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ESCOLA DE ADMINISTRAO
DEPARTAMENTO DE CINCIAS ADMINISTRATIVAS
ADMINISTRAO PBLICA E SOCIAL
Porto Alegre
2016
Marilia Silveira Garczynski
Porto Alegre
2016
Marilia Silveira Garczynski
Conceito Final:
Aprovado em: ...........de....................................de.........
BANCA EXAMINADORA:
_____________________________________________
_____________________________________________
E assim se concluiu que somente uma vida semelhante vida
daqueles ao nosso redor, mesclando-se a ela e sem murmrio, vida
genuna, e que uma felicidade no compartilhada no felicidade.
A felicidade s real quando compartilhada.
INTRODUO ...................................................................................................................... 11
1 REVISO TERICA ....................................................................................................... 16
1.1 DESIGUALDADE E POBREZA NO BRASIL ................................................................ 16
1.2 MONITORAMENTO E AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS ............................ 18
1.2.1 Ciclo das Polticas Pblicas........................................................................................... 20
1.3 HISTRICO CRTICO DOS PROGRAMAS DE TRANSFERNCIA DE RENDA NO
BRASIL .................................................................................................................................... 24
1.4 O CADASTRO NICO PARA PROGRAMAS SOCIAIS ............................................... 28
1.4.1 Atores envolvidos no Cadnico.................................................................................... 30
1.4.2 Funcionamento do Cadnico ....................................................................................... 31
1.4.2.1 Formulrios de Cadastramento ..................................................................................... 32
1.4.2.2 Sistema on-line do Cadastro nico Verso 7 ............................................................... 34
1.4.3 Mecanismos de controle do sistema Cadastro nico ................................................. 35
1.4.3.1 Reviso Cadastral e Averiguao Cadastral ................................................................. 36
1.4.4 Famlias inseridas no Cadastro nico ......................................................................... 38
1.5 O PROGRAMA BOLSA FAMLIA .................................................................................. 39
1.5.1 Concesso dos benefcios ............................................................................................... 41
1.5.2 As condicionalidades do Programa Bolsa Famlia ..................................................... 42
1.5.3 ndice de Gesto Descentralizada/Municpio .............................................................. 43
2 METODOLOGIA............................................................................................................. 44
3 APRESENTAO E ANLISE DOS DADOS ............................................................ 47
3.1 FUNCIONAMENTO DO CADNICO E DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA EM
PORTO ALEGRE............................................................................................................... .....47
3.2 ANLISE DA AVERIGUAO CADASTRAL EM PORTO ALEGRE ....................... 56
3.3 . O PROCESSO DE FOCALIZAO DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA EM PORTO
ALEGRE ................................................................................................................................. 66
3.4 SNTESE DA AVALIACAO DO PROCESSO DE FOCALIZAAO DO PBF EM
PORTO ALEGRE ................................................................................................................... 68
4 CONSIDERAES FINAIS ........................................................................................... 74
REFERNCIAS ..................................................................................................................... 76
ANEXO I ................................................................................................................................. 82
INTRODUO
11
Sociais do Governo Federal (software desenvolvido pela Caixa Econmica Federal CEF),
apontado pela equipe do governo Lula como ponto de estrangulamento na implementao dos
PTR, inclusive para a seleo de famlias que devem ser de fato focalizadas por esses
programas, merecendo, portanto, um grande esforo para as devidas correes (SILVA, 2014,
p. 146). Segundo Silva, Yazbek, Giovanni (2014, p.141), focalizar significa direcionar-se e
alcanar o pblico alvo definido e priorizado que, em ltima instncia, tem como foco a
pobreza e a extrema pobreza
O Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal Cadnico foi
institudo pelo Decreto N 3.877 de 24 de julho de 2001, assinado pelo ento presidente
Fernando Henrique Cardoso e regulamentado no governo Lula pelo Decreto N 6.135 de 26
de junho de 2007 e pelas Portarias N 177 de 16 de junho de 2011 e N 274 de 10 de outubro
de 2011, j no governo da ento presidente Dilma Roussef. Desde a sua implementao, o
Cadnico visava coordenar as diferentes atribuies dos vrios nveis de governo de modo a
ser um instrumento eficaz de focalizao de diversos programas sociais, e no somente o do
PBF. Conforme o seu Decreto, o Cadnico um instrumento de identificao e
caracterizao socioeconmicas das famlias brasileiras de baixa renda (renda mensal igual ou
inferior a meio salrio mnimo por pessoa ou renda familiar de at trs salrios mnimos).
Os dados do Cadnico podem ser utilizados na formulao e gesto de polticas
pblicas, para a realizao de estudos e pesquisas e, tambm, para a vinculao a programas
sociais. uma ferramenta indispensvel para identificar o segmento da populao beneficiria
da rede de Proteo Social do Governo. Hoje, um dos principais programas sociais que utiliza
a sua base de dados para a seleo de beneficirios o PBF. O acesso de novas famlias ao
Bolsa Famlia ocorre pela incluso no Cadnico, como pr-requisito de insero, e a seleo
das famlias fica condicionada ao atendimento dos critrios de elegibilidade estabelecidos
(SILVA, 2014, p. 155). Brire e Lindert (apud MIRANDA, 2011, p. 37), ressaltam que o
Cadnico, que tem como intuito melhorar a efetividade do PBF, um ingrediente
indispensvel para o sucesso da reduo da pobreza, pois tem a capacidade de efetivamente
canalizar recursos aos mais pobres.
O Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome MDS, criado em 2004,
o rgo gestor federal do Cadnico e tem por atribuies a fiscalizao e o
acompanhamento da sua execuo. Cabe tambm ao MDS, alm da coordenao, a gesto e a
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operacionalizao do PBF, que executado de forma descentralizada, com a conjugao dos
esforos entre os entes federal, estadual e municipal (BRASIL, 2015a).
Os dados do Cadnico compem a base de dados do Sistema de Informaes Sociais
(Siiso) da CEF, que o Agente Operador do Cadastro nico, contratada pelo MDS para
desenvolver este sistema, atribuir o Nmero de Identificao Social NIS para cada
componente da famlia, capacitar os operadores do sistema nos municpios e efetuar o
pagamento direto das famlias beneficirias do PBF. O cadastramento das famlias realizado
diretamente nos municpios, que responsvel pela identificao das famlias mais
vulnerveis. Desta forma, o governo local responsvel pela integridade e veracidade dos
dados cadastrais que incluir e/ou alterar, podendo ser responsabilizado por eventuais
informaes cadastrais inadequadas que gerem incorrees e prejuzos no mbito dos
programas sociais do Governo Federal (BRASIL, 2011a).
Alguns mecanismos de coordenao federativa foram desenvolvidos para aprimorar a
gesto do Cadastro nico sempre visando ao cumprimento da legislao e aos controles
existentes para, desta forma, evitar a ocorrncia de fraudes e garantir a consistncia das
informaes. As auditorias e aes de fiscalizao do Cadnico e do PBF so realizadas,
alm do MDS, pelas instituies de controle interno e externo do Poder Executivo, que
compem a Rede Pblica de Fiscalizao RPF: Ministrios Pblicos Federal, Estaduais e do
Distrito Federal, Controladoria-Geral da Unio CGU e Tribunal de Contas da Unio TCU
(BRASIL, 2015b).
O Tribunal de Contas da Unio, rgo com funes de fiscalizao e controle da
Administrao Pblica, realizou em 2009, auditoria nos dados do Cadnico e identificou
indcios de falhas nas informaes declaradas pelas famlias inscritas no Cadastro (BRASIL,
2009). Identificaram-se informaes inconsistentes declaradas pelas famlias, a destacar:
subdeclarao de renda e pessoas j falecidas, ainda cadastradas e ativas no Cadastro nico.
Para a regularizao destas famlias verificadas pela auditoria do TCU foi necessria a
atualizao das informaes das famlias no Cadnico.
Em continuidade s aes de fiscalizao, a Secretaria Nacional de Renda e Cidadania
SENARC, vinculada ao MDS, realizou em 2010 e incio de 2011, o cruzamento do Cadastro
nico com alguns registros administrativos e recebeu tambm indcios de inconsistncias nas
informaes cadastrais encaminhadas pela CGU. Com o objetivo de garantir a qualidade das
informaes cadastrais e, consequentemente, a focalizao do PBF e dos demais programas
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que utilizam o Cadnico, a SENARC passou a realizar verificaes peridicas nas
informaes registradas na base cadastral, que so efetuadas por meio de procedimentos de
auditorias nas quais so cruzados os dados do Cadnico com informaes contidas em outros
registros administrativos tais como o Sistema Informatizado de Controle de bito - SISOBI,
Registro Nacional de Veculos Automotores RENAVAM, Tribunal Superior Eleitoral
TSE, Cadastro Nacional de Informaes Sociais - CNIS e Sistema nico de Benefcios
SUB a fim de identificar possveis incorrees e, com isso, promover sua atualizao
(BRASIL, 2009).
A principal rea de competncia da SENARC a gesto da poltica nacional de
transferncia de renda condicionada do Governo Federal. Neste campo de poltica pblica, a
principal iniciativa o Programa Bolsa Famlia, este que beneficiou em 2014, em torno de 14
milhes de famlias (BRASIL, 2014).
Neste contexto, considerando os compromissos assumidos pelos entes federados que
aderiram ao Programa Bolsa Famlia e ao Cadastro nico para Programas Sociais, os
mecanismos de controle de Averiguao Cadastral, tambm denominado de
Averiguao/Auditoria, e de Reviso Cadastral passaram a fazer parte da agenda de
fiscalizao e controle na poltica de assistncia. Anualmente, a SENARC mobiliza estados,
municpios e famlias para aes especficas voltadas qualificao das informaes
cadastrais de famlias inscritas no Cadnico, beneficirias ou no do PBF. Tambm,
disponibiliza aos gestores municipais, por meio de Instrues Operacionais, Instrues
Normativas, Decretos, Informes, a listagem das famlias que esto com indcios de
irregularidades no Cadnico e determina prazos para a atualizao cadastral. A gesto
municipal responsvel pelo planejamento das aes locais. Destaca-se que o mecanismo de
controle Averiguao Cadastral comeou a ser realizado em 2009, ou seja, cinco anos aps a
instituio do PBF.
Com base no exposto, o presente trabalho tem por objetivo responder a seguinte
pergunta: em que medida o mecanismo de controle Averiguao/Auditoria efetivo na
focalizao do Programa Bolsa Famlia no municpio de Porto Alegre?
Para resposta questo elaborada, formulou-se como objetivo principal deste estudo:
avaliar a efetividade do mecanismo de controle Averiguao/Auditoria na focalizao do
Programa Bolsa Famlia no municpio de Porto Alegre. Desta maneira, os objetivos
especficos desta anlise foram delimitados da seguinte forma:
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Apresentar criticamente os mecanismos de gesto do Cadastro nico para Programas
Sociais do Governo Federal;
Apresentar e discutir os indicadores de gesto do Cadastro nico para Programas
Sociais antes e depois da aplicao do mecanismo de controle Averiguao/Auditoria
implementados;
Apontar sugestes de melhoria a esse mecanismo de controle.
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1 REVISO TERICA
16
abandonado pelo seu antigo dono, se viu responsvel por si e por seus familiares sem meios
materiais ou morais para a sua sobrevivncia numa nascente economia competitiva das
cidades brasileiras e, os negros, consoante Souza (2003) no apresentavam os pressupostos
sociais e psicossociais que so os motivos ltimos do sucesso no meio ambiente
concorrencial. Conforme aponta Fernandes (apud SOUZA, 2003), a partir da se prefigura o
destino da marginalidade social e da pobreza econmica. Os homens livres e pobres do meio
rural somados aos libertos e aos negros constituiro os imprestveis e inadaptados do sistema
competitivo, os subcidados brasileiros. interessante o apontamento levantado por Corra
(2006, p. 376):
Parece que Florestan est, segundo Jess, pleiteando sem toda a densidade
terica necessria para dar consistncia analtica a sua empiria uma forma de
habitus antittico aos padres psicossociais da nova ordem competitiva capitalista.
