AO DE LA CONSOLIDACIN DEL MAR DE GRAU

FACULTAD DE DERECHO

Y CIENCIAS POLTICAS

TRABAJO MONOGRFICO:

PRESUPUESTO GENERAL DE LA REPBLICA

PRESUPUESTO PBLICO Y GASTO PBLICO

CATEDRTICA :

CURSO :

INTEGRANTES :

CICLO : IV

TURNO : MAANA

PUCALLPA- PER
2016

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DEDICATORIA

El presente trabajo est dedicado a

todas las personas en general, por
tratarse del presupuesto del estado
peruano, tema de inters pblico y
social.

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 NDICE

DEDICATORIA

NDICE

INTRODUCCIN

CAPTULO I

PRESUPUESTO GENERAL DE LA REPBLICA

PRESUPUESTO PBLICO Y GASTO PBLICO

1. PRESUPUESTO GENERAL DE LA REPUBLICA

1.1. DEFINICION

1.2. NATURALEZA JURDICA

1.3. LAS POSICIONES DE LA DOCTRINA

1.4. LA LEY DE PRESUPUESTO ES UNA LEY FORMAL

1.5. LA LEY DE PRESUPUESTO COMO LEY MATERIAL

1.6. PRINCIPIOS PROPIOS

1.7. CONTENIDO DEL PRESUPUESTO. LIMITACIONES Y

RESTRICCIONES

1.8. DINMICA DEL PRESUPUESTO

1.9. CLASIFICACIONES DEL PRESUPUESTO

1.10. CLASIFICACIN POR INSTITUCIONES

1.11. CLASIFICACIN SEGN EL OBJETO DEL GASTO

1.12. CLASIFICACIN ECONMICA DE LAS TRANSACCIONES DEL

GOBIERNO

1.13. CLASIFICACIN POR FUNCIONES.

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 CAPTULO II

2. LAS FINANZAS Y EL DERECHO FINANCIERO:

2.1. ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO

2.2. EL ROL DEL ESTADO

2.3. INGRESOS TRIBUTARIOS

2.4. INGRESOS POR EMPRSTITOS O INGRESOS DEL CRDITO

PBLICO

2.5. INGRESOS POR EXPLOTACIN DEL PATRIMONIO

2.6. GASTOS PBLICOS

2.7. CLASIFICACIN DE LOS GASTOS PBLICOS:

2.8. PRINCIPIOS DEL GASTO PBLICO

2.9. EFECTOS ECONMICOS DEL GASTO PBLICO

2.10. CAUSAS DEL INCREMENTO DEL GASTO PBLICO

CAPTULO III

3. DINMICA DEL PRESUPUESTO

3.1. EL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS

3.2. ELABORACIN

3.3. EJECUCIN

3.4. CONTROL

CAPTULO IV

4. LEY DE PRESUPUESTO DEL SECTOR PBLICO PARA EL AO

FISCAL 2016

CONCLUSIONES

BIBLIOGRAFA

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 INTRODUCCIN

Este trabajo pretende resaltar la importancia del presupuesto y su clasificacin

mostrndolo como un elemento de planificacin y control expresado en
trminos econmicos financieros dentro del marco de un plan estratgico,
capaz de ser un instrumento o herramienta que promueve la integracin en las
diferentes reas que tenga el sector pblico la participacin como aporte al
conjunto de iniciativas dentro de cada centro de responsabilidad y la
responsabilidad expresado en trminos de programas establecidos para su
cumplimiento en trminos de una estructura claramente definidos para este
proceso.

La clasificacin de los presupuestos gubernamentales muestra un lado

importante ya que resalta la flexibilidad que debe tener la preparacin del
presupuesto, as como la versatibilidad del mismo generando un mayor
entendimiento y la facilidad para interpretar cada fase del ciclo presupuestario,
lo cual hace posible que las gestiones del gobierno sea organizada y
controladas por el mismo.

Los presupuestos son herramientas que los gobiernos utilizan con el propsito
de controlar y manejar efectivamente las partidas de gastos y de ingresos, por
esto se hace imprescindible la clasificacin de las partidas que avalan las
cuentas de dicho presupuesto esto genera a su vez un mayor control y una
mayor eficiencia a la hora de ponerlo en prctica, ya que una clasificacin
adecuada genera un equilibrio perfecto y a su ve una herramienta eficaz para la
administracin. Las clasificaciones deben hacerse de una manera balanceada,
puesto que una inclinacin a nivel contable daara la informacin para la
formulacin y ejecucin de los programas, es preciso que cada una tenga un
desarrollo a un nivel y medida justa para su mayor comprensin y manejo tanto
en el mbito fiscal como a nivel de programacin y administracin. Estas son
de gran ayudan pues dotan de informacin a tiempo para la toma de decisiones
y en algunos casos como es la clasificacin por objeto de gastos que sirven de
auxiliar para mantener un control adecuado de los gastos evitando en muchos
casos las malversaciones de fondos y los gastos injustificados.

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Las clasificaciones permiten detallar los sectores tanto pblico como los
privados, los gastos y las funciones y estas a su ve sirven a los propsitos
mltiples que incurren en el presupuesto; si es posible integrar cada una de
estas divisiones se estara generando un presupuesto moderno que cumple
con los propsitos y las metas trazadas por las instituciones y los gobiernos.

Las clasificaciones econmicas permiten identificar cada rengln de los gastos

y de los ingresos segn su naturaleza econmica, esto hace posible investigar
las influencias que ejercen en las finanzas pblicas sobre el resto de la
economa nacional, esto hace permisible las gestiones del gobierno y facilita
las decisiones a tomar, debido a que se tiene a mano una forma ms fcil de
analizar y concluir con detalles el estado econmico en que se encuentra un
pas. En conclusin las clasificaciones y los artculos que contienen las
medidas del presupuesto nacional sirven de gua estratgica para quien pone
en prctica las mltiples formas de elaborar un presupuesto.

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 CAPTULO I

PRESUPUESTO GENERAL DE LA REPBLICA

PRESUPUESTO PBLICO Y GASTO PBLICO

1. PRESUPUESTO GENERAL DE LA REPUBLICA

1.1. DEFINICION

Es el Plan Gastos, de Inversiones y Acreencias que tiene el Estado.

En otras palabras, es lo que va a gastar el gobierno incluido gastos
de funcionamiento, pago de deuda externa e interna.

Se disea con anticipacin y es presentado por el Ministro de

Hacienda a la Comisin de Presupuesto del Congreso de la
Republica para su anlisis y aprobacin.

El Gobierno disea de acuerdo a sus prioridades, una lista de gastos

de los ministerios, institutos descentralizados, corporaciones
autnomas, gobernaciones y alcaldas, de acuerdo a un ejercicio que
establece cuanto le va a entrar y cuanto se puede gastar o endeudar.

1.2. NATURALEZA JURDICA

Tratadistas del derecho financiero han dedicado gran parte de sus

trabajos a intentar establecer la naturaleza jurdica de la ley de
presupuesto. Con entusiasmo, han ensayado teoras sobre lo que fue
el punto ms importante del derecho presupuestario, buscando
construir un modelo coherente, lgico y riguroso frente a la doctrina.
Frente a qu tipo de ley nos encontramos? Es una ley formal o
una ley con contenido material?

Desde el siglo XIX hasta la actualidad, se han ensayado diferentes

tesis sobre la ley de presupuesto. Algunas veces esas
construcciones jurdicas obedecan a coyunturas polticas, a tericos
del rgimen o a polticos no muy informados, que emiten opiniones
en funcin de su situacin frente al gobierno de turno.

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La poltica y los polticos han influido en determinados momentos de
la historia en la visin de la ley de presupuesto, ya que como hemos
demostrado, el presupuesto es una herramienta de accin poltica.

De igual modo, la ley de presupuesto es un punto fundamental dentro

de la vida del propio Estado. Las relaciones entre los poderes
Ejecutivo y Legislativo, y la organizacin poltica de un pas se refleja,
en cierta medida, en la concepcin que tengamos sobre el
presupuesto. As, si es una ley formal, podemos sostener que se
trata de un acto administrativo, que se le da la forma de ley, pero que
en esencia no lo es y que por tanto, la participacin de la
representacin parlamentaria es un mero trmite, ya que
corresponde al Ejecutivo encargarse de estos menesteres. Incluso se
puede afirmar, que su aprobacin no es esencial. Por otro lado, si
sostenemos que es una ley material, con contenido, que slo tiene
efectos desde su aprobacin parlamentaria, otorgamos mucha
importancia a la intervencin legislativa hasta hacerla esencial; y se
ha organizado el Estado de tal forma que exige una colaboracin y
coordinacin entre poderes.

Muchas transformaciones constitucionales resultan a veces de

problemas ligados a situaciones presupuestarias: En Inglaterra las
crisis de la monarqua han estado ligadas a cuestiones financieras,
como sucedi con la independencia de sus colonias americanas y el
desarrollo del rgimen parlamentario. En Francia, la situacin de las
finanzas pblicas fue una de las causas inmediatas de la Revolucin.

Esto, grosso modo, nos da una idea de la importancia que puede

tener, y ha tenido, determinar la naturaleza de esta ley. Dicho sea de
paso, este debate contribuy a trabajar ms el valor de la ley, su
concepto y sus caractersticas; y las relaciones entre los poderes del
Estado.

As, se han manejado distintas teoras que tratan de estudiar la

naturaleza de las leyes, entre las que tenemos:

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 1. Interpretacin Orgnica, que considera ley a todo acto emanando
del Poder Legislativo sin examinar su naturaleza.

2. Adems de lo anterior, algunos sostienen que deben tomarse en

cuenta el haber observado las formas establecidas por la
Constitucin.

3. Prescindiendo de lo anterior, otros consideran ley a todo acto de

ejecucin inmediata de la constitucin (Kelsen).

4. Parte de la doctrina alemana sostiene que es ley, el acto estatal

que crea reglas de derecho, ya de carcter general, ya de alcance
general (Laband, Jellinek).

5. La doctrina francesa se inclina por considerar leyes a los actos

que, en atencin al contenido y efectos, son generales o particulares.
Segn ellos la funcin legislativa es crear normas jurdicas generales
objetivas y la funcin administrativa es crear actos jurdicos
concretos subjetivos (Duguit, Jze).

1.3. LAS POSICIONES DE LA DOCTRINA

En la doctrina financiera se manejan dos tesis fundamentales con

respecto a la ley de presupuesto, que ya hemos adelantado. Es una
ley formal o es una ley material?

La tesis que sostiene que la ley de presupuesto es una ley formal,

tiene origen en las disputas polticas entre el Parlamento alemn y el
canciller Bismarck en la segunda mitad del siglo XIX. A partir de este
problema poltico Paul Laband, plasm en un libro, una construccin
jurdica muy coherente para sostener la posicin del Canciller. A
continuacin, juristas alemanes se plegaron a esta tesis, que con el
tiempo pas a Francia y de ah al resto de Europa y Amrica.

Junto con los que sostienen que la ley de presupuesto es una ley
formal, surgieron algunos que defendieron lo contrario, es decir, que
es una ley material. Ambas posiciones con algunos matices, con una
infaltable posicin eclctica, son las ms importantes y las que
pasaremos a detallar. En esencia son posiciones extremas y

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 antagnicas, pero interesantes e ineludibles. Consideramos que en la
actualidad, la doctrina moderna se ha inclinado por no hacer esta
distincin, entre otras cosas, por encontrarse en cuestionamiento
clasificar las leyes de esta manera y por su inutilidad para explicar la
naturaleza jurdica del presupuesto.

1.4. LA LEY DE PRESUPUESTO ES UNA LEY FORMAL

La tesis ms difundida es, sin lugar a dudas, aquella que sostiene

que la ley de presupuesto es una ley formal, sin contenido material.
Conocidos juristas como Jze, Giannini, Baleeiro, Bielsa, Ahumada y
entre nosotros Juan Lino Castillo, sostuvieron que estamos frente a
una ley formal sin mayor contenido.

La teora de la ley formal tiene su origen en Alemania, pero para

entenderla es necesario situarnos en el contexto histrico poltico
de la poca.

En la segunda mitad del siglo XIX exista en este pas una monarqua
constitucional. Esta monarqua constitucional fue producto de
tensiones dentro del Imperio Alemn, que llevaron al Emperador a la
necesidad de hacer algunas concesiones polticas, y a efectuar
algunas reformas democrticas en un intento por evitar mayores
revoluciones, que a la sazn eran frecuentes en Prusia. En otras
palabras, era una monarqua que no poda mantener su poder
omnmodo, pero tambin exista una burguesa que no tena fuerza
suficiente para emprender un levantamiento.

