DO PARCELAMENTO DO SOLO COM FINS URBANOS EM ZONA RURAL

E DA APLICAO DA LEI N. 6.766/79 E

DO PROVIMENTO N 28/04 DA CGJ/RS (PROJETO MORE LEGAL III)

Anelise Grehs Stifelman

Promotora de Justia Titular
da Promotoria Especializada de Viamo/RS

Rochelle Jelinek Garcez

Promotora de Justia Titular
da Promotoria Especializada de Alvorada/RS

1. A ilegalidade na produo do espao para fins urbanos

A ocupao desordenada do solo deu ensejo formao de habitaes

subnormais, como as favelas, mas, tambm, a um segmento do mercado informal da
habitao que continua crescendo, consumindo as economias dos incautos, degenerando
os padres de desenvolvimento urbano das cidades e, muitas vezes, degradando o meio
ambiente natural: os loteamentos irregulares e clandestinos.
A legislao no distingue com preciso as formas ilegais de parcelamento do
solo; apresenta os limites do regular e, por conseqncia, do irregular. regular o
parcelamento urbano que atende a todas as exigncias administrativas do Poder Pblico
e, depois de aprovado, registrado perante o Registro de Imveis da circunscrio onde
se encontra a gleba fracionada. ilegal, num sentido amplo, todo o parcelamento que
no obedeceu s regras tcnico-administrativo-jurdicas exigidas na lei, que no foi
registrado no Registro de Imobilirio ou que no foi executado de acordo com os
projetos. Irregulares so os parcelamentos cujos projetos so aprovados pelo Poder
Pblico e no registrados no Registro de Imveis ou cujas obras no foram executadas
ou o foram em desacordo com a licena expedida, apesar de ter sido efetivada a venda,
cesso ou ocupao de lotes. Clandestinos so os parcelamentos que no tm projeto
aprovado pela autoridade municipal e conseqentemente no registrados , mas
implementados de fato, como aponta Jos Carlos de Freitas1:

Clandestino no , apenas, o loteamento feito s ocultas. Tanto

aquele desconhecido oficialmente pelo Poder Pblico, porque
1
FREITAS, Jos Carlos de. Loteamentos clandestinos: uma proposta de preveno e represso. In:
FREITAS, Jos Carlos de (coord.). Temas de direito urbanstico. So Paulo: Imprensa Oficial do
Estado: Ministrio Pblico do Estado de So Paulo, 2000, v.2, p. 335.

1
 inexistente solicitao de aprovao, quanto o que deriva do
indeferimento do respectivo pedido, por no atender s exigncias
legais. Num e noutro caso, sempre sem a chancela oficial, ele
implantado fisicamente pelo loteador, com a abertura de ruas,
demarcao de quadras e lotes e com a edificao de casas pelos
adquirentes.

2. Parcelamento do solo com fins urbanos em zonas rurais

O art. 3o, caput, da Lei n. 6.766/79, estabelece que o parcelamento do solo

para fins urbanos somente admitido em zonas urbanas, de expanso urbana ou de
urbanizao especfica, assim definidas pelo plano diretor ou em lei municipal. A lei do
parcelamento excluiu de sua rbita de aplicao os loteamentos para fins rurais2.

Importante definir-se algumas terminologias imvel urbano, zona urbana, de

expanso urbana e de urbanizao especfica, imvel rural e zona rural para que se
possa aferir a incidncia da Lei n. 6.766/79 nos parcelamentos em zonas rurais.

No dizer de Srgio Frazo do Couto3, o parcelamento do solo com fins

urbanos refere-se ao fracionamento do espao territorial especificamente destinado a
abrigar contingentes humanos para formao, expanso ou conservao das cidades.
Nesse enfoque, define as espcies de solo urbano que contm o conceito de
parcelamento para fins urbanos: solo urbano propriamente dito poro territorial
onde existem erigidas, continuamente, as moradias dos seus habitantes, as vias de
circulao entre as unidades residenciais, os servios prprios, direo poltico-
administrativa; solo de expanso urbana poro territorial indefinida aos redor das
cidades, para onde possa seu crescimento se dirigir, pela agregao de novos
componentes urbansticos constantes da zona urbana propriamente dita; solo
urbanizvel aquele onde as condies geolgicas, sanitrias, ecolgicas, etc., impedem
atualmente sua ocupao pela populao, sem riscos para ela, at as correes
necessrias para torn-lo habitvel. Assevera, ainda, que esses tipos de solo urbano
podem sofrer mutaes nas categorias classificatrias por fora de normas legais
pertinentes ou fatos sociais e obras governamentais que incidam sobre eles.

2
Os loteamentos para fins rurais ou agrrios obedecem a normas especiais editadas pela legislao
agrria: Estatuto da Terra (Lei n. 4.504/64), seu regulamento (Decreto n. 59.428/64), pela Lei n.
5.868/72, pelo Decreto-Lei n. 58/37 e pela Instruo do INCRA n. 17-b/80.
3
COUTO, Srgio Frazo do. Manual prtico do parcelamento do solo urbano, p. 8-11.

2
 Por esse prisma, so zonas urbanas, alm daquelas de edificaes contnuas de
povoao, as partes adjacentes e as reas que, a critrio do Municpio, venham a,
possivelmente, ser tambm ocupadas por edificaes e concentraes demogrficas
contnuas.4

O crescimento das cidades, no s no sentido vertical, mas tambm horizontal,

uma constante, de modo que reas isoladas passam, em pouco tempo, a ser ocupadas
por edificaes e concentraes urbanas. A expanso dos limites horizontais da cidade
se d inicialmente com o deslocamento das classes menos favorecidas para reas
perifricas (os cintures de pobreza) e, tambm, da ocupao de campos por stios de
recreio, casas de campo, chcaras, para onde a populao procura deslocar-se em busca
de tranqilidade aos finais de semana e at para moradia. Nesse contexto vislumbram-se
as zonas de expanso urbana, reas para onde tende o crescimento das cidades, com a
localizao de novas levas humanas.

De acordo com o art. 3o da Lei n. 6.766/79, ao Municpio compete,

privativamente, delimitar o permetro urbano dentro de seu territrio, notadamente para
fins urbansticos. Mas no cabe ao Municpio estabelecer critrios de definio de zona
urbana ou de expanso urbana. Cabe lei urbanstica estabelecer os requisitos que daro
rea condio de urbana ou urbanizvel, e, atendidos esses requisitos, a lei especial

4
O Cdigo Tributrio Nacional (Lei n. 5.172/66) traz em seu bojo uma definio de zona urbana (para
fins de incidncia de imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana), no art. 32, 1 o e 2:
1o Para os efeitos desse imposto, entende-se como zona urbana a definida em lei municipal,
observado o requisito mnimo da existncia de melhoramentos indicados em pelo menos 2 (dois) dos
incisos seguintes, construdos ou mantidos pelo Poder Pblico:
I meio-fio ou calamento, com canalizao de guas pluviais;
II abastecimento de gua;
III sistema de esgotos sanitrios;
IV rede de iluminao pblica, com ou sem posteamento para distribuio domiciliar;
V escola primria ou posto de sade a uma distncia mxima de 3 (trs) quilmetros do imvel
considerado.
2o A lei municipal pode considerar urbanas as reas urbanizveis, ou de expanso urbana,
constantes de loteamentos aprovados pelos rgos competentes, destinadas habitao, indstria ou
ao comrcio, mesmo que localizados fora das zonas definidas nos termos do pargrafo anterior.
Essa referncia relevante, uma vez que muitos parcelamentos irregulares, executados em zonas rurais,
mas com fins urbanos, no observaram as exigncias da Lei n. 6.766/79, sendo interessante a
continuidade dessa condio de irregularidade tanto para o loteador que no precisa executar todas as
obras de infra-estrutura nem outorgar escritura pblica de transferncia do domnio dos lotes, quanto
para os adquirentes, que preferem a incidncia do ITR do IPTU.

