O nacionalismo desenvolvimentista e a poltica externa independente (1951-1964) PAULO G. FAGUNDES VIZENTINI*
A poltica externa brasileira entre 1951 e 1964 apresentou caracters-
ticas novas, que a diferenciava das fases anteriores. Apesar das diferenas existentes entre o nacional desenvolvimentismo populista de Getlio Vargas, o desenvolvimentismo associado de Juscelino kubitschek de Oliveira, e a Poltica Externa Independente de Jnio Quadros e Joo Goulart, bem como das particularidades que marcaram o contexto histrico de cada uma, esses projetos possuem acentuados traos em comum e apresentam uma conti- nuidade. Ainda que caracterizada por certas ambigidades e interrompidas por um hiato aps o suicdio de Vargas, a poltica externa desses trs perodos apresenta um aprofundamento contnuo, que atinge a sua forma superior com a Poltica Externa Independente (PEI). Embora apresentada inicial- mente apenas como tentativa de realizar uma diplomacia mais autnoma face aos Estados Unidos aps as decepes geradas durante o governo Dutra (quando se esperava uma relao privilegiada com esse pas como decorrn- cia da colaborao durante a Segunda Guerra Mundial e incio da Guerra Fria), essa linha poltica possuia razes mais distantes. Entre 1930 e 1945, Vargas j havia procurado transformar a poltica exterior num instrumento de apoio ao desenvolvimento econmico (1). Durante a primeira metade do sculo XX, a poltica externa brasilei- ra teve como tendncia predominante a insero do pas no contexto hemisfrico, onde o eixo principal era a relao com os Estados Unidos. No se trata apenas da dependncia face aos EUA, mas no fato do Brasil centrar sua poltica externa no estreitamento das relaes com Washington, dentro da perspectiva da aliana no escrita, concebida durante a gesto Rio Rev. Bras. Polt. Int. 37 (1):24-36 [1994]. * Professor de Histria Contempornea e Relaes Internacionais na Universidade Federal do Rio Grande do Sul, doutor em Histria Econmica pela USP. NDICE DA RBPI 25
Branco. A dependncia, enquanto tal, prosseguiu depois desta fase, mas a
tnica no era mais essencialmente a busca de uma aproximao privilegiada com os Estados Unidos. Ao longo desta fase, houve momentos de busca de uma relativa autonomia na dependncia ou de barganha para a defesa de certos interesses brasileiros, como durante a gesto Rio Branco e o primeiro governo Vargas. O restante da Repblica Velha (1912-1930) e o mandato do presidente Dutra (1946-1951) caracterizam-se, em oposio, por uma de- pendncia relativamente passiva frente aos EUA. Entretanto, o perodo 1930-1945 pautou-se por uma tentativa consciente de tirar proveito da conjuntura internacional e da redefinio da economia brasileira, atravs da utilizao da poltica externa como instrumento estratgico para lograr a industrializao do pas. necessrio ressaltar, entretanto, que o estgio embrionrio do desenvolvimento brasileiro e as escassas possibilidades oferecidas pelo contexto internacional, a longo e mdio prazos, limitaram o alcance desta inovao varguista. A diplomacia pendular do Brasil, entre Washington e Berlim, buscava, em essncia, reativar a velha aliana privilegiada com os EUA, inovando-a com outras formas de cooperao econmica. Em suma, Vargas ensaiava uma nova poltica externa em uma situao ainda dominada por velhas estruturas de alcance regional (2). A derrubada do ditador estadonovista e o carter da poltica externa do governo Dutra evidenciaram esses elementos acima apontados, e a tendncia a formas mais ou menos passivas de uma acomodao submissa aos Estados Unidos ainda se faria sentir entre 1951 e 1964. Sem embargo, a volta de Vargas ao poder vai significar uma importante mudana. inegvel que ainda iria persistir em larga medida a iluso de que o Brasil poderia, atravs de uma barganha nacionalista, voltar a lograr estabelecer vnculos privilegiados com os EUA; isto at o final do governo Kubitschek. Mas a situao nos anos 50 era diferente. O desenvolvimento econmico e a progressiva afirmao de um novo perfil scio-poltico da sociedade brasilei- ra impunham novas demandas poltica exterior. A dcada de 1950 abria-se com o incremento da urbanizao e da industrializao, a afirmao de uma burguesia industrial, de segmentos mdios urbanos, de uma jovem classe operria e outros trabalhadores urbanos e rurais. O sistema poltico tinha de responder crescente partici- pao popular, enquanto as contradies da sociedade brasileira constituiam um terreno frtil para conflitos sociais. Assim, Vargas viu-se na contingncia de retomar o projeto de desenvolvimento industrial por substituio de 26 NDICE DA RBPI
