1.

EL CATASTRO NACIONAL: SU QUEHACER Y SU CONTRIBUCIN A LAS

POLTICAS PBLICAS

Ivn Daro Gmez Guzmn *

Liliana Bustamante Restrepo**
Jorge Humberto Granados Rocha ***

1.1. Del catastro a la gestin catastral

Buena parte de la literatura que trata sobre el catastro como institucin comienza precisndolo
como el inventario o censo de bienes inmuebles que se hallan sobre el territorio1. Estos bienes
inmuebles y su distribucin y dinmica territorial son producto de mutaciones derivadas del
ejercicio de la planificacin y el ordenamiento del territorio, urbano y rural, o lo son tambin, de
sesgos y cambios propios de la actividad econmica y poblacional.

Estas circunstancias introducen importantes transformaciones en la configuracin de los

espacios, especialmente urbanos, tanto desde los puntos de vista natural y social, como del
econmico y funcional.

De otra parte, el desarrollo del Catastro, nacional e internacional, se halla impulsado por un
sentimiento profundo de orgullo tcnico, asociado a la modernizacin y a la modernidad de su
gestin. Buena parte del Ethos moderno del catastro se explica por el uso de nuevas y
fascinantes tecnologas, que facilitan la conformacin de este censo, de este registro fsico,
jurdico y econmico, en donde el predio funge como importante unidad para el ejercicio de la
planificacin del desarrollo.

A la par que las ciudades y ciudadanos transforman y son afectados por tal cambio, el catastro
tambin se redibuja diariamente: da fe, de la alarmante y rpida desaparicin de viejos entornos
urbanos, y de la aparicin de nuevos, da cuenta de las manifestaciones morfolgicas de las
modificaciones territoriales.

Estas mutaciones se deben a mltiples fuerzas que las explican: la aplicacin de los Planes de
Ordenamiento Territorial, la dinmica de los mercados inmobiliarios, las transformaciones de
los grupos humanos y sus espacios, los procesos de migraciones y desplazamientos, entre
otros impulsos . Todo ello modifica la piel del territorio. En esos escenarios, el catastro toma nota
de estos cambios.

Es pues su razn de ser el proveer los datos e informacin que permitan identificar y analizar
estos espacios, sus caractersticas, sus confluencias, consolidar metodologas y prcticas que
tengan en cuenta los requerimientos para el ordenamiento territorial en las esferas sociales y
naturales.

Su renovada misin permite afirmar que el catastro ha dejado de ser una entidad censal para
tornarse en una entidad proveedora de informacin estratgica para la toma de decisiones. La

* Economista, Director General. Instituto Geogrfico Agustn Codazzi.

** Arquitecta, Subdirectora de Catastro. Instituto Geogrfico Agustn Codazzi.
*** Economista, M.Sc., Asesor de la Direccin General. Instituto Geogrfico Agustn Codazzi.

1 Censo y padrn estadstico de las fincas rusticas y urbanas. Diccionario de la lengua Espaola de la Real Academia,

vigsima primera edicin.

gestin catastral entonces facilita el ejercicio de la planeacin local y la administracin de tierras
y suelos, as como contribuye, por supuesto, a su larga tradicin de apoyo a los esfuerzos
fiscales y tributarios de las entidades territoriales.

Hoy, en distintos mbitos tcnicos asociados entre otros, al urbanismo, la economa, las
ingenieras y la poltica, se reconoce el quehacer catastral como de Gestin Catastral. Por ello
se entiende la incorporacin al catastro, del conjunto de operaciones tcnicas y administrativas,
orientadas a la adecuada captacin, procesamiento y utilizacin de la informacin de suelos,
tierras e inmuebles.

En esta gestin, la planificacin del territorio, desde su base fundamental proporcionada por
el Catastro, puede sin duda apoyar la toma de decisiones en materia de polticas pblicas
encaminadas a mejorar la equidad y pertinencia social en la asignacin de recursos, dinamizar
el funcionamiento de los mercados de suelos, tierras e inmobiliarios y facilitar la intervencin del
Estado en la vida econmica y social

La modernizada gestin del Catastro Nacional2 que hoy se halla en marcha, busca fortalecer la
agregacin del conocimiento, la ciencia y la tecnologa a los procesos y productos catastrales,
mejorar su capacidad para apoyar los procesos de planificacin, ordenamiento y uso de los
territorios.

