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DROIT COMPAR 1

Le droit de lurbanisme
au Mexique
BERNARDO BOLAOS
Avocat, ancien conseiller juridique du maire de Mexico
FEDERICO FERNANDEZ CHRISTLIEB
Professeur en histoire de lurbanisme
luniversit nationale autonome du Mexique

1. Historique sommaire du droit de lurbanisme au Mexique


Les priodes les plus intressantes pour lhistoire du droit de lurba-
nisme concident avec les poques les plus actives de lamnagement
urbain. Ainsi, un moment crucial est celui du premier contact entre Euro-
pens et Indiens du Mexique ancien. partir de 1519 et jusquen 1620, les
Espagnols ont construit larmature urbaine de la Nouvelle Espagne et les
villes et villages les plus importants du Mexique. Pendant ce premier
sicle, a t rdige toute une srie de lois trs claires et dtailles. Une
deuxime priode dactivit lgislative correspond lpoque noclassique
de lurbanisme, cest--dire la priode comprise entre 1775 et 1810. Une
troisime priode de grands travaux et de rglements importants peut tre
constate la fin du XIXe sicle, pendant la longue dure du gouvernement
de Porfirio Daz. Enfin, partir des annes 1970, se dveloppe un nouveau
droit de lurbanisme, encadr dans la Constitution, visant les problmes
actuels des centres mtropolitains. Cette prsentation historique sera
consacre aux trois premiers moments ; le reste de larticle analysera le
droit urbain du dernier quart du XXe sicle.

Avant la conqute espagnole, la possession de la terre et les dcisions


au sujet de la ville suivaient une tradition ancestrale trs diffrente de celle
de lOccident. Afin de poser clairement les diffrences entre lamnage-
ment du territoire indigne et europen, il sagit dabord de dfinir la
notion mme durbanisme. Les mots latins civitas (ensemble de citoyens
avec leurs droits et leurs devoirs) et urbs (lensemble construit o ils habi-
tent) ont t rassembls dans le terme actuel de ville , qui dsigne globa-
lement aussi bien les btiments, que les rues, les maisons et les places, ou
les gens qui les occupent. Lurbanisme, dans la conception occidentale, est
alors la discipline charge de lamnagement matriel et fonctionnel des
villes et aussi du processus dextension urbain et de sa population (Merlin,
Choay, 1996).
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Comme on lobserve, les trois dfinitions de la tradition occidentale


(urbs, civitas et ville) et, dailleurs, la dfinition mme durbanisme, dsi-
gnent un espace urbain bti par opposition un espace rural ; cest--dire
quils dcrivent un monde polaris entre la ville et la campagne. Dans la
France du XVIe sicle, par exemple, dun ct existaient les villes parfai-
tement identifiables, voire dlimites par un rempart, et dun autre ct
lespace agricole, dlevage et forestier (Le Roy Ladurie, 1998). Or, dans
le monde prcolombien cette opposition nexistait pas.
Les emplacements indignes ne montrent pas de diffrence entre la ville
au sens matriel (urbs) et son entourage rural. En Msoamrique il ny
avait ni remparts, ni limites qui sparaient la vie rurale de la vie urbaine.
Lespace qui appartient un village est une tendue o les maisons des
habitants pouvaient tre loignes de plusieurs centaines de mtres, en
occupant un versant montagneux, depuis le fond de la valle jusquau
sommet. Le mot local pour dsigner lensemble de ces emplacements
disperss tait celui de altepetl, qui en nahuatl, la langue des Aztques, a
la signification de eau-montagne (Lockhart, 1999), ide qui voque le
caractre campagnard des emplacements. Ce mme nom gnrique servait
pour nommer les grandes concentrations urbaines comme Tenochtitlan,
Cholula ou Huejotzingo, mais il est clair que pour leurs habitants laltepetl
ne reprsentait pas seulement le caractre urbain mais avait aussi le sens de
rural.
Lorsque les conqurants espagnols sont arrivs en Amrique, ils ont
traduit le mot altepetl par village ou ville , et de ce fait ils ont rduit
le concept indigne au sens de simples constructions matrielles : maisons,
pyramides, temples, places, etc. Au-del, ils ont oblig les indignes vain-
cus se concentrer dans les pueblos de indios (villages dIndiens), tracs
par les conqurants en fonction dune glise ou dun couvent. videm-
ment, les indignes ont quitt leur environnement (Garca Zambrano,
2001).
Les dcisions relatives lamnagement urbain taient prises directe-
ment ou indirectement par le groupe des conqurants. cette poque, on
ne peut pas parler dune lgislation destine rguler la fondation des
villages et des villes, le trac des rues ou encore la construction des bti-
ments. En revanche, on peut observer lexprience des conqurants,
certains tant des gomtres ou des arpenteurs.