importaes, incrementando a indstria de base. O setor externo da econo-
mia possuia, nesse quadro, um papel fundamental. A obteno de capitais e tecnologia s poderia ser lograda incrementando-se a cooperao econmi- ca com a potncia ento hegemnica do mundo capitalista, os Estados Unidos. No quadro da Guerra Fria, entretanto, o espao de manobra era muito limitado para atrair a ateno americana, visando suplantar o desca- so de Washington para com a Amrica Latina, e, em particular, para com o Brasil. nesse quadro que Vargas procura implementar uma barganha nacionalista, a qual consistia em apoiar os EUA no plano poltico-estratgico da Guerra Fria, em troca de ajuda ao desenvolvimento econmico brasileiro (3). Esta poltica, ao mesmo tempo, fortaleceria a posio interna do governo, grangeando-lhe apoio de diferentes foras polticas. As contradies inter- nas cada vez mais pronunciadas e os magros resultados obtidos no plano externo atingiram um ponto grave a partir de 1953, com a eleio do Republicano Eisenhower. Neste momento, Vargas viu-se na contingncia de aprofundar sua barganha diplomtica, visando reverter um quadro crescentemente adverso. O problema, entretanto, era que o cenrio interna- cional no oferecia suficientes alternativas, pois os pases socialistas ainda eram considerados inimigos, a Europa ocidental e o Japo mal concluiam a reconstruo econmica, enquanto o Terceiro Mundo recm despertara como realidade poltica, devido ao embrionrio estgio da descolonizao. A Amrica Latina, por seu turno, encontrava-se sob forte presso dos EUA, alm de politicamente bastante dividida. De qualquer forma, Vargas procurou tirar proveito dos limitados espaos, alm de tentar criar outros. Entretanto, mesmo este esboo de multilateralizao, o qual visava mais barganha com os Estados Unidos do que uma nova forma de insero no plano mundial, viu-se obstaculizado pelos acirrados conflitos internos, nos quais a oposio articulava-se direta- mente com Washington, isolando o governo e levando o presidente ao suicdio em 1954. A derrubada do governo Vargas e a reao conservadora que se seguiu, tanto no plano interno como, sobretudo, externo, evidenciaram que a barganha nacionalista havia se tornado uma poltica incmoda para o status quo internacional hegemonizado pelos Estados Unidos. A tentativa precoce de promover uma diplomacia no linearmente subordinada a Washington apoiava-se em fatores objetivos em desenvolvimento, e no apenas na vontade poltica de um lder populista. Por isso significou o incio de uma NDICE DA RBPI 27
nova fase da poltica externa brasileira, que conhecer seu amadurecimento
com a Poltica Externa Independente. Entre 1954 e 1958 essa poltica conhece um srio retrocesso, e h um autntico hiato com relao s tendncias marcantes do perodo. A gesto Caf Filho caracterizou-se pela abertura econmica absoluta ao capitalismo internacional e pelo retorno do alinhamento automtico em relao diplomacia americana, tal como no governo Dutra. O projeto de desenvol- vimento momentaneamente abandonado em nome de um liberalismo econmico extremado, enquanto a barganha nacionalista desaparece das palavras e atitudes do governo. Tratava-se da afirmao da diplomacia da ESG e sua concepo de segurana e desenvolvimento. Com a ascenso de Kubitschek ao poder em 1956, a situao altera- se em certo sentido. O Brasil continua calcando sua poltica externa no alinhamento automtico em relao aos EUA, a qual se concentra essenci- almente na diplomacia hemisfrica. Tambm prossegue a abertura comple- ta da economia ao capital internacional. Entretanto, JK retomou o projeto de industrializao, s que agora calcado no setor de bens de consumo durveis para as classes de mdia e elevada renda. Assim, Kubitschek conseguia conjunturalmente um espao em que se harmonizavam os interesses da potncia hegemnica e de um projeto de industrializao alterado. necessrio salientar, sem embargo, que tal poltica