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DEBATER A EUROPA

Peridico do CIEDA e do CEIS20, em parceria com GPE e a RCE.


N.7 Julho/Dezembro 2012 Semestral
ISSN 1647-6336
Disponvel em: http://www.europe-direct-aveiro.aeva.eu/debatereuropa/

A ao pblica e os seus instrumentos: um olhar


que convida para outras reflexes sobre a
governana europeia

Alexandra Figueiredo
Doutoranda em Administrao e Poltica Educacional
Instituto de Educao da Universidade de Lisboa
E-mail: alexfigueiredo@netcabo.pt

Resumo
O processo de construo de um espao econmico e social europeu parece ter induzido
o surgimento de um novo modelo de governao facilitador da gesto da complexidade
crescente dos problemas sociais e econmicos e aberto ao estabelecimento de
compromissos escala daquele territrio mais global. nesse quadro que surgem novos
instrumentos de ao pblica, baseados no conhecimento e usados como veculos de
transnacionalizao das polticas. Neste contexto, revela-se interessante analisar a obra
de Pierre Lascoumes e Patrick Le Gals, Gouverner par les Instruments, em particular o
seu contributo para a definio do conceito de instrumentos de ao pblica e a
mobilizao deste para a compreenso dos novos modos de governao e dos elementos
reveladores da recomposio do Estado e para a captao e anlise das mudanas na
ao pblica.
Palavras-chave: instrumentos de ao pblica; governao; transferncia de polticas;
Pierre Lascoumes; Patrick LeGals

Summary
The process of building a European economic and social area seems to have led to the
emergence of a new model of governance facilitator of the management of the
increasing complexity of social and economic problems and open to establishing

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commitments at a more global territorial scale. Itis in this framework that emerge new
instruments of public action, based on knowledge and used as vehicles of
transnationalization of policies. In this context, it is interesting to analyze the work of
Pierre Lascoumes and Patrick Le Gals, Gouverner par les Instruments, in particular
their contribution to the definition of the concept of instrument of public action and the
mobilization of this for the understanding of new modes of governance and for
revealing elements of reconstruction of the State and for the collection and analysis of
changes in public action.
Keywords: instrument of public action; governance; public transfer policies; Pierre
Lascoumes; Patrick Le Gals

O processo de construo de um espao econmico e social europeu, requerendo


a necessidade de encontrar um equilbrio entre a unidade e a diversidade dos pases que
o integram, parece ter induzido o surgimento de um modelo de governao que
procurasse facilitar a gesto da complexidade crescente dos problemas sociais e
econmicos, situados numa escala mais global, e que concedesse abertura para a
participao de concees, interesses e recursos diversos e para o estabelecimento de
compromissos e a resoluo de problemas enunciados como comuns. nesse quadro
que surgem novos instrumentos de ao pblica, baseados no conhecimento e usados
como veculos de transnacionalizao das polticas.
Neste contexto, revela-se interessante analisar a obra de Pierre Lascoumes e
Patrick Le Gals, Gouverner par les Instruments, em particular o seu contributo para a
definio do conceito de instrumentos de ao pblica e a mobilizao deste para a
compreenso dos novos modos de governao e dos elementos reveladores da
recomposio do Estado, para a captao e anlise das mudanas na ao pblica, e, por
esta via, suscitar e apoiar reflexes sobre os processos e os instrumentos de construo
da dimenso poltica da Unio Europeia.
A obra em apreo apresenta um conjunto de pesquisas nas quais se procura
operacionalizar, testar e discutir hipteses construdas em torno das caractersticas e
virtualidades dos instrumentos de ao pblica nos processos de construo,
apropriao, implementao e compreenso das polticas pblicas.
Na introduo quela obra, P. Lascoumes e Patrick LeGals definem o conceito
de instrumentos de ao pblica e exploram as suas origens e contextos de aplicao

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mais remotos, abordando depois a mobilizao do conceito para a compreenso dos
novos modos de governao e dos elementos reveladores da recomposio do Estado e
para a captao e anlise das mudanas na ao pblica.
O texto organiza-se e desenvolve-se em funo da abordagem dos seguintes
tpicos e temas: a definio dos instrumentos de ao pblica; a origem do conceito e as
suas utilizaes nas teorias de Weber e de Foucault; os fenmenos de instrumentao da
ao pblica no contexto da recomposio do Estado e da emergncia de novos modos
de governao; a utilidade dos instrumentos para pensar a mudana nas polticas
pblicas; a teorizao poltica implcita na instrumentao; os efeitos prprios da
instrumentao; os instrumentos, suas propriedades e dinmicas e a anlise da mudana.
P. Lascousmes e P. LeGals traam a evoluo histrica da ateno dada aos
instrumentos de ao pblica. Situam os anos 70 como o perodo em que a abordagem
das polticas pblicas comea a valorizar a importncia do instrumento de ao pblica,
embora nessa altura tal valorizao fosse ainda marcada por uma perspetiva
estritamente funcionalista em que a questo central a da escolha do bom
instrumento, isto , do instrumento que melhor se adequa s finalidades do programa de
ao, eficcia na produo dos resultados visados e aos modos de regulao em uso ou
que se pretendem instituir.
Estes autores encontram nos anos 90 sinais de uma evoluo clara naquela
conceo e o surgimento de uma perspetiva que reconhece nos instrumentos de ao
pblica, um sentido poltico (descortinado nas razes justificativas da escolha de um
determinado dispositivo instrumental), uma individualidade e uma quase vida prpria
(por via das suas caractersticas e efeitos prprios), podendo a mudana ser observada
neles e atravs deles.
Nesta abordagem existem conceitos estruturantes, cuja definio importa
destacar, tornando mais visveis os seus contributos tericos e metodolgicos para a
anlise das polticas pblicas.
Em primeiro lugar, o conceito de ao pblica, aqui concebida como um espao
sociopoltico construdo tanto por tcnicas e instrumentos, como por finalidades,
contedos e projetos de ator (Lascoumes, LeGals, 2004, p.12).
Depois, naturalmente, o conceito de instrumento de ao pblica, definido como
um dispositivo tcnico e social que organiza as relaes sociais especficas entre o
poder pblico e os seus destinatrios, em funo das representaes e dos significados
de que ele portador (Lascoumes, LeGals, 2004, p.13). Ao instrumento de ao

