Livro Planejamento em Saude Carmem Teixeira

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UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA
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Editorao (Arte Final)

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Rodrigo C. Yamashita
Normalizao e Reviso
Tnia Nolasco
Planejamento em sade : conceitos, mtodos e experincias / Carmen Fontes

Teixeira (organizadora). - Salvador : EDUFBA, 2010.
161 p.
ISBN 978-85-232-0707-6
1. Sade - Planejamento - Brasil. 2. Poltica de sade - Brasil. 3. Sistema nico de

de Sade (Brasil). I. Teixeira. Carmen Fontes.
CDD - 362.10981
Editora filiada :

AUTORES
Carmen Fontes Teixeira

Mdica. Mestre em Sade Comunitria. Doutora em Sade Pblica pelo ISC-
UFBA. Professora associada do Instituto de Humanidades, Artes e Cincias
Prof. Milton Santos, da Universidade Federal da Bahia (IHAC-UFBA).
Docente do Programa de Ps-Graduao do Instituto de Sade Coletiva da
UFBA, na rea de Poltica, Planejamento, Gesto e Avaliao em Sade.
Ana Luiza Queiroz Vilasbas

Mdica. Mestre em Sade Comunitria. Doutora em Sade Pblica pelo ISC-
UFBA. Professora adjunta do Instituto de Sade Coletiva da UFBA. Docente
do Programa de Ps-Graduao do ISC-UFBA na rea de Poltica,
Planejamento, Gesto e Avaliao em Sade. Coordenadora da Residncia
Multiprofissional em Medicina Social, com nfase em Sade da Famlia.
Marcelo Nunes Dourado Rocha

Odontlogo. Mestre em Sade Comunitria pelo PPGSC-ISC-UFBA. Professor
dos cursos de especializao em Planejamento em Sade do ISC-UFBA. Professor
da Escola Baiana de Medicina e Sade Pblica. Professor substituto do
Bacharelado Interdisciplinar em Sade do Instituto de Humanidades, Artes e
Cincias Prof. Milton Santos, da Universidade Federal da Bahia (IHAC-UFBA).
Sara Cristina Carvalho Cerqueira

Nutricionista. Mestre em Sade Comunitria pelo PPGSC, ISC-UFBA.
Professora dos cursos de especializao em Planejamento em Sade do ISC-
UFBA. Ex-assessora de Planejamento da Secretaria Municipal de Sade de
Salvador. Assessora tcnica da Superintendncia de Vigilncia e Proteo da
Sade da SESAB.
Washington Luiz Abreu de Jesus

Mdico. Mestre em Sade Coletiva pela Universidade Estadual de Feira de
Santana (UEFS). Doutorando em Sade Pblica pelo PPGSC, ISC-UFBA.
Professor auxiliar do Departamento de Sade da UEFS, disciplina Medicina
Preventiva e Social. Ex- Assessor especial de Planejamento da Secretaria da
Sade do Estado da Bahia. Coordenador de Projetos Especiais da SESAB e
Coordenador do PlanejaSUS-Bahia.

SUMRIO
INTRODUO 9
ENFOQUES TERICO-METODOLGICOS DO
PLANEJAMENTO EM SADE 17
CORRENTES DE PENSAMENTO NA REA DE

PLANEJAMENTO EM SADE NO BRASIL HOJE 33
Carmen Fontes Teixeira, Ana Luiza Queiroz Vilasbas e
PROPOSTA METODOLGICA PARA O

PLANEJAMENTO EM SAUDE NO SUS 51
Carmen Fontes Teixeira, Ana Luiza Queiroz Vilasbas e
PLANEJAMENTO MUNICIPAL EM SADE: O

CASO DA SECRETARIA MUNICIPAL DE SADE
DE SALVADOR 77
Sara Cristina Cerqueira, Marcelo Dourado Rocha e
PLANEJAMENTO ESTADUAL EM SADE: O

CASO DA SECRETARIA DE SADE DO ESTADO
DA BAHIA 95
Washington Luiz Abreu de Jesus e Carmen Fontes Teixeira
GLOSSRIO 117

9
INTRODUO
A difuso das ideias e o desenvolvimento de esforos para a incorporao de

prticas de planejamento no mbito das organizaes governamentais
brasileiras comeou a partir dos anos 40, com a elaborao de propostas,
diagnsticos e at mesmo uma tentativa de elaborao de um Plano que
contemplasse a racionalizao do processo oramentrio como foi o caso do
Plano SALTE, em 19481.
Estudiosos do tema, entretanto, enfatizam que o Plano de Metas do Governo

Juscelino Kubitschek (1956-1961), pela complexidade de suas formulaes
e pela profundidade do seu impacto, foi a primeira experincia de
planejamento governamental efetivamente posta em prtica no Brasil2. Nos
anos seguintes, o Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social
(1963-1965), que orientou a poltica econmica do Governo Joo Goulart,
considerado um acontecimento relevante, embora tenha fracassado em sua
implementao3.
A partir de 1964, com a progressiva instaurao do regime autoritrio sob a

conduo dos militares, foram elaborados vrios Planos, o primeiro dos quais
o Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG) (1964-1966), cujo objetivo
1
LAFER, B. M. Planejamento no Brasil, So Paulo-SP, Editora Perspectiva, 1970, 186p.
2
LAFER, B. M., op cit, p. 30.
3
LAFER, B. M., op cit. p. 61.

10 PLANEJAMENTO EM SADE - CONCEITOS, MTODOS E EXPERINCIAS
central era o combate ao processo inflacionrio da poca. No governo Costa

e Silva (1968-1970) foi elaborado o Plano Estratgico de Desenvolvimento
(PED), que j apresentava uma concepo mais abrangente de planejamento,
incluindo como objetivos fundamentais a acelerao do crescimento e o
controle do processo inflacionrio, contemplando, em termos de planejamento
social, a ampliao da oferta de emprego.
A estratgia de desenvolvimento econmico adotado pelos militares gerou,

como se sabe, o chamado milagre brasileiro, caracterizado pelo crescimento
industrial, rpida urbanizao a partir das migraes internas, e deteriorao
das condies de vida de grande parte da populao brasileira, efeitos que se
apresentaram, inclusive, nos indicadores sociais e de sade, em particular.
Do ponto de vista do planejamento, importante assinalar que o Governo

do General Garrastazu Mdici e posteriormente o Governo do General
Ernesto Geisel foram o cenrio dos Planos Nacionais de Desenvolvimento
(I e II) que j mostram a incorporao de concepes derivadas da difuso
do pensamento estratgico nesta rea.
Especialmente o II PND enfatizava a necessidade de se investir no

desenvolvimento social, o que gerou a elaborao e implementao de vrios
programas na rea de Sade, inclusive o Programa de Interiorizao das Aes
de Sade e Saneamento (PIASS4), talvez a primeira experincia de grande
magnitude que articulou a programao de aes territoriais de ateno
primria sade com participao da populao das reas rurais nordestinas
na construo de solues simplificadas de abastecimento de gua e
destinao dos dejetos, ao lado de aes de educao sanitria e assistncia
a grupos populacionais prioritrios como o materno-infantil.
A segunda metade dos anos 70 foi tambm o cenrio das lutas pela
redemocratizao do pas, o que levou ao processo de abertura poltica a
partir do Governo do General Joo Batista Figueiredo, perodo em que
eclodiu, inclusive, a crise do setor sade, largamente analisada por vrios
4
Teixeira, C. F. e Silvany Neto, A., PIASS: uma alternativa para a crise? Texto elaborado para a disciplina
Poltica de Sade, Mestrado em Sade Comunitria, UFBA, Salvador, Bahia, 1979, 23p.

INTRODUO 11
estudiosos da rea. O importante a destacar, do ponto de vista do

planejamento, que esse contexto favoreceu a elaborao de um conjunto
de propostas de reforma do setor, como o caso de PREV-SADE, no
implantado, e posteriormente as Aes Integradas de Sade (AIS), cuja
implantao constituiu um embrio do que veio a ocorrer posteriormente
com a implantao do Sistema Unificado de Sade (SUDS), j no contexto
de transio democrtica, no Governo de Jos Sarney5.
O fato que, na rea de Sade, a organizao e fortalecimento do Movimento

pela Reforma Sanitria, que viria a se consolidar na 8 Conferncia Nacional
de Sade (1986) e com a incorporao dos seus princpios e diretrizes na
Constituio Federal de 1988, base das Leis orgnicas do SUS, aprovadas
em 19906, configurou-se uma situao bastante favorvel ao desenvolvimento
do planejamento em sade nas organizaes pblicas, quer no que diz respeito
incorporao das concepes e mtodos para a formulao de polticas,
planos e projetos, quer no que diz respeito disseminao de mtodos, tcnicas
e instrumentos de programao de aes e servios de sade em vrios nveis
de complexidade organizacional.
Apesar das dificuldades enfrentadas para a efetiva institucionalizao do

planejamento na cultura organizacional das Secretarias Estaduais e Municipais
de Sade, e at mesmo no mbito do Ministrio da Sade, instituies
marcadas pelo patrimonialismo, clientelismo e amadorismo gerencial em
muitos setores, as concepes e propostas metodolgicas do planejamento
em sade passaram a ser difundidas, experimentadas, criticadas e
aperfeioadas, notadamente a partir da intensificao do processo de
construo do SUS, atravs da implementao da Municipalizao das aes
e servios de sade7.
Paralelamente a este processo, e de certo modo alimentado por ele, se

ampliou e diversificou o debate em torno de concepes tericas e propostas
metodolgicas da rea de Planejamento em Sade no mbito acadmico,
5
Paim, J. S. Reforma Sanitria Brasileira: contribuio para a compreenso e crtica, Salvador/ Rio de Janeiro, Edufba,
Fiocruz, 2008.
6
Leis 8080 e 8142.
7
NOB 93 e NOB 96.