Este habitus, na definio de Jess, seria um habitus precrio, dadas as condies
de inadaptabilidade em relao ao novo contexto; um habitus que, em poucas
palavras, no atende aos pressupostos inerentes opaca e intransparente hierarquia
da ordem capitalista competitiva.
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extenso das periferias tem sua expresso mais concreta na segregao espacial configurando
imensas regies nas quais a pobreza homogeneamente disseminada (MARICATO, 2003,
p.152). A segregao urbana parte promotora da desigualdade social. A generalizao do
habitus precrio, conforme Souza (2003), como fenmeno de massas em sociedades
perifricas como a brasileira, suficiente para condenar 1/3 de uma populao de 170
milhes de pessoas a uma vida marginal nas dimenses existencial, econmica e poltica.
Ainda, segundo o mesmo autor, a aceitao da situao de precariedade como legtima e at
merecida e justa uma ferida na qual o autor denomina de naturalizao da desigualdade,
mesmo de uma desigualdade abissal como a da sociedade brasileira.
O desenvolvimento da desigualdade leva construo do conceito de excluso social,
que passa a ser traduzida como processos de privao coletiva que inclui a pobreza,
discriminao, subalternidade e, para os cientistas que comearam a utilizar o termo a partir
da segunda metade da dcada de 1980, ele tambm representa formas de iniquidades e
desigualdade sociais (WANDERLEY, 2001, p.24). Na concepo de Demo (1998, p.33), a
excluso social um problema estrutural, pois ocasionada pela prpria lgica do sistema
capitalista que promove a desigualdade social e as causas, segundo o mesmo, no so de
ordem puramente econmica, mas sim poltica.
A pobreza e a desigualdade so fenmenos complexos e que persistem ao longo da
histria do pas. As mudanas polticas ocorridas na dcada de 1930 transpassavam a imagem
de um progresso modernizador, mas ilusrio. E o que aconteceu, de fato, foi o acirramento
de uma desigualdade, marcada pelo preconceito, pela disputa e pelo poder.
J na dcada de 1990 houve a retomada do crescimento e desenvolvimento
econmico, focada mais na estabilizao econmica do que na questo social. Mesmo com a
reduo da pobreza, Barros, Henriques e Mendona (2001) observam que os resultados
obtidos na reduo da proporo de pobres representariam um melhor xito se fossem
explicados via reduo da desigualdade e no somente por melhoria na distribuio de renda.
18
do Estado, pois numa sociedade em que na sua composio possui caractersticas e atributos
diferenciados, pode gerar alguns conflitos.
A anlise de polticas pblicas visa estudar o porqu, para que e como os governos
seguem particulares cursos de ao ou inao, oferecendo uma compreenso das questes
relacionadas com a legitimidade, eficcia e durabilidade da ao pblica (ASENSIO, 2010). A
necessidade crucial de mais eficincia, eficcia e efetividade das aes governamentais est
relacionada questo do desenvolvimento social, pois suas possibilidades so, muitas vezes,
cerceadas, devido aos limites que surgem quando os atores envolvidos na gesto pblica no
esto comprometidos com estes conceitos, resultando em impactos negativos na vida de todos
os cidados (MONTENEGRO FILHO; SANO, 2013).
A efetividade na rea pblica afere em que medida os resultados de uma ao trazem
benefcios populao, e mostra se aquele objetivo trouxe melhorias para a populao visada.
Torres (apud CASTRO, 2006, p. 05) define efetividade como:
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polticas pblicas, outros, enfatizam a descentralizao como indutora de maior
democratizao e eficincia das polticas pblicas (RODRIGUES, 2015).
Historicamente, os programas sociais no Brasil foram implementados sem o devido
acompanhamento, monitoramento e realizao de avaliaes sistemticas que permitissem
corrigir os seus rumos e dimensionar impactos e resultados (SILVA;YAZBEK;GIOVANNI,
2014, p.189). Basicamente, a partir da dcada de 1970 o modelo burocrtico de administrao
foi submetido a vrios questionamentos do ponto de vista econmico, social ou
administrativo. Castro (2006) aponta que o modelo burocrtico, baseado na organizao
rgida, hierrquica, total separao entre o pblico e o privado no atendia s necessidades da
administrao pblica. A partir da se pode dizer que o modelo de Estado passou por uma
reformulao, este, agora, como um modelo gerencial.
No final da dcada de 1980, essa prtica parece vir mudando, com exigncias devido
escassez de recursos e exigncias da sociedade organizada. Contudo, no que parecia se tornar
algo de mudana, em 1988, a Nova Constituio se voltava para o modelo burocrtico,
embora tenha contribudo, de alguma maneira, na questo dos direitos sociais e individuais.
20
Figura 01 Ciclo das Polticas Pblicas
21
dos programas, podendo medir se objetivos e metas esto sendo alcanadas (COREZOLA;
GRIZA; RAMOS, 2015).
A avaliao, por sua vez, costuma ser realizada por meio de estudos especficos que
procuram analisar aspectos como relevncia, eficincia, efetividade resultados, impactos ou a
sustentabilidade de programas e polticas, segundo aquilo que foi definido em seus objetivos.
Sua finalidade melhorar as atividades em andamento e dar subsdios para o planejamento, a
programao e a tomada de decises futuras (COREZOLA; GRIZA; RAMOS, 2015). De
acordo com Souza (apud MONTENEGRO FILHO; SANO, 2013) a efetividade na avaliao
de polticas pblicas percebida mediante a avaliao das transformaes ocorridas a partir
da ao. A efetividade est relacionada ao impacto social que procura identificar os efeitos
produzidos sobre uma populao alvo de um programa social. Ainda segundo o mesmo
autor, o que torna sua avaliao indispensvel o fato de que, caso o impacto social no seja
o esperado, poder-se- replanejar a atuao.
A avaliao de uma poltica pblica compreende a definio de critrios mecanismos
lgicos que servem como base para escolhas ou julgamentos, que se fundamentam em
entendimentos valorativos da realidade e abastecem o avaliador de parmetros para julgar se
uma poltica pblica funcionou bem ou mal; indicadores que so artifcios que podem ser
criados para medir input, output e resultado; e padres que do uma referncia comparativa
aos indicadores, que so os padres absolutos, os padres histricos e os padres normativos
(SECCHI, 2010).
Segundo Secchi (2010, p. 51) os mecanismos de avaliao ou controle criam
referncias e permitem uma comparao espacial e temporal do problema e das polticas
pblicas. Conforme o mesmo autor, a avaliao da poltica pblica pode levar :
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propriedades, de forma a conseguir garantir a vinculao das aes do programa com
mudanas percebidas, ou no, nas condies de vida da populao. Jannuzzi (2005) frisa
que os impactos podem ser avaliados em uma perspectiva mais ampla ou restrita,
considerando o tamanho da populao afetada, o espao de tempo considerado para a
referncia dos indicadores e a natureza mais objetiva ou subjetiva dos impactos percebidos
pela populao.
Apesar de suas potencialidades, avaliaes completas e significativas so difceis de
realizar. A produo e a manuteno constantes de dados atualizados para as tarefas de
avaliao requerem esforos organizativos, materiais e humanos. Na falta desses recursos, as
avaliaes acabam se traduzindo em verificao de alguns indicadores bsicos que
frequentemente no mostram aspectos qualitativos dos processos e resultados produzidos
(SECCHI, 2010).
As polticas pblicas de transferncia de renda, como o PBF possuem uma formulao
nacional. Sua implementao efetiva de responsabilidade do Poder Executivo municipal.
Miranda (2011, p. 42) destaca:
23
Indcio de existncia de pessoas falecidas cadastradas no Cadnico recebendo
benefcios;
Indcio de subdeclarao de renda no Cadnico;
Indcio de existncia de polticos eleitos e suplentes cadastrados no Cadnico e
beneficirios do Programa Bolsa Famlia.
A partir da anlise desses indicadores, aliada s falas dos entrevistados, conforme ser
abordado no prximo captulo de mtodo de pesquisa, que foi possvel responder o
problema de pesquisa, ou seja, verificar se o mecanismo de controle Averiguao/Auditoria
melhorou no processo de focalizao do Programa Bolsa Famlia em Porto Alegre, com
implicaes supostamente positivas efetividade da poltica.
24
Nos ltimos anos, o Governo Federal tem demonstrado maior preocupao com as
questes sociais e com a distribuio de renda. Um dos desafios governamentais a extino
da pobreza para o rumo do desenvolvimento e diversas iniciativas tm sido implementadas na
busca de uma soluo para este problema.
A partir de 1990 alguns pases da Amrica Latina, inclusive o Brasil, passaram a
valorizar polticas sociais focalizadas e compensatrias a fim de diminuir os impactos
negativos dos elevados ndices da informalidade no mercado laboral, do desemprego e da
pobreza. Os Programas de Transferncia de Renda comearam a se disseminar nesta poca. O
processo de implementao dos PTR apresenta critrios do pblico alvo. Os procedimentos
para a seleo do pblico alvo, e que atende aos critrios definidos por cada programa, tm
como objetivo final a focalizao. Segundo Silva, Yazbek, Giovanni (2014, p.141), focalizar
significa direcionar-se e alcanar o pblico alvo definido e priorizado que, em ltima
instncia, tem como foco a pobreza e a extrema pobreza. A focalizao um dos principais
qualificadores que distinguem os PTR de outros programas sociais de carter universal.
Kerstenetzky (apud SILVA, 2014, p.142) indica trs tipos de focalizao, dos quais foram
objetos de anlise da pesquisa:
25
a) Focalizao residualista: se direciona para os segmentos situados margem dos
processos econmicos integradores. Referenciando-se na justia de mercado, reduz
as polticas sociais a aes residuais e considera a poltica econmica capaz, por si
s, a longo prazo, de criar as condies necessrias para a incluso de todos.
b) Focalizao como condicionalidade: considera necessrio identificar o foco de
um problema para a atuao. Ao se referenciar na justia reparatria, prope a
extenso de um benefcio para todos os que se encontrem na mesma situao em
determinado territrio. O foco da interveno objeto de universalizao relativa
por direcionar-se a toda a populao que compe o foco de interveno.
c) Focalizao como ao reparatria: o foco de interveno a reparao, ou
seja, prope a restrio a determinados grupos sociais de direitos universais que lhe
foram negados. Referencia-se a justia distributiva, concebendo a focalizao como
requisito para a universalizao de direitos, demandando polticas redistribuitivas de
natureza compensatrias ou estruturais.
Fonseca e Viana (2007) apontam que focalizao pode significar equidade, uma vez
que os programas so dirigidos aos mais pobres e, por isso, os sistemas de cadastramento e
seleo da populao alvo so muito importantes.
O primeiro projeto de implantao de um PTR no Brasil foi em 1991. O senador
Eduardo Suplicy apresentou o Projeto de Lei N 80/1991 que propunha o Programa de
Garantia de Renda Mnima PGRM. Esta proposta no chegou a ser implantada e vrias
crticas em relao a este projeto colocaram em pauta a discusso sobre esse tipo de
programa. Consoante Oliveira e Soares (2007, p.5):
A Constituio Federal de 1988, em seu art. 58, aponta para os benefcios de prestao
continuada, que tero seus valores revistos, a fim de que seja restabelecido o poder aquisitivo
expresso em nmero de salrios mnimos, que tinham na data de sua concesso, obedecendo-
se a esse critrio de atualizao at a implantao do plano de custeio e benefcios referidos
no artigo seguinte. O Benefcio de Prestao Continuada BPC foi regulamentado pela Lei
Orgnica da Assistncia Social LOAS, N 8.742 de 07 de dezembro de 1993. um
benefcio da Poltica de Assistncia Social, individual, no vitalcio e intransfervel, que
garante a transferncia mensal de 01 (um) salrio mnimo ao idoso, com 65 (sessenta e cinco)
anos ou mais, e pessoa com deficincia, de qualquer idade, com impedimentos de longo
prazo, de natureza fsica, mental, intelectual ou sensorial, que comprovem no possuir meios
26
para prover a prpria manuteno nem t-la provida por sua famlia. O BPC consiste em um
amparo assistencial.
