XXVII Congreso de la Asociacin Latinoamericana de Sociologa.

VIII Jornadas de
Sociologa de la Universidad de Buenos Aires. Asociacin Latinoamericana de
Sociologa, Buenos Aires, 2009.

El Proceso de estructuracin
de problemas como insumo.
En la formulacin de polticas
urbanas de vivienda y hbitat.

.Carlos Lucca M..

Cita: .Carlos Lucca M.. (2009). El Proceso de estructuracin de problemas

como insumo. En la formulacin de polticas urbanas de vivienda y
hbitat. XXVII Congreso de la Asociacin Latinoamericana de
Sociologa. VIII Jornadas de Sociologa de la Universidad de Buenos
Aires. Asociacin Latinoamericana de Sociologa, Buenos Aires.

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El Proceso de estructuracin
de problemas como insumo
En la formulacin de polticas urbanas de vivienda y hbitat

Ing. Carlos Lucca M.Sc.

Instituto de Investigacin y Formacin en Administracin
Pblica-Universidad Nacional de Crdoba1
Maestra en Gestin y Desarrollo Habitacional-FAUDI-UNC-

1.- Introduccin.
En el proceso de formulacin de polticas pblicas en diversas reas de la realidad, se parte del
supuesto de que l o los problemas que se buscan solucionar son conocidos, y se encuentran
adecuadamente formulados. Sin embargo, dada a naturaleza y las caractersticas que tienen los
problemas de poltica, el supuesto del conocimiento y la adecuada formulacin de los mismos por
parte del fomulador de poltica resulta a menudo equivocada.
En general, el formulador de poltica refleja en dicho proceso una perspectiva parcial, tanto
en trminos conceptuales como operativos. Las consecuencias negativas de un abordaje parcial
resultan ser mayores cuanto ms complejo es el problema a resolver, como es el caso de la gran
mayora de los problemas de poltica que enfrentan los gobiernos locales y provinciales.

-1-
 Esta realidad, plantea la necesidad de caracterizar adecuadamente la naturaleza y la dinmica
de los problemas de poltica, lo que implica que en primer lugar, el formulador de la poltica tiene
que reconocer el conocimiento limitado que tiene del mismo (o dicho en otros trminos, la
extensin de su ignorancia), para en un segundo momento, desarrollar un proceso de bsqueda,
relevamiento e incorporacin de perspectivas que otros actores vinculados tengan respecto del
problema en cuestin (perspectivas que no solo sern coincidentes con las del formulador de la
poltica, sino tambin competitivas con la que tenga el mismo acerca de la realidad), para lograr de
este modo una comprensin ms acabada del problema.
1.- El Presente documento se enriqueci con los comentarios y crticas realizados por los miembros
del equipo de investigacin, no obstante lo cual representa slo las opiniones del autor.
En el presente documento se plantea la importancia de llevar a cabo una adecuada
identificacin de los problemas de poltica, como una instancia previa necesaria a la formulacin de
polticas, programas y proyectos tendientes a la solucin de los mismos. En el documento se seala
que amenudo la incorrecta caracterizacin de los problemas de poltica lleva a la formulacin de
polticas pblicas ineficaces, que se muestran incapaces de dar una solucin estructural a los
mismos porque se comete el error de proponer la solucin adecuada al problema equivocado (Dunn, 1994).

En la segunda parte del documento se realiza una descripcin sinttica de un conjunto de

metodologas (denominadas de segundo tipo) que ayudan a superar las lecturas parciales de los
problemas de poltica, y facilitan la elaboracin de una adecuada definicin de los problemas.

2.- La Necesidad de Precisar la Naturaleza y las Caractersticas de los Problemas de

Poltica.

En el mundo real no nos enfrentamos con problemas claramente definidos y objetivos, cuya
existencia y evidencia est fuera de disputa, sino con preocupaciones difusas que no constituyen
problemas en si, sino situaciones problemticas que estn sujetas a diferentes interpretaciones de
acuerdo a la perspectiva de anlisis desde la cual es abordada la misma. Los denominados
problemas, son producto de una elaboracin intelectual realizada a partir de la abstraccin por parte del
observador de ciertos elementos que conforman las situaciones problemticas, proceso de abstraccin que
se encuentra condicionado por una amplia variedad de factores, tanto de carcter personal como de
contexto (Dunn, 1992, 1994, 2001).

-2-
 Las situaciones problemticas que percibimos representan estados de situacin no deseable, la
existencia de un conjunto de valores no realizados, necesidades no satisfechas u oportunidades por aprovechar, que
pueden ser abordadas y resueltas mediante la accin pblica.

Para poder abordar y solucionar estas situaciones problemticas, es necesario por tanto pasar
de la percepcin de esta situacin difusa (situacin problemtica), a la caracterizacin de el o los
problemas que dan lugar a la existencia de la misma. Se plantea la necesidad de transitar el camino
que nos lleve de esa percepcin difusa (situacin problemtica), a una caracterizacin precisa de la
naturaleza y el alcance de los factores que la generan (definicin del problema). El trnsito de la
situacin problemtica a la formulacin del problema se denomina en el campo del anlisis de
polticas pblicas proceso de estructuracin del problema, y es la instancia por el cual se decodifica la situacin
problemtica y se la reconfigura como un problema de poltica (Dunn, 1994).

La importancia de una adecuada identificacin y caracterizacin de los problemas de poltica

(cualquiera sea el carcter y naturaleza de los mismos) a los que se enfrentan las autoridades
gubernamentales y el conjunto de los actores sociales es doble:

Por una parte, problemas bien definidos permiten elaborar polticas de carcter
estratgico que den cuenta de las causas principales que los generan.
Por otra parte, una adecuada identificacin y definicin de los problemas de poltica,
permite minimizar el riesgo de proponer la solucin adecuada al problema equivocado.

La necesidad de evitar la comisin de este tipo de fallas, a las que Raiffa (1968) y Dunn
(1994) definen como errores del tercer tipo, ha llevado a enfatizar la importancia de la adecuada
comprensin de la naturaleza y alcance de los problemas de poltica.

Por otra parte, los problemas de poltica deben ser formulados a travs de una definicin que
permita llevar a cabo acciones y oriente la utilizacin de los recursos disponibles con los que es posible
reducir o eliminar el estado de situacin no deseado existente, sin producir (o minimizando la
ocurrencia de) efectos secundarios negativos.

Es importante sealar que los problemas no deben ser conceptualizados ni formulados

como la ausencia de una solucin o la falta de un determinado bien o servicio, ya que una definicin de este
tipo inducira a elaborar respuestas que inevitablemente se orientaran a proveer lo que falta, cuando en

-3-
definitiva la falta que pretendemos satisfacer, no es otra cosa que la manifestacin (el efecto) de
causas ms profundas que constituyen la verdadera naturaleza del problema, y que quedaran
eclipsadas (o ignoradas) a travs de esta equivocada definicin del problema.

Las diferencias que existen en la caracterizacin y definicin de los problemas de poltica,

surgen de los diferentes supuestos que los distintos actores tienen acerca de las situaciones
problemticas que enfrentan.

De acuerdo con diversos autores (Patton y Sawicky, 1993; Dunn, 1992, 1994; Guess y
Farnham, 2000), los problemas de poltica presentan las siguientes caractersticas:

Interdependencia, lo que significa que los problemas de una cierta rea se encuentran
vinculados a problemas de otras reas, constituyendo as lo que Dunn (1994) (citando a
Ackoff) denomina sistemas de problemas (o problemas de segundo orden), que demandan para su
solucin un abordaje comprehensivo.
Subjetividad, que lleva a que los problemas sean el resultado de un proceso intelectual
desarrollado (consciente o inconscientemente) por el analista, a travs del cual identifica
los elementos constitutivos de las situaciones problemticas y los reformula en trminos
de problemas de polticas.
Dinmica, por la cual:
Existen variadas soluciones para un problema dado.
Hay definiciones alternativas del problema para una situacin problemtica dada.
Hay un fenmeno de reconfiguracin permanente del problema producto de su
propia dinmica y de las acciones implementadas para dar cuenta del mismo.
Los problemas de poltica no se encuentran bien definidos, y raramente son puramente
tcnicos o polticos.
Las soluciones no se pueden probar correctas antes de ser aplicadas.
Ninguna solucin puede garantizar alcanzar los resultados esperados.
No es posible medir objetivamente la equidad de las soluciones propuestas.
Serios problemas individuales o de pequeos grupos, no son necesariamente problemas
sociales.

