Nulidad de Derecho Pblico y Prescripcin

Eduardo Cordero
Desde su formulacin inicial, se ha sostenido por la doctrina que la accin de nulidad de derecho pblico (NDP) es
imprescriptible, a pesar de que no existe norma alguna en la Carta fundamental que consagre una regla en tal sentido. Esta
conclusin es una consecuencia de una premisa anterior: la NDP opera ipso iure, es decir, el slo hecho de que se cometa
una infraccin a lo dispuesto en el artculo 7 de la Constitucin impide que el acto de la autoridad pblica nazca a la vida
jurdica, ya que por el slo ministerio de la ley (en este caso de la Carta fundamental), dicho acto es nulo desde su dictacin.
Por lo tanto, el mero transcurso del tiempo no tiene la virtud de hacer surgir un acto que ha sido nulo desde su origen.

Esta fue la tesis original formulada por la doctrina y que, a su vez, se fue asentando en la jurisprudencia de la Corte
Suprema a partir de la sentencia Prsico Paris con Fisco de 1997, sobre la base del inters pblico que subyace a la NDP,
no siendo aplicables en opinin de nuestro ms alto Tribunal las normas del derecho comn en la materia, adems del claro
tenor del inciso final del artculo 7 de la Constitucin, que declara de forma categrica y en tiempo presente la nulidad de
los actos de las autoridades pblicas que sean contrarias a la Carta fundamental. Posteriormente, se dictarn una serie de
fallos en dicha lnea que marcarn esta posicin jurisprudencial (Baltra Moreno con Fisco, de 1998; Cantero Prado con
Fisco, de 1999, entre otros).

Sin embargo, esta regla no estaba escrita en piedra, ya que nuestra jurisprudencia introducira una serie de matices y
distinciones que la han desdibujado casi por completo. El primer giro tuvo lugar en la conocida sentencia Aedo Alarcn con
Fisco, de 2000. En aquella oportunidad, la Corte Suprema mantuvo la tesis de la imprescriptibilidad de la accin de NDP,
pero distingui dicha accin de aquellas de evidente contenido patrimonial y que se refieren a los aspectos materiales y
monetarios que se pretenden obtener en virtud de la declaracin de dicha nulidad. En estos casos, dichas acciones se
encontraran sujetas a los plazos de prescripcin establecidos por el Cdigo Civil. Por lo tanto, la accin de NDP sera
imprescriptible, mientras que aquellas acciones patrimoniales que dependen de aquella, seran plenamente prescriptibles
conforme a la legislacin comn. Esta nueva doctrina fue recibida con beneplcito por la defensa fiscal, ya que con esta
distincin se vaciaba de todo contenido patrimonial a la NDP frente a las reglas de prescripcin del derecho comn.

Nuevamente, y a partir del ao 2007, la Corte Suprema introduce un nuevo criterio que va a ser central en esta materia, al
colocar la accin de NDP en el marco de las acciones contencioso-administrativas ms importantes: la accin de nulidad o
por exceso de poder y la accin de derechos o de plena jurisdiccin. Esto ocurre con la sentenciaEyzaguirre Cid con Fisco,
en la cual seala que existen dos acciones contencioso administrativas: Las acciones encaminadas nicamente a conseguir
la nulidad de un acto administrativo y aqullas que miran a la obtencin de algn derecho en favor de un particular. Las
primeras pueden interponerse por cualquiera que tenga algn inters en ello, presentan la particularidad de hacer
desaparecer el acto administrativo con efectos generales, erga omnes y requieren de una ley expresa que las consagre,
como ocurre con el artculo 140 de la Ley N 18.695, Orgnica Constitucional de Municipalidades, que instituye el reclamo
de ilegalidad contra las resoluciones u omisiones ilegales de los rganos municipales. En cambio, las segundas presentan
la caracterstica de ser declarativas de derechos. Respecto de estas ltimas nos seala adems que estas acciones
declarativas de derechos o tambin denominadas de plena jurisdiccin, de claro contenido patrimonial, producen efectos
relativos, limitados al juicio en que se pronuncia la nulidad y se encuentran sometidas en lo concerniente a la prescripcin a
las reglas generales sobre dicho instituto contempladas en el Cdigo Civil, entre otras, a las disposiciones de sus artculos
2497, 2514 y 2515.

Sobre esta doctrina la Corte Suprema ha vuelto a insistir en la sentencia Gardilcic Harasic y otros con Fisco y Empresa de
Servicios Sanitarios de Tarapac del pasado 8 de abril de 2013. En este punto, la Corte va un poco ms lejos y hace una
nueva calificacin jurdica de la accin interpuesta por los demandantes, para luego determinar los efectos de la misma a la
luz de la distincin entre accin de nulidad y accin de derechos. As, nos seala que lo que en realidad prescribe no es la
accin de NDP, sino la accin declarativa de derechos a favor del particular. En este sentido, entiende que no es posible
separar la accin de nulidad y la accin de derechos, pues aun en el caso de ser interpuesta de forma conjunta, se debe
someter al rgimen jurdico de esta ltima: Efectivamente, la naturaleza misma de los derechos cuyo reconocimiento se
solicita es siempre de carcter patrimonial y privado, aun cuando su fuente se encuentre en una nulidad de derecho pblico,
y como tal sujetos a la posibilidad de extinguirse por el simple transcurso del tiempo. La ley no somete a un estatuto
particular los efectos de un acto administrativo nulo, por lo que si compromete slo la esfera patrimonial particular de un
individuo debe regirse por las normas comunes generales existentes al respecto, y stas son las contenidas en el Cdigo
Civil (considerando 12).