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pblica so-lhe, portanto, reconhecidas caractersticas de mediador entre os atores e de
tradutor dos seus quadros de representaes e interesses. A este propsito citamos aqui
L.M. Carvalho: O entendimento dos instrumentos de ao pblica enquanto
dispositivos de dupla face (tcnica e social), organizadores de relaes sociais
especficas em funo das representaes e das significaes que lhes so prprios, pe
em evidncia o seu carcter cultural e poltico: so habitados por regras e normas que
do estabilidade e previsibilidade s aes; e qualificam e desqualificam atores, abrem e
encobrem oportunidades para a ao (Carvalho, 2011, p.19).
A escolha dos instrumentos nesta abordagem uma questo fundamental, ato e
processo no qual se revelam as lgicas dos atores e se confirma que os instrumentos no
so objetos neutros. Pelo contrrio, como dizem os autores da obra em apreo, eles so
portadores de valores, alimentados de uma interpretao do social e de concees
precisas do modo de regulao pretendido (Lascoumes, LeGals, 2004, p.13). No so
portanto nem neutros no seu significado nem neutros nos seus efeitos.
Tais virtualidades, de mediao e de traduo, de atores e de significados,
potenciam a chamada instrumentalizao da ao pblica, entendida como o
conjunto de problemas postos pela escolha e a utilizao dos utenslios (tcnicas, modos
de operar, dispositivos) que permitem materializar e operacionalizar a ao
governamental (Lascoumes, LeGals, 2004, p.12).
A crescente complexificao das sociedades e diversificao dos campos de
aplicao da ao pblica vieram exigir esforos acrescidos na escolha, combinao e
coordenao dos instrumentos, acompanhados de novas formas de regulao e
governao da ao pblica das quais eles so em simultneo veiculadores e produtores.
Parecem assim criar-se relaes de indissociabilidade entre novas formas de
instrumentao da ao pblica e novos modos de governana. A este propsito citamos
aqui Barroso (2006, p.14) quando refere que a noo de instrumento de ao pblica
essencial para perceber o modo como se operam, hoje, as mudanas nas polticas
pblicas e o papel que os novos modos de regulao desempenham na reorganizao do
Estado e das suas formas de governo.
Na abordagem das polticas pblicas apresentada por P. Lascoumes e P. LeGals
a escolha dos instrumentos encarada como ato poltico e no tcnico e o seu impacto
fundamentalmente avaliado em funo das relaes de poder e das redes sociais que se
constroem a partir deles. neste sentido que os instrumentos so considerados por estes
dois autores como instituies, no sentido sociolgico, ou seja, como organizadores e