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Asumiendo la existencia de un problema de poltica, es necesario:

Determinar su magnitud y extensin.

Identificar y entender la posicin y la influencia de diferentes individuos y grupos que
tienen algn inters en el mismo.
Elaborar el problema, de modo de comprende su naturaleza y dinmica, identificando
los factores crticos que los constituyen, y definindolo de manera de eliminar
ambigedades.

Es importante sealar que en general, los actores con mayores recursos polticos y
econmicos tienen una mayor influencia en la definicin del problema y en la seleccin de las
alternativas de solucin al mismo.

Como se seala en la introduccin, un punto de partida necesario para lograr un abordaje

adecuado de los problemas de poltica, est referido a la aceptacin de un conocimiento parcial y
limitado de los mismos por parte del formulador de poltica. Dicho en otros trminos, especificar la
extensin de la ignorancia de los factores asociados al problema es un requisito para aproximar los
lmites de la misma, y como contrapartida poder avanzar en una mejor comprensin del problema
(Dunn, 1992).

Problemas como el calentamiento global y otros vinculados con la salud, educacin, los
sistemas de pensin, el transporte, el crecimiento urbano y la reforma del estado son lo
suficientemente complejos como para plantear que nuestro conocimiento de los mismos est
caracterizado por una manifiesta ignorancia de su naturaleza y/o dinmica.

3.- Tipos de Problemas.

-5-
De acuerdo a Dunn (1992, 1994) y Guess y Farnham (2000), es posible clasificar a los problemas
de poltica en tres tipos diferentes:

Problemas bien estructurados, caracterizados por la existencia de uno o pocos decisores, en

donde las alternativas para solucionar el problema son limitadas, con resultados que se
conocen con certeza, y cuyas probabilidades de ocurrencia son calculables.
Problemas moderadamente estructurados, cuya principal diferencia con los anteriores est
referida a que los resultados de las alternativas as como las probabilidades de ocurrencia
de las mismas no son conocidos ni calculables.
Problemas mal estructurados, caracterizados por la existencia de muchos decisores, con un
conjunto amplio o ilimitado de alternativas, con actores sociales que tienen valores en
conflicto, en donde los resultados de las alternativas identificadas no necesariamente se
conocen con precisin, y cuyas probabilidades de ocurrencia son desconocidas.

El siguiente cuadro sintetiza las caractersticas sealadas:

Tipos de Problemas

ESTRUCTURA DEL PROBLEMA

ELEMENTOS BIEN ESTRUCTURADOS MODERADAMENTE MAL ESTRUCTURADOS
ESTRUCTURADOS
DECISORES UNO O POCOS UNO O POCOS MUCHOS
ALTERNATIVAS LIMITADAS LIMITADAS ILIMITADAS
VALORES CONSENSO CONSENSO CONFLICTO
RESULTADOS CERTEZA INCERTEZA DESCONOCIDOS
PROBABILIDADES CALCULABLES INCLACULABES INCLACULABES

Los problemas de poltica raramente se encuentran encuadrados en uno solo de estos tipos,
antes bien, su naturaleza los lleva compartir la caracterstica de ms de una tipologa. No obstante
esto, en ciertos problemas de poltica (los ms complejos), tiende a primar la caracterstica de los
problemas moderadamente estructurados o mal estructurados. Es para este tipo de problemas para
los que es ms necesario desarrollar el proceso de estructuracin del problema.

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 Adems de las sealadas ms arriba, los problemas mal estructurados tienen las siguientes
caractersticas:

Los objetivos a alcanzar son ambiguos o desconocidos, de modo que determinar dichos
objetivos es parte del problema (lo que implica que el dilema no es hacer lo que est bien, sino
saber qu es lo que est bien).
Los instrumentos para solucionar los problemas son ambiguos o desconocidos. No se
sabe con precisin que instrumento funciona mejor bajo que circunstancias.
El campo de objetivos a perseguir e instrumentos a utilizar aparece como ilimitado.

En este tipo de problemas, la dificultad no est en definir que relacin mantienen los
componentes del problema entre s, sino en identificar la naturaleza misma del problema.

Debido a que no se aplica el principio de transitividad, por el cual si la solucin A es

preferible a la solucin B, y la solucin B es preferible a la solucin C, entonces la solucin A es
preferible a la solucin C, es imposible seleccionar una alternativa de poltica que sea preferible a
todas las otras. Estos problemas tienen un ranking de preferencias por parte de los actores que se
denomina intransitivo.

4.- Proceso de Estructuracin del Problema.

Como se menciono con anterioridad, la experiencia directa y la informacin que esta nos provee no
nos permite identificar problemas sino situaciones problemticas. Esto es debido a que en realidad
las situaciones problemticas son sistemas de problemas, cuyos limites son en muchos casos difusos y
cuyos contenidos no se encuentran claramente definidos, constituyendo lo que se denominan
problemas de segundo grado. La falta de claridad en los limites y en el contenido de las situaciones
problemticas es aun ms evidente cuando se enfrentan problemas mal estructurados, como los
sealados en el punto anterior.

Una tarea central en el anlisis de problemas, es la de estructurar los problemas de segundo orden
(conjunto de todos los problemas de primer orden que son sus miembros). En dicho proceso de estructuracin,
es importante diferenciar adecuadamente estos dos niveles de problemas.

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 La importancia de la distincin de estos niveles radica en que la adecuacin de los mtodos
de anlisis de problemas es evaluada mediante el denominado principio de congruencia metodolgica:
esto es, la validez del mtodo a utilizar es una funcin del grado de congruencia con el tipo de problema bajo estudio
(Dunn, 1992).
Es importante sealar que los mtodos generalmente utilizados para el anlisis de soluciones a
problemas complejos (mal estructurados) tales como el anlisis de costo-beneficio, el anlisis de
costo efectividad, la programacin lineal, etc. (denominados mtodos de primer tipo), son
incompatibles con problemas que exceden un determinado umbral de complejidad, que tienden
a ser problemas mal estructurados. Por el contrario, los mtodos de primer tipo son funcionales
para tratar (i) problemas bien estructurados, o (ii) ser utilizados una vez que un problema mal
estructurado ha sido caracterizado en trminos formales, y es necesario evaluar alternativas de
solucin al mismo.

La razn por la cual los mtodos del primer tipo no son vlidos para analizar problemas de
orden superior, est referida a que las preguntas planteadas en estos dos niveles de problemas son
diferentes.

Un par de ejemplos aclararn lo que se quiere decir. Si se plantean las preguntas siguientes :

Ejemplo 1. Cuales son los beneficios y costos de regular la polucin industrial?, se est asumiendo en
realidad que son las industrias (fuentes fijas) y no las fuentes mviles (vehculos) la causa
principal de contaminacin area. La pregunta correcta en este caso debera haberse
plantado del siguiente modo cules son los orgenes de la polucin area y sus potenciales soluciones?.

Ejemplo 2. Cules son los beneficios y costos de desarrollar un plan de viviendas para familias pobres
que no habitan villas de emergencia? Esta pregunta asume que es necesario construir viviendas, e
implcitamente que es necesario subsidiar a la oferta. La pregunta planteada debera haber
sido cul es la problemtica habitacional que enfrentan las familias pobres que no habitan villas de
emergencia y cules sus potenciales soluciones?.

En estos dos ejemplos es posible observar con claridad el significado del principio de
congruencia metodolgica, ya que se evidencia como una pregunta inadecuada, induce la

-8-
 utilizacin de un mtodo de anlisis incorrecto, con la probable consecuencia de que la solucin
finalmente propuesta no corresponda a las verdaderas causas del problema.

La adecuada solucin de los problemas depende entonces de preguntas que permitan

generar definiciones alternativas del mismo. Sin embargo es importante sealar que no hay test que
garantice que hemos completado las representaciones alternativas del problema.