Em 1996 o Governo Federal instituiu o Programa Vale Cidadania, posteriormente
denominado de Programa de Erradicao do Trabalho Infantil PETI. Este programa surgiu
devido s constantes denncias sobre o trabalho escravo a que muitas crianas eram
submetidas em vrios Estados brasileiros. Seu objetivo retirar as crianas e adolescentes
menores de 16 (dezesseis) anos do trabalho precoce, exceto na condio de aprendiz a partir
dos 14 (quatorze) anos. Alm de assegurar uma transferncia de renda direta s famlias, o
PETI oferece a incluso das crianas e dos jovens em servios de orientao e
acompanhamento (BRASIL, 2015c). Este programa tambm criticado constantemente
devido a sua empregabilidade. Padilha (2010, p. 202) afirma que,
27
Inicialmente, no governo Lula, foram unificados quatro dos PTR at ento
existentes: Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, Vale-Gs e Carto Alimentao. Com esta
unificao foi institudo o Programa Bolsa Famlia, por meio da Medida Provisria N
132, convertida na Lei N 10.836 de 2004. Resumidamente, neste captulo, em relao ao
PBF, Lambertucci (2009) aponta que com este programa o Brasil vem crescendo
economicamente, as diferenas socioeconmicas esto sendo reduzidas, os nveis de
escolarizao esto melhorando e vem caindo as desigualdades regionais.
Em continuidade s aes de combate erradicao da misria, institudas no
governo Lula, a presidente Dilma Roussef, j em seu primeiro mandato em 2011, instituiu
o Plano Brasil sem Misria, plano que articula a transferncia de renda, o acesso a
servios e a incluso produtiva. Cacciamali, Tatei e Batista (2010, p.02) destacam o
seguinte:
28
utilizao por todos os rgos pblicos federais para a concesso de programas focalizados do
Governo Federal de carter permanente, exceto aqueles administrados pelo Instituto Nacional
do Seguro Social INSS e Empresa de Processamento de Dados da Previdncia Social
DATAPREV.
No governo Lula (2003-2010) outras providncias foram estabelecidas em relao ao
Cadnico mediante o Decreto N 6.135 de 27 de junho de 2007. De acordo com a art.2 do
presente Decreto, o Cadastro nico um instrumento de identificao e caracterizao
socioeconmicas das famlias brasileiras de baixa renda, a ser obrigatoriamente utilizado para
a seleo de beneficirios e integrao de programas sociais do Governo Federal, voltados ao
atendimento desse pblico. Para o Cadnico, conforme art.4 considera-se:
29
Cadnico, a sua capacidade de efetivamente canalizar recursos para os pobres, alm de ser
uma ferramenta mais moderna, eficaz e precisa. Alm disso, as autoras prope a
implementao de auditoria regular, com o cruzamento de dados e controle de qualidade.
30
capacitao que subsidiem o trabalho dos municpios no cadastramento, na atualizao
cadastral e na operacionaliza- o do sistema; apoio melhoria da infraestrutura municipal
necessria boa gesto do Cadastro nico; identificao, acompanhamento e apoio na
resoluo dos problemas relacionados gesto do Cadastro nico no municpio; auxlio
conduo de aes de cadastramento de populaes tradicionais e especficas; apoio na
identificao e no cadastramento da populao extremamente pobre no mbito da estratgia
da busca ativa.
MUNICPIOS: so responsveis por identificar as famlias pobres, registrando os dados nos
formulrios especficos, inserir no sistema de cadastramento especfico os dados das
famlias/indivduos, e atualizar as informaes das famlias no prazo mximos de 02 (dois)
anos.
Fonte: Caixa Econmica Federal (2015), adaptada pela autora.
A coleta de dados das famlias para insero no Cadnico pode ocorrer pelos novos
formulrios de cadastramento (BRASIL, 2015d) ou diretamente pelo Sistema on-line do
Cadastro nico Verso 7 V7, implementados pela Portaria N 177 de 16 de junho de 2011.
A pessoa que realiza a coleta dos dados denominada Entrevistador Social, que neste ano
passou a integrar o Cdigo Brasileiro de Ocupao CBO. A entrevista pode ser realizada
por meio de visita domiciliar ou em postos de cadastramento. Em Porto Alegre, a entrevista
realizada nos Centro de Referncia da Assistncia Social CRAS e, tambm, por meio de
visita domiciliar.
O Responsvel pela Unidade Familiar RF um dos componentes da famlia e
morador do domiclio, com idade mnima de 16 (dezesseis) anos e, preferencialmente, do
sexo feminino. O RF quem responde entrevista e deve apresentar, obrigatoriamente, o seu
Cadastro de Pessoa Fsica CPF ou Ttulo de Eleitor alm de, pelo menos, um documento de
cada membro familiar. Nos casos de famlias indgenas e quilombolas, o RF que no tiver
Ttulo de Eleitor ou CPF, pode ser cadastrado com qualquer um dos documentos previstos no
formulrio de cadastramento que so: Certido de Nascimento, Certido de Casamento,
31
Registro Administrativo de Nascimento de Indgena, Registro Geral de Identificao e
Carteira de Trabalho.
importante destacar que as informaes prestadas pelo RF so autodeclaratrias
sendo este, portanto, responsvel pelos dados que declarar. Ao finalizar a entrevista, o RF
assina todos os formulrios preenchidos, conforme a figura 02 abaixo.
32
caso afirmativo, de que forma feita a iluminao, se h calamento na rua residente, dentre
outras.
BLOCO 03 Famlia: se a famlia pertencente famlia indgena ou quilombola, se existe
algum membro familiar afastado ou internado do domiclio (hospitais, asilos, sistema
prisional, abrigo) h mais de 12 (doze) meses, o total de moradores do domiclio, as despesas
mensais da famlia (gua, luz, gs, transporte, alimentao e higiene, medicao de uso
regular, aluguel). Neste item coloca-se o valor mdio mensal em reais.
BLOCO 04 ao BLOCO 08: so as informaes de cada membro familiar, tais como a data de
nascimento, filiao, cor ou raa, local de nascimento, documentos, se a pessoa tem
deficincia, escolaridade (se frequenta ou j frequentou escola ou creche) 1, trabalho e
remunerao a pessoa informa se est trabalhando, h quanto tempo, quanto recebe e qual a
sua renda nos ltimos meses trabalhados. Neste item tambm deve ser informado se a pessoa
recebe o BPC, ajuda de outras pessoas, penso e seguro-desemprego.
BLOCO 09 telefone para contato e assinatura do RF.
BLOCO 10 o nico bloco de marcao livre para o municpio, ou seja, o Entrevistador
Social no faz diretamente esta pergunta para o RF, pois se trata de uma suspeita, por parte do
entrevistador, de que h criana em situao de trabalho infantil. Este bloco s ser marcado
caso a veracidade desta informao, por meio de um parecer tcnico social que averigue tal
suspeita.
b) Formulrio Avulso 01 Identificao do Domiclio e da Famlia: a reproduo
dos blocos 01, 02, 03, 09 e 10 do Formulrio Principal. utilizado para a atualizao dos
dados presentes nestes blocos.
c) Formulrio Avulso 02 Identificao da Pessoa: a reproduo dos blocos 04, 05,
06, 07, 08, 09 e 10 do Formulrio Principal. utilizado para a atualizao dos dados da
pessoa nestes blocos e tambm para a incluso de um novo membro familiar.
d) Formulrio Suplementar 01 Vinculao a programas e servios: este formulrio
de uso obrigatrio, seja em nova incluso ou atualizao cadastral. Por meio deste
formulrio, possvel identificar se a pessoa recebe algum benefcio do governo federal ou
1
Conforme o Manual do Entrevistador do Cadastro nico para Programas Sociais, considerar como
frequentando escola a pessoa que, na data da entrevista, estiver matriculada em curso regular (pr-escola,
ensinos fundamental, mdio e superior, mestrado ou doutorado), ensino especial, curso de alfabetizao para
adultos, curso pr-vestibular e curso de extenso universitria.
33
atendido por algum programa assistencial. Tambm possvel identificar se a famlia
ribeirinha, se trabalha na catao de material reciclvel, se de famlia circense, cigana etc.
e) Formulrio Suplementar 02 Pessoa em situao de rua: exclusivo para
famlia/indivduo que est em situao de rua. Neste formulrio possvel identificar os
motivos que levaram a pessoa a estar na rua, se a pessoa nesta situao tem contato com
parentes, h quanto tempo est na rua, quais os servios da assistncia que frequenta ou no
(Albergues, CRAS, Abrigos, outros), se a pessoa participa de alguma atividade comunitria
(Associao, Cooperativa, Movimento Social).
O Sistema on-line Cadastro nico Verso 7 V7 substituiu a verso que era uma base
de dados off-line de informaes, chamada de V6. Dentre algumas das mudanas em sua
funcionalidade destacam-se (CAIXA ECONMICA FEDERAL, 2015):
34
Cada municpio possui um gestor mster, este responsvel por gerar o acesso ao
sistema e s ter acesso, as pessoas vinculadas diretamente ao servio de cadastramento.
Quando a solicitao para acesso ao sistema feita por institutos de pesquisas, pesquisadores
ou autnomos, a SENARC solicita o preenchimento do Termo de Compromisso referente ao
sigilo de uso de informaes (BRASIL, 2012).
Aps o preenchimento dos Formulrios de Cadastramento, o operador responsvel
em incluir na V7 os dados coletados e, depois de finalizado corretamente, o sistema ir gerar
um cdigo familiar. A data da incluso no sistema a data em que o operador inseriu os dados
e, no, necessariamente, a data que foi realizada a entrevista de fato.
35
Indcio de duplicidade de registro de pessoas no Cadnico;
Indcio de registros desatualizados h mais de 02 (dois) anos no Cadnico;
Indcio de existncia de pessoas falecidas cadastradas no Cadnico recebendo
benefcios;
Indcio de subdeclarao de renda no Cadnico;
Indcio de existncia de polticos eleitos e suplentes cadastrados no Cadnico e
beneficirios do Programa Bolsa Famlia.
36
Neste sentido, a Reviso Cadastral o procedimento que tem como objetivo garantir a
atualizao dos dados declarados no Cadnico pelas famlias do PBF que foram identificadas
com cadastros desatualizados h mais de 24 (vinte e quatro) meses, conforme estabelece a
Portaria N 617 de 11 de agosto de 2010. A atualizao, portanto, visa refletir, no Cadastro
nico, a situao mais recente de vulnerabilidade dessas famlias.
A listagem das famlias que precisam fazer a atualizao cadastral disponibilizada,
anualmente, no Sistema de Gesto do Programa Bolsa Famlia SIGPBF, pela SENARC.
de fundamental importncia que o gestor de cada municpio obtenha sua listagem, pois
somente por meio dela que poder planejar as aes necessrias para efetuar a atualizao
cadastral. Consoante a Instruo Operacional N 76, para que o Cadastro nico e o PBF
atendam s famlias em situao de vulnerabilidade preciso garantir a qualidade das
informaes cadastrais por meio da atualizao cadastral, o que fortalece a focalizao do
PBF e dos demais programas que utilizam o Cadnico.
Tambm denominada de Averiguao/Auditoria, a Averiguao Cadastral
constituda por verificaes das informaes registradas no Cadnico, de famlias ou no
beneficirias do PBF, por meio do cruzamento da base nacional com informaes contidas em
outros registros administrativos, a fim de identificar possveis inconsistncias e adotar
medidas para o tratamento dos dados por meio da atualizao cadastral (BRASIL, 2015e).
Assim como na Reviso cadastral, a listagem das famlias disponibilizada pelo SIGPBF.