foi possvel, entre outras coisas, pelo retorno pleno da Europa Ocidental vida econmica internaci- onal, fornecendo alternativas comerciais e financeiras ao Brasil, sem con- frontao com Washington. Esse hiato, com suas duas fases distintas, no entanto, encerra-se em 1958, com a retomada da barganha nacionalista por Kubitschek, em termos muito semelhantes a de Vargas. A crise dos milagrosos 50 anos em 5 e determinadas alteraes internacionais, como a criao da Comunidade Econmica Europia, a reeleio de Eisenhower num quadro de crise e descontentamento latino-americano, bem como as presses do FMI, leva- ram o governo a retomar uma ativa barganha nacionalista atravs da Opera- o Pan-Americana (OPA). Esta objetivava atrair a ateno dos Estados Unidos para a Amrica Latina e obter maiores crditos nos marcos do sistema interamericano, comprometendo a Casa Branca num programa multilateral de desenvolvimento econmico de largo alcance (4). A OPA pretendia incrementar os investimentos nas regies econo- micamente atrasadas do continente, compensando a escassez de capitais internos, promover a assistncia tcnica para melhorar a produtividade e 28 NDICE DA RBPI
garantir os investimentos realizados, proteger os preos dos produtos prim-
rios exportados pela Amrica Latina, bem como ampliar os recursos e liberalizar os estatutos das organizaes financeiras internacionais. Ao con- trrio da Aliana para o Progresso, que priorizava capitais privados e as relaes bilaterais, a OPA enfatizava a utilizao de capitais pblicos e a multilateralizao das relaes interamericanas. Paralelamente, JK buscou expandir a barganha para a rea socialista e terceiromundista, mas de forma extremamente acanhada. A economia brasileira internacionalizava-se acen- tuadamente, e os conflitos sociais exacerbavam-se, enquanto as repercus- ses da Revoluo Cubana criavam problemas adicionais. No podendo agir alm do que lhe permitiam suas bases de sustentao poltica, a diplomacia de JK permanecer no meio do caminho, empurrando para os seus sucesso- res decises que no podia ou no estava disposta a tomar. Este o contexto em que se inicia o breve governo Jnio Quadros e a sua Poltica Externa Independente (PEI). Apesar de Jnio e seu Ministro da Relaes Exteriores, Afonso Arinos (da UDN mineira), caracterizarem- se por uma postura conservadora (sobretudo na poltica nacional e econmi- ca), o novo governo inaugura uma linha diplomtica que aprofunda e coloca em prtica elementos essenciais da barganha nacionalista dos anos 50. O ncleo bsico da PEI pode ser sintetizado em cinco princpios enunciados oficialmente e que se mantiveram ativos entre 1961 e 1964. O primeiro referia-se ampliao do mercado externo dos produtos prim- rios e dos manufaturados brasileiros atravs da reduo tarifria no mbito latino-americano e da intensificao das relaes comerciais com todas as naes, inclusive as socialistas. O segundo defendia a formulao autno- ma dos planos de desenvolvimento econmicos e a prestao e aceitao de ajuda internacional nos marcos destes planos (visando escapar s impo- sies do FMI). O terceiro princpio enfatizava a necessidade da manuten- o da paz por meio da coexistncia pacfica entre estados regidos por ideologia antagnicas, e do desarmamento geral e progressivo. Os recursos poupados atravs desta poltica deveriam, ento, financiar o desenvolvi- mento do Terceiro Mundo. O quarto princpio defendia enfaticamente a noo de no-inter- veno nos assuntos internos de outros pases, a autodeterminao dos povos e o primado absoluto do Direito Internacional com relao soluo dos problemas mundiais. Este princpio aplicava-se sobretudo questo cubana, pois o Brasil temia outra contra-revoluo em escala continental como a que ocorrera em 1954-1955 (que foi tanto poltica quanto econmi- NDICE DA RBPI 29
ca). Tolerar uma interveno em Cuba abriria caminho s ingerncias em