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estruturadores da ao coletiva. Poder-se- dizer que esta viso se enquadra na corrente
dos que vm as instituies ao nvel macro como uma estrutura social que vai, se no
determinar pelo menos, orientar fortemente os comportamentos dos atores individuais e
coletivos, definir os modos de fazer apropriados. As instituies so ento matrizes
normativas e cognitivas que produzem mitos e smbolos. () As instituies so as
rotinas, os procedimentos, as convenes, as estratgias, as formas das organizaes, as
tecnologias e tambm as crenas, os paradigmas, os cdigos, as culturas, os
conhecimentos que enquadram, sustentam, interpretam ou contradizem rotinas e regras
(Lascoumes, LeGals, 2007, p.95).
Reforando esta ideia, estes autores afirmam: Estes instrumentos so mesmo
instituies, j que eles determinam em parte a maneira como os atores se comportam,
criam incertezas sobre os efeitos das relaes de fora, conduzem a privilegiar certos
atores e interesses e a afastar outros, constrangem os atores e disponibilizam-lhes
recursos, e veiculam uma representao dos problemas. () Como qualquer instituio,
eles permitem estabilizar formas de ao coletiva, tornar mais previsvel e sem dvida
mais visvel o comportamento dos atores (Lascoumes, LeGals, 2004, p.16).
E por essa via que P. Lascousmes e P. LeGals parecem encontrar pontos de
contacto e at algum pioneirismo neste modo de problematizao do papel dos
instrumentos, quer em Weber (burocracia como indicador de racionalizao das
sociedades e papel dos instrumentos de ao pblica como tcnica de dominao), quer
em Foucault (papel da instrumentao posta ao servio e no centro da ao governativa,
exercendo funes de disciplinadora das aes e das representaes dos atores), apesar
de tais perspetivas se apresentarem excessivamente (de)limitadas face riqueza
analtica que a abordagem da ao pblica por via dos instrumentos veio a revelar.
Uma outra dimenso que aparece como relevante na problematizao dos
instrumentos de ao pblica o dos efeitos, quer os esperados e expectveis face
escolha dos instrumentos e aos objetivos visados, quer os inesperados, originais,
prprios, resultantes de alguma ambiguidade que os caracterize, do modo como sejam
apropriados, da reinterpretao de que sejam alvo, em suma, dos resultados da dinmica
social e poltica da instrumentao dos instrumentos. Segundo os dois autores, os efeitos
podem: produzir inrcia; produzir uma representao especfica da questo; induzir uma
problematizao ou um sistema explicativo especficos.
Finalmente, importa salientar os contributos proporcionados pela anlise das
polticas pblicas por via dos instrumentos para captar os fenmenos de recomposio

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do Estado e de surgimento de uma nova governana, bem como para revelar a
existncia (ou no) de mudanas (e quais) na ao pblica.
Como refere LeGals, o questionamento e a reestruturao do Estado face aos
processos de diferenciao interna, de europeizao e de globalizao que justificam o
interesse por esta noo de governana. (LeGals, 2006, p. 245). Podendo assumir
diferentes acees e usos no contexto das polticas pblicas designadamente como
resposta a um problema de eficcia ou como crtica ao domnio dos interesses privados -
, interessa aqui evidenciar outros dois sentidos da governana, um deles associado
necessidade de dirigir a sociedade para l dos falhanos do governo usando a
governana negociada para mobilizar as redes de atores, e, o outro, associado ideia de
uma governana sociopoltica como resultado da articulao de diferentes regulaes
(LeGals, 2006). No primeiro caso, a Unio Europeia parece revelar-se como um
exemplo em que a governana emerge na ausncia de um governo quela escala. Na sua
ausncia, criam-se palcos favorveis para que instituies como a Comisso Europeia e
o Parlamento Europeu possam assumir o papel de atores estratgicos do processo
decisional, atuando em diferentes nveis e de forma articulada ou mesmo coligada com
outros atores, incluindo os prprios Estados nacionais. No segundo caso, a regulao
caracteriza-se por um modo de coordenao de diversas atividades e de relaes entre
atores (articulao de regulaes), aos quais so alocados recursos. Tambm neste caso
so encontrados exemplos de aplicao do modelo escala europeia, podendo ser
percebido as potencialidades instrumentalizadoras de tal soluo (LeGals, 2006).
Lester Salamon afirma a necessidade de um novo paradigma que possa dar conta
da proliferao de novos instrumentos de ao pblica, das novas oportunidades para
adaptar essa ao natureza mutvel dos problemas pblicos, bem como do
envolvimento de um conjunto diversificado de atores na resposta a tais problemas e
necessidades. Esse novo paradigma ou nova sntese, designada por Salamon como
nova governana, tem a sua essncia marcada por cinco expresses chave:
instrumento; rede; pblico e privado; negociao e persuaso; competncias
facilitadoras (Salamon, 2002, p. 9). E, nesse novo paradigma, os instrumentos de ao
pblica ocupam um lugar estruturante no processo de definio da poltica, pois a eles
se associa a identificao da rede de atores com interveno relevante na poltica
pblica, bem como da natureza dos papis que nela desempenhem.
Assim, o enfoque de anlise das polticas pblicas que objeto da obra de P.
Lascoumes e P. LeGals junta-se a outros olhares, em que prevalecem, como elementos

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compreensivos fundamentais do trabalho de desconstruo da ao pblica, fatores
como as instituies, os atores (e os seus interesses e as redes que constroem), os
conhecimentos produzidos e/ou mobilizados. Ousamos assim afirmar que este enfoque
vem aprofundar o sentido e a abrangncia do pentgono das polticas pblicas
(Lascoumes, LeGals, 2009). Mas, em simultneo, e procurando contrariar, de forma
talvez demasiado radical, eventuais tentaes hegemnicas de uma abordagem que
parecer alimentar a ideia de que a autonomia e identidade de uma poltica pblica
depender da existncia e mobilizao de instrumentos especficos, poder-se- dizer que
o principal contributo da anlise das polticas pblicas por via dos instrumentos, para
alm do enriquecimento metodolgico trazido pelas possibilidades de delimitao deste
ngulo de reflexo, foi o de identificar e pr em evidncia os instrumentos como
espaos de construo das polticas, de veiculao de significados e de materializao
dos interesses e representaes dos atores da poltica pblica, at ento pouco visveis
e/ou subvalorizados na sua capacidade mobilizadora e transformadora.

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