A Averiguao Cadastral realizada por meio da base de dados do Cadnico, com
informaes contidas em outros registros administrativos como o Sistema Informatizado de
Controle de bito - SISOBI, Registro Nacional de Veculos Automotores RENAVAM,
Tribunal Superior Eleitoral TSE, Cadastro Nacional de Informaes Sociais - CNIS e
Sistema nico de Benefcios SUB a fim de identificar possveis incorrees e, com isso,
promover sua atualizao.
Conforme j mencionado, o TCU lanou a primeira Averiguao Cadastral em 2009.
Um dos procedimentos para a regularizao do cadastro das famlias em
averiguao/auditoria foi a visita domiciliar, para atualizao cadastral e para responder
questionrios complementares. Nos anos seguintes, em continuidade s aes peridicas de
verificao, a Senarc realizou o cruzamento do Cadastro nico e da Folha de Pagamentos do
PBF com outros registros administrativos do Governo Federal. E nestes anos, exceto 2010 que
no houve o processo de Averiguao Cadastral, foram identificados indicativos da existncia
37
de inconsistncias nas informaes declaradas pelas famlias, quais sejam: bito e
subdeclarao de renda.
Em 2015, foi aplicado o cancelamento do PBF de famlias com indcios de
subdeclarao de renda e que so reincidentes por trs vezes em averiguaes cadastrais
anteriores e, alm deste critrio, foi aplicado o cancelamento de benefcios s famlias com
pessoas que possuam vnculo de mais de trs anos com a Administrao Pblica Federal e
renda declarada no Cadnico incompatvel com as afirmaes identificadas em outras bases
do Governo Federal (BRASIL, 2015e).
Neste sentido, tanto a Reviso Cadastral quanto a Averiguao Cadastral tm por
objetivo garantir a veracidade a atualidade dos dados declarados no Cadnico.
Grfico 01: Quantidade de famlias cadastradas e total e famlias de baixa renda (em milhes)
38
No Brasil, o financeiro acumulado do Programa Bolsa Famlia foi de R$
27.186.835.451,002 para 14.000.854 famlias beneficirias. Em Porto Alegre a base do
Cadastro nico em dezembro de 2015 era de 114.770 famlias cadastradas sendo, destas,
54.2723 beneficirias do PBF.
2
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Prestao de Contas Ordinrias Anual. Relatrio de
Gesto 2014. Braslia, DF: abril de 2015.
3
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Relatrios de Informaes Sociais. Brasilia, DF:
2016. <Disponvel em: http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/RIv3/geral/relatorio.php#Viso Geral > Acesso em
26.mar.2016.
39
Figura 03 Eixos do PBF
40
1.5.1 Concesso dos benefcios
41
Quadro 01 Valores e composio do benefcio PBF
BVJ
Perfil / Tipo da Benefcio Benefcio
adolescentes de BSP
Famlia Bsico Varivel
16 a 17 anos
R$ 35,00 a R$
Famlia com R$ 42,00 a R$
175,00
renda mensal 84,00 mximo
R$ 77,00 mximo de 05
per capita de de 02 BVJ por
variveis por
at R$ 77,00. famlia.
famlia. Calculado caso a
Famlia com R$ 35,00 a R$ caso.
R$ 42,00 a R$
renda mensal 175,00
84,00 mximo
per capita de - mximo de 05
de 02 BVJ por
R$ 77,01 at R$ variveis por
famlia.
154,00. famlia.
Fonte: Brasil (2015h), adaptado pela autora.
42
b) Educao: crianas e adolescentes de 06 a 15 anos devem estar matriculados e manter
uma frequncia mnima escolar de 85% mensal. Os adolescentes de 16 e 17ano a
frequncia mnima escolar de 75% mensal.
O MDS deve acompanhar o cumprimento das condicionalidades, mediante
informaes fornecidas pela gesto municipal.
A nfase nas condicionalidades e, deve-se dizer a nfase nas condicionalidades como
forma de garantir s famlias beneficirias o acesso a servios bsicos nas reas de educao,
sade e assistncia social, deu corpo percepo de que certos determinantes da pobreza
precisariam ser atacados durante um tempo necessariamente longo para que as futuras
geraes pudessem efetivamente ter condies de superar a pobreza (CAMPELLO; NERI,
2013).
Embora tenha contribudo para a melhora de alguns indicadores sociais no Brasil, o
programa criticado constantemente quanto a sua atuao, no que tange, tambm s
condicionalidades.
43
2 METODOLOGIA
44
A quarta etapa, elaborao do protocolo, se constitui no documento que no apenas
contm o instrumento de coleta de dados, mas tambm define a conduta a ser adotada para a
sua aplicao. Consoante Gil (2002), o protocolo uma das melhores formas de aumentar a
confiabilidade do estudo de caso. O protocolo, segundo Yin (2001) apud Gil (2002) inclui as
seguintes sees:
a) viso global do projeto: para informar acerca dos propsitos e cenrio em que
ser desenvolvido o estudo de caso. Essa seo pode envolver tambm a
literatura referente ao assunto;
b) procedimentos de campo: que envolvem acesso s organizaes ou
informantes, material e informaes gerais sobre procedimentos a serem
desenvolvidos;
c) determinao das questes: estas questes no so propriamente as que
devero ser formuladas aos informantes, mas constituem essencialmente
lembranas acerca das informaes que devem ser coletadas e devem estar
acompanhadas das provveis fontes de informao;
d) guia para a elaborao do relatrio: esse item muito importante, pois, com
frequncia, o relatrio elaborado paralelamente coleta de dados.
45
FASC h 19 anos uma Assistente Social e servidora da FASC h 08 anos. As entrevistas
foram gravadas com a autorizao dos entrevistados e transcritas pela autora.
Algumas das informaes coletas foram possveis devido a autora desta pesquisa ser
servidora pblica da FASC, especificamente na Coordenao de Gesto de Benefcios e do
Cadastro nico, o que possibilitou maior aproximao nas reunies e grupos de trabalho.
Na abordagem qualitativa valorizada a interpretao e atribuio de significados do
fenmeno pelo pesquisador, quanto que na abordagem quantitativa o universo subjetivo da
realidade social deve ser passvel de quantificao, de medio e, por isso, deve ser traduzida
em nmeros que esses sim podero explicar o real.
Buscaram-se, tambm, os documentos oficiais em atos legislativos e em atos
administrativos (normativas, instrues operacionais, decretos, resolues, portarias,
relatrios etc) disponibilizados pelo MDS.
Por fim, a ltima etapa se constituiu na anlise dos dados. Para Gil (2002), natural
admitir que a anlise dos dados seja de natureza preponderantemente qualitativa e, o mais
importante, a preservao da totalidade da unidade social.
A delimitao do foco deste estudo foi verificar se o mecanismo de controle
Averiguao/Auditoria realizado no Cadastro nico para Programas Sociais foi efetivo
quanto focalizao do Programa Bolsa Famlia. Desta forma, atravs do estudo de caso, o
universo de pesquisa foi o nmero de famlias cadastradas no Cadnico em Porto Alegre.
46
3 APRESENTAO E ANLISE DOS DADOS
47
permanncia deste estagirio no local, e tambm computadores suficientes para a demanda do
centro.
Com a implantao dos 22 CRAS distribudos regionalmente - em 2010, o objetivo
foi manter a execuo do Cadnico nestes espaos e garantir sua descentralizao para o
atendimento de toda a populao. A ideia era que s aes voltadas para o Cadnico e para o
PBF fossem realizadas somente nestes espaos atendimento ao pblico, entrevistas e
digitao do Cadnico e PBF e no mais compartimentada com a rea de gesto, pois
percebeu-se que o cidado no tinha sua necessidade totalmente atendida, na ausncia do
estagirio, que as informaes por telefone no garantiam o sigilo dos dados de uma famlia e
que o estagirio deveria ter maior aproximao com a regio.
O modelo de atendimento estabelecido para o Cadnico continuou,
preponderantemente, composto por estagirios nos 22 CRAS. Estes, agora, como parte da
equipe de atendimento. Inicialmente de nvel superior responsvel pelas entrevistas das
famlias e pelos esclarecimentos referentes ao PBF e, aps, a equipe passou a constituir,
tambm, com estagirio de nvel mdio responsvel apenas pela digitao no sistema. O
atendimento s famlias era realizado em todos os turnos de atendimento. Os estagirios de
nvel superior, com o suporte da esquipe tcnica composta de assistentes sociais e
psiclogos, tm por atribuio, tambm, fazer o acompanhamento das famlias que esto em
descumprimento das condicionalidades do PBF e realizar algumas visitas domiciliares para a
entrevista.
Cada CRAS composto por um nmero de estagirios proporcional demanda de
atendimento. O quadro 02 abaixo apresenta a previso de estagirios por CRAS e tambm os
que compem a Secretaria Municipal de Educao SMED, a Secretaria Municipal da Sade
SMS, que conforme visto, so secretarias fazem parte do Comit Gestor do Programa Bolsa
Famlia e tambm os que compem a equipe de gesto.
48
Quadro 02 Vagas de estagirios do Cadnico em Porto Alegre
NVEL
CRAS NVEL MDIO
SUPERIOR
CENTRO 4 1
CENTRO SUL 5 1
CRISTAL 4 1
CRUZEIRO 5 1
EIXO BALTAZAR 6 1
EXTREMO SUL 4 1
FARRAPOS 4 1
GLRIA 4 1
HPICA 4 1
ILHAS 4 1
LESTE I 5 1
LESTE II 4 1
LOMBA DO
5 1
PINHEIRO
NORDESTE 4 1
NOROESTE 3 1
NORTE 4 1
PARTENON 6 1
QUINTA UNIDADE 3 1
RESTINGA 5 1
SANTA ROSA 5 1
SUL 3 1
TIMBAVA 4 1
SADE 22
CGBCAD 10 8
SMED 0 5
Total 127 35
Fonte: elaborado pela autora.
49
A gesto municipal tem papel importante no aprimoramento da identificao e
cadastramento das famlias, auxiliando os CRAS na execuo do Cadnico e do PBF. Tem o
papel de prestar a assistncia necessria para a operacionalizao e funcionamento do
Cadastro nos CRAS. Organiza-se, mensalmente, quando possvel, com a Proteo Social
Bsica coordenao dos CRAS e com os coordenadores de cada centro. Nestes encontros
so discutidas todas as questes que envolvem o Cadastro e o PBF estabelecimento de
rotinas na busca das famlias que esto na Reviso e na Averiguao Cadastral, organizao
de aes especficas que exijam o cadastramento imediato das famlias, acompanhamento das
famlias em descumprimento das condicionalidades do PBF, etc. A partir dos levantamentos
apontados pelas coordenaes, que se estabelecem fluxos e rotinas do atendimento. Alm
disso, a gesto municipal responsvel pelas capacitaes tanto do Cadnico quanto do
Bolsa Famlia aos estagirios ingressantes e, tambm, coordena o Comit Gestor do
programa.
Crescentemente, novas iniciativas pblicas, nas trs esferas de governo, so associadas
ao Cadastro, utilizando-o enquanto requisito. So mais de 19 programas federais que esto
vinculados ao mesmo: Iseno de Taxa de Inscrio para Concursos Pblicos, Programa
Minha Casa Minha Vida, Programa Bolsa Famlia, Tarifa Social de Energia Eltrica,
Telefonia Popular, etc. Com este leque de programas, de suma importncia que haja o
acompanhamento, monitoramento e avaliaes sistemticas do Cadnico, pois desta forma os
programas so dirigidos ao pblico estabelecido conforme critrio de elegibilidade de cada
um.
