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Papeles de Poblacin

ISSN: 1405-7425
rpapeles@uaemex.mx
Universidad Autnoma del Estado de Mxico
Mxico

Ziiccardi, Alicia
Las polticas y los programas sociales de la ciudad del siglo XXI
Papeles de Poblacin, vol. 14, nm. 58, octubre-diciembre, 2008, pp. 127-139
Universidad Autnoma del Estado de Mxico
Toluca, Mxico

Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=11205807

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Las polticas y los programas sociales de la ciudad del siglo XXI/A. ZICCARDI

Las polticas y los programas sociales


de la ciudad del siglo XXI
Alicia ZICCARDI

Universidad Nacional Autnoma de Mxico

Resumen Abstract

En este ensayo se analizan las polticas de Policies and social programs of the city in the
atencin o superacin de la pobreza que se XXI century
disean para atender a las poblaciones de
ciudades mexicanas y latinoamericanas, en el In this work the topic of social policies is
marco de la imposicin de polticas econmicas approached taking into account the policies of
neoliberales que han inducido una marcada attention and alleviation of poverty, which are
tendencia a generar procesos de urbanizacin de designed and implemented to assist grave and
la pobreza en los pases de la regin. Se analiza growing situations that are mainly registered
el papel que juegan los gobiernos locales en el in Mexican and Latin American cities in the
diseo y aplicacin de las polticas sociales, as framework of the imposition of neoliberal
como los alcances y limitaciones que se advierten economic policies, from which a stressed
en los diferentes procesos de inclusin de la tendency to generate, in the countries of the
ciudadana promovidos desde estos programas region, acute processes of urbanization of
sociales. poverty. In this paper the role local governments
play, according to their capacities, in the design
Palabras clave: polticas pblicas, pobreza, and implementation of social policies is analyzed,
Mxico. as well as the scope and limitations observed in
the different processes of inclusion of citizens
promoted from these social programs.

Key words: public policies, poverty, Mexico.

Introduccin

as polticas sociales han adquirido recientemente en Mxico cierta

L centralidad en el conjunto de las polticas pblicas. Sin duda, esto es


una consecuencia directa de la intensa situacin de pobreza y exclusin
social en la que viven grandes contingentes de trabajadores y sus familias, lo cual
es producto de la adopcin de polticas econmicas neoliberales, en el marco de
los procesos de globalizacin de la economa.
Uno de los rasgos de ese masivo empobrecimiento se advierte en la creciente
tendencia a avanzar en un proceso de urbanizacin de la pobreza, es decir,
que en Mxico al igual que lo que ocurre en otras sociedades de Amrica
Latina el nmero de pobres urbanos respecto del total de pobres tiende a crecer,
particularmente durante la crisis de mediados de la dcada de 1990. Esto ha

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obligado a que las polticas sociales del gobierno federal destinadas al medio rural
(principalmente el programa Progresa-Oportunidades) estn ahora acompaadas
con polticas diseadas para atender la cuestin social en las ciudades mexicanas.
Esas polticas dirigidas a la poblacin urbana enuncian la intencin de otorgar
un papel protagnico a los gobiernos locales y la bsqueda del fortalecimiento
del capital social local. Sin embargo, en la aplicacin de los programas sociales
se advierte un conjunto de obstculos que limitan las posibilidades de lograr ese
objetivo.
El propsito de este trabajo es abrir un debate sobre estas temticas de
importancia central para que los programas sociales logren los objetivos que
persiguen, partiendo para ello de los siguientes interrogantes: Qu son las
polticas pblicas y qu son las polticas sociales? Cul es el nuevo contexto en
el que operan las polticas sociales? Cules son las capacidades institucionales
de los gobiernos locales para disear y aplicar programas sociales? Cmo se
concibe la participacin ciudadana en los principales programas sociales que se
aplican en las ciudades mexicanas?