La monarqua constitucional, a diferencia de la monarqua

parlamentaria, implica que el Rey posee poder constituyente, tiene
carcter originario y en un acto voluntario se somete a una limitacin.
Se auto limita y otorga una constitucin a sbditos, por la cual se
compromete a ejercer el poder de acuerdo a lo establecido por ella.
Este tipo de constitucin es conocida en la doctrina como una
constitucin otorgada.

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Entonces, el Rey es el soberano, en l est el poder y decide
ejercerlo en colaboracin con los rganos sealados en la
Constitucin. As, la potestad legislativa la ejerce junto con las
Cmaras, a diferencia de la monarqua absoluta en la que es una
atribucin exclusiva de la Corona. De igual modo gobierna con el
concurso de sus ministros, que de l dependen, porque no son como
en Inglaterra, ministros de la mayora parlamentaria. En pocas
palabras, el rey no rene todo el poder, pero s es el punto de partida
y centro de unidad de todos los poderes del Estado y todo lo que no
est expresamente atribuido a otro rgano por la Constitucin, sigue
correspondiendo al rey. Como vemos es una solucin intermedia, un
intento de cambiar para que nada cambie.

En este contexto, ocurre un impasse entre el Canciller Bismarck y las

Cmaras, con ocasin del incremento para el siguiente ejercicio
fiscal, de los gastos militares. En efecto, en 1860, el Rey Guillermo I
presenta a las Cmaras un proyecto de reformas del ejrcito que
implicaban aumento en los gastos. Los liberales, que tenan mayora,
lo rechazan y pretenden introducir modificaciones. El gobierno retira
el proyecto, y durante el receso parlamentario lo pone en ejecucin.
Ante esta situacin, en las sesiones de 1861 los representantes se
niegan a consignarlos en el captulo de gastos ordinarios del
presupuesto para financiar la reforma militar. Ese mismo ao hay
elecciones en las que los liberales mantienen el control de las
Cmaras. Al reanudarse las sesiones empieza a discutirse el
presupuesto. Las Cmaras tratan y exigen el control del presupuesto.
El Rey vacila, los militares piensan en el golpe de Estado, la situacin
pareca no tener salida. Guillermo I, convencido de la reforma,
nombra jefe de gobierno a Otto von Bismarck en septiembre de 1862.
Das ms tarde, Bismarck retira el proyecto de presupuesto para
1863.

As, lo que empez como un problema administrativo, de

organizacin del ejrcito, devino en un problema presupuestario y
luego en un problema constitucional. El Canciller se enfrenta al

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Landtag, y en clara maniobra inconstitucional, hace aprobar el
presupuesto por la Cmara Alta y clausura las sesiones. Al ao
siguiente, al reanudarse las sesiones, la lucha contina.

En 1863 Bismarck argumenta con las Cmaras las atribuciones de

sta y de la Corona. La Cmara no cede y rechaza el presupuesto de
1863. Nuevamente el Gobierno fija el presupuesto por Ordenanza
Real.

"Pero qu importa la teora conclua Bismarck cuando la

necesidad manda? El Estado existe, por tanto es preciso asegurar la
marcha regular de los servicios pblicos". Esta, la razn de que el
Estado no puede paralizar los servicios a su cargo, fue una de las
tantas razones que esgrimi el Canciller. A ciencia cierta, exista un
vaco dentro de la Constitucin prusiana de 1850 sobre estos casos.
A la sazn, la Constitucin estableca:

"Artculo 99: Todos los ingresos y gastos del Estado tendrn que ser
previamente estimados para cada ao y tendrn que figurar en el
Presupuesto general del Estado. Este ltimo se establece
anualmente mediante ley".

Como se ha dicho, para aprobar leyes era necesaria la concurrencia

de las Cmaras y de la Corona, pero no se haba previsto que una
ley esencial para la vida del Estado, no fuera objeto de este acuerdo,
ni cmo salvar aquella situacin.

En 1866 con ocasin de la guerra con Dinamarca y Austria, como en

los aos anteriores, la Cmara reduce los gastos de la guerra.
Bismarck responde aprobando el presupuesto por Ordenanza Real
con el asentimiento de la Cmara Alta, luego disuelve las Cmaras y
convoca a elecciones. El mismo ao Prusia derrota a Austria, el
Gobierno gana popularidad y propicia un entendimiento. En
septiembre de 1866, la Cmara acord descargar de responsabilidad
al Gobierno por los gastos efectuados desde 1862.

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La doctrina alemana sobre el presupuesto tiene entre sus
precursores a Gneist con su obra "Budget und Gesetz", en la que
sostena que el presupuesto es un acto de alta administracin, y que
la intervencin parlamentaria no constituye ejercicio legislativo. Pero
fue Paul Laband, quien formula una doctrina que implica una brillante
concepcin jurdica y fue, a la larga, quien influy en juristas
franceses, italianos y de todo el mundo.

En 1871 Paul Laband publica el libro intitulado "Das Budgetrechtnach

den Bestimmunger der Preussischen Vergassungs Urkunde unter
Vercksichtigung der Verfassung des Norddeutschen Bundes", que
segn su autor se trataba de una teora fuera de toda influencia
poltica, una suerte de teora pura del presupuesto, pero lo cierto es
que acab siendo la doctrina oficial de la Alemania de Bismarck.

La teora de Laband giraba en torno a una cuestin fundamental. Si

la ley de presupuesto le daba, al Gobierno, el derecho de recaudar
ingresos y efectuar gastos; y si en ausencia de dicha ley, la
continuidad de los servicios pblicos era ilegal y contraria a la
Constitucin. Qu suceda con la administracin, si el Parlamento
no aprobaba la ley? Todo quedaba paralizado? Se trataba, en otras
palabras, de determinar el alcance del derecho constitucional del
Parlamento en la aprobacin de la ley de presupuesto, y la
intervencin de este rgano en la poltica y la administracin que nos
ocupa, conlleva necesariamente un aspecto jurdico poltico de las
relaciones Legislativo Ejecutivo.

Para determinar este punto, Laband sostiene que efectivamente el

presupuesto del Estado, segn la Constitucin, se aprueba por ley.
Pero qu clase de ley es sta? Si la constitucin estableca que por
ley se aprobaba el presupuesto, era menester ante todo determinar
qu tipo de ley, definir sus caractersticas, haba que estudiar el
concepto "ley" ms detenidamente.

Posiblemente desde los primeros presupuestos que fueron

aprobados en la historia, se adopt la forma de ley como expresin

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del Parlamento. Con el tiempo esta costumbre prevaleci; pero es
en realidad una ley? O slo es un acto que tiene apariencia de ley?

Razonaba Laband indicando, que no era un componente esencial

que la ley tenga un carcter general. Segn l, hay innumerables
leyes que se aplican para determinadas categoras de personas, y
que por tanto no es criterio suficiente ni caracterstica propia. Por otro
lado, tampoco es relevante que sea permanente, ya que existen
ejemplos numerosos sobre disposiciones transitorias o leyes
temporales; en consecuencia, tampoco es una caracterstica
importante. Concluye, que es el contenido lo que define a una ley, y
que por tanto al margen del nombre que se le d, dejando de lado la
voluntad del legislador y su publicacin en la gaceta oficial, ser ley
solamente aquella que por su contenido merezca tal calificativo. As,
aun cuando se apruebe una "ley" con acuerdo de las Cmaras y de
la Corona, se debe considerar propiamente como tal, aquella con
contenido material, y las dems disposiciones como "leyes" que
solamente han cumplido y guardado todas las formas que impone
formulacin legislativa.

Por lo anterior, parta Laband de un concepto dualista de la ley.

Existe una ley formal y una ley con contenido material. Dentro de su
concepcin positivista de la norma, es ley propiamente dicha
material la norma jurdica emanada del poder legislativo, que
declara una regla de derecho aplicable a una determinada situacin,
y que adems, esa norma jurdica sea permanente. En este sentido,
son reglas de derecho, aquellas que modifican, en cualquier medida,
la situacin jurdica de los gobernados, ya sea entre sus relaciones
particulares o entre las relaciones de los gobernados con el Estado,
sea creando o extinguiendo derechos u obligaciones. En
consecuencia, toda norma que no contenga una relacin bilateral
entre individuos o entre individuos y Estado no es una norma de
derecho, no tiene contenido jurdico. Por lo tanto, segn este
razonamiento, no toda manifestacin del Estado es ley.

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Seguidamente afirmaba que la ley de presupuesto no contiene una
regla de derecho, ni privada, ni pblica, simplemente eran normas
para la administracin. La ley de presupuesto es una cuenta que
estima ingresos y gastos futuros y una cuenta no es una regla;
menos una regla de derecho. Consecuentemente era una ley formal,
sin contenido material.

Laband tambin distingua la ley de aprobacin del presupuesto, que

poda contener normas jurdicas e incluso permanentes, y el
presupuesto en s, que era un anexo del primero.

La intencin de Laband era vaciar de contenido jurdico a la ley de

presupuesto. Separar asuntos financieros de la esfera de poder de la
representacin, llegando a sostener que el establecimiento del
mismo no satisface ninguna necesidad del derecho, sino que
responde a una necesidad de la economa. En la prctica, se redujo
a una cuestin de poder.

Entonces. Para qu la intervencin de las Cmaras? Esta

intervencin se limitaba, a descargar, en las Cmaras, la
responsabilidad financiera del Gobierno, lo que hoy podramos
llamar" control poltico del Parlamento". Esa, segn Laband era la
razn de ser de la aprobacin de la ley de presupuesto.

Un asunto que trat tambin Laband, para reforzar su teora, fue el

tema de la legislacin vinculada. La ley de presupuesto es un
ejemplo de legislacin vinculada al ordenamiento jurdico material
preexistente. Con esto redondeaba la idea, que la representacin no
puede rechazar o denegar el presupuesto.

La doctrina alemana cont tambin con la opinin de Arndt y

Bornhak, quienes sostenan que el presupuesto es un acto
administrativo, un mandato dado a las autoridades administrativas.
Von Martitz fue ms all al decir que era "una monstruosidad jurdica
llamarlo ley". Para Otto Mayer, conocido administrativista, el
presupuesto es una cuenta, una estimacin, un plan; pero criticando
a Laband la poca importancia que da al derecho presupuestario.

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Con el pasar del tiempo, las ideas de Laband y la doctrina alemana
en general, decantada la manifiesta intencin poltica, pasaron a
Francia e Italia. As, los aportes fundamentales de la doctrina
alemana fueron.

1. La intervencin del poder legislativo tena como objetivo ejercer un

control poltico sobre el gobierno, no siendo propiamente una labor
legislativa.

2. Negacin del carcter unitario del presupuesto al distinguir la ley

de aprobacin del presupuesto en s.

3. El presupuesto es un acto administrativo, que no contiene normas

jurdicas.

4. El presupuesto generaba una relacin nicamente al interior del

Estado, y en l se agota.

5. El presupuesto es una ley vinculada al ordenamiento jurdico

vigente.

A principios de siglo, en Francia, Gastn Jze, Duguit y Trotabas

elaboraron y desarrollaron, inspirados en la teora de la ley formal, el
concepto del acto condicin. Los franceses definan y distinguan
el acto regla, como aquel que establece situaciones jurdicas
generales impersonales, a diferencia del acto condicin, que no
crea ni modifica ni extingue una relacin jurdica general, slo
condiciona su eficacia. Para ellos, la ley era un ejemplo del primero y
el presupuesto del segundo, ya que constitua un acto de
autorizacin del Parlamento en funciones de control jurdico
poltico. Entonces, al ser una autorizacin, condiciona el ejercicio
regular, a la administracin, de sus competencias en materia
financiera, sea para percibir ingresos o para efectuar gastos. Por lo
tanto, el presupuesto es un requisito de validez jurdica de dichos
actos.

Trotabas desarrolla an ms esta corriente doctrinaria al distinguir, la

"decisin presupuestaria", que compete al Parlamento, y la

16
"ejecucin presupuestaria" propia del gobierno. El Parlamento
interviene decisin presupuestaria como representante de los
contribuyentes para autorizar la recaudacin. El Gobierno (ejecucin
presupuestaria) hace uso de dicha autorizacin en el empleo de los
recursos.