Tendo em vista a relevncia do Cadnico, como instrumento de gesto pblica e do
PBF e tambm o aumento crescente pela procura do mesmo, viu-se a necessidade em buscar-
se, continuamente, formas de aperfeioamento no seu atendimento. O modelo atual, composto
por estagirios, comeou a fragilizar-se pela crescente demanda, pela rotatividade dos
estagirios e pela ausncia de recursos humanos, composto por uma equipe tcnica de
servidores do quadro da Prefeitura. Algumas equipes reduziram seus turnos de atendimento,
outras adotaram a utilizao de agendas, outras priorizaram apenas a atualizao cadastral em
detrimento a cadastros novos. A incluso das entrevistas no sistema deveria acontecer na data
da entrevista, contudo, foi se formando um acmulo expressivo de cadernos sem digitao,
que eram encaminhados para a gesto - composta tambm por alguns estagirios para
suporte na incluso do sistema. No se conseguia, tambm, buscar todas as famlias que
50
estavam nas listagens de Averiguao e Reviso Cadastral. Priorizavam-se aquelas que o
CRAS j acompanhava, ou seja, aquelas famlias em descumprimento de condicionalidades
do PBF.
A partir de 2013, a gesto em conjunto com as demais coordenaes, formulou
propostas de melhorias na operacionalizao do Cadnico e do PBF. As equipes dos CRAS
apresentavam dificuldades na execuo do Cadastro e, at certo ponto, sobrecarregadas com a
demanda crescente. O tempo destinado para o acompanhamento integral s famlias em
condicionalidades do PBF estava se esgotando. Algumas das contestaes presentes eram a
uniformizao do atendimento e da informao em todos os CRAS, capacitaes peridicas
para a equipe tanto para tcnicos e estagirios equipamentos de tecnologia mais
apropriados para o atendimento, dentre outras. Alguns coordenadores cogitaram a hiptese de
apresentar uma proposta Prefeitura para a retirada do Cadastro da rea de assistncia ou uma
agregao entre as diferentes reas envolvidas na execuo e atendimento do Cadnico e do
PBF assistncia, educao e sade. A inviabilidade da retirada do Cadastro da assistncia
permitiu formular novas formas de execuo. Alm do atendimento preponderantemente nos
CRAS, o mesmo poderia se estender aos demais servios da assistncia, como nos CREAS,
nos Abrigos Institucionais de crianas e adultos, nos Centros de Referncia Especializado
para Populao em Situao de Rua Centros POP I e II e nos Servios de Atendimento s
Famlias SAFs.
No final de 2013 e incio de 2014, formou-se um grupo de trabalho denominado
Gestores do Cadastro nico para Programas Sociais nas Metrpoles. Este grupo se constituiu
por gestores das grandes metrpoles em conjunto com o MDS, para buscar mecanismos que
pudessem atender s especificidades de cada metrpole no que tange operacionalizao do
Cadnico. Neste sentido, o propsito do grupo era a troca de experincias, reflexes e
construes coletivas.
Quanto pauta referente s capacitaes, a demanda surgida neste grupo foi referente
a relao dos municpios com as Secretarias Estaduais. Conforme mencionado na seo 1.3,
pgina 16, o Governo Federal, os Estados, os Municpios e a Caixa Econmica Federal so
atores envolvidos na formulao das polticas pblicas voltadas para as famlias de baixa
renda. Dentre as competncias da gesto estadual o apoio realizao de atividades de
capacitao que subsidiem o trabalho dos municpios no cadastramento, na atualizao
cadastral e na operacionalizao do sistema; apoio melhoria da infraestrutura municipal
51
necessria boa gesto do Cadastro nico. Contudo essa relao entre o municpio e o estado
do RS no ocorre, conforme preconiza o governo federal.
De acordo com o grupo, a capacitao permanente dos agentes que trabalham com o
Cadnico precisa ser tratada de forma diferenciada pelo MDS em relao s Metrpoles, pois
as Secretarias Estaduais no conseguem realiz-la em quantidade e no perodo indicado por
este grupo de municpios.
Conforme o Manual de Gesto do Cadastro nico h uma estrutura mnima necessria
para a gesto municipal do Cadnico. De acordo com o mesmo:
52
b) Plano Municipal Plurianual de Assistncia Social 2014 2017 de outubro de
2013: acompanhamento de 10% do total de famlias inseridas no Cadnico; das
famlias beneficirias do PBF em descumprimento de condicionalidades; de 50%
dessas ltimas j em fase de suspenso e referenciamento de 100% da populao
constante no Cadnico que recebe at meio Salrio Mnimo per capita.
Dentre algumas das necessidades apresentadas pelo GT para maior efetividade do
atendimento do Cadnico e do PBF eram a profissionalizao - com a contratao de
Tcnicos Sociais e de Entrevistadores Sociais a partir de seleo pblica - estabelecimento de
um Sistema de Atendimento composto por Equipes Locais, Equipe Volante, Equipe de
Conexo e Equipe de Gesto e treinamento permanente.
Em novembro de 2015, aps a proposta finalizada pelo GT, foi publicado no Dirio
Oficial do Municpio, Edital N 001/20154 a Seleo Pblica para Convnio Sistema de
Atendimento Cadnico/Bolsa Famlia. No mesmo ms, tambm foi publicado no Dirio
Oficial, o resultado final da seleo pblica para convnio de entidades interessadas em
executar, em parceria com a Fundao de Assistncia Social e Cidadania, o Servio de
Atendimento Cadnico5. Contudo, em maro de 2016, tornou-se pblico a anulao do
procedimento de Seleo Pblica para Convnio Sistema de Atendimento Cadnico/Bolsa
Famlia6.
A referida anulao impactou ainda mais na operacionalizao do Cadnico, visto que
as equipes haviam se programado para a execuo do Sistema, ainda em 2016, optando pela
no renovao ou contratao de novos estagirios. Destaca-se que os primeiros meses de
cada ano, so perodos da Reviso e da Averiguao Cadastral, ou seja, o nmero de
atendimentos aumenta ainda mais devido procura das famlias para atualizarem os seus
cadastros. Alguns CRAS reduziram ainda mais os turnos de atendimento, pois no havia
equipe suficiente para realizar as tarefas.
Em continuidade s propostas de melhoria na execuo do Cadnico e do PBF, a
gesto municipal optou em abrir um novo edital para seleo pblica. Hoje o processo est
tramitando nos departamentos responsveis e no h previso de lanamento. Enquanto isso, a
equipe permanece composta por estagirios nos 22 centros, e a coordenao do CRAS tem a
4
Disponvel em: <http://dopaonlineupload.procempa.com.br/dopaonlineupload/1566_ce_20151111_executivo.pdf>. Acesso em 23/04/2016.
5
Disponvel em: < http://dopaonlineupload.procempa.com.br/dopaonlineupload/1577_ce_20151125_executivo.pdf>. Acesso em 23/04/2016.
6
Disponvel em: <http://dopaonlineupload.procempa.com.br/dopaonlineupload/1671_ce_20160307_executivo.pdf>. Acesso em 23/04/2016.
53
autonomia em decidir certas questes quanto ao atendimento, ou seja, reduzir turnos, criar
agendas, etc.
H, tambm, um esforo por parte da gesto junto aos CRAS, para que as equipes
tcnicas de cada servio sejam capacitadas e no, somente, os estagirios. No ano de 2014
foram capacitados 135 estagirios. Em 2015 de maro a setembro 98. Com estes nmeros
possvel perceber que esta equipe muito rotativa, ou seja, o estagirio capacitado e
permanece pouco tempo em suas atividades.
Enquanto o processo do edital tramita, foi estabelecida pela presidncia da FASC uma
fora tarefa para a contratao de estagirios e desta forma, completar o quadro de cada
equipe. Contudo - atravs do Decreto N 19.345, de 18 de maro de 20167, que "dispe sobre
medidas de conteno de despesas no mbito da Administrao Direta e Indireta do
Municpio de Porto Alegre" e conforme pargrafo 1 do Art.1:
Todos os rgos municipais devero constituir Grupo interno para elaborar
propostas de conteno de despesas, contemplando anlise sobre gastos com
pessoal, material de consumo, contratos de servios em geral, investimentos e
demais despesas, e apresent-las ao 2 GT referido no caput deste artigo no prazo
mximo de 30 (trinta) dias, a contar da publicao do presente Decreto.
7
Prefeitura Municipal de Porto Alegre. Dirio Oficial de Porto Alegre. Disponvel em:
<http://dopaonlineupload.procempa.com.br/dopaonlineupload/1695_ce_20160318_executivo.pdf>. Acesso em
11 de maio de 2016.
54
Nota-se que o desenho organizacional construdo est esbarrando em algumas falhas.
Embora haja um acompanhamento contnuo por parte da gesto como a tentativa em se
estabelecer medidas corretivas para melhorar a operacionalizao da poltica, ao mesmo
tempo, a Prefeitura est contingenciando recursos.
Com esse conjunto de dados possvel perceber que a poltica est sendo parcialmente
eficiente quanto sua execuo. Para a sua melhoria, alguns pontos deveriam ser revistos,
como a ao integrada entre os atores envolvidos. A viso ampliada da pobreza retratada pelo
Cadnico permite aes a serem desenvolvidas pelos diferentes rgos, contudo esta poltica
est sendo pensada de forma compartimentada, principalmente na relao do Governo do
Estado com o municpio.
Somado infraestrutura, independente da composio da equipe formada por
estagirios, e reforando que a poltica est sendo parcialmente eficiente quanto sua
execuo, importante mencionar que a Poltica de Assistncia, como poltica de acesso
universal aos direitos sociais, tambm est ancorada na evidncia de que os profissionais do
corpo tcnico tambm enfrentam o dilema em ter que lidar com um programa focalizado,
como o Bolsa Famlia, cujo desafio direcionar o acesso aos indivduos quem dele realmente
precisa. A oposio entre estas duas tendncias, conforme apontam Gabriel, Machado e
Oliveira (2008) pode se revelar falsa. Conforme os autores:
A universalidade de polticas e programas, em um de seus entendimentos,
associada garantia de direitos sociais que, de outra forma no seriam alcanados. O
discurso da focalizao, por sua vez, se ampara na justificativa da busca do bom
desempenho do Estado, o qual se relaciona aos conceitos de eficcia, eficincia e
efetividade, donde eficcia a capacidade de realizar objetivos, eficincia
utilizar produtivamente os recursos e efetividade realizar a coisa certa para
transformar a situao existente.
55
da magnitude dos PTR em relao Proteo Social. Deste modo, houve uma
desqualificao preponderante da Poltica de Assistncia Social, interpretada como
ao focalizada e emergencial de combate pobreza.
Existe toda uma formao e toda uma orientao das polticas pblicas no sentido da
universalizao, e a ideia de focalizao foi uma inovao institucional que colocou uma
contradio para os profissionais da assistncia social, que comeou a trabalhar com um
processo de restrio.
Alguns agentes apresentam um tipo de sentimento ambivalente, que ora tem que
trabalhar no sentido da focalizao da poltica, mas ao mesmo tempo, tem uma formao, um
histrico e uma vivncia profissional que aponta para o sentido da universalizao de direitos.
O servidor convive com essa ambivalncia e isso, algo que entra em contradio com as
prticas estabelecidas no campo da assistncia social. A politica pblica como foi constituda,
imposta no cotidiano destes profissionais.
Este desenho organizacional proposto, de ser assumido por um rgo de assistncia,
potencializou certo conflito em alguns servidores e certamente uma varivel que impacta
negativamente para a eficcia dessa poltica pblica. No se criou nenhuma estrutura
especfica para trabalhar com esta contradio, e isso gera desconforto, conflito, provoca
discusses internas - que levam a possibilidade de rever a politica - ou que a politica isso
mesmo - e que existe a necessidade, do ponto de vista organizacional, de a prefeitura pensar
outro desenho, em que o corpo tcnico que vai trabalhar, parta de outra perspectiva de poltica
pblica que no a perspectiva da assistncia, e sim a perspectiva de universalizao.
Por fim, foi apresentado nesta seo o funcionamento do Cadnico e do PBF e as
principais dificuldades e entraves enfrentados para a execuo desta poltica. Na prxima
seo ser apresentado, especificamente, o mecanismo de controle da Averiguao Cadastral
e como o mesmo vem sendo implantado no municpio.
