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A Poltica Agrcola no Brasil: Evoluo e Principais Instrumentos - Antnio

Mrcio Buainain e Hildo Meirelles de Souza Filho

A POLTICA AGRCOLA E SEUS PRINCIPAIS INSTRUMENTOS

Especificidades da agricultura e interveno do Estado

- Razes apontadas para justificar a formulao e implementao de polticas
setoriais fortes para a agricultura.
1. Marcada sazonalidade da atividade agropecuria decorrente da forte
dependncia de fatores climticos, ambientais e dos ciclos biolgicos das plantas e
animais. O progresso tecnolgico tem modificado a sazonalidade "natural",
entretanto, ela continua, em maior ou menor grau, dependente de fatores da
natureza.
2. Esta sazonalidade reflete-se em acentuada rigidez da produo agropecuria,
seja para responder s mudanas nas condies do mercado seja para organizar
seus fluxos financeiros de forma a reduzir a necessidade de capital de giro. Na
agricultura e na pecuria despesas e receitas se realizam em perodos diferentes,
portanto a necessidade de capital de giro na agropecuria proporcionalmente mais
elevada do que na indstria. Da a importncia de polticas de crdito rural, que
coloquem disposio dos produtores rurais recursos em condies compatveis
com as especificidades do setor.
3. A sazonalidade, a forte dependncia de fatores climticos e a rigidez da
produo fazem com que a atividade agropecuria enfrente maiores riscos e
incertezas do que o conjunto da economia.
- Este conjunto de fatores e a importncia da agricultura para o abastecimento
interno de produtos alimentares justificaram, desde o incio do sculo, a adoo de
polticas de preos agrcolas que reduzissem o seu impacto negativo sobre o nvel
de renda da agricultura e a implementao de polticas de crdito com o objetivo de
prover capital aos produtores em condies e prazos adequados s especificidades
do negcio agropecurio, seja na forma de capital de giro (crdito de custeio),
recursos para a comercializao (crdito de comercializao) da safra e finalmente
para realizar os investimentos.

Regulao estatal e seus objetivos, instrumentos e limites

- Os instrumentos de poltica agrcola so utilizados para, atravs das decises dos
produtores, afetar a composio e nvel da oferta planejada. Os produtores tomam
suas decises de produo e de investimentos segundo as condies de mercado,
os incentivos transmitidos atravs do conjunto de instrumentos de poltica
macroeconmica e setorial e as expectativas em relao demanda futura.
- Interveno governamental ocorre em dois momentos: ex ante e ex post.
- Regulao ex ante - intervir nas variveis chaves que determinam as decises do
que, quanto e como produzir
- Regulao ex post - controlar as variveis que afetam os resultados econmicos e
financeiros das decises tomadas anteriormente pelos produtores; compatibilizar a
oferta com a demanda agregada, absorvendo os excedentes e administrando os
dficits.

Polticas macroeconmicas
- As polticas macroeconmicas tm um grande impacto sobre as condies gerais
da produo, uma vez que determinam ou influenciam fortemente a formao dos
preos bsicos da economia: as taxas de juros, cmbio e salrios. Os preos
macroeconmicos afetam a formao dos custos de produo, a alocao dos
recursos entre os diversos setores e sub-setores da economia, as decises de
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investir, as opes tecnolgicas, os preos relativos, as condies de venda dos

produtos, a rentabilidade de cada segmento, o ritmo de crescimento da economia, o
nvel e estrutura de distribuio de renda e as expectativas dos agentes. At mesmo
a disponibilidade e qualidade da infra-estrutura afetada pela poltica
macroeconmica (principalmente atravs da poltica fiscal).
- As polticas macroeconmicas afetam diretamente tanto as condies objetivas de
produo como as expectativas dos produtores. Elas tambm influem nas condies
que determinaro a rentabilidade do ciclo de produo anterior, em particular a
capacidade de absoro dos mercados e os nveis de preos. Ademais, as polticas
macroeconmicas de hoje do forma aos mercados no futuro, ou seja, condicionam
o nvel e composio da demanda futura projetada pelos agentes.

Poltica Cambial
- A taxa de cmbio real tem um papel fundamental na determinao dos preos reais
e dos incentivos para produzir e investir.
- Uma taxa de cmbio sobrevalorizada artificialmente reduz a competitividade dos
produtores de bens comercializveis, desalentando investimentos e o ritmo de
crescimento econmico. Uma desvalorizao cambial tende a canalizar recursos
para a produo de bens comercializveis (para o mercado externo e/ou
substituio de importaes) em detrimento dos ramos que produzem bens
domsticos.
- A agricultura, cuja produo composta majoritariamente de bens
comercializveis, particularmente sensvel s variaes da taxa de cmbio real.

Poltica Comercial
- A poltica comercial permite atribuir nveis diferenciados de proteo entre os
setores da economia, favorecendo desta maneira os setores mais protegidos em
detrimento dos menos protegidos. Conjuntamente, a taxa de cmbio e a poltica
comercial modificam os preos relativos dos diferentes tipos de bens e provocam
uma re-alocao de recursos entre os setores que produzem bens importveis,
exportveis e bens comercializveis.

Poltica Fiscal
- Setor agropecurio afetado pela poltica fiscal atravs de vrios canais: poltica
de preos e tarifas de servios pblicos; raio de manobra para utilizar o instrumento
do subsdio no processo de regulao setorial; estrutura de gastos do setor pblico;
utilizao de polticas de rendas; carga fiscal que recai diretamente sobre o setor e
sobre os seus produtos.
- A restrio oramentria um determinante central das polticas agrcolas. A
possibilidade de usar incentivos fiscais para promover objetivos setoriais limitada
pela poltica fiscal do governo. A alocao dos recursos responde a procedimentos e
presses de carter poltico, que podem entrar em contradio com as prioridades
definidas tecnicamente e com o manejo da poltica agrcola em funo dos objetivos
e estratgias traadas para o desenvolvimento do setor.

Poltica monetria
- As relaes entre a poltica monetria e o desempenho e regulao setorial so
fortes. De um lado, a estabilidade monetria, a liquidez geral da economia e as
condies gerais de financiamento so objetos da poltica monetria. De outro lado,
o financiamento do dficit fiscal depende da poltica monetria.

Resumo: as polticas macroeconmicas no apenas afetam diretamente as

condies gerais e parmetros bsicos que regulam as decises e desempenho do
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setor como tambm condicionam os objetivos definidos para o setor e a prpria

regulao setorial, seja atravs da disponibilidade de recursos seja definindo o
marco (ou modelo de poltica) institucional vigente.