Para explicar que en la prctica los presupuestos contenan normas

jurdicas o materiales, que modificaban o derogaban el ordenamiento
vigente, Jze apoyndose nuevamente en Laband- sostena que el
presupuesto no es un acto unitario. Por el contrario, era un acto
complejo. Esto significaba que se podan distinguir claramente dos
actos separables: El presupuesto como estado de previsin de
gastos e ingresos, que es un acto administrativo, y por otro lado, la
ley de aprobacin que es un acto de autorizacin del Parlamento que
hace, del presupuesto, un acto de administracin con forma
legislativa.

Incluso llegaron a distinguir el presupuesto de gastos, como un acto

administrativo, del presupuesto de ingresos, que en algunos casos,
se constituye en ley material al contener normas tributarias. Duguit
fue ms all an, al sostener que el presupuesto era una complejidad
de actos de naturaleza muy distinta, e incluso opuestos.

Los aportes ms importantes de la doctrina francesa los podemos

resumir de la siguiente manera:

1. El presupuesto es un acto complejo.

2. La ley de presupuesto es una autorizacin al gobierno.

3. Se minimiza la participacin del Parlamento.

4. El presupuesto puede contener una ley material.

La doctrina italiana por su parte, sostiene la tesis del presupuesto

como acto administrativo propio del Ejecutivo, y que la intervencin
del Legislativo responde nicamente a un control poltico. As, el
Parlamento ejerce una suerte de vigilancia financiera, no una funcin
legislativa. En ese sentido, el presupuesto es un acto de alta

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 administracin, cuya aprobacin por razones histricas y polticas ha
sido atribuida a las Cmaras, siendo el presupuesto formalmente una
ley. Acorde con esta corriente, Giannini no vacila en clasificar al
presupuesto entre las leyes puramente formales.

Siendo el presupuesto una cuenta patrimonial sin contenido jurdico,

no puede derogar ni modificar leyes creadoras de ingresos y de
gastos, ni desconocer derechos subjetivos que tengan base en
normas legales preexistentes, ni tampoco introducir nuevas normas
jurdicas en el ordenamiento. La intervencin del Parlamento era
mnima.

Posteriormente los juristas italianos desarrollaron la teora de las

leyes de aprobacin y de autorizacin. Esta teora sostiene
bsicamente lo siguiente:

1. Una dualidad de competencias: El Ejecutivo participa de la

formacin del acto y el Legislativo lo aprueba. Son actos distintos. En
la ley de presupuesto se distinguen dos actos separados
independientes y de distinta naturaleza: El presupuesto como estado
de previsin y la ley de aprobacin, que es el texto articulado.

2. El rgano encargado de aprobar el acto no tiene competencia

material, es decir, no puede determinar el contenido. As, el
Parlamento no puede ms que aprobar o rechazar en bloque el
proyecto.

3. Carcter limitado de la ley de presupuesto, a diferencia de la

"vocacin de eternidad" de cualquier otra norma jurdica.

1.5. LA LEY DE PRESUPUESTO COMO LEY MATERIAL

Como ya se dijo lneas arriba, el mismo Laband defini que debe

entenderse por ley material:

Todo acto que establezca una regla de derecho.

Toda disposicin de carcter general y abstracto, impersonal; en

cambio la decisin individual y concreta no es ley en sentido material.

18
 Por eso no llama la atencin, que fuera tambin en Alemania, donde
surge una corriente contrara en viva reaccin a la tesis de la ley
formal. Sus principales exponentes fueron Myrbach Rheinfeld y
Haenel. Segn ellos, no tena mayor sentido la concepcin dualista
de la ley ya que, sostienen, toda ley por el simple hecho de haber
seguido el "ter legislativo" previsto en la constitucin, es ley en
sentido material. Myrbach Rheinfeld sostuvo que cuando el
Parlamento deniega el presupuesto, no se opone al funcionamiento
del estado, antes bien, se opone a la conducta de determinadas
autoridades del gobierno. En consecuencia, Haenel sostiene que "las
disposiciones de la ley de presupuesto son reglas de derecho
obligatorias para la Administracin".

1.6. PRINCIPIOS DEL DERECHO PRESUPUESTARIO

El principio reconocido ms antiguo, fundamental en el surgimiento

del Derecho Presupuestario, es el principio de:

La legalidad. Por ste se establece, que slo por ley se aprueban y

autorizan la captacin de los ingresos y a efectuar gastos del Estado.
En estricto, no es propio y exclusivo del derecho presupuestario, ya
que es comn a otras ramas del derecho, como el Derecho Tributario

La legalidad radica en que es parte fundamental de cualquier Nacin

que vive en estado de derecho, el sometimiento de la actividad
financiera de la ley.

La equidad como principio general del derecho, tambin se aplica a

nuestro tema, incluso ha sido considerada en nuestra Constitucin de
1993. Pero a diferencia de su aceptacin normal, este principio debe
ser materialmente entendido.

La publicidad en nuestro ordenamiento, ms que un principio, es un

elemento esencial de eficacia, que est especialmente considerado
para el presupuesto. Es adems, una regla general establecida en la
Constitucin peruana para cualquier normal.

19
 La claridad ms que un principio, es una cortesa del legislador para
con los gobernadores.

1.7. PRINCIPIOS PROPIOS

1. EQUILIBRIO. Para las finanzas tradicionales o la hacienda clsica,

el equilibrio contable-financiero o de cifras, constitua prcticamente
un axioma. En la doctrina clsica, tanto el dficit como el supervit,
merecan condena de los financistas, y en caso de existir en la vida
real de los Estados, se le consideraba como un mal necesario,
nicamente aceptable en condiciones excepcionales. La moderna
doctrina se inclina por una economa equilibrada del presupuesto
nacional, antes que un equilibrio contable del presupuesto del
Estado.

2. PRINCIPIO DE ANUALIDAD.

La ley del presupuesto, tiene como carcter distintivo de otras

normas, su vigencia determinada, usualmente a un ao. As por el
principio de la anualidad, se entiende que el presupuesto prev los
recursos y los gastos de un ao, a cuyo trmino la ley pierde su
vigencia. La regla de anualidad hoy casi universal se establece en
Inglaterra desde el siglo XVII, y su principal razn de ser, era el poder
mantener un control regular de la hacienda por parte del parlamento.
Actualmente la mayora de los pases adoptan el trmino de un ao
usualmente coincidente con el ao natural, como ejercicio financiero.

Esto ocurre porque responde al ritmo principal de la social

administrativa, mercantil y laboral, y a la divisin fundamental del
tiempo adaptado por los hombres. En Amrica, la mayora de pases
siguen ese criterio, destacando entre las excepciones, los Estados
Unidos de Amrica que tiene un ao fiscal que se inicia en octubre.

A dems, la inflacin que han sufrido diversos pases, obligaron a

pensar en corto plazo.

La aplicacin de este principio, puede tener el problema de

determinar en qu momento se imputan los gastos o ingresos. Otra

20
dificultad prctica de este principio consiste en lograr que el
congreso, apruebe dentro de los plazos constitucionales o legales, la
ley de presupuesto.

Para superar este obstculo, existen distintos mtodos:

a) Crditos provisionales: Son una especie de anticipo parcial del

presupuesto en debate. Tambin son conocidos como dozavos
provisionales.

b) Prorroga reconduccin: El presupuesto en ejecucin se prorroga

por dozavos hasta la sancin del nuevo presupuesto. Para nosotros
no ha sido extrao su uso y abuso, ya que su prctica deja fuera la
intervencin parlamentaria.

c) Aprobacin del presupuesto por parte de Ejecutivo: En nuestro

pas, el constituyente de 1978, adopt por primera vez este esquema
para que en caso no fuera aprobado el presupuesto antes del 15 de
diciembre de cada ao, pudiera entrar en vigor el proyecto del
Ejecutivo va decreto legislativo. La carta de 1993 repite esta
solucin, variando la fecha lmite.

Para terminar este punto, debemos entender que la anualidad debe ir

acompaada de planes de mediano y largo plazo.

3. PRINCIPIO DE UNIDAD.

Por este principio se entiende que todos los recursos y los gastos del
Estado deben estar reunidos en un solo documento o en conjunto de
documentos, fusionados en un todo orgnico.

Los financistas coinciden en sostener que la aplicacin del principio

de unidad tiene las siguientes ventajas:

a. Se aprecia si el presupuesto est equilibrado.

b. Dificulta la simulacin de economas u ocultar cuentas especiales.

Permite claridad y orden en las cuentas.

21
c. Se aprecia la magnitud del presupuesto y el volumen de
erogaciones; y la carga del contribuyente.

d. Facilita el control parlamentario.

El art. 77 de nuestra Constitucin que define el presupuesto, no se

refiere explcitamente a este principio, pero s se encuentra
claramente establecido en la norma II del ttulo preliminar de la Ley
de Gestin Presupuestaria.

Las excepciones a este principio, entre nosotros, son las

modificaciones al presupuesto, como las leyes de crdito
suplementario o los decretos de urgencia.

4. UNIVERSALIDAD. Conocido tambin como del producto bruto, ya

que exige que no exista compensacin o confusin entre gastos y
recursos. Esto quiere decir que deben constar en el presupuesto
todos los ingresos y todos los gastos, sin que exista compensacin
entre ellos, que ambos sean consignados por su importe bruto.

5. NO AFECTACIN. Es muy prximo a la universalidad. Tambin

conocida como "Unidad de Caja" "No Asignacin de Recursos",
propone que los recursos del Estado deben formar una masa nica
sin distinguir su origen, y deben aplicarse para cubrir la totalidad de
gastos. Lo que implica que se prohbe que ingresos determinados
sirvan para cubrir gastos determinados. Entre nosotros se conoce
como caja nica. Fruto de la experiencia, este principio ha sido
considerado en el artculo 79 de la Constitucin peruana y en la
norma V del ttulo preliminar de la Ley de Gestin Presupuesto

6. ESPECIALIDAD DE CRDITO. Significa que la autorizacin del

parlamento no se da en forma global, no bota una suma global. De
ocurrir as, el Ejecutivo contara con las manos completamente libres
para asignar los recursos, con una consiguiente falta de control
poltico. Por este principio se busca que el parlamento autorice un
gasto o crdito para determinada necesidad y por lo tanto queda
afectado especficamente con ese objeto.

22
 La aplicacin de este principio supone dos aspectos:

1. La capacidad material de poder autorizar cada gasto. La vida de

los Estados se ha vuelto tan compleja que hace imposible verificar en
los voluminosos anexos cada crdito.

2. Es una forma de medir la libertad con que cuenta el Gobierno en

Materia Financiera.

Este principio tiene dos aspectos importantes:

a. Principio de Especialidad Cualitativa: Se entiende que los crditos

se destinarn exclusivamente a la finalidad especfica para la que
han sido autorizados por la ley de presupuesto o sus modificatorias.
Las excepciones entre nosotros son las transferencias y habilidades
de partidas y las transferencias de asignaciones.

b. Principio de especialidad cuantitativa: Significa que no pueden

contraerse compromisos por encima de los montos mximos
autorizados. Es excepcin de este principio los crditos
suplementarios.

1.8. CONTENIDO DEL PRESUPUESTO. LIMITACIONES Y

RESTRICCIONES

La Carta de 1993 establece algunas restricciones fundamentales:

1. Los representantes ante el Congreso no tienen iniciativa para crear

ni aumentar gastos pblicos salvo en lo que se refiere a su
presupuesto. En el Per, recin con la Constitucin de 1979, el
Legislador renuncia expresamente a la iniciativa de gasto. En nuestro
pas el parlamentario poda disminuir gastos, aumentar los ingresos o
disminuirlos no por exoneraciones porque necesitara la opinin,
hasta cierto punto favorable, del ministro de economa, sino por va
de la derogacin

2. No se puede aprobar tributos con fines predeterminados salvo por

solicitud del Ejecutivo (Art. 79)

23
 3. No pueden cubrirse con emprstitos, gastos de carcter
permanente (Art. 78).

4. No puede aprobarse presupuestos sin partida destinada al servicio

de la deuda pblica (Art. 78). Es de notar que este concepto incluye
tambin la deuda interna.

5. Los prstamos del Banco Central de Reserva o del Banco de la

Nacin no se contabilizan como ingreso Fiscal (Art. 78). Esta figura
tambin se conoce como adelantos o prestamos de tesorera.

6. Las leyes de presupuesto no pueden contener normas sobre

materia tributaria (Art. 74).