processo que vinha se desenvolvendo de forma incipiente em alguns poucos

centros de pesquisa e ps-graduao desde os anos 70 do sculo passado.
De fato, os estudos iniciais, cursos e investigaes realizadas por docentes
da Escola Nacional de Sade Pblica, em interlocuo com pesquisadores
da USP e UNICAMP e da UFBA, subsidiaram processos de planejamento
e programao de sade durante toda a dcada de 80, cabendo destacar,
inclusive, a experincia de implantao dos Distritos Sanitrios8, onde se
tratou de desenvolver um processo de planejamento e programao que
adotava o enfoque estratgico-situacional9.
Com a implantao do SUS, entretanto, desdobrou-se um conjunto

significativo de trabalhos realizados por pesquisadores de vrios centros
acadmicos do pas, que realizam, inclusive, cursos e consultorias a instituies
gestoras do SUS, o que contribui para configur-lo como um grande
laboratrio onde so testadas, validadas ou rejeitadas propostas conceituais
e metodolgicas de planejamento, programao, gesto e avaliao de
sistemas e servios de sade.
A acumulao de experincias e o desenvolvimento da reflexo acerca das

prticas do planejamento no SUS geraram, na conjuntura mais recente, j no
Governo Lula, a elaborao, no mbito da Secretaria Geral do Ministrio da
Sade, de uma estratgia para a organizao do chamado sistema de
planejamento do SUS PLANEJASUS10, cujo objetivo criar condies
para a articulao dos processos de planejamento nas trs esferas de governo.
Nesse sentido, contempla a produo de materiais de apoio ao processo de
planejamento e a capacitao em larga escala dos dirigentes e tcnicos
envolvidos com este processo nas trs esferas de gesto do SUS.
O Instituto de Sade Coletiva da UFBA, atravs de uma equipe de docentes e

pesquisadores que trabalham na rea de Poltica, Planejamento, Gesto e
8
Mendes, E. V., Distrito Sanitrio: o processo social de mudana das prticas sanitrias do Sistema nico de
Sade, So Paulo/ Rio de Janeiro, HUCITEC/ABRASCO, 1993, 300p.
9
Teixeira, C. F., Planejamento e programao situacional em distritos sanitrios. In: Mendes, E. V. (org.),
Distrito sanitrio: o processo social de mudana das prticas sanitrias do Sistema nico de Sade, So
Paulo/ Rio de Janeiro, HUCITEC/ABRASCO, 1993, p. 237-265.
10
Ver www.saude.gov.br

INTRODUO 13
Avaliao em sade, tm participado ativamente dos esforos do

PLANEJASUS, responsabilizando-se, inclusive, por um curso de capacitao
que j alcanou uma cobertura de mais de 1800 profissionais de todas as regies
e estados do pas, experincia atualmente desdobrada em um curso de
especializao que est sendo realizado em trs estados e no Distrito Federal
(para profissionais do MS).
Com isso, se estabeleceu um processo bastante rico de reviso e sistematizao

dos enfoques terico-metodolgicos na rea de planejamento em sade na
America Latina e Brasil, bem como na seleo de mtodos, tcnicas e
instrumentos que foram disponibilizados para os participantes dos cursos
visando contribuir para o aperfeioamento de suas prticas nos diversos nveis
de governo (MS, SES e SMS).
Nesse processo, foi possvel organizadora desta coletnea resgatar parte

significativa da sua produo acadmica na rea de planejamento em sade
nos ltimos 20 anos, o que se constituiu tambm o ponto de partida para a
elaborao do contedo dos diversos captulos em parceria com
pesquisadores e docentes que se constituram em companheiros de trabalho
ao longo desse perodo.
Cabe destacar, particularmente, a oportunidade configurada pelo acordo de

cooperao tcnica firmado entre a Secretaria da Sade do Estado da Bahia
(SESAB) e o Instituto de Sade Coletiva (ISC/UFBA), que se constituiu no
estmulo maior sistematizao da experincia dos autores, tendo em vista
o interesse dos seus dirigentes em fazer avanar o processo de
institucionalizao das prticas de planejamento no SUS por meio da
formao em larga escala dos seus quadros em nveis estadual e regional.
Em vista disso, este livro contempla, em primeiro lugar, uma breve reviso
dos enfoques tericos desenvolvidos na rea de planejamento em sade no
contexto latino-americano, levando em conta que esta rea tem sido um
espao privilegiado de incorporao do debate acerca dos aspectos polticos
do planejamento na esfera pblica, superando, portanto, o vis economicista
ainda prevalente nos debates neste campo.

Em seguida, identifica e discute a contribuio advinda do desenvolvimento

de distintas correntes de pensamento na rea de Planejamento em sade no
mbito das instituies acadmicas do campo da Sade Coletiva no Brasil.
Nessa perspectiva, enfatiza o debate acerca dos elementos que compem o
ciclo da poltica e descreve as abordagens terico-metodolgicas propostas
por diversos autores que atuam no espao de experimentao e reflexo
constitudo no processo de construo do Sistema nico de Sade.
Com base nessa reflexo, trata de apresentar uma proposta que pode subsidiar
a prtica do planejamento nas diversas instituies gestoras do SUS,
considerando que esta deve ser flexvel o suficiente para permitir a adaptao
do processo de planejamento diversidade de problemas, necessidades e
demandas, bem como heterogeneidade das capacidades gerenciais e
organizacionais dos rgos responsveis pelas aes de sade nas diversas
regies e estados do pas.
Cabe registrar que tal proposta incorpora contribuies de distintas correntes

de pensamento na rea, tomando como eixo o enfoque estratgico-situacional,
dada a sua pertinncia para o desenvolvimento de prticas de planejamento
que combinem a dimenso macro-organizacional, sistmica, com a
participao intensiva, em nvel micro, dos diversos atores envolvidos em
cada um dos momentos do processo.
Os captulos seguintes trazem o relato de duas experincias em que tais

referenciais, mtodos e instrumentos foram utilizados como ponto de partida
para a organizao do processo de planejamento de sade nos nveis estadual
(SESAB-BAHIA) e municipal (SMS-Salvador) do SUS. Alm de descrever o
processo de planejamento em cada uma dessas instituies, levando em conta
o contexto poltico-institucional vigente na poca, cada captulo trata de
problematizar os limites e discutir as possibilidades de institucionalizao
do planejamento como parte do processo de aperfeioamento da capacidade
de governo das secretarias de sade no momento atual.
Finalmente, acrescentamos ao contedo deste livro um glossrio de termos

mais comumente utilizados pelos pesquisadores da rea, com o intuito de

INTRODUO 15
facilitar a difuso das concepes revisadas neste trabalho e a construo de

um consenso entre os dirigentes e tcnicos que se envolverem na elaborao
de planos, programas e projetos na rea de sade, particularmente no mbito
da gesto do Sistema nico de Sade.
Carmen Teixeira
Vero de 2010

17
ENFOQUES
TERICO-METODOLGICOS
DO PLANEJAMENTO EM SADE
Planejamento um termo largamente utilizado no cotidiano da poltica e

da administrao, tanto na esfera pblica quanto na esfera privada.
Por planejamento entende-se um processo de racionalizao das aes
humanas que consiste em definir proposies e construir a sua viabilidade,
com vistas soluo de problemas e atendimento de necessidades individuais
e coletivas.
Pode-se afirmar que o ato de planejar consiste em desenhar, executar e

acompanhar um conjunto de propostas de ao com vistas interveno
sobre um determinado recorte da realidade. O planejamento pode ser visto
como um instrumento de racionalizao da ao humana. Ao realizada
por atores sociais, orientada por um propsito relacionado com a manuteno
ou modificao de uma determinada situao (VILASBAS, 2004).
O interesse pelo planejamento das aes de sade surgiu como decorrncia

da complexificao crescente do processo de trabalho nesta rea, em virtude
da necessidade de se enfrentar as mudanas que foram ocorrendo nas
condies de vida e sade da populao em diversos pases. Nessa perspectiva,
a realizao de campanhas sanitrias e posteriormente a elaborao de
programas de controle de doenas podem ser consideradas atividades que j
incluam a prtica do planejamento.

Somente com o grande desenvolvimento cientfico e tecnolgico observado

na segunda metade do sculo passado e as transformaes decorrentes na
prestao de servios, com a organizao de redes e sistemas de servios de
sade, que a prtica do planejamento tornou-se uma necessidade
reconhecida amplamente, gerando o interesse de organismos internacionais
de cooperao tcnica, a exemplo da OMS, em desenvolver propostas
metodolgicas que pudessem subsidiar a administrao pblica dos servios
e sistemas de sade.
Na regio das Amricas, a Organizao Pan-Americana de Sade

desempenhou um papel fundamental, j no incio dos anos 60, no sculo
passado, ao patrocinar a elaborao do mtodo CENDES-OPS, considerado
pelos estudiosos da rea o marco de desenvolvimento de um pensamento
prprio, ou seja, do surgimento de um pensamento sobre a especificidade do
planejamento na rea de sade. Tomando a emergncia de um saber especfico
na rea como marco do desenvolvimento conceitual e metodolgico nesse
campo, estes estudiosos costumam periodizar esse processo em funo do
surgimento de novos enfoques ou desdobramentos dos existentes, orientao
seguida nessa reviso.
O MTODO CENDES-OPS
A prtica de programao em sade foi inaugurada na Amrica Latina com a

elaborao do mtodo CENDES-OPS (OPS, 1965), cujo eixo central era a
busca da transposio dos princpios do planejamento econmico para o
campo social e, especificamente, para a sade. Marcado fundamentalmente
pelo vis economicista, o mtodo CENDES-OPS, entretanto, buscava
aproximar-se da especificidade do setor sade, basicamente em sua proposta
de diagnstico. Esta constitui uma ampla aplicao da viso ecolgica do
processo sade-doena, incluindo variveis prprias do ambiente fsico,
biolgico e social, alm das exclusivamente sanitrias.
Considerando o saber epidemiolgico disponvel naquele momento, o mtodo

CENDES-OPS propunha, para o diagnstico de sade, a construo dos

ENFOQUES TERICO-METODOLGICOS DO PLANEJAMENTO EM SADE 19
indicadores do nvel de sade a partir do levantamento e sistematizao de

variveis demogrficas, epidemiolgicas e sociais, enfatizando a identificao,
descrio e quantificao de variveis populacionais, como uma primeira e
imprescindvel etapa para o conhecimento das principais doenas e agravos
sade que atingem uma determinada populao, os grupos mais afetados,
as faixas etrias mais atingidas e os riscos mais relevantes.
Este enfoque era basicamente descritivo, fundamentado no levantamento

de informaes que permitissem a construo de indicadores de sade, sem
que se questionassem as limitaes desses indicadores, tanto como descritor
da realidade de sade, quanto pela dificuldade intrnseca em explicar a
situao epidemiolgica encontrada. Entretanto, havia uma preocupao
explcita por parte dos formuladores do mtodo CENDES-OPS: o diagnstico
no se limitaria descrio das condies sanitrias na coletividade, mas se
empenharia em identificar os fatores que permitissem sua explicao. Alm
disso, o mtodo CENDES-OPS introduziu a ideia de prognstico, entendido
como uma das atividades caractersticas da fase diagnstica da programao.
Assim, chamava a ateno para a necessidade de se preparar projees sobre
a importncia numrica da populao no futuro, sua composio por idades,
sua distribuio em zonas urbanas e rurais, as taxas de mortalidade para
cada uma das enfermidades mais importantes e a demanda por servios
sanitrios (HILLEBOE, 1973).
Apesar das limitaes apontadas, que caracterizam o mtodo CENDES-

OPS como a expresso do enfoque normativo na rea de sade, alguns
dos seus pressupostos e mtodos continuam vlidos at hoje, ainda mais
quando se trata de desenvolver um processo de programao de aes e
servios que tenha como objetivo central a racionalizao de recursos
escassos. Nesse sentido, podemos identificar a influncia do mtodo
CENDES em propostas metodolgicas de programao utilizadas no mbito
do SUS, particularmente no que tange programao da oferta de servios
realizada a partir da negociao, atualmente pactuao entre prestadores
pblicos e privados que atuam em um determinado territrio, municipal ou
regional (ROLIM, 2003).