3
municipal delimitar o permetro urbano, as reas de expanso urbana e os ncleos em
urbanizao5.

Em contraponto s zonas urbanas (em sentido amplo), existem as zonas rurais,

que Frazo do Couto6 conceitua como as destinadas produo e explorao de bens
necessrios alimentao das populaes existentes nos ncleos urbanos.

O Estatuto da Terra, em seu art. 4o, inc. I, define imvel rural como (Lei Federal
n. 4.504/64), em seu artigo 4, imvel rural "o prdio rstico de rea contnua
qualquer que seja a sua localizao que se destina explorao extrativa, agrcola,
pecuria ou agro-industrial, quer atravs de planos pblicos de valorizao, quer
atravs de iniciativa privada." Essa definio foi complementada pelo Decreto n.
55.891/65, que regulamentou o Estatuto em seu artigo 5, para, repetindo o conceito
supra e aps a expresso "qualquer que seja a sua localizao", acrescentar "em
permetros urbanos, suburbanos ou rurais dos Municpios". O critrio da destinao
afasta os demais, eis que a lei, para considerar um imvel como rural (fora da esfera da
Lei n. 6.766/79), no leva em conta sua localizao nem sua dimenso. J o Cdigo
Civil estabelece que os imveis devem ser considerados urbanos ou rurais conforme
estejam localizados na rea urbana ou na rea rural, inadmitindo a existncia de rea
rural encravada em zona urbana ou de imvel urbano (independente de seu
aproveitamento e sua destinao) em zona rural. A Lei n. 5.868, para fins de incidncia
do imposto sobre a propriedade territorial rural, considera imvel rural aquele que se
destina explorao agrcola, pecuria, extrativa, vegetal ou agro-industrial,
independente de sua localizao, e tiver rea superior a 1 (um) hectare, levando em
considerao, dessa forma, dois aspectos destinao e dimenso, com prevalncia
deste ltimo, de modo que as reas menores que um hectare devero ser consideradas
urbanas (em sentido amplo).7
Segundo bem explica a Promotora de Justia Jaqueline Mara Lorenzetti
Martinelli8, os conceitos de solo urbano e solo rural (usados na Lei de Parcelamento do
Solo Urbano como sinnimos de imvel urbano e imvel rural) no se confundem com

5
A Lei de Desenvolvimento Urbano (Lei Estadual n. 10.116/94) definiu reas urbana e de expanso
urbana, nos arts. 11 a 14.
6
COUTO, Manual prtico..., p. 41.
7
Mais sobre a questo: BALBINO FILHO, Nicolau. Registro de imveis. 9. ed. So Paulo: Saraiva,
p.355. MENDONA, Rafael Augusto de. Direito agrrio. 2..ed. Rio de Janeiro: Renovar, 1997, p.301.
8
Disponvel em: <http://www.mp.sp.gov.br/caouma/Doutrina/Urb/ParcelamentoMartinelli.htm>. Acesso
em 17 de maro de 2005.

4
os de zona urbana e zona rural. Enquanto os dois primeiros referem-se destinao de
uso dada ao solo (ao imvel), os dois ltimos dizem respeito localizao do imvel
(do solo), independentemente da finalidade com que utilizado.
Assim, possvel concluir que podem existir reas rurais em zonas urbanas e
reas urbanas (se sua destinao no for agrcola ou pecuria, nem medir mais de um
hectare) em zonas rurais. Como assevera Digenes Gasparini9, um imvel rural pode
estar localizado em zona urbana, expanso urbana ou em zona rural.

E, por fim, contrapondo as definies de zona urbana e zona rural, imvel

urbano e imvel rural, chega-se concluso que parcelamento para fins urbanos o que
se destina urbanizao, edificao e ocupao, com a finalidade de habitao, indstria
ou comrcio, enquanto parcelamento para fins rurais o que se destina explorao
econmica da terra - agrcola, pecuria, extrativa ou agro-industrial.

J se disse que o parcelamento do solo para fins urbanos somente admitido

em zonas urbanas, de expanso urbana ou de urbanizao especfica, assim definidas
pelo plano diretor ou em lei municipal, restando excludos da rbita da Lei n. 6.766/79
os loteamentos para fins rurais. E nas hipteses em que reas rurais so fracionadas
mediante loteamentos ou desmembramentos para destinao urbana, qual a lei aplicvel
espcie?

Algumas vozes tm sugerido que a vedao encontraria exceo no art. 53 da

prpria Lei n. 6.766/7910 e no item 3 da Instruo n 17-B/80 do Instituto Nacional de
Colonizao e Reforma Agrria INCRA11, que disps sobre o parcelamento de

9
GASPARINI, Digenes. O municpio e o parcelamento do solo urbano, p.182.
10
Art.53 - Todas as alteraes de uso do solo rural para fins urbanos dependero de prvia audincia
do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria INCRA, do rgo Metropolitano, se
houver, onde se localiza o Municpio, e da aprovao da Prefeitura Municipal, ou do Distrito Federal
quando for o caso, segundo as exigncias da legislao pertinente.
11
Dispe a INSTRUO INCRA 17-B, em seu item 3 PARCELAMENTO, PARA FINS
URBANOS, DE IMVEL RURAL LOCALIZADO FORA DA ZONA URBANA OU DE EXPANSO
URBANA:
3.1 O parcelamento, para fins urbanos, de imvel rural localizado fora de zona urbana ou de
expanso urbana, assim definidas por lei municipal, rege-se pelas disposies do art. 96 do Dec. N
59.428, de 27/10/66, e do art. 53 da Lei n 6766, de 19/12/79.
3.2 Em tal hiptese de parcelamento, caber, quanto ao INCRA, unicamente sua prvia audincia.
3.3 Os parcelamentos com vistas formao de ncleos urbanos, ou formao de stios de recreio,
ou industrializao, somente podero ser executados em rea que:
a) por suas caractersticas e situao, seja prpria para a localizao de servios comunitrios das
reas rurais circunvizinhas;
b) seja oficialmente declarada zona de turismo ou caracterizada como de estncia hidromineral ou
balneria;

5
imveis rurais, e teria regulamentado as situaes em que seria cabvel o parcelamento
do solo rural com finalidade urbana, dispensando as exigncias da Lei n. 6.766/79.
Porm, prevalece o posicionamento no sentido de que a vedao legal do art.3 da Lei
6.766/79 absoluta, sendo que, aps a entrada em vigor da Lei de Parcelamento do Solo
Urbano, todas as disposies legais em contrrio (que permitiam a diviso do solo para
fins urbanos em zona rural) foram expressamente revogadas.