Les villes de la Nouvelle Espagne ont t traces grce ces connais-


sances de base, rsultat de la Renaissance, et lide rationnelle de loc-
cupation des terres. Parmi les premires : Veracruz, fonde en 1519, Coat-
zacoalcos et Mexico en 1522, et Oaxaca en 1526. Les historiens de
lurbanisme discutent encore des critres qui ont guid cette premire
gnration de villes qui avaient presque toutes les mmes caractristiques :
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une place centrale de forme carre, qui regroupe les btiments les plus
importants et un trac compos de rues droites sans aucun rempart.
Cest seulement partir de 1526, quand beaucoup de ces villes avaient
dj t fondes, que les premires ordenanzas ont t proclames, cest-
-dire des rglements donns par la couronne espagnole pour rglementer
loccupation de lAmrique. Les ordenanzas de Charles Quint spcifiaient
les caractristiques des endroits choisis pour fonder une ville, la manire
dont elles devaient tre traces et la distribution des terrains lintrieur.
Ces premires ordenanzas ont servi de modle celles qui seront
promulgues pendant tout le XVIe sicle. En 1539, par exemple, la ville de
Veracruz a reu ses propres rglements dicts par le premier vice-roi de la
Nouvelle Espagne, Antonio de Mendoza. Dans ceux-ci on interdit, entre
autres choses, de construire ou de cultiver hors des lots dlimits par le
trac des rues. Le but de cette mesure est de conserver la gomtrie de la
ville et de contrler son dveloppement (Domnguez, 1982).
Il est important de noter que ces normes rpondent un tat de choses
existant, autrement dit les villes ont t dabord amnages et, ensuite,
elles ont reu des lois qui ratifiaient cet amnagement. Vers le dbut de la
dcennie 1570, il avait t fond plus de deux cents villes dans les terri-
toires amricains conquis par le royaume dEspagne. Presque toutes poss-
daient la mme gomtrie urbaine. Nanmoins, cest seulement cette
poque quont t publies les ordenanzas les plus clbres qui dcrivent
la manire de fonder les nouvelles villes : il sagit des Ordenanzas de
descubrimiento, nueva poblacin y pacificacin de las indias (ordon-
nances pour la dcouverte, les nouveaux peuplements et la pacification des
Indes), dictes par Philippe II dans les bois de Sgovie, le 13 juillet 1573.
Ce document est une belle synthse du droit de lurbanisme colonial
hispano-amricain.
Les ordenanzas de 1573 contiennent 148 articles. Les plus remar-
quables pour lhistoire du droit de lurbanisme vont du 34e au 42e, dans
lesquels sont dcrites les caractristiques gographiques que doivent avoir
les nouveaux emplacements, et du 104e au 135e, les dispositions qui indi-
quent comment la terre doit tre distribue entre les colonisateurs et, aprs,
comment seront labors le plan urbain, les rgles dutilisation du sol, la
fonction de la plaza mayor, la grille urbaine esquisse et les mesures de
tous les lments constructifs (Garca Zarza, 1996). La clart et le dtail de
ces dispositions ont permis la conservation du plan orthogonal de ces
anciennes villes jusqu nos jours.