A PROPOSTA DO CPPS
Um marco inaugural do debate acerca da formulao de polticas de sade

na Amrica Latina foi a elaborao de um documento intitulado Formulacin
de Polticas de Salud, em 1975, sob os auspcios do CPPS. Segundo a
concepo adotada neste documento, a formulao de polticas pode ser
entendida como um processo mediante o qual a autoridade poltica
estabelece os objetivos gerais que se pretende alcanar, os meios atravs
dos quais se dever atuar para alcan-los e a enunciao de ambos em
termos claros e precisos (OPS; CPPS, 1975, p. 35).
O documento se estrutura em quatro captulos: 1) Introduo aos conceitos

de poltica e processo poltico; 2) Sistemas de servios de sade, poltica e
planejamento; 3) Um esquema para a formulao de polticas de sade; 4)
reas sujeitas poltica. O captulo 3, dedicado especificamente ao processo
de formulao de polticas, inicia com a seguinte afirmao: extremamente
difcil propor um procedimento ou uma sequncia que satisfaa a todos
aqueles que tm a responsabilidade de formular polticas de sade, ou ainda,
que satisfaa totalmente a alguns (OPS; CPPS, 1975, p. 35). Apesar disto,
sugere um esquema que se prope a traduzir e interpretar o modelo mental
sequencial que se considera ser o estilo intelectual que o poltico utiliza na
formulao de polticas de sade (OPS; CPPS, 1975, p. 35).
Essa sequncia inclui a elaborao de uma Imagem-Objetivo, entendida como

uma situao futura que se deseja construir partindo da identificao de
uma situao presente insatisfatria possvel de ser modificada (OPS; CPPS,
1975, p. 38). A ideologia e o conhecimento da situao de sade so elementos
bsicos para a formao da imagem-objetivo, os quais permitem identificar
as reas problema que devem ser consideradas. Desta forma, a etapa da
caracterizao da situao inicial ou diagnstico de situao pode ser
considerada uma etapa anterior formulao da Imagem-Objetivo (IO).
Em seguida, desenvolve-se a Formulao preliminar de proposies polticas,

etapa na qual se estabelecem os objetivos que se pretende alcanar,
determinando prazos e selecionando os meios para alcan-los; partindo

sempre da situao presente. Essas proposies podem surgir a partir da

Imagem-Objetivo ou at mesmo da situao presente. Posto isso, passa-se
Anlise das proposies, propondo-se trs tipos de anlise: coerncia,
factibilidade e viabilidade, as quais subsidiam o processo de elaborao das
estratgias a serem implementadas para o alcance dos objetivos, encerrando-
se o processo com a Formalizao de polticas, em documentos institucionais
como leis, decretos, portarias, planos, programas ou projetos.
Apesar da utilidade que um esquema desse tipo pode ter para orientar
processos reais de formulao de polticas, vrios autores tm chamado a
ateno para as limitaes dessa proposta. Como exemplo, podemos citar
o estudo de reviso feito por Kelly e Palumbo (1992), no qual se comenta
que o ciclo de polticas tem sido criticado em sua base ao apresentar uma
ordem sequencial do processo de formulao de polticas quando de fato
esse processo complicado e interativo.
Na literatura brasileira da rea destaca-se a anlise crtica feita por Rivera

(1989, p. 158), que aponta duas grandes limitaes na proposta metodolgica
do CPPS: a) o tratamento estanque concedido s diferentes etapas ou formas
de anlise, quando, em verdade, o processo poltico interativo, com vrias
fases acontecendo repetidas e simultaneamente e se imbricando mutuamente;

b) o fato da proposta do CPPS assumir que o nico ator facultado a elaborar

uma imagem-objetivo a autoridade poltica, quando, no entanto, todos os atores
polticos e sociais tm essa capacidade.
A proposta do CPPS toma como objeto de planejamento no mais o nvel

local do setor sade, unidade programtica de produo de servios voltada
melhoria do nvel de sade de uma dada populao recortada no espao
geogrfico e poltico-administrativo de um pas, mas sim o sistema de sade,
entendido como uma unidade complexa formada por trs nveis: alm da
base produtiva, denominada nvel tcnico-operacional, nvel poltico-
administrativo e nvel tcnico-normativo. A planificao de sade, assim,
no se restringe programao de servios, mas se amplia com a definio
de polticas, diretrizes e estratgias para o desenvolvimento e adequao
de vrios componentes do sistema, quais sejam, gesto, financiamento,
organizao dos servios e infraestrutura de recursos fsicos, humanos
e materiais.
Apesar das diferenas entre uma proposta metodolgica e outra, no que se

refere fundamentao terico-metodolgica, da microeconomia cincia
poltica, a utilizao da Epidemiologia continuou restrita a um dos nveis do
diagnstico, que reproduzia, em escala ampliada, o esquema lgico do mtodo
CENDES-OPS. De fato, a primeira etapa do processo de formulao de
polticas de sade deveria contemplar a identificao dos problemas e
necessidades de sade da populao, bem como o perfil da demanda social,
sem que, entretanto, se proponha mtodos e tcnicas especficas para tal.
Desdobramentos posteriores realizados por tcnicos que trabalhavam na

perspectiva oferecida por este enfoque trataram de caracterizar diferenas
entre necessidades sentidas e no sentidas como forma de distinguir, inclusive,
os determinantes da demanda aos servios de sade e abrir a possibilidade
de se planejar e programar aes que estariam voltadas preveno de
problemas previsveis, porm no explcitos, o que remete difuso das
concepes do chamado enfoque de risco, que comeava a ganhar espao no
seio das organizaes internacionais de financiamento e assessoria tcnica
aos governos da regio.

Os estudos sobre necessidades de sade e a elaborao de propostas

metodolgicas para apreend-las no mbito do processo de planejamento
em sade foram desenvolvidos, ao final dos anos 70, no bojo das iniciativas
desencadeadas com a Estratgia Sade para Todos - SPT 2000, configurando
um enfoque que tenta se aproximar do conceito de necessidades de sade
atravs das condies de vida, assumindo uma diviso da sociedade em grupos
humanos diferenciados segundo diferentes nveis de postergao ou atraso
social (RIVERA, l988).
A questo mais importante, portanto, consistia na identificao dos grupos

humanos postergados como decorrncia da desigual distribuio da renda social.
Esta identificao envolve um processo que parte da definio de espaos
geogrficos pequenos, dando conta de grupos humanos socialmente
homogneos, e posterior aferio das condies de vida, mediante utilizao
de indicadores sociais e econmicos, e das condies de sade (indicadores de
morbi-mortalidade), de maneira a validar ou rejeitar a hiptese da identidade
entre espao geogrfico e concentrao de grupos sociais diferenciveis.
As crticas a este procedimento metodolgico incluem desde a dificuldade

operacional de identificao de espaos geogrficos suficientemente pequenos
para sediar uma populao homognea at o tipo de indicador utilizado para
aferir as condies de vida (renda, disponibilidade de servios, etc.), pelo
fato de expressarem a situao dos grupos populacionais em relao ao
consumo e no no que diz respeito sua insero na estrutura de produo
e, finalmente, a correlao questionvel entre acessibilidade aos servios de
sade e condies de vida (RIVERA, 1988).
Apesar dessas limitaes, vale ressaltar a contribuio desse enfoque no

tocante definio de grupos humanos prioritrios e problemas de sade
prioritrios pela via de aproximao ao conceito de necessidades sociais,
bem como ao uso da anlise de risco, em um sentido ampliado, na definio
das categorias de problemas e na formulao das estratgias de interveno
(RIVERA, 1988). O recurso delimitao espacial de grupos homogneos e
a utilizao do enfoque de risco, a essa altura em desenvolvimento no campo
da Epidemiologia, evidenciam a busca de ampliao do objeto de saber/

interveno no mbito do planejamento em sade, ainda que inserida na

concepo ecolgica simplista do processo sade-doena.
A CONTRIBUIO DE MRIO TESTA
Partindo da matriz original do planejamento estratgico em sade

configurada pela proposta do CPPS, identifica-se na literatura latino-americana
outro desdobramento, representado pelo pensamento estratgico, formulado
por Mrio Testa, cuja reflexo toma como ponto de partida a crtica
valorizao da anlise da problemtica do Poder e suas formas de expresso
e materializao nas relaes entre os diversos atores sociais que atuam no
processo poltico configurado no setor sade (TESTA, 1989, 1992).
Tomando como ponto de partida a definio de poltica como uma proposta

de distribuio do poder e a definio de estratgia como uma forma de
implementao de uma poltica (TESTA, 1989, p. 85), elaborou-se uma
tipologia do poder em sade, distinguindo-se o poder poltico do tcnico e
administrativo. O poder administrativo corresponde s atividades e processos
que implicam o manejo de recursos, o poder tcnico se define pelo uso de
conhecimentos e tecnologias em qualquer dos nveis de funcionamento no
setor sade, e o poder poltico, que expressa a defesa dos interesses dos diversos
grupos envolvidos no setor (TESTA, 1995).
A partir dessa reflexo, o referido autor elaborou sua concepo acerca da

estrutura de poder no setor sade, que bastante interessante como ponto
de partida para o mapeamento e anlise das posies poltico-ideolgicas
dos diversos atores que se envolvem com o processo poltico em sade.
Nessa perspectiva, Testa aponta diversos mbitos, isto , os espaos sociais
e institucionais nos quais se inserem os atores polticos, a exemplo da
administrao central, os servios de sade e a academia.
Desenvolvendo essas ideias, podemos pensar na identificao dos diversos

espaos de poder (formal e real) que se apresentam no mbito das instituies
de sade, distinguindo o tipo de poder exercido pelos distintos atores em
funo de suas posies na estrutura do setor. Redefinindo, tambm, a

noo de setor utilizada por Testa, podemos pensar na complexa rede de

instituies (pblicas e privadas) que compem um sistema de sade como
o que se configura em nossa sociedade.
Desse modo, cabe distinguir instituies de acordo com a funo que

exercem no sistema, por exemplo, instituies gestoras, prestadores de
servios, produtoras de insumos ou instituies responsveis pela produo
de conhecimento e formao de pessoal em sade, como o caso dos
institutos de pesquisa, universidades e escolas tcnicas de sade,
genericamente conhecidas, em nosso meio, como representantes da
academia.
No bojo de sua reflexo sobre o poder e as estratgias de ao em sade,