Cumpre destacar que o art. 53 da Lei n. 6.766/79 teve como objetivo regrar
a alterao do uso do solo rural para fins urbanos12 e no o parcelamento do solo rural
para destinao urbana, porque no disciplinou como este poderia ocorrer. Destarte,
conclui-se que o art. 53 no abriu uma exceo ao art. 3o da Lei n. 6.766/79, sendo,
portanto, aplicvel a Lei n. 6.766/79 aos parcelamentos com finalidade urbana e o
Decreto-Lei n. 58/37 aos parcelamentos do solo para fins rurais13.

Assim, o parcelamento de imvel rural (localizado em zona rural) para fins

urbanos s possvel se lei municipal redefinir o seu zoneamento, transformando a zona
rural ou parte dela (onde se encontra o imvel) em zona urbana ou de expanso urbana.

c) comprovadamente tenha perdido suas caractersticas produtivas, tornando antieconmico o seu

aproveitamento.
3.4 A comprovao ser feita pelo proprietrio, atravs de declarao da municipalidade e/ou atravs
de circunstanciado laudo assinado por tcnico habilitado.
3.5 Verificada uma das condies especificadas no item 33, o INCRA, em atendimento a requerimento
do interessado, declarar nada ter a opor ao parcelamento.
3.6 Aprovado o projeto de parcelamento, pela Prefeitura Municipal ou pelo Governo do Distrito
Federal, e registrado no Registro de Imveis, o INCRA, a requerimento do interessado, proceder
atualizao cadastral, conforme disposto no item 2.3. (2.3 A atualizao cadastral ser: a) do tipo
CANCELAMENTO , quando o parcelamento abranger a totalidade da rea cadastrada; b) do tipo
RETIFICAO quando o parcelamento, para fins urbanos, abranger parcialmente a rea cadastrada
e permanecer como imvel rural uma rea remanescente).
12
Imagine-se, por exemplo, a implantao de um hotel-fazenda ou de um abrigo para tratamento
teraputico em imvel rural localizado em zona rural. H alterao da destinao do solo rural para fins
tipicamente urbanos, sem o objetivo de parcelamento do imvel. Esses exemplos demonstram o limite e
o alcance do disposto no art. 53 da lei n. 6.766/79, que regrou unicamente as exigncias para as
alteraes do solo rural. Nesse sentido, Digenes Gasparini, ao comentar o referido artigo, anota que o
dispositivo no cuida do parcelamento de imvel rural para fins urbanos, pois se relaciona ao uso do
solo, e no sua diviso. GASPARINI, O municpio..., p.180. Na mesma linha de raciocnio, Toshio
Mukai, Alaor Caff Alves e Paulo Jos Vilella Lomar concluem que essa disposio se coaduna com o
mandamento contido no art. 3o da Lei n. 6.766/79. MUKAI, Toshio; ALVES, Alaor Caff; LOMAR,
Paulo Jos Vilella. Loteamentos e desmembramentos urbanos. 2.ed. So Paulo: Sugestes Literrias,
1987, p.290.
13
Ressalta-se que, com o decorrer dos anos, apesar da exigncia de aprovao dos planos de loteamentos
pelos Municpios, o Decreto-lei n. 58/37 tornou-se um instrumento de controle urbanstico incuo, at
mesmo porque tinha como intuito apenas preservar as "economias particulares" dos adquirentes dos
lotes; ou seja, preponderavam os "interesses de ordem privada", em detrimento do interesse pblico em
ocupar "racionalmente" o espao urbano.

6
 Sobre a questo, Toshio Mukai conclui que, se um imvel rural perdeu suas
caractersticas de explorao agrcola, extrativa vegetal, pecuria ou agro-industrial,
dever ele obedecer duas condies para o loteamento para fins de stios de recreio ou
ncleos urbanos: atender ao art. 53 da Lei n. 6.766/79 e ser includo, por lei municipal,
em zona de expanso urbana. Sem tais condies, o parcelamento ser ilegal, incidindo
sobre os responsveis as sanes penais do art. 50 da lei retromencionada, uma vez que,
desde a Lei n. 6.766/79, no pode mais ser autorizada a implantao de loteamento
para stios de recreio ou ncleos urbanos na zona rural14.

No que tange alterao do zoneamento em que est localizado o imvel

objeto do parcelamento, destaca-se que a competncia legislativa municipal no est
submissa a nenhum outro rgo15. Basta o devido processo legislativo para alterar a
transformao de determinada zona rural em zona urbana ou de expanso urbana.
Operada a publicao da lei que alterou o zoneamento, dever o Municpio, ento,
comunicar a transformao da rea rural em urbana ao INCRA, para deixe de lanar o
ITR no prximo exerccio16, em relao aos imveis localizados naquela zona; cadastrar
esses imveis para efeito de cobrana de IPTU e providenciar a retificao, junto ao
Registro de Imveis competente, da qualificao da zona alterada pela lei municipal,
passando o Poder Pblico Municipal a ter a prerrogativa de ordenar e coordenar a
ordenao territorial daquela zona.

14
MUKAI, Toshio. Direito urbano-ambiental brasileiro. So Paulo: Dialtica, 2000, p. 119-120, 133 e
296. No mesmo sentido: SIQUEIRA, Aluzio Cndido. Direito e legislao de terras. So Paulo:
Saraiva, 1980, p.499. Tambm VIANA, Geraldo Camargo: Se destinam-se morada, eventual ou
permanente, tais stios ou chcaras caracterizam-se como propriedade urbana, no se prendendo ao
zoneamento onde esto localizados. VIANA, Rui Geraldo Camargo. O parcelamento do solo urbano.
Rio de Janeiro: Forense, 1985, p. 48. Ainda sobre a questo: Ncleos urbanos e stios de lazer, vale
dizer, se objetivados pelo loteamento de solo rural, configuram parcelamentos para fins urbanos, pois
que no conceito de imvel rural est a explorao extrativa, agrcola, pecuria ou agro-industrial
(TJSP, 2a Cm.Civ., Ac 78282-2-S. So Jos dos campos. Rel. Des. Carlos Ortiz).
15
A Constituio Federal de 1988, nos arts. 23, 29, 30 e 182, definiu de maneira explcita a autonomia
municipal em termos polticos, legais e financeiros e, posteriormente, as leis orgnicas municipais
consolidaram tal quadro. Diante desse preceito constitucional, no se pode pretender que a audincia
prvia do INCRA prevista no art. 53 da Lei n. 6.766/79 (anterior, pois, CF), tenha carter vinculativo
para autorizar ou no o Municpio a alterar o seu zoneamento. Sobre a autonomia municipal para
transformar reas rurais em urbanas, sem estar o Municpio adstrito prvia anuncia da Unio, do
Estado ou do INCRA: COUTO, Manual terico..., p. 47-48. Tambm sobre a autonomia dos
Municpios sobre as zonas rurais: FERNANDES, Edsio. O mito da zona rural. IRIB-Instituto do
Registro Imobilirio do Brasil, So Paulo, n. 775, ago. 2003. Disponvel em:
<http://irib.org.br/salas/boletimel775a.asp>. Acesso em: 12 ago. 2004.
16
Ressalte-se, contudo, que nos casos de loteamentos irregulares com destinao urbana em zona rural,
em geral j h incidncia de IPTU em vez de ITR, mesmo sem existncia de equipamentos urbanos de
infra-estrutura e sem alcance de servios pblicos bsicos.