56
Tabela 02: Histrico anual das famlias do Cadnico, beneficirias do PBF e em Averiguao
Cadastral
57
falecidas e cadastradas a partir do cruzamento entre o Cadnico e o Sisobi; pessoas com
registro de propriedade de automveis a partir do cruzamento realizado entre os dados do
Cadnico e o Renavam; pessoas cadastradas com registro de polticos eleitos a partir do
cruzamento do Cadnico e a base do TSE; pessoas cadastradas que recebem benefcios ou
contribuem para a Previdncia Social ou que possuem indcios de subdeclarao de renda- a
partir do cruzamento do Cadnico com as bases de dados do CNIS e SUB; e, por fim, pessoas
declaradas como Responsvel Familiar no Cadnico e que no tm informao de CPF e
Ttulo de Eleitor.
Para a regularizao destas famlias, foi necessria a atualizao da informao no
Cadnico. Alm disso, o municpio precisava enviar ao MDS informaes adicionais, que
foram estabelecidas por meio de questionrios, e fazer a atualizao cadastral no sistema off-
line do Cadnico e transmiti-lo Caixa Econmica Federal.
Um dos procedimentos obrigatrios para a regularizao da situao das famlias foi a
realizao de visita domiciliar para coleta e checagem dos dados de todos os integrantes das
famlias identificadas na auditoria do TCU. A visita domiciliar, supostamente, garantiria a
fidedignidade das informaes coletadas. Sugeriu-se, tambm, que o entrevistador registrasse
a situao da famlia por meio de fotografias e obtivesse a cpia de documentos
comprobatrios apresentados pela famlia.
Para as famlias beneficirias do PBF, o municpio deveria fazer a atualizao dos
dados at o dia 31 de outubro de 2009 para evitar o bloqueio do benefcio a partir de
dezembro e, caso continuasse sem a atualizao, os benefcios bloqueados poderiam ser
cancelados em maro de 2010.
medida que as aes de atualizao cadastral resultassem em cancelamento do
benefcio, a SENARC concedia novos benefcios ao municpio desde que observada a
estimativa municipal de famlias pobres.
Conforme os dados fornecidos pela gesto municipal de Porto Alegre, em 2009 o
nmero de famlias inseridas no Cadnico era de 57.454, destas 29 mil beneficirias do PBF.
A listagem referente Averiguao Cadastral em 2009 contava com 17.114 famlias com
indcios de irregularidade nas informaes. Destas, 9200 entrevistas deveriam ser no
domiclio. Para buscar atender estas famlias, mediante visita domiciliar, no prazo mdio de
04 meses, a gesto municipal optou na contratao de um servio terceirizado para atender
esta demanda.
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A implementao deste mecanismo de averiguao na rotina de trabalho, trouxe
alguns impactos para as equipes naquele ano. O trecho da entrevista relatado, a seguir, por
uma tcnica social da rea de gesto descreve como foi aquele momento.
Foram contratadas 30 assistentes sociais para a realizao das vistas, e foi possvel
repassar as informaes das 9200 famlias ao o MDS. Porm, algumas realmente no foram
localizadas, pois mudaram de domiclio, ou o endereamento no Cadastro era inexistente.
Para estas famlias, se justificava no sistema por cdigo especfico.
Em 2010, a base de famlias inseridas no Cadnico em Porto Alegre, era de 65 mil
sendo, destas, 34 mil beneficirias do PBF. At incio de 2011, o Cadnico ainda era um
sistema off-line de informaes. Em junho de 2011, o sistema sofreu alteraes para uma base
on-line. Com essa mudana nas verses, no ocorreu averiguao cadastral em 2010 e deu-se
continuidade s aes do ano anterior.
59
Em 29 de abril de 2011, atravs da Instruo Operacional N 44, novos procedimentos
foram estabelecidos pela SENARC para a averiguao de famlias identificadas em processo
de auditorias com indcios de inconsistncia nas informaes declaradas no Cadnico. Alm
do cruzamento com alguns registros administrativos, o MDS recebeu, tambm, indcios de
inconsistncias nas informaes cadastrais encaminhadas pela CGU. Foram identificados
indicativos da existncia de inconsistncias nas informaes registradas no Cadnico como
bito e subdeclarao de renda para famlias beneficirias ou no do PBF. Naquele ano, a
regularizao da situao das famlias dependia da atualizao dos dados no Cadnico,
preferencialmente por meio de visita domiciliar, diferentemente de 2009, que a visita era
obrigatria. Entretanto, as famlias que no foram visitadas, deveriam ser chamadas para o
comparecimento ao CRAS. As famlias beneficirias do PBF recebiam mensagens no
comprovante de pagamento, convocando-as para atualizar o cadastro e evitar o bloqueio do
benefcio.
O ano de 2011 contava com uma base de famlias inseridas no Cadnico em Porto
Alegre, de 74.006 sendo, destas, 39.722 beneficirias do PBF e 8.936 famlias em
Averiguao Cadastral.
Em continuidade s aes peridicas de verificao, em 2012, atravs da Instruo
Operacional n 55 de 15 de junho de 2012 a Senarc realizou o cruzamento do Cadnico
com a base de abril de 2012 e da Folha de Pagamentos do PBF referente a maio de 2012 -
com outros registros administrativos do Governo Federal. Novamente, foram identificados
indicativos da existncia de inconsistncias nas informaes declaradas pelas famlias e
registradas no Cadnico como bito e subdeclarao de renda, tanto para famlias
beneficirias ou no do PBF. Os procedimentos foram os mesmos realizados no ano anterior.
Em Porto Alegre, a base de famlias inseridas no Cadnico era de 94.551 sendo, destas,
45.420 beneficirias do PBF e 13.340 famlias em Averiguao Cadastral.
Em 2013, por meio da Instruo Operacional n63 de 13 de junho de 2013 e reeditada
em 25 de julho de 2013, a SENARC promoveu nova srie de anlises e cruzamentos, a fim de
identificar possveis inconsistncias nos dados cadastrados. A Averiguao Cadastral daquele
ano era composta por trs pblicos distintos, denominados de Pblico A, Pblico B e Pblico
C. Estes pblicos exigiram tratamentos diferenciados pela gesto municipal, cada qual com
orientaes distintas. O Pblico A era composto por famlias beneficirias ou no do PBF o
Pblico B somente por famlias beneficirias do PBF. O Pblico C era composto, em sua
60
maioria por famlias extremamente pobres, beneficirias ou no do PBF. Para este pblico foi
obrigatria a entrevista por meio de visita domiciliar e tambm preenchimento de
questionrio. Se persistissem as dvidas sobre a veracidade dos dados informados pelas
famlias, mesmo aps a visita domiciliar, o entrevistador deveria solicitar ao Responsvel
Familiar a assinatura em termo especfico, por meio do qual o entrevistado assumisse a
responsabilidade pelas informaes prestadas. Caso fossem comprovadas a omisso ou a
prestao de informaes inverdicas pelo entrevistado, o gestor municipal deveria efetuar a
excluso da famlia no Cadnico.
O pblico inicial total da Averiguao 2013 foi de 96.657 famlias brasileiras. No Rio
Grande do Sul 2.650 famlias, sendo 304 de Porto Alegre. Nota-se que o nmero de famlias
averiguadas em Porto Alegre neste ano, foi muito menor em relao ao ano anterior. Essa
pequena diferena se deu, pois a Averiguao 2013 utilizou a mesma base cadastral e a
mesma folha de pagamento do PBF de 2012. Em consulta s publicaes oficiais feitas pelo
MDS no foi possvel encontrar algum argumento que justificasse a utilizao da mesma
base.
Em 2014, atravs da Instruo Operacional N 68 de 15 de janeiro de 2014 e reeditada
em 11 de fevereiro de 2014, a Averiguao Cadastral consistiu em verificar apenas famlias
beneficirias do PBF. Para fins deste processo, foi utilizada a base do Cadastro nico de
outubro de 2013 e a Folha de Pagamentos do PBF de novembro de 2013. Os registros
administrativos utilizados para a identificao de famlias com possvel subdeclarao de
renda tinha como referncia o ano de 2012 e anteriores. Em Porto Alegre o nmero de
famlias averiguadas foi de 6.724.
Uma importante ao adotada no ano de 2014 foi a implementao do processo
denominado de Excluso Lgica. Conforme o Relatrio de Gesto de 2014, a Excluso
Lgica um processo para a qualificao dos dados registrados no Cadnico que tem como
objetivo tornar inoperantes registros feitos a mais de 48 meses e que no sofreram qualquer
atualizao desde ento. Esse procedimento foi realizado em 30 de dezembro de 2014 com
2.626.438 excluses no Brasil. Em Porto Alegre foram 14.327 famlias excludas neste
processo. importante ressaltar que nenhuma famlia relacionada neste processo era
beneficiria do PBF, contudo, sua atualizao importante, pois podem ter perfil para acessar
o Programa ou outros.
61
Em 2015, por meio da Instruo Operacional N 76 de 07 de maio de 2015, outro
critrio para a Averiguao Cadastral foi estabelecido. Desta vez, as famlias que deveriam
atualizar os dados foram divididas em duas etapas. A Etapa 1 com apenas famlias
beneficirias do PBF e a Etapa 2 com famlias no beneficirias.
Outro processo adotado em 2015 foi o cancelamento imediato dos benefcios das
famlias com indcios de subdeclarao de renda reincidentes por trs vezes em averiguaes
cadastrais anteriores. Alm desse critrio, tambm foi aplicado o cancelamento de benefcios
s famlias com pessoas que possuam vnculo de mais de trs anos com a Administrao
Pblica Federal e renda declarada no Cadnico incompatvel com as informaes
identificadas em outras bases do Governo Federal.
Diante desta anlise possvel perceber que rotina de Averiguao Cadastral vem
passando por vrias tcnicas alternativas para garantir a identificao inequvoca das famlias
no Cadnico. O sistema de registro de dados e a sua gesto nas trs esferas de governo tm
sido aprimorados tecnicamente e normativamente, contudo requer uma demanda por
integraes mais sistmicas com outros registros administrativos, pois o crescimento dos
programas usurios do Cadnico necessitam de avanos. Conforme visto, a base do Cadastro
aumenta a cada ano, com exceo em 2014 devido Excluso Lgica, mesmo com
averiguaes peridicas.
Em novembro de 2015 o MDS elaborou uma Oficina Nacional sobre Integrao de
Registros Administrativos do Governo Federal. Um dos desafios que se impe para a gesto
do Cadnico, em mbito nacional, a integrao desta base com registros administrativos do
Governo Federal, propiciar, de maneira peridica e automatizada a comparabilidade dos
dados declarados pelas famlias com outros registros governamentais, como a Relao Anual
de Informaes Sociais RAIS e o Cadastro Nacional de Informaes Sociais -CNIS.
Os aprimoramentos apontados em relao ao Cadnico trouxeram melhorias quanto
a sua utilizao. Como porta de entrada para os diversos programas sociais, principalmente o
Programa Bolsa Famlia, o Cadnico propicia a focalizao de todos estes programas.
Inicialmente, o formato utilizado para este sistema, como uma base off-line de informaes,
contribua para alguns problemas operacionais, como a duplicidade de pessoas, o pagamento
duplicado dos programas, alm de no fazer o cruzamento com outros registros
administrativos, o que possibilitava maior falseamento das informaes.
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Hoje, o Cadnico ainda apresenta falhas operacionais, por isso h esta necessidade e
um esforo por parte do Governo Federal em garantir e aperfeioar ainda mais esta
ferramenta. O primeiro grande avano foi, sem dvida, a mudana da verso para uma base
on-line de informaes, que possibilitou o cruzamento desta base com as outras, como visto.
Depois, as rotinas anuais de Reviso e Averiguao Cadastral tambm foram um avano,
visto que uma possibilita garantir a atualizao dos dados declarados pelas famlias e a outra,
permite identificar possveis inconsistncias para, desta forma, adotar medidas para o
tratamento dos dados.