Polticas pblicas y polticas sociales


Las polticas pblicas son las formas de intervencin de una autoridad investida
de poder pblico y de legitimidad gubernamental a la que corresponde dar las
soluciones especficas para atender diferentes asuntos pblicos (Lahera, 2002).
Durante mucho tiempo, el carcter pblico de las polticas estuvo confinado
al mbito estatal o gubernamental mientras que recientemente se acepta
que lo pblico es un espacio en el que deben participar diferentes actores no
gubernamentales pertenecientes a asociaciones sociales, cvicas, profesionales,
as como el sector empresarial y grupos de acadmicos. Este es precisamente el
principal componente de la nueva gobernabilidad o gobernanza democrtica
local.1 Por otra parte, aunque participen diferentes mbitos del gobierno central
o federal, estatal o provincial y municipal o local en las polticas pblicas, las
mismas implican diferentes etapas, necesariamente consecutivas diseo,
operacin o gestin, seguimiento y evaluacin, en las cuales pueden y es
deseable que participen otros actores.
En este sentido, las llamadas polticas sociales son un tipo particular de polticas
pblicas que tienen como principal objetivo crear condiciones de equidad social,
as como promover y garantizar el ejercicio de los derechos sociales. Entre stas
pueden mencionarse las polticas de salud, educacin, vivienda y recreacin, las
cuales se dirigen al conjunto de la ciudadana adoptando criterios de universalidad
porque son parte de la responsabilidad social del Estado. Aunque sus contenidos
varan temporalmente y entre diferentes contextos sociales, lo comn en todas las
1
Vese entre otros: Ziccardi (1998), Prats Catal (2004), Pasqual Esteve (2004).

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polticas sociales es dar los lineamientos generales para garantizar al conjunto de


la ciudadana el acceso a bienes y servicios bsicos que son considerados parte
de los derechos sociales, consagrados por lo general en las leyes supremas de los
estados (Constitucin).
Un tipo particular de polticas sociales lo constituyen las denominadas
polticas sociales de atencin, reduccin o combate a la pobreza, las cuales son
de central importancia dados los elevados niveles de pobreza que se registran en
las sociedades latinoamericanas y su propsito es sacar de la condicin de miseria
a quienes an no han alcanzado el piso bsico de la supervivencia (Abranches
et al., 1994). En Amrica Latina, estas polticas de atencin a la pobreza se han
dirigido principalmente al medio rural, pero en la dcada reciente, dado el intenso
crecimiento de la pobreza en las ciudades, se ha puesto en marcha una gran
variedad de programas, entre los cuales merecen particular atencin las diferentes
versiones nacionales del Programa Hbitat, con diferentes vertientes de actuacin
gubernamental, entre las cuales destaca el mejoramiento de barrios precarios o
deteriorados.
Estas polticas de atencin a la pobreza, junto con otras polticas sociales
destinadas a regiones o zonas urbanas precarias o degradadas y a grupos sociales
vulnerables (madres solteras, jefas de hogar, adultos mayores sin recursos,
discapacitados, VIH, etc.) son por lo general polticas focalizadas que implican
una forma de intervencin social del Estado indispensable para corregir las
desigualdades sociales. Las polticas de referencia parten de la consideracin
de que no puede tratarse igualmente a quienes son desiguales porque ello no
reduce la desigualdad, sino que la agrava. Por lo tanto, para crear condiciones de
equidad es indispensable tratar de manera desigual a los desiguales. Por ello estas
polticas suelen denominarse tambin polticas de discriminacin positiva o de
accin afirmativa. En este sentido, actualmente la accin social gubernamental
suele combinar y aplicar de manera simultnea polticas universales y polticas
focalizadas (Cardoso et al., 2000).
Ahora bien, si las polticas sociales de educacin, salud e inclusive las
de vivienda y las urbanas en general fueron en sus orgenes competencia del
gobierno nacional, los procesos de descentralizacin, de las ltimas dcadas
tienden a traspasar por lo menos su operacin a los gobiernos locales (estatal o
municipal).
Pero Brugu y Gom (1998) sealan en sus anlisis de la realidad europea
que hoy el principal desafo de las polticas sociales del mbito local que se
sustentaron en un modelo de Estado de bienestar en Europa se coloca en el
paso de la construccin de una agenda simple a una agenda compleja. Es decir, se
trata de un amplio conjunto de actuaciones que coinciden en un mismo territorio y
en una misma sociedad, las cuales, al potenciarse mutuamente, permiten obtener
mejores resultados. As, se pueden identificar diferentes tipos de programas

