico assim como a crtica a Malthus por considerar o crescimento
da populao uma varivel independente da realidade social.

As regies de fome

No livro Geografia da fome, publicado em 1946, Josu de Castro estudou


com rigor as especificidades da alimentao entre as populaes das di-
ferentes regies do pas e delineou as chamadas cinco reas de fome.
Na Amaznia, por exemplo, a pobreza do solo, as prticas arcaicas na
agricultura e a baixa densidade demogrfica eram refletidas na alimen-
tao composta basicamente de farinha de mandioca, feijo, peixe, ovos
de tartaruga e arroz. O abandono da regio aps o fim do ciclo da borra-
cha, os altos ndices de mortalidade e a migrao para o Sul, segundo o
autor, teriam contribudo para um quadro de fome endmica. O cenrio
onde prevalecia o dficit calrico s no era mais grave porque existia ali
na regio um complexo mecanismo de aclimatao, o qual acarretava
a queda da taxa de metabolismo basal dos trabalhadores. Assim, a ali-
mentao montona e hipocalrica, que poderia ser mortal em um clima
temperado ou frio, na Amaznia quente e mida se tornava adequada
sobrevivncia. Esta adaptao orgnica, na sua avaliao, poderia ser en-
tendida como uma ressignificao mais acurada do que era comumente
chamado de preguia ou falta de disposio para o trabalho. Como mos-
trou Josu de Castro, a preguia era, na verdade, uma manobra inteligen-
te do corpo para enfrentar o contexto local.

Todavia, se o corpo enfrentava as condies naturais com sabedoria, o


Estado mostrava sua debilidade. Para Josu de Castro, a ausncia de pro-
jetos de investimento e de alternativas para o aproveitamento dos recur-
sos naturais na regio revelava o total desinteresse pelo desenvolvimento
local. Neste aspecto, sua anlise sobre as razes do dficit proteico na
regio amaznica foi emblemtica. A partir de sua pesquisa, foi possvel
perceber que a populao local, apesar de contar com uma grande va-
riedade de peixes nos rios, lagoas e igaraps, no podia consumir essas

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Rosana Magalhes

fontes privilegiadas de protena de alto valor biolgico porque no exis-


tia nenhuma organizao da atividade pesqueira ou interveno voltada
industrializao dos produtos da pesca capaz de garantir a comerciali-
zao do peixe seco ou de conservas durante todo o ano.

J no Nordeste, Josu de Castro evidenciou duas realidades distintas


e contraditrias: as conformaes sociais do serto e da regio auca-
reira com diferentes possibilidades alimentares e quadros de fome. Ao
estudar a composio privilegiada da dieta no serto, onde a economia
agroexportadora ainda no havia dizimado a policultura, ele percebeu
a presena do milho, do leite, da carne e tambm de vrios tubrculos.
No entanto, ao mesmo tempo o autor pde perceber que este cenrio
positivo era ameaado durante o perodo das secas. A dieta favorvel era
desse modo, totalmente desestruturada com a falta de chuvas configu-
rando verdadeiras epidemias de fome. A sabedoria alimentar do ser-
tanejo nordestino era assim corroda mais uma vez pela ineficincia da
interveno pblica.

No chamado Nordeste aucareiro, a ao dos colonizadores preocupa-


dos apenas com sua sustentao econmica baseada na monocultura da
cana conduzia a regio a um quadro de fome permanente ou endmi-
ca. O lucro com a cana-de-acar, de acordo com Josu de Castro, exigia
a explorao dos trabalhadores e o esgotamento do solo. Com isso, a dieta
da populao era inadequada e impactava fortemente o quadro de sade
local. De um lado, o consumo exagerado de alimentos ricos em acar
e amido contribua para a grande incidncia de diabetes e obesidade.
De outro lado, estavam presentes mltiplas doenas carenciais devido
falta de protenas, vitaminas e sais minerais. Reconhecendo, porm,
a complexidade da questo alimentar e as mltiplas influncias hist-
ricas e culturais observveis na regio, Josu de Castro pde iluminar os
efeitos positivos das culturas indgena e negra amenizando tais proble-
mas e possibilitando a criao de importantes alternativas monotonia
alimentar. Durante o perodo colonial, o cultivo de frutas e hortalias
era proibido entre os escravos, mas ainda assim, sobretudo nos quilom-
bos, os negros buscavam manter plantaes de banana, laranja e outras
frutas. Com isso, hbitos alimentares mais saudveis em contraponto
dieta restrita composta pela farinha de mandioca, feijo e toucinho pu-
deram ser garantidos ao longo das dcadas. A maior parte da populao,