Polticas agrcolas
- Os instrumentos de poltica setorial possibilitam ao governo intervir nas condies
e variveis especficas ao setor. Atravs da regulao setorial o Estado busca, de
um lado, reforar ou mitigar os sinais e condies determinadas pela poltica
macroeconmica, e de outro, afetar o nvel e composio da oferta e demanda nos
mercados agropecurios, estimulando determinados segmentos e penalizando
outros segundo as prioridades da poltica econmica e as presses dos agentes.
- Os principais mecanismos de regulao do setor (produo e demanda) so as
polticas de preos, financiamento, seguro, comercializao e estoques, tributria e
comrcio exterior. A seguir indica-se o papel e o alcance de algumas destas
polticas.

Polticas de Preos
- objetivos: 1.reduzir o risco; 2. melhorar a distribuio de renda inter e intra-setorial;
3. incentivar a produo de alguns produtos especficos; 4. estabilizar ou pelo
menos reduzir as flutuaes dos preos agrcolas.
- Na Amrica Latina, evitar preos elevados de alimentos para os consumidores
finais e assegurar a oferta de matrias-primas em quantidade e preo adequados
para abastecer a agroindstria local foram historicamente objetivos centrais das
polticas de preos agrcolas.
- O mecanismo mais comum de funcionamento da poltica de garantia de preos a
fixao, antes do incio do plantio, de um preo mnimo para os produtos que
integram a poltica.
- Principais critrios para a definio dos preos mnimos so os seguintes:
1. Os preos so definidos a partir dos custos de produo.
2. Definir os preos a partir de uma relao de troca entre preos agrcolas e no
agrcolas.
3. Basear a fixao dos preos mnimos nos preos internacionais a fim de evitar
que os mercados domsticos desenvolvam-se de forma isolada das condies
vigentes nos mercados internacionais.
4.Todos os critrios envolvem mltiplas opes e problemas e devem ser
encarados como escolhas polticas.

Poltica de Comercializao e Estoques

- At mesmo "pequenos" problemas de comercializao de insumos durante a fase
de preparao e plantio, como falta de sementes ou outro insumo bsico, podem
comprometer seriamente a produo de todo um ano agrcola; da mesma forma, a
ocorrncia de "pequenos" problemas no momento da comercializao da safra,
como insuficincia de meios de transporte e armazenagem, pode comprometer os
resultados econmicos de todo o ano de produo.
- Especialmente importante no caso brasileiro, pois a estrutura de comercializao
sempre foi apontada como um dos grandes entraves para o desenvolvimento da
agricultura.
- Instrumentos: 1.controle das margens de comercializao; 2.criao de canais
especiais e empresas para comercializar a produo, redes de distribuio ao
consumidor, construo de armazns oficiais e assim por diante.
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Financiamento
- A poltica opera atravs da oferta de vrios tipos de crdito (custeio, investimento,
comercializao), da fixao das taxas de juros e prazos de pagamento
diferenciados segundo o tipo de financiamento, os produtos, o tipo de produtor
(pequeno, mdio e grande; familiar ou no familiar; assentado ou no) e regies
(mais desenvolvidas; maiores riscos de seca; zonas de fronteira e outros critrios).
- um dos principais condicionantes da produo agropecuria:
1. O rgido ciclo de produo torna, para a maioria dos ramos, impossvel
compatibilizar os fluxos de dispndios e entradas. Enquanto os gastos so
contnuos ao longo de todo o ano, as receitas so concentradas sazonalmente,
determinando a necessidade de maior volume de capital de giro.
2. Na presena de um risco mais elevado, os agricultores tendem a ser mais
conservadores em relao adoo de novas tecnologias e expanso da
capacidade de produo. O crdito rural, desenhado para levar em conta as
especificidades do setor, com prazos e condies de pagamento adequadas, um
poderoso instrumento de induo de inovaes e crescimento.

Seguro Agrcola
- Na agricultura, o risco econmico potencializado pelos efeitos de ocorrncias
aleatrias da natureza. A ausncia de mecanismos de proteo contra estes riscos
tem efeitos reduzem a produo e os investimentos. O risco aumenta se o produtor
utiliza crdito, o que o leva atitude defensiva de reduzir seu nvel de
endividamento. Pode tambm afetar as opes tecnolgicas, pois os produtores
podem preferir tecnologias com menor rendimento e risco mais baixo quelas com
rendimento e risco mais elevados.
- A proviso de um mecanismo de seguro agrcola que reduza o risco elimina estes
entraves e contribui para o crescimento da produo. Alm disso, na ausncia de
um seguro agrcola, os bancos comerciais tendem a cobrar uma taxa de juros mais
elevada (um adicional de risco sobre a taxa bsica), ou mesmo evitar a concesso
de crdito para o setor. A implantao de um sistema de cobertura de riscos para a
agricultura tende a ampliar a participao dos bancos privados no financiamento da
produo, expandindo a disponibilidade de recursos para o setor.

Resumo: dadas as variveis e restries estruturais, o comportamento e

desempenho do setor agropecurio refletem os efeitos dos preos
macroeconmicos e da poltica agrcola. Estes parmetros determinam o contexto
geral que afeta as decises de produo, sua composio e nvel corrente, os
investimentos, o crescimento do produto, a formao e distribuio de renda no
setor. As polticas macro e setoriais traduzem-se, ex-ante, em um conjunto de sinais
que sancionam, inibem ou estimulam certas expectativas dos agentes, afetando
suas decises de produo e, ex-post, em um conjunto de aes que afetam a
demanda final.

Principais instrumentos da poltica agrcola brasileira

- Plano Anual de Safra - principal instrumento de planejamento; consolida em um
nico documento as principais medidas de poltica aprovadas pelo governo para o
prximo ano agrcola; define a natureza produtivista e imediatista da poltica
agrcola; medidas includas no Plano podem ser modificadas automaticamente pelo
governo, no se constituindo em compromissos seguros que possam orientar as
decises dos produtores.
- Valor Bsico de Custeio (VBC) - define, para cada produto, o parmetro para a
concesso do crdito de custeio. O VBC, que inicialmente refletia basicamente o
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custo de produo em funo do grau de tecnificao e do nvel de produtividade,

