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PROTGER LES SANS-TAT OU CONTRLER LES INDSIRABLES :

O EN EST LE HCR ?

Michel Agier

Editions Karthala | Politique africaine

2006/3 - N 103
pages 101 105

ISSN 0244-7827

Article disponible en ligne l'adresse:


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http://www.cairn.info/revue-politique-africaine-2006-3-page-101.htm
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Pour citer cet article :
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Agier Michel, Protger les sans-tat ou contrler les indsirables : o en est le HCR ? ,
Politique africaine, 2006/3 N 103, p. 101-105. DOI : 10.3917/polaf.103.0101
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101 CONJONCTURE

Michel Agier

Protger les sans-tat ou


contrler les indsirables :
o en est le HCR ?
Le 30 dcembre 2005, au Caire, la police gyptienne a
massacr des dizaines de rfugis soudanais en face
de lenceinte du Haut commissariat des Nations unies
pour les rfugis ; cest le reprsentant du HCR qui
avait demand lintervention de la police pour vacuer
le millier de dbouts qui campaient ses portes
pour protester contre le refus oppos leur demande
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de resettlement . On sinterroge partir de ce fait
sur un processus politique plus gnral en cours qui
redfinit la situation des exils, rfugis et autres
catgories dtrangers. Dune part, une situation dextrme
relgation qui peut aller jusqu leur mise en quaran-
taine territoriale et ventuellement jusquau droit
de les tuer ; dautre part, lmergence de rponses
politiques galement extrmes.

L tat-nation, incapable de fournir une loi pour ceux qui avaient perdu
la protection dun gouvernement national, remit le problme entre les mains
de la police : Hannah Arendt caractrisait ainsi, il y a un peu plus de cinquante
ans, le sort de ceux quelle appelait les sans-tat 1. La question politique
de leur privation de la protection dun tat avait t nie, ds les annes 1930,
dans lappellation apparemment technique et dmographique de popula-
tions dplaces , toujours en vigueur aujourdhui. En outre, les camps din-
ternement (ceux des rfugis espagnols dans le sud de la France, par exemple)
avaient t, ds cette poque, la rponse systmatique ce qui tait ramen
un simple problme de rsidence pour ces populations. Plongs dans le

1. H. Arendt, Les origines du totalitarisme. Limprialisme, Paris, Le Seuil, 1951, p. 266.


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trouble de lexil et les risques de lanonymat, les rfugis disent une complainte
qui reste inaudible : Personne ne sait qui je suis . En fuyant, ils ont d
renoncer leur citoyennet qui est le nom dune double relation politique
la fois reconnaissance et protection dun tat. Ils sont devenus des sans-tat
de fait.
Il fallut la guerre froide pour que le monde occidental, voulant tre la terre
daccueil des bonnes victimes du communisme, cre linstitution ad hoc
et, lorigine au moins, provisoire, tout en la dotant dun message universaliste 2.
En effet, avec la cration du Haut commissariat des Nations unies pour
les rfugis (HCR) en 1951, on pouvait attendre que cet organisme cre les
conditions dun espace de reconnaissance et de parole en se portant garant de
la protection (physique et juridique) et du respect des droits de lhomme
pour celles et ceux qui avaient perdu ces droits de leur tat dorigine sans
lavoir encore recouvr du mme, ou dun autre. La suite confirma ce quon
savait depuis les mesures daccueil des trangers en France au XIXe sicle :
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toute politique dassistance est simultanment un instrument de contrle
des ayants droit 3. Plus grave, on peut se demander aujourdhui si le HCR
nest pas en train dabandonner sa mission fondatrice de protection des
sans-tat pour la transformer en une vague intention humanitaire et morale,
annexe aux politiques de contrle des flux et de rejet des indsirables, poli-
tiques qui prennent corps ces dernires annes dans le monde, en particulier
en Europe et en Afrique.
Lanne 2005 sest termine par leffroyable massacre, par la police gyptienne,
le 30 dcembre, dun nombre de Soudanais oscillant selon les informations
entre 27 personnes dont 7 enfants (chiffres officiels) et plus de 150 personnes
selon les reprsentants des rfugis 4. 635 autres ont t places dans des camps
de dtention le mme jour, menaces dexpulsion vers le Soudan (183 sy
trouvaient encore le 24 janvier selon le HCR). Ce 30 dcembre, ils taient un
peu plus dun millier rclamer un resettlement ( rinstallation dans un
pays tiers ) en occupant depuis trois mois un parc situ prs de lenceinte
du HCR au Caire, dans un acte de manifestation publique pour leurs droits.
Tous dclaraient tre en butte au racisme anti-noir de la population arabe
gyptienne, et dans limpossibilit de retourner dans leur pays encore par-
tiellement en guerre. Cependant, au mme moment, le HCR annonait un
objectif de rapatriement de 60 000 Soudanais pendant le premier semestre
2006 depuis les pays voisins bien que, de lavis gnral, la situation au Sud-
Soudan comme au Darfour ne soit pas scurise. Si peu scurise dailleurs
que le HCR a, dbut janvier, dcid de rduire sa reprsentation dans la rgion
du Darfour, dans louest du Soudan, un conflit arm avec le Tchad voisin tant
jug imminent. Pourtant, les oprations de rapatriement se poursuivent au
Politique africaine n 103 - octobre 2006
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mois de janvier. La perspective est effrayante pour les rfugis et autres