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sociales que han sido desarrollados durante la dcada reciente, los cuales pueden
agruparse de la siguiente manera:
1. Polticas de promocin econmica local (empleo productivo, apoyo a las
PYMES, crdito a pequeos productores, apoyo a la economa social o
solidaria).
2. Polticas locales de bienestar social (salud, educacin, alimentacin).
3. Polticas urbanas y del territorio (vivienda, mejoramiento de barrios).
Conviene apuntar que el pasar de acciones pblicas simples a formar parte de una
agenda compleja implica un rediseo de las polticas sociales adoptando criterios
de integralidad y persiguiendo la intencin de construir ciudadana, fortalecer el
capital social y sentar las bases para el ejercicio de la corresponsabilidad entre el
gobierno y la sociedad local. Se trata tambin de relacionar entre s las diferentes
actuaciones pblicas que realizan las instituciones pblicas de diferentes
mbitos de gobierno (federal, estatal y municipal) planteando tambin nuevos
instrumentos de participacin personal, comunitaria e, inclusive, en algunos
pases, empresarial.

El nuevo contexto de las polticas sociales


Sin lugar a dudas, la sociedad avanza inexorablemente hacia su urbanizacin.
Pero se trata de una urbanizacin muy diferente a la experimentada a principios
y mediados del siglo XX como consecuencia de los procesos de industrializacin
que llevaron a un crecimiento de las ciudades y que una de las funciones
principales de estos territorios fuese el ofrecer diferentes mecanismos formales
e informales de integracin econmica, social y territorial (expansin de las
colonias populares perifricas) para los grandes contingentes de trabajadores
que migraban del medio rural en busca de mejores oportunidades de trabajo
y condiciones de vida. A diferencia de entonces, en las dos recientes dcadas
las ciudades han sido confrontadas a intensos procesos econmicos que han
modificado no slo su fisonoma, sino la propia naturaleza de la relacin territorio-
sociedad (Ziccardi, 2003). En este sentido, los procesos de carcter estructural y
ms general que han contribuido a producir estos cambios y que enmarcan las
transformaciones sustanciales que se observan en el campo de lo social y de las
polticas y programas sociales son:
1. Los procesos de globalizacin de la economa, cuya contraparte es la expansin
de un mercado de trabajo urbano en el que prevalece la informalidad y la
precariedad. Esta profunda transformacin econmica ha modificado en
su fisonoma y en su sustancia la cuestin social, y ha llevado a rescatar
la nocin de exclusin social para hacer referencia a describir situaciones
generalizadas de privacin de bienes y servicios para los trabajadores y sus

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familias, derivadas principalmente de la precariedad, la inestabilidad, la


flexibilidad y la degradacin de las condiciones prevalecientes del mercado
de trabajo urbano. A ellos se suman las mayores restricciones que presenta la
accin social del Estado como consecuencia de la crisis por la que atraviesan
los regmenes sociales de bienestar, los cuales nunca fueron plenamente
desarrollados en los pases latinoamericanos.
2. La reforma del Estado, que ha impulsado dos procesos: la privatizacin de
los servicios pblicos y la descentralizacin de funciones y competencias del
gobierno central a los gobiernos locales. Esto, aunado a la crisis de la seguridad
social como consecuencia de la desaparicin de la sociedad salarial (Castel,
1997), es decir, organizada en funcin del trabajo asalariado, a una sociedad
en la que los trabajadores en las ms diversas categoras ocupacionales deben
aceptar la inestabilidad y precariedad, as como el acceso no garantizado a
los servicios sociales bsicos. En este contexto econmico, los gobiernos de
las ciudades deben reestructurar las polticas sociales, ampliar la atencin y
la cobertura de los ingresos mnimos de la ciudadana (por ejemplo, apoyo a
jefas de hogar, pensin universal ciudadana) e intentar ofrecer servicios de
salud, educacin, recreacin de manera universal, as como crear mayores
apoyos para la adquisicin o el mejoramiento de viviendas y barrios para los
sectores populares de menores ingresos.
3. La democratizacin del sistema poltico, que demanda cambios sustanciales
en las formas de gobierno de las ciudades y la expansin de la ciudadana
social.2 La alternancia y el pluralismo poltico hacen su aparicin en nuestras
ciudades y, al mismo tiempo, se renuevan y acrecientan las expectativas de
los sectores populares respecto a la atencin de sus demandas. El gran desafo
es complementar la democracia representativa construyendo una democracia
participativa en la cotidianeidad, creando nuevas y mejores relaciones entre
gobierno y ciudadana. Para ello, un requisito fundamental es crear nuevos
espacios e instrumentos de participacin de la ciudadana que garanticen la
inclusin de sus intereses particulares no individuales en los procesos
decisorios de las instituciones gubernamentales. Esto es, restituir el carcter
pblico a la accin gubernamental, creando nuevas formas de gestin para
atender la cuestin social, que en las ciudades corresponde a las instituciones
encargadas de formular y aplicar las polticas sociales. Es aqu donde
se instalan las nuevas bases para la construccin de una gobernabilidad
democrtica que sustente un nuevo estilo de gobierno y de gestin en las
ciudades (Ziccardi, 1998).