foi bastante descaracterizado, passando a ser definido mais em funo da
disponibilidade de recursos e das exigncias da poltica monetria do que dos
objetivos da poltica agrcola e das exigncias da produo setorial.
- Limite de Financiamento - define teto para o financiamento em termos de um
percentual do VBC; permite descriminar por tipo de produto, de produo e de
produtor.
- Condies de financiamento - taxas de juros e os prazos do financiamento. A
taxa de juros o instrumento mais importante de racionamento e distribuio dos
recursos entre produtores; os prazos e forma de pagamento, ainda que secundrios,
no so irrelevantes, j que devem ser adequados s especificidades do processo
de produo agropecurio.
- Volume de recursos disponveis - determina o alcance da poltica de
financiamento. preciso considerar que em muitas ocasies o racionamento feito
pelas prprias condies de financiamento, e no pelo lado da oferta de recursos,
p.ex. caso do FINAME.
- Instituies ou canais de distribuio do crdito - em geral, no so
considerados instrumentos da poltica. Mas, dada a evidncia de que mesmo
polticas desenhadas para favorecer determinados segmentos dos produtores
fracassaram devido a uma institucionalidade inadequada, preciso considerar este
aspecto em qualquer esquema de incentivos produo agrcola no Brasil. O Banco
do Brasil foi praticamente a nica instituio financeira que operava em larga escala
com produtores de menor porte.
- Programa de Garantia de Preos Mnimos - visa a oferecer ao produtor uma
proteo para os preos; preo para cada produto coberto pela poltica anunciado
antes do incio do plantio e, teoricamente, define um piso para os preos recebidos
pelos produtores. A poltica de preos mnimos operacionalizada atravs dos
Emprstimos do Governo Federal e das Aquisies do Governo Federal.
- Emprstimo do Governo Federal com opo de venda (EGF-cov) crdito
para a comercializao da safra cuja finalidade permitir que os produtores
retenham parte de sua produo para vender nos meses de entressafra, quando se
espera que os preos j tenham se recuperado da queda normal que ocorre durante
a colheita; o conjunto dos agricultores beneficiado, e no apenas aqueles que se
utilizam diretamente do emprstimo de comercializao. Caso os preos no se
recuperem, os produtores tm a opo de transformar o EGF-cov em AGF.
- Aquisies do Governo Federal (AGF) - instrumento de garantia do preo
mnimo, pois atravs desta operao o governo adquire, ao preo mnimo, a
produo. Ou seja, se os preos de mercado ficarem abaixo do mnimo, o governo
deve pagar aos agricultores o preo mnimo, adquirindo a produo e mantendo-a
em estoque estratgico. A aquisio pode ser direta (quando o produtor decide
entregar a produo diretamente ao governo, em geral, no perodo da colheita) ou
indireta, quando o EGF-cov liquidado atravs da entrega ao governo da produo
estocada.
- Preo de Liberao dos Estoques (PLE) - define um nvel de preo a partir do
qual o governo pode liberar seus estoques. Trata-se, portanto, de um preo de
interveno.
- Banda de Preos - teoricamente, o PLE e o preo mnimo definem uma banda
para a flutuao dos preos de mercado.
- Prmio para Escoamento de Produto (PEP) - garantir um preo de referncia ao
produtor e s cooperativas e ao mesmo tempo contribuir para o abastecimento
interno; definido pelo Governo Federal, podendo se situar no nvel do preo mnimo.
O Governo oferece um bnus ou prmio, em leiles pblicos, aos interessados em
adquirir o produto diretamente do produtor ou da cooperativa pelo preo de
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referncia. Esse prmio equivale, em mdia, diferena entre o preo de referncia

e o de mercado. Desta forma, o Governo, alm de garantir um preo referencial ao
produtor, evita a manuteno onerosa e problemtica de estoques.
- Cdula do Produtor Rural (CPR) - ttulo padronizado e avalizado por instituio
bancria de promessa de entrega futura de produtos rurais emitido pelo produtor,
associao ou cooperativa de produtores, e que pode ser negociado em mercados
de bolsas ou balco.
- Contrato de Opo de Venda (COV) - operao atravs da qual o comprador da
opo faz um hedge para assegurar a compra ou venda de determinada mercadoria
(ou algum derivativo) a um preo preestabelecido.
- Seguro Agrcola - Programa de Garantia Atividade Agrcola (PROAGRO) -
seguro agrcola para cobertura especfica das operaes de crdito rural; em caso
de perda total ou parcial da produo decorrente de problemas climticos, cobre o
financiamento tomado pelo produtor para o custeio da safra. Enquanto os
programas de preos mnimos esto orientados para reduzir os riscos econmicos,
os programas de seguro destinam-se reduo de alguns dos efeitos negativos
decorrentes de condies climticas e ambientais desfavorveis.

A ERA DE OURO DA INTERVENO ESTATAL NA AGRICULTURA BRASILEIRA

- A partir de meados dos anos 60, o Brasil construiu um complexo sistema de
planejamento agropecurio - Sistema Nacional de Planejamento Agropecurio
(SNPA) - com o ambicioso objetivo de orientar, coordenar, controlar e avaliar a
interveno do Estado na agricultura e o desenvolvimento do setor. Na prtica, o
sistema nunca funcionou plenamente. O SNPA foi muito afetado a partir de 1978 e
1979, devido crise econmica e s dificuldades encontradas para responder com
eficcia s mudanas da conjuntura econmica. Alm disso, no se pode
negligenciar o papel desempenhado pelas disputas polticas no processo de
debilitao do sistema.
- O perodo compreendido entre a montagem do SNPA e o final da dcada de 70
pode ser considerado como a era ouro da poltica agrcola brasileira. Fase de forte
interveno do Estado na agricultura com objetivos claros: promover a expanso da
oferta agropecuria, a expanso e diversificao das exportaes e assegurar a
normalidade do abastecimento domstico.
- A estratgia de interveno adotada refletia a derrota daqueles que propunham
ampla reforma agrria como medida seminal para o desenvolvimento econmico do
Brasil. O diagnstico que fundamentou a estratgia de interveno no considerava
a estrutura fundiria como um obstculo. Os objetivos seriam alcanados atravs da
modernizao da base tcnica, fortalecimento da agroindstria e incorporao de
novas terras (a expanso da fronteira agrcola) exploradas por grandes
empreendimentos e agricultores familiares modernos.
- Promover estas transformaes na escala e velocidade compatveis com elevadas
metas de crescimento econmico exigia forte interveno do Estado, o qual deveria
mobilizar recursos, articular econmica e politicamente os setores envolvidos,
coordenar aes de diferentes rgos do setor pblico e colocar em prtica um
conjunto programas, polticas e instrumentos em apoio ao projeto de modernizao
da agricultura brasileira.
- Duas linhas fundamentais de ao:
1. Forte interveno nos fluxos de produo e de demanda agregada do setor, a
fim de: assegurar a normalidade dos fluxos agregados; adequar a composio e
destino da oferta s necessidades da poltica econmica; absorver parte dos
desequilbrios e riscos inerentes produo agropecuria; assegurar rentabilidade
necessria para o crescimento do setor.
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2. promover transformaes estruturais na dinmica da produo, visando a