As mismo el catastro se afianza como garante, ahora geoespacial, de los derechos de

propiedad inmobiliaria y del suelo y de la tierra, y contina su contribucin a la estabilidad de las
finanzas pblicas de los gobiernos locales.

Finalmente, el Catastro Nacional, en tanto proveedor de informacin bsica de los bienes objeto
de los mercados inmobiliarios y del suelo, continuar mejorando su capacidad de generar datos
y anlisis tiles, para hacer ms transparente estos mercados y su funcionamiento, mejorando
las seales que de estos y su comportamiento, reciben los agentes econmicos.

1.2. Contribucin de la gestin catastral colombiana al diseo y ejecucin de polticas

pblicas
Como se ha enunciado, la versin moderna del catastro, nacional y mundial, muestra una
notable evolucin en su contribucin a la generacin y produccin de informacin, formacin de
opinin y de elementos de juicio, para el diseo y ejecucin de polticas pblicas.

El catastro contemporneo tiene un carcter multipropsito, multifuncional o multifinalitario. En

palabras escuetas quiere decir, que cumple distintas y complementarias funciones o tareas
respecto de las polticas pblicas, a la gobernabilidad del territorio y a la gestin de sus recursos.

Adems de servir como garante de confianza y generador de la informacin bsica sobre la

propiedad inmobiliaria, as como responsable de fijar la base de valor sobre la que se tasan los
tributos sobre la propiedad inmueble, el catastro ha pasado a convertirse en un instrumento de
provisin de informacin til para las decisiones de poltica, la planeacin del desarrollo y la
gestin sustentable del territorio.

2
El Catastro Nacional incluye tanto el administrado por el IGAC, como los catastros descentralizados de Antioquia, Medelln, Cali y Bogot.
Los siguientes apartes describen de manera breve las principales funciones que el catastro
desempea en la toma de decisiones sobre polticas pblicas:

1.2.1. Contribucin del catastro a la poltica de hacienda pblica

Su contribucin a la poltica de hacienda pblica constituye una de sus principales funciones, y

es en los escenarios territoriales municipales donde el catastro mejor la cumple.

En trminos de su servicio a la funcin fiscal-tributaria del Estado, los valores calculados para
los predios urbanos y Rurales en el proceso de avalo catastral constituyen la Base Gravable
municipal sobre la que se aplican las tasas del impuesto predial unificado3, diferenciadas segn
estratos, tipo y zonificacin de uso, fijadas por los concejos municipales, y liquidadas y
recaudadas, substancialmente por las secretaras de hacienda municipales4.

Desde la inversin y gasto pblicos, la informacin catastral contribuye al diseo de su

asignacin equitativa, permitiendo adems el control y gestin de inversiones, ayudas y
subvenciones pblicas (Vg. vivienda, agricultura y ayudas sociales).

1.2.2. Contribucin del catastro a las polticas de ordenamiento y desarrollo territorial

El catastro moderno contribuye a sentar las bases de conocimiento y de informacin sobre el
territorio, su ocupacin, apropiacin y patrones de desenvolvimiento urbano-rurales. Dotado de
tecnologas de avanzada para el acopio, procesamiento y anlisis de la informacin, genera
datos organizados que permiten mejorar los puntos de vista de los planificadores, ordenadores
y gestores del territorio.

El disponer de bases de datos y cartografa, ahora digitales, y asociadas a la Infraestructura

Colombiana de Datos Espaciales ICDE, posibilita generar insumos para la comprensin acerca
de las dinmicas y estructura del crecimiento, as como de la conformacin espacial, urbana y
regional. Esta informacin reviste gran utilidad en el diseo, ejecucin, ajuste y revisin de los
Planes de Ordenamiento Territorial (POT), previstos en la ley 388 de 1997.