qualquer pas que no concordasse plenamente com os Estados Unidos, como era o caso do Brasil. Finalmente, o quinto princpio apoiava a eman- cipao completa dos territrios no-autnomos, qualquer que fosse a forma jurdica utilizada para sujeit-los metrpole. Esta questo colocava o Brasil contra um tradicional aliado, Portugal salazarista. A atitude brasileira justificava-se por uma questo econmica e outra poltica. No primeiro caso, a descolonizao africana em marcha favoreceria as exportaes primrias brasileiras para a Europa, pois os produtos dos pases coloniais no pagavam taxas para ingressar na Europa. Quanto ao segundo aspecto, o Brasil buscava ocupar a posio de intermedirio entre o Primeiro e o Terceiro Mundo. Segundo Jnio, nosso pas possuia todas as condies para desempenhar este papel, enquanto potncia mdia, devido ao seu grau de desenvolvi- mento industrial e suas caractersticas etno-culturais (5). A Poltica Externa Independente pode ser vista a partir de trs abordagens: diplomticas, econmicas e sociais. A primeira delas constitu- da por trs argumentos diferentes. Um primeiro argumento considera a PEI como uma resposta da diplomacia brasileira s aceleradas transforma- es internacionais, em particular o surgimento de novos atores ou modifi- cao do carter de alguns, cujas necessidades e anseios os posicionavam fora da poltica dos centros dominantes. O segundo argumento, derivado do anterior, v a Poltica Externa Independente como uma estratgia conscien- te para questionar o status quo mundial e negociar uma nova forma de insero internacional do pas, ou, dito mais claramente, renegociar o perfil da dependncia. Outro argumento centra a ateno nas relaes Brasil- Estados Unidos e sua crescente deteriorao, entendendo a PEI como uma forma de reao nacionalista ao hegemonismo norte-americano. As abordagens econmicas, por sua vez, so integradas tambm por trs argumentos bsicos. O primeiro deles considera a PEI como uma deteriorao dos termos do comrcio exterior, devida sobretudo queda contnua dos preos das matrias-primas e produtos agrcolas, da a busca constante de novos mercados. O segundo argumento representa, de certa forma, um aprofundamento e ampliao do anterior, entendendo a PEI como instrumento diplomtico do interesse nacional, isto , como elemen- to de apoio do processo de desenvolvimento industrial brasileiro. Outro argumento v na PEI uma tpica poltica de pas capitalista dependente que j esboa traos de um sub-imperialismo, o qual reage potncia domi- nante, mas procura garantir sua prpria rea de influncia. Finalmente, a abordagem sociolgica interpreta a PEI primordialmente como resultado 30 NDICE DA RBPI
das transformaes internas da sociedade brasileira, tais como o surgimento
de novos segmentos sociais em funo da acelerada urbanizao e industri- alizao do pas, e dos efeitos polticos da decorrentes. Na perspectiva desse estudo, os diferentes enfoques acima apresen- tados no so excludentes entre si. Bem ao contrrio. Eles abarcam distintos aspectos de uma mesma realidade, decorrentes da observao a partir de ngulos distintos e interesses tericos especficos. Neste sentido, trata-se de segmentos de uma mesma realidade, a qual no constituia, entretanto, mera soma ou simples interao entre fatores igualmente importantes. Existe um elemento que, em ltima instncia, confere razo de ser aos demais e constitui o fio condutor do processo histrico. A Poltica Externa Independente constitui um projeto coerente, articulado e sistemtico visando transformar a atuao internacional do Brasil. At ento a diplomacia brasileira havia sido basicamente o reflexo da posio que o pas ocupava no cenrio mundial. Assim a poltica externa para o desenvolvimento que Vargas ensaiou nos anos 30 era ainda parte de uma conjuntura especfica, que alterou-se aps a guerra. Durante os anos 50, entretanto, devido ao processo de industrializao brasileiro e a progressiva alterao do contexto internacional, mas sobretudo a partir da passagem dos anos 50 e 60, a poltica externa procura tornar-se um instrumento indispen- svel para a realizao de projetos nacionais, no caso a industrializao e o desenvolvimento do capitalismo. Esse constitui o elemento dinmico da PEI, dentro do qual os demais fatores devem ser entendidos. esse o plano que confere sentido ao nacionalismo que marcou o perodo. Sem dvida, a emergncia e a concretizao desse projeto encontra-se marcada por tenses e at contradies, o que ser visvel em todos os governos entre 1951 e 1964, mas principalmente na derrocada do regime populista. Tendo em considerao esse elemento primordial, torna-se mais objetiva a aglutinao dos mltiplos fatores