elevao da produtividade, a diversificao das exportaes e a integrao
agroindustrial.
- O conjunto de instrumentos, particularmente o crdito rural abundante e altamente
subsidiado, foi orientado exatamente para promover esta transformao estrutural. A
obteno de financiamento em condies favorecidas, o acesso poltica de preos
mnimos, aos servios de assistncia tcnica e extenso rural estavam amarrados
adoo de pacotes tecnolgicos e prticas consideradas modernas. Por esta razo
este perodo pode ser caracterizado como o da "modernizao compulsria".
- As polticas operavam fundamentalmente modificando os sinais de mercado para
induzir os agentes a tomar decises consistentes com os objetivos pretendidos.
- Como se mencionou, a modernizao da base tcnica e a integrao intersetorial
foram os objetivos que nuclearam a interveno. Embora o crdito subsidiado tenha
desempenhado importante papel para viabilizar esta estratgia, outros instrumentos
e polticas foram utilizados, desde preos mnimos, comercializao e distribuio
de alimentos, regulao do comrcio externo, at aqueles mais orientados
promoo de mudanas no longo prazo, como a extenso rural e a pesquisa
agropecuria.
- Ao lado dos instrumentos tpicos de poltica agrcola, foram proliferando programas
especiais de desenvolvimento regional e nacional, com forte contedo agropecurio
(tipo Programa de Integrao Nacional (PIN), PROTERRA, PDRIs, etc.), assim
como programas ligados a produtos especficos, como o trigo, borracha, caf, ou
ainda a reas particulares, como irrigao. Os planos nacionais de desenvolvimento,
levavam em conta os aspectos sociais, pobreza e desigualdades de renda, mas de
fato priorizavam a modernizao da base tcnica e construo de infra-estrutura.
- A estratgia de modernizao era complementada por uma expressiva poltica de
pesquisa agronmica e extenso rural.
- Durante toda a dcada de 70, o volume de crdito subsidiado cresceu
aceleradamente, tendo atingido o valor mximo em 1979. O modelo de
financiamento implantado nos anos 60 sobreviveu, praticamente intacto, at meados
dos anos 80. Em larga medida, a crise da poltica agrcola e do modelo de
interveno do Estado esto associados crise da poltica de crdito e de
financiamento rural.
- Crdito subsidiado, alm de ajudar a atingir os objetivos j mencionados, foi um
instrumento central para a consolidao da indstria nacional produtora de
mquinas, equipamentos e insumos agropecurios, assegurando mercado cativo
para sua produo, independente dos preos internacionais.
- Fonte de recursos para o financiamento: Tesouro Nacional e exigibilidades sobre
os depsitos vista (aplicaes compulsrias de um percentual dos depsitos
vista nos Bancos Comerciais em financiamento agricultura nas condies fixadas
pelo Sistema Nacional de Crdito Rural - SNCR)
- O Banco do Brasil era o grande banco de fomento agrcola. Operava em nome do
Tesouro atravs da conta movimento. Na prtica a conta movimento dava ao BB -
ou melhor, a cada gerente das agncias do BB - uma funo de emissor de moeda,
pois sempre fracassaram as tentativas de disciplinar a concesso de crdito atravs
desta conta.
- Resultados da concesso de crdito rural
1. Guedes Pinto destaca que os recursos foram mal distribudos entre os
tipos/tamanhos de produtores, produtos (alimentos bsicos e exportao) e regies
(mais atrasadas e mais desenvolvidas). A maior parte dos recursos era apropriada
pelos grandes produtores de produtos de exportao, localizados nas regies mais
desenvolvidas do pas.
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2. Kageyama, ao contrrio, afirma que ocorreu um processo de desconcentrao

de crdito em dois sentidos: regionalmente e entre grupos de produtores
3. Sayad e Resende chamam ateno para os efeitos do crdito rural subsidiado
sobre a concentrao fundiria e sobre a valorizao do ativo terra. O acesso a
esta fonte de recursos para o custeio e investimento liberava os recursos prprios
dos produtores para a aquisio de patrimnio em terras e imveis urbanos,
aumentando a capacidade de endividamento.
4. Homem de Mello chama a ateno para os efeitos negativos do crdito (e dos
demais instrumentos) sobre o ritmo de crescimento da produo de alimentos, que,
nos anos 70, perdeu flego e espao para cultivos de exportao e para a
pecuria.
5. Graziano indica que o crescimento acelerado da mecanizao e do uso de
insumos qumicos teve conseqncias negativas sobre a situao social na
agricultura e sobre o meio ambiente - violento processo de migrao campo-
cidade; difuso do bia-fria; compactao dos solos devido mecanizao
excessiva e inmeros casos de contaminao de meio ambiente e dos
trabalhadores por resduos qumicos.
- At o final da dcada de setenta, o papel da poltica de garantia de preos mnimos
foi reduzido. A nfase da poltica era o EGF, que funcionava como uma linha de
crdito para a comercializao de maneira quase independente da poltica de
preos de garantia. - Os preos mnimos fixados para cada regio eram baixos, e
deveriam funcionar apenas como uma garantia de ltima instncia. Alm disso, a
infra-estrutura disponvel, particularmente de armazenamento, era insuficiente para
viabilizar uma poltica de garantia de preos mnimos em larga escala; tampouco o
Estado dispunha de capacidade operacional (e financeira, durante alguns anos)
para ampliar o escopo desta poltica.
- Carter secundrio do PGPM pode ser explicado, em parte, pela subordinao do
PGPM estratgia de combate inflao e aos efeitos da prpria inflao, sempre
mais elevada do que a projetada no clculo do preo mnimo definido antes da
safra.
- Alm disso, as prprias condies em que eram fornecidos os crditos de
produo j asseguravam a rentabilidade aos produtores capitalistas, tornando
praticamente incua a garantia oficial.
- EMBRAPA foi um dos principais responsveis pelo processo de modernizao da
agricultura brasileira, pela rpida expanso da produo agrcola na fronteira da
Regio Centro-Oeste e pela mudana de padro de crescimento que se observaria
a partir dos anos 80, quando a elevao dos rendimentos superou a incorporao
de terras como fator explicativo do crescimento do produto.
- A interveno do Estado tambm lanou mo de programas especiais por
produtos, como o Plano Nacional para o Melhoramento da Cana-de-Acar
(PLANALSUCAR), o Programa Nacional de Desenvolvimento do Cacau
(PROCACAU), o Programa da Borracha (PROBOR), o Programa de
Reflorestamento, o Programa de Apoio Agroindstria do Setor Sucro-alcooleiro
(PROSAL), o Programa Nacional para o lcool (Prolcool), alm de vrios
programas voltados para a pecuria e polticas especiais para alguns produtos,
como o caf atravs do Instituto Brasileiro do Caf, e o trigo. O objetivo prioritrio
destes programas tambm era a modernizao tecnolgica das cadeias produtivas.
O principal instrumento de ao era o financiamento dos investimentos em
modernizao.