Testa sistematizou o chamado Postulado de Coerncia, diagrama que
representa as relaes que podem ser estabelecidas entre propostas polticas,
consubstanciadas em um determinado projeto que explicita os propsitos
de um dado Governo, os mtodos utilizados para concretizar estes propsitos
e a organizao das instituies onde se realizam as atividades governamentais
(TESTA, 1992).
A importncia do postulado da coerncia prende-se ao fato de se constituir

em um modelo de anlise que pode ser aplicado ao estudo de processos de
formulao e implementao de polticas de sade. Nesse sentido, pode-se

realizar uma anlise de coerncia entre os propsitos de um determinado

Governo (anunciados, por ex., atravs dos Planos e programas de governo),
os mtodos de trabalho utilizados (entendidos amplamente como mtodos e
tecnologias de gesto de polticas, inclusive os enfoques adotados para o
planejamento, programao e avaliao de planos, programas e projetos) e a
organizao (entendida enquanto modelo organizacional das instituies do
setor), cujo conjunto pode configurar-se como favorvel ou desfavorvel
formulao e implementao de uma determinada poltica.
Testa (1995) prope um modo de entender os problemas de sade e os

processos de planejamento, considerando o setor sade inseparvel da
totalidade social, o que significa considerar tanto a situao de sade de uma
populao quanto a organizao setorial como fenmenos socialmente
determinados. Seu interesse pelo comportamento dos atores sociais e a nfase
que ele d anlise das relaes de poder e compreenso das prticas de
sade resulta em um novo modo de pensar que enfatiza a formao de sujeitos
sociais para o desenvolvimento de aes polticas em sade.
Em suma, a anlise crtica do planejamento em sade e a reflexo sobre a

realidade poltica latino-americana desenvolvida por Mario Testa ao longo
dos ltimos 40 anos nos oferecem elementos no s conceituais, mas tambm
metodolgicos, a exemplo do postulado da coerncia, que podem ser
utilizados como ponto de partida para a definio de modelos de anlise de
processos polticos especficos, como o caso da formulao de planos e
programas de sade.
O ENFOQUE SITUACIONAL DE CARLOS MATUS
Ainda no final dos anos 70 e, principalmente, durante a dcada de 80,

desenvolveu-se o enfoque situacional, vertente representada pela contribuio
de Carlos Matus, economista chileno que desenvolveu uma reflexo
abrangente sobre Poltica, Planejamento e Governo (MATUS, 1993), ttulo
de uma das suas obras mais difundidas no Brasil, especialmente na rea de
sade, onde o autor tem sido largamente utilizado em cursos e consultorias,
alm de inspirar estudos e pesquisas acadmicas.

A proposta conceitual e metodolgica de Matus (1993) toma como ponto de

partida a noo de situao, entendida como um conjunto de problemas
identificados, descritos e analisados na perspectiva de um determinado ator
social. Problema definido por esse autor como algo considerado fora dos
padres de normalidade para um ator social. Esses padres so definidos a
partir do conhecimento, do interesse e da capacidade de agir do ator sobre
uma dada situao. Por sua vez, ator social uma pessoa, um grupamento
humano ou uma instituio que, de forma transitria ou permanente, capaz
de agir, produzindo fatos na situao.
A concepo situacional do planejamento, segundo Matus (1993), reconhece

a existncia de mltiplos atores, sugerindo a adoo de uma viso policntrica,
que supe a combinao de aes estratgicas e comunicativas entre os atores,
visando construo de consensos acerca dos problemas a enfrentar, dos
objetivos a alcanar e das alternativas de ao a desenvolver para alcan-los.
O enfoque situacional foi originalmente proposto como uma teoria geral da

planificao, passvel de subsidiar uma prtica concreta em qualquer dimenso
da realidade social e histrica. A formulao terica da planificao
situacional, portanto, aplicvel a qualquer caso onde haja uma situao de
conflito e onde um ator possa agir democraticamente.
Agir num espao democrtico possibilita ao ator, pelo menos em teoria, uma
interveno racional sobre a realidade. Segundo Matus (1993), a planificao
situacional, como formulao terica, parte de uma indicao que
compreende um espao de relaes de produo social somente compreensvel
se quem indica est dentro do espao indicado. Alm disso, segundo ele, a
indicao do ator no est motivada pelo mero propsito de conhecer, mas
tambm de atuar e alterar a realidade compreendida no espao indicado.
Um dos elementos centrais da obra de Matus o desenvolvimento da cincia e

das tcnicas de governo que possam contribuir para o aumento da capacidade
de governo dos Estados latino-americanos. Para ele, governar algo muito
complexo que no pode reduzir-se inteiramente a uma teoria. uma arte, porm
no pura arte. Para governar se requer cada vez mais certo domnio terico

sobre os sistemas sociais. Para o autor, governar exige articular constantemente

trs variveis: projeto de governo, capacidade de governo e governabilidade do sistema, cuja
articulao compe o tringulo de governo (MATUS, 1997).
O projeto de governo se refere ao contedo das proposies dos projetos de ao,

sendo estes produtos no apenas das circunstncias e interesses do ator que
governa, como tambm da sua capacidade de governo. A capacidade de governo
diz respeito capacidade tcnica, ao manejo de mtodos, s habilidades e
experincias de um ator e sua equipe de governo para conduzir o processo
social at os objetivos estabelecidos, dependendo da governabilidade do sistema
e do contedo das proposies do projeto de governo. Quanto governabilidade
do sistema, esta se refere s variveis que so controladas pelo ator; quanto mais
variveis decisivas ele controlar, maior ser sua liberdade de ao e maior ser
para ele a governabilidade do sistema (MATUS, 1997).
Matus (1993) afirma que uma das variveis mais importantes na determinao
da capacidade de uma equipe de governo o domnio de tcnicas potentes
de planificao e que a capacidade de governo se expressa na capacidade de
direo, gerncia e administrao e controle. Nessa perspectiva, o autor
desenvolveu uma proposta conceitual e metodolgica intitulada
Planejamento Estratgico Situacional (PES) aplicvel em casos onde

existam governos democrticos e que por isso os diversos atores sociais podem
exercer um poder compartilhado (MATUS, 1989, 1993).
O PES, proposta geral complementada posteriormente com outros mtodos

que constituem a chamada trilogia matusiana (S; ARTMANN, 1994),
fundamenta-se em um arcabouo terico que enfatiza o conceito de situao
e contempla um conjunto de mtodos a serem utilizados nos diversos momentos
do processo de planejamento, quais sejam, o explicativo, o normativo, o
estratgico e o tticooperacional. O primeiro implica a anlise da
situao inicial, que inclui a identificao, descrio e anlise dos problemas
e oportunidades de ao do ator em situao. O segundo contempla a
elaborao da situao-objetivo, construda a partir da deciso acerca do
que fazer no tempo poltico de que dispe o ator para o enfrentamento dos
problemas selecionados. O momento estratgico supe a definio das
operaes a serem realizadas, com o desenho dos Mdulos Operao-
Problema contemplando a anlise de viabilidade de cada uma das operaes
propostas. O momento ttico-operacional, por sua vez, corresponde
execuo das aes sob a gerncia, monitoramento e avaliao das operaes
que compem o plano.
Cabe destacar que a noo de momento rompe com a ideia de etapas

sequenciais do planejamento, em que, a partir do conhecimento estruturado
sob uma dada realidade, so definidas as aes e as estratgias para torn-
las viveis, finalizando com a identificao de indicadores capazes de medir
o desenvolvimento das propostas no limite temporal previsto para tal
processo. A noo de momento indica que essas etapas se desenvolvem,
na realidade, de modo simultneo, em que apenas h o predomnio de um
momento sobre o outro.
A construo da anlise da situao, por exemplo, faz parte do momento

explicativo, porm est fundamentada numa ideia de futuro que se pretende
alcanar (momento normativo), e, ao mesmo tempo, uma forma de avaliar
o momento presente (momento ttico-operacional), a partir de determinadas
normas consideradas adequadas (momento normativo) para enfrentar os
problemas priorizados.

O enfoque estratgico-situacional traz algumas consequncias importantes

para o ato de planejar (MATUS, 1993; VILASBAS, 2004):
O ator social que planeja faz parte da realidade a ser planejada. No

um observador externo e nem o nico presente naquela situao.
Outros atores tambm esto presentes e planejam. No h garantia de
controle sobre uma determinada situao planejada, porque a ao de
cada ator depende da ao dos outros.
H vrias explicaes sobre uma mesma situao. Elas dependem

dos conhecimentos e dos interesses de cada ator naquele contexto.
Assim, nenhuma das explicaes est certa ou errada. Assim, preciso,
tambm, conhecer a explicao do outro para analisar uma
determinada situao.
A capacidade de agir sobre uma determinada situao varia de ator

para ator e condiciona as possibilidades de sucesso de um plano.
No suficiente elaborar um conjunto de propostas de ao.
necessrio construir a viabilidade das aes, isto , a possibilidade
de sua execuo, considerando as capacidades de todos os atores
envolvidos naquela situao.