clandestins soudanais. Cest bien connu, partout en Afrique les annonces
de rapatriement que fait le HCR donnent lieu dabord une priode de
retours volontaires individualiss, puis une priode dite de retours
collectifs dont tous les rfugis savent quelle signifie le dbut de lorgani-
sation des retours non volontaires .
Un fait est particulirement important : les manifestants soudanais ont
t tus par lintervention brutale dun rgiment de 6 000 policiers aprs
que le reprsentant rgional du HCR eut considr le dossier boucl, et quil
eut demand au gouvernement gyptien de prendre durgence toutes les
mesures appropries pour rsoudre cette situation avec des moyens paci-
fiques 5 : les manifestants ntaient plus quun problme dencombrement
urbain aux abords du sige du HCR. Cela signifie que ce massacre est prci-
sment celui de dbouts (appels closed files , dossiers ferms ) et de
citoyens sans tat. En effet, la cible de leur protestation ntait pas le gouver-
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nement gyptien mais le HCR, seul interlocuteur auquel ils soient en droit de
sadresser, et qui les avait rejets. Dbouts, ils manifestaient pour demander
lapplication de leurs droits demander lasile, le resettlement, plus gnralement
demander au HCR une protection en lieu et place de la non-protection dun
tat absent ou dfaillant.
Le cas nest pas isol. La situation des rfugis, dplacs et demandeurs
dasile dans le monde contient cette double particularit aujourdhui dtre
une situation dextrme relgation, qui peut aller jusqu la mise en quaran-
taine territoriale et finalement jusqu la mort, et dmergence politique
sous des formes tout aussi extrmes. Le dernier trimestre 2005 a vu laccl-
ration des mises en danger de mort de rfugis et demandeurs dasile dans un
contexte o la politique prend de plus en plus la forme dune police mondiale

2. R. Brauman, Laction humanitaire, Paris, Flammarion, 2000, p. 49.


3. G. Noiriel, Rfugis et sans-papiers. La Rpublique face au droit dasile, XIXe-XXe sicle, Paris, Hachette,
1999, [1re d. 1991].
4. Le Monde, 8 janvier 2006.
5. Lettre du 22 dcembre 2005 du reprsentant du HCR au gouvernement gyptien. Quelques
semaines plus tt, dj exaspr par quatre semaines de sit-in ses portes, le reprsentant du
HCR sadressait au gouvernement gyptien en exposant clairement son dsengagement : Bien que
nayant pas dinformations prcises [sic], nous avons de bonnes raisons de penser que la majorit
des manifestants ne sont pas des rfugis en possession de la carte du HCR. [] La plupart sont des
dbouts qui ne concernent pas le HCR . La lettre conclut : La situation ne doit plus durer et en
appelle, dj, lintervention des autorits gyptiennes, tout en demandant in fine un traitement
humain du problme. Lettre du reprsentant du HCR au gouvernement gyptien, 27 octobre 2005.
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qui fait la chasse aux indsirables. La non-reconnaissance des rfugis et