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Fome, pobreza e desenvolvimento: um convite leitura de Josu de Castro

porm, ainda sofria com a falta de ferro, vitaminas do complexo B e pro-


tenas de alto valor biolgico. Apenas os grupos que moravam beira
do litoral escapavam desta misria alimentar incorporando nas prepara-
es culinrias o coco, os peixes e o azeite de dend.

No Centro-Oeste, alm do cultivo do milho e da couve, a produo do


melado e a criao de gado contribuam para uma alimentao mais
equilibrada. De acordo com Josu de Castro apenas o bcio endmico
e, portanto, a carncia de iodo denunciavam o desequilbrio alimentar
na regio. Nas regies Sudeste e Sul, a influncia dos imigrantes euro-
peus favoreceu a policultura com destaque para a produo de aveia,
lentilhas, hortalias, frutas e tambm o consumo de carnes. Com efeito,
para Josu de Castro esta composio diversificada configurava uma
situao alimentar e nutricional bastante favorvel, como apenas zo-
nas de subnutrio e raros casos de fome em geral presentes entre os
trabalhadores menos especializados do contexto urbano. Para Josu de
Castro, a pouca importncia dada pelo Estado agricultura, questo
da propriedade da terra e industrializao em todas as regies do
pas, porm, ampliava as intensas desigualdades sociais e criava pro-
fundos obstculos para o desenvolvimento: impossvel promover o
desenvolvimento em um pas em que 8% dos proprietrios possuem
75% da terra (CASTRO, 1967).

Fome e desenvolvimento

Na dcima edio do livro Geografia da fome, a qual considerava definitiva,


Josu de Castro incluiu o subttulo O Dilema Brasileiro: Po ou Ao. No
texto, o autor chamou a ateno para o privilegiamento de alguns seto-
res industriais em detrimento da promoo do desenvolvimento agrcola
de maneira integrada e atento s necessidades crescentes do mercado
interno:

Este livro foi publicado pela primeira vez em 1946. Nele tentou o autor
esboar um retrato do Brasil que era ento tipicamente subdesenvolvi-
do, com suas caractersticas econmicas de tipo colonial, na exclusiva
dependncia de uns poucos produtos primrios de exportao, entre os
quais se destacava o caf. Ao retratarmos a fome no Brasil, estvamos a
evidenciar o seu subdesenvolvimento econmico porque fome e subde-
senvolvimento a mesma coisa. Mas o desnvel entre a agricultura e a

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Rosana Magalhes

indstria agravou ainda mais a fome no pas. No foi nem casual nem
politicamente desinteressada esta opo por uma poltica preocupada
em desenvolver reas j desenvolvidas e em enriquecer os grupos j en-
riquecidos (CASTRO, 1987).

A fome para Josu de Castro era a expresso biolgica de um fenmeno


econmico, mas tambm dos impactos sociais, culturais e polticos do
colonialismo. A economia colonial baseada na exportao de matria-
prima necessria para a expanso comercial e industrial dos pases eu-
ropeus e mais tarde dos Estados Unidos gerou um quadro de misria e
fome nos pases latino-americanos e especialmente no Brasil. No entan-
to, apesar de rompido o pacto colonial, surgiam permanentemente novas
desigualdades a partir da ao de grupos de interesse preocupados em
manter privilgios. Segundo o autor, uma poltica orientada pelo lucro e
no para o atendimento das necessidades do homem resultou na explo-
rao da populao e manuteno da misria no pas.