Pode-se concluir que, na perspectiva do enfoque estratgico-situacional, a

atuao planejada sobre qualquer recorte da realidade implica num esforo
de entendimento entre os diversos atores sociais ali presentes, de modo a
permitir uma explicao abrangente sobre uma dada situao e sobre as formas
de intervir sobre os problemas, de modo a resolv-los ou control-los. Este
enfoque vem sendo incorporado ao debate, reflexo e ao processo de
elaborao metodolgica da planificao em sade por vrios estudiosos e
tcnicos em diversos pases, inclusive no Brasil, como veremos a seguir.
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33
CORRENTES DE PENSAMENTO
EM PLANEJAMENTO DE SADE
NO BRASIL
INTRODUO
No Brasil, existe uma experincia acumulada sobre a produo terico-

metodolgica do planejamento e programao em sade que se constituiu
como importante suporte ao processo de formulao e implementao de
polticas pblicas setoriais. O debate terico e a experimentao prtica
presente neste campo atualmente so influenciados, por um lado, pelo
desenvolvimento cientfico que ocorre nas cincias polticas, na administrao
de sade e na economia sanitria, e, por outro, pelo processo de reforma do
sistema de servios de sade em curso no pas, cujo eixo tem sido, nos ltimos
20 anos, a organizao do Sistema nico de Sade SUS.
De fato, podemos considerar que a partir do enfrentamento de certos desafios

da prtica, aulas, conferncias e textos elaborados por vrios pesquisadores11
da rea como fruto de pesquisas ou consultorias vm fomentando a
incorporao de noes e conceitos oriundos das propostas conceituais e
metodolgicas revisadas anteriormente na cultura organizacional das
instituies gestoras do sistema de sade, notadamente a partir da segunda
metade dos anos 80, quando se criaram condies polticas favorveis
11
Ver, por exemplo, a produo de Jairnilson Paim (UFBA), Eurivaldo Sampaio (FSP-USP), Antonio Sergio Arouca,
Mario Hamilton, Adolfo Chorny, Javier Uribe Rivera (ENSP), Elizabeth Artmann, Marilene Castillo S, Hsio
Cordeiro, (UERJ), Eugenio Vilaa Mendes (ESP-MG), Sonia Fleury, Ana Luiza Viana, Eduardo Levcovitz, Paulo
Elias, Gasto Wagner de Souza Campos, Emerson Elias Merhy, Lus Ceclio, Ricardo Burg Ceccim e outros.

institucionalizao das prticas de planejamento e programao nas

Secretarias Estaduais e Municipais de Sade.
Com isso, foram se desenvolvendo correntes de pensamento na rea,

materializadas na produo cientfica de vrios autores inseridos em distintos
espaos acadmicos, cuja influncia vem se estendendo na medida da difuso
e incorporao prtica institucional em diversas conjunturas polticas
configuradas nas esferas nacional, estadual e municipal.
O primeiro mapeamento dessas correntes foi feito em trabalho pioneiro de

Merhy (1995), retomado por Rivera e Artmann (1999), que identificaram a
existncia de quatro vertentes desenvolvidas por pesquisadores situados,
respectivamente, na ENSP, USP, UNICAMP e ISC-UFBA.
Tomando por base um estudo recente acerca do estado da arte na rea de

Poltica, Planejamento e Gesto em Sade (PAIM; TEIXEIRA, 2006),
possvel ampliar o leque das correntes de pensamento identificadas nesta
rea, de modo a incluir os estudos sobre Polticas de sade, fundamentados,
em sua maioria, no debate acerca dos elementos que compem o ciclo da
poltica, as vertentes do debate acerca do Planejamento propriamente dito,
os estudos que tomam como objeto a problemtica da Gesto, bem como
uma tendncia recente autonomizao da linha de pesquisa na rea de
Avaliao de sistemas e servios de sade.
A identificao dos diversos enfoques tericos e das propostas metodolgicas

elaboradas por esses grupos foi objeto de um trabalho anterior (TEIXEIRA,
2002) que buscou analisar a possibilidade de articulao de algumas das ideias
dos diversos autores, tendo como perspectiva o desencadeamento de processos
de mudana do modelo de ateno sade no mbito do SUS. Essa
possibilidade ainda nos parece vlida quando pensamos a construo de
referenciais para a prtica de formulao de polticas e planejamento das aes
de sade que leve em conta as mltiplas dimenses envolvidas nesse processo
(sujeitos, concepes, mtodos, organizaes, etc.). Considerando os objetivos
desse texto, nos restringimos a seguir a reviso do debate acerca dos processos
de formulao de polticas e as vertentes do debate sobre planejamento.

CORRENTES DE PENSAMENTO NA REA DE PLANEJAMENTO EM SADE NO BRASIL HOJE 35
ABORDAGENS TERICAS AO ESTUDO DAS POLTICAS

PBLICAS
Ao longo do desenvolvimento dos estudos sobre a formulao e implementao

das Polticas Pblicas, algumas teorias, ou melhor, abordagens tericas,
foram sendo formuladas, podendo-se destacar a teoria de seleo racional, o
incrementalismo, a anlise de sistemas, o ciclo da poltica pblica, a poltica da
burocracia, a coalizo de defesa e a teoria da seleo pblica (KELLY;
PALUMBO, 1992; CHAVES, 1999; PINTO, 2004; SOUZA, 2007).
A teoria do ciclo da poltica, sem dvida, a que tem obtido maior difuso,
funcionando como uma espcie de matriz terica em torno da qual se
desenvolve um conjunto de trabalhos que tentam complementar ou retificar
alguns dos seus pressupostos bsicos. Reviso feita por Viana (1996) indica
o conjunto de autores, como Kingdon (1984), Van Der Graaf e Van Ijk
(1985), Schneider (1971) e Anderson (1975), que tm aportado contribuies
a essa abordagem, apontando as fases ou etapas que compem o processo:
a) determinao da agenda; b) formulao e legitimao da poltica; c)
implementao da poltica; d) avaliao da poltica.
As crticas com relao a essa abordagem apontam que a noo de ciclo

pressupe uma sequncia ordenada, quando, na prtica, o processo bem
mais complexo, interativo e, por vezes, catico. Kingdon (1995), considerado
o principal formulador da teoria do ciclo da poltica, rebate as crticas
considerando que possvel levar em conta, no processo de anlise, o efeito
da combinao complexa de fatores e atores em situaes imprecisas que
precisam ser esclarecidas apesar de sua fluidez (PINTO, 2004, p. 39).
O fato que, apesar de suas limitaes, essa teoria tem fundamentado inmeras
pesquisas em vrias reas, inclusive na rea de sade, as quais constituem
exemplos da aplicao desse enfoque na anlise de momentos especficos do
estgio de pr-deciso, anterior incorporao de um determinado tema/
problema na agenda governamental, ou no estgio de deciso, quando os
diversos atores envolvidos analisam e selecionam as alternativas de
enfrentamento dos problemas e elaboram as polticas propriamente ditas.

Com base nesses estudos, possvel identificar, alm dos estgios de pr-
deciso e deciso, vrios outros aspectos que podem ser analisados no
processo de formulao e implementao de uma poltica, especialmente os
participantes ativos (atores governamentais e no governamentais) e o
processo em si, entendido, segundo Kingdon, como permeado pelas correntes
da poltica, ou seja, fluxos de interao entre os participantes, os quais
determinam as caractersticas e os resultados alcanados em termos das
polticas formuladas e implementadas.
importante destacar que, para Kingdon, os atores governamentais

envolvem os representantes dos poderes institudos (Executivo, Legislativo,
Judicirio), incluindo os servidores pblicos, que compem a burocracia
estatal, enquanto os atores no governamentais, isto , atores polticos que
no ocupam posies na estrutura de poder formal do Estado, envolvem os
grupos de interesse, os especialistas, acadmicos, os partidos, a mdia e a
opinio pblica.
Ainda que se possa questionar a fundamentao terica acerca das relaes

Estado-sociedade embutida nessa tipologia de atores, indiscutvel seu valor
enquanto aproximao identificao e descrio dos participantes do
processo poltico, embora no d conta da complexa configurao desse
processo em sociedades onde se observa intensa e imbricada articulao
entre atores governamentais e no governamentais
O modelo terico elaborado pelo autor para dar conta da interao entre
os atores no processo poltico de construo da agenda (que envolve a pr-
deciso e a deciso) contempla a identificao de quatro (4) correntes que
se entrelaam, quais sejam:
a) reconhecimento do problema (ou seja, a acumulao de evidncias

que indicam a existncia de um problema, que passa a ser visto como
tal por um determinado ator);
b) formulao de alternativas (que depende tambm da acumulao de

conhecimentos acerca do problema e das possibilidades de seu
enfrentamento);

c) configurao do processo de negociao poltica entre os atores (o complexo

jogo que envolve debate de alternativas atravessado pelas presses
exercidas pelos diversos participantes de acordo com sua fora poltica);
d) construo da agenda propriamente dita, quando do jogo de presses

deriva a adoo de uma deciso que se materializa em planos, programas
e projetos de ao governamental.
Chama a ateno, em todo o arcabouo terico desse autor, a noo de janela

de oportunidade para a adoo de uma determinada proposta de poltica quando,
do jogo de presses entre os atores, abre-se a possibilidade de que determinado
problema e/ou determinada soluo passa a contar com o consenso ou, pelo
menos, com o apoio de atores que tm peso poltico suficiente para determinar
sua incorporao agenda e sua traduo em propostas de ao.
O modelo terico do ciclo da poltica, segundo Kingdon, vem influenciando

o desenvolvimento do pensamento crtico na rea de Anlise e Formulao
de Polticas de Sade no contexto latino-americano e brasileiro nos ltimos
30 anos, especialmente por parte de autores que trabalham na rea de
Planejamento e Gesto de sistemas de sade.
Revisando esta produo com o intuito de construir um referencial para anlise

do processo de Formulao da Poltica de Sade da Populao Negra no mbito
do SUS, elaboramos um Modelo terico para a anlise de polticas de sade
(Figura 1) que busca articular, alm da contribuio oriunda dos autores que
trabalham com o ciclo da poltica, notadamente Kingdon, alguns elementos
provindos do enfoque situacional do planejamento, particularmente a anlise
da situao e a anlise de viabilidade das propostas formuladas e includas em
um Plano, programa ou projeto de interveno sobre um dado problema,
Conforme o Diagrama (Figura 1), possvel realizar a conduo de um