que interagem na formulao de uma nova linha nas relaes exteriores do Brasil. A postura diplomtica que atinge seu ponto culminante na Poltica Externa Independente decorreu, em grande medida, de alguns fenmenos internos da sociedade brasileira. Esses so tanto de natureza econmico-social como poltico-ideolgica. Quanto ao primeiro aspecto, fundamental a relao existente entre poltica exterior executada pelo Brasil e as necessidades, tanto tticas quanto estratgicas, de seu projeto de desenvolvimento industrial substitutivo de importaes. Pode-se salientar que a prpria implementa- o do desenvolvimento industrial nacional entrava em choque, em muitos NDICE DA RBPI 31
pontos, com os interesses da potncia capitalista hegemnica, os EUA. A
esse marco mais geral, pode-se acrescentar que esses choques ampliavam- se e explicitavam-se com intensidade nos momentos de crise econmica, especialmente quando o estrangulamento do setor externo (no que tange ao capital estrangeiro, tecnologia e exportaes). Nesses momentos (1953-54 e 1958-64), a diplomacia brasileira reagiu de forma ousada, colocando em prtica muitos elementos de sua retrica nacionalista. Ao lado dos aspectos materiais, ligados tentativa de uma nao perifrica de barganhar a reformulao de sua relao de dependncia, deve- se considerar os fatores poltico-sociais internos. Os anos 50 constituem a dcada da emergncia das massas populares e segmentos mdios no quadro de um regime democrtico-liberal e de uma sociedade em acelerada urba- nizao. Esta base social ampliada, qual necessrio acrescentar uma articulada burguesia nativa (ligada sobretudo produo de bens de consu- mo popular), dar razo de ser ao nacionalismo, que a partir de 1951 constituiu uma espcie de ideologia oficial do populismo brasileiro. O nacionalismo agregava ao Estado maior legitimao enquanto representao dos interesses coletivos, coroando certos interesses convergentes entre operariado e este setor da burguesia brasileira. A Poltica Externa Independente tambm estava vinculada aos fenmenos externos, numa poca de grandes transformaes no sistema internacional. A orientao diplomtica da PEI respondia atitude dos EUA com relao Amrica Latina, percebida como de descaso at a Revoluo Cubana. Esse fenmeno caracterizava-se pela ausncia de investimentos pblicos norte-americanos para a rea de infra-estrutura e de bens de capital. O descaso transformava-se em forte presso poltica e econmica quando as naes latino-americanas tomavam qualquer atitude visando modificar, ainda que parcialmente, as relaes de dependncia, para lograr o desenvol- vimento nacional. Igualmente importante foi a adaptao da poltica exterior brasileira s transformaes do sistema internacional em fins dos anos 50 e incio dos 60, tais como a recuperao econmica da Europa Ocidental e Japo (como alternativas comerciais e de financiamento do desenvolvimento); a descolonizao, particularmente da frica (que ao tornar-se independente, perdia vantagens tarifrias como concorrente brasileira e tornava-se um mercado alternativo de produtos industriais); a consolidao do campo socialista, em especial a emergncia da URSS condio de potncia mundial (constituindo elemento de barganha brasileira com os EUA e 32 NDICE DA RBPI
mercado potencial); o surgimento do Movimento dos Pases No-Alinhados,
decorrente da emergncia do Terceiro Mundo no cenrio mundial (movi- mento cujas posturas no campo poltico interessavam diplomacia brasilei- ra); e a Revoluo Cubana (cujo impacto na Amrica Latina iria redefinir a estratgia americana). O novo contexto internacional vai repercutir no Brasil, permitindo ao pas transitar de uma diplomacia voltada primordial- mente ao sistema regional, para o mbito de uma diplomacia realmente mundial (6). A busca da mundializao da poltica externa brasileira representava um estgio mais elevado na barganha com os Estados Unidos, e uma soluo para os impasses brasileiros, pois o excedente da produo poderia ser absorvido pelo mercado mundial, tornando-se desnecessria uma redistribuio interna da renda (o que era complicado num perodo de graves conflitos sociais). Este processo no constitua apenas uma jogada ttica, como lembra Jos Lus Werneck da Silva, mas a configurao de uma multilateralizao da poltica exterior