2
Sobre las distinciones analticas que existen sobre la nocin ciudadana identificando la dimensin
civil, poltica y social, vase el pionero trabajo de Marshall (1998).

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Las polticas sociales y los gobiernos locales


Uno de los fuertes cambios que se advierte en la accin gubernamental es el
haber incorporado criterios de descentralizacin. De esta forma se advierte
un conjunto de nuevos y diferentes papeles que desempean los gobiernos
locales (municipales) en materia de polticas sociales. Sin embargo, este tema
ha sido poco abordado porque las polticas sociales han estado histricamente
concentradas en las instancias del gobierno federal y los gobiernos estatales,
pero slo recientemente comienzan a ser delegadas a los municipios, los cuales
cuentan con escasos recursos econmicos y humanos para el desarrollo de una
accin pblica social compleja en el nivel local.
Se ha afirmado que, paradjicamente, con los procesos de globalizacin de
la economa se produce una revalorizacin del papel de los gobiernos locales,
principalmente en el momento de la aplicacin de las polticas pblicas, en
particular en las polticas sociales urbanas (Castel, 1997; Borja y Castells, 1997;
Bodemer et al., 1999).
Pero cabe preguntarse en primer lugar cul es el papel de los gobiernos
locales en las polticas sociales? En Amrica Latina se ha sealado ya que los
municipios no pueden ser slo gestores de las nuevas polticas sociales, sino que
deben asumir la poltica social convirtindola en poltica socio-econmica, es
decir, se trata de pasar de la gestin de medios de vida limitados a la promocin
del desarrollo humano sustentable y sostenible desde el mbito local (Bodemer et
al., 1999). Sin embargo, en el contexto de un proceso de democratizacin poltica
y fortalecimiento de la autonoma local, la mayora de los gobiernos municipales
en Mxico tienen una agenda sumamente simple en materia de polticas sociales,
la cual se limita a la provisin de bienes y servicios bsicos, de infraestructura
urbana y territorial (agua, drenaje, pavimentacin) y, en menor medida, acciones
de bienestar social comunitario, la mayor parte de las veces de tipo asistencialista,
mientras que slo los gobiernos de las grandes ciudades tienen capacidad para
elaborar agendas ms complejas.
Un segundo interrogantes entonces es: cules son los obstculos que impiden
que los gobiernos locales elaboren y transiten hacia agendas complejas e integradas
de polticas socioeconmicas que permitan mejorar la situacin en el empleo y
calidad de vida del conjunto de la ciudadana que habita en su territorio?
En este sentido, tres son los ejes de anlisis que debemos introducir para
comprender la complejidad que prevalece en los procesos de gestin de las
polticas sociales:
1. El predominio de formas de organizacin poltico-administrativa
centralizadas, no obstante que en Mxico como en Argentina o Brasil el
sistema poltico es federal (Ziccardi, 2004).