Ahora bien, en cuanto a su contenido, la ley de presupuesto es una

ley exclusiva y excluyente en estas cuestiones financieras. Este
quiere decir que la materia presupuestal est reservada a la ley anual
y la ley anual est reservada a estas materias. En otras palabras, la
ley anual de presupuesto no debe contener normas ajenas al
ordenamiento del gasto pblico.

1.9. DINMICA DEL PRESUPUESTO

Por este ltimo captulo intentaremos conocer cmo funciona en la

administracin, el presupuesto desde su concepcin en las clulas
bsicas del Estado, hasta que concluye la ejecucin del mismo.
Recorreremos el camino que transita esta institucin desde que se
elabora el proyecto del presupuesto, pasando por su consolidacin
en el Ministerio de Economa y Finanzas, su aprobacin por el
Ejecutivo, su sancin por el congreso, su ejecucin por los rganos
encargados, hasta su posterior control. En esta parte del Derecho
tiene mucha cercania al Derecho Administrativo, por esa razn
trataremos de delimitar nuestro estudio, a los puntos que tengan
estricta relacin con el tema que nos ocupa.

1. DEFINICIN:

La doctrina reconoce determinadas fases dentro de la dinmica del

presupuesto, que han sido plasmadas en los distintos ordenamientos

24
de los pases. Las cuatro fases diferenciadas por los autores y la
doctrina, permiten observar principalmente la distribucin de las
competencias segn cada esquema constitucional.

Dos fases que son dominadas por el Ejecutivo:

Elaboracin

Ejecucin.

Dos fases que son dominadas por el Parlamento:

Aprobacin

Control

As, esta distribucin de competencias implica necesariamente una

separacin de funciones, ya que estn constitucionalmente
reconocidas unas al Legislativo y otras al Ejecutivo, trayendo de la
mano a una coordinacin casi inevitable, entre ambos, dentro de las
distintas fases del ciclo presupuestario y una irrenunciablilidad de
competencias al mismo tiempo, por lo menos, en el principio.

2. ELABORACIN

La palabra "budget" proviene al parecer de la antigua voz inglesa

"bouget", que significaba bolsa o cartera de cuero, en la que el
tesorero del Rey ms tarde Chancellor of the Exchequer llevaba
los documentos financieros. Su uso se extendi con el tiempo al
contenido de la cartera misma.

La doctrina distingue dentro de la fase de elaboracin tres

momentos.

La planificacin en la que se eligen e identifican los objetivos; la

programacin en la que se determinan los medios econmicos y
humanos necesarios para alcanzar dichos objetivos, y la formulacin
en la que se concretan en trminos econmicos y monetarios los
programas son elegidos.

25
As como en Estados Unidos, durante un tiempo en Francia, la
elaboracin del presupuesto estaba en manos de las Cmaras. En
Inglaterra, la iniciativa financiera exclusiva de la Corona qued
establecida frente al Parlamento en el standing order de los
Comunes de 1713.

En el Consejo de Ministros ocurre un debate en torno al proyecto. Si

bien no hay ministros con prerrogativas legales especiales, la
asignacin de cada uno de sus sectores depender en gran medida
de su "peso poltico". Naturalmente, la ltima palabra la tendr el
Presidente y el ministro de Economa y Finanzas.

El Presupuesto por Programas

Cornejo sostiene que el origen de la tcnica del presupuesto por

programas se debe a las recomendaciones de la Comisin Hoover.
En 1949 Herbert Hoover, presento sus recomendaciones en un
informe que reflejaba el estudio de la administracin pblica en los
Estados Unidos de Amrica. Sin embargo, fueron los organismos de
las Naciones Unidas las que promovieron este sistema.

EL presupuesto por programas supone la existencia de planes y

metas de mediano y largo plazo, porque el presupuesto es un plan
de accin de corto plazo, que debe ser encadenado con los planes
nacionales de mayor alcance.

Profundicemos un poco ms estos conceptos. En principio, un

programa o plan implica determinar objetivos y los medios con que
alcanzarlos. A su vez estos planes pueden ser de corto, mediano o
largo plazo. La programacin presupuestaria es un plan de corto
plazo, en el que se determinan acciones concretas y se les asignan
los recursos necesarios. No es una previsin de las operaciones
financieras del ao; debe ser un plan de trabajo que exprese en
trminos de metas, lo que el Gobierno va a hacer. Por eso, puede
decirse que el presupuesto es la parte operativa de los planes del
Sector Publico. Hay que notar, sin embargo, que el presupuesto por
programas tiene el inconveniente, que no todos los gastos pueden

26
ser analizados por funciones u objetivos concretos, y en algunos
casos no pueden cuantificarse adecuadamente.

Debemos indicar para terminar con este tema, que nos hemos
hallado indicios que puedan llevarnos a afirmar que los presupuestos
anuales en la actualidad, en nuestro pas, respondan a algn tipo de
planificacin, sea a mediano o largo plazo en cuanto a por ejemplo,
necesidades de la poblacin en los prximos aos en salud, vivienda
o comunicaciones. Tampoco refleja objetivos polticos, diplomticos o
poblacionales. Entendemos que en las Fuerzas Armadas si existe
este tipo de planeamiento para sus requerimientos.

3. APROBACIN

En los sistemas bicamerales, usualmente es Diputados quien tiene

preferencia en la discusin del presupuesto. Entre nosotros hasta
1992, con un sistema bicameral, corresponda a la Comisin
Bicameral de Presupuesto del Congreso reconocida
constitucionalmente- ser la encargada de efectuar el estudio del
proyecto y luego de dictaminado este, se presentaba al Congreso.
All la votacin de Diputados y Senadores se computaba por
separado antes del 15 de diciembre.

Hoy, la nueva Constitucin tambin establece una comisin de

presupuesto dentro de un sistema unicameral. Pero, adems del
trabajo que esta puede realizar, todos los ministros deben
presentarse al pleno para sustentar sus gastos, incluido el Presidente
de la Corte Suprema, el Fiscal de la Nacin y el Presidente del
Jurado Nacional de Elecciones. El ministro de economa debe
adems sustentar los ingresos. Esto, sin duda, ha restado mucha
fuerza al trabajo de la Comisin de Presupuesto, con respecto a la
antigua Comisin Bicameral.

Revisando la legislacin comparada, encontramos que se distinguen

dos sistemas en la aprobacin del presupuesto:

El Poder Legislativo puede modificar el proyecto del Ejecutivo.

27
El Poder Legislativo acepta o rechaza en bloque el presupuesto.

En Francia y EE.UU. el proyecto se discute previamente en

comisiones. As, en Francia el debate parlamentario se abre sobre el
texto del proyecto gubernamental, y no sobre un texto modificado por
la comisin, ya que esta se debe limitar a proponer enmiendas. En
los Estados Unidos, la Cmara de Representantes lo examina y vota,
posteriormente se presenta al Senado, que tiene los mismos
derechos de enmienda que la Cmara Blanca.

La aprobacin de una ley por el Congreso, implica tambin la

posibilidad de ejercer el derecho de observacin por parte del
Presidente de la Republica, en situaciones, por ejemplo, de las
interferencias parlamentarias de que hablamos. En el Per, la nica
ley que no puede ser observada es la ley de reforma constitucional.
Es as porque lo establece la misma constitucin (artculo 206), y
porque el Congreso est ejerciendo el poder constituyente derivado.

Finalmente, tanto la Constitucin de 1979, como la vigente, han

previsto el mecanismo de la aprobacin por decreto legislativo, en
caso que el Parlamento no apruebe el presupuesto dentro de los
plazos constitucionales. En sentido estricto, la nueva Carta establece
que si la autgrafa ya no habla del proyecto aprobado- no se remite
al Presidente de la Republica antes del 30 de noviembre, entra en
vigencia por Decreto Legislativo, el proyecto del Ejecutivo. La
condicin, es pues, que la autgrafa llegue a Palacio de Gobierno
antes del plazo sealado.

4. EJECUCIN

La ejecucin presupuestal es competencia propia y exclusiva del

Poder Ejecutivo. Para ello expide reglamentacin a dos niveles.
Decretos Supremos que son complementos de la ley anual, y
resoluciones ministeriales o doctrales que son directivas para
resolver los problemas que genera la ejecucin practica del
presupuesto da a da. La ejecucin presupuestaria se realiza dentro
del ejercicio fiscal que se inicia el 1 de enero y termina el 31 de

28
diciembre, perdi dentro del cual se realizan las operaciones
generadoras de ingresos y gastos.

Por el lado de ingresos, el Estado estima trimestralmente la

recaudacin y captacin de recursos por parte de la Administracin
tributaria y otras entidades que obtienen recursos.

Por el lado de los egresos, la doctrina reconoce dentro de la

ejecucin del gasto, cuatro momentos: compromiso, liquidacin,
ordenamiento y pago. Analicemos cada uno de ellos.

Compromiso

Por el compromiso (impegno, engament) sostiene Ingrosso, la

administracin est obligada a una prestacin pecuniaria hacia
persona determinada. Para l, este no es un acto creador de la
obligacin; pero si condicin para la legitimidad del mismo, con el
efecto jurdico de tomar indisponible esa misma suma a pago distinto.

El compromiso supone por tanto lo siguiente: la existencia de un

crdito presupuestario, el acto de una autoridad competente que lo
autoriza, inmovilizar o afectar fondos y originar la obligacin de pagar
una suma liquida. As, la ley de gestin define al compromiso como
"un acto emanado de la autoridad competente, que afecta total o
parcialmente las Asignaciones Presupuestarias, para el pago de
obligaciones contradas de acuerdo a ley, contrato o convenio...".

Liquidacin

La liquidacin es el momento en el que se fija la cuanta exacta en

dinero de una deuda del Estado, es decir, el compromiso se hace
deuda liquida. Segn Bielsa no es un acto jurdico sino un acto de
mera administracin. Aadiremos que es un acto de verificacin
contable.

Libramiento

De Juano dice que la orden de pago o libramiento en sentido lato "es

el acto por el cual se dispone la entrega de una suma de dinero al

29
acreedor, del Estado". Es el orden de pago para hacer efectivas las
erogaciones comprometidas y liquidadas. Tambin es conocida como
orden de pago, la orden dada por la autoridad administrativa
(ordenador y ordonnateurs). Por ella se ordena la entrega de dinero o
ttulos a quienes corresponde el crdito aprobado en el presupuesto.
Finalmente, el libramiento se traduce en autorizaciones de giro.

Pago

La orden de pago (ordinazione, ordonnancement) o pago

propiamente es la parte final del proceso, dispuesta por autoridad
distinta a la que decidi dicho pago (libramiento). La orden de
disposicin de fondos implica que el Poder Ejecutivo pone los
crditos o fondos a disposicin de los jefes de servicios. Es el medio
extintivo de la obligacin.

El pago consiste en una operacin material; la entrega de dinero,

pero tambin es un acto jurdico porque se ejerce control de la
regularidad jurdica de la orden de pago.

5 CONTROL

La palabra "revisin" proviene de "revidere" que significa volver a ver.

Desde antiguo, en todos los Estados, que cuenten con algn tipo de
organizacin administrativa, han existido mecanismos de control.
Siempre ha sido importante controlar el empleo de los fondos
pblicos y el manejo del patrimonio del Estado en general. En el Per
precolombino, existan los "Tucuyricoc" el que mira todo que eran
funcionarios que andaban en secreto por los distritos del Imperio
ejerciendo, entre otras labores, una funcin de control.

El primer tipo de control es el control de la legalidad. Por este se

busca conocer si el gasto realizado se ajusta al mandato contenido
en la Ley de Presupuesto, es decir, se verifica la cuanta y el destino
de los dineros pblicos.

30
 Otro tipo de control es el de carcter econmico. Este divide por un
lado el control financiero o de costos y el control de resultados. El
control financiero es el mas antiguo y el de uso mas extendido. Es
fundamentalmente un control de caja. Es un sistema que busca la
correcta administracin de los recursos. Se preocupa por la cantidad
disponible para gastar y de lo que cuesta la actuacin publica, sin
llegar al empleo de calificativos.

El control de resultados puede ser de eficiencia, de eficacia y de

calidad. Un presupuesto por programas puede contar con este tipo
de control, haciendo notar que, en algunos casos, tiene dificultades
de medidas o de cuantificacin. El control de eficacia busca verificar
si se cumplen o no los objetivos que se propusieron al iniciar el
ejercicio.