7
 Como o parcelamento de imvel rural para fins urbanos deve ser precedido de
lei municipal que o inclua na zona urbana ou de expanso urbana do Municpio, a
regularizao fundiria se torna praticamente impossvel esses parcelamentos so
clandestinos e consolidados. Alm das dificuldades inerentes regularizao de
qualquer outro loteamento clandestino (art.4, da Lei 6.766/79), no caso dos
parcelamentos urbanos em zona rural ainda h necessidade de uma atuao
verdadeiramente poltica do Poder Pblico Municipal, pois nessa hiptese a adequao
registrria do imvel depende no apenas da boa vontade do Poder Executivo, mas
tambm da aprovao de lei pelo Poder Legislativo, o que muitas vezes no ocorre por
motivos poltico-partidrios e contrrios ao interesse social.

3. Da utilizao do Provimento n 28/04 da CGJ (More Legal III) como

instrumento de regularizao de parcelamentos com destinao urbana em zonas
rurais

Na exposio de motivos do Provimento n 28/04, da Corregedoria-Geral da

Justia do RS, denominado Projeto More Legal III, est o fato de que os
fracionamentos, mesmo quando no planejados ou autorizados administrativamente de
forma expressa, geram, em muitas hipteses, situaes fticas consolidadas e
irreversveis, adquirindo as unidades desmembradas autonomia jurdica e destinao
social compatvel, com evidente repercusso na ordem jurdica.
Da a necessidade de uma verdadeira reestruturao da ordem jurdica, em
funo do contexto social e com fundamento no prprio art.5, XXIII, da Constituio
Federal, na busca do equilbrio de da paz social e objetivando evitar uma verdadeira
ruptura entre o fato e o Direito.17
O Projeto More Legal III, justamente objetivando atingir essa finalidade,
cria a heterodoxa possibilidade de regularizao de local urbanizado situado em zona
rural, mediante a valorizao do critrio da finalidade cumulado com a caracterizao da
situao consolidada.18

17
SOARES, Danielle Machado. Condomnio de fato: incidncia do princpio da economia privada nas
relaes jurdicas reais. Rio de Janeiro: Renovar, 1999, p.52.
18
No que diz respeito constitucionalidade do Provimento More Legal, cumpre destacar que a
Associao dos Notrios e Registradores do Brasil - ANOREG promoveu a ADIn n 1383-1, cujo relator
foi Ministro Moreira Alves, buscando a inconstitucionalidade de alguns de seus dispositivos, medida que
no foi conhecida pelo Supremo Tribunal Federal, por unanimidade, em 14.03.1996.
Seguiram-se reiterados julgados ratificando a constitucionalidade do provimento.
Lcido acrdo proferido em data de 13 de novembro de 1997, pela 3 Cmara Cvel do Tribunal de
Justia do Estado do Rio Grande do Sul, na Apelao Cvel n 597118710, cujo relator foi Eminente Des.

8
 Como j dito alhures, todo e qualquer parcelamento do solo regido por um
destes dois diplomas legais: o Estatuto da Terra (Lei n 4.504/64) ou a Lei de
Parcelamento do Solo Urbano (Lei n 6.766/79), sendo que a incidncia de um ou outro
diploma legal depende da finalidade do parcelamento e no da situao do imvel (se
em zona rural ou urbana), no se olvidando do fato de que pode existir imvel rural em
zona urbana ou imvel urbano em zona rural.

Tael Joo Selistre, deixou assentado: "...providncia tomada com base no provimento n 39/95-cgj, que
no viola as leis federais relacionadas com o parcelamento e o registro e nem padece de qualquer
inconstitucionalidade, j que no se sobrepe a elas. Apenas permite, atendendo as peculiaridades do
caso, em face da situao ftica consolidada, adequar o registro realidade e assegurar o direito de
propriedade s unidades desmembradas."
O relator do acrdo citado, Des. Tael Joo Selistre, em seu voto salientou: "Embora no atendidos os
requisitos urbansticos previstos na lei n 6.766/79 ou em outros diplomas legais, no tem o sentido
entendido, qual seja o de negar vigncia lei federal ou de padecer do vcio da inconstitucionalidade, mas
o de adequar a realidade, em face de situaes consolidadas, ao registro imobilirio, conferindo s
unidades desmembradas autonomia jurdica. Alis, a prpria lei do parcelamento, em seu art. 1, pargrafo
nico, admite que os estados, o distrito federal e os municpios estabeleam normas complementares
relativas ao parcelamento do solo municipal para adequar o nela previsto s peculiaridades regionais e
locais."
Arremata o douto julgador afirmando:
"Esse o sentido do provimento, como se constata pelos seus considerandos, visando resguardar o direito
de propriedade, consagrado na constituio, e procurando dar, em virtude das situaes fticas
consolidadas, assim entendidas aquelas que indicam irreversibilidade das fraes devidamente
individualizadas, quando para a sua aferio sero valorizados os documentos provenientes do poder
pblico, em especial do municpio, s unidades desmembradas autonomia jurdica e destinao social
compatvel."
Mais contemporaneamente, no julgado proferido em data de 12 de dezembro de 2000, pela 17 Cmara
Cvel do Tribunal de Justia do Estado do Rio Grande do Sul, na Correio Parcial n 70001369230, o
entendimento esposado restou ratificado nas palavras da relatora Des. Eliane Harzeim Macedo, que
referiu: "Desarmem-se os homens, porque um novo mundo est por vir, talvez seja este o esprito maior
que deva nortear o operador do direito ao enfrentar e decidir questes que dizem com o parcelamento do
solo urbano, luz do provimento n 17/99-CGJ, de 22.11.99, e que se seguiu, historicamente, ao
provimento n 39/95-CGJ. Por certo que as providncias e procedimentos previstos nos preditos
regulamentos no tm e nem tiveram o escopo de beneficiar ou tutelar o loteador inescrupuloso ou
descumpridor das regras legais. Visam, isso sim, tutelar o cidado, vtima maior de parcelamentos
irregulares, mas que, segundo a constituio, to vilipendiada, tem direito propriedade, em igualdade
de condies, a qual ter, ainda, garantida a sua funo social, at porque fim do estado, nos termos
do art. 3, da carta magna, construir uma sociedade livre, justa e solidria, erradicando a pobreza e a
marginalizao, mediante a reduo das desigualdades sociais e regionais. No , porm, o que vinha
acontecendo com os dispositivos da Lei n 6.766/79, que, numa verdadeira negativa de vigncia do art.
5, da lei de introduo ao cdigo civil, passou a penalizar se no exclusiva, pelo menos
preponderantemente o cidado, o hipossuficiente, aquele que com prejuzo, muitas vezes do prprio
sustento familiar, jogava seus parcos recursos no pagamento do lote adquirido, nas mais das vezes
atravs de longo parcelamento. E, frente a esse quadro, o Poder Executivo, o Poder Judicirio e o
Ministrio Pblico mostrando-se inoperantes para fazer valer as disposies sofisticadas estabelecidas
pelo poder legislativo em texto normativo de formatao que at em pases de primeiro mundo causaria
impacto, inviabilizando, em inmeros momentos, o adequado cumprimento das respectivas disposies,
face nossa sofrida realidade social, econmica e cultural.
Pretender, pois, aplicar as regras da lei n 6.766/79 na regularizao de loteamentos tidos como
situao consolidada, voltar ao passado e negar vigncia - no tanto ao provimento da corregedoria,
mas ao art. 5 da LICC e, o que pior, prpria constituio, sob cuja luz deve ser revista a legislao
que lhe anterior.