Cuando aplicamos mtodos de primer orden para abordar problemas de segundo orden,
ignorando la falta de congruencia entre mtodos y tipos de problemas, incrementamos las
posibilidades de cometer un EIII , esto es de proponer la solucin adecuada al problema
equivocado.

5.- Etapas del Proceso de Estructuracin de Problemas.

Siguiendo a Dunn (1994), es posible sealar que el proceso de estructuracin de problemas implica
el desarrollo por parte del analista de tres etapas sucesivas, tal como se muestra en el siguiente
grfico:

METAPROBLEMA

SIT. PROBLEMTICA PROB. SUSTANTIVO

PROBLEMA FORMAL

Partiendo de la situacin problemtica (aquello que percibimos directamente), el primer

paso en el proceso de estructuracin de los problemas es la identificacin de lo que se denomina el
metaproblema, es decir el problema de segundo orden que est compuesto por el conjunto de

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problemas de primer orden que afectan o tienen relacin con la situacin problemtica bajo
anlisis. Los problemas de primer orden son aquellos que derivan de las situaciones problemticas
que afectan directamente a los individuos, y que en su formulacin, carecen de una perspectiva
integradora.

Es necesario puntualizar que aqu estamos hablando de dos niveles diferentes de problemas,
y que la adecuada conceptualizacin de estos niveles es fundamental para evitar formular el
problema equivocado al confundir un elemento componente (problema individual) con la clase de la que forma
parte (metaproblema).

El segundo paso planteado por Dunn en el proceso de estructuracin de los problemas est
dado por la etapa de la formulacin del problema sustantivo esto es, la definicin del problema en sus
trminos bsicos y generales. Aqu se trata de identificar si el problema es de carcter econmico,
poltico o social. La aceptacin de cualquiera de estas conceptualizaciones implicar un abordaje
diferenciado, que a su vez condicionar la formulacin final del problema y como consecuencia de
ello las alternativas de solucin disponibles. La definicin del problema sustantivo se encuentra
asociada al paradigma conceptual desde el que es realizado el anlisis. Adems, se busca en esta
etapa aproximar la dimensin y los atributos principales del problema.

Finalmente, luego de la definicin del problema sustantivo es necesario realizar una

explicacin ms detallada y especfica, lo que se denomina como construccin del problema formal,
formulacin que nos permitir comprender mejor la interaccin que tienen los diferentes
componentes del problema as como la dinmica que presentan los mismos. Se busca en esta etapa
lograr una definicin operativa del problema que permita avanzar hacia la formulacin de
soluciones alternativas.

Lo que se pretende en esta etapa, es una definicin que:

Defina la naturaleza del problema con claridad.
Explique la dinmica del problema.
Sea de carcter operativo.
Es importante sealar que en cualesquiera de estas etapas (metaproblema, problema
sustantivo y problema formal) existe el riesgo de realizar una inadecuada definicin y

- 10 -
caracterizacin del problema. Dicho en otros trminos, podemos formular el problema equivocado,
y como consecuencia de ello inducir la comisin de un error del tercer tipo.

La ocurrencia de este tipo de errores (del tercer tipo, EIII) es debido a que se acepta que
los lmites del problema se encuentran claramente definidos, de modo que no habra diferencia entre el
problema tal cual lo hemos definido nosotros, y el problema real. Por esta razn, es necesario
estimar adecuadamente los lmites reales del problema que se pretende abordar.

6.- Los Mtodos de Segundo Orden.

Existe una variedad de mtodos y tcnicas de anlisis, denominados mtodos de segundo orden, que
permiten decodificar situaciones problemticas y estructurar a partir de ellas problemas de primer
grado 1 . Algunos de estos mtodos buscan identificar los lmites potenciales del metaproblema, en
tanto que otros estn orientados a analizar la naturaleza de los problemas.
Los mtodos de segundo orden pueden ser clasificados de la siguiente forma:

Constitutivos: orientados a identificar los elementos que componen el problema.

Responden a la pregunta qu elementos constituyen el problema?.
Regulativos: buscan identificar los patrones de relacin entre estos elementos. Responden a
la pregunta: cmo se encuentran vinculados los elementos que constituyen el problema?

Los especialistas en la materia sealan la conveniencia de utilizar ms de un mtodo, ya que

cada uno de ellos pone de manifiesto aspectos singulares de la situacin problemtica analizada.

En los pargrafos siguientes, se realiza una descripcin sinttica de los mtodos ms

comnmente utilizados.
6.1. Anlisis de Lmites.

A travs de este mtodo se buscan identificar los lmites del metaproblema, mediante la
representacin que tienen del problema una amplia variedad de actores vinculados al mismo.

1
.- Para una detallada descripcin de mtodos disponibles para la estructuracin de problemas ver William
Dunn (1994).

- 11 -
 El procedimiento que se sigue en este mtodo es el siguiente:

En primer lugar se realiza un proceso denominado saturacin de la muestra, a travs del cual se
identifican la mayor cantidad de actores posibles vinculados a la situacin problemtica en
cuestin. La tcnica empleada consiste en contactar un grupo inicial de actores, y solicitarle cada
uno de ellos la referencia de otros dos actores (uno que coincida con su punto de vista acerca
de la situacin y el otro que tenga una perspectiva divergente). Cuando los actores comienzan a
repetirse, se ha llegado a un punto en el cual la muestra representativa se encuentra saturada. En
una segunda instancia, se busca que cada uno de los actores identificados mediante el
procedimiento antes sealado explicite la representacin que tiene del problema. Dicho en otros
trminos, se busca que cada actor plantee las ideas, paradigmas, metforas o definiciones
operativas mediante las cuales interpreta el problema.
Finalmente se realiza una estimacin de los lmites del metaproblema, a travs de un proceso por el
cual se eliminan las representaciones repetidas, quedando un conjunto de visiones o
interpretaciones (no repetidas) que conforman el conjunto de problemas de primer orden.
De este modo, se obtiene una definicin de los lmites del metaproblema analizado.

6.2. Anlisis Clasificacional.

A travs del mtodo de anlisis clasificacional, se busca clarificar los conceptos utilizados por los
diferentes actores en la definicin de situaciones problemticas. Es importante tener en cuenta que
al clasificar un problema de una determinada forma, implcitamente ignoramos clasificaciones
alternativas.

Las categoras con las cuales se clasifican las interpretaciones que los diferentes actores tienen
acerca de la situacin problemtica deben responder a un conjunto de criterios. Dichos criterios
son los siguientes:

Relevancia. Las categoras deben ser relevantes para la situacin problemtica a analizar.
Exhaustividad. Este criterio implica que todos los elementos identificados como
constitutivos del problema se encuentran ubicados en una de las categoras de anlisis
propuestas.

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 Exclusin. Este criterio implica que todos los elementos identificados como constitutivos
del problema se encuentran ubicados en solo una de las categoras de anlisis propuestas.
Consistencia. Cada categora y subcategora debe basarse en mismo principio clasificatorio.
La violacin de este principio lleva a la superposicin de subclases generando lo que se
conoce como falacia de la divisin cruzada.

En este mtodo se utilizan dos formas de clasificacin, una de carcter deductivo (divisin
lgica) y otra de carcter inductivo (clasificacin lgica). El procedimiento de divisin lgica se basa en
la descomposicin de las partes componentes en diversas categoras, en tanto que el mtodo de
clasificacin lgica parte de combinar situaciones o perspectivas en grupos o clases.

La base para la utilizacin de estas tcnicas est vinculada al propsito perseguido y al

conocimiento que se tenga de la situacin problemtica analizada.

6.3. Anlisis Causal.

En el mtodo de Anlisis Causal se busca identificar (de manera tentativa) las posibles causas de la
situacin problemtica. Para ello se clasifican las mismas en tres tipos: Las causas posibles, que
abarcan aquellos eventos o hechos, que aunque remotos, pueden contribuir a la ocurrencia de una
situacin problemtica dada. Las causas probables que son aquellas que, sobre la base de la existencia
de investigacin cientfica o de experiencia directa, se cree tienen una influencia importante en la
ocurrencia de situaciones identificadas como problemticas. Finalmente las causas accionables, que
son aquellas sobre las que es posible ejercer cierto control o desarrollar cierta accin tendiente a su
modificacin.
Es importante sealar que no hay manera segura de derivar efectos de causas, ni deducir
causas a partir de efectos. Por esta razn, contar con una estructura conceptual de la situacin
problemtica, es un facilitador para la identificacin de sus causas.