brasileira, onde a verticalidade Norte-Sul ainda est presente, mas coexiste com a horizontalidade Sul- Sul e at com uma relao diagonal Sul-Leste. Assim, a diplomacia brasilei- ra que se caracterizava ento por ser uma poltica externa para o desenvol- vimento, via-se premida a atuar fora do contexto hemisfrico, ganhando considervel autonomia frente aos Estados Unidos (7). Ocorre que este pas encontrava-se na contingncia de fazer frente ao desafio de Revoluo Cubana e reagir ao desgaste de sua hegemonia mundial. O reformismo de Kennedy lanou a Aliana para o Progresso, visando combater as bases da revoluo na Amrica Latina, bem como cooptar os membros da Organizao dos Estados Americanos (OEA) para uma ao contra o regime de Fidel Castro e o reforo da agenda de segurana. Isto era, na percepo da Casa Branca, extremamente urgente, pois esboa- vam-se novas Cubas no continente. O nordeste brasileiro, onde eram ativas as Ligas Camponesas, lideradas por Francisco Julio, era considerado o ponto mais vulnervel. Neste contexto, os EUA no viam com bons olhos a diplomacia brasileira, mas como as polticas financeira e domstica de Jnio eram extremamente conservadoras, procuravam apenas limit-la. Entretanto como a PEI manteve-se firme quanto questo cubana, e mesmo avanou em seus demais princpios, Washington comea a estreitar seus vnculos com os grupos pr-americanos dentro do Brasil. A crise poltico-institucional aberta com a renncia de Jnio levar a situao a um ponto quase explosivo. NDICE DA RBPI 33
A mobilizao popular nos marcos do episdio da Legalidade e a articulao
da direita civil e militar desembocam num impasse parcialmente controlado com a implantao do Parlamentarismo. Assim, o Vice-Presidente Joo Goulart, considerado pela Casa Branca e pela reao brasileira como es- querdista, assume um poder limitado. A margem de manobra de Goulart para implantar a PEI, entretanto, muito mais estreita. Jango inicia seu governo sob suspeio ideolgica, e as presses externas e internas combinadas tornaram-se ainda maiores. Entretanto, seu Chanceler San Tiago Dantas aprofundou a diplomacia brasileira iniciada com Jnio. Segundo Dantas, a PEI visa a considerao exclusiva do interesse do Brasil, visto como um pas que aspira ao desenvol- vimento e emancipao econmica e conciliao histrica entre o regime democrtico representativo e uma reforma social capaz de suprimir a opresso da classe trabalhadora pela classe proprietria (8). Esta postura expressava a radicalizao das lutas sociais e as crescentes dificuldades do regime populista, agora hegemonizado pelo PTB. A diploma- cia brasileira promoveu o reatamento com a URSS, apoiou a lenta descolonizao da frica Portuguesa, aproximou-se dos grandes pases latino-americanos (particularmente da Argentina atravs do Tratado de Uruguaiana), e, sobretu- do, negou-se a acompanhar Washington na expulso de Cuba da OEA. No plano interno, a imposio de limites remessa de lucros para o exterior, as encampaes das empresas estrangeiras que no modernizavam e ampliavam seus servios, feitas por alguns governos estaduais (como o Rio Grande do Sul de Brizola), e o problema do pagamento da dvida externa e dos atrasados comerciais, complicavam ainda mais a situao. No incio de 1963, com a vitria do Presidencialismo e o fracasso das negociaes econmica Brasil-Estados Unidos, Washington passa a conside- rar o Brasil como caso perdido. O fracasso da Baa dos Porcos fora compensado pela demonstrao de fora na crise dos msseis em outubro de 1962, e os EUA partiram para a ofensiva. Apiam os Estados brasileiros eficientes (isto , governados por pr-americanos), ferindo abertamente o monoplio da Unio sobre as relaes exteriores, e articularam com a direita brasileira o golpe militar. O assassinato de Kennedy intensifica o processo: cresce a infiltrao de agentes, o afluxo de recursos aos golpistas e as presses diplomtico-financeiras contra o Brasil. O governo Jango, imerso na crise econmica e premido pelo amadu- recimento das contradies sociais conflitivas, mergulha na paralisia poltica, enquanto golpistas avanam luz do dia. O Presidente busca uma concili- 34 NDICE DA RBPI
ao impossvel com Washington, enquanto o movimento popular obriga-o