Como visto, no existe um formato fixo quanto rotina de Averiguao Cadastral. Em
cada ano, estabeleceu-se um critrio diferente para a averiguao das famlias e os prazos e os
procedimentos adotados foram distintos. Porm, o municpio j se prepara e sabe que vai
haver esta rotina. A gesto, juntamente com os CRAS, trabalha para identificar as famlias
que esto e averiguao para, assim, garantir que o benefcio chegue a quem realmente
precisa. Os cancelamos por averiguao possibilita a concesso para outras famlias.
A ferramenta Cadnico e suas melhorias foram qualificando o processo de
Averiguao Cadastral, contudo as suas funcionalidades s foram se estabelecendo,
efetivamente, a partir de 2013 devido mudana da verso e os testes que foram feitos
posteriormente. Talvez, esta seja uma hiptese para a diferena do nmero de famlias em
averiguao em cada ano, pois a base do Cadastro ainda era muito instvel.
Existe, portanto, um esforo para ver se as famlias beneficirias do PBF realmente
esto na linha de corte do programa. H alguns entraves quanto busca efetiva destas
famlias, devido s fragilidades apontadas anteriormente. A gesto municipal, como esta
configurada atualmente, optou em buscar as famlias cujo CRAS faz o acompanhamento, ou
seja, as famlias beneficirias do PBF. As famlias no beneficirias, e que esto em processo
de averiguao, caso no procurem o CRAS para atualizar os seus dados, tm o seu benefcio
cancelado automaticamente pelo Governo Federal.
Diante do exposto, para falar da Averiguao Cadastral de suma importncia saber
de que universo de famlias cadastradas e beneficirias est sendo considerado em Porto
Alegre. O quadro 03 abaixo apresenta as estimativas em de famlias perfil Cadastro nico e
PBF em Porto Alegre e sua cobertura atual.
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Quadro 03 Relatrios de Informaes Sociais Cadnico/PBF
ESTIMATIVAS
Famlias de baixa renda Perfil Cadastro nico (Censo 2010) 75.958
Famlias pobres Perfil Bolsa Famlia (Censo 2010) 45.580
8
Relatrios de Informaes Sociais Bolsa Famlia e Cadastro nico, Porto Alegre (RS). Disponvel em
<http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/RIv3/geral/relatorio_form.php?p_ibge=431490&area=0&ano_pesquisa=&me
s_pesquisa=&saida=pdf&relatorio=153&ms=585,460,587,589,450,448,464,601> . Acesso em 11 de maio de
2016.
64
Averiguao Cadastral e as consequncias em se omitir dados no Cadastro. Hoje, a populao
que se cadastra tem essa informao prvia, pois orientada (ENTREVISTA 1, 2016).
Tambm, as famlias so informadas - atravs do extrato do PBF quando precisam atualizar
o seu cadastro ou se esto em Averiguao/Auditoria. Alm da divulgao da informao, h
de mencionar que os sistemas e os mecanismos de controle, a cada ano, vem sendo
aprimorados como o Termo de Declarao, no qual o Responsvel Familiar assina e atesta
que no falseou informaes, a Excluso Lgica pelo prprio Governo Federal, que exclui os
cadastros desatualizados h mais de 04 anos, o Termo de Denncia, no qual qualquer cidado
pode requerer e denunciar nos CRAS, dentre outros. Este rol de procedimentos permite
identificar famlias ou pessoas que esto falseando alguma informao e, assim, possibilita o
cancelamento do benefcio pela gesto municipal, desde que comprovada a real situao da
famlia.
Por fim, a implantao do mecanismo de Averiguao Cadastral em Porto Alegre
parte das orientaes repassadas pelo MDS. Tenta-se seguir os procedimentos estabelecidos
nas instrues operacionais, contudo, isto nem sempre possvel devido realidade de cada
municpio. As grandes metrpoles, por exemplo, e como o caso de Porto Alegre apresentam
muitas dificuldades na execuo do Cadastro e esta realidade discutida nos encontros do GT
Metrpoles.
A inviabilidade na busca de todas as famlias que esto em Averiguao Cadastral,
prejudica de certa forma, o objetivo proposto pelo programa. O ano de 2015, por exemplo,
que adotou a visita domiciliar como obrigatria, naquele ano, deixou muitas famlias sem este
atendimento e, consequentemente, tiveram seu benefcio cancelado. importante ressaltar
que embora as famlias devam, tambm, ter o compromisso e a obrigatoriedade em atualizar
os seus dados e, assim, poder se manter no programa, a sua condio nem sempre permite
isto. Suas dificuldades e limitaes, muitas vezes so inmeras, o que as impossibilitam,
inclusive, em acessar os servios de assistncia.
Conforme aponta Secchi (2010), apesar de suas potencialidades, avaliaes completas
e significativas de polticas pblicas so difceis de realizar. A produo e a manuteno
constantes de dados atualizados para as tarefas de avaliao requerem esforos organizativos,
materiais e humanos. Nota-se, pois certa ausncia destes elementos, visto que se criou um
mecanismo de grande potencial de monitoramento da poltica, mas que enfrenta muitas
dificuldades na sua aplicao. Adotam-se medidas corretivas para tentar o seu
65
aperfeioamento, mas, muitas vezes, inviveis de serem adotadas para as metrpoles que tm
nmeros expressivos de famlias inseridas no Cadnico.
Na prxima seo sero apontadas algumas evidncias para saber se o mecanismo de
Averiguao Cadastral realizado atravs dos dados do Cadnico est contribuindo para a
focalizao do PBF em Porto Alegre.
66
p.01). O PBF tem a sua focalizao no sentido de beneficiar as famlias que realmente
precisam com um recurso adicional. Mas esta focalizao no perfeita, pois existem famlias
que recebem o auxlio e no precisariam dele, e outros que precisariam no o recebem.
neste sentido que os rgos de fiscalizao e o Ministrio de Desenvolvimento Social e
Combate Fome trabalham para que esta poltica seja concedida para quem est de fora.
Uma das evidncias trazida por uma das entrevistadas aponta que um dos problemas
da focalizao est associado ao processo de cadastramento dos beneficirios nos municpios,
pois este processo est baseado na autodeclarao das informaes prestadas pelos cidados.
Essa fala tambm reproduzida pelo atual ministro do Desenvolvimento Social e Agrrio,
Osmar Terra. Na avaliao do mesmo, a frmula atual permite fraudes, j que o sistema
conta com um mecanismo de autodeclarao de renda9.
O objetivo proposto pelo do Cadastro nico para Programas Sociais do Governo
Federal sempre foi conhecer a realidade das famlias de baixa e baixssima renda. Atravs
deste mapeamento que o poder pblico passa a identificar como esta parcela da populao
declara as suas prprias condies de vida e, a partir da, formular e planejar polticas
pblicas. Contudo, ao longo do tempo, o Cadastro passou a ser fortemente utilizado para o
acesso a diversos programas sociais e isto, de certa forma, rompeu um pouco com a sua
proposta inicial.
Com o progressivo nmero de famlias que procuram fazer o seu Cadnico, para
poder acessar diversos programas sociais e, tambm, o expressivo nmero de famlias
beneficirias do PBF em Porto Alegre, os municpios requerem uma estrutura fsica e
profissional para este atendimento. Conforme j mencionado, o atendimento realizado de
forma descentralizada nos 22 CRAS da cidade, com uma estrutura fsica inapropriada, em
alguns deles, e recursos humanos insuficientes para o devido atendimento, que no consegue
dar o suporte necessrio para estas famlias. Inevitavelmente, isso acaba gerando uma
demanda reprimida de atendimento. Consequentemente, algumas famlias podem ser
prejudicadas por estes entraves.
Para o exerccio da focalizao em polticas pblicas, crucial o desenvolvimento de
estruturas que concentrem informaes acerca do perfil socioeconmicos das famlias
9
ZERO HORA. ZH Poltica. Porto Alegre, 2016. Disponvel em: <
http://zh.clicrbs.com.br/rs/noticias/politica/noticia/2016/05/novo-ministro-do-desenvolvimento-defende-pente-
finono-bolsa-familia-5803338.html>. Acesso em: 17 de maio de 2016.
67
brasileiras de baixa renda, como o Cadastro nico. No obstante, o desenvolvimento de
mecanismos de controle que sejam capazes de fazer uma varredura nesta expressiva base
cadastral tiveram avanos, pois na medida em que se tem um instrumento que capaz de
aumentar essa focalizao e restringir a poltica para quem no beneficirio dela, como o
que prope a Averiguao Cadastral, pode-se afirmar que a poltica est sendo bem concebida.
Embora apresente algumas falhas, as mesmas no so provenientes apenas de como o mtodo
est sendo implantado que sofre variaes em cada ano e sim da lgica de como a poltica
foi implementada nos municpios. De certa forma, no houve um preparo suficiente que
comportasse esta demanda e isso causa impacto para a poltica. O municpio de Porto Alegre
no estava preparado suficientemente para a execuo do Cadnico e, at hoje, busca
melhorias contnuas para execut-lo. As condies de infraestrutura, os entraves burocrticos
como o contingenciamento de recurso, trabalho precrio, recursos humanos frgil os
entraves econmicos e as condies fiscais das prefeituras afetam diretamente na execuo
poltica, e isso pode prejudicar o objetivo proposto da focalizao.
inegvel, porm, que o Governo Federal buscou investir na criao e no uso
adequado de instrumentos que pudessem identificar, localizar e selecionar, de forma aleatria,
os beneficirios do PBF. Tambm buscou mecanismos de aperfeioamento do Cadnico que,
do ponto de vista quantitativo e qualitativo permitiu muito mais a inibio das omisses,
inclusive a renda.
Na ltima seo ser feita uma sntese da avaliao do processo de focalizao do
Programa Bolsa Famlia em Porto Alegre atravs de dois grupos de variveis: a prpria
formulao da poltica pblica em si e o estudo de caso em Porto Alegre.
68
famlias, brasileiras ou estrangeiras residentes no pas - que se enquadram no perfil
estabelecido pelo Programa considerando que esta transferncia direta de renda um
auxlio, um complemento no valor monetrio mensal de uma famlia para que possa arcar com
suas despesas mnimas e cotidianas considerando que muitas famlias no tm nem o
mnimo para arcar com suas despesas e, por fim, considerando que o Programa, como
referncia para outros pases em desenvolvimento, e como grande destaque nacional - que
passa por crticas tanto positivas quanto negativas - de extrema importncia que se avalie
este Programa, a partir destes pressupostos levantados e outros, desde a sua formulao como
poltica pblica. Desta forma possvel se fazer uma reflexo acerca da efetividade desta
poltica.
O Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal, implantado em 2001,
teve como objetivo inicial mapear as famlias de baixa e baixssima renda em todo territrio
nacional. Naquela poca, j existiam alguns programas de transferncia de renda, e a famlia
deveria estar inscrita no Cadastro nico. Contudo, esta ferramenta, por ser uma base off-line,
inicialmente, apresentava algumas inconsistncias, como o pagamento duplicado para a
mesma famlia. Em 2004, com a instituio do PBF e a unificao dos PTR anteriores, esta
obrigatoriedade passou a ser requisito para acesso ao benefcio. Desde ento, pode-se dizer
que o Cadnico comeou a ser realmente um instrumento de identificao e caracterizao
das famlias na pobreza, pois para ter a concesso do benefcio, a pessoa deveria ter um
Nmero de Identificao Social e comeou-se a identificar de fato estas famlias.
Sem dvida, o PBF hoje o programa de maior abrangncia que utiliza a base de
dados do Cadnico para identificao dos seus possveis beneficirios. Porm, est base de
dados est sendo requisitada para diversos outros programas nacionais. Portanto, muito
crescente o nmero de famlias ou indivduos que procuram os servios de assistncia para
fazer o seu Cadastro nico. Uma fala bastante comum desta parcela da populao que acessa
os servios da assistncia querer se inscrever na Bolsa Famlia. No existe uma associao
clara do que o Cadastro nico e o Programa Bolsa Famlia. As pessoas o fazem para ter o
seu benefcio, e com todo o direito. neste sentido que entra o papel dos agentes pblicos:
esclarecer a populao que o Cadastro nico, alm do PBF possibilita o encaminhamento a
outras polticas pblicas.