A CRISE DA POLTICA AGRCOLA NA DCADA DE 80

- Mudanas no contexto e orientao da poltica macroeconmica e a dificuldade
encontrada pelos governos para adaptar a interveno s novas condies de
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funcionamento da economia, foram, pouco a pouco, desarticulando a poltica

agrcola e comprometendo a sua eficcia.
- Modificaes na instrumentao da poltica de crdito rural a fim de contrapor-se
reduo de recursos destinados ao SNCR e, no limite, amenizar os efeitos negativos
dos cortes de crdito e reorientar a alocao dos recursos entre as diferentes
finalidades, produtos e tipos de produtores. Buscava-se adequar as condies de
financiamento rural s condies vigentes no mercado financeiro interno, reduzindo
o diferencial existente entre as taxas de juros do crdito rural e as taxas de
mercado.
- As mudanas responderam, principalmente, crescente dificuldade para manter o
padro de financiamento. Mas no se pode negar que, pelo menos em parte,
refletiam um conjunto de crticas que vinha sofrendo a poltica de crdito rural, cujos
efeitos positivos sobre a produtividade e crescimento pareciam pequenos em
relao aos benefcios concedidos. Apontava-se ainda a concentrao dos recursos
em poucos produtos, a maioria destinada exportao; em grandes produtores e
nas regies mais desenvolvidas.
- Queda da participao do Tesouro como fonte de recursos do SNCR. A primeira
mudana relevante foi fechar a conta movimento. A segunda grande mudana
ocorreu em 1988, com a promulgao da Constituio, que reuniu o conjunto de
fundos de financiamentos pblicos - entre os quais aqueles relativos execuo da
poltica agrcola - no Oramento de Operaes de Crdito e incorporou este ltimo
ao Oramento Geral da Unio. Eliminou-se a possibilidade, at ento amplamente
utilizada pelos ministrios, de operar as polticas setoriais margem do oramento e
do controle dos responsveis pela poltica econmica. As restries e controle sobre
os gastos explicitaram, rapidamente, a falta de realismo tanto da poltica de crdito
rural como de preos mnimos.
- Durante toda a dcada de 80, o governo tentou contrabalanar a queda dos
recursos variando o percentual dos depsitos a vista que os bancos so obrigados a
destinar ao crdito rural. Durante o Plano Cruzado procurou-se organizar as fontes
tradicionais de financiamento e criar novas fontes de recursos. Os recursos da
extinta conta movimento foram transferidos para o Fundo Rural de Desenvolvimento
e foi lanada a Caderneta Verde.
- A reduo do crdito rural no foi incua, mas tampouco provocou os efeitos
desastrosos que se preconizava no incio dos anos 80, quando os cortes foram mais
acentuados. Vrios autores tm sustentado que pelo menos parte dos agricultores
logrou superar as restries de crdito oficial lanando mo de vrios mecanismos,
desde o autofinanciamento at crditos extra bancrios. O acesso a estas fontes
evitou uma crise maior da produo agropecuria, mas restringiu o volume de
investimento e, em muitos anos, a produo corrente, pois os produtores reduziram
seu grau de endividamento.
- O manejo dos recursos, cada vez mais escassos, no foi uniforme durante os anos
80. Ainda assim, exceto em 1985 e 1986, pode-se dizer que a prioridade foi o
financiamento da produo corrente (crdito de custeio), sacrificando principalmente
os novos investimentos.
- Durante a dcada, os responsveis pela poltica o VBC, os limites/condies de
financiamento e o cronograma de desembolso com o objetivo de orientar os fluxos
de recursos de acordo com as prioridades do governo. Estes trs instrumentos
bsicos da poltica de crdito eram parmetros que afetavam as decises dos
produtores, sendo utilizados para diferenciar as condies de financiamento
segundo o tamanho do produtor e o tipo do produto, assim como para racionar o
crdito.
- As condies de financiamento tambm mudaram radicalmente durante os anos
80. Ao longo dos anos 80, a remunerao dos emprstimos passou a ser indexada
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evoluo da inflao. A indexao reduziu o subsdio e transformou os

emprstimos em ps-fixados. Estas medidas introduziram um elemento adicional de
risco e incerteza. Os custos financeiros explodiram, reduzindo a rentabilidade dos
produtores e at mesmo sua capacidade para pagar os emprstimos.
- O fortalecimento da poltica de preos mnimos teve incio em 1979, quando o
governo desvinculou a concesso do crdito de custeio do nvel de preos mnimos,
definindo que estes deveriam ser fixados de acordo com os custos de produo. A
partir de 1981, o governo modificou a sistemtica de definio dos preos mnimos,
substituindo os preos fixos por preos-base, definidos e anunciados alguns meses
antes do incio dos trabalhos de preparo e plantio do solo, e corrigidos mensalmente
pela variao da ORTN at o incio da colheita, quando se tornava fixo. Em 1984, a
indexao dos preos-base tornou-se plena e foi estendida para os meses
sucessivos colheita, de forma a permitir que os produtores retivessem sua
produo por mais tempo. Seus objetivos eram estabilizar os preos para os
produtores e, simultaneamente, orientar a magnitude e composio da oferta
agrcola em favor dos produtos considerados prioritrios. Dificilmente se pode dizer
que a gesto da poltica perseguiu, de forma consistente, estes objetivos. Ao
contrrio, uma avaliao das seguidas mudanas que foram sendo introduzidas
mostra que a poltica foi manejada com pragmatismo, ajustando-se e respondendo
s flutuaes conjunturais dos mercados agrcolas e s necessidades da poltica
macroeconmica, o que nem sempre era consistente com aqueles objetivos. O
pragmatismo que caracterizou a gesto da poltica refletiu-se em variaes
sucessivas nos preos mnimos reais durante a dcada. A partir de 1987 e 1988,
devido s restries de recursos, foi ficando mais difcil sustentar at mesmo a meia
promessa que assegurava certa credibilidade poltica. A PGPM deixou de
funcionar at mesmo para a minoria que at ento vinha financiando ou vendendo
parte de sua produo ao governo. Neste ponto a poltica deixou de ser eficaz para
influenciar as decises dos produtores e perdeu sua credibilidade e capacidade de
regular tanto os fluxos de produo como a operao dos mercados agrcolas.
- Nas condies de crise que atravessava a economia brasileira, e particularmente
em meio a forte conteno do crdito rural, ao invs de tentar assegurar a
rentabilidade dos capitais ex ante, via crdito altamente subsidiado, o Estado
passou a manipular os preos mnimos - assegurando rentabilidade a algumas
culturas - tendo em vista estimular a produo de certos produtos definidos a partir
de avaliaes das condies dos mercados interno e externo.
- A poltica monetria e o controle da inflao passaram a presidir a instrumentao
da poltica agrcola.
- A partir do Plano de Metas (segundo semestre de 1985), adotou-se a estratgia de
deixar a comercializao para o setor privado, ao qual dever-se-ia atribuir o
importante papel de formar estoques, cabendo ao governo a funo de
simplesmente ajustar situaes emergenciais e formar estoques reguladores
considerados necessrios para evitar choques de oferta. A proposta era evitar as
intervenes intempestivas do governo que afastavam e/ou reduziam a atuao do
setor privado nos mercados agrcolas, provocando grandes distores na formao
de preos em prejuzo da grande maioria dos produtores, os quais no eram
alcanados pela poltica de preos mnimos.