a adotar um discurso fortemente reformista. Isto ameaava as prprias bases capitalistas do projeto populista, deixando o governo sem alternativas. Quanto poltica exterior, inviabilizado o neutralismo janista e sem um mnimo de consenso interno, passa a ser influenciada pelas teses do Chanceler Arajo Castro, e sofre um ntido refluxo (9). Quando o golpe acontece, a falta de reao do governo torna desnecessria a Operao Brother Sam, atravs da qual a Casa Branca socorreria militarmente os golpistas em caso de guerra civil. O novo governo imediatamente reconhecido pelos EUA, e orienta para esse pas a sua poltica externa, abandonando os avanos anteriores. A Doutrina de Segu- rana Nacional logo levar o Brasil a romper relaes com Cuba (1964) e a apoiar militarmente a interveno americana, sob cobertura da OEA, na Repblica Dominicana (1965). O pas reafirma assim sua aliana subordina- da em relao a Washington. Desta forma, 1964 representou tambm um golpe contra a Poltica Externa Independente e uma interveno bem calculada contra o projeto econmico, social e nacional que esta representa- va. Apesar disso, a PEI revelou-se muito mais precoce que equivocada, pois muitos de seus postulados foram posteriormente retomados pela diplomacia dos militares em meados dos anos 70 com o chamado Pragmatismo Responsvel. A barganha nacionalista e, principalmente, a Poltica Externa Inde- pendente haviam representado no apenas uma diplomacia visando impul- sionar o desenvolvimento industrial, mas continham implicitamente uma concepo de Brasil Potncia. Esta estratgia cujos contornos emergem em algumas obras do ISEB e na poltica e discurso diplomtico, tinha como pressuposto a integrao de amplos setores sociais no projeto de desenvol- vimento. Por outro lado, a industrializao, nos marcos pressupostos, s poderia ser lograda se o Brasil mantivesse certa autonomia frente aos Estados Unidos. Ocorre que a radicalizao poltico-social interna que marcou a crise do populismo, combinada com a busca de autonomia brasileira frente aos Estados Unidos, justamente no momento em que esse pas procurava conter o desgaste de sua hegemonia mundial, criou uma situao insustentvel para o regime brasileiro e sua diplomacia. o momento do contra-ataque do projeto da ESG. O alinhamento automtico com Washington, efetuado pela Doutrina de Segurana Nacional aps 1964 combinou-se com a conteno do movimento popular e das tendncias esquerdistas da estratgia ante- NDICE DA RBPI 35
rior. No se tratava apenas do saneamento e abertura econmicos, mas da
restaurao da ordem. Esta tarefa abarcou especialmente o governo Castelo Branco, mas tambm Costa e Silva e Mdici. Entretanto, esses dois ltimos, em vrios aspectos, resgatam a idia de projeto nacional e mesmo de Brasil-Potncia. Depois, portanto, de um breve hiato, a multilateralizao das relaes internacionais brasileiras retomada. O Pragmatismo Responsvel de Geisel, bem como a diplomacia dos governos Figueiredo e Sarney, vo ainda mais longe, voltando a buscar para o pas uma maior margem de manobra no plano internacional, uma poltica exterior realmente de dimenses mundiais e, sobretudo, voltada a um projeto de desenvolvimento econmico e fortalecimento nacional. A novidade o carter conservador e excludente deste fortalecimento nacional, bem como o incremento da capacidade autnoma de defesa. Por isso, o discurso do Pragmatismo Responsvel ser menos politizado que o da Poltica Externa Independente, embora as duas diplomacias sejam aparentadas(10). Pelas razes acima apontadas, a Poltica Externa Independente, bem como a barganha nacionalista que lhe abriu caminho, representam um momento decisivo na histria da poltica exterior brasileira. No se trata, pois, de uma experincia perdida, tanto pelos seus desdobramentos poste- riores, quanto, sobretudo, pelos impasses atuais das relaes internacionais brasileiras. Quanto ao primeiro aspecto, trata-se da continuidade e aprofundamento da multilateralizao das relaes externas do Brasil num cenrio mundial em transformao. O segundo refere-se ao neoliberalismo que conduz ao esvaziamento de qualquer projeto nacional no ps-Guerra Fria. Tero se esgotado as possibilidades da multilateralizao das nossas relaes internacionais, ou estaremos apenas vivendo um novo hiato na evoluo de nossa poltica externa?