Or, lhistoire des villages dIndiens est bien diffrente. Bien que les
mmes principes juridiques aient rgi leur fondation, la conduite des habi-
tants a t trs diffrente dans la ralit. Frquemment, les Indiens ont t
obligs de se concentrer dans des villages autres que ceux conus par les
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Espagnols. Les villages dIndiens ont aussi t tracs gomtriquement et


assortis dun couvent ou dune glise qui servait de sige aux Espagnols.
Comme on la dit, les ordenanzas exigeaient que les Indiens restent
concentrs dans les nouveaux villages, dans le but de les civiliser, mais cet
entassement a entran famines et pidmies.
Beaucoup dentre eux ont choisi plutt la vie dure, mais relativement
sre, des haciendas. Fondes pour la plupart pendant le XVIIe sicle, les
haciendas taient des units productives construites tout autour dun
ensemble architectural compos dune grande maison pour le propritaire
foncier (hacendado), dune chapelle et des btiments ncessaires pour
dvelopper une activit spcialise (production du caf, de lhenequen, du
sucre, du coton, etc.). lintrieur de ces citadelles, les dcisions taient
prises par lhacendado sans observer aucune disposition juridique. Hors
des grandes villes, les haciendas et les villages mineurs sont devenus les
centres conomiques les plus importants au Mexique au-del du
XIXe sicle.

En 1784, dans le cadre des rformes impulses par le royaume espa-


gnol, fut fonde lAcadmie royale des beaux-arts de San Carlos de la
Nouvelle Espagne. Sa tche tait de faire contrepoids lautorit des
corporations dartisans, maons, menuisiers et autres spcialistes de la
construction, pour centraliser tout le pouvoir de dcision dans les travaux
projets dans les villes. Ainsi, avant dtre construit, tout projet architectu-
ral devait tre examin par les acadmiciens. Les reprsentants du pouvoir
royal pouvaient de cette faon surveiller le dveloppement urbain (Gari-
bay, 1990). La fondation de lAcadmie concide avec limplantation du
nouveau got esthtique qui a remplac larchitecture baroque par le
noclassique, et qui a imprim plus dordre dans le dveloppement des
villes comme celle de Mexico.
En se fondant sur cette politique royale, le second comte de Revillagi-
gedo, vice-roi de la Nouvelle Espagne entre 1794 et 1799, a dict des
dcrets royaux qui ont ordonn dempierrer des rues, dhomogniser les
faades et la hauteur des maisons, de nettoyer les espaces publics et def-
fectuer la distribution ordonne des commerces et des mtiers. Sous ses
ordres, larchitecte Ignacio de Castera a fait un plan urbain pour la capitale
de la Nouvelle Espagne, o il proposait de rectifier la gomtrie imparfaite
de la ville, en dmolissant les constructions ayant des parties saillantes sur
les alignements des rues. Par ailleurs, le projet de Castera visait prolon-
ger les rues droites, traces deux sicles avant par les conqurants, vers les
faubourgs indignes qui, lpoque, avaient une gomtrie irrgulire. Le
plan de Castera a eu un tel succs que, mme aprs lindpendance du pays
en 1821, il a continu fonctionner comme plan rgulateur de lurbanisme
de Mexico.
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Lindpendance politique du pays a accentu la sparation entre


lglise et ltat. Lglise avait hrit de lpoque coloniale une norme
quantit de proprits urbaines, que ltat a essay de lui soustraire ds le
lendemain de lmancipation nationale. Nanmoins, ltat na russi
lgifrer contre les biens du clerg qu la prise de pouvoir des libraux.
Ainsi, en 1856 a t dcrt le transfert des proprits de lglise, rforme
connue sous le nom de loi Lerdo et, aprs, en 1861, la nationalisation
dune grande partie de ses biens (Bazant, 1971). Ces lois ont videmment
affect lamnagement urbain : Mexico, par exemple, la rforme a donn
lieu louverture de nouvelles rues qui ont travers des couvents, en les
dtruisant partiellement. Comme on peut le supposer, il ne sagit pas dune
poque de grands travaux urbains mais plutt de grandes dmolitions,
aprs lesquelles la ville na pas t modernise (Morales, 1997, 125).

