El procedimiento administrativo sancionatorio en el

CPACA.

Juan Manuel Laverde lvarez*

Magistrado auxiliar Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Profesor
de posgrado en Derecho Administrativo de las universidades del Rosario,
Bolivariana y Santo Toms.

A partir del 2 de julio del 2012, rige la Ley 1437 del 2011, por la cual se expide el
Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
(CPACA). Esta norma regula y organiza, por primera vez y de manera general, un
procedimiento administrativo sancionatorio (PAS), con lo cual se llena un vaco
normativo que haba generado, en la prctica, mltiples inconvenientes.

La finalidad y principios del CPACA enfatizan en la proteccin de los derechos de las

personas en sede administrativa y la observancia del principio de supremaca
constitucional como eje de la actuacin de las autoridades pblicas, a diferencia de
lo que ocurra con el Decreto 01 de 1984, cuyo objeto radicaba en la aplicacin de la
ley. As las cosas, el CPACA nos presenta una nueva lectura de la posicin jurdica de
la administracin y de los ciudadanos frente a ella.

En este contexto, puede sostenerse que el CPACA desarrolla las garantas del artculo
29 de la Constitucin para las actuaciones administrativas sancionatorias, con lo cual
se sientan las bases de un Derecho Administrativo Sancionador sujeto a principios y
reglas propios, sin la tutela del Derecho Penal.

El nuevo procedimiento
El artculo 3 del CPACA seala los principios de las actuaciones administrativas,
enfatizando el carcter normativo de estos. Igualmente, reitera la aplicacin de los
principios constitucionales del artculo 209 a tales actuaciones.

Respecto del PAS, el numeral 1 del citado artculo 3 dispone que en las actuaciones
administrativas deber respetarse el debido proceso, con plena garanta de los
derechos de representacin, defensa y contradiccin. Y agrega el siguiente
nfasis: En materia administrativa sancionatoria, se observarn adicionalmente los
principios de legalidad de las faltas y de las sanciones, de presuncin de inocencia,
de no reformatio in pejus y non bis in idem.
Posteriormente, en los artculos 47 a 52 del captulo III, que integra el Ttulo III sobre
procedimiento administrativo general, encontramos el PAS. De su ubicacin en ese
ttulo puede deducirse una primera consecuencia: al PAS resultar aplicable, por
remisin normativa, lo previsto en el procedimiento general, siempre y cuando no
pugne con aquel.

Por su parte, el artculo 47 contiene el ncleo esencial del PAS, compuesto por los
siguientes tpicos: (i) carcter subsidiario y supletorio del procedimiento, (ii)
principio de legalidad en materia de PAS, (iii) inicio de la actuacin y (iv) derecho de
defensa (descargos). Por razones de espacio, solo se analizarn los dos primeros.

Carcter subsidiario y supletorio

Este procedimiento solo es aplicable en ausencia de leyes especiales o, ante la
existencia de ellas, a lo no previsto en las mismas. Igualmente, en materia
disciplinaria, el procedimiento ser el sealado en el Cdigo nico Disciplinario. As
mismo, el PAS tampoco rige para las actuaciones de ese orden en materia de
contratacin administrativa.

Lo anterior significa que el PAS es subsidiario, porque solo aplica en ausencia de

leyes especiales que regulen la materia. Y supletorio, toda vez que cumple funciones
de integracin normativa frente a lo no previsto en ellas.

No obstante, la experiencia demuestra que las leyes especiales al establecer los PAS
aplicables a determinada actividad sectorial remiten de manera expresa al CPACA.
Lo anterior puede advertirse claramente, a ttulo de ejemplo, en el Decreto-Ley 1228
de 1995, en materia deportiva; el artculo 208 del Estatuto Orgnico del Sistema
Financiero; la Ley 1333, en materia sancionatoria ambiental; el artculo 128 de la Ley
1438, relativo a las funciones sancionatorias de la Superintendencia de Salud; el
Estatuto del Consumidor y la Ley 1581 del 2012.

En todo caso, ante el silencio de las leyes especiales sobre aspectos como la caducidad
de la facultad sancionatoria, los recursos y el silencio administrativo, por ejemplo,
resultarn aplicables las reglas del CPACA. Lo anterior sin perjuicio del principio de
favorabilidad en materia sancionatoria, que cubre tanto aspectos sustanciales como
procedimentales, en la medida en que es un elemento fundamental del debido
proceso (C. Const., sents. C- 922/01 y C-207/03).

Principio de legalidad
Como desarrollo del artculo 29 de la Constitucin y 3 del CPACA, la norma bajo
estudio establece que deber respetarse el principio de legalidad. Este principio
incluye, por lo menos, la observancia de los mandatos de tipificacin y reserva legal.

El primero hace relacin a la determinacin previa y precisa de las infracciones y

sanciones que pueden ser impuestas por las autoridades administrativas en ejercicio
de la facultad sancionatoria.
En cuanto a la reserva legal, los artculos 3 y 47 del CPACA, en concordancia con el
artculo 29 de la Carta, establecen que el PAS solo puede estar contenido en normas
con fuerza material de ley y, en defecto, aplicar el CPACA.