N O TA S
1 O presente texto uma sntese da minha Tese de Doutorado Da barganha
nacionalista Poltica Externa Independente/1951-1964: uma poltica exterior para o desenvolvimento, que se encontra no prelo. 2 Cf. MOURA, Gerson, Autonomia na Dependncia: a poltica externa brasileira de 1935 a 1942 (Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1980). 3 HIRST, Mnica, O pragmatismo impossvel: a poltica externa do Segundo Governo Vargas (1951-1954) (Rio de Janeiro: CPDOC-FGH, 1980, mimeografado). 4 Ver Operao Pan-Americana: documentrio (Rio de Janeiro: Imprensa Oficial, 1958 e 1959) e CERVO, Amado L. & BUENO, Clodoaldo, Histria da poltica exterior do Brasil (So Paulo: tica, 1992). 5 QUADROS, Jnio, Brazils New Foreign Policy, Foreign Affairs XL (1) 1961, p. 19-27; Relatrio do Ministrio das relaes Exteriores (Rio de Janeiro: MRE, 1961) e ARAJO, Brs Jos de, Politique Extrieure et Contradictions du Capitalisme Dpendent: la politique extrieure du gouvernment Jnio Quadros au Brsil (Paris: 1970, mimeografada). 6 Cf. MALAN, Pedro, Relaes Econmicas Internacionais do Brasil (1945- 1964), in FAUSTO, Bris (org) Histria Geral da Civilizao Brasileira (Vol. 11. So Paulo: Difel, 1984, p. 51-106). 7 SILVA, Jos Lus Werneck da, As duas faces da moeda: a poltica externa do Brasil monrquico (Rio de Janeiro: Universidade Aberta, 1990). 8 DANTAS, San Tiago, Poltica Externa Independente (Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1962, p. 5). 9 CRUZ, Jos Humberto de Brito, Aspectos da evoluo diplomtica brasileira no perodo da Poltica Externa Independente (1961-1964), Cadernos do IPRI. n 2. Braslia: 1989, p. 65-78. 10 Ver FONSECA Jr., Embaixador Gelson, Mundos diversos, argumentos afins: notas sobre aspectos doutrinrios da Poltica Externa Independente e do Pragmatismo Responsvel (Braslia: s/ed., s/data, mimeografado).
RESUMO
A poltica externa brasileira do perodo populista, apesar de marcada
por avanos e recuos, vinculou-se progressivamente s necessidades do projeto de desenvolvimento industrial por substituio de importaes. A barganha nacionalista dos anos 50 e a Poltica Externa Independente do princpio da dcada de 60 buscaram uma autonomia relativa frente aos Estados Unidos, dando incio multilateralizao das relaes exteriores do Brasil. Mas a crise e os conflitos sociais internos, bem como as dificuldades do contexto internacional conduziram interrupo temporria desse pro- jeto diplomtico em 1964. The Brazilian foreing policy of the populist period, in spite of its comings and goings, was linked progressively to the needs of the industrial development project. The nationalist bargain of the 1950s and the Independent Foreing Policy of the early 1960s looked for relative autonomy concerning to U.S.A., begining the multilateralization of the Brazilian foreing affairs. But the crisis and the internal and social conflicts, as well as the difficulties of the international context lead to a temporary interuption of this diplomatic project in 1964.