Si el control se realiza pro rganos independientes, y fuera de la

administracin, estamos frente a un control extremo. A este tipo
pertenecen el control del Parlamentario poltico- y el Tribunal de
Cuentas o Contralora.

1.10. CLASIFICACIONES DEL PRESUPUESTO

El sector pblico ejecuta una gran cantidad de operaciones de

ingresos y gastos para desarrollar sus actividades, de modo que para
estudiarlas y apreciar su significado es preciso darle forma a la
multitud de datos estadsticos que reflejan su sentido y alcance. Para
ordenar estas informaciones, existe un conjunto de mtodos de
clasificacin presupuestaria nica y universalmente aceptada, pues
los enfoques del anlisis fiscal pueden ser diversos y requerir
distintas formas de distribucin de los datos. Lo anterior significa que
es posible preparar distintas cuentas gubernamentales en las que
aparecen clasificados los ingresos y gastos de acuerdo con diversos
criterios. Conforme con los avances logrados en la contabilidad fiscal,

31
las principales cuentas gubernamentales que pueden prepararse
son:

Las del presupuesto administrativo o convencional del gobierno

La del gobierno general dentro del esquema de las cuentas de

ingresos y producto nacionales

Las del sector gobiernan dentro de la matriz de transacciones nter

industrial de insumo producto

La del gobierno en el esquema de fuentes y usos de fondos

La del sector gobierno dentro de los esquemas de la riqueza

nacional.

La mayor parte de las transacciones gubernamentales se realiza a

travs de los presupuestos administrativos o convencionales
anuales. Esos documentos contienen en su fase de presupuestos y
de cuentas de ejercicios cerrados, toda la informacin acerca de las
transacciones del gobierno, las cuales deben ser reclasificadas,
ajustadas y consolidadas para preparar los datos necesarios para
confeccionar las cuentas.

Es conveniente examinar a continuacin cada uno de los esquemas

de cuentas gubernamentales ms significativos, con el objeto de fijar
sus caractersticas, su utilidad para el anlisis y la formulacin y
ejecucin de la poltica del gobierno.

Clasificacin de las cuentas del presupuesto gubernamentalEn

realidad, el presupuesto gubernamental abarca a todo el sector
pblico y debera presentarse en trminos consolidados. Para su
elaboracin se tienen en cuenta los presupuestos parciales que
formulan los distintos organismos del sector pblico, los cuales se
preparan en trminos combinados, es decir, incluyendo todas sus
transacciones y transferencias intersectoriales.

A travs de los presupuestos, los ministerios y los establecimientos

pblicos ejecutan la actividad gubernativa contenida en los

32
programas que han sido elaborados para cumplir las funciones que
las leyes les encomiendan. En consecuencia, las cuentas
presupuestarias deben ordenarse con vistas a facilitar la formulacin,
ejecucin y contabilizacin de los programas, para la cual deben ser
lo suficientemente flexibles y numerosos a fin de facilitar dichas fases
del ciclo presupuestario.

Para la planificacin de las cuentas presupuestarias, deben

considerarse los cuatros propsitos fundamentales de dichas
cuentas. En primer lugar, deben estructurarse de manera que
faciliten el anlisis de los efectos econmicos y sociales de las
actividades del gobierno. Como las decisiones gubernamentales
alteran el curso de la vida econmica y social de los pases, es
preciso que las autoridades puedan obtener la informacin requerida
para medir los efectos que su gestin ha de producir. En
consecuencia, la clasificacin debe hacer posible el estudio de la
influencia que los ingresos y los gastos gubernativos ejercen sobre el
nivel y composicin del producto nacional, sobre el empleo y sobre el
ritmo de crecimiento econmico, as como sobre la distribucin del
ingreso nacional entre la poblacin.

En segundo lugar, las cuentas deben facilitar la formulacin de los

programas que elabora el gobierno para cumplir sus funciones. Una
vez fijada la participacin del gobierno en el ingreso nacional, debe
calcularse la composicin de los gastos entre gastos de consumo y
de capital, ajustados los niveles de actividad con el sector privado.
Las cuentas presupuestarias han de ordenarse de manera que
muestren las decisiones programadas y los cambios recomendados
de ao en ao. De esta forma, el congreso y el Ejecutivo sabrn, al
aprobar el presupuesto, qu se quiere hacer con los dineros pblicos.
Adems ha de expresarse con claridad el programa de
financiamiento, detallando los ingresos tributarios, las tasas, etc., y
precisando a que sectores se est grabando.

En tercer lugar, las cuentas presupuestarias deben contribuir a una

expedita ejecucin del presupuesto. El administrador del programa

33
 debe conocer la suma de recursos financieros de que dispondr y las
responsabilidades que habr que asumir. Es el responsable del
manejo de los fondos puestos a su disposicin, y el sistema de
cuentas presupuestarias tiene que permitirle aplicar sus recursos, a
lo largo del ao fiscal, en forma inteligente y en funcin de las metas
trazadas.En cuarto lugar, las cuentas presupuestarias deben facilitar
la contabilidad fiscal. El gobierno debe llevar registro completo de las
operaciones fiscales y poder as establecer las responsabilidades
que caben a los funcionarios en la recaudacin de los impuestos, en
la administracin de los fondos y en la disposicin de los gastos.

Las cuentas fiscales deben permitir establecer con precisin la

responsabilidad que pudiera asignarse a personas especficas, con el
fin de evitar malversacin de fondos, fraudes, o manejos ilegales,
razn por la cual las cuentas presupuestarias, junto con hacer
posible la contabilidad fiscal deben posibilitar la fiscalizacin efectiva
por personas distintas de aquellas a quienes incumbe la
responsabilidad legal de las operaciones, a travs del trabajo de
auditoria.

Planear una clasificacin presupuestaria es, en consecuencia, una

tarea difcil y compleja, que debe cumplir los requisitos anteriormente
expuestos, procurando no sacrificar un objetivo en aras de otro. La
informacin puede ser clasificada atendiendo a cinco criterios
principales:

Por instituciones

Por objeto de gastos

Por renglones econmicos

Por funciones

Por programas y actividades

1.11. CLASIFICACIN POR INSTITUCIONES

34
Para precisar los sujetos de las transacciones realizadas por
entidades pblicas es conveniente distinguir algunos conceptos
bsicos: gobierno, sector gubernamental, y sector pblico.

El gobierno es la organizacin ejecutiva o administrativa central

encargada de los asuntos de un pas y se reduce principalmente al
poder ejecutivo y sus dependencias. Mientras que el sector
gubernamental, comprende todos los rganos legislativos, ejecutivos
y judiciales del Estado, establecidos a travs de los procesos
polticos, y que comprende tanto los rganos del gobierno central que
ejercen la autoridad y cuya jurisdiccin se extiende a la superficie
total del pas, como a los rganos cuya jurisdiccin abarca slo una
parte del territorio.

El sector gubernamental abarca, en suma, al gobierno nacional, los

gobiernos provinciales y los gobiernos locales, as como los rganos
dependientes que son responsables de sus actuaciones
especialmente en lo referente al cobro y uso de sus fondos ante los
organismos centrales.

El concepto de sector pblico es, a su vez, ms amplio que el de

sector gubernamental, pues abarca no solo los organismos
gubernamentales ya definidos, sino que adems los organismos
pblicos independientes. La diferencia entre uno y otro deriva del
grado de control poltico que ejerce sobre las instituciones.

Lo que caracteriza al sector gubernamental es el hecho de poseer

poderes coercitivos respectos de las personas que trabajan en las
entidades que lo componen. Dentro del sector gubernamental se
destacan, en primer lugar, los poderes pblicos y dentro de estos el
poder Ejecutivo con sus ministerios y departamentos administrativos.
Tambin se incluyen en l los gobiernos estatales, provinciales y
locales. Las entidades que pertenecen al sector gubernamental
pueden estar encargadas de la produccin de servicios que no
transan en el mercado, as como de entidades que producen bienes
y servicios que son objetos de comercio, en el primer caso se llaman

35
entidades gubernamentales propiamente tales, y en el segundo
empresa.

Con el tiempo ha venido aumentando la complejidad del sector

pblico, a consecuencia de la aparicin de una gran multitud de
instituciones nuevas. Por ello es difcil precisar sus lmites y fijar la
clase de instituciones que lo componen.

El sector pblico est compuesto de gran nmero de entidades,

cuyas transacciones ejercen una influencia de primera magnitud en
la economa nacional.

Los organismos que pertenecen al sector gubernamental, deberan

cumplir dos requisitos:

Actuar como instrumento de aplicacin de las decisiones de una

entidad poltica, careciendo por si mismos de facultades para decidir
por su propia cuenta; reviste claramente este carcter, por ejemplo,
un ministerio y una direccin general; en cambio no se puede
considerar organismo gubernamental a un banco central, pues tiene,
por lo general, independencia para adoptar sus decisiones, no
obstante que coopera estrechamente con organismos
gubernamentales, como son los ministerios de Haciendas.

Estar fiscalizados por rganos polticos y que sus recursos sean

administrados con fines definidos por esos rganos. En algunos
casos los recursos financieros deben incluirse en presupuestos
aprobados por el rgano poltico y formar parte del presupuesto
general, y en otros, especialmente en el caso de las empresas, se
hace mediante autorizacin de las cuentas de las operaciones
mercantiles que realizan y de la aprobacin de su poltica de precios
y de inversiones. La estructura del sector gubernamental puede
subdividirse desde dos puntos de vista principales: uno territorial y
otro institucional. De acuerdo con el primer criterio, se distingue el
gobierno central y los gobiernos descentralizados (estatal, provincial
y municipal). Conforme con el segundo, el gobierno se compone de
organismos del gobierno general, de organismos auxiliares y de

36
 empresas. Tanto los gobiernos centrales como los estatales,
provinciales y municipales, tienen organismos del gobierno general,
organismos auxiliares y de empresas.

1.12. CLASIFICACIN SEGN EL OBJETO DEL GASTO

Los distintos organismos pblicos necesitan adquirir diversos bienes

y servicios para funcionar, tales como servicios personales,
arrendamientos de edificios, compra de estantes, adquisicin de
escritorios, tinta, papel y dems materiales. Para comprar estas
distintas cosas se establecen ciertas sumas de dinero,
identificndolas con los objetos a que se han destinado. La
clasificacin por objeto del gasto ordena cada uno de los conceptos
que se van a adquirir. Su propsito principal es permitir el control
contable de los gastos. Los conceptos de gasto son uniformados
para los distintos organismos pblicos y el sistema de contabilidad
fiscal controla que ese dinero se gaste efectivamente con los fines a
que se destin. En suma, centra su atencin en los aspectos
contables de las operaciones gubernativas procurando identificar el
gasto incurrido en cada comprada. La clasificacin por objeto del
gasto es la base del llamado presupuesto tradicional, o presupuesto
enumerador del tem. En este presupuesto los conceptos de gasto
suelen desglosarse ampliamente, como una expresin de la
desconfianza que prevaleci durante toda una poca entre el
Legislativo y el Ejecutivo y como una manera de hacer ms completo
el control contable de las operaciones fiscales. En verdad esta
clasificacin signific un avance en su poca, por cuanto permiti un
mayor control que hiciera posible evitar los desfalcos de fondos, las
malversaciones, y en general el manejo deshonesto del presupuesto.
Adems este sirve para establecer la composicin de los gastos
pblicos y determinar la estructura de la demanda gubernamental o
del resto de la economa. Permite ordenar e identificar
sistemticamente los usos que se le darn al dinero asignado a cada
programa y actividad. Por esto se debe identificar el tipo de bienes y
servicios que se van a comprar para cumplir los programas.

37
 La clasificacin del presupuesto por objeto del gasto tiene los gastos
clasificados por grupo los cuales son:

Servicios personales

Servicios no personales

Materiales y suministros

Maquinarias y equipo

Adquisicin de inmuebles

Construcciones

Transferencias corrientes

Transferencias de capital

Deuda pblica

Otros desembolsos financieros

Asignaciones globales.