De este modo, el Anlisis Causal permite identificar aquellas causas sobre las cuales se puede
realizar algn tipo de accin de control o modificacin (causas accionables y/o plausibles).

6.4. Mtodo Sinctico.

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Este mtodo se basa en el establecimiento de analogas con fenmenos conocidos, o similitudes
con problemas conocidos, que permitan obtener una comprensin ms directa de la situacin
problemtica analizada.

Se elaboran tres tipos de analogas:

Personales: Se busca mediante esta analoga posicionarse experimentado la situacin

problemtica (ponerse en el lugar de...).
Directas: Se busca establecer una relacin entre dos o ms situaciones problemticas, en
donde una de ellas es conocida y ha sido analizada y/o estudiada previamente. La
difusin de ciertas adicciones suele ser analizada mediante el proceso de difusin de
enfermedades contagiosas.
Simblicas: Se busca establecer una analoga entre la situacin problemtica y algn
proceso simblico. Por ejemplo se suele establecer analogas enrte procesos simblicos
de distinto tipo (entropa, piloto automtico, efecto tnel, etc.) y la situacin
problemtica.

Todas estas analogas permiten obtener una comprensin ms acabada de la dinmica de la

situacin problemtica bajo anlisis.

6.5. Tormenta de Ideas.

El mtodo de la Tormenta de Ideas est orientado a generar ideas y conceptos que ayuden a
conceptualizar la situacin problemtica.
El procedimiento que se sigue es el siguiente:
En primer lugar se deben conformar grupos de actores relevantes para la problemtica,
que tengan conocimiento o experiencia acerca de la misma.
Es importante separar la instancia de generacin de ideas de la instancia de evaluacin
de las mismas. De otro modo, se corre el riesgo de inhibir el surgimiento de ideas o
conceptos novedosos acerca de la naturaleza del problema o de potenciales vas de
solucin al mismo.
Es importante generar un ambiente abierto.
Al finalizar es necesario priorizar ideas e incorporarlas en una formulacin que contenga
una conceptualizacin del problema.

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6.6. Uso de Analogas.

Con este mtodo se busca obtener una mayor comprensin del problema (y de sus potenciales
soluciones), a travs de un anlisis de la situacin problemtica realizado desde tres perspectivas
diferentes: (i) perspectiva personal, (ii) perspectiva organizacional y (iii) perspectiva tcnica.

Perspectiva Personal: Se visualizan los problemas y soluciones en trminos de percepciones,

valores y necesidades individuales.
Perspectiva Organizacional: Se visualizan los problemas y soluciones en trminos de las
restricciones y/o imposiciones que plantea la organizacin.
Perspectiva Tcnica: Se visualizan los problemas y soluciones en trminos tcnicos,
enfatizando el anlisis de causa-efecto, el logro de objetivos, las incertidumbres
existentes, etc.
Para aplicar esta metodologa es importante realizar el anlisis de la situacin problemtica
conformando grupos de trabajo con personas que tengan diferentes paradigmas conceptuales.

7.- Aplicacin de metodologas de segundo orden en el anlisis de la problemtica de las

Villas de Emergencia en Crdoba.

En el marco del proyecto de investigacin PICTOR REDES 20464, llevado a cabo en formas
conjunta entre miembros del IIFAP-UNC, del Instituto de Urbanismo y Planificacin Territorial de
la Facultad de Arquitectura de la Universidad Catlica de Crdoba y del Servicio Habitacional y de
Accin Social SEHAS, se aplicaron dos de estas metodologas con el objetivo de llevar a cabo el
proceso de estructuracin del problema bajo anlisis.

Las metodologas aplicadas a este caso particular fueron el Anlisis de Lmites y el Anlisis Causal.
La primera de estas metodologas se utiliz para definir los lmites del metaproblema, para lo cual
se realizaron 18 entrevistas a actores vinculados a la problemtica estudiada. Entre los actores
entrevistados se encontraron acadmicos, representantes polticos, representantes de
organizaciones no gubernamentales que trabajan en cuestiones vinculadas al hbitat y la pobreza

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urbana, representantes habitantes de villas de emergencia, empresarios de la industria de la
construccin y desarrollistas urbanos.

El conjunto de representaciones acerca de las causas y factores que los actores entrevistados
identificaron como generadores del problema, fue luego analizado en funcin de la clasificacin
propuesta por la metodologa del Anlisis Causal. La aplicacin de estas tcnicas permiti definir
tanto el "problema sustantivo, como lo que denominamos con anterioridad como problema
formal.

A continuacin se presenta la definicin del problema sustantivo y del problema formal a las que se
arrib con la aplicacin de las metodologas antes mencionadas.

7.1. Definicin del Problema Sustantivo y del Problema Formal.

En esta etapa, y continuando con el proceso de formulacin del problema, se llev a cabo la definicin
de la perspectiva conceptual a partir de la cual se abord la problemtica bajo anlisis, es decir, lo
que hemos denominado en otra parte de este trabajo como el problema sustantivo, lo que permiti en
una etapa posterior avanzar en la elaboracin de una definicin de carcter operativo del problema,
en la que se refleje la naturaleza y la dinmica del mismo, al que hemos titulado Existencia y
persistencia de las villas de emergencia en la ciudad de Crdoba.

El anlisis planteado en la presente investigacin, se inscribe en el llamado enfoque participativo,

que toma en consideracin las perspectivas que tienen los habitantes de las villas de emergencia
sobre su propia situacin. Se trat de una forma de aproximacin a la problemtica de carcter
multidimensional, que contribuy a precisar el contexto y a recolectar informacin dentro del
entorno social, econmico, poltico y cultural en el que se encuentra inserta la problemtica bajo
estudio.

Los abordajes planteados permitieron dar cuenta de la marcada heterogeneidad que presentan los
habitantes de las VE, y permitieron incorporar analticamente los factores que estn en su origen y
dinmica.

- 16 -
7.1.1. Definicin del Problema Sustantivo.

Como se acaba de sealar, en la definicin del problema sustantivo se busc precisar cual o cuales
con las perspectivas conceptuales que se consideran ms apropiadas para elaborar una definicin
formal del problema bajo estudio.

El supuesto en el que se fund esta etapa del trabajo estuvo referido al hecho de que la adopcin
de la perspectiva conceptual correcta, permite realizar una adecuada interpretacin de la naturaleza
del problema bajo estudio, es decir, de las razones ltimas que dan lugar a la existencia del mismo,
as como de su dinmica, es decir, de la forma en la cual los elementos constitutivos del problema
se vinculan y se retroalimentan, potenciando los efectos individuales de dichos componentes y
dando lugar a la emergencia de caractersticas del problema que surgen de dichas vinculaciones y
que no son posibles derivarlas de la mera observacin de los elementos individuales que componen
el problema.

En le medida en la cual el abordaje conceptual del problema es correcto, se enfrentan menores

probabilidades de cometer un error del tercer tipo (EIII), es decir, de proponer una definicin
incorrecta al problema analizado.
En funcin de los resultados obtenidos en la definicin de los lmites del metaproblema, se consider
pertinente plantear dos perspectivas conceptuales complementarias, que se estima, colaboraron en
alcanzar una mejor comprensin de la naturaleza y de la dinmica del problema bajo anlisis.

El abordaje del problema se plant entonces desde las siguientes perspectivas:

P1.- La existencia y persistencia de las villas de emergencia es un problema de carcter sistmico.

P2.- La existencia y persistencia de las villas de emergencia es un problema de privacin de

derechos y capacidades de quienes habitan en ellas.

Veamos ahora las razones por las cuales se consider pertinente estas perspectivas para el anlisis
del problema planteado.