Los Planes de Ordenamiento Territorial, en tanto expresin fsica y espacial de los procesos y
decisiones sociales, as como de las polticas acerca del uso y apropiacin del territorio,
complementan y dan dimensin territorial y financiera a los Planes de Desarrollo Econmico y
Social de las entidades territoriales. Por ello los aportes de la informacin resultado de las

3
Se denomina predial unificado en la medida en que, mediante la expedicin de la Ley 44 de 1990, fusiona anteriores impuestos o gravmenes
relacionados con la propiedad y su entorno: el predial propiamente dicho (Ley 133/86), el impuesto sobre parques y arborizacin (Decreto
133/86), el impuesto de estratificacin socioeconmica (Ley 9 de1989) y la sobretasa de levantamiento catastral (Ley 128 de 1941; Ley 50/84;
Ley 9/89; y Ley 44/90).
4
Los municipios y sus Consejos Municipales son los responsables de establecer las tarifas nominales del impuesto predial
unificado. Los incrementos anuales o reajustes de los avalos catastrales, o que para efectos fiscales es lo mismo, la base
gravable, son responsabilidad del Gobierno Nacional. El Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social, CONPES , mediante
disposiciones contenidas en las Leyes 44 de 1990 y 242 de 1995, emite el concepto sobre el cual se fundamenta el Gobierno
Nacional para expedir el Decreto anual de reajuste de los avalos catastrales. Segn establece la Ley 242 de 1995,el reajuste a
los avalos catastrales para predios formados no podr ser superior a la meta de inflacin correspondiente al ao para el que
se define dicho incremento. En el caso de predios an no formados, el aumento podr ser hasta del 130% de dicha meta. Por
disposicin de la Ley 101 de 1993, para los predios rurales dedicados a actividades agropecuarias, el reajuste se basa en el ndice
de Precios al Productor Agropecuario (IPPA), siempre y cuando su incremento porcentual anual resulte inferior a la meta de
inflacin. En el caso de los predios formados o actualizados durante el ao anterior al que se aplicar el reajuste, estos no
tendrn incremento. A partir de 2001, y con el fin de verificar de forma directa el comportamiento de los precios de los bienes
inmuebles, el DANE, con informacin proporcionada por el IGAC ha venido desarrollando un ndice de precios del acervo de
bienes inmuebles de uso residencial, denominado ndice de Valoracin Predial IVP. (Ver numeral 3.5. pgina 67)
actividades de gestin catastral se extienden al diseo, ejecucin y evaluacin de tales
instrumentos y productos de la planificacin.

De otra parte los vnculos que establece el catastro entre el territorio y su morfologa, con
respecto de la estructura de tenencia de la propiedad inmobiliaria, permiten establecer, tanto
los derechos, como los lmites y restricciones asociados al uso del territorio, por parte de los
agentes sociales, pblicos y privados.

As, la informacin provista por el catastro aporta de manera importante a la ejecucin prctica
de los mecanismos de regulacin, gestin e intervencin del Estado sobre la propiedad, dirigidos
a asegurar el cumplimiento de sus funciones sociales contempladas en la Constitucin Poltica
de Colombia.

1.2.3. Contribucin del catastro a las polticas de desarrollo rural

El acceso a los factores productivos para las actividades agrarias, de los cuales la tierra
constituye uno de los fundamentales, recibe indirectamente el apoyo del catastro, en tanto
la informacin por este producida, permite obtener una idea cercana acerca de la estructura de la
tenencia de la tierra, los precios, la dinmica y evolucin del mercado de la tierra e inmobiliario
rurales.

El catastro provee informacin de primera mano para la toma de decisiones y el uso de los
instrumentos de intervencin, expropiacin, aseguramiento de derechos de propiedad, titulacin,
alinderamiento, compra, subsidios y en general todos aquellos mecanismos y dispositivos
encaminados a reducir los conflictos por la tierra, al igual que aquellos dirigidos a hacer ms
equitativa la posesin y utilizacin de este factor de produccin.

La consolidacin de una mayor movilidad del mercado de tierras, en tanto es nutrida de mejor,
oportuna y eficaz informacin acerca del comportamiento de los valores y precios de la tierra,
generada por el catastro, contribuye a mejorar las condiciones de transparencia y de plena
informacin de los concurrentes a estos mercados.

Las metodologas para la determinacin de las unidades de planeamiento rural, como es el caso
de las Unidades Agrcolas Familiares-U.A.F.5, requieren de la informacin proporcionada como
resultado de la determinacin de las Zonas Homogneas Geoeconmicas (ZHG) elaboradas por
el catastro, permitiendo a los municipios establecer las diferentes estratificaciones rurales.