processo de planejamento que contemple dois momentos circunscritos pela
anlise permanente do Contexto (ou cenrio, segundo a perspectiva do
planejamento situacional): a) o momento da pr-deciso que conduz
formulao de uma Agenda estratgica. b) o momento de deciso

propriamente dita, que corresponde elaborao do Plano ou programa de

ao. Cabe ressaltar que a construo da Agenda se d a partir da negociao
e pactuao entre os diversos atores (participantes ativos) que apresentam
Problemas e alternativas de soluo de acordo com suas concepes polticas,
seu conhecimento tcnico e seu grau de controle sobre os recursos
administrativos, e que a elaborao do Plano pode (e deve) levar em conta a
identificao dos limites (internos e externos ao ambiente organizacional)
que facilitam ou dificultam o processo de implementao.
Em sntese, consideramos que esse tipo de Modelo terico pode ser bastante
til, como referencial no s para a anlise de polticas, em uma mirada
retrospectiva, como geralmente ocorre em processos de investigao
acadmica, mas tambm como referencial para os gestores (coordenadores)
de um processo de planejamento, permitindo uma mirada prospectiva, ou
seja, a construo de cenrios (favorveis ou desfavorveis) deciso,
formulao e implementao de uma determinada poltica, como a Poltica
de Sade, bem como a anlise ex-ante da viabilidade de implantao das
propostas formuladas durante o processo de elaborao do Plano de Sade,
nacional, estadual ou municipal.
VERTENTES DO DEBATE SOBRE PLANEJAMENTO E

GESTO EM SADE
Como apontamos anteriormente, so identificadas quatro vertentes no debate

na rea de planejamento em sade no Brasil de hoje, todas, de certo modo,
tributrias da reflexo crtica acerca dos aspectos polticos do processo de
planejamento, programao e gesto do trabalho na rea de sade. Em todas elas
encontramos elementos que podem ser teis no processo de construo de uma
metodologia para o planejamento das aes de sade, quer se trate da elaborao
do Plano em nvel nacional, quer se trate do seu posterior desdobramento em
processos de planejamento estadual, regional, municipal e local.
Passando a revisitar cada uma dessas vertentes, cabe destacar que, da corrente
identificada como Aes programticas em sade, representada pela
produo do grupo vinculado ao Departamento de Medicina Preventiva da

USP no incio dos anos 90, destaca-se a nfase concedida Teoria do

Processo de trabalho em sade, que fundamenta a anlise das prticas de
sade (poltico-gerenciais, promocionais, preventivas ou assistenciais) em
suas mltiplas dimenses (SCHRAIBER, 1990, 1995, 1996). Outro aspecto
importante da contribuio desse grupo a valorizao da noo de
necessidades de sade, ponto de partida do processo de programao segundo
o antigo mtodo CENDES-OPS, re-conceituada a partir da leitura crtica da
teoria marxista das necessidades sociais articulada ao enfoque epidemiolgico
para a anlise dos problemas de sade (SCHRAIBER, 1999).
A corrente de pensamento identificada com a produo terica do grupo de

pesquisa em planejamento e programao da ENSP, por sua vez, tomou como
ponto de partida a anlise crtica da obra de Matus realizada por RIVERA
(1992, 1995) luz da Teoria de Ao Comunicativa (HABERMAS), cujos
desdobramentos geraram uma rica e diversificada produo de autores
vinculados ao grupo (ARTMANN, 1993; S, 1993; 1995).
Mais recentemente, esse grupo vem se dedicando temtica da Gesto

estratgica, desenvolvendo estudos e propostas de trabalho na rea de
Anlise estratgica, Liderana e Cultura Organizacional, e outros temas
correlatos que lanam novas luzes sobre o processo de Formulao e
implementao de polticas de sade (RIVERA, 2001, 2003).
O grupo identificado com o Laboratrio de Anlise e Planejamento do

DMP da UNICAMP, atualmente desfeito, construiu uma tradio de estudos
e elaborao de propostas derivadas da reflexo sobre Gesto em sade
que tambm pode iluminar as anlises sobre o processo decisrio em sade,
especificamente a reflexo sobre a Anlise e co-gesto de coletivos
(CAMPOS, 2000), a Micropoltica do trabalho em sade (MERHY, 1997)
e a proposio de aplicao de uma Tecnologia leve para o planejamento
em sade (CECILIO, 1997). Os conceitos e mtodos derivados desses
estudos podem ser utilizados como referencial para a construo de
processos de planejamento participativo que contemplem o envolvimento
de atores polticos diversos, como gestores, profissionais e trabalhadores
de sade e representantes dos usurios.

A Anlise e co-gesto de coletivos ou Mtodo da Roda (CAMPOS, 2000)

busca apresentar uma proposta metodolgica de organizao do trabalho da
gesto de modo a permitir maior eficincia e eficcia aos processos, utilizando
o planejamento como instrumental para propiciar a construo de sujeitos
livres e criativos num espao democrtico e participativo.
A Micropoltica do trabalho em sade (MERHY, 1997), por sua vez, tem

como base a noo do trabalho vivo em ato, concentrando-se no estudo dos
processos de trabalho no nvel micro em organizaes de sade diversas, o que
pode vir a ser til pelo fato do processo de institucionalizao do planejamento
das aes de sade demandar a agregao de competncias em anlise
institucional aos dirigentes e tcnicos envolvidos na conduo do processo.
Na proposta de uma tecnologia leve para o planejamento em sade, Ceclio

(1997) busca mediar o carter instrumental do planejamento e a necessidade
de aproxim-lo ao cotidiano dos servios de sade por meio de uma
simplificao dos percursos metodolgicos. Para isso, partindo de sua
experincia, o autor articula componentes do PES e do ZOOP, propondo uma
organizao das etapas do processo de planejamento, com destaque para o
detalhamento do papel do planejador no processo, bem como a necessria
responsabilidade do gestor.
Mais recentemente, tm sido divulgados vrios estudos que podemos situar

como desdobramentos da reflexo acerca da micropoltica do trabalho em
sade, como por exemplo, o trabalho de Ceccim e Merhy (2009), Franco,
Bueno e Merhy (1999), que vm se dedicando questo da humanizao
das relaes entre trabalhadores e usurios de servios de sade, privilegiando,
para alm dos aspectos macro-organizacionais e gerenciais, o
desencadeamento de mudanas nas prticas cotidianas dos profissionais de
sade. Estes estudos podem servir como referencial para a implementao
de processos inovadores na cultura organizacional da rea de sade, com a
busca de autonomia criativa e superao das rotinas burocrticas que engessam
o trabalho e limitam seu alcance social. Nessa perspectiva, apontam
possibilidades de mudana em processos e prticas de planejamento nas
instituies do setor.


Finalmente, a corrente identificada com o grupo de docentes e pesquisadores

do ISC-UFBA trabalha com a noo de Vigilncia da Sade, entendida como
uma proposta de organizao do conjunto de prticas que possam vir a dar
conta da integralidade da ateno sade, inserindo-se, assim, no debate
sobre as estratgias de mudana dos modelos assistenciais no mbito do
SUS (PAIM, 1997, 2006; TEIXEIRA, 1993, 1999, 2001; TEIXEIRA; PAIM,
2000; TEIXEIRA; SOLLA, 2006).
Nessa perspectiva, incorpora o planejamento estratgico-situacional como

parte da dimenso poltico-gerencial do processo de reorientao das prticas
de ateno sade, privilegiando o desenvolvimento de processos de anlise
da situao de sade da populao em territrios especficos como ponto de
partida para a reorganizao do processo de trabalho nas unidades que
compem a rede de servios.
O desenvolvimento conceitual e metodolgico dessa proposta vem se dando

ao longo dos ltimos 20 anos, desde o processo de experimentao inicial
realizado no contexto de implantao dos Distritos Sanitrios no perodo da
implantao do SUDS, passando pela adaptao ao processo de
municipalizao na dcada de 90 (TEIXEIRA, 2001) at a reflexo mais
recente, marcada pelo esforo de aperfeioamento e difuso da proposta no
contexto do PLANEJASUS12.
Importante destacar que, ao longo desse processo, essa corrente de

pensamento foi se alimentando do dilogo construtivo com outras correntes,
assimilando conceitos e instrumentos de trabalho, a exemplo de tcnicas de
mapeamento de atores e anlise de viabilidade (OPS, 1994), sem deixar de
levar em conta a importncia da incorporao do enfoque epidemiolgico ao
processo de formulao e implementao de polticas, planejamento, gesto
e avaliao de sistemas, planos, programas, projetos e servios de sade
(TEIXEIRA, 1999; SOUZA; TEIXEIRA, 2009).
12
O PLANEJASUS uma iniciativa da Coordenao de Planejamento e Oramento da Secretaria Geral do
Ministrio da Sade, atravs do qual vm se fortalecendo as equipes tcnicas das Secretarias Estaduais
envolvidas com o processo de planejamento, programao e avaliao do sistema. A implementao do
PLANEJA SUS, nos ltimos anos,contemplou a realizao de 44 cursos de capacitao em todo o Brasil,
contando-se com a parceria com instituies de ensino e pesquisa, a exemplo do ISC-UFBA

nessa perspectiva que, como membros desse grupo, desenvolvemos

esforos concretos de elaborao metodolgica (tecnologia leve) na rea de
planejamento, tomando como eixo estruturante o enfoque estratgico-
situacional. A experincia acumulada nessa linha tem sido registrada em vrios
artigos, captulos de livro e textos didticos utilizados em cursos de
capacitao em Sade da Famlia, especializao em Sade do Trabalhador,
Mestrado profissionalizante na rea de Gesto de sistemas de sade, e, mais
recentemente, cursos de especializao em Planejamento em sade, bem
como em consultorias realizadas junto a Secretarias Municipais e Estaduais
de sade
Um dos eixos da reflexo desenvolvida em todo o percurso dessa rica

experincia vem sendo a anlise da pertinncia da utilizao do enfo-
que estratgico-situacional como ponto de partida para a recriao
permanente da metodologia de planejamento em sade. Nesse sentido,
apresentamos a seguir os principais argumentos que sustentam essa
opo para, nos captulos seguintes, descrevermos em linhas gerais
a metodologia que temos utilizado, exemplificando com dois casos
concretos de elaborao de Planos de sade, um no mbito municipal e
outro no mbito estadual.
PERTINNCIA DA UTILIZAO DO ENFOQUE