1.13. CLASIFICACIN ECONMICA DE LAS TRANSACCIONES DEL

GOBIERNO

Esta clasificacin permite identificar cada rengln de gastos y de

ingresos segn su naturaleza econmica, y en consecuencia hace
posible investigar la influencia que ejercen las finanzas pblicas
sobre el resto de la economa nacional. La clasificacin econmica
muestra la parte de los gastos que se destinan a operaciones
corrientes del gobierno y la parte de los gastos que se destinan a la
creacin de bienes de capital que permiten ensanchar la capacidad
instalada de produccin de la economa. Tambin presenta el grado
en que los servicios gubernamentales son prestados directamente
mediante la utilizacin de fondos invertidos por el propio gobierno en
bienes y servicios o indirectamente mediante subsidios y prstamos
gubernamentales otorgados a otros rganos encargados de prestar
el mismo servicio.

38
 La clasificacin econmica hace posible determinar el impacto de los
gastos pblicos sobre el nivel de composicin del producto nacional,
as como sobre su distribucin. En suma permite evaluar los efectos
econmicos de los gastos pblicos sobre el desarrollo econmico y
social, en la medida en que est midiendo la inversin pblica sobre
la estabilidad monetaria, en la medida en que permite mostrar el
financiamiento y la poltica de subsidios al nivel de los precios. Esta
se interesa principalmente por ordenar las transacciones
gubernamentales segn la naturaleza econmica de los efectos que
produce sobre la vida nacional.

1.14. CLASIFICACIN POR FUNCIONES.

Esta clasificacin agrupa las transacciones del gobierno segn la

finalidad particular a que se destinan. La finalidad se refiere a los
distintos servicios prestados directamente o que sean financiados por
el gobierno. Su objetivo es presentar una descripcin que permita
informar sobre la naturaleza de los servicios gubernamentales y la
proporcin de los gastos pblicos que se destinan a cada tipo de
servicio. La clasificacin por funciones, en consecuencia, presenta
los gastos gubernamentales con arreglo a los objetivos inmediatos o
a corto plazo a que se destinan, o sea, que no se consideran el
impacto que puedan tener a largo plazo y su incidencia en el
crecimiento econmico que puedan alcanzar. El manual la define
como un plan en el que se incluyen todas las clases de gastos
establecidas por los rganos polticos y que se relacionan en forma
definida, con finalidades completas. La clasificacin por funciones
cumple con la tarea de proveer al programador y al preparador
presupuestario de una visin acerca de los propsitos que el
gobierno tiene en cada una de las reas de actividad.

CAPTULO II

2. LAS FINANZAS Y EL DERECHO FINANCIERO:

El Derecho Financiero tiene como objeto de estudio, la actividad financiera del

Estado, y que, no se ocupa de la actividad burstil, los bancos o los negocios

39
privados en general. A mayor abundamiento, el Derecho Financiero tiene
normas y principios propios.

2.1. ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO

La actividad financiera o la hacienda pblica es ejercida por el Estado,

que en cuanto a tal, responde a decisiones polticas, que tienen un
contenido econmico muy importante y que implica, bsicamente,
manifestarse recaudando ingresos, administrar un patrimonio y en
efectuar gastos.

2.2. EL ROL DEL ESTADO

Esta actividad financiera es desarrollada por el Estado, y por lo tanto

responde a la concepcin y al rol que le asignemos dentro de la vida de
la nacin. En este sentido, el papel que ha cumplido ste, no fue
siempre el mismo.

La hacienda clsica, como sealaba Duverger, tena como objeto

suministrar al Estado los recursos necesarios para cubrir los gastos
ocasionados por las funciones de administracin que le estaban
encomendadas (polica, justicia, ejrcito y diplomacia). Los gastos eran
repartidos entre todos sus ciudadanos y la carga que cada uno deba
soportar se conoca como carga pblica. Esto era el Estado gendarme.

Los conceptos dirigismo y planificacin cobran especial importancia. El

Estado debe satisfacer otras necesidades adems del orden y seguridad
interior y exterior. Necesidades de salud, seguro, asistencia social,
educacin, correos, telecomunicaciones, transportes, energa, etc.
Demandan una atencin inmediata.

La planificacin se manifiesta en la poltica general del Estado, la que

segn los conceptos polticos imperantes en cada sociedad pueden
clasificarse, siguiendo a Giuliani Fonrouge en:

1.-Planificacin Totalitaria.

2.-Planificacin Liberal.

3.-Planificacin Democrtica.

40
 4.-Recursos del Estado

En rigor, de la palabra "recurso" debe emplearse para toda suma

devengada, a diferencia del trmino "ingreso", que se refiere a las
sumas de dinero que efectivamente han ingresado a la tesorera. En
otras palabras, establecido un determinado recurso, el estado tendr
"derecho" al cobro de cantidades que se materializan en ingresos. Para
los fines de este trabajo, dichos trminos se utilizaran indistintamente
para referirnos a los medios que se procura el Estado para ejercer su
actividad financiera.

Los recursos del Estado los hemos clasificado en ingresos tributarios,

ingresos por emprstitos e ingresos por explotacin del patrimonio. Por
supuesto, los autores especialistas en esta materia han ensayado
muchas clasificaciones para los recursos pblicos, pero consideramos
que la metodologa empleada se ajusta a los objetivos de este trabajo.
Dejamos exprofesamente de lado los recursos obtenidos por la guerra y
la conquista, que en la actualidad han perdido importancia como medio
de acrecentar la riqueza de un Estado y que, por cierto, son
inaceptables.

2.3. INGRESOS TRIBUTARIOS

Es creencia comn que el Estado primero gasta, es decir, que sus

ingresos son calculados en funcin a sus egresos, sin embargo esto no
es necesariamente cierto como veremos a tratar sobre el equilibrio
presupuestal. Por otro lado, hoy est demostrado que una excesiva
carga impositiva lleva al individuo a la larga o a la corta, a evadir
impuestos o en el mejor de los casos, a ver la forma de eludirlos. As, la
carga que soporta el ciudadano no puede ser completamente elstica y,
por tanto, los ingresos obtenidos de la tributacin tienen sus lmites.

Loa impuestos y los tributos en general, tienen un origen muy antiguo,

aunque no tenan la importancia que tienen en la actualidad.

Es de mencionar tambin por su importancia, los aranceles o las

imposiciones, a las importaciones. Su significado es claramente

41
 cuantificable si repasamos, como haremos, la historia. Sin embargo, en
la actualidad mayor es su trascendencia como herramienta de poltica
econmica, que como medio de procurarse fondos pblicos.

2.4. INGRESOS POR EMPRSTITOS O INGRESOS DEL CRDITO

PBLICO

Para Oria crdito significa etimolgicamente, "creer", "tener confianza".

Por lo tanto siguiendo a De Juano, esto nos lleva a suponer que
tenemos confianza en una persona, que est dispuesta a cumplir con
sus obligaciones y que, asimismo, en posibilidad de cumplirlas
oportunamente. As, siguiendo al mencionado autor, el emprstito es "el
recurso del estado, basado en el crdito que el mismo inspira, mediante
el cual obtiene, de patrimonios ajenos al suyo, sumas de dinero, a un
inters dado, y cuyo reembolso debe satisfacer oportunamente segn
las bases de la contratacin establecida al concertarlo".

Como se ha dicho anteriormente, es un recurso que pas de ser

extraordinario y de preferencia evitable, a formar parte de los recursos
ordinarios del Estado, conjuntamente con los tributos y la explotacin
patrimonial de los bienes estatales. El crdito pblico tiene diversas
modalidades como son:

A) Crdito interno.

B) Crdito externo.

C) Garantas.

2.5. INGRESOS POR EXPLOTACIN DEL PATRIMONIO

Dice Duverger sobre este punto que "designa las rentas que el estado
obtiene de la gestin de sus bienes y derechos". Nosotros hemos
agrupado bajo este acpite, los ingresos que obtiene el Estado por la
explotacin de los bienes que a ste pertenecen. Como es notorio, no
todos los bienes de propiedad del Estado o bajo su administracin se
encuentran dentro del comercio de los hombres. As por ejemplo, los
caminos, avenidas, carreteras, parques, reservas naturales, santuarios,
restos arqueolgicos o las escuelas pblicas no son susceptibles de ser

42
 enajenadas, aunque determinadas legislaciones puedan conceder
derechos a particulares sobre alguna de ellas.

Por otro lado, existen otros bienes o actividades a los que el Estado no
desea renunciar, pero por su significado econmico se permite su
explotacin por particulares como son las minas, los bosques, rutas de
transporte, aeropuertos, distribucin elctrica, etc., que reportan
beneficios al Estado. Estas se encuentran bajo un sistema de
concesiones, y sujetos a un rgimen de inalienabilidad e
imprescriptibilidad.

De igual modo hay actividades necesarias, pero que para los

particulares no significa ningn atractivo, como son la construccin de
caminos alejados, el servicio areo de pequeos poblados aislados por
tierra, que no se debe considerar per se negativa por la experiencia
peruana.

2.6. GASTOS PBLICOS

Como se ha sostenido anteriormente, los gastos no se calculan en

funcin de los ingresos, en otras palabras no hay prioridad de los
segundos sobre los primeros. Tampoco la hay en sentido contrario. Los
Estados modernos definen ambos adems de variables econmicas en
funcin de objetivos y fines econmicos, sociales y polticos, que el
Estado logra finalmente a travs del presupuesto.

El conocido tratadista financiero argentino Giuliani Fonrouge sostiene

que el "gasto pblico es toda erogacin en dinero, que incide sobre las
finanzas del Estado y se destina al cumplimiento de fines administrativos
o econmico-sociales".

Se ha afirmado tambin, que el Estado no debe gastar ms de lo que

produce, una suerte de equivalencia entre recursos y gastos.

Lo cierto es que si el Estado decide gastar en determinado sector de la

economa, es decir, suelta o libera dinero para alguna actividad,
dependiendo del volumen de sta y de la oportunidad, producir
diversos resultados. Aumentar el gasto en carreteras tiene un beneficio

43
 directo en los agentes productores agrcolas o el sector del turismo,
alienta la construccin y el trabajo que genera, puede eventualmente
aumentar el consumo interno. Un aumento en el poder adquisitivo de la
administracin pblica puede tener el mismo efecto. Crece el capital
disponible para consumo y para emplear el crdito. Restringiendo el
gasto, absorbiendo ms dinero de la economa, que el que se devuelve,
puede ocasionar recesin, disminuir el circulante, bajar la inflacin.

Vemos que el gasto pblico usado adecuadamente es un importantsimo

instrumento de manejo econmico, as como usado sin conocimiento o
irresponsablemente puede ocasionar tremendos perjuicios.

2.7. CLASIFICACIN DE LOS GASTOS PBLICOS:

1.- CLASIFICACIN ADMINISTRATIVA:
Clasificacin Orgnica: Es la que corresponde al cuadro administrativo
de los servicios pblicos, es decir de los ministerios. Los gastos que no
estn comprendidos en esta clasificacin, como los del parlamento o
presidencia de la repblica, figuran como gastos de los poderes
pblicos.
Clasificacin Funcional: Corresponde a una tcnica moderna, clasifica
los gastos segn el costo de las funciones que realiza el estado para
apreciar realmente el rol que cumple el estado en los diferentes campos
de la actividad humana (educacin, justicia, comunicaciones, defensa,
salud, etc.) sta se ha extendido en la comprensin de ser mejor forma
de relacionar el coste de la administracin y su rendimiento.

2.- CLASIFICACIN ECONMICA:

Gastos efectivos y Gastos de transferencia. Los gastos efectivos son los
que constituyen en consumo efectivo o real, como adquisicin de bienes
y servicios, el servicio de la deuda, pago a los servicios de
administracin pblica, etc. Los gastos de transferencia se refieren al
simple desplazamiento de rentas de un sector a otro. Como los gastos
de seguridad social, subvenciones, etc.
Gastos de funcionamiento Operativos o Comunes: Son aquellos
requeridos normalmente para el sostenimiento de la vida o actividad del
estado y la ejecucin de servicios pblicos, como el pago de

44
 remuneraciones, mantenimiento de material y otros gastos propios de
las funciones del estado.
Gastos de Capital o de Inversin: Son los que representan realmente
inversin, no se consumen en breve lapso del presupuesto, tienen cierta
durabilidad y afectan la riqueza de la nacin ms no sus rentas.
Una explicacin aparte se le dar a los gastos de capital o de inversin
ya que se considera relevante su conocimiento.