Las calificaciones de las tierras en trminos de su productividad natural y la estimacin de la

vocacin, el uso actual, el potencial y los conflictos generados por la sub. o sobreutilizacin de
los recursos, proporcionada por la Subdireccin de Agrologa del IGAC, conforman una base de
informacin sobre lmites y restricciones de uso de la oferta agroecolgica. Esta informacin
tambin concurre al clculo de los valores o avalos prediales del entorno rural.

5
La UAF se define como un fundo de explotacin agrcola, pecuaria, forestal o acucola que depende
directa y principalmente de la vinculacin de fuerza de trabajo familiar. La extensin de la UAF depende
de las condiciones agroecolgicas y de los sistemas de produccin representativos de la zona. Esta
unidad ha sido utilizada por el gobierno colombiano para dirigir los servicios institucionales de crdito, de
polticas de reforma agraria, de prestacin de servicios de transferencia, extensin, y asistencia tcnica,
as como de planeacin y adecuacin de tierras e infraestructura de apoyo a la produccin
Complementariamente con lo anterior, la informacin relativa a factores sociales, econmicos y
de desarrollo territorial relativo, proporciona a travs del modelamiento de las zonas
homogneas geoeconmicas rurales o reas Homogneas de Tierra, un punto de referencia
para la programacin de las actividades de inversin, desarrollo agroindustrial, la competitividad
regional, la organizacin de complejos o cadenas productivas y en general para la planificacin
del desarrollo rural.

Finalmente, y de manera creciente, la informacin generada por el catastro y expresada en la

base de datos sobre tenencia de la tierra, su dinmica y evolucin, proporciona valiosas
evidencias fcticas como materia prima del anlisis de los estudiosos del problema agrario y
rural.

1.2.4. Contribucin del catastro a las polticas ambientales y al desarrollo sostenible

Al dar cuenta de la apropiacin social y econmica del territorio, la informacin catastral, unida
a la informacin geogrfica, agrolgica y cartogrfica, apoya un mejor conocimiento del uso de
la oferta ambiental disponible. Esto permite ayudar a un mejor examen de los factores de presin
que la propiedad ejerce sobre la oferta ambiental territorial.

En tanto informacin que aporta al mejoramiento de la eficacia de las decisiones en materia de

gestin y administracin del territorio, el catastro cumple una labor valiosa en la identificacin de
las restricciones en el uso de la base natural, mediante la determinacin de las zonificaciones de
uso con criterios de sostenibilidad.

Al igual que la gestin catastral contribuye al saneamiento y titulacin de la propiedad privada

urbana y rural, tambin se ocupa de las situaciones donde existen bienes de carcter pblico, en
los que el Sistema Nacional de reas Protegidas, administrado por la Unidad Especial de
Parques Nacionales Naturales, es uno de los mejores ejemplos.

Con informacin cartogrfica suministrada por la Subdireccin de Geografa y Cartografa del

IGAC y la informacin emanada de las bases de datos del registro sobre la propiedad, el
catastro colabora en el deslinde, amojonamiento y saneamiento de las diferentes categoras
de reas protegidas, como tambin de sus reas de amortiguamiento, en los mbitos regional
y nacional.

En materia de poltica de bosques y en desarrollo de la recientemente sancionada Ley General

Forestal6, el Catastro aporta la informacin encaminada a las declaratorias y deslindes de tierras
de vocacin forestal, dotando tal poltica de la certeza catastral, unida a la certidumbre jurdica.

6
Ley 1021 de 2006, (abril 20) por la cual se expide la Ley General Forestal.
1.2.5. Contribucin del catastro a la proteccin de la propiedad colectiva de los grupos
tnicos.

Los resguardos indgenas y las tierras de comunidades negras habitan en predios de propiedad
colectiva de grupos tnicos, y como tales son objeto de reconocimiento predial.

En esta etapa se identifica su localizacin espacial, se calcula el rea y se precisan sus linderos,
o se detectan los conflictos que estos presentan. Adems, se cotejan los ttulos o escrituras que
dan cuenta de su situacin jurdica, y se realiza el avalo de terreno y mejoras.