La priode qui va de 1884 1911, connue sous le nom de Porfiriato, se


caractrise par la centralisation des dcisions urbaines. Mexico, la Ley
de organizacin poltica y municipal (loi dorganisation politique et muni-
cipale) de 1903 transfre le pouvoir de la municipalit une nouvelle insti-
tution, le Conseil suprieur de gouvernement du District fdral. Cette loi
a officialis une tendance dj observe dans les faits : le contrle du dve-
loppement de la ville partir des intrts conomiques des entrepreneurs
appartenant directement ou indirectement au groupe gouvernant (Fernn-
dez Christlieb, 1998). Ces hommes daffaires, propritaires des terrains o
saccomplissait lexpansion urbaine, ont dcid du trac des rues, de lins-
tallation des services pays par la municipalit (gouts, trottoirs, clairage
public, etc.), du positionnement des parcs, des places, coles, halles, routes
et gares de tramway, glises et bureaux gouvernementaux, de mme que
des lotissements.
Une rvolution arme clate en 1910 contre la dictature de Daz. En
1914, le gouvernement rvolutionnaire rend aux municipalits le pouvoir
de dcision en matire durbanisme. Trois annes plus tard, on commence
installer les nouveaux conseils municipaux, dirigs, chacun, par un prsi-
dent municipal lu. partir de ce moment, les dcisions en matire dam-
nagement urbain sont de la comptence des gouvernements locaux, lex-
ception du District fdral, collectivit locale o se trouve Mexico, car
celle-ci a perdu son autonomie municipale en 1928. Cette autonomie na
t rcupre quen 1997.

2. Le cadre constitutionnel du droit de lurbanisme


Le Mexique, qui compte plus de trente zones mtropolitaines, est un
tat fdral trois niveaux de gouvernement : la fdration, les tats fd-
rs et les municipalits. Il existe des lois fdrales qui concernent les
pouvoirs fdraux, des lois locales qui rgissent des tats fdrs et des
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lois dites gnrales qui sappliquent aux trois niveaux et distribuent les
comptences concurrentes. Ce dernier cas concerne lurbanisme, lcolo-
gie et lducation. Le Mexique connat une urbanisation impressionnante
depuis les annes 1930 : si, en 1940, la population urbaine ne reprsentait
que 20 % du total, aujourdhui cette proportion slve 80 %. Malgr ce
fait, la premire loi gnrale sur lurbanisme Ley general de asentamientos
humanos (loi gnrale sur les peuplements) na t tablie quen 1978,
suite la rforme constitutionnelle de 1976.
Cette rforme de la Constitution fdrale a introduit trois principes
matres du droit mexicain de lurbanisme : 1) lattribution qui permet au
gouvernement dimposer des limitations la proprit prive, justifies par
des ncessits urbanistiques ; 2) lattribution au pouvoir lgislatif fdral
de lgifrer pour la Rpublique entire en matire durbanisme ; 3) la
possibilit pour les municipalits de se coordonner pour faire face aux
phnomnes de conurbation.

Le premier lment, lamplification des pouvoirs de ltat sur la


proprit prive, visait contrler une urbanisation chaotique, cause du
manque de services publics dans les centres urbains, de hauts niveaux de
pollution et de ltablissement de quartiers hors-la-loi (bidonvilles appels
villes perdues ). lpoque, le Mexique connaissait une croissance
dmographique annuelle de 3,5 %, avec un dveloppement de 5,7 % pour
les zones urbaines et de 1,5 % dans les zones rurales. Aprs la Rvolution
mexicaine de 1910, la Constitution avait dj tabli dans son article 27
visant la rforme agricole que la Nation mexicaine possde le droit dim-
poser la proprit prive les modalits dictes par lintrt public . En
1976, on ajoute comme justification des limitations la proprit prive :
le dveloppement quilibr du pays et lamlioration des conditions de
vie de la population rurale et urbaine .
Le troisime paragraphe de larticle 27 de la Constitution poursuit :
Seront prises les mesures pertinentes destines ordonner les peuple-
ments et tablir des provisions, rserves, usages et destinations adquats
des terres, eaux et bois, dans le but de raliser des travaux publics, def-
fectuer la planification et de rguler ltablissement, la prservation, lam-
lioration et lexpansion des groupements de population .

En ce qui concerne le deuxime lment, la rforme de 1976 autorise le


Parlement national rpartir les tches en matire durbanisme (matire
que la Constitution appelle asentamientos humanos, cest--dire peuple-
ments, emplacements ou tablissements humains) entre le gouvernement
fdral, les tats fdrs et les municipalits. Comme rsultat de cette attri-
bution, le Parlement national rdige la premire Ley general de asenta-
mientos humanos (loi gnrale sur les peuplements) de 1978. Cette rforme
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constitutionnelle tablit dans larticle 115 la facult des tats fdrs et des
municipalits de lgifrer et de rglementer en matire durbanisme, en
dveloppant les dispositions de la loi gnrale. Ainsi, sous la loi gnrale,
il existe des lois de dveloppement urbain pour chaque tat fdr et, sous
ces lois, il y a des rglements de construction et dautres dispositions muni-
cipales. Le contrle de la cohrence des rgles infrieures par rapport aux
dispositions dordre suprieur est garanti par le pouvoir judiciaire fdral
qui peut invalider des lois, des rglements, des dcrets et toute dcision
dune autorit en matire durbanisme, travers des controverses constitu-
tionnelles entre pouvoirs publics, des actions dinconstitutionnalit dune
minorit parlementaire ou de jugements promus par des particuliers (juge-
ments damparo).