ESTRATGICO-SITUACIONAL COMO EIXO DO
PROCESSO DE PLANEJAMENTO NO SUS
Os argumentos favorveis ao uso do enfoque estratgico-situacional do

planejamento no processo de formulao e implementao de Planos de
Sade podem ser sintetizados do seguinte modo:
a) O enfoque estratgico-situacional permite a compreenso do objeto

do planejamento como sendo os problemas e oportunidades reais de
interveno, em uma perspectiva que supera a fragmentao
reducionista da realidade operada pelas disciplinas cientficas e
materializada nos setores nos quais se organiza a interveno estatal
em qualquer rea, inclusive na rea de saneamento;

b) Alm disso, este enfoque concebe o processo de planejamento como

sendo constitudo de momentos que se interpenetram, sem seguirem
uma lgica sequencial rgida, o que possibilita uma articulao das
experincias acumuladas nas distintas prticas das vrias instituies
envolvidas com a poltica de sade;
c) No que diz respeito ao produto do planejamento, o enfoque

estratgico-situacional prope a modularizao do plano, isto , sugere
que o plano seja composto de mdulos operacionais que sintetizam os
elementos do processo de trabalho previsto (objetivos, atividades,
produtos e resultados, responsveis, participantes, prazos e recursos),
flexibilizando a organizao e facilitando a participao de distintos
sujeitos sociais, bem como um ordenamento espao-temporal em
funo do desenho estratgico;
d) Tambm cabe ressaltar que as noes envolvidas na proposta de gesto

do plano e gerncia de operaes, segundo o enfoque estratgico-
situacional, trazem embutida uma teoria de governo que abre espaos
mudana das prticas institucionais prevalentes nas organizaes
estatais, articulando-se com as propostas de reforma do Estado e de
reorientao do desenho institucional e da prtica administrativa na
esfera pblica, potencialmente em direo a uma democratizao das
relaes e uma intensificao das aes comunicativas entre dirigentes,
tcnicos e usurios dos servios.
O primeiro aspecto, relativo ao objeto do planejamento, remete, como

apontado no captulo anterior, concepo de situao como sendo um
conjunto de problemas, identificados, descritos e analisados na perspectiva
de um determinado ator social, concepo cujo fundamento epistemolgico
reside na inseparabilidade entre sujeito e objeto do conhecimento.
De fato, Matus assume uma perspectiva relacional da produo de
conhecimentos, admitindo que o sujeito que conhece faz parte da realidade
que se d a conhecer, o que implica a adoo de uma viso policntrica do
conhecimento acerca da situao, referida viso dos diversos sujeitos
que a vivenciam.

Essa tomada de posio diante do processo de conhecimento tem como

uma das consequncias a admisso da pluralidade de planejamentos, isto ,
o reconhecimento de que todos os atores sociais planejam, ainda que no
escrevam planos, isto , tomam decises e estabelecem cursos de ao voltados
consecuo dos seus objetivos. Esse ponto de vista, que implica no
reconhecimento do outro, um ponto de partida essencial, na medida em
que estabelece um patamar de relacionamento entre as instituies dos
diversos setores, fundado no respeito s diferenas de concepes, de
capacidades gerenciais e operativas e at de interesse no desenvolvimento
do processo de planejamento conjunto.
Por outro lado, a concepo situacional do objeto de conhecimento e

interveno por parte das instituies envolvidas implica a incorporao do
enfoque por problema, isto , a identificao e seleo de problemas sociais
que podem ser analisados de distintos ngulos, contribuindo para a
identificao da contribuio possvel de cada instituio envolvida no seu
enfrentamento e soluo. A base terico-metodolgica dessa concepo reside
no fluxograma situacional, instrumento de anlise de problemas
fundamentado na teoria da produo social, que tenta estabelecer uma sntese
das concepes fenomenolgicas, histricas e estruturais.
O fluxograma situacional permite que se sistematizem as informaes disponveis

acerca dos problemas, seja das suas formas de expresso enquanto fatos ou
fenmenos que se oferecem percepo mais ou menos imediata, ou enquanto
condicionantes e determinantes histrico-estruturais, cuja identificao e anlise
pressupem o acesso a teorias explicativas que vo alm das aparncias
fenomnicas. Essa abordagem multirreferencial (ou plurirreferencial)
dos problemas pressupe a possibilidade de uma perspectiva interdisciplinar na
anlise dos problemas que tanto possibilita o estabelecimento de um processo
de dilogo entre os sujeitos envolvidos quanto permite a identificao da
contribuio que cada instituio pode vir a aportar no processo de interveno
sobre os determinantes, condicionantes ou fatos que expressam os problemas.
O fluxograma situacional, portanto, tanto abre espao a uma reviso terica,

apontando para a necessria conjugao das contribuies das diversas disciplinas,

coerentemente com a admisso da complexidade da realidade, quanto abre espaos

organizao das aes de cada instituio de acordo com o que Matus chama
de espao de governabilidade sobre a situao que cabe a cada uma, em funo
da sua misso institucional e do alcance social das suas prticas.
O segundo aspecto a considerar relativo concepo do processo de

planejamento proposto pelo enfoque estratgico-situacional. Conforme posto
anteriormente, para este enfoque o processo de planejamento constitudo de
momentos momento explicativo, momento normativo, momento estratgico e
momento ttico-operacional cada um deles trazendo em si mesmo os demais,
diferenciando-se apenas por uma questo de nfase, seja no conhecer, no dever
ser, no pode ser ou no fazer. Essa lgica, que desafia o tempo cronolgico
e remete pluralidade de tempos, tcnico e poltico, e simultaneamente plu-
ralidade de dimenses do(s) sujeito(s) que planeja(m) enquanto sujeito
epistmico, poltico, tico e prtico conecta-se coerentemente com a plurali-
dade de instituies envolvidas no esforo do planejamento em sade no Brasil.
De fato, a noo de momentos do planejamento permite a integrao de

cada instituio totalidade do processo, independentemente do momento
em que ela esteja, internamente, com relao ao problema selecionado para
interveno conjunta. Assim, uma dada instituio pode estar comeando a
analisar o problema, sob sua tica especfica, enquanto outra instituio pode
j estar executando aes voltadas interveno sobre determinados aspectos
da situao sob sua responsabilidade institucional.
A noo de momento, ao tempo que respeita a experincia acumulada em cada

instituio, permite a elaborao de um pensamento comum ao dar visibilidade,
ou melhor, trazer ao plano da conscincia dos sujeitos envolvidos o
conhecimento acerca da especificidade de cada momento, apontando o caminho
para uma forma de pensar o planejamento mais coerente com a indeterminao
e incerteza que marcam o contexto econmico, social e poltico contemporneo.
A noo de momento se articula dinamicamente com a proposta de organizao

do plano como uma estrutura modular, que permite a definio de objetivos e
o desenvolvimento de atividades e tarefas que podem estar situadas em tempos

distintos do processo de interveno sobre os problemas. Ou seja, permite

que se incluam propostas voltadas para o aperfeioamento do conhecimento
disponvel, ou para o aperfeioamento das normas tcnicas e administrativas
que regulam as aes a serem realizadas, ou a operacionalizao de aes
propriamente ditas, sem engessar o processo em etapas rgidas, sequenciais.
Outra virtude da proposta de modularizao do plano, na perspectiva do

planejamento de sade, a possibilidade de integrar, em um mesmo mdulo,
sujeitos institucionais distintos, flexibilizando, na prtica, estruturas
organizativas burocrticas. A flexibilizao um dos princpios fundamentais
das propostas mais atuais em termos da organizao dos processos de trabalho,
decorrncia inclusive da acelerao do desenvolvimento cientfico e tecnolgico,
que torna cada vez mais obsoletas estruturas fundamentadas na rgida
especializao do trabalho, exigindo a reunio de especialistas na reconstruo
coletiva de processos de trabalho que envolvem criatividade e participao.
Alm disso, a utilizao de matrizes de programao que incluem a especificao

dos objetivos especficos, atividades e subatividades, produtos e resultados
esperados, responsveis e participantes, bem como a explicitao dos prazos e
dos recursos previstos para a execuo das aes, permite o desencadeamento
de um processo criativo de elaborao de propostas de prticas que articula a
experincia de cada sujeito e de cada instituio envolvida. Usada
adequadamente, a matriz de programao ou matriz problema-operaes
prevista no enfoque situacional pode se tornar um instrumento eficiente de
gerao de ideias novas e motivao para o trabalho entre os participantes do
processo de planejamento das aes de sade.
Finalmente, uma consequncia possvel da incorporao do enfoque situacional

a abertura de espaos para o desenvolvimento de aes comunicativas entre
dirigentes, tcnicos e organizaes, incidindo tanto em uma democratizao
das relaes de trabalho ao interior das instituies quanto na democratizao
das relaes entre as instituies governamentais e os grupos sociais organizados.
Cabe observar que a abertura desses espaos de dilogos e negociao coletiva

em torno de propostas de ao social e do redirecionamento do uso dos

recursos pblicos pode implicar ou no na reestruturao das relaes de

poder vigentes no ambiente interno das instituies e no ambiente externo,
no contexto social onde se operacionalizam as intervenes sobre a sade.
Na dependncia da direcionalidade impressa ao processo de planejamento,
ainda que o enfoque situacional pressuponha um incremento da participao,
da negociao e do dilogo, este pode contribuir ou no para o empowerment
da populao e a construo de uma nova cidadania, fundamentada na co-
responsabilizao pela promoo do bem-estar coletivo.
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51
PROPOSTA METODOLGICA PARA

O PLANEJAMENTO NO SISTEMA
NICO DE SADE
Ana Luiza Queiroz Vilasbas
INTRODUO
O processo de planejamento em sade implica, a nosso ver, no

desenvolvimento de dois momentos articulados: formulao da Poltica
(construo da Agenda estratgica) contendo a identificao dos Problemas
prioritrios de alcance geral (sistmicos) e elaborao do Plano propriamente
dito. O desenvolvimento desse processo no mbito do SUS pressupe a
definio da base territorial e o reconhecimento da existncia das diversas
esferas de gesto, por conta do modelo macro-organizacional que contempla,
como se sabe, os nveis federal, estadual e municipal.
Em cada um desses nveis, portanto, pode-se desenvolver o planejamento

de modo a se formular a Poltica correspondente (nacional, estadual e
municipal), evidentemente, tratando-se de guardar coerncia entre elas. Do
mesmo modo, em cada nvel pode-se elaborar o Plano de Sade, documento
que resulta de um processo que contempla a realizao da Anlise da situao
de sade da populao e do sistema de sade, seguido dos Objetivos
correspondentes a cada Problema identificado e priorizado e dos Mdulos
operacionais a estes vinculados para serem desenvolvidos pelos rgos
responsveis em cada uma das instituies gestoras MS, SES e SMS.