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2. Una descentralizacin, que primero fue slo desconcentradora de funciones


y posteriormente ha logrado alcanzar la etapa de delegacin de facultades y
recursos del gobierno central a los gobiernos locales, pero que en los hechos
ha sido sumamente limitada en sus alcances y en sus resultados (Martnez y
Ziccardi, 2000).
3. Las competencias y capacidades de los gobiernos locales para generar una
accin pblica social innovadora y democrtica son muy desiguales, pero por
lo general son restringidas (Cabrero, 1996; Guilln, 1996).
Interesa retomar particularmente este ltimo punto porque el desarrollo
institucional es un requisito para que los gobiernos locales jueguen un papel
relevante en las nuevas polticas y programas sociales que se aplican en el medio
urbano. Sin duda, es urgente emprender en los gobiernos municipales un conjunto
de tareas de rediseo y fortalecimiento institucional. Las competencias que la
constitucin de la repblica, el Estatuto del Distrito Federal y las leyes orgnicas
les otorgan a los gobiernos locales al ser confrontadas con las capacidades que
efectivamente poseen y con las funciones que debieran ser incorporadas a la
accin local sealan la existencia de un claro dficit institucional relacionado
con:
Un diseo institucional obsoleto, que reproduce la estructura organizacional
sectorial y vertical de los gobiernos central o estatal.
Una fuerte dependencia de los ingresos de los gobiernos locales de las
participaciones federales o del gobierno central en el caso del Distrito
Federal.
El reclutamiento de personal gubernamental, aplicando principalmente criterios
de pertenencia poltica o lealtades a grupos y personas en lugar de adoptar
criterios de calificacin profesional para las funciones a desempear.
Unas polticas pblicas locales sectoriales con falta de articulacin entre s,
lo cual expresa la falta de coordinacin institucional.
La ausencia de polticas de promocin del desarrollo econmico local,
aun cuando predominan el desempleo, la precariedad laboral y las bajas
remuneraciones.
Espacios de participacin ciudadana subordinados y formales destinados a
legitimar decisiones tomadas en el mbito gubernamental, lo cual genera
apata y desinters en gran parte de la ciudadana.
Una atencin y un procesamiento ineficiente de las demandas ciudadanas.
Sin duda, es necesaria una profunda reforma institucional para que los
gobiernos locales acten con criterios de eficiencia administrativa y democracia
poltica. En el campo de las polticas sociales, el municipio debe pasar de una
actuacin restringida al mbito de la creacin de la infraestructura social bsica,
a una poltica social compleja que contribuya a mejorar la calidad de vida y las
formas de convivencia social.

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En Mxico, la desconcentracin de recursos ha mejorado sustancialmente las


finanzas de los estados y los municipios, particularmente de aqullos en los que se
registran altos niveles de poblacin que vive en situacin de pobreza (Martnez y
Ziccardi, 2000) al crearse en 1998 el Ramo XXXIII del presupuesto de la nacin.3
Sin embargo, por un lado, los recursos estn etiquetados, y por otro, existen
fuertes limitaciones en la gestin y administracin local para emprender una
poltica econmica y social integrada. Se ha dicho ya que muchos municipios no
pueden asumir la gestin de una poltica social de manera autnoma, pero muchos
otros s pueden hacer esto y muchas otras acciones de beneficio comunitario; sin
embargo, el gobierno federal o el estatal no siempre lo facilita e incluso entorpece
esas acciones.
La situacin de las delegaciones del Distrito Federal es an ms compleja
porque carecen de recursos propios; son rganos desconcentrados del Gobierno
del Distrito Federal y en el presupuesto anual del gobierno de la ciudad se
establece cunto le corresponde a cada una de las 16 delegaciones, es decir,
no tiene capacidad de generar recursos propios como los municipios. Pero en
relacin con las funciones que debe cumplir ante la ciudadana, por ser el mbito
de gobierno ms prximo y por tanto al que suelen presentarse las ms variadas
demandas, son prcticamente las mismas que cumplen los municipios del pas.
A pesar de esta situacin, existe cierto consenso en que ha llegado el momento
de iniciar una nueva etapa en materia de diseo y gestin de polticas sociales, en
la que se deleguen mayores responsabilidades a los gobiernos y a la comunidad
local para que potencien los recursos disponibles con su actuacin y con el control
social que pueden ejercer en su territorio. Para ello se cuenta ya con un conjunto
de experiencias puntuales que deben ser evaluadas a fin de corregir los errores
y formular una poltica social compleja, innovadora, eficaz y promotora de la
participacin social, que permita mejorar sustancialmente las condiciones de vida
y la convivencia social de la mayora de los mexicanos.