Enfin, en ce qui concerne les zones mtropolitaines, la rforme consti-


tutionnelle de 1976 narrive pas concevoir la cration dun quatrime
niveau de gouvernement et se limite prvoir la possibilit dune coordi-
nation entre les autorits des centres urbains unis gographiquement. Cette
coordination se ralise au travers daccords et de contrats administratifs,
mais son caractre facultatif aboutit constamment linefficacit. La coor-
dination mtropolitaine au Mexique est soumise aux conjonctures poli-
tiques, cest--dire la volont des gouverneurs locaux de se mettre dac-
cord, des affinits idologiques entre les lus des collectivits locales
limitrophes et la capacit financire de chaque commune. En cons-
quence, les frontires administratives des zones mtropolitaines prsentent
de graves problmes de transport, de scurit publique et dharmonisation
rglementaire.

3. La rpartition des comptences en matire durbanisme


Lactuelle Ley general de asentamientos humanos (loi gnrale sur les
peuplements), de 1993, rgit la concurrence des trois niveaux de gouver-
nement, la planification du dveloppement urbain, et la participation
sociale dans cette planification.
Par le biais du ministre de Dveloppement social, le gouvernement
fdral est charg dlaborer le programme national de dveloppement
urbain, de prvoir les rserves territoriales, de proposer la cration de
centres de peuplement et de participer la rgulation des zones conur-
baines. Mme si le Mexique est un tat fdral, la concentration dans le
Parlement et lexcutif fdral dun pouvoir normatif en matire damna-
gement du territoire, et la subordination des tats fdrs aux autorits
rglementaires, rapprochent le systme, en ce qui concerne le droit de lur-
banisme, de celui dun tat unitaire.
Les tats fdrs ont la facult dlaborer leurs propres lois de dve-
loppement urbain selon les ncessits locales issues du contexte gogra-
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phique, social et conomique (sans contredire la loi gnrale), dlaborer


le programme local de dveloppement urbain (aussi en cohrence avec le
programme national), dautoriser la cration de centres urbains et dimpo-
ser des sanctions administratives. La cration dun centre urbain ncessite
un dcret du parlement local.
En ce qui concerne les municipalits, elles sont charges dlaborer les
programmes municipaux de dveloppement urbain, dadministrer la divi-
sion en zones prvues dans ces mmes plans et programmes, de dcider
lattribution des permis et licences de construction et dimposer des sanc-
tions administratives. Les programmes gnraux damnagement urbain
tablissent la division du territoire municipal selon les catgories du sol
prvues par la Ley de desarrollo urbano (loi de dveloppement urbain) de
chaque tat fdr. Les programmes partiels dveloppent intgralement les
plans gnraux. Les programmes municipaux sont inscrits dans le Registro
publico de la propiedad (registre public de la proprit). ct des plans
et programmes, les municipalits tablissent les rglements de construc-
tion, avec les procdures et les normes gnrales dusage, dimage, de
volume et dhygine des constructions.