7.1.1.1. Las Villas de Emergencia como un Problema de Carcter Sistmico.

- 17 -
Plantear el problema de la existencia y persistencia de las villas de emergencia como un problema
de carcter sistmico implica la necesidad de precisar que se entiende por sistema. En este sentido,
se sigui la conceptualizacin de sistema planteada por Mario Bunge (2006). De acuerdo con este
autor, los postulados del sistemismo se resumen en los siguientes puntos:

1.- Todo, sea concreto o abstracto, es un sistema o un componente, efectivo o potencial de

un sistema.
2.- Los sistemas poseen caractersticas sistmicas (emergentes) de las cuales sus
componentes carecen.
3.- De lo anterior surge que todos los problemas deber ser abordador de un modo sistmico
en lugar de sectorialmente.
4.- La puesta a prueba de cualquier cosa, sea esta una idea, un mtodo o un artefacto,
supone la validez de otros elementos, los cuales son tomados como puntos de referencia de
manera provisoria.

Un abordaje como el propuesto, permite estudiar no solamente los componentes individuales del
sistema, sino tambin la estructura o conjunto de relaciones que se registran entre los mismos.

Por otra parte, este enfoque permite tener en cuenta lo que se denominan propiedades emergentes, es
decir, aquellas propiedades que caracterizan el grupo, pero que no son un elemento constitutivo de
los individuos que integran dicho grupo, sino que son el producto de la interaccin de los mismos.

La perspectiva sistmica permite tener en cuenta simultneamente el todo y las partes. Es decir, en
tanto se reconoce la capacidad de los individuos que integran el sistema de modificar las relaciones
existentes entre los mismos y las condiciones de contexto en las cuales llevan a cabo sus acciones,
asume tambin que el contexto genera cierta presin sobre dichos individuos, limitando los grados
de libertad con los cuales estos cuentan para llevar a cabo las acciones que consideran necesarias.

Un tercer elemento que caracteriza las ventajas de un abordaje como el planteado, se refiere a la
posibilidad que brinda de articular una visin macronivel del problema que hace referencia a las
causas ltimas (o primeras) que dan lugar a la existencia de problema, con una visin micronivel del
mismo que hace referencia a las causas ms inmediatas del problema. Es decir combinar lecturas
bottom-up (de abajo hacia arriba) con lecturas top-down (de arriba hacia abajo), lo que permite capturar
mejor la complejidad del fenmeno bajo estudio.

- 18 -
En una perspectiva sistmica accin (individual o colectiva), vnculo y contexto van juntos, y ayudan a
comprender mejor los hechos sociales.

En sntesis, cualquier explicacin profunda de problemas de carcter social, exige descubrir los
mecanismos sociales a travs de los cuales dichos problemas emergen y se refuerzan, lo que implica
realizar un anlisis micronivel y macronivel, es decir identificar el motivo de las acciones
individuales que se encuentran constreidas o estimuladas en parte por circunstancias de carcter
macrosocial.

Por otra parte, es condicin necesaria (aunque no suficiente) para que las polticas pblicas a
implementar sean exitosas, contar con una hiptesis correcta acerca de los mecanismos sociales a
los que se pretende dar respuesta. La razn es sencilla; si se pretende modificar una determinada
situacin social, es necesario contar con una adecuada comprensin de los mecanismos sociales que
intervienen en dicha situacin.

Finalmente es posibles sealar que los problemas sociales graves, como la marginacin social y la
pobreza entre otros (ambos vinculados al tema central de nuestro anlisis), son problemas
sistmicos por definicin, por la enorme cantidad de factores de distinto tipo que intervienen en los
mismos y por la diversidad de vnculos que se registran entre ellos, razn por la cual un abordaje
multifactorial es fundamental.

7.1.1.2. Las Villas de Emergencia como un Problema de Privacin de Derechos y

Capacidades de sus Habitantes.

Los estudios ms recientes acerca de la pobreza urbana, problemtica dentro de la cual se encuentra
inscripto el fenmeno de las villas de emergencia, abordan al mismo (y por extensin a los
fenmenos asociados a ella), desde el enfoque denominado de Derechos y Capacidades, derivados
de los anlisis elaborados por el Premio Nbel de Economa Amartya Sen, y dentro de esta
perspectiva, de lo que se denomina Insercin Precaria. Segn plantea Corredor (1999), este enfoque
tiene la ventaja de considerar en forma explcita tanto la desigualdad de oportunidades como la
desigualdad de ingresos.

- 19 -
Desde esta perspectiva, la existencia de las villas de emergencia debe concebirse como
consecuencia de la carencia y privacin de capacidades por parte de los individuos que las habitan,
capacidades que estn condicionadas por las caractersticas de las dotaciones iniciales que poseen
los mismos, y que en caso de que sean precarias, les impedirn el efectivo ejercicio de sus derechos,
lo que se traduce finalmente en una baja calidad de vida.

Las dotaciones iniciales a las que se hace referencia en esta perspectiva, son los recursos con los
que cuentan las personas para poner en accin sus capacidades.

Estos recursos contemplan tanto bienes y servicios mercantiles como no mercantiles. Los primeros
estn ms referidos al mbito de lo privado y pueden ser objeto de intercambio, de tal forma que si
se cuenta con un ingreso adecuado se puede acceder a ellos, adquiriendo el dominio sobre ese
conjunto de bienes.

Los bienes no mercantiles estn ms referidos al mbito de lo pblico, y por su naturaleza no

pueden ser objeto de intercambio. La seguridad, la justicia, la libertad, la autonoma y el
reconocimiento social son parte de los recursos no mercantiles con los que cuentan las personas.

Por otra parte, algunos de estos bienes tienen la caracterstica de ser bienes de mrito, es decir,
son bienes a los cuales todas las personas tienen derecho a acceder por la sola condicin de tales, y
cuya satisfaccin no puede estar sujeta a la dinmica del crecimiento econmico, ni depender de la
contribucin que el individuo realice los mismos.

Por esta razn los bienes de mrito son por definicin universales y el Estado y la sociedad deben
garantizar su provisin, puesto que quienes estn privados de ellos encuentran serias limitaciones
para desarrollar sus capacidades.

Desde esta perspectiva, se sostiene que una inadecuada distribucin de este tipo de bienes en
perjuicio de ciertos individuos y grupos sociales, coloca a los mismos en una situacin de
desventaja respecto a los sectores ms favorecidos, lo que plantea la necesidad de que la sociedad
cuente con una estructura bsica que permita contrarrestar las deficiencias que provienen de la
arbitrariedad de las contingencias naturales y de la fortuna social, como seala Rawls (1995).

- 20 -
El acceso a los bienes de mrito se plantea como una condicin bsica que permita lograr un
mnimo de equidad en las oportunidades a los habitantes de un territorio, para que puedan hacer un
ejercicio real de sus capacidades, ejercicio este que dependen no slo de las caractersticas
individuales de las personas, sino tambin de los arreglos sociales y de los ingresos que obtienen los
individuos.

De este modo, las dotaciones y las capacidades plantean las condiciones de contorno que limitan el
ejercicio efectivo de los derechos (civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales) propios de un
Estado de Derecho.

La pobreza como Insercin Precaria.

Vinculada a la perspectiva de las capacidades y los derechos, se encuentra el concepto de Insercin

Precaria. Este concepto enfatiza que la pobreza no es una situacin determinada en forma
exclusiva por la insuficiencia de ingresos, ni es solamente un problema de exclusin social. De
acuerdo a esta perspectiva, la pobreza es adems el resultado de una insercin precaria en las
dinmicas econmica, social y poltica, que impide que quienes se encuentran en una situacin de
pobreza, dada la precaria insercin que tienen en estas dinmicas, se beneficien del valor que
contribuyen a generar socialmente.

Esta insercin precaria ocurre como consecuencia de la carencia de dotaciones iniciales que tienen
los habitantes de las villas de emergencia.

De este modo, las villas de emergencia son la expresin de un escaso desarrollo de capacidades y
derechos que tiene su origen en las dificultades que enfrenta la sociedad y el Estado para permitirles
a todas las personas un igual acceso a las oportunidades y en ofrecer condiciones adecuadas para
aprovecharlas. La carencia de dotaciones iniciales y la ausencia de condiciones para poder garantizar
el ejercicio efectivo de los derechos, inhiben el desarrollo de las capacidades y conducen a una
insercin precaria de importantes sectores de la poblacin.