H 12 anos de existncia do PBF esta poltica nacional ainda muito criticada por
uma parcela da sociedade. Alguns mitos e a reproduo pelo senso comum que este
69
programa acomoda seus beneficirios - que passam a no querer trabalhar que mes
procuram fazer mais filhos para ter aumento no valor do benefcio que existem beneficirios
com valores muito superiores a outras famlias que beneficirios recebem 13 salrio deste
benefcio que beneficirios que possuem estabelecimentos comerciais recebem o benefcio
enfim, as falas so as das mais diversas. Nota-se, pois que esta reproduo de total
desconhecimento da poltica, dos seus objetivos e dos seus critrios de elegibilidade. Este
senso comum, tambm, desconhece, ou ignora os resultados j apresentados pela poltica
aumento da frequncia escolar e consequentemente a elevao do grau de escolaridade,
acompanhamento e encaminhamento das mulheres e mes aos servios de sade. So vrios
os estudos que mostram que a ampliao do programa e a vinculao de outras transferncias
de renda ao salrio mnimo tiveram efeito importante tanto na reduo da pobreza quanto na
queda de desigualdade (CASTRO; MODESTO, 2010, p.8). Em 10 anos, o Programa Bolsa
Famlia tirou 36 milhes de pessoas da extrema pobreza segundo estudos do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome10.
J na fase inicial da implementao do PBF no governo Lula, houve a necessidade em
se instituir as aes de controle social, e que este controle juntamente a participao social
deveriam ser realizados em mbito local, por conselho ou instncia anteriormente existente.
No municpio de Porto Alegre, essa implementao se deu diretamente no Conselho
Municipal de Assistncia Social CMAS, cujos objetivos so avaliar e deliberar sobre a
poltica de assistncia social por meio de debates, normas e fiscalizao da prestao dos
servios sociais no municpio, sempre com base nos princpios e diretrizes da Lei Orgnica de
Assistncia Social. Alm disso, tem o papel de fiscalizar e controlar o PBF no municpio.
Existe, inclusive, a Comisso do PBF que traz levantamentos e aes para agir, junto ao
municpio, no prprio cadastramento das famlias. O Movimento Nacional da Populao de
Rua, por exemplo, que tem representao no municpio e no CMAS, impulsiona na busca de
pessoas em situao de rua muitas que vem de outros estados ou municpios para o
encaminhamento aos CRAS e para a possvel concesso do PBF, que desconhecida por
muitos.
O PBF um programa relativamente novo e h uma cobrana por parte dos cidados,
usurios assim denominados pela assistncia da poltica, de cidados digamosmais
10
Portal Brasil. Cidadania e Justia. Disponvel em: <http://www.brasil.gov.br/cidadania-e-justica/2013/09/em-
10-anos-bolsa-familia-tirou-36-milhoes-pessoas-da-extrema-pobreza> Acesso em: 30 de maio de 2016.
70
esclarecidos, quanto transparncia e os resultados desta poltica. Uma dificuldade em
analisar a eficcia desta poltica pblica, diz respeito prpria natureza das polticas pblicas,
ainda mais uma politica pblica de largussimo alcance, com implicaes sociais fortssimas,
e que mexem com posicionamentos polticos-ideolgicos a respeito de como deve ser a
atuao do Estado no campo da assistncia social e na garantia de direitos. Consequentemente
um campo de debate que tem sido tensionado e que se traduz em diferentes mudanas no
seu prprio marco legal, transformaes da prpria poltica pblica. H de ser considerado,
tambm, que as polticas pblicas sociais so polticas novas, ainda em implementao, e sua
avaliao precisa estar presente em todas as fases do ciclo da poltica o que, muitas vezes, se
torna invivel. Alm disso, o fato de que questionamentos sobre a avaliao de polticas
pblicas ainda tema que vem se inserindo lentamente na academia. No Brasil, a anlise de
polticas pblicas experimentou um boom na dcada de 1980, impulsionado pela transio
democrtica. Ao final do perodo autoritrio constatou-se que os obstculos consecuo de
polticas sociais efetivas continuaram existindo, o que serviu para fortalecer os estudos sobre
polticas. (TREVISAN, BELLEN, 2008, p.532). Trevisan e Bellen (2008), apoiando-se em
alguns autores como Arretche (2003), Souza (2003) e Melo (1999) apontam para o fato de
que nos ltimos anos tem-se visto um crescimento dos estudos da rea de polticas pblicas no
Brasil, contudo numa produo mais horizontal de estudos e da ausncia de pesquisa.
Conforme Souza (apud TREVISAN; BELLEN, 2008, p. 533) diz que esse o primeiro
problema a ser superado pela rea. A soluo, felizmente, tem avanado com a criao de
fruns especficos sobre polticas pblicas em espaos acadmicos e com o advento
informatizado de peridicos nacionais e internacionais.
Uma poltica pblica deve considerar a realidade dos problemas e necessidades das
famlias. A partir deste diagnstico, pensar em intervenes. O Cadastro nico vem a
contribuir para estas intervenes devido ao seu rico rol de perguntas socioeconmicas que
permitem identificar o perfil das famlias. Especificamente, as informaes usadas nas
avaliaes do PBF partem desta base de dados, e para que se faa um trabalho avaliativo deste
Programa requisito fundamental a familiaridade e conhecimento desta ferramenta. O fato de
ser autodeclaratorio justamente este: conhecer a realidade das famlias e direcion-las para a
garantia dos seus direitos. Agora, pensar que um dos problemas de focalizao pode estar
relacionado a esta autodeclaracao , tambm, ignorar que boa parte desta populao no
detm, ainda, os seus direitos bsicos, como a prpria documentao, comprovante de
71
residncia que muitos no tm residncia, ou que moram em ocupaes e at mesmo
carteira de trabalho, sendo que o trabalho informal cresce consideravelmente no pas.
Alm dos expostos apontados, importante ressaltar que o Cadnico foi institudo em
2001, antes mesmo da criao do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome
em 2004 e sua secretaria de monitoramento e avaliao Secretaria de Avaliao e Gesto da
Informao em 2006. Desde ento, sempre houve a preocupao em evitar erros de
focalizao, o que para muitos, esto relacionados diretamente ferramenta Cadastro.
Contudo, vrios instrumentos que permitem focalizao, foram se estabelecendo ao longo
tempo, conforme j apontado nas sees anteriores - o que permitem a correo dos erros -
alm disso, as atualizaes nos sistemas do Governo Federal, o que permitem o cruzamento
de informaes. Portanto, no se pode afirmar que o PBF no est sendo focalizado,
exclusivamente, pelo fato de o Cadnico ser autodeclaratrio ou pelo fato de o sistema no
fazer o cruzamento com outros bancos de dados.
No tocante a segunda varivel de avaliao do processo de focalizao do PBF desta
pesquisa imprescindvel a sua avaliao quanto uma poltica pblica executada diretamente
nos municpios. Atualmente todos os municpios brasileiros j aderiram ao Programa. No
obstante, para esta avaliao, h de ser considerada a realidade de cada municpio, que
amplamente debatida nos encontros nacionais com os gestores locais. No caso das grandes
metrpoles, como o caso de Porto Alegre, as prerrogativas propostas pela poltica, muitas
vezes, inviabiliza a sua efetiva execuo no municpio pelos motivos j trazidos
exaustivamente frgeis recursos humanos, estruturas inapropriadas para atendimento,
contingenciamento de recurso pela prefeitura, etc. O cenrio atual este, a realidade esta.
Ento, muito dificultoso partir de algo que imposto, atravs de normativas pelo Governo
Federal, quando as prefeituras esto passando por estes entraves burocrticos administrativos.
Apesar de todas as barreiras impostas, o municpio busca o pleno atendimento desta
parcela da populao. As equipes locais de atendimento reforam, apesar de todas as
dificuldades e contradies, que o Cadnico , sem dvida, a porta de entrada do CRAS, e
que sem ele, talvez houvesse um esvaziamento na procura e o consequentemente o
encaminhamento s demais polticas pblicas. Esta discusso amplamente debatida em
reunies de coordenadores de CRAS e equipe de gesto. perceptvel pela fala dos
profissionais entrevistados e, tambm, pela presena da autora nos espaos de cadastramento
que as barreiras impostas - de estrutura precria, ausncia de recurso para investimentos,
72
recursos humanos fragilizados, que desde a adeso do municpio ao Programa composto por
estagirios e eventualmente terceirizados refletem em resultados no satisfatrios para a
poltica, pois famlias deixam de ser atendidas, os prazos de incluso no sistema Cadnico
no so cumpridos e no se consegue, muitas vezes, o apoio da prpria direo tcnica do
rgo da assistncia.
Da anlise destes dois grupos de variveis, foi possvel perceber que a efetiva
focalizao do PBF est ancorada nestes dois pontos, a poltica pblica como foi implantada e
a sua execuo nos municpios. Nesta conjuntura, tenta-se estabelecer mecanismos que
reforcem o objetivo proposto pelo programa: focar nas famlias que esto na pobreza e na
extrema pobreza. Isto de fato acontece, e no h em que se contrapor. Mas, se agora,
apresenta imperfeioes na sua focalizao, h de se estabelecer medidas corretivas, o que j
vem sendo feito e solucionado.
Por fim, a poltica de focalizao est sendo parcialmente efetiva, pois enfrenta
dificuldades dessas duas naturezas algumas controvrsias do PBF e da sua focalizao, e os
constrangimentos operacionais no municpio estudado. Contudo, o processo de
experimentao de uma poltica gigantesca, que atende aproximadamente 14 milhes de
famlias no Brasil, e com as complexidades do municpio - com quase 115 mil famlias no
Cadnico aponta que esta construo pode avanar, e que demanda, alm de maior
capacidade de gesto dos municpios, maior participao da populao para promover maior
transparncia e controle social.
73
4 CONSIDERAES FINAIS
74
de executar a poltica. S seria possvel caso houvesse alterao no marco legal da prpria
poltica pblica. Em Porto Alegre, ainda no existe um formato em que se possa avaliar o
processo de Averiguao Cadastral. Tem-se o nmero de famlias disponibilizado pelo gestor
federal, mas no se tem o controle de quais famlias fizeram a atualizao cadastral, quantas
voltaram a receber o seu benefcio ou quantas perderam o seu benefcio. Vrias tentativas da
gesto, juntos aos CRAS, para o estabelecimento de um fluxo j foram adotadas, mas o
municpio no consegue cumprir ou dar conta deste fluxo. Novas propostas devem ser
pensadas, com participao social, para garantir a plenitude deste controle.
Por fim, este estudo demonstrou que o mecanismo de controle Averiguao/Auditoria,
embora apresente algumas falhas - que esto sendo estudadas e corrigidas anualmente -
efetivo na focalizao do Programa Bolsa Famlia, na medida em que permite o rastreamento
das famlias ou indivduos que esto com algum indcio de omisso de informaes no
Cadnico. As entrevistas foram enfticas em apontar que muito importante ter este
mecanismo a no ter. O que permitiu, tambm, chegar a esta concluso que as equipes que
fazem o atendimento esto apropriadas em consiste esta ferramenta. Inicialmente, a pesquisa
tendia para o fato da no compreenso da ferramenta por parte das mesmas, o que veio a ser
contrariado durante o estudo. O cidado muito bem informado das consequncias futuras de
uma omisso da informao.
Para encerrar cabe citar um trecho da entrevista feita com a Coordenadora Municipal
do Cadastro nico e do PBF: O cadastro teve uma forma de ser estruturado e busca o
caminho de se aperfeioar, para minimizar as omisses e para fazer o batimento cada vez
mais detalhados do processo de Averiguao/Auditoria.
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81
ANEXO I
Entrevista semiestruturada:
82