4. Planification et participation sociale


La planification et lorganisation territoriale des emplacements urbains
sont rgies par le programme national et les programmes locaux de dve-
loppement urbain, ainsi que les programmes municipaux. De la mme
manire que pour les lois, lexercice par les tats fdrs de leurs comp-
tences en matire de planification doit respecter le contenu des plans et des
programmes qui reviennent au gouvernement fdral. Les programmes
fixent des normes rglementaires qui, pour un espace territorial donn,
compltent et dveloppent les dispositions gnrales des lois.
La Ley de desarrollo urbano del distrito federal (loi de dveloppement
urbain du District fdral) fait intervenir dans lapprobation des
programmes les comits de quartier, le ministre du Dveloppement urbain
et du Logement, le chef du gouvernement de Mexico et le pouvoir lgisla-
tif local. Nanmoins, lorsquil sagit dune circonstance durgence, dune
modification des limites territoriales entre collectivits locales ou dune
dcision judiciaire dfinitive qui ordonne la modification ou lannulation
dun programme, alors, ni les comits de quartier, ni le pouvoir lgislatif
ne sont consults (art. 27). La procdure de cration et de modification
dun programme commence avec un appel public prsenter des proposi-
tions par crit. Les rponses aux propositions doivent tre juridiquement
fondes et tre tenues la disposition du public dans les bureaux des auto-
rits comptentes.
La dure normale dun programme est de trois ans. Les programmes
doivent contenir une motivation juridique abondante (des rfrences aux
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enjeux socio-conomiques, cologiques, de prvention de risques, etc.), un


but explicite, la stratgie de dveloppement urbain et damnagement du
territoire, la classification du sol, la structure de la circulation automobile,
les modalits du systme de transport et linformation graphique perti-
nente.

La Ley general de asentamientos humanos (loi gnrale des peuple-


ments) la plus rcente, qui date de 1993, a cherch renforcer la partici-
pation sociale dans la planification urbaine. Les changements politiques,
conomiques et sociaux quont connus les villes mexicaines au cours des
dernires annes ont oblig les pouvoirs publics envisager une planifica-
tion plus ouverte, en tenant compte de lavis de la population et des lus
locaux, des experts urbanistes, ainsi que des spcialistes du droit de l'urba-
nisme (Snchez Luna, 1993). De graves tremblements de terre, en
septembre 1985, ont pouss des secteurs de la socit sorganiser en asso-
ciations de secours, puis pour la revendication de logements. Ces groupes
ont rejoint les mouvements engags dans la lutte pour la dmocratisation
du systme politique, y compris pour la dmocratie locale Mexico. Nan-
moins, le gouvernement du prsident Carlos Salinas (1988-1994), essayant
dchapper la demande de dmocratisation du pays, a conu des mca-
nismes de participation sociale fonds sur le clientlisme et le nocorpora-
tisme. Ainsi, le dveloppement urbain des zones pauvres a t subordonn
la participation des populations aux travaux publics (Programa nacional
de solidaridad), laffiliation des personnes aux associations de lutte pour
le logement (condition pralable pour accder aux autorits charges du
logement), et son adhsion politique (en favorisant le parti politique offi-
ciel et, parfois, certains partis dopposition). Comme rsultat de cette stra-
tgie publique, de nouveaux centres urbains et des quartiers sont ns sous
le contrle presque total des entits politiques (associations populaires,
caciques locaux, partis politiques, syndicats, etc.)
Cette Ley general de asentamientos humanos (loi gnrale des peuple-
ments) de 1993 reconnat un poids fondamental aux rsidents dans la
formulation et la surveillance des programmes urbains. Les voisins et les
organisations des rsidents ont droit daudience dans les procdures admi-
nistratives et les jugements portant sur les permis de construire, les lotis-
sements ou la modification de lutilisation du sol, dans chaque quartier.
Cette participation, positive en soi, sest faite souvent en dpit des dci-
sions du lgislateur, des avis des urbanistes, de la planification gnrale et
de la cohrence de lensemble.
Par exemple, il est reconnu que lexpansion horizontale de Mexico
(phnomne qui place la zone mtropolitaine de la valle de Mexico
comme deuxime agglomration urbaine du monde, aprs celle de Tokio-
Yokohama) est lorigine de troubles dordre cologique et social, de la
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crise du transport urbain et de la chute conomique subie par le centre-


ville. Comme consquence, la Ley de desarrollo urbano del distrito fede-
ral (loi sur le dveloppement urbain du District fdral) cherche promou-
voir laugmentation de la densit urbaine dans les quartiers centraux.
Cependant, les rsidents ont souvent le dernier mot dans la formulation des
programmes ou dans leur application effective, et russissent empcher
soit la transformation, soit la conservation du sol (les voisins des quartiers
riches, en sopposant la construction de logements populaires ou de
rseaux de transport public avec largument de la prservation de limage
urbaine ; les spculateurs et caciques, en amplifiant les constructions au-
del des limites envisages par les autorits charges de lurbanisme et le
lgislateur). Ainsi, dans la pratique, le systme de planification corpora-
tiste et clientliste hrit du rgime post-rvolutionnaire du PRI continue
rgner malgr larrive dun nouveau gouvernement lu dmocratique-
ment.