Las dotaciones iniciales hacen referencia al patrimonio econmico y social y el capital humano con
que cuentan las personas en un momento determinado del tiempo. Las dotaciones iniciales incluyen
los bienes y servicios mercantiles y no mercantiles, tangibles e intangibles. Los bienes mercantiles
son: alimentacin, vestuario, vivienda, seguridad ambiental, salud, educacin, servicios bsicos,

- 21 -
transporte y recreacin. Estn referidos al mbito de lo privado y pueden ser objeto de
intercambio. Las personas pueden acceder a estos bienes y servicios si cuentan con el ingreso
necesario.

Los bienes no mercantiles estn referidos al mbito de lo pblico, al espacio social. No pueden
adquirirse mediante el ingreso y son entre otros: el sentido de pertenencia, la seguridad, la justicia, la
libertad, la identidad, la autonoma, el reconocimiento social y el medio ambiente

Esa carencia de dotaciones iniciales se traduce en una situacin en la cual la persona pobre se
muestra incapaz de satisfacer sus necesidades vitales, no slo en trminos de sobrevivencia fsica
(alimentacin, salud, vivienda) sino tambin en trminos de su desarrollo como persona:
participacin en los procesos culturales, sociales y polticos; identidad; autoestima; sentido de
pertenencia; acceso a la formacin y a la informacin.

La pobreza se presenta entonces como un crculo vicioso en el que se es pobre dado que se carece
de unas dotaciones iniciales mnimas, con lo cual el desarrollo de capacidades humanas es muy bajo
y las personas encuentran dificultades para ejercer sus derechos. A su vez, la ausencia de un
verdadero ejercicio de los derechos dificulta la potenciacin de las capacidades en las personas, con
lo cual se perpeta la situacin de pobreza (Corredor, 1999).

La situacin de precariedad de activos fsicos y humanos que enfrentan los pobres, los hace
vulnerables, es decir, los expone permanente al riesgo que genera las condiciones del entorno.
Entre las principales carencias que propician la vulnerabilidad se destacan: la dependencia
econmica, la inexistencia de derechos de propiedad sobre la vivienda, el riesgo ambiental, la
malnutricin, la falta de educacin y las deficientes condiciones de salud.

Por otra parte, la pobreza vista en su dimensin relacional exige considerar el fenmeno de
aislamiento social que sufren los pobres, lo cual contribuye para que esa insercin precaria se
agudice de manera progresiva.

La vinculacin de problemtica que estamos analizando con la privacin de las capacidades bsicas
y de los derechos surge claramente de las entrevistas realizadas, en las cuales adems de la escasez

- 22 -
de ingreso como factor relevante, aparecen factores vinculados a cuestiones educativas, de
integracin social y de inseguridad ciudadana entre otras.

Si bien la falta de renta predispone a llevar una vida pobre, y en muchos casos a vivir en una villa de
emergencia, la importancia del enfoque basado en los derechos y capacidades se basa en las
siguientes razones:

1.- El enfoque de los derechos y las capacidades centra la atencin en las privaciones que son
intrnsecamente importantes, a diferencia de la renta que centra la atencin en lo es instrumentalmente
importante.

2.- Hay otros factores que influyen en la privacin de los derechos y capacidades adems de la falta
de renta (como se seala ms arriba).

3.- La relacin instrumental entre la falta de renta y la falta de capacidades vara entre familias e
inclusive entre individuos.

Para comprender mejor esta perspectiva es conveniente tener en cuenta los siguientes elementos:
1.- La relacin entre la renta (ingresos monetarios) de una persona y la capacidad que obtiene de
dicho ingreso vara en funcin de la edad de la persona, del sexo, del lugar y de otros factores sobre
los cuales un individuo tiene poco o nulo control.

2.- La falta de ingresos monetarios y la dificultad para que dichos ingresos expandan la capacidad
de los individuos se encuentran racionadas. Las desventajas asociadas a la edad, la incapacidad o la
enfermedad reducen las posibilidades de una persona de percibir una renta, pero al mismo tiempo,
hace ms difcil convertir esa renta en capacidad, dado que una persona de edad avanzada o
enferma puede requerir de un mayor ingreso para lograr cubrir sus necesidades bsicas. Esto
implica que lo que se podra denominar como pobreza real puede ser en los trminos que se acaban
de plantear mayor de lo que sugerira a sola consideracin del ingreso.

En definitiva, una perspectiva como la propuesta permite comprender mejor la naturaleza y las
causas del problema analizado, trasladando la atencin de los medios (en nuestro caso el ingreso
percibido) hacia los fines que los individuos tienen razones para perseguir.

- 23 -
Desde esta perspectiva, aunque es importante distinguir la diferencia que hay entre la
conceptualizacion de la pobreza derivada de la falta de ingresos de la conceptualizacin de la
pobreza como falta de capacidades, ambos factores se encuentran relacionados, en la medida en la
que un ingreso insuficiente limita las capacidades de los individuos para generar una mayor renta,
un aumento en las capacidades de las personas para vivir, tendera a aumentar las posibilidades de
ser ms productiva y percibir un mayor ingreso.

Esta ltima conexin aparece como ms importante para superar situaciones de pobreza y
marginalidad. Una mejora en la educacin y en la asistencia sanitaria, no solo tendra como efecto
una mejora directa en la calidad de vida, sino tambin mayores posibilidades para obtener un mayor
ingreso y de este modo liberarse de la pobreza derivada de la falta de renta.

Desde esta perspectiva, el problema de la pobreza y de la existencia y persistencia de las villas de

emergencia trasciende la justicia individual y representa tambin un problema de eficiencia que
afecta a toda la sociedad, al privarse a esta del aporte de las capacidades y potencialidades de estas
personas. Sen hace explcita la interdependencia entre equidad y eficiencia y entre valores e
instituciones al sealar si a las personas se les niega la educacin o carecen de derechos
econmicos bsicos debido a desigualdades masivas en la propiedad, los resultados no se limitan a
la desigualdad sino que afectan la naturaleza de la expansin econmica, el florecimiento de
desarrollos polticos y culturales, etc. La falta de equidad en una esfera puede conducir a una
prdida de eficiencia y desigualdades en otras (Sen A. 2002).

7.1.2. Definicin del Problema Formal.

A continuacin, se presenta la definicin del problema formal a la que se arrib en el desarrollo del
proyecto de investigacin, a partir de la aplicacin del mtodo de Anlisis Causal.

En esta definicin, se realiza una explicacin de las causas tanto remotas como inmediatas que dan
lugar a la emergencia del problema existencia y persistencia de las villas de emergencia, as como
a la forma en la cual esas causas se vinculan entre s potenciando el problema analizado.

Dinmica de las Causas Posibles

- 24 -
Los procesos de mecanizacin rural e industrializacin que tuvieron lugar a lo largo de la dcada de
los ao 50 y 60 en Argentina, enmarcados en el auge de las propuestas econmicas desarrollistas
impulsadas en dicha poca, pusieron en marcha un fenmeno de migraciones continuas de zonas
rurales hacia zonas urbanas, que con diferente intensidad se registr en los principales centros
urbanos de nuestro pas.

Independientemente de la falta de estadsticas confiables sobre estos fenmenos para el caso de la

ciudad de Crdoba, un estudio realizado en la Universidad Nacional de Crdoba (Peralta), seala
que este proceso de inmigracin creciente, habra alcanzado su pico mximo hacia fines de los ao
60 y principio de los 70, para luego disminuir rpidamente. De acuerdo a este estudio, esta
tendencia a la reduccin en la inmigracin se habra revertido (levemente) entre los aos 1983-
1986, para intensificarse posteriormente, arrojando como resultado que en el perodo 1978-2001, la
ciudad habra expulsado algo ms de 96.000 habitantes, lo que se puede ver reflejado en el siguiente
grfico.

- 25 -
Evolucin del Saldo Migratorio Neto. Ciudad de Crdoba.