9
 A viabilidade da aplicao do Provimento n 28/04, da CJG/RS aos
parcelamentos com destinao urbana em zona rural est expressa no art. 1: A
regularizao e registro de loteamento, desmembramento, fracionamento ou desdobro
de imveis urbanos ou urbanizados19, ainda que localizados em zona rural, nos casos
especificados, obedecer ao disposto neste Provimento (grifo nosso).

Tal possibilidade se torna extremamente relevante diante da vedao prevista

no art.3, da Lei 6.766/79, que afirma: Somente ser admitido o parcelamento do solo
para fins urbanos em zonas urbanas, de expanso urbana ou de urbanizao especfica,
assim definidas pelo plano diretor ou aprovadas por lei municipal.

Afinal, independentemente do zoneamento municipal, ser sempre a finalidade

do uso do imvel que o definir como rural ou urbano, sendo que para esses ltimos o
Projeto More Legal III consiste em um instrumento de grande valia para a
regularizao fundiria, quando se tratar de situao consolidada.

3.1. Da inaplicabilidade do art. 65 do Estatuto da Terra

O art.65 do Estatuto da Terra diz que o imvel rural no divisvel em reas

de dimenso inferior constitutiva do mdulo de propriedade rural.20
Contudo, como o prprio Estatuto da Terra conceitua o imvel rural no em
funo da localizao, mas pela sua destinao, por bvio que o dispositivo supracitado
no pode ser um bice regularizao de parcelamentos urbanos situados em zona rural.
Afinal, para os fins e aplicao do Estatuto da Terra, no a zona do imvel que
importa, mas sim a destinao. Uma vez admitida a urbanizao de um imvel rural, ou
de parte dele, a rea transformada de rural em urbana, passando a outra esfera do
direito.21

3.2. Da aplicao do art.7 do Provimento N 28/04 da CGJ/RS (More Legal III)

19
O art. 35, da lei Estadual n. 10.116/94 (Lei do Desenvolvimento Urbano) afirma:
Art. 35 Para os fins desta lei, consideram-se atividades de urbanizao:
I - o loteamento, o desmembramento, o condomnio por unidades autnomas, o stio de recreio ou
qualquer outra modalidade de utilizao do solo para fins urbanos;
20
Art.65. O imvel rural no divisvel em rea de dimenso inferior constitutiva do mdulo de
propriedade rural.
21
BORGES, Paulo Torminn. Divisibilidade e indivisibilidade do imvel rural. Mdulo e frao mnima
de parcelamento. In: revista da Faculdade de Direito da Universidade de Uberlndia, v.1, n2, p.57-63.

10
 Via de regra, a regularizao dos parcelamentos de solo urbano atravs do
Provimento n 28/04 da CJG/ RS segue o disposto no art.2, que diz o seguinte:

Art. 2 - Nas comarcas do Estado do Rio Grande do Sul, em

situaes consolidadas, poder a Autoridade Judiciria
competente autorizar ou determinar o registro acompanhado
dos seguintes documentos:
I - ttulo de propriedade do imvel ou, nas hipteses dos 3 e
4 deste artigo, apenas a certido da matrcula;
II - certido de ao real ou reipersecutria, de nus reais e
outros gravames, referente ao imvel, expedida pelo ofcio do
Registro de Imveis;
III - planta do imvel e memorial descritivo, emitidos ou
aprovados pelo Municpio. (grifo nosso)

A utilidade de tal norma para a regularizao de parcelamentos clandestinos

situados em zona urbana evidenciada pelo art.5, que afirma:

Art. 5 - Nas hipteses de regularizao previstas no presente

ttulo, a autoridade judiciria poder permitir o registro,
embora no atendidos os requisitos urbansticos previstos na
Lei n 6.766/79 ou em outros diplomas legais. (grifo nosso)

Todavia, em se tratando de parcelamentos com destinao urbana situados em

zona rural, a aplicabilidade de tal dispositivo resta prejudicada face prescrio de que a
planta do imvel e o memorial descritivo sejam emitidos ou aprovados pelo Municpio.
Isso porque o Municpio jamais poder aprovar a planta e o memorial descritivo de
parcelamento urbano situado em zona rural sem a prvia alterao do zoneamento por
lei municipal. Em outras palavras: se o imvel rural (solo rural) estiver localizado na
zona rural, o Municpio no poder aprovar ou permitir o seu parcelamento para fins
urbanos ante a vedao constante no artigo 3o da Lei 6.766/79. Somente poder faz-lo
se, primeiramente, alterar o zoneamento do local desse imvel rural, por meio de lei
municipal.22

22
Desse modo, quando o projeto no for aprovado pelo Municpio por se tratar de zona rural, com base
no art.5, do Provimento n 28/04 da CGJ/RS, no possvel registrar parcelamento do solo urbano em
zona rural pelo art.2, do Provimento n 28/04 da CGJ/RS. Nesse caso, o juiz no pode suprir tal
aprovao e determinar o registro na forma de loteamento previsto na Lei 6.766/79.
Caso contrrio, o Poder Judicirio estaria, por via transversa, alterando o zoneamento urbano municipal (o
que s pode ser feito por lei). A exigncia de que o loteamento situe-se em zona urbana no mero
requisito urbanstico passvel de ser dispensado pelo art.5, do Provimento n 28/04 da CGJ/RS. Alm
disso, por se tratar de zona rural, torna-se invivel o registro de vias pblicas e dos equipamentos pblicos