EVOLUO E CONTRADIES DA POLTICA AGRCOLA NOS ANOS 90

- A incapacidade dos sucessivos governos para reformar a poltica e adequ-la ao
novo contexto decorrente da evoluo da crise potencializou as contradies que j
vinham se arrastando. Alm dos problemas da incompatibilidade entre a poltica
agrcola e a poltica macroeconmica, as contradies foram acentuadas devido
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prpria inadequao dos principais instrumentos para operar no contexto que

caracterizou a economia brasileira nesta dcada.
- Causas das contradies: 1. a formulao das polticas tardou em incorporar as
restries financeiras e operacionais criadas pelas regras que passaram a presidir a
elaborao e gesto do oramento do Governo Federal aps 1988; 2. as polticas
no foram redesenhadas para operar em condies de economia aberta; 3. o
governo, incapaz de responder consistentemente aos problemas e necessidades do
setor, deu continuidade estratgia dos ltimos anos da dcada de 80, quando o
objetivo mais importante era evitar uma situao de ruptura e apenas empurrar para
adiante os problemas, evitando enfrent-los de frente. O resultado desta estratgia
foi o aumento dos passivos, seja para os produtores seja para o Estado. Do ponto
de vista da poltica pblica, a rolagem dos passivos (os chamados esqueletos)
absorvia, e ainda absorve, a cada ano grandes somas de recursos e energia,
comprometendo inclusive a possibilidade de implementao de uma nova poltica
mais consistente.
- Dinmica da poltica: para responder s necessidades tanto do setor como da
poltica econmica, o governo lana um conjunto de incentivos para os produtores,
sem levar em conta os requisitos institucionais, financeiros e operacionais do
pacote. Os produtores respondem positivamente, mas no recebem o apoio
prometido, assumindo perdas que comprometem sua capacidade financeira durante
os anos seguintes. Para reduzir os efeitos negativos da dificuldade para
implementar as polticas que haviam sido anunciadas, o governo introduz
modificaes na prpria poltica (como a converso do crdito de custeio em EGF-
cov), que a princpio parecem engenhosas e eficazes, pelo menos para parte dos
produtores. Mais adiante esta medida mostra-se profundamente negativa,
comprometendo a consistncia do prprio instrumento.

Evoluo das principais polticas durante os anos 90

A exausto e reorientao do crdito rural
- Desde meados dos anos 80 o governo vem tentando criar fontes alternativas e
suplementares para o financiamento da agricultura. As iniciativas do governo no
lograram conter a contnua reduo dos recursos disponveis para o crdito rural.
- A crise do financiamento tem suas razes na disparidade entre as condies de
remunerao dos financiamentos rurais e das condies de remunerao dos
recursos que passaram a sustentar o crdito rural medida que se foram esgotando
as trs principais fontes tradicionais: recursos do Tesouro Nacional, as exigibilidades
sobre depsitos vista e emisso de moeda.
- O problema do financiamento rural no de disponibilidade de recursos. Os
pontos de estrangulamento so as restries impostas pela poltica monetria e a j
mencionada incompatibilidade entre a exigncia de remunerar os recursos
disponveis taxa de mercado e as condies de pagamento suportveis pelo setor
agropecurio.
- As principais fontes de recursos passaram a ser as seguintes:
1. Emprstimo compulsrio ao setor agropecurio, em condies especiais
definidas pela poltica de crdito rural, de um percentual dos depsitos vista.
2. Emprstimo compulsrio sobre um percentual dos depsitos a prazo. O governo
cobre a diferena entre as taxas de juros de mercado e as taxas de juros do crdito
rural (equalizao dos juros).
3. Poupana verde. Apenas os bancos oficiais esto autorizados a operar esta
linha
4. Fundos Constitucionais - 3% de toda a arrecadao do governo federal; devem
ser aplicados nas Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste; emprstimos para
agricultores, cooperativas, pequenos produtores e para irrigao so considerados
 12

prioritrios; tm hoje grande importncia no financiamento agropecurio, em

particular para os pequenos agricultores; oferecem recursos de longo prazo e em
condies extremamente favorveis.
5. FAT - financiamento de aquisio de mquinas e equipamentos nacionais
6. Fundos de commodities - mobilizar recursos atravs de operaes nos
mercados spot e futuro, notas de produtores, certificados de depsitos e outros
papis securitizados por produtos e produo agropecuria; participao pouco
expressiva.
7. Recursos externos - desde 1995 exportadores e agroindstrias foram
autorizadas a tomar crdito externo.
- Um dos pontos mais relevantes da evoluo da poltica de crdito rural o
comportamento da taxa de juros. Em termos nominais, at 1995 as taxas de juros
do crdito rural variavam entre 6% e 12,5%, segundo o tamanho do produtor, mais a
variao da Taxa de Referncia (TR), formada a partir da mdia mvel das taxas de
juros dos certificados de depsitos bancrios emitidos pelos principais bancos
comerciais. A partir do Plano Real, os reajustes dos preos mnimos foram
totalmente desvinculados da variao da TR, que subiu consideravelmente devido
poltica monetria restritiva adotada nestes ltimos anos e aos juros reais elevados.
O custo financeiro chegou a atingir 34% e um nmero grande de produtores ficou
sem condies de pagar suas dvidas. Embora a cobrana da TR tenha inicialmente
reduzido os gastos do Tesouro, provocou uma crise financeira cuja superao
acabou exigindo pesados aportes de recursos do Tesouro, anulando assim as
vantagens iniciais.
- Em 1996, sob presso dos produtores e da prpria crise de inadimplncia, a TR foi
abolida e substituda por taxas de juros pr-fixadas, variando segundo o tamanho do
produtor e com equalizao do Tesouro. Enquanto as taxas de juros domsticas
forem muito mais altas que as taxas internacionais, esta contradio entre as
condies de financiamento rural e as condies vigentes no mercado somente
poder ser superada mediante aportes do Tesouro.

Crdito rural e pequeno produtor

- A despeito de vrias tentativas de assegurar a participao dos pequenos
produtores no programa de crdito rural, a distribuio do crdito tem sido
enviesada em favor dos mdios e grandes agricultores.
- A queda da participao dos pequenos agricultores nos primeiros anos da dcada
corresponde ao declnio da participao do Banco do Brasil nas operaes de
crdito. - Vrias tentativas para incentivar e at mesmo obrigar os bancos
comerciais privados a aumentarem suas operaes com os pequenos no
produziram os resultados esperados.