El importante aporte inmigratorio que recibi la ciudad en dicho perodo, trajo como consecuencia
el surgimiento, entre otros problemas, de aquellos vinculados a la dificultad por parte de dichos
migrantes para acceder a suelo y vivienda. Estas dificultades, dieron lugar al surgimiento de los
primeros asentamientos precarios que fueron denominados villas de emergencia, nombre que
reflejaba el carcter transitorio que se pensaba tendran este tipo de asentamientos, asumiendo que
se constituiran en una etapa intermedia entre el arribo al centro urbano y la incorporacin al
mismo en condiciones de mayor formalidad, derivadas de la obtencin del un ingreso monetario
estable en alguno de los sectores econmicos en expansin 2 .

2
.- En dicho perodo, los sectores que motorizaron el crecimiento de la economa provincial fueron la
energa (1959, ampliacin de la Central Den Funes, la construccin de la central termoelctrica de Pilar y
la construccin de estaciones transformadoras en la periferia de la ciudad de Crdoba), la construccin y la
produccin de autos y camiones a partir de la radicacin en Crdoba del Grupo Fiat en 1954 y de Industrias
Kaiser Argentina (IKA) en 1955, que se sumaron a las actividades que ya llevaba a cabo las Industrias

- 26 -
 Paralelamente a este proceso, las dificultades que enfrent el Estado para garantizar la igualdad de
oportunidades (polticas pblicas de vivienda de alto costo y no dirigidas al sector, entre otras),
llevaron a que conjuntamente con los procesos de concentracin econmica y fragmentacin social
que tuvieron lugar desde 1955, pero en forma ms evidente desde la dcada del 70 en adelante, y
los marcados ciclos de la economa nacional 3 , con recurrentes crisis y una creciente inestabilidad
econmica desde los aos 70 en adelante, se produjera una cada del ingreso per cpita y un
aumento de la pobreza vinculada a la precarizacin laboral y al incremento del desempleo a partir
de la segunda mitad de los aos 90, factores estos que dificultaron el acceso a la vivienda por parte
de los hogares que con menor poder adquisitivo.

Los cuadros siguientes sintetizan lo sealado.

Ingreso per Cptita. Nivel Pas. 1980=100

110
105
100
95

90

85
80

75
74

76

78

80

82

84

86

88

90

92

94

96

98
19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

Fuente: Elaboracin propia sobre datos obtenidos en el INDEC.

Aeronuticas y Mecnicas del Estado (IAME), que se encontraban operando en Crdoba desde el ao
1952.

3
.- La economa argentina registr un comportamiento fuertemente cclico a lo largo del siglo XX. Las
principales crisis econmicas ocurridas se dieron en los ao 1929/30, 1952, 1975, 1980/81, 1989/90 y 1998-
2002.

- 27 -
 Lnea de Pobreza. Gran Buenos Aires

60

% de Personas bajo la LP
50

40

30

20

10

0
8

6
5

3
-8

-8

-9

-9

-9

-9

-9

-9

-9

-9

-9

-9

-0

-0

-0

-0
ay

ay

ay

ay

ay

ay

ay

ay

ay

ay

ay

ay

ay

ay

ay

ay
M

m
Perodo

Fuente: Elaboracin propia sobre datos obtenidos en el INDEC.

Brecha de Ingresos

35,0

30,0
Decil 10/Decil 1

25,0

20,0

15,0

10,0

5,0

0,0
1974

1976

1980

1983

1991

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Perodo

Fuente: Elaboracin propia sobre datos obtenidos en el INDEC.

La tasa de desempleo urbano, estuvo estrechamente relacionada, de acuerdo a Altimir et al, a las
variaciones de la tasa de actividad econmica 4 . Fue por esta razn, que al incrementarse la tasa de
actividad a lo largo de los ao 90, a pesar de que la economa creci a tasas elevadas, se registrara

4
.- La tasa de actividad (entendida como la relacin entre las personas que tienen trabajo o lo buscan
activamente, y la poblacin total) tendi a reducirse a lo largo de los aos 70, mantenindose relativamente
estable hasta inicio de los 90, para luego ascender a ms del 42% en 1997.

- 28 -
una insuficiencia en la absorcin de la mano de obra, generando este fenmeno un aumento en el
desempleo urbano.

En trminos histricos, el desempleo a nivel nacional aument desde un 5% a principio de los aos
80, a valores superiores al 7% durante la hiperinflacin. La poltica de reforma estructural de la
economa iniciada en los 90 y el efecto Tequila, llevaron la tasa de desempleo a valores superiores
al 17% de la fuerza de trabajo urbana, para descender luego al 14% en el perodo 97-99, y volver a
crecer luego como consecuencia de la recesin econmica por encima del 17%.

El siguiente cuadro sintetiza lo expuesto.

Tasa de Desempleo. Gran Crdoba

30

25

20

15
%

10

0
may-74

may-76

may-78

may-80

may-82

may-84

may-86

may-88

may-90

may-92

may-94

may-96

may-98

may-00

may-02

Perodo

Fuente: Elaboracin propia sobre datos obtenidos en el INDEC.

Las fluctuaciones antes sealadas, dieron lugar a que las variaciones registradas en el salario real
durante al ltimo cuarto de siglo fueran muy marcadas. El salario real alcanz un mximo en 1974,
luego de ms de una dcada de crecimiento, para sufrir luego cadas del 14% en 1975 (como
consecuencia del Rodrigado), y del 36% en 1976, como resultado del congelamiento de salarios, la
devaluacin del peso y la liberalizacin de precios.

De acuerdo a Altamir et al., se registr luego una recuperacin del mismo hasta alcanzar en 1980 un
nivel cercano al que tuviera en 1975, descendiendo luego hasta llegar en 1986 a valores inferiores en

- 29 -
un 7% a los valores del ao 1980. La hiperinflacin y la recesin de fines de los 80 y principios de
los noventa llevaron el valor real del salario a un mnimo representado por un valor 37% por
debajo del nivel del ao 1980. La recuperacin econmica y la estabilidad de precios registradas a
partir de la implementacin del Pan de Convertibilidad, llevaron a que el salario real fluctuara desde
entonces y hasta el ao 2000 entre un 20% y un 25% por debajo del nivel alcanzado en los aos
80.

Las variaciones en el salario real y el desempleo que se registr sobre todo a partir del ao 1993,
impacto en el nivel de pobreza urbana, dando lugar al surgimiento de los denominados nuevos
pobres, expresin que se utiliz para hacer referencia a la poblacin que hasta ese momento tena
una insercin laboral estable, buen nivel educativo y aspiraciones de movilidad social ascendente,
pero que haba pasado a encontrarse por debajo de la lnea de pobreza. Este grupo de individuos y
familias, muchos de los cuales formaron parte de los procesos de migracin internos de la ciudad,
desde barrios donde alquilaban a compartan vivienda hacia asentamientos irregulares y no
formales, enfrentaron desde los aos 80 crecientes problemas para acceder a suelo urbano y
vivienda.

Por otra parte, la inestabilidad econmica que, como se seal ms arriba, tuvo lugar durante la
segunda mitad de la dcada de los aos 70 y toda la dcada de los aos 80, dio lugar a una marcada
desigualdad de oportunidades, lo que profundiz el proceso de desempleo y precarizacin laboral
registrado en dicho perodo. Esta situacin, conjuntamente al escaso financiamiento de
microemprendimientos y a las dificultades para el autoempleo, dieron lugar a puestos de trabajo
caracterizados por ingresos bajos e inestables, lo que reforz la dificultad de estos sectores para
acceder a la vivienda en dicho perodo.

Paralelamente a este proceso, el desempleo y las dificultades para generar una instancia de
autoempleo, potenci la fragmentacin de los hogares de los habitantes de las villas de emergencia
y el consiguiente aumento de hogares monoparentales femeninos, conjuntamente con el
crecimiento del alcoholismo, la violencia domstica y la presencia de actividades delictivas y de
consumo y trfico de drogas, en un proceso de retroalimentacin en el cual estos factores se
potenciaron mutuamente incidiendo negativamente en la capacidad de quienes se encontraban
inmersos en el mismo para desarrollarse, integrarse socialmente y generar ingresos.

- 30 -
Dinmica de las Causas Plausibles.

Paralelamente al proceso que se acaba de describir, otro conjunto de causas se desenvolvi de

manera autnoma interactuando con el mencionado proceso.