2.8. PRINCIPIOS DEL GASTO PBLICO

1.- PRINCIPIO DE LA MXIMA OCUPACIN.- Consiste en que el
estado, al realizar su poltica de gasto, debe tratar que la mayor parte de
la poblacin econmicamente activa, es decir la fuerza laboral, quede
plenamente ocupada. Tenindose en cuenta para ello, si se trata de
mano de obra calificada o no calificada.
2.- PRINCIPIO DEL MINIMO GASTO.- Parte de la premisa que no debe
existir exceso de gastos, pero sin dejar de atender las necesidades
bsicas de la poblacin.
3.- PINCIPIO DEL MXIMO BENEFICIO.- De cada unidad monetaria
invertida, se debe obtener el mayor provecho posible. Hay que optimizar
los recursos y tratar de racionalizarlos, economizando esfuerzos,
planificando el gasto para as permitir por ejemplo, la economa en la
recaudacin.
4.- INTERVENCIN DEL ESTADO.- Se refiere a la intervencin o no del
estado. El liberalismo contra el proteccionismo. En trminos pragmticos
sera como ensear a pescar y entregar simplemente pescado a la
poblacin, quienes sostienen la demanda en un mercado.

2.9. EFECTOS ECONMICOS DEL GASTO PBLICO

Poca duda puede caber acerca de que ciertos gastos pblicos influyen
no poco en el mejoramiento del tono y la elevacin del nivel de consumo
en una comunidad. Su influencia es en parte directa y en parte indirecta.
Eleva directamente el nivel en cuanto proporciona facilidades recreativas
y decentes para todos.
EFECTOS EN LA PRODUCCIN:
Es completamente concebir la produccin privada haciendo caso omiso
del estado. Los papeles de la economa privada y la pblica son en alto
grado complementario. Especialmente a travs de sus programas de

45
enseanza y salubridad desarrolla y conserva el gobierno los recursos
humanos que proporcionan la fuerza de trabajo, la direccin y los
clientes de la empresa, el trabajo, el capital y el empresario, es un factor
de produccin nada despreciable.
El gobierno se dedica tambin a la produccin directamente. El valor de
sus servicios se tiene en cuenta al hacerse el clculo de los ingresos
nacionales. Toda vez que no hay mercado para medir este valor, la
contribucin ha de tomarse al costo, como se indica en la declaracin
del gobierno.
EFECTOS EN LA DISTRIBUCIN: Los gastos del gobierno alteran la
distribucin de la riqueza y de la renta, en el sentido de una mayor
igualdad. Los beneficios de los gastos pblicos pueden inclinar la
balanza a favor de los pobres en relacin con los impuestos que stos
pagan. Adems, las adecuadas facilidades en la enseanza permiten el
suministro de talentos para las profesiones liberales y de artesanas, lo
cual tiende a reducir las diferencias existentes entre as clases altas y
bajas de la sociedad, o sea, entre quienes cuentan con muchos ingresos
y los que cuentan con ingresos escasos.
Algunos observadores expresan la preocupacin de que el cupo de
graduados universitarios aumente de modo tal, que no pueda haber
posiciones "remuneradoras" para todos. Lgicamente, al menos, ello
reducir la remuneracin que se espera de este tipo de trabajo. Del
mismo modo, si hubiera un exceso de mdicos, el costo de la atencin
mdica se pondra al alcance de los medios de ms gente.
Uno de los partidarios de una mayor igualdad econmica, R. H. Tawsey,
estima aconsejables los gastos pblicos como el principal instrumento
para alcanzar esa meta: "Lo que importa no es que todos los hombres
perciban igual ingreso pecuniario, sino que los recursos excedentes de
la sociedad sean manejados con economa y, aplicado este principio, es
cosa de importancia secundaria quien los reciba o no". Si se
proporcionasen a expensas de la comunidad la enseanza, la vivienda,
la atencin mdica y la alimentacin, o si pudiera asegurar el
contribuyente en esos campos, niveles adecuados como un "ningn
nacional", quedaran aseguradas la dignidad y las posibilidades

46
 culturales del individuo. En tales circunstancias, perderan las
desigualdades mucha de su actual importancia.

2.10. CAUSAS DEL INCREMENTO DEL GASTO PBLICO

Las causas se dividen en tres grupos: aparentes, relativas y reales.
CAUSAS APARENTES.- Disminucin del poder adquisitivo de la
moneda o devaluacin. Cambios en los sistemas de contabilidad, como
en el caso de la modificacin de las reglas presupuestales,
fundamentalmente para estar a tono con el estndar internacional en
cuanto a la adopcin de un sistema de contabilidad que presente y
evale los aspectos econmicos y hacendarios de manera homognea.
CAUSAS RELATIVAS.- Modificaciones territoriales (anexiones), pues a
ms territorio, mas gasto. Es relativa, pues tambin a ms territorio mas
produccin agrcola, minera, etc.
Aumento de la poblacin. Tambin aumenta la produccin al
incrementarse la fuerza laboral.
Aumento de la riqueza. Al incrementarse la riqueza hay una mayor
capacidad de gasto, pero demanda mayores servicios.
Desarrollo del procedimiento para cubrir los gastos. El estado moderno
es diferente al Feudal, se ha humanizado y ha aumentado el campo de
accin de sus actividades, esto se ve a travs de la requisicin y la
compulsin.
La requisicin, antiguamente para cubrir sus gastos, el Estado requisaba
los bienes de sus sbditos, esto es, se los quitaba sin retribucin.
Actualmente, en vez de requisicin, se realiza la exploracin, que es una
requisa retribuida pues el Estado debe pagar primero en efectivo el
justiprecio y luego se exprpiale bien.

CAUSAS REALES.-
De orden general:
Desenvolviendo progresivo del espritu de previsin. Se hacen gastos de
previsin o prevencin en casos como delito, salud, etc.
El progresivo jurdico: la legislacin contempornea se ha ido
humanizando como en el aspecto laboral, lo que aumenta el gasto.
De orden econmico:
El desarrollo de la riqueza: al aumentar la riqueza aumenta el gasto.
El urbanismo: las masas rurales tienden a ir hacia las zonas urbanas, lo
que hace que disminuya la produccin agraria y aumente la poblacin
urbana, aumentando el gasto por partida doble.

47
 La asistencia econmica en los mercados mundiales: esto aumenta el
gasto, aunque hay retorno. A nivel de pases hay una gran competencia
econmica, por lo que se deben dilogos y hacer visitas para estrechar
vnculos. Asimismo, es bueno acudir a ferias y exposiciones
internacionales, donde se darn a conocer los productos peruanos.

De orden social:
La elevacin del nivel cultural: esto significa un gasto, ya que todo
cambio cuesta dinero, pero a futuro se pueden obtener grandes
ganancias. Loa gastos en educacin tienen un carcter reproductivo.
El temperamento nacional: hay pueblos donde los habitantes tienen un
temperamento de iniciativa privada, que al no esperar la asistencia del
gobierno para hacer algo necesario, ahorran dinero al Estado. Por otro
lado, hay rubros que no trabajan por si mismo, esperando que el
gobierno les haga todo, lo que aumentara el gasto en el estado.
El espritu de solidaridad social: se refiere instituciones como la cesanta,
la jubilacin, etc. Estos demandan gastos pero que son necesarios
desde el punto de vista social humano.

CAPTULO III

3. DINMICA DEL PRESUPUESTO

Por este ltimo captulo intentaremos conocer cmo funciona en la

administracin, el presupuesto desde su concepcin en las clulas bsicas
del Estado, hasta que concluye la ejecucin del mismo. Recorreremos el
camino que transita esta institucin desde que se elabora el proyecto del
presupuesto, pasando por su consolidacin en el Ministerio de Economa y
Finanzas, su aprobacin por el Ejecutivo, su sancin por el congreso, su
ejecucin por los rganos encargados, hasta su posterior control. En esta
parte del Derecho tiene mucha cercania al Derecho Administrativo, por esa
razn trataremos de delimitar nuestro estudio, a los puntos que tengan
estricta relacin con el tema que nos ocupa.

DEFINICIN:

La doctrina reconoce determinadas fases dentro de la dinmica del

presupuesto, que han sido plasmadas en los distintos ordenamientos de los

48
pases. Las cuatro fases diferenciadas por los autores y la doctrina,
permiten observar principalmente la distribucin de las competencias segn
cada esquema constitucional.

Dos fases que son dominadas por el Ejecutivo:

Elaboracin

Ejecucin.

Dos fases que son dominadas por el Parlamento:

Aprobacin

Control

As, esta distribucin de competencias implica necesariamente una

separacin de funciones, ya ue estn constitucionalmente reconocidas unas
al Legislativo y otras al Ejecutivo, trayendo de la mano a una coordinacin
casi inevitable, entre ambos, dentro de las distintas fases del ciclo
presupuestario y una irrenunciablilidad de competencias al mismo tiempo,
por lo menos, en el principio.

La palabra "budget" proviene al parecer de la antigua voz inglesa "bouget",

que significaba bolsa o cartera de cuero, en la que el tesorero del Rey
ms tarde Chancellor of the Exchequer llevaba los documentos
financieros. Su uso se extendi con el tiempo al contenido de la cartera
misma.

La doctrina distingue dentro de la fase de elaboracin tres momentos.

La planificacin en la que se eligen e identifican los objetivos; la

programacin en la que se determinan los medios econmicos y humanos
necesarios para alcanzar dichos objetivos, y la formulacin en la que se
concretan en trminos econmicos y monetarios los programas son
elegidas.

As como en Estados Unidos, durante un tiempo en Francia, la elaboracin

del presupuesto estaba en manos de las Cmaras. En Inglaterra, la

49
 iniciativa financiera exclusiva de la Corona qued establecida frente al
Parlamento en el standing order de los Comunes de 1713.

En el Consejo de Ministros ocurre un debate en torno al proyecto. Si bien no

hay ministros con prerrogativas legales especiales, la asignacin de cada
uno de sus sectores depender en gran medida de su "peso poltico".
Naturalmente, la ltima palabra la tendr el Presidente y el ministro de
Economa y Finanzas.

3.1. EL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS

Cornejo sostiene que el origen de la tcnica del presupuesto por
programas se debe a las recomendaciones de la Comisin Hoover. En
1949 Herbert Hoover, presento sus recomendaciones en un informe
que reflejaba el estudio de la administracin pblica en los Estados
Unidos de Amrica. Sin embargo, fueron los organismos de las
Naciones Unidas las que promovieron este sistema.

EL presupuesto por programas supone la existencia de planes y metas

de mediano y largo plazo, porque el presupuesto es un plan de accin
de corto plazo, que debe ser encadenado con los planes nacionales de
mayor alcance.

Profundicemos un poco ms estos conceptos. En principio, un

programa o plan implica determinar objetivos y los medios con que
alcanzarlos. A su vez estos planes pueden ser de corto, mediano o
largo plazo. La programacin presupuestaria es un plan de corto plazo,
en el que se determinan acciones concretas y se les asignan los
recursos necesarios. No es una previsin de las operaciones
financieras del ao; debe ser un plan de trabajo que exprese en
trminos de metas, lo que el Gobierno va a hacer. Por eso, puede
decirse que el presupuesto es la parte operativa de los planes del
Sector Publico. Hay que notar, sin embargo, que el presupuesto por
programas tiene el inconveniente, que no todos los gastos pueden ser
analizados por funciones u objetivos concretos, y en algunos casos no
pueden cuantificarse adecuadamente.

50
 Debemos indicar para terminar con este tema, que nos hemos hallado
indicios que puedan llevarnos a afirmar que los presupuestos anuales
en la actualidad, en nuestro pas, respondan a algn tipo de
planificacin, sea a mediano o largo plazo en cuanto a por ejemplo,
necesidades de la poblacin en los prximos aos en salud, vivienda o
comunicaciones. Tampoco refleja objetivos polticos, diplomticos o
poblacionales. Entendemos que en las Fuerzas Armadas si existe este
tipo de planeamiento para sus requerimientos.

3.2. ELABORACIN

APROBACIN

En los sistemas bicamerales, usualmente es Diputados quien tiene

preferencia en la discusin del presupuesto. Entre nosotros hasta 1992,
con un sistema bicameral, corresponda a la Comisin Bicameral de
Presupuesto del Congreso reconocida constitucionalmente- ser la
encargada de efectuar el estudio del proyecto y luego de dictaminado
este, se presentaba al Congreso. All la votacin de Diputados y
Senadores se computaba por separado antes del 15 de diciembre.