A falncia do Programa de Garantia da Atividade Agropecuria (PROAGRO)

- Programa visava a proteger o produtor rural quando da ocorrncia de perdas das
receitas esperadas em conseqncia de fenmenos naturais, pragas e doenas que
atingissem bens, rebanhos e plantaes. Tratava-se de um seguro de crdito.
- Como a adeso ao Programa era voluntria e paga, o PROAGRO nunca alcanou
um nvel de difuso comparvel ao observado em outros pases, como Estados
Unidos e Austrlia. Ainda assim, devido a problemas de gesto e de desenho, o
Programa acumulou seguidos dficits financeiros e problemas operacionais que
terminaram por reduzir sensivelmente sua eficcia e credibilidade no final da dcada
de 80.
- Indenizaes no pagas ou pagas com atraso traziam grandes prejuzos aos
produtores. De um lado, a elevada inflao reduzia o valor real da indenizao; de
 13

outro lado, reduzia a capacidade de produo e comprometia o fluxo de renda futuro

dos produtores atingidos por fenmenos naturais.
- Em 1991, o Programa foi reformulado. O PROAGRO NOVO ampliou a cobertura,
aumentando, portanto, sua exposio aos sinistros sem elevar a proviso de fundos
na mesma medida. Esta reforma foi levada a cabo em um contexto de acelerado
"desmanche" do setor pblico, o que colocava em dvida a possibilidade de exercer
o controle mais fino de seu funcionamento para evitar um conjunto de distores
que, pelo menos em parte, era responsvel pela sua inviabilidade. Nestas
condies, era evidente que a reforma estava fadada a no produzir os efeitos
esperados e ao fracasso.
- Em 1992, aumentou a presso sobre o Programa, que no teve como honrar os
compromissos assumidos com os produtores.
- Nas condies vigentes nos primeiros anos da dcada, com a perda de 2 safras
sucessivas (1989/90 e 1990/91) e o mal resultado financeiro na de 1991/92 e
1992/93, o no recebimento do PROAGRO contribuiu para o agravamento da
situao financeira que iria explodir na crise da inadimplncia em 1995.

Razes da perda de credibilidade dos preos mnimos

- incompatibilidade entre a disponibilidade de recursos e os custos potenciais - em
vez de ajustar o Programa disponibilidade efetiva de recursos, definindo cultivos e
grupos de produtores prioritrios, o governo optou, em alguns anos, por reduzir os
preos mnimos a ponto de retirar sua efetividade; em outros anos, optou por
simplesmente no cumprir a lei que o obrigava a pagar aos produtores o preo
mnimo.
- inconsistncias criadas pelas mudanas nas regras do programa e no marco
institucional da economia brasileira.
- a introduo do EGF especial tambm contribuiu para reduzir a efetividade da
PGPM. No momento do vencimento, se os preos de mercado esto abaixo do
preo mnimo, o produtor liquida o EGF entregando ao governo a produo
estocada. Para reduzir estas aquisies o governo permitiu a extenso do prazo do
EGF, o que aumentou as distores da poltica. De um lado, reduziu a
disponibilidade de recursos para aplicaes imediatas; de outro lado, muitos
produtores estendiam o prazo e vendiam a produo estocada para repor na safra
sucessiva, contribuindo assim para a reduo dos preos que o Programa buscava
evitar.
- Equalizao - em vez de comprar a produo, o governo autoriza o produtor a
vend-la e assegura a equalizao do preo de venda ao preo mnimo. Enquanto a
poltica tradicional de formao de estoques, ao reduzir a variao sazonal dos
preos, favorecia o conjunto de produtores, a equalizao no afeta o preo de
mercado e beneficia apenas ao produtor que efetivamente recebe a diferena entre
o preo mnimo e o preo de mercado. Ento, a poltica, mesmo quando funciona,
no tem objetivos de regularizar o mercado e reduzir as flutuaes sazonais.
- A dificuldade do governo em cumprir os compromissos da PGPM tambm
contribuiu para agravar a situao dos agricultores, os quais ficaram cada vez mais
constrangidos pela elevao dos custos financeiros e a reduo dos preos. A
prpria crise financeira que eclodiu em 1995 no pode ser desvinculada da falncia
tanto do PROAGRO como da PGPM. Esta crise foi parcialmente superada com a
securitizao da dvida concluda em 1995.

Os novos instrumentos da poltica agrcola brasileira

- Estado passaria a privilegiar a criao de condies gerais e de incentivos
macroeconmicos adequados para o crescimento da produo agropecuria e
 14

concentraria seus recursos na promoo e fortalecimento da agricultura familiar,

inclusive atravs da reforma agrria. Muitas das funes tradicionais da poltica
agrcola seriam desempenhadas pelo setor privado, utilizando para tanto os
instrumentos de mercado.
- Cdula do Produtor Rural dever substituir o VBC e o crdito de custeio oficial; o
contrato de opo assumir o lugar do EGF-cov (e o AGF indireto); e as aquisies
programadas atravs das CPR e dos contratos de opes substituiro o AGF.

Cdula do produtor rural (CPR)

- Vendendo antecipadamente, o produtor elimina o risco de preo e obtm recursos
para financiar o custeio de sua produo.
- Em condies de juros domsticos elevados, o custo financeiro da CPR fica muito
alto e, claramente, restringe sua utilidade. Ocusto da operao ainda onerado pela
cobrana do aval, o qual deve refletir o risco associado ao tomador e ao negcio, e
outros custos de transao.
- A CPR reduz a possibilidade de que o produtor venha a se beneficiar de elevaes
de preos durante o perodo de produo e/ou aps a colheita, na entressafra. Na
prtica funciona como um redutor do preo recebido pelo produtor que pode ser
mais elevado que o custo financeiro do crdito rural, e dificilmente servir como uma
alternativa em larga escala para o crdito de custeio.

Contrato de opo de venda (COV)

- No sentido de promover o desenvolvimento deste mercado de opes, o governo
assume o papel do especulador, ou seja, do vendedor de opes que assume o
risco da operao em troca do prmio pago pelo comprador.
- O preo em exerccio ter como base o preo mnimo acrescido de uma estimativa
de custos financeiros e de estocagem durante o perodo de vigncia do contrato de
opo, alm de custos de frete, se for o caso.
- Vantagens para governo - no ato da venda do contrato de opo, em vez de
desembolsar recursos para a reteno da safra, passa a receber os prmios. O
produtor adquire um seguro de preo, mas no resolve seu problema de
financiamento da comercializao.
- As quantidades de produto contratadas so suficientemente grandes para excluir a
maioria dos produtores de eventuais benefcios decorrentes da utilizao deste
instrumento. Neste caso, sua utilizao depender da ao das cooperativas e
associaes de produtores.

Prmio para escoamento de produto (PEP)

- O PEP possibilita ao Governo garantir um preo referencial ao produtor e evitar
uma estocagem onerosa e problemtica de produtos.