11
 Assim, diante da situao consolidada e do direito dos adquirentes aos ttulos
das propriedades, a regularizao dos parcelamentos urbanos situados em zona rural
deve ser regulada pelos art.7 c/c o art.8, ambos do Provimento n 28/04 da CGJ/RS, in
verbis:
Art. 7 - Em imveis situados nos permetros urbanos, assim
como nos locais urbanizados, ainda que situados na zona rural,
em cujos assentos conste estado de comunho23, mas que, na
realidade, se apresentam individualizados e em situao
jurdica consolidada, nos termos do artigo 2, 1, deste
Provimento, o Juiz poder autorizar ou determinar a averbao
da identificao de uma ou de cada uma das fraes, observado
o seguinte:
I - anuncia dos confrontantes da frao do imvel que se quer
localizar, expressa em instrumento pblico ou particular, neste
caso com as assinaturas reconhecidas por autenticidade,
entendidos como confrontantes aqueles previstos no 10 do
artigo 213 da Lei n 6.015/73.
II - a identificao da frao de acordo com o disposto nos
artigos 176, inciso II, n. 3, letra b, e 225 da Lei n 6.015/73,
atravs de certido atualizada expedida pelo Poder Pblico
Municipal.

Art. 8 - Procedido o registro previsto pelos artigos 2 e 3, e a

averbao regulada pelo artigo 7 deste Provimento, o Oficial
do Registro de Imveis abrir matrcula prpria, se o imvel
ainda no a tiver, bem como das reas pblicas previstas no
projeto.

Nesse caso, a regularizao do parcelamento do solo dar-se- de modo diverso

ao estipulado no art.2 do Provimento n 30/88 da CGJ/RS, pois a regularizao
somente ser possvel na forma de condomnio especial ou condomnio horizontal de

que so previstos no projeto do loteamento e destinados ao Municpio, bem como a manuteno desses
pelo Poder Pblico.
O procedimento legal preconizado pelo Provimento n 28/04 da CGJ/RS objetiva regularizar o registro do
empreendimento de modo clere e simplificado. Justamente por este motivo, tal instrumento no o meio
hbil a solucionar questes complexas atinentes organizao municipal da prestao dos servios
pblicos no espao urbano, que certamente seriam necessrios no caso da aplicao do art.2, do
Provimento n 28/04 da CGJ/RS.
J na hiptese do art.7, do Provimento n 28/04 da CGJ/RS, possvel a regularizao do
empreendimento na forma de condomnio horizontal, de modo que as vias e equipamentos comunitrios
existentes no so doadas ao Municpio, mas permanecem sob a responsabilidade e manuteno dos
condminos.
23
O dispositivo deve ser interpretado como se referindo a imveis (que em quaisquer documentos,
registros ou cadastros apaream como imveis em estado de indiviso) situados em permetros urbanos ou
locais urbanizados, ainda que situados em zona rural, que, na realidade ftica, se apresentam
individualizados e em situao jurdica consolidada. A expresso em cujos assentos conste pode dar
margem a interpretao equivocada de exigncia de que a comunho conste necessariamente no registro
imobilirio, o que nem sempre ocorre, j que muitas vezes no foram registradas vendas de fraes ideais
ou o imvel sequer est registrado em nome do loteador.

12
lotes, sem o registro de reas pblicas, pois no haver projeto aprovado pelo
Municpio.
No loteamento, as ruas, praas, equipamentos de lazer, etc... so pblicos,
podendo ser utilizados por todos, moradores ou no do loteamento24, e devem ser
mantidos pelo Poder Pblico Municipal.
J no condomnio especial previsto na Lei n 4.591/64, as casas, os
apartamentos, as lojas, as salas ou garagens so unidades previamente definidas. Nessa
hiptese, quando implantado pelo procedimento previsto na Lei das Incorporaes
Imobilirias supracitada, o condmino adere ao projeto de construo, submetendo-se a
uma padronizao das unidades ditada desde a confeco do projeto. No h liberdade
de escolha do tipo de construo nem do nmero ou distribuio das peas. Em
contrapartida, o condomnio especial apresenta a possibilidade de fechamento da rea do
empreendimento, pois as ruas, praas e demais equipamentos de lazer so propriedade
comum dos condminos.25
Por sua vez, o condomnio horizontal de lotes, como bem afirma Mario Pazutti
Mezzari, uma mescla das situaes jurdicas geradas pelo loteamento e pelo
condomnio especial. No condomnio horizontal de lotes no h a prvia construo das
casas, sendo que a unidade autnoma o prprio lote condominial onde o proprietrio
poder nele erigir a casa segundo seus interesses pessoais.
O fundamento legal dessa nova modalidade condominial est previsto no art.8,
da Lei n 4.591/64, combinado com o art.3, do Decreto-lei n 271/67, e no se trata de
loteamento fechado (para o qual no h previso legal), pois a propriedade do sistema
virio e dos equipamentos comunitrios particular e no passa ao Municpio.
Cumpre ressaltar que a regularizao atravs do art.7 c/c o art.8, ambos do
Provimento n 28/04 da CGJ/RS, obviamente dever ser norteada pela situao
consolidada e no se dar na forma de condomnio indivisvel (art.1.314, do Cdigo
Civil), mas sim de modo que algumas partes sejam regularizadas como propriedade
exclusiva dos condminos e outras como propriedade comum desses.26

24
MEZZARI, Mario Pazutti. Condomnio e incorporao no Registro de Imveis. Porto Alegre: Norton,
2002, p.282.
25
MEZZARI, Mario Pazutti. Condomnio e incorporao no Registro de Imveis. Porto Alegre: Norton,
2002, p.282.
26
A regularizao do empreendimento como condomnio horizontal de lotes exige a demarcao e
memorial descritivo das unidades autnomas (lotes) e no implica em comunho entre os adquirentes
como ocorre no usucapio coletivo. No condomnio horizontral de lotes, cada unidade autnoma fica

13
 As unidades individualizadas e em situao consolidada sero designadas
numrica ou alfabeticamente, para efeitos de sua individualizao, constituindo-se
unidades imobilirias distintas e que, por fora do art.176 da Lei de Registros Pblicos,
sero unidades autnomas, objetos de matrculas isoladas.
O que importa destacar que, ainda que se tratem de imveis urbanos situados
em zona rural, atinge-se uma das finalidades do Provimento n 28/04 da CGJ/RS (More
Legal III), qual seja: a proteo jurdica dos adquirentes de imveis, sem que seja
usurpada a autonomia do Poder Legislativo Municipal em delimitar e redefinir o seu
espao urbano.

3.3. Da situao consolidada

Para a aplicao do Provimento n 28/04 da CGJ/RS para fins de regularizao

fundiria, necessria a situao consolidada da ocupao da rea, conforme expresso no
art. 2, 1 e 2:

1 - Considera-se situao consolidada aquela em que o prazo

de ocupao da rea, a natureza das edificaes existentes, a
localizao das vias de circulao ou comunicao, os
equipamentos pblicos disponveis, urbanos ou comunitrios,
dentre outras situaes peculiares, indique a irreversibilidade
da posse titulada que induza ao domnio.
2 - Na aferio da situao jurdica consolidada, sero
valorizados quaisquer documentos provenientes do Poder
Pblico, em especial do Municpio.