Ello quiere decir que cualquier norma infra legal (decretos reglamentarios o
ejecutivos, resoluciones, circulares, directivas, instructivos, ordenanzas, acuerdos y,
en general, cualquier acto administrativo) que contenga un PAS queda derogada por
expresa disposicin de los artculos 47 y 309 del CPACA.

Graduacin de sanciones
El artculo 50 del CPACA establece para las autoridades un deber de ponderacin
frente a la clase o quantum de la sancin por imponer, lo que implica acudir a un
razonable y proporcionado ejercicio de argumentacin en el acto administrativo
sancionatorio.

Respecto de los aludidos criterios, llama la atencin el previsto en el numeral 6.

Obsrvese la mencin al grado de prudencia y diligencia con el que haya actuado
el presunto infractor, es decir, la autoridad deber evaluar la conducta seguida por
el sujeto pasivo de la facultad sancionatoria.

En efecto, la prudencia y diligencia est asociada al comportamiento de un sujeto

de derecho frente a determinada situacin jurdica, el cual resulta til para distinguir
las clases de culpa o descuido en los trminos del artculo 63 del Cdigo Civil. En
otras palabras, la ley define los tipos de culpa segn la prudencia, cuidado y
diligencia o imprudencia, descuido o negligencia con el que haya actuado un
sujeto en determinado caso.

Por su parte, el artculo 3 del CPACA seala expresamente que en materia

administrativa sancionatoria se observar () el principio de presuncin de
inocencia, lo cual es plenamente concordante con el artculo 29 de la Constitucin.
En consecuencia, en las infracciones administrativas cometidas por personas
naturales, la demostracin de la culpabilidad ocupar, a partir de la vigencia del
CPACA, un papel principal. Quiere ello decir que, por regla general, se establece un
lmite a la responsabilidad objetiva en materia administrativa sancionatoria para las
personas naturales.

La responsabilidad objetiva subsistira, de manera general para las personas

jurdicas, as como la prevista en leyes especiales que, por la naturaleza o contenido
de la actividad o por la posicin de dominio que un particular ejerce en el mercado,
justifiquen expresamente ese rgimen.

Reflexin final
Se estima que la Ley 1437 contribuye a consolidar el Derecho Administrativo
Sancionador como una disciplina sujeta a reglas y principios propios, cuyos
verdaderos efectos, en la prctica, an estn por verse.

Obviamente, las ideas expuestas solo son una invitacin a la necesaria discusin
doctrinal sobre la materia y, por lo mismo, no pretenden agotar todos los temas que
en materia de PAS trae la Ley 1437.

Caducidad, prdida de competencia y silencio administrativo

En el artculo 52 del Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

Administrativo (CPACA) se regulan tres aspectos que, por su importancia, se
estudiarn separadamente, a saber:

Caducidad
El acto administrativo que impone la sancin debe ser expedido y notificado dentro
de los tres aos siguientes al acaecimiento del hecho, conducta u omisin que la
origina, so pena de caducidad de la facultad sancionatoria de la administracin. A
nuestro juicio, la norma respeta los principios de seguridad jurdica, celeridad y
eficacia, as como el debido proceso, siguiendo en la materia la jurisprudencia
constitucional (C. Const., Sent. C-233/02).

Prdida de competencia
El artculo 52 del CPACA seala que el acto sancionatorio es diferente de los actos
que resuelven los recursos y, en consecuencia, tales recursos debern ser decididos,
so pena de prdida de competencia, en un trmino de un ao, contado a partir de su
interposicin.

Los recursos a los que alude la norma son los que procedan contra el acto acusado.
Esto quiere decir que, como es usual en la prctica administrativa, interpuesto el
recurso de reposicin y, en subsidio, apelacin, la administracin tiene un ao para
decidirlos.

Silencio administrativo
Vencido el trmino de un ao desde su interposicin, sin que los recursos se hubieren
decidido, la administracin pierde competencia sobre el asunto y se genera el
silencio administrativo positivo a favor del recurrente, el cual podr invocarse
siguiendo el procedimiento descrito en el artculo 85 del CPACA.

Ello implica un cambio en la actividad de la administracin, toda vez que lo ms

prudente ser acudir a grupos especializados para resolver los recursos de apelacin,
con el fin de lograr una mayor eficiencia en el cumplimiento de sus funciones, lo que
se facilita con el artculo 82 del CPACA. Por ltimo, estimamos que el silencio
administrativo positivo en materia sancionatoria debe aplicarse, incluso, a los
procedimientos sancionatorios en curso al entrar en vigencia el CPACA, en atencin
al principio de favorabilidad.

* Las opiniones expresadas en este anlisis son exclusivamente personales y no

comprometen a la corporacin a la que el autor se encuentra vinculado.