Apesar de reconhecer que a m nutrio tambm afetava algumas par-


tes da Europa como o sul da Itlia, a Espanha e a Grcia, para Josu de
Castro a fome endmica nas primeiras dcadas do sculo XX assolava a
frica, a sia e a Amrica Latina de maneira contundente. Na sua an-
lise, a produo agrcola voltada ao mercado externo em detrimento do
mercado interno permitiu o enriquecimento de uma burguesia mercantil
e a perpetuao de uma elite fundiria. Para romper com este arranjo
ancorado em uma estrutura agrria arcaica era fundamental promover a
diversificao da produo agrcola, o aumento da demanda interna e do
poder aquisitivo do salrio dos trabalhadores e a reforma agrria. A mo-
dernizao da produo agrcola ocupou um lugar central na abordagem
de Josu de Castro. Mas longe de focalizar apenas a introduo de novas
tecnologias produtivas, o autor chamava a ateno para a necessidade
de mudanas amplas na estrutura social do campo. A reforma agrria
limitada apenas redistribuio da terra seria incua ou, segundo suas
palavras, uma falsa reforma. Para resgatar a funo social da terra era
preciso um amplo movimento educacional, sanitrio e assistencial ca-
paz de reduzir as desigualdades e possibilitar ganhos efetivos nas condi-
es de sade e bem-estar de trabalhadores rurais.

O autor se aproximou da corrente cepalina tanto no que se refere ao


diagnstico da situao brasileira como na proposio de alternativas e

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Fome, pobreza e desenvolvimento: um convite leitura de Josu de Castro

solues polticas. A Cepal, Comisso Econmica para a Amrica Latina


e Caribe, criada em 1948 pela Organizao das Naes Unidas, reunia
grandes estudiosos em torno da questo do desenvolvimento. Josu de
Castro compartilhava a viso de Raul Prebisch de que a diviso interna-
cional do trabalho colocava a Amrica Latina como periferia no sistema
econmico mundial e consequentemente cristalizava seu papel de for-
necedora de matria-prima para os pases centrais. Assim, o subdesen-
volvimento no era entendido como a ausncia ou insuficincia de de-
senvolvimento, mas sim um produto perverso e indissocivel do prprio
desenvolvimento.

Josu de Castro tentou contornar algumas das principais crticas s teo-


rias desenvolvimentistas da Cepal: a sua anlise sobre as razes do atra-
so brasileiro no privilegiava apenas a dimenso econmica da explo-
rao colonial (TARANTO, 1980). Fatores socioculturais, assimetrias de
poder no campo e a trajetria institucional centralizadora e avessa ino-
vao foram questes que ganharam destaque e relevncia na sua obra.
A propriedade da terra no Brasil extremamente concentrada foi identifi-
cada como um obstculo econmico e poltico para o alcance do desen-
volvimento social. Josu de Castro analisou as especificidades dos pases
latino-americanos e do Brasil tambm no que se refere ao investimento
em capital humano. Assim, para ele somente uma aliana com setores
industriais modernizantes e a radicalizao da democracia no plano po-
ltico poderiam levar a cabo as reformas econmicas e sociais necess-
rias. Para Josu de Castro, se era importante consolidar um capitalismo
nacional, moderno, industrializante capaz de transformar as relaes
entre centro e periferia e criar desta forma um mercado forte entre os
pases, tambm era crucial promover amplas mudanas institucionais e
culturais. Com esta perspectiva ocupou posies de destaque em vrias
organizaes internacionais como a presidncia do Conselho Executivo
da FAO, rgo das Naes Unidas para a Agricultura e a Alimentao en-
tre 1952 e 1956 e a Associao Mundial de Luta contra a Fome (Ascofam),
organizao no governamental voltada ao desenvolvimento de aes e
polticas contra a fome.

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Rosana Magalhes

Impacto e desdobramentos: o contexto contemporneo


No Brasil, a consolidao da alimentao como direito constitucional e
a aprovao de uma Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional
revelam o amadurecimento do debate conceitual e o refinamento insti-
tucional sobre a questo da fome ao longo dos anos. Ao mesmo tempo, o
quadro nutricional tornou-se mais complexo e multifacetado. Os dficits
calricos em algumas regies analisadas por Josu de Castro diminu-
ram, assim como a prevalncia de algumas carncias de vitaminas e sais
minerais. O perfil alimentar e nutricional modificou-se de maneira sig-
nificativa. O valor calrico mdio da dieta cotidiana aumentou e o dficit
proteico deixou de ser uma questo prioritria na maioria das regies do
pas. O aumento do consumo de carnes, leite e ovos atenuou o problema
e tambm reduziu a deficincia de clcio e de vitaminas do complexo
B. A iodao do sal praticamente eliminou o risco de bcio nas regies
Centro-Oeste, Sudeste e Sul do pas. Os dficits de altura para idade fo-
ram reduzidos.