Denota-se, portanto, que no foi estabelecido nenhum decurso de tempo

mnimo de ocupao e nem exigida a cumulatividade dos elementos acima descritos
como caracterizadores da situao consolidada, sendo admitida a alternatividade destes,
de modo a no engessar a aplicao da norma e obstaculizar a aquisio da
propriedade imobiliria quando for constatada a irreversibilidade da posse e o animus
domini.

registrada na matrcula do empreendimento e, medida em que as escrituras pblicas vo sendo

apresentadas para registro, vo sendo abertas novas matrculas para cada uma das unidades habitacionais.

14
4. Da responsabilidade do Municpio

A possibilidade de que o Poder Pblico regularize parcelamentos do solo com

base no procedimento regulamentado pelo Provimento n 28/04 da CGJ/RS
perfeitamente vivel, tendo-se em vista o disposto no art.4 c/c o art.40, da Lei 6.766/79:

Art. 4 do Provimento n. 28/04: Nos casos de regularizao

pelo Poder Pblico, conforme autorizado pelo artigo 40 da Lei
n 6.766/79, poder o Juiz de Direito autorizar ou determinar o
registro nas mesmas condies, sem prejuzo de adoo de
outras medidas, cveis, criminais ou administrativas contra o
loteador faltoso.

Art.40 da Lei 6.766/79: A Prefeitura Municipal, ou o Distrito

Federal quando for o caso, se desatendida pelo loteador a
notificao, poder regularizar loteamento ou desmembramento
no autorizado ou executado sem a observncia das
determinaes do ato administrativo de licena, para evitar
leso aos seus padres de desenvolvimento urbano e na defesa
dos direitos dos adquirentes dos lotes.

Nesse ponto, cumpre destacar que, ainda que o artigo 40 da Lei n 6.766/79
estabelea a discricionariedade do Municpio em regularizar os parcelamentos de solo
clandestinos, a jurisprudncia vem flexibilizando tal dispositivo, consagrando o poder-
dever de regularizar em razo da culpa in vigilando. E isso porque o Poder Pblico "tem
o poder-dever de agir no sentido de regularizar o loteamento urbano ocorrido de modo
clandestino, sem que a Prefeitura Municipal tenha usado seu poder de polcia ou das
vias judiciais prprias, para impedir o uso ilegal do solo. O exerccio dessa atividade
vinculado" (REsp. n 124.714/SP, 2 Turma, relator Ministro Francisco Peanha
Martins, julgado em 22.08.2000)27.

27
No mesmo diapaso, ementa de aresto da 1 Turma do STJ:
ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. PARCELAMENTO DE SOLO. MUNICPIO. AO
CIVIL PBLICA.
1. O Municpio, em se tratando de ao civil pblica para obrigar o proprietrio de imvel a regularizar
parcelamento de solo, em face do modo clandestino como o mesmo ocorreu, sem ter sido repelido pela
fiscalizao municipal, parte legtima para figurar no plo passivo da demanda.
2. O Municpio tem o poder-dever de agir para que o loteamento urbano irregular passe a atender o
regulamento especfico para a sua constituio.
3. O exerccio dessa atividade vinculada.
4. Recurso provido para que o Municpio, conforme chamamento feito na inicial pelo Ministrio Pblico,
autor da ao, figure no plo passivo da demanda" (REsp. n 194.732/SP, relator Ministro Jos Delgado,
julgado em 32.02.1999, Dirio de Justia de 32.02.1999, p. 00083).

15
5. Medidas preventivas e repressivas

O Provimento n. 28/04 da CGJ/RS, conquanto seja valioso instrumento

para a regularizao registrria dos parcelamentos ilegais, no abarca os demais
problemas atinentes espcie. Muitas vezes permanece a necessidade de exigir-se a
infra-estrutura bsica necessria, como a instalao das redes de esgoto pluvial e
cloacal; a construo e pavimentao da via pblica; a instalao das guias das caladas
e sarjetas; o servio de coleta de lixo no local; a instalao de iluminao pblica no
local; as condies para o regular fornecimento de energia eltrica no local; etc...28
A Lei Estadual n. 10.116/94, no art. 21, estabelece que obrigatria a
implantao de equipamentos para o abastecimento de gua potvel, energia eltrica e
iluminao pblica, esgotamento pluvial e sanitrio, bem como pavimentao e
tratamento paisagstico dos logradouros pblicos, podendo a lei municipal simplificar
estes requisitos para parcelamentos de interesse social ou de regularizao fundiria,

28
Consoante a lio de Jos Carlos de Freitas, as obras de infra-estrutura bsica (art. 2, 5) s podem
ser da responsabilidade do loteador, tendo em vista que: a) ele quem est transformando uma gleba
inabitada em local adensvel, portanto, dando causa implantao de um ncleo habitacional; b) ele
quem auferiu lucro com o empreendimento, enquanto o Municpio ter que suportar o nus da prestao
de servios pblicos primrios (coleta de lixo, limpeza urbana, transportes, manuteno de vias e reas
pblicas, etc.); c) o prazo para execuo das obras, com a edio da Lei n. 9.785/99, dobrou de dois
para quatro anos, como compensao pelas obras acrescidas por essa lei (seria fora de propsito que o
loteador tivesse quatro anos somente para fazer terraplanagem, abrir ruas, demarcar lotes e assentar
sarjetas); d) se para os parcelamentos localizados em zonas habitacionais de especial interesse social as
obras consistiro no mnimo daquelas elencadas no art. 2, 6 (vias de circulao, escoamento de guas
pluviais, rede de abastecimento de gua e solues para esgotamento sanitrio e energia eltrica
domiciliar), evidente que para os parcelamentos comuns as demais obras so obrigatrias para o
loteador; e) as obras bsicas previstas no art. 2, 5, compem o lote urbanizado, produto final do
processo de parcelamento, e assim devem ser entregues at o prazo mximo de quatro anos ao
adquirente. FREITAS, Jos Carlos de. Comentrios Lei n. 9.785/99, sobre as alteraes
introduzidas na Lei n. 6.766/79. Monografia (Especializao em Interesses Difusos e Coletivos)
Escola Superior do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo, So Paulo, 1998.
Por fora do princpio da funo social da propriedade, de que decorre o dever de agir do proprietrio
na forma de comportamentos ativos na direo do proveito social, o parcelador obrigado a fazer as
obras de infra-estrutura, que so de interesse social. O particular, quando implanta um parcelamento do
solo urbano, exercendo uma atividade que pertence ao Poder Pblico, qual seja, a de oferecer condies
de habitabilidade populao urbana, est agindo em nome prprio, no interesse prprio e por seu
risco, consoante anota Jos Afonso da Silva. A atividade de diviso do solo urbano e sua urbanizao
para ocupao essencialmente pblica, mas, se tomada para si pelo proprietrio privado, deve este
cumprir a funo social da propriedade e realizar as obras necessrias habitabilidade da rea,
considerando que no pode apenas apropriar-se do bem para atender satisfao do seu lucro, mas deve
agir de modo a agregar um benefcio coletividade urbana. Se o parcelador no cumprir sua obrigao
de realizar as obras, poder a Municipalidade promover as obras para evitar leso aos seus padres de
desenvolvimento urbano, cabendo-lhe, neste caso, o ressarcimento do que despender com a implantao
dos equipamentos urbanos que eram de responsabilidade do loteador.