5. La zone mtropolitaine de la valle de Mexico


La zone mtropolitaine de Mexico samplifie au-del du District fd-
ral, sur le territoire de soixante municipalits des tats fdrs de Mexico
et Hidalgo. Sur une superficie de 1 637 kilomtres carrs habitent plus de
20 millions dhabitants. partir des annes soixante-dix, des commissions
de coordination mtropolitaine sont cres sous le contrle de fait du
gouvernement fdral. En 1976, a t cre la Commission de conurbation
du centre du pays, organe form par les gouvernements de cinq tats fd-
rs. En 1982, on a tabli le plan darrangement de la zone conurbaine du
centre du pays et, en 1985, le programme de dveloppement de la zone
mtropolitaine de Mexico. Au dbut des annes quatre-vingt, se sont dve-
loppes des commissions mtropolitaines en matire de transport, dcolo-
gie, de scurit publique, des eaux. Nanmoins, les travaux de tous ces
organes nont pas eu lefficacit attendue, en raison de leur caractre facul-
tatif et contractuel, et de labsence de pouvoir excutif.

6. Les autorisations de construire


Malgr la diversit rglementaire du Mexique (en lespce, lexistence
de plusieurs rglements de construction), on peut dgager les rgles gn-
rales suivantes. Il est obligatoire dobtenir un permis de construire (et
parfois un certificat dalignement, de numro officiel ou de mode dutili-
sation du sol) pour pouvoir commencer des travaux nouveaux, des travaux
dagrandissement, de rparation ou de dmolition dimmeubles. Les
permis de construire ont des modalits spcifiques : ils peuvent tre desti-
ns aux ensembles urbains, aux immeubles individuels, aux nouveaux
ouvrages, aux rparations, aux dmolitions, etc. Si les travaux ont t rali-
ss sans permis, il est obligatoire de payer une amende et de demander une
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licencia de registro de obra ya ejecutada (permis denregistrement de


travail dj excut) en dmontrant la conformit de la construction avec
les normes juridiques et techniques.
Lorsque les travaux sont achevs et avant loccupation de limmeuble,
il faut prsenter aux autorits municipales un avis dachvement des
travaux et, sagissant des immeubles nouveaux, demander un permis doc-
cupation. Dans certains cas (comme lorsquil sagit dun btiment indus-
triel), il est ncessaire de demander une attestation de scurit structurale.

Le Mexique est une zone de haute activit sismique et volcanique. Les


rglements de construction contiennent des normes spcifiques destines
la prvention des dgts causs par des catastrophes naturelles. Ces dispo-
sitions ne sont pas homognes, car chaque rgion est soumise des risques
particuliers : par exemple, le contrle de la construction ddifices de petite
taille est plus svre dans les zones avec des sismes de type trpidant
(comme Acapulco), tandis que les mesures de prcaution Mexico sont
plus strictes avec les btiments de grande hauteur.
Le professionnel habilit, du point de vue juridique, surveiller lap-
plication des normes dans chaque construction est le director responsable
de obra (directeur responsable des travaux). Il sagit dun architecte ou
dun ingnieur ayant un minimum de cinq ans dexprience dans le secteur
de la construction, qui doit tre un membre actif dun collge profession-
nel et qui a pass un examen devant une commission technique dvalua-
tion. Dans la ralit, le rle des directeurs responsables des travaux est
lorigine de beaucoup de dfaillances dans lapplication effective des
normes techniques de construction. La corruption rpandue, le systme
corporatiste daccrditation des comptences techniques et labsence dap-
plication effective des sanctions pour le dlit de responsabilidad profesio-
nal (responsabilit professionnelle) sont lorigine des dfaillances.