Las polticas sociales y la participacin ciudadana


Los fundamentos legales de la participacin social o ciudadana estn contenidos
en la constitucin de la repblica y en leyes tanto del orden federal como
estatal. Tambin existen leyes locales que especficamente rigen la participacin
ciudadana en el mbito de una ciudad. Por ejemplo, la Ciudad de Mxico, que
ha tenido tres leyes (1995, 1998, 2004) mediante las cuales se ha intentado, sin
mucho xito, regir las formas en que la ciudadana puede participar en diferentes
acciones gubernamentales. A ello se agrega que el conjunto de leyes que se
3
Por medio de esta partida se transfieren recursos de la federacin a los estados y municipios principalmente
para la realizacin de obras de infraestructura social, un total de 124 857.3 millones de pesos, cifra que
se increment a 195 291.2 millones en 2000 y a 424 171.3 millones de pesos para el ao 2008 (Segundo
Informe de Gobierno del presidente Felipe Caldern, 2008).

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desprenden del ejercicio de los derechos sociales vivienda, desarrollo social,


salud y educacin que hacen alusiones directas a la forma como participar la
ciudadana, tanto en el diseo como en la ejecucin y evaluacin de los programas
sociales.4 Lo importante es que se conozcan cules son los fundamentos legales
de la participacin social o ciudadana que rigen en cada ciudad y se convoque a
la ciudadana a participar en el diseo y aplicacin de las polticas y programas
sociales, as como en la evaluacin de los mismos.
Pero ms all de lo legal existe ya cierto consenso respecto a que la participacin
ciudadana es un componente fundamental para avanzar en la democratizacin de
la sociedad y de las instituciones gubernamentales. Una participacin ciudadana
concebida principalmente como la forma de inclusin de la ciudadana y sus
organizaciones en las decisiones pblicas; participacin que no es igual ni
reemplaza a la participacin poltica, sino que ms bien la complementa o la
activa (Ziccardi, 1997).
Pero debe sealarse que las relaciones que se construyeron durante muchas
dcadas entre gobernantes y gobernados han estado caracterizadas por la
confrontacin o por la subordinacin de los sectores populares a prcticas
clientelares que politizaban el ejercicio de los derechos bsicos. Tambin es
comn observar que los procesos de alternancia y pluralismo que se han dado
en los gobiernos locales estatales, municipales y delegacionales no han
logrado transformar profundamente la forma de gobernar las sociedades locales.
La principal pregunta entonces es cmo se puede combatir la sobrevivencia de
una cultura y prcticas autoritarias o clientelares para avanzar en la construccin
de una cultura democrtica en sentido amplio, no slo poltico?
Sin duda, el espacio pblico que se abre con la aplicacin de las polticas sociales
es potencialmente poderoso para inaugurar nuevas prcticas y comportamientos
colectivos. Sin embargo, si bien las polticas sociales del Estado mexicano en
sus diferentes mbitos de gobierno (federal, estatal y municipal) son cada vez
ms complejas, puede observarse que la cuestin de cmo incluir a la ciudadana
activamente en las decisiones pblicas forma parte ms de los contenidos
discursivos de las polticas sociales urbanas y de la legislacin en la que se sustenta
que de las acciones efectivamente emprendidas para concretar esa inclusin. As,
en las polticas tanto del gobierno federal como de los gobiernos locales se alude
a la intencin de generar construccin de capital social, expandir la ciudadana y
garantizar la elegibilidad de los derechos sociales. Pero el slo hecho de enunciar
esta intencionalidad no garantiza su logro. Es necesario repensar en el diseo de
los programas sociales, en particular en la forma como se concibe la participacin
de la ciudadana. Pero adems es indispensable la creacin de un clima propicio a
la movilizacin ciudadana, la capacitacin tanto de los funcionarios como de los