Hoy, la nueva Constitucin tambin establece una comisin de

presupuesto dentro de un sistema unicameral. Pero, adems del
trabajo que esta puede realizar, todos los ministros deben presentarse
al pleno para sustentar sus gastos, incluido el Presidente de la Corte
Suprema, el Fiscal de la Nacin y el Presidente del Jurado Nacional de
Elecciones. El ministro de economa debe adems sustentar los
ingresos. Esto, sin duda, ha restado mucha fuerza al trabajo de la
Comisin de Presupuesto, con respecto a la antigua Comisin
Bicameral.

Revisando la legislacin comparada, encontramos que se distinguen

dos sistemas en la aprobacin del presupuesto:

El Poder Legislativo puede modificar el proyecto del Ejecutivo.

El Poder Legislativo acepta o rechaza en bloque el presupuesto.

51
 En Francia y EE.UU. el proyecto se discute previamente en
comisiones. As, en Francia el debate parlamentario se abre sobre el
texto del proyecto gubernamental, y no sobre un texto modificado por la
comisin, ya que esta se debe limitar a proponer enmiendas. En los
Estados Unidos, la Cmara de Representantes lo examina y vota,
posteriormente se presenta al Senado, que tiene los mismos derechos
de enmienda que la Cmara Blanca.

La aprobacin de una ley por el Congreso, implica tambin la

posibilidad de ejercer el derecho de observacin por parte del
Presidente de la Republica, en situaciones, por ejemplo, de las
interferencias parlamentarias de que hablamos. En el Per, la nica ley
que no puede ser observada es la ley de reforma constitucional. Es as
porque lo establece la misma constitucin (artculo 206), y porque el
Congreso est ejerciendo el poder constituyente derivado.

Finalmente, tanto la Constitucin de 1979, como la vigente, han

previsto el mecanismo de la aprobacin por decreto legislativo, en caso
que el Parlamento no apruebe el presupuesto dentro de los plazos
constitucionales. En sentido estricto, la nueva Carta establece que si la
autgrafa ya no habla del proyecto aprobado- no se remite al
Presidente de la Republica antes del 30 de noviembre, entra en
vigencia por Decreto Legislativo, el proyecto del Ejecutivo. La
condicin, es pues, que la autgrafa llegue a Palacio de Gobierno
antes del plazo sealado.

3.3. EJECUCIN

La ejecucin presupuestal es competencia propia y exclusiva del Poder

Ejecutivo. Para ello expide reglamentacin a dos niveles. Decretos
Supremos que son complementos de la ley anual, y resoluciones
ministeriales o doctrales que son directivas para resolver los
problemas que genera la ejecucin practica del presupuesto da a da.
La ejecucin presupuestaria se realiza dentro del ejercicio fiscal que se
inicia el 1 de enero y termina el 31 de diciembre, perdi dentro del cual
se realizan las operaciones generadoras de ingresos y gastos.

52
Por el lado de ingresos, el Estado estima trimestralmente la
recaudacin y captacin de recursos por parte de la Administracin
tributaria y otras entidades que obtienen recursos.

Por el lado de los egresos, la doctrina reconoce dentro de la ejecucin

del gasto, cuatro momentos: compromiso, liquidacin, ordenamiento y
pago. Analicemos cada uno de ellos.

Compromiso

Por el compromiso (impegno, engament) sostiene Ingrosso, la

administracin est obligada a una prestacin pecuniaria hacia persona
determinada. Para l, este no es un acto creador de la obligacin; pero
si condicin para la legitimidad del mismo, con el efecto jurdico de
tomar indisponible esa misma suma a pago distinto.

El compromiso supone por tanto lo siguiente: la existencia de un crdito

presupuestario, el acto de una autoridad competente que lo autoriza,
inmovilizar o afectar fondos y originar la obligacin de pagar una suma
liquida. As, la ley de gestin define al compromiso como " un acto
emanado de la autoridad competente, que afecta total o parcialmente
las Asignaciones Presupuestarias, para el pago de obligaciones
contradas de acuerdo a ley, contrato o convenio...".

Liquidacin

La liquidacin es el momento en el que se fija la cuanta exacta en

dinero de una deuda del Estado, es decir, el compromiso se hace
deuda liquida. Segn Bielsa no es un acto jurdico sino un acto de mera
administracin. Aadiremos que es un acto de verificacin contable.

Libramiento

De Juano dice que la orden de pago o libramiento en sentido lato "es el

acto por el cual se dispone la entrega de una suma de dinero al
acreedor, del Estado". Es el orden de pago para hacer efectivas las
erogaciones comprometidas y liquidadas. Tambin es conocida como
orden de pago, la orden dada por la autoridad administrativa
(ordenador y ordonnateurs). Por ella se ordena la entrega de dinero o

53
 ttulos a quienes corresponde el crdito aprobado en el presupuesto.
Finalmente, el libramiento se traduce en autorizaciones de giro.

Pago

La orden de pago (ordinazione, ordonnancement) o pago propiamente

es la parte final del proceso, dispuesta por autoridad distinta a la que
decidi dicho pago (libramiento). La orden de disposicin de fondos
implica que el Poder Ejecutivo pone los crditos o fondos a disposicin
de los jefes de servicios. Es el medio extintivo de la obligacin.

El pago consiste en una operacin material; la entrega de dinero, pero

tambin es un acto jurdico porque se ejerce control de la regularidad
jurdica de la orden de pago.

3.4. CONTROL

La palabra "revisin" proviene de "revidere" que significa volver a ver.

Desde antiguo, en todos los Estados, que cuenten con algn tipo de
organizacin administrativa, han existido mecanismos de control.
Siempre ha sido importante controlar el empleo de los fondos pblicos
y el manejo del patrimonio del Estado en general. En el Per
precolombino, existan los "Tucuyricoc" el que mira todo que eran
funcionarios que andaban en secreto por los distritos del Imperio
ejerciendo, entre otras labores, una funcin de control.

El primer tipo de control es el control de la legalidad. Por este se busca

conocer si el gasto realizado se ajusta al mandato contenido en la Ley
de Presupuesto, es decir, se verifica la cuanta y el destino de los
dineros pblicos.

Otro tipo de control es el de carcter econmico. Este divide por un

lado el control financiero o de costos y el control de resultados. El
control financiero es el ms antiguo y el de uso ms extendido. Es
fundamentalmente un control de caja. Es un sistema que busca la
correcta administracin de los recursos. Se preocupa por la cantidad
disponible para gastar y de lo que cuesta la actuacin pblica, sin llegar
al empleo de calificativos.

54
El control de resultados puede ser de eficiencia, de eficacia y de
calidad. Un presupuesto por programas puede contar con este tipo de
control, haciendo notar que, en algunos casos, tiene dificultades de
medidas o de cuantificacin. El control de eficacia busca verificar si se
cumplen o no los objetivos que se propusieron al iniciar el ejercicio.

Si el control se realiza pro rganos independientes, y fuera de la

administracin, estamos frente a un control extremo. A este tipo
pertenecen el control del Parlamentario poltico- y el Tribunal de
Cuentas o Contralora.

55
 CAPTULO IV

4. LEY DE PRESUPUESTO DEL SECTOR PBLICO PARA EL AO FISCAL

2016
CAPTULO I APROBACIN DEL PRESUPUESTO DEL SECTOR PBLICO
Artculo 1. Presupuesto Anual de Gastos para el Ao Fiscal 2016

1.1 Aprubese el Presupuesto Anual de Gastos para el Ao Fiscal 2016 por

el monto de S/. 138 490 511 244,00 (CIENTO TREINTA Y OCHO MIL
CUATROCIENTOS NOVENTA MILLONES QUINIENTOS ONCE MIL
DOSCIENTOS CUARENTA Y CUATRO Y 00/100 NUEVOS SOLES) que
comprende los crditos presupuestarios mximos correspondientes a los
pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional, los Gobiernos Regionales y
los Gobiernos Locales, agrupados en Gobierno Central e instancias
descentralizadas, conforme a la Constitucin Poltica del Per y de acuerdo
con el detalle siguiente:

56
1.2 Los crditos presupuestarios correspondientes al Gobierno Nacional,
los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales se detallan en los
anexos que forman parte de la presente Ley de acuerdo con lo siguiente:

57
58
59
1.3 Las subvenciones y cuotas internacionales a ser otorgadas durante el Ao
Fiscal 2016 por los pliegos presupuestarios estn contenidas en los anexos: "A:
Subvenciones para Personas Jurdicas - Ao Fiscal 2016" y "B: Cuotas
Internacionales - Ao Fiscal 2016" de la presente Ley. Durante el Ao Fiscal
2016, previa evaluacin y priorizacin por el Ministerio de Relaciones
Exteriores, se puede modificar el Anexo B, mediante decreto supremo
refrendado por el ministro de Relaciones Exteriores, lo que no comprende la
inclusin de cuotas adicionales a las contempladas en dicho anexo. Las cuotas
internacionales no contempladas en el Anexo B de la presente Ley se sujetan a
lo establecido en el artculo 67 de la Ley 28411, Ley General del Sistema
Nacional de Presupuesto.

Artculo 2. Recursos que financian el Presupuesto del Sector Pblico para el

Ao Fiscal 2016 Los recursos que financian el Presupuesto del Sector Pblico
para el Ao Fiscal 2016 se estiman por fuentes de financiamiento, por el monto
total de S/.138 490 511 244,00 (CIENTO TREINTA Y OCHO MIL
CUATROCIENTOS NOVENTA MILLONES QUINIENTOS ONCE MIL
DOSCIENTOS CUARENTA Y CUATRO Y 00/100 NUEVOS SOLES), conforme
al siguiente detalle:

60
 CONCLUSIONES

Se Concluye lo siguiente:

1. Es el Plan Gastos, de Inversiones y Acreencias que tiene el Estado. En otras

palabras, es lo que va a gastar el gobierno incluido gastos de funcionamiento,
pago de deuda externa e interna.

2. La tesis que sostiene que la ley de presupuesto es una ley formal, tiene
origen en las disputas polticas entre el Parlamento alemn y el canciller
Bismarck en la segunda mitad del siglo XIX.

3. La tesis ms difundida es, sin lugar a dudas, aquella que sostiene que la ley
de presupuesto es una ley formal, sin contenido material.

4. La doctrina alemana sobre el presupuesto tiene entre sus precursores a

Gneist con su obra "Budget und Gesetz", en la que sostena que el
presupuesto es un acto de alta administracin, y que la intervencin
parlamentaria no constituye ejercicio legislativo. Pero fue Paul Laband, quien
formula una doctrina que implica una brillante concepcin jurdica y fue, a la
larga, quien influy en juristas franceses, italianos y de todo el mundo.

5. Seguidamente afirmaba que la ley de presupuesto no contiene una regla de

derecho, ni privada, ni pblica, simplemente eran normas para la
administracin.

6. Siendo el presupuesto una cuenta patrimonial sin contenido jurdico, no

puede derogar ni modificar leyes creadoras de ingresos y de gastos, ni
desconocer derechos subjetivos que tengan base en normas legales
preexistentes, ni tampoco introducir nuevas normas jurdicas en el
ordenamiento. La intervencin del Parlamento era mnima.

7. Para precisar los sujetos de las transacciones realizadas por entidades

pblicas es conveniente distinguir algunos conceptos bsicos: gobierno, sector
gubernamental, y sector pblico.

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Los presupuestos son herramientas que utilizan los gobiernos como previsin
de gastos e ingresos para un determinado periodo de tiempo, por lo general un
ao.

El presupuesto es un documento que permite a los gobiernos, las

organizaciones privadas establecer prioridades y evaluar la consecucin de sus
objetivos. Para alcanzar estos fines puede ser necesario incurrir en dficit o,
por el contrario, ahorrar, en cuyo caso el presupuesto presentar un supervit.

Para su mayor compresin y mayor control los presupuestos clasifican las

cuentas con el fin de crear un sistema de informacin confiable y una
herramienta que le permitir adquirir una ventaja competitiva sostenible,
haciendo eficientes sus procesos y optimizando sus operaciones.

El presupuesto Nacional es un instrumento de planificacin a corto plazo (para

un ao) tiene entre sus fines y objetivos aprobar los lineamientos de la poltica
en la asignacin de recursos financieros, los mismos que rigen la
administracin econmica financieros, los mismos que rigen la administracin
econmica y financiera en forma anual de los diversos organismos del

Estado.

Es importante mostrar una clasificacin adecuada para el presupuesto, ya que

por la misma se puede mostrar con claridad las informaciones hacerlas
confiables y mostrando hacia donde dan los fondos del estado y se justifican
adecuadamente los gastos del mismo.

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