demandeurs daide produit partout des dbouts . Ceux-ci demandent
lapplication de droits humains et manifestent. Kaboul, dbut octobre,
dix grvistes de la faim demandent leur rgularisation par le HCR qui leur
donne en partie satisfaction lorsque les mdias commencent sintresser
la manifestation. Prs de deux mois plus tard, deux dentre eux tentent de
simmoler par le feu devant le sige de lONU aprs que le HCR a arrt
son aide et refus de leur accorder un resettlement. En Guine, en juin 2003,
des exils de Sierra Leone vivant Conakry demandent au cours dune mani-
festation de rue dont la cible est le HCR, dtre reconnus et aids par lagence
onusienne. La rponse du HCR donne satisfaction au gouvernement
guinen qui exige de rgler la question comme un problme dordre public :
les rfugis doivent se rendre dans les camps de la rgion forestire, 600 km
de l, faute de quoi ils seront considrs comme illgaux ; aprs la date du
transfert [vers les camps], les rfugis qui resteront Conakry courent le
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risque dtre pris de force dans les rondes de la police guinenne, le HCR se
dresponsabilisant de fait de leur protection 6.
Exit donc les rfugis, les dplacs, les demandeurs dasile en attente de
rgularisation, et plus encore exit toute reconnaissance dune situation de
sans-tat. La figure aujourdhui dominante est celle du dbout , dernier
niveau sur lchelle des recours imaginables. Produite avec la collaboration
du HCR, elle reprsente le stade limite de labandon des sans-tat . Au-
del, il y a le droit de tuer des civils, droit que se donnent en toute libert les
tats les plus avancs dans la chasse aux indsirables par tous les moyens,
lgaux ou illgaux. Onze dbouts de demandes dasile et clandestins sont
ainsi morts, dans la nuit du 28 au 29 septembre 2005, sur les hautes grilles
qui font la frontire entre le Maroc et lenclave espagnole de Ceuta (o une
barrire de trois mtres de hauteur a t dresse), tus par les polices espagnoles
et marocaines qui ont pris le droit de tirer dans la foule. Dautres ont t, selon
diverses associations, transports et laisss dans le dsert du Sud marocain
ou ont disparu prs de la frontire algrienne.
O en est le HCR ? En se mettant de plus en plus nettement au service des
politiques europennes et africaines qui remettent en cause le droit des rfu-
gis et demandeurs dasile, le HCR penche clairement du ct du contrle
des flux et du confinement des indsirables, au dtriment de la protection
des sans-tat, sa mission initiale. Celle-ci serait-elle devenue caduque, comme
semblent le dmontrer ses initiatives des dernires annes, particulirement
vis--vis des rfugis et clandestins africains ? L, les reprsentants de
lagence sont bien loigns de limage dulcore quon a du HCR dans les
pays europens. Il faut bien le dire, sur les terrains africains, le HCR joue
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105 Protger les sans-tat ou contrler les indsirables

essentiellement un rle de grand ordonnateur du gouvernement humanitaire,


dispositif de contrle des rfugis par leur mise en camp et par lorganisation
des flux, pour lequel il met contribution chaque anne au moins 500 ONG
sous contrat dans le monde. Sans doute certains tats se rjouiraient-ils
que le HCR laisse dissoudre son mandat de protection internationale en un
simple et ventuel complment pacifique ou humain des politiques
europennes et africaines actuelles de contrle des migrations. Sa position
est dores et dj trs affaiblie, et si lon parle Genve dautocritique aprs
le massacre du Caire, celle-ci reste confidentielle. Pourtant lorganisme est
public et international, et le dbat public est ncessaire.
Car la question politique des sans-tat se pose plus que jamais, mme si les
termes ont bien chang depuis la cration du HCR il y a cinquante-cinq ans.
Aujourdhui encore, quelles que soient les catgories juridiques et identitaires
dont on les gratifie depuis des dcennies sur les chemins dexil, ceux quon
nomme rfugis , dplacs internes , refouls ou clandestins sont tou-
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jours renvoys la question essentielle de leur citoyennet, qui seule leur
ouvre la voie vers le droit davoir des droits . Le cercle vicieux des catgori-
sations segmente et enferme les individus en fonction de causes prcalibres
( conomiques , familiales , humanitaires ) de leurs dplacements. Mais
les dparts ne se rsument jamais une seule cause, ds lors quon les observe
de manire un tant soit peu approfondie. Ainsi, mme dans une rgion en pleine
guerre, cest limpossibilit de travailler et donc de se nourrir qui peut tre le
dclencheur du dpart dune famille de chez elle. Tous les interrogatoires
dtectant les faux rfugis nient la commune cause premire de lexil quest
la perte de protection dun tat face une dtresse, une violence, un ds-
quilibre, une impossibilit de rester. loppos dune politique de rejet
des indsirables, il est urgent de rflchir ldification dune vritable
coresponsabilit internationale permettant de faire exister la citoyennet de
tous ceux qui ont perdu la reconnaissance et la protection de leur tat.
Coresponsabilit dans laquelle la part politique du HCR serait toute
reconstruire
Michel Agier
Centre dtudes africaines, EHESS, Paris

6. Note officielle du reprsentant du HCR en Guine, Conakry, 7 juillet 2003.