4
Sobre las diferentes leyes de participacin ciudadana de la Ciudad de Mxico, vase Ziccardi, 2003b,
2006.

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representantes y la sociedad local en los valores y la cultura de la democracia y el


lograr compromisos polticos que respalden estas formas de actuacin social.
Adems, las polticas son una cosa y los programas son otra, y en el campo
de las polticas y los programas sociales no siempre existe coincidencia entre los
preceptos contenidos en unas y las acciones efectivamente desarrolladas en los
otros. Esto es particularmente cierto en el caso de la participacin de la ciudadana.
De esta forma, en los programas sociales, los ciudadanos son concebidos e
incorporados como beneficiarios y en algunos casos como contralores. Sin duda
existen actualmente mejores condiciones mayor informacin y transparencia
en el actuar gubernamental, lo cual es un requisito para avanzar en la
democratizacin de la gestin estatal y hacer de sta una gestin pblica. Pero
aunado a ello se advierte cierto grado de improvisacin y ausencia de diseo
de los espacios (comisiones, comits, mesas de trabajo, talleres) e instrumentos
(consulta, diseo, aplicacin y seguimiento) de participacin ciudadana que deben
activarse para democratizar las polticas pblicas y en particular las polticas
sociales (Ziccardi, 2004). En este sentido, en el Mxico actual los espacios por
lo general son poco incluyentes en el sentido de considerar la diversidad y las
particularidades de la sociedad local y convocar a un amplia representacin,
mientras que los instrumentos son poco innovadores para transformar los procesos
decisorios en el sentido de hacerlos ms eficaces y democrticos.
Sin duda existen experiencias puntuales sobre formas diferentes de relacin
gobierno-ciudadana que permiten avanzar en la construccin de una democracia
social y participativa, algunas de las cuales han sido recuperadas y documentadas.5
Pero, justamente, si se revisan estas experiencias, se advierte que se avanza muy
lentamente en los procesos de construccin de una ciudadana plena y que la
innovacin en materia de participacin ciudadana en la gestin pblica no es lo
que ha prevalecido. En el aparato gubernamental y con cierta independencia del
partido que controle al Ejecutivo federal, estatal o municipal, se advierte que
existen resistencias en los diferentes niveles de la burocracia a abrir las compuertas
de la participacin ciudadana. Esta falta de convencimiento sobre la importancia
de movilizar a la ciudadana a travs de la accin pblica la comparten tambin
los partidos polticos que ven en la misma una competencia a la participacin
poltica, ms que un complemento.
En este sentido, se puede finalizar diciendo que si bien la democracia
representativa en Mxico camina hacia su consolidacin, los primeros pasos hacia
una democracia participativa, que otorgue calidad a la democracia, han sido muy
lentos. Para avanzar en este camino se deben revisar no slo los enunciados de
las polticas y los programas sociales, sino el diseo, la operacin y la evaluacin,
5
Por ejemplo, los casos registrados en los concursos organizados por el Instituto Federal Electoral
en Mxico para premiar experiencias de participacin comunitaria, as como los casos que han sido
mostrados en el marco del Premio a las Mejores Prcticas Municipales, que se realiza en Chile y Brasil, y
que en Mxico organiza el Centro de Investigacin y Docencia Econmica y la Fundacin Ford.

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Las polticas y los programas sociales de la ciudad del siglo XXI/A. ZICCARDI

porque es all donde amplios sectores de la ciudadana tendrn mayor inters


en dedicar tiempo y esfuerzo para que sus necesidades sociales bsicas sean
atendidas a travs de una efectiva y democrtica accin social del Estado.

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Alicia ZICCARDI

Investigadora del Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM, profesora


del Programa de Posgrado en Ciencias Polticas y Sociales y de Urbanismo de la
UNAM. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores y de la Academia
Mexicana de Ciencias. Su libro ms reciente Las ciudades y la cuestin social
fue publicado por Flacso-Quito. Ha coordinado, entre otros libros: Pobreza,
desigualdad social y ciudadana. Los lmites de las polticas sociales en Amrica
Latina, Participacin ciudadana y polticas sociales en el mbito local y Procesos
de urbanizacin de la pobreza y nuevas formas de exclusin social, que ser
publicado prximamente por Clacso-Buenos Aires. Actualmente es la presidenta
de la Red de Investigadores en Gobiernos Locales de Mxico (IGLOM) y
coordinadora de Urbared, web sobre polticas sociales urbanas. Es miembro del
Comit acadmico del Seminario Universitario sobre la Cuestin Social.
Correo electrnico: ziccardi@servidor.unam.mx

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