Dentre as razes para estas transformaes podemos destacar a melho-


ria na assistncia sade, avanos nos nveis de escolaridade, sobretudo
das mes, diminuio do desemprego e ampliao de direitos sociais.
Alm disso, o panorama nutricional tambm foi impactado pelo acele-
rado processo de urbanizao ocorrido no pas. Se no perodo analisado
por Josu de Castro cerca de 80% da populao vivia nas zonas rurais,
hoje a situao inversa e a maioria da populao est concentrada
nas reas metropolitanas. Com isso, apesar da existncia de enormes
desafios nutricionais no campo o quadro de misria e fome tornou-se
mais urbano e segmentado a partir de clivagens de gnero, etnia, esco-
laridade e insero ocupacional, sobretudo nas periferias e favelas. Ou
seja, apesar dos avanos em relao s dcadas de 1940 e 1950, persis-
tem barreiras sociais histricas que ainda impedem o acesso equitativo
aos alimentos. A hipovitaminose A e a anemia por deficincia de ferro,
sobretudo em crianas, permanecem sendo problemas graves em vrias
regies do pas assim como as doenas carenciais causadas por diarreias
e infeces intestinais devido falta de saneamento bsico. E houve um
aumento significativo dos casos de obesidade entre adultos e tambm
em crianas e jovens. Doenas como diabetes e hipertenso arterial
associadas a baixos nveis de atividade fsica e ao consumo elevado de

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Fome, pobreza e desenvolvimento: um convite leitura de Josu de Castro

acares, gorduras e sdio presentes em alimentos processados e de bai-


xo custo tm crescido de maneira alarmante gerando o aumento das
taxas de mortalidade e morbidade.

Neste contexto, a fome, entendida nos termos de Josu de Castro, como


problema coletivo, muitas vezes oculto e marcado por dficits qualita-
tivos e no s quantitativos, ainda um tema prioritrio. Como sinali-
zou Josu de Castro no Brasil e na maioria dos pases do mundo, a fome
no pode ser explicada pela incapacidade de produzir alimentos. O que
prevalece como principais vetores da m nutrio so, na verdade, as
barreiras sociais e as mltiplas desigualdades no acesso aos alimentos
de maneira adequada e ambientalmente sustentvel. No conseguimos
universalizar a educao com qualidade e erradicar a indigncia, enten-
dida como a incapacidade de obter a renda necessria para garantir a
cesta bsica de alimentos e, portanto, a mera sobrevivncia fsica dos
indivduos em patamares aceitveis. Apesar das inegveis mudanas
positivas, o acesso aos servios de sade e ao saneamento de maneira
universal e efetiva ainda um grande desafio. A fome e a pobreza no
so sinnimas na medida em que as pessoas que vivem em condies
de pobreza extrema podem por meio de mltiplas estratgias de sobre-
vivncia e, tambm, do acesso diferenciado rede de servios de sade e
saneamento, contornar a desnutrio e algumas carncias nutricionais.
No entanto, clara a maior vulnerabilidade fome dos indivduos e fa-
mlias que vivem em contextos de privao material e acumulam des-
vantagens sociais. Ou seja, a experincia da fome ratifica uma estrutura
social injusta.

No que se refere infraestrutura para lidar com problemas que afetam


seriamente o acesso a alimentos em algumas regies, podemos dizer
que no caso das secas no Nordeste a situao ainda dramtica. Neste
sentido, superar o desequilbrio alimentar durante o perodo das secas
ainda um dilema no cenrio social brasileiro: o serto nordestino expe-
rimentou em 2013 a maior seca das ltimas cinco dcadas, atualizando o
diagnstico feito por Josu de Castro nos anos 1940. De fato, ao formular
um conceito de desenvolvimento que no puramente econmico, mas
que remete aos aspectos substantivos do bem-estar dos indivduos, a
obra mantm uma proximidade inquestionvel com o debate atual sobre
segurana alimentar e nutricional. Esta atualidade da obra tambm pode

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Rosana Magalhes

ser percebida na agenda pblica global em torno das formas de produ-


o e consumo articuladas ao respeito ao meio ambiente e promoo
da sade. Para Josu de Castro, a elasticidade do ambiente natural tinha
limites o que ele chamou de limites de nocividade. Alm destes limi-
tes, o impacto do homem sobre a natureza mostrava-se extremamente
perigoso. Dialogando com diferentes referncias analticas embora sob a
motivao do olhar geogrfico, Josu de Castro segue, assim, inspirando
a reflexo interdisciplinar sobre padres alimentares e de desenvolvi-
mento social democrticos, sustentveis e orientados pela equidade.