Por lo tanto, para la Corte Suprema cuando se ejerce la accin de NDP de forma conjunta con una accin de naturaleza
patrimonial, muta a una accin de derechos, siendo, por tanto, prescriptible conforme a las reglas generales. En esta ltima
sentencia lo seala claramente: [] del petitorio de la demanda es posible constatar que los actores han solicitado que se
declare la nulidad de derecho pblico del acto denunciado y que, en consecuencia, se anulen las inscripciones de los
predios materia del pleito realizadas con posterioridad a la regularizacin, y la cancelacin de las correspondientes
inscripciones, y se le restituyan a su parte. Es por ello que la accin deducida es declarativa de derechos y no de nulidad de
derecho pblico, siendo la declaracin de nulidad solicitada, en realidad, la va para los efectos de pedir se le restituya el
inmueble, ejerciendo la accin reivindicatoria, accin que como ha reiterado esta Corte Suprema se encuentra sometida a
las reglas generales sobre prescripcin Que en esas condiciones, quedando de manifiesto la real accin procesal intentada,
en que la declaracin de nulidad de derecho pblico slo es funcional a prestaciones restitutorias que se rigen por las
normas de prescripcin extintiva civil, slo puede concluirse que los sentenciadores han dado correcta aplicacin a la
normativa que rige el caso.

Bien es sabido que la NDP no se caracteriza por una regulacin acabada y completa, sino que cada uno de sus elementos
centrales (naturaleza, caractersticas, efectos, procedimiento, legitimacin, causales, etc.), han sido desarrollados por la
doctrina y la jurisprudencia. Sin embargo, en esta materia estamos llegando a un punto en el cual nuestros tribunales han
dado un paso que va ms all del slo hecho de interpretar la norma constitucional, cuestin que por lo dems encuentra un
terreno frtil en disposiciones de poca densidad regulatoria. En efecto, no se puede entender de otra forma, cuando a partir
del inciso final del artculo 7 de la Carta fundamental se han extrado un sinnmeros de consecuencias que no aparecen ni
en el texto ni en los antecedentes de la disposicin. Cabra preguntarse si Mariano Egaa, autor del voto particular que dio
lugar al antecedente directo de esta disposicin (artculo 160 de la Constitucin de 1833), habra podido pensar en todas
estas disquisiciones cuando ni siquiera tenamos un Cdigo Civil vigente a dicha poca.

Menos an resulta posible encontrar una respuesta a la recepcin que se hace del Derecho administrativo francs entre
accin de nulidad (recours pour excs de pouviore) y accin de plena jurisdiccin (recours de pleine juridiction), con el objeto
de recalificar la pretensin de las partes o como bien dice un autor hacer un levantamiento del velo, para establecer que lo
buscado por el demandante no es la nulidad del acto administrativo sino que el restablecimiento de un derecho.

En el fondo lo que subyace en estos pronunciamientos es una identificacin de la accin de NDP con el contencioso
administrativo de nulidad, tal como sucedi con los recursos de proteccin, con la diferencia en que la autoridad judicial ha
comenzado a leer la NDP con las gafas de las acciones contencioso-administrativas, restringiendo su alcance y olvidando
que la norma se aplica a todos los rganos del Estado y no slo a los que integran la Administracin del Estado.

Adems, dicha asimilacin no ha sido del todo afortunada, al sostener la Corte Suprema que la nica posibilidad de obtener
la nulidad de un acto administrativo es en aquellos casos en que expresamente la ley establece la accin (contenciosos
administrativos especiales), siendo que el mismo tribunal ha suscrito innumerables sentencias en donde ha declarado la
NDP de diversos actos administrativos, sin que la existencia de ley expresa haya sido un elemento determinante en la
resolucin del caso.

Quizs el lector a estas alturas piensa sobre lo complejo que es el tema. Lo cierto es que para quienes nos dedicamos a
estas materias tambin lo es. En muchas ocasiones nos ha tocado reunirnos para discutir sobre los alcances de diversos
pronunciamientos en esta materia y, especialmente, para tratar de desentraar que se habr querido decir en una sentencia,
pensando en establecer las bases de un rgimen general de la nulidad de los actos administrativos que, a estas alturas, es
inexistente. En todo caso, se est haciendo el esfuerzo y aspiramos a que la jurisprudencia pueda ser cada vez ms
receptiva en la construccin de un sistema coherente respecto de las condiciones de validez y la nulidad de los actos de la
Administracin.
Por ahora, debemos leer esta sentencia pensando en el objeto que se pretende alcanzar: si lo que se busca es slo la
nulidad del acto administrativo, la accin de NDP tiene plena vigencia; pero si sta viene acompaada de una pretensin de
contenido patrimonial, se ha de tener particular atencin en los plazos de prescripcin, ya que es muy probable que la Corte
Suprema siga sosteniendo que la accin no es de nulidad sino de restablecimiento de un derecho. Hay muchos temas ms,
especialmente en cuestiones de legitimacin activa y de coordinacin entre la NDP y los contenciosos especiales. Lo
expuesto aqu es slo uno de los problemas que aflora frente al ejercicio creciente de acciones judiciales en contra de los
actos de la Administracin del Estado.