La propia dinmica de crecimiento urbano, dentro del esquema socio econmico sealado,
caracterizada por la escasez de suelo urbanizado y accesible a estos sectores, dio lugar a un
incremento en el precio del suelo que, conjuntamente con la falta de acceso a crditos de largo
plazo 5 potenci la dificultad de los sectores de menores ingresos para acceder a suelo y vivienda, y
promovi la ocupacin ilegal de suelo urbano caracterizado por 6 .
Este proceso de ocupacin ilegal del suelo urbano, se vio a su vez facilitado por la interaccin con
una cultura poltica caracterizada por una fuerte propensin al clientelismo poltico, lo que se
podra definir como una cultura del subsidio, potenciada a su vez por el deterioro de los cdigos de
valores de los jvenes que habitan las villas de emergencia y una actitud especulativa de ciertos
individuos que en algunos casos tendieron a ocupar ilegalmente suelo urbano como una estrategia
conducente a la obtencin de una vivienda provista por el Estado 7 .

5
.- Desde la crisis del ao 1930, la inestabilidad econmica impidi a casi cuatro generaciones de argentinos
financiar a travs del crdito el acceso a la vivienda propia. El ltimo perodo de crditos hipotecarios de
carcter masivo y accesible en Argentina fue en el perodo 1890-1930, cuando el Banco Hipotecario coloc
cdulas hipotecarias en Londres, con tasas entre el 4% y el 6% anual. Luego, con la gran crisis del 30, los
crditos hipotecarios virtualmente desaparecieron. Durante los aos 40, el Banco Central financi la
construccin de viviendas a travs de la emisin de cdulas cada vez ms caras. Desde esa fecha hasta el
presente los crditos tuvieron una existencia fluctuante. En pases con historias econmicas menos
tumultuosas las hipotecas se desarrollaron. En Espaa representan el 40% del producto bruto. En el Reino
Unido, 100% del PBI. En la Argentina, en 1990 rondaban el 1%. A partir de la convertibilidad, se abri un
nuevo captulo en esta historia.

Por otra parte, la aparicin de las instituciones microfinancieras en nuestro pas es bastante reciente, siendo
Argentina el pas de Amrica latina donde menos se ha desarrollado este sistema (estudio realizado por
Microfinanza S.R.L.). Alrededor de 1970 se iniciaron programas de microcrditos por parte de organismos
como el Instituto Social de Desarrollo INDES-, pero tenan un alcance cuantitativo muy reducido. En la
dcada del noventa comenzaron a operar varias instituciones que atendan a las microempresas urbanas. El
Estado recin se involucr en el ao 1996, a travs del Programa de Promocin del Desarrollo (PPDL),
luego se crea el Fondo de Capital Social (FONCAP), que financia a las instituciones, as como el Programa
de Desarrollo Local (PDL), que trabaja a travs de los municipios.
6
.- De acuerdo a lo sealado por lvarez, Moro y Ravella (2008), las ciudades latinoamericanas han tenido
como una caracterstica comn, la marcada especulacin que se ha registrado en las mismas con respecto
al suelo urbano. De acuerdo a estos autores, mientras la actividad inmobiliaria ha estado orientada a
satisfacer la demanda de los sectores medios y altos, (exceptuando aquellos casos en los que se registr
una intervencin directa por parte del Estado), la dinmica del mercado de suelo urbano expuls a los
pobres hacia la periferia de las ciudades, generando este hecho el fenmeno de que los precios del suelo
no bajen, an cuando la frontera urbana se haya ido extendiendo.
7
.- Esta situacin se dio claramente en el caso de la villa La Tela, aunque no en la mayora de la poblacin de las
villas

- 31 -
Dinmica de las Causas Accionables.

Las dos grandes dinmicas sealadas anteriormente (los dos flujos migratorios) interactuaron con
un tercer conjunto de factores.

La discriminacin y estigmatizacin de los habitantes de las villas de emergencia por parte de otros
sectores sociales a la que dieron lugar estos procesos, conjuntamente con polticas pblicas de
carcter asistencialista que llevaron a una prdida de la iniciativa por parte de los habitantes de las
villas de emergencia, tendieron a interactuar con el escaso nivel de integracin fsica que han tenido
estos asentamientos con el entorno urbano en el cual se encuentran insertos.

Todo ello dio lugar a una creciente marginalizacin por parte de un sector de la sociedad y a una
marcada automarginacin de los habitantes de las villas de emergencia, que dificult an ms su
integracin social. Esto, conjuntamente con la existencia de pocos espacios que promuevan una
actitud de superacin personal de los mismos, llev a una preferencia de estos habitantes por
continuar viviendo en dichos asentamientos. Esta tendencia a permanecer en la villa y a preferir la
urbanizacin de la misma en vez de su relocalizacin, se vi fortalecida por la proximidad al trabajo
(changas), a la salud y a la educacin, conjuntamente con el costo de mantenimiento del pago de los
servicios e impuestos de una vivienda formal.

Es importante sealar que el proceso de marginacin y automarginacin social, as como de

deterioro psico-fsico-social al que se acaba de hacer mencin, se encontr potenciado por la
tendencia a la fragmentacin de los hogares, el bajo acceso a los servicios de salud y educacin y el
bajo nivel de instruccin que esta situacin genera, y la dificultad de acceso al empleo. A esto se
suma otras caractersticas no exclusivas de este sector como la presencia de actividades delictivas y
el consumo de droga y alcohol que se mencionara en la primera parte de este anlisis.

La dinmica a travs de la cual se relacionan estos factores, lleva a que el bajo nivel educativo de los
habitantes de las villas de emergencia segregue a los mismos del mercado de trabajo por el bajo
nivel de preparacin que tienen, y solamente tengan acceso a empleos informales y mal
remunerados que les impiden afrontar los costos de adquisicin y mantenimiento de una vivienda
formal.

- 32 -
Paralelamente a este proceso, las normativas de fraccionamiento y uso del suelo, limitaron durante
muchos aos la posibilidad de producir loteos econmicos (situacin esta que se revirti
parcialmente en el ao 2003), lo que restringi la oferta de lotes destinados a la autoconstruccin.
Este fenmeno, sumado a la inexistencia de un banco pblico de tierras, genero un marco de
fuertes restricciones para que estos sectores accedieran a la propiedad formal del suelo, dificultando
el mejoramiento de las villas de emergencia.

Finalmente, es posible sealar que estos asentamientos son el resultado de la convergencia de las
dificultades enfrentadas por muchos de los migrantes de las dcadas de los ao '50 y '60 para
acceder al suelo y las vivienda, de los nuevos pobres que surgieron en la dcada de los aos '90
(muchos de los cuales migraron hacia las villas), de la disponibilidad de suelo factible de ser
utilizado para localizacin de asentamientos villeros, y de la dificultad de acceso por parte de estas
personas a la propiedad del suelo urbano.
Estas villas de emergencia tendieron a persistir a lo largo del tiempo, como consecuencia de su no
incorporacin formal al sistema de planificacin de la ciudad, y a los procesos de deterioro psico-
fsco-social, que como se seala ms arriba, impactaron negativamente en la cultura del trabajo de
estas personas y en la guetificacin de los mismos.

8.- Conclusiones.

Como se seal a lo largo del documento, resulta de fundamental importancia para un adecuado
proceso de formulacin de polticas, desarrollar un proceso tendiente a identificar y caracterizar el
problema que se pretende solucionar para evitar la comisin de los denominados errores del tercer
tipo, por los cuales se propone la solucin correcta al problema equivocado.

El anlisis de las causas que dieron lugar a la emergencia de asentamientos marginales, no escapa a
la necesidad del llevar a cabo el tipo de anlisis propuesto en el presente documento.

No existe en nuestro medio una cultura de realizacin de diagnsticos como el sealado, as como
tampoco el desarrollo de procesos de evaluacin de los impactos y resultados de las polticas y
medidas implementadas para atender diferentes necesidades y demandas sociales.

Convencido de la necesidad de avanzar en estos puntos, se ha buscado con el presente documento

realizar un aporte que sirva al desarrollo de esta temtica.

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