7. Le droit urbain des centres historiques


Dans le droit de lurbanisme mexicain, la protection du patrimoine
historique et artistique est devenue particulirement importante. Le
Mexique est, avec lEspagne et lItalie, le pays qui compte le plus grand
nombre de villes classes au patrimoine mondial par lUnesco et lIcomos.
Le nombre de villes classes tmoigne surtout du respect accord par un
tat aux rglementations internationales. Les centres historiques des villes
mexicaines, qui sont lobjet dune dclaration de zona de monumentos
historicos (zone de monuments historiques) par le prsident de la Rpu-
blique, sont soumis un droit urbain spcifique. En particulier, les travaux
dagrandissement, de rparation ou de dmolition dun monument histo-
rique (ceux qui ont une valeur dantiquit ou qui reprsentent un lieu de
mmoire) requirent un avis de lInstitut national danthropologie et dhis-
12 MEXIQUE

toire. Le classement et la surveillance des monuments artistiques (bti-


ments plus rcents qui ont une valeur esthtique considrable) sont contr-
ls par lInstitut national des beaux-arts. Ces autorits fdrales, avec lavis
des organismes internationaux comme lIcomos, jouent un rle fondamen-
tal dans ltablissement des normes prcises au sujet des matriaux, des
hauteurs et de lapparence esthtique dans les zones classes (Mel, 1995).

8. Le contentieux
Tous les actes administratifs dans le domaine de lurbanisme sont
susceptibles dun recours administratif, soit devant le suprieur hirar-
chique de lautorit qui est concerne, soit devant les tribunaux conten-
tieux administratifs ou devant la justice fdrale. Les lois locales de dve-
loppement urbain peuvent tablir des rgles de procdure particulires,
mais si celles-ci supposent des conditions plus labores que celles exiges
par la procdure de contrle constitutionnel devant les tribunaux fdraux,
alors le particulier peut choisir de solliciter directement le jugement dam-
paro devant la justice fdrale. Il en est de mme si les lois locales ne
contiennent pas une procdure de suspension des actes rclams, pendant
la dure du jugement (exception faite des suspensions qui supposeraient
une atteinte lordre public).
Actuellement, toutes les lois des tats fdrs ont incorpor des recours
souples, effectifs et suspensifs pour dterminer la validit ou linvalidit
des dcisions des autorits administratives (cest--dire le contrle de lga-
lit), et le jugement damparo continue jouer un rle fondamental comme
instance de cassation. Par contre, si on argumente des violations directes de
la Constitution, il est possible de commencer un jugement damparo, sans
dmarche pralable devant les autorits administratives ou les tribunaux
contentieux administratifs .
Larticle 57 de la Ley general de asentamientos humanos (loi gnrale
des peuplements) ouvre la possibilit aux rsidents affects directement de
prsenter des actions publiques sagissant de constructions, changements
de la classification du sol et autres actes considrs comme illgaux. Ces
recours se forment devant les autorits administratives comptentes, qui
ont un dlai de trente jours pour rpondre.

9. Conclusions
Le Mexique est une fdration qui se caractrise par une structure
trois niveaux : ltat fdral, les tats fdrs et les municipalits. Les
comptences en matire durbanisme sont concurrentes et la Ley general
de asentamientos humanos (loi gnrale des peuplements) est une loi-
cadre. Chaque tat fdr a lobligation de lgifrer sur le dveloppement
urbain, la planification et les normes de construction. Il existe ds lors, au
Mexique, trente-deux lois de dveloppement urbain.
DROIT COMPAR 13

Le degr defficacit du droit de lurbanisme au Mexique est bas. Par


exemple, les plans partiels rsultant de la ngociation avec les rsidents de
chaque zone lemportent de fait sur les paramtres ou standards suprieurs
et plus gnraux, ordonns par le lgislateur dans le but de garantir un
dveloppement cohrent, la prvention de risques, une densit urbaine
adquate, etc.
Parmi les causes de cette situation, on observe le caractre facultatif et
contractuel de la coordination mtropolitaine, le fonctionnement dun
systme corporatiste de planification urbaine, la corruption rpandue des
fonctionnaires municipaux chargs de la dlivrance des permis, lexistence
dun systme judiciaire orient vers la protection cas par cas des droits
constitutionnels (ce qui produit une grande diversit de contenu des arrts
et une ingalit de fait dans laccs la justice qui deviennent visibles dans
le paysage urbain).
Une exception importante rside dans la protection du patrimoine histo-
rique et artistique, o le Mexique est un partisan enthousiaste de la lgis-
lation internationale de classement des monuments.

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