Zoneamento agroclimtico, pedoclimtico e PROAGRO

- Um dos problemas que tradicionalmente afetou o manejo da poltica agrcola
brasileira foi a ausncia de um zoneamento agro-ecolgico que orientasse a
alocao de recursos segundo o potencial produtivo de cada rea.
- Em 1997, teve incio o Programa de Zoneamento Agrcola do Ministrio da
Agricultura e do Abastecimento, o qual tinha como objetivo apoiar o conjunto da
Poltica Agrcola do Governo Federal, estimular a difuso de tecnologia e auxiliar a
tomada de decises no mbito do PROAGRO.
A metodologia de zoneamento agro-ecolgico adotada carece de uma considerao
das variveis chaves da estrutura scio-econmica. Em compensao, o
zoneamento no se limita a identificar zonas mais aptas para a produo das vrias
 15

culturas, mas indica tambm os principais requerimentos e procedimentos tcnicos

para racionalizar a produo, aumentar a produtividade, reduzir custos e riscos e
proteger o meio ambiente.
- O zoneamento oferece orientaes tcnicas por municpio e passou a ser um
instrumento valioso de reduo do risco.

Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF)

- O apoio agricultura familiar est centrado em dois programas bsicos: (PRONAF)
e o Programa Nacional de Reforma Agrria.
- Os beneficirios do PRONAF so os agricultores familiares e suas organizaes.
- Alm do apoio direto aos produtores familiares atravs do crdito, o PRONAF tem
outra linha de atuao orientada a financiar aes conjuntas dos municpios e
estados para eliminar gargalos que esto retardando ou impedindo o
desenvolvimento rural em reas em que predomine a presena de agricultores
familiares. Esta linha, chamada PRONAF-M, inclui o financiamento de redes de
energia eltrica para atender reas de concentrao de produtores familiares, canal
principal de irrigao, estradas vicinais, armazm e abatedouro comunitrio,
habitao rural, unidades didticas, assim como servios de apoio ao
desenvolvimento rural prestados por entidades pblicas e privadas.

Poltica Nacional de Defesa Agropecuria

- A questo sanitria passou a ser tanto um instrumento de concorrncia nos
mercados internacionais como um instrumento de proteo do mercado domstico.
No passado, salvo excees, a questo sanitria foi negligenciada pelo Ministrio da
Agricultura, e sequer constava entre as polticas agrcolas. Alm disso, as
intervenes sempre assumiram carter curativo, e no preventivo.
- Nova Poltica de Defesa Agropecuria e o Sistema de Segurana, Proteo e
Defesa Agropecuria. A prioridade dada para as aes preventivas.

Construo de Infra-Estrutura
- Com exceo talvez da capacidade de armazenagem, os demais componentes da
infra-estrutura ficaram praticamente margem da poltica agrcola.
- Vrios diagnsticos sobre a agricultura brasileira apontam os problemas de infra-
estrutura como um dos principais obstculos para o crescimento do setor.
- Em 1999, pela primeira vez a infra-estrutura integrou o Plano de Safra como
componente importante da poltica setorial.

CONSIDERAES FINAIS
Condicionantes bsicos da evoluo e trajetria da poltica agrcola no Brasil:
1. orientao e restries decorrentes das polticas econmicas adotadas na crise
dos anos 80
2. necessidade de assegurar a compatibilidade entre o desempenho da
agricultura e as prioridades da poltica econmica
3. presses polticas que cresceram aps a redemocratizao
As mudanas nas condies macroeconmicas a partir do final da dcada de 70
foram aos poucos eliminando os fatores especficos e as condies gerais que
viabilizavam o modelo de interveno adotado. A capacidade de regulao efetiva
do Estado, vale dizer, sua capacidade para assegurar um ambiente econmico
compatvel com a implementao do projeto de desenvolvimento em curso,
pressupunha uma poltica macroeconmica com suficiente flexibilidade para
enfrentar os problemas de conjuntura, sem comprometer a estratgia de
desenvolvimento adotada; tambm pressupunha a relativa autonomia das polticas
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setoriais em relao s flutuaes conjunturais da economia e, por ltimo, uma

mquina estatal com capacidade seja para tomar iniciativas e assumir a liderana
dos projetos estratgicos seja para desenhar e implementar as polticas pblicas.
Todos estes fatores dependiam da capacidade de mobilizao e alocao de
recursos por parte do Estado, a qual foi crescentemente restringida a partir dos anos
80.
A anlise da trajetria das polticas agrcolas mostrou que ao longo deste perodo
foram introduzidas sucessivas mudanas na orientao e manejo das polticas para
adequ-las s mudanas nas condies macroeconmicas do pas. Ainda assim,
apesar da crescente dificuldade para operar os vrios instrumentos da poltica
agrcola, o modelo de interveno foi mantido e os ajustes foram sempre marginais,
seja em termos de concepo como em relao aos resultados. Os requisitos
bsicos para operar as polticas agrcolas no marco do modelo dos anos 70
tornaram-se cada vez mais incompatveis com as exigncias e restries
decorrentes da evoluo da conjuntura econmica. Como resultado, observou-se a
gradativa eroso das polticas agrcolas como instrumento de regulao da dinmica
e evoluo da agricultura.
A manuteno, ainda que formal, do modelo anterior, colocava o Estado na
incmoda posio de prometer o que j sabia no poder cumprir e de ser cobrado
pelo prometido. Esta situao introduziu uma contradio adicional no manejo e
ajustes das polticas, o que contribuiu ainda mais para sua eroso, inviabilidade e
perda de eficcia. A manuteno, ainda que em menor escala, das funes
implcitas no modelo anterior requeria e implicava romper os limites impostos pela
poltica econmica, produzindo um choque contnuo entre os responsveis pela
poltica econmica e pela poltica setorial. Neste contexto, enquanto os ajustes da
poltica agrcola introduzidos sob presso dos setores organizados operavam no
sentido de preservar o papel do governo (mesmo quando camuflados em discursos
de tom liberal) e reforar a velha poltica agrcola (ou os componentes que
realmente interessam a estes setores), os ajustes ou restries impostos pela
poltica econmica operavam no sentido de reduzir seu alcance, eficcia e, no limite,
sua prpria viabilidade. A evoluo linear deste tipo de situao previsvel e
aponta para a deteriorao crescente da ao do Estado, independente de
quaisquer outros fatores que possam atuar neste sentido.
Nos anos 90 este processo de deteriorao tornou-se acentuado. A no adaptao
de vrios instrumentos de poltica s mudanas institucionais que ocorreram nesta
dcada, particularmente a abertura comercial e integrao sub-regional, introduziu
novas contradies entre a gesto, os custos e os resultados da poltica agrcola. A
crise que afetava parte do setor foi aprofundada pela poltica econmica adotada
aps o Plano Real, que comprometeu ainda mais a capacidade de interveno do
Estado. Nestas condies, o espao e a possibilidade de sustentar o modelo
anterior ficaram seriamente comprometidos.
Foram introduzidos novos instrumentos de poltica agrcola dentro de uma
estratgia de reforma gradual do modelo de regulao da agricultura. Uma simples
anlise da poltica agrcola praticada em fins dos anos 90 deixa claro o momento de
transio: convivncia de velhos e novos instrumentos, de velhas e novas
polticas e instituies.