16
estabelecendo, por ex., que a pavimentao das ruas seja com saibro ao invs de asfalto
e que o sistema de esgotamento sanitrio seja individual (com fossa sptica, sumidouro
e filtro anaerbio) ao invs de sistema de tratamento.
Assim, cumpre aos rgos pblicos envolvidos na regularizao fundiria
estarem atentos sobre a necessidade de, ainda que regularizada a situao registral do
parcelamento atravs do Projeto More Legal, adotar providncias para que seja
exigida e efetivada, na medida do possvel, a correo do desordenamento urbanstico e
ambiental29. Como a implantao de parcelamentos clandestinos e irregulares afeta a
cidade e a comunidade como um todo, razovel concluir que todos devem colaborar
para a sua preveno e represso. necessria uma conjugao de esforos dos
principais agentes com atribuies na seara de fiscalizao, controle, represso civil,
administrativa e penal, em condies de refrear o processo de clandestinidade e atuar na
correo dos defeitos da urbanizao desordenada Registradores Pblicos,
Municpios, Polcias, Ministrio Pblico e Poder Judicirio. Ordinariamente, a notcia
do parcelamento ou ocupao clandestina de rea chega aos conhecimento destes depois
de implantado. No entanto, quando possvel, imperiosa uma atuao preventiva e
concomitantemente repressiva por esses agentes, com poderes para interferir na
execuo do empreendimento ou assentamento irregular, tendo em vista, sobretudo, que
a regularizao de um loteamento consolidado problemtica e, s vezes, quase
impossvel.

Regularizao fundiria significa colocar terrenos em situao de legalidade, o

que, atualmente, exige no s a correo de aspectos dominiais, mas tambm
urbansticos e ambientais. O objetivo da regularizao fundiria deve aproximar, na
medida do possvel, os parcelamentos irregulares e clandestinos do modelo de cidade
sustentvel, esta definida como a que gera direito propriedade, moradia, ao
saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, aos servios pblicos, ao lazer, ao
transporte e ao trabalho, para esta e para as futuras geraes (art. 20, inc. I, do Estatuto
da Cidade). Da mesma forma, a regularizao dever corrigir as distores do
crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente (art. 2, inc. IV),
evitar o uso excessivo ou inadequado em relao infra-estrutura urbana (art. 2, inc.

29
As obrigaes referentes implementao da infra-estrutura e correo de externalidades negativas
devem ser exigidas de modo bem especfico, com a delimitao do responsvel pela execuo das mesmas
e os prazos para a comprovao do cumprimento.

17
VI), garantir a oferta de equipamentos urbanos e comunitrios, transporte e servios
pblicos adequados aos interesses e necessidades da populao (art. 2, inc. V), zelar
pela proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural e construdo, do
patrimnio cultural, histrico, artstico, paisagstico e arqueolgico (art. 2, inc. XII).

O processo de regularizao fundiria, luz dos princpios constitucionais e

das diretrizes do Estatuto da Cidade, deve partir de um combinado de diversas
perspectivas jurdica, sociolgica, poltica, econmica, antropolgica e ambiental, no
podendo se limitar regularidade do ttulo de domnio, porque o direito de propriedade
garantido apenas quando atende sua funo scio-ambiental, asseguradas a
ordenao da cidade expressa no plano diretor e a preservao ambiental do ecossistema
e do equilbrio ecolgico.

Dar respostas adequadas aos problemas concretos complexos decorrentes da

ilegalidade na produo do espao urbano difcil e nem sempre solues tericas
podem ser aplicadas e repetidas na prtica. Mas, em ltima anlise, para combater e
regularizar o crescente fenmeno da ilegalidade, h que se mudar paradigmas, fazer uma
interpretao sistemtica e uma relativizao das normas incidentes e implementar aes
integradas dos vrios sujeitos envolvidos no processo, para que a organizao do meio
plural e complexo produza resultados efetivamente positivos.

Concluses articuladas

1. Os conceitos de solo urbano e solo rural e de imvel urbano e imvel rural se

referem destinao de uso dada ao imvel. No se confundem com os conceitos de
zona urbana e zona rural, que dizem respeito localizao do imvel,
independentemente da finalidade com que utilizado.
2. Podem existir imveis rurais em zonas urbanas e reas urbanas (se sua
destinao no for agrcola ou pecuria, nem medir mais de um hectare) em zonas
rurais.

3. Parcelamento para fins urbanos o que se destina urbanizao, edificao

e ocupao, com a finalidade de habitao, indstria ou comrcio, enquanto
parcelamento para fins rurais o que se destina explorao econmica da terra -
agrcola, pecuria, extrativa ou agro-industrial.

18
 4. O art. 53 da Lei n. 6.766/79 teve como objetivo regrar a alterao do uso
do solo rural para fins urbanos e no o parcelamento do solo rural para destinao
urbana , no abrindo exceo vedao do art. 3o da Lei n. 6.766/79.

5. A Lei n. 6.766/79 aplicvel aos parcelamentos com finalidade urbana e o

Decreto-Lei n. 58/37 aos parcelamentos do solo para fins rurais.

6. A implantao regular de parcelamento de imvel rural (localizado em zona

rural) para fins urbanos s possvel se lei municipal redefinir o seu zoneamento,
transformando a zona rural ou parte dela (onde se encontra o imvel) em zona urbana ou
de expanso urbana.

7. O Projeto More Legal III criou a possibilidade de regularizao de

parcelamento com destinao urbana situado em zona rural, mediante a valorizao do
critrio da finalidade do uso do imvel cumulado com a caracterizao da ocupao
consolidada e irreversvel.

8. A regularizao dos parcelamentos urbanos situados em zona rural deve ser

regulada pelos art.7 c/c o art.8, ambos do Provimento n 28/04 da CGJ/RS.

9. Aplicando-se o art.7, do Provimento n 28/04 da CGJ/RS, regulariza-se o

parcelamento urbano em zona rural na forma de condomnio horizontal, de modo que as
vias existentes no empreendimento no so doadas ao Municpio e permanecem sob a
responsabilidade e manuteno dos condminos.

10. Para a configurao da situao consolidada, no exigido tempo mnimo

de ocupao, nem a cumulatividade dos demais requisitos, sendo admitida a
alternatividade dos elementos caracterizadores.
11. Ainda que regularizada a situao registral do parcelamento atravs do
Provimento n 28/04 da CGJ/RS, no devem ser olvidadas providncias para a correo
dos aspectos urbansticos e ambientais da rea.

19