As pues, se recoge a travs del catastro una valiosa informacin que permite a las instancias
competentes afinar las polticas de tierras de los grupos tnicos nacionales.

1.2.6. Contribucin del catastro a las polticas de asentamientos humanos y al desarrollo

urbano

La informacin catastral contribuye a establecer y hacer operativos los instrumentos de

intervencin y gestin del suelo en sus cuatro principales categoras: urbano, rural, de
expansin y de proteccin. La gestin catastral genera informacin til para posibilitar el uso de
instrumentos de gestin del suelo, de desarrollo y ordenamiento urbano, establecidos en la ley
388/97.

Especialmente resulta conveniente para establecer la distribucin de cargas y beneficios, las

intervenciones en las estructuras prediales y sobre la propiedad7, as como el financiamiento y
gestin urbana (valorizacin, plusvala, entre otras).

As mismo, la informacin de catastro asiste a los objetivos de poltica8 relacionados con la

solucin de los problemas de ocupacin y posesin de reas de distintas vocaciones (agrcola,
de funciones y servicios ambientales), que permiten instrumentalizar las polticas de desarrollo
urbano.

Entre estos objetivos de gestin urbana para los asentamientos humanos se destacan: el
impulso a la renovacin y redensificacin urbana; el mejoramiento de asentamientos precarios; la
ampliacin y defensa del espacio pblico; la movilidad en las urbes; el mejoramiento de la
calidad de las reas de expansin urbana y la prevencin y mitigacin de las amenazas y
riesgos naturales.

a. Contribucin del catastro al saneamiento, titulacin, registro y seguridad jurdica de

la propiedad

Un registro de los bienes inmobiliarios, pblicos y privados genera beneficios importantes en

tanto es: coadyuvante para la seguridad jurdica de la propiedad; proveedor de seguridad
para el crdito; garante de las bases tcnico-legales para las decisiones judiciales que afectan
7
Principalmente la enajenacin voluntaria, la expropiacin judicial, la expropiacin administrativa, la
enajenacin forzosa, el desarrollo prioritario y el derecho de preferencia, instrumentos an no
suficientemente desarrollados y regulados como tampoco operantes en su potencialidad.
8
En particular respondiendo a las polticas indicativas expresadas en el documento CONPES 3305
lineamientos para optimizar la poltica de desarrollo urbano, NP: DRUPA, Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial, Bogot, D.C., 23 de agosto de 2004.
la propiedad inmobiliaria, reduce, en consecuencia los conflictos por la tenencia de la propiedad;
desarrolla y provee informacin para el seguimiento de los mercados hipotecarios y, genera
estadsticas bsicas para las decisiones del desarrollo econmico y social vinculados a la
propiedad

En las actividades de titulacin, el catastro proporciona informacin y suple los requerimientos

tcnicos para el proceso de registro jurdico de la propiedad, mediante los reconocimientos
prediales, la expedicin del certificado plano y el avalo de los predios objeto de titulacin.

b. Contribucin del catastro en la construccin de valores y precios de la tierra

La observacin y seguimiento de los valores comerciales sobre los que se estiman los valores
catastrales, mediante el uso de las metodologas de toma de informacin muestral de precios,
a travs del estudio de Zonas Homogneas Fsicas(ZHF) y geoeconmicas y otras metodologas
valuatorias, proveen de cifras histricas que permiten seguir la formacin de precios de la
propiedad inmobiliaria, la dinmicas y transformaciones de los patrones de precios, debido a los
cambios (mutaciones) de las zonas geoeconmicas.

As los valores catastrales constituyen un buen acercamiento a la evolucin y dinmica de los

valores comerciales de los bienes inmuebles y a las dinmicas y evolucin de los mercados
inmobiliarios.

c. Contribucin del catastro a la poltica de Construccin de vivienda de Inters Social-

VIS-

Los registros catastrales organizados y georeferenciados, as como los avalos de las

propiedades, mejoran la transparencia de la demanda, oferta y en general de los mercados
de tierras y suelos (Bancos de tierra o inmobiliarios). Con ello se contribuye a activar los
mecanismos de precios y facilitar la generacin de oferta cualitativa y cuantitativa de suelo, que
permitan adelantar las polticas, programas y proyectos, nacionales y locales de Vivienda de
Inters Social-VIS