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Fome, pobreza e desenvolvimento: um convite leitura de Josu de Castro

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VOLTAR Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 127-147 | jan.-abr. 2015 147
Rosana Magalhes

NMEROS ANTERIORES
Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 127-147 | jan.-abr. 2015 149
EDIO 22
DOSSI
Velhice, famlia, Estado e propostas polticas
Myriam Moraes Lins de Barros (Organizao)

Feminismo e velhice
Guita Grin Debert

Entre o Estado, as famlias e o mercado


Carlos Eugnio Soares de Lemos

Violncias especficas aos idosos


Alda Britto da Motta

ARTIGOS
Vazios culturais versus alternativas da cultura e as estratgias da poesia
de Cacaso
Carlos Augusto Lima

Violncia e maus-tratos contra as pessoas idosas


Lucia Helena de Freitas Pinho Frana e Edson Alexandre da Silva

EDIO 23
DOSSI
Lazer
Edmundo de Drummond Alves Junior (Organizao)

Sobre o conceito de lazer


Victor Andrade Melo

O profissional do lazer
Hlder Ferreira Isayama

Lazer: um direito de todos


Edmundo de Drummond Alves Junior
Cleber Dias

ARTIGOS

Por uma histria da assistncia medieval: o caso de Portugal


Priscila Aquino Silva

A forma e as formas de Alumbramento


Andr Vincius Pessoa

150 Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 1-156 | jan.-abr. 2015


EDIO 24
O americanista tardio: as relaes entre o Brasil e os Estados Unidos nos
escritos de Joaquim Nabuco
Angela Alonso 9

Ansio Teixeira: cultura e educao para a nova cidadania


Carlos Guilherme Mota3

Pornografia e Shoah
Jacques Fux53

Teoria do Estado Desenvolvimentista: uma reviso da literatura


Marcus Ianoni 81

As reflexes histricas de Srgio Buarque de Holanda sobre agricultura


(1936-1957)
Robert Wegner 107

EDIO 25
O Estado Novo e o debate sobre o populismo no Brasil
Angela de Castro Gomes

Mundo desencantado e mundo desengajado


Luis Carlos Fridman

Henrique Galvo entre os descompassos no imprio lusitano


Rita Chaves

O marketing poltico no Brasil: da consolidao ao desafio


das redes sociais
Srgio Ricardo Rodrigues Castilho

Exlio e linguagem: a escrita de Samuel Rawet


Vera Lins

Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 1-156 | jan.-abr. 2015 151


EDIO 26
DOSSI
Sustentabilidade
Marta de Azevedo Irving (Organizao)

Sustentabilidade e O futuro que no queremos: polissemias,


controvrsias e a construo de sociedades sustentveis
Marta de Azevedo Irving

Sustentabilidade e educao ambiental:


controvrsias e caminhos do caso brasileiro
Carlos Frederico B. Loureiro

Sustentabilidade lquida: o consumo da natureza e a dimenso


do capitalismo rizomtico nos plats da sociedade de controle
Fred Tavares

Sustentabilidade e justia social


Maryane Vieira Saisse

Comunicao e sustentabilidade: reflexes sobre o papel da mdia na


construo de novas prticas de cidadania
Elizabeth Oliveira

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NORMAS PARA PUBLICAO

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Poltica editorial
A revista Sinais Sociais editada pelo Departamento Nacional do Servio
Social do Comrcio (Sesc) e tem por objetivo contribuir para a difuso
e o desenvolvimento da produo acadmica e cientfica nas reas das
cincias humanas e sociais. A publicao oferece a pesquisadores, uni-
versidades, instituies de ensino e pesquisa e organizaes sociais um
canal plural para a disseminao do conhecimento e o debate sobre gran-
des questes da realidade social, proporcionando dilogo amplo sobre a
agenda pblica brasileira. Tem periodicidade quadrimestral e distribuio
de 5.000 exemplares entre universidades, institutos de pesquisa, rgos
pblicos, principais bibliotecas no Brasil e bibliotecas do Sesc e Senac.