1.2.7. Contribucin del catastro a polticas especiales del Estado

a. Proteccin de la tierra y el patrimonio de la poblacin desplazada

El Programa de Apoyo Integral a la Poblacin Desplazada a travs del Proyecto de Proteccin

a la Tierra y al Patrimonio de la Poblacin Desplazada de la Agencia Presidencial para la
Accin Social y la Cooperacin Internacional, (con apoyo del Banco Mundial, la Agencia de
Cooperacin Sueca, la AID, y la Organizacin Mundial para las Migraciones), conforman un
conjunto de acciones que buscan defender y proteger los bienes patrimoniales, en especial la
tierra rural, de la poblacin que haya sido desplazada o se encuentre en grave o inminente
riesgo de serlo.

Mediante las llamadas declaratorias de desplazamiento y sus notificaciones, Accin Social, a

travs de los Comits de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada, identifica y registra9 los
bienes y zonas, objeto de expropiacin por va ilegal, coactiva, y muy a menudo violenta, y emite
medidas de proteccin para los ciudadanos y propietarios objeto de tal amenaza u ocurrencia.

9
En el Registro nico de Predios Abandonados por la Violencia-RUP administrado por el INCODER
Estas medidas fundamentalmente residen en la congelacin de las transacciones y cambios en
la informacin predial de los bienes inmuebles, objeto de proteccin patrimonial. El papel del
catastro, junto con el sistema de registro notarial y de instrumentos pblicos, son definitivos
para aclarar la situacin jurdica de los predios o bienes en cuestin.

El IGAC y la Subdireccin de Catastro, a travs de sus Direcciones Territoriales, adems de los

catastros descentralizados, apoyan el trabajo de los Comits Departamentales y Municipales de
Atencin Integral a la Poblacin Desplazada y suministran informacin de sus registros y acerca
de los valores catastrales y comerciales de los inmuebles de acuerdo a las demandas de Accin
Social.

Esta informacin y su anlisis conforman los insumos proporcionados por el IGAC contribuyendo
a mejorar la coordinacin, eficiencia y efectividad de Accin Social, para responder a las
demandas de los ciudadanos a los que se les han infringido o que revisten condiciones de
especial vulnerabilidad y riesgo de ser violados sus derechos patrimoniales, especialmente el de
la tierra.

b. Extincin de dominio y adjudicacin de tierras y propiedades incautadas.

La gestin catastral apoya los procesos de extincin de dominio proporcionando informacin

del registro catastral y contribuyendo al saneamiento jurdico de los predios objeto de entrega
a poblaciones desplazadas, ex-combatientes reinsertados y familias sin tierra, al igual que
apoya la verificacin acerca de posibles duplicaciones de aspirantes o solicitantes de
adjudicacin de tierras.

c. Prevencin y atencin de riesgos y desastres.

La informacin provista por los registros catastrales resulta particularmente importante para
determinar la magnitud y dimensin del valor de los menoscabos ocasionados por desastres
naturales o fenmenos similares. Igualmente permite calcular la escala de las respuestas de
mitigacin, de contingencia, de reubicacin y/o reasentamiento de las poblaciones afectadas, y
en general apoya el clculo o estimacin de la provisin del gasto o inversiones pblicas
dirigidos a atender las poblaciones en riesgo o damnificadas.

d. Georreferenciacin de la informacin estratgica

El IGAC provee informacin cartogrfica predial digital (planos de conjunto y cartas catastrales)
para soportar tcnicamente la georreferenciacin de la Informacin estadstica captada y
procesada por diferentes entidades del Estado, como es el caso del Censo General 2005,
ejecutado por el DANE, para quien el IGAC proporcion la cartografa de precisin

Conclusin

Como se ha expuesto, las polticas pblicas y la sociedad colombiana son beneficiarias de un

catastro moderno, el que ahora, en la primera dcada del nuevo milenio, coadyuva, conjugando
disciplinas afines y complementarias, a la obtencin de una forma nueva de observar los
territorios, sus espacios y conformaciones, biofsicas y humanas , y con ello consolidar mejores
formas de intervencin sobre estos.