A publicao dos artigos, ensaios, entrevistas e dossis inditos est con-


dicionada avaliao do Conselho Editorial, no que diz respeito ade-
quao linha editorial da revista, e por pareceristas ad hoc, no que diz
respeito qualidade das contribuies, garantido o duplo anonimato no
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balhos para composio.

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mo documento do artigo, com os principais dados sobre o autor: nome,
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e) Resumo em ingls (de 100 a 250 palavras, fonte Times New Roman,
tamanho 10).
f) Palavras-chave em ingls (no mximo de cinco e separadas por ponto).
g) Corpo do texto.
h) Nota(s) explicativa(s).
i) Referncias (elaborao segundo NBR 6023 da ABNT e reunidas em
uma nica ordem alfabtica).
j) Glossrio (opcional).
l) Apndice(s) (opcional).
m) Anexo(s) (opcional).

Anexos, tabelas, grficos, fotos e desenhos, com suas respectivas legen-


das, devem indicar as unidades em que se expressam seus valores, assim
como suas fontes. Grficos e tabelas devem vir acompanhados das pla-
nilhas de origem. Todos esses elementos devem ser apresentados no in-
terior do texto, no local adequado ou em anexos separados do texto com
indicao dos locais nos quais devem ser inseridos. Sempre que possvel,
devero ser confeccionados para sua reproduo direta. As imagens de-
vem ser enviadas em alta definio (300 dpi, formato TIF ou JPEG).

Recomenda-se que se observem ainda as normas da ABNT referentes


apresentao de artigos em publicaes peridicas (NBR 6022), apre-
sentao de citaes em documentos utilizando sistema autor-data
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Referncias (exemplos):

Artigos de peridicos

DEMO, Pedro. Aprendizagem por problematizao. Sinais Sociais, Rio de


Janeiro, v. 5, n. 15, p. 112-137, jan. 2011.

DIAS, Marco Antonio R. Comercializao no ensino superior: possvel


manter a ideia de bem pblico? Educao & Sociedade, Campinas, v. 24,
n. 84, p. 817-838, set. 2003.

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DELEUZE, Gilles; GUATTARI, Flix. Tratado de nomadologia: a mquina


de guerra. In: DELEUZE, Gilles; GUATTARI, Flix. Mil plats: capitalismo e
esquizofrenia. Trad. Aurlia Guerra Neto e Celia Pinto Costa. So Paulo:
Ed. 34, 1980. v. 5, p. 14-110.

Documentos eletrnicos

IBGE. Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios: sntese de indicadores:


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br/home/estatistica/populacao/trabalhoerendimento/pnad2002/
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SANTOS, Jos Alcides Figueiredo. Desigualdade racial de sade e contexto


de classe no Brasil. Dados, Rio de Janeiro, v. 54,n. 1, 2011. Disponvel em:
<http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0011-
52582011000100001&lng=en&nrm=iso>. Acesso em: 20 jul. 2013.

SANTOS, Nara Rejane Zamberlan; SENNA, Ana Julia Teixeira. Anlise


da percepo da sociedade frente gesto e ao gestor ambiental. In:
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Anais eletrnicos... Bauru: IBEAS, 2012. Disponvel em: < http://www.ibeas.
org.br/congresso/Trabalhos2011/I-002.pdf>. Acesso em: 21 jul. 2013.

156 Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.9 n. 27 | p. 1-156 | jan.-abr. 2015


Livro

HOLANDA, Srgio Buarque de. Razes do Brasil. Rio de Janeiro: J. Olympio,


1936.

Trabalho acadmico

VILLAS BAS, G. A vocao das cincias sociais (1945/1964): um estudo


da sua produo em livro. 1992. Tese (Doutorado em Sociologia)
Universidade de So Paulo, So Paulo, 1992.

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Esta revista foi composta na tipologia Caecilia LT Std
e impressa em papel plen 90g, na Rona Editora Ltda.