A seguir detalhamos os procedimentos, mtodos, tcnicas e instrumentos

que podem ser acionados para a realizao de cada um desses momentos,
chamando a ateno, entretanto, para que os dirigentes e tcnicos responsveis
pelo processo de planejamento em cada uma das instncias do SUS tenham
a liberdade de adaptar a proposta metodolgica s condies concretas
existentes em cada instituio. Ou seja, esperamos que as sugestes que
apresentamos a seguir sejam apenas o ponto de partida para a definio da
metodologia a ser seguida em cada lugar, a qual deve guardar coerncia com
os propsitos (finalidades) do processo de planejamento e tambm com a
organizao existente em cada instituio gestora, como preconiza, inclusive,
o postulado de coerncia apresentado no captulo anterior.
CONSTRUO DA AGENDA ESTRATGICA
A construo da Agenda estratgica corresponde ao que Matus considera um

programa direcional, ou, na terminologia mais utilizada no Brasil, a Poltica,
documento de orientao e monitoramento do processo de planejamento das
aes de sade que venham a se desenvolver em nvel nacional e em cada um
dos estados e municpios, correspondendo, portanto, Poltica Nacional de
Sade, Poltica Estadual de Sade e Poltica Municipal de Sade
Um documento desse tipo deve conter, portanto, a identificao dos principais

problemas de sade da populao do territrio em questo (pas, estado ou
municpio) e a identificao dos problemas do sistema de sade, segundo o
recorte territorial correspondente. Alm disso, inclui as proposies polticas
de interveno sobre estes problemas, cuja elaborao deve levar em conta os
marcos jurdico-normativo do Sistema nico de Sade13 (Constituio Federal,
Leis 8080 e 8142 e Pacto da Sade, 2006) e as recomendaes emanadas das
Conferncias de Sade realizadas em cada esfera de governo. Cabe ressaltar
que o processo de formulao de proposies deve buscar garantir a coerncia
interna entre as proposies elaboradas em nvel nacional e as correspondentes
a cada instncia de gesto do sistema estadual e municipal, de acordo,
13
O captulo Sade da Constituio Federal de 1988, as Leis 8080 e 8142/90 e o Pacto da Sade, aprovado
pelos gestores do SUS, em 2006. Estes documentos encontram-se disponveis em: www.saude.gov.br.

PROPOSTA METODOLGICA PARA O PLANEJAMENTO NO SISTEMA NICO DE SADE 53
evidentemente, com as especificidades da situao de sade e as capacidades

institucionais existentes (capacidade de governo, segundo MATUS).
Para a elaborao da Agenda estratgica, como se pode perceber, necessrio,

em primeiro lugar, realizar um mapeamento dos Atores relevantes a serem
includos no processo de Anlise da situao de Sade, devendo-se considerar
a possibilidade de identificar e incluir no processo Atores governamentais e
no Governamentais, ou seja, tanto representantes de instituies e rgos
direta e indiretamente envolvidos com a conduo poltica das aes de sade
nas diversas esferas de governo, quanto representantes de organizaes da
sociedade civil e/ou organizaes no governamentais que representem
politicamente ou participem do processo de implementao de aes de sade
nas vrias regies e estados do pas.
A identificao dos Atores deve conduzir a uma caracterizao de suas

concepes e posies polticas com relao ao objeto de anlise da situao,
no caso, a problemtica de Sade no pas. possvel, com base nessa
caracterizao, elaborar um mapa poltico que sistematize a distribuio dos
diversos atores tomando por referncia o posicionamento do Ator central,14 no
caso, o Ministrio da Sade e as Secretarias de Sade estaduais e municipais.
A partir da identificao do Ator central, o mapeamento dos atores deve

estar orientado para a identificao dos aliados, oponentes e indiferentes,
pela importncia de identificar aqueles que apoiam e os que se opem s
proposies polticas do Ator central. Uma forma de sistematizar a
identificao das posies dos diversos atores, quer sejam governamentais
ou no governamentais, dispondo seu posicionamento em uma Matriz
(abaixo) que permita a classificao das posies de apoio e de oposio.
Nesse sentido, cabe distinguir o apoio poltico real, traduzido em aes, do
apoio meramente ideolgico, retrico, expresso em discursos. Do mesmo
14
Nesse ponto, estamos nos fundamentando na reflexo realizada por Matus com relao aos Atores
envolvidos em um jogo social (MATUS, 2007) sugerindo a identificao do Ator central e dos Atores
secundrios, coadjuvantes no processo, que podem estar atuando como aliados, oponentes ou indiferentes.
Alm de classificar o tipo de apoio ou de oposio exercida pelos aliados e oponentes, importante
identificar os indiferentes, pois so exatamente estes grupos que podem ser conquistados, atravs do
convencimento ou da cooptao, para se tornarem apoiadores do Ator central e de seus aliados.

modo, importante distinguir a oposio que se realiza nos marcos do regime

poltico vigente, a chamada oposio legal, da oposio antissistema que
se d atravs de aes de boicote s propostas do Ator central.
MATRIZ PARA MAPEAMENTO POLTICOS DOS ATORES
O mapeamento dos Atores e a seleo daqueles que se envolvero

diretamente na conduo do processo de construo da Agenda, ou que
sero simplesmente convidados a participar em momentos especficos do
processo de planejamento, podem (devem) resultar na conformao de
rgos colegiados, de carter provisrio (ainda que eventualmente possam
vir a ser institucionalizados), que se responsabilizem pela coordenao do
processo em todos os seus momentos.
Cabe registrar que, em se tratando da elaborao de uma Agenda estratgica

para o enfrentamento de uma problemtica que produz efeitos nas condies
de vida e sade da populao, como o caso da sade, importante incorporar,
na conduo do processo, outros Atores que representem os setores mais
implicados no desenvolvimento desta poltica, como o caso do setor sade.
Uma vez definidos os Sujeitos (rgos coordenadores) do processo de construo

da Agenda (e da elaborao do Plano propriamente dito), cabe definir a forma de
organizao do processo em si, que pode contemplar, como parece j estar
ocorrendo, a realizao de um conjunto de Oficinas de trabalho, voltadas
produo de relatrios contendo os produtos parciais a serem sistematizados,
pela equipe tcnica responsvel, nos documentos emanados do processo.
Conforme o modelo sugerido no primeiro captulo (Figura 1), entendemos

que os Atores envolvidos em um processo de formulao de polticas, como

o caso da construo da Agenda estratgica de Sade, identificam

Problemas e apresentam Alternativas de soluo, que podem ser
identificados, descritos e analisados ao longo do processo de negociao e
formulao propriamente dita de planos, programas e projetos de ao. Nessa
perspectiva, uma Oficina, ou um conjunto de Oficinas, caso venha a se optar
pela realizao de Oficinas macrorregionais, devem ser destinadas
Identificao, seleo e anlise dos Problemas de alcance nacional que sero
submetidos a um processo de Priorizao com vista definio das Linhas
de ao estratgicas colocadas na Agenda estratgica da Sade.
Em suma, a construo desta Agenda constitui, a nosso ver, a abertura de

uma janela de oportunidade, que pode permitir aos Atores envolvidos a
tomada de decises que desencadeiem um redirecionamento na poltica de
sade, o que depender, evidentemente, do cenrio poltico e institucional
que se configurar no perodo previsto para sua implementao15.
Do ponto de vista metodolgico, quanto ao desenho dos Cenrios provveis

nos quais se desenvolver a elaborao e implementao dos Planos de Sade,
importante registrar que se pode trabalhar com uma Matriz onde se
sistematizem os Problemas e as Alternativas segundo os vrios Cenrios.
Nesse sentido, cabe lembrar que se pode trabalhar com dois, trs e at mais
Cenrios, a depender da complexidade da situao com que se esteja
trabalhando. Assim, quanto mais complexa uma situao, maior a
possibilidade de combinao de variveis econmicas e polticas, o que
permite nuanar o desenho dos cenrios provveis. Pode-se, entretanto, optar
por trabalhar com apenas dois Cenrios, um Favorvel e outro Desfavorvel,
sendo que a atribuio de um valor positivo (favorvel) ou negativo
(desfavorvel) do cenrio previsto se d em funo dos interesses e objetivos
estratgicos do Ator central, como sugerido na Matriz abaixo.
15
importante resgatar aqui o que colocamos a respeito da construo de cenrios, no item anterior,
chamando a ateno para a possibilidade de se incluir, nas Oficinas de Anlise de Situao, um exerccio
de prospeco de cenrios. Por exemplo, no planejamento municipal em 2010 pode-se analisar os cenrios
provveis para os prximos cinco anos, tomando como variveis relevantes a tendncia em termos de
crescimento econmico e reduo da pobreza absoluta no pas, em funo da continuidade ou no das
polticas econmicas e sociais que vm sendo implementadas no Governo Lula, e que, portanto, se
incorporem, como varivel poltica fundamental, as mudanas que se avizinham em funo dos resultados
do processo eleitoral nos nveis nacional e estadual.

MATRIZ PARA SISTEMATIZAO DOS OBJETIVOS

ESTRATGICOS CONFORME OS CENRIOS PROVVEIS
ELABORAO DO PLANO DE SADE
As propostas metodolgicas de planejamento que se fundamentam no

enfoque estratgico-situacional esto organizadas segundo os momentos
explicativo, normativo, estratgico e ttico-operacional. importante
considerar que a definio de momento nega a ideia do processo de
planejamento executado em etapas sequenciais. Entretanto, o uso desse
enfoque para a elaborao de um documento plano pode considerar
momentos sucessivos para facilitar a compreenso sobre os principais aspectos
metodolgicos que orientam essa abordagem. Assim, propem-se os seguintes
passos para a elaborao do Plano de Sade:
A) ANLISE DA SITUAO DE SADE
A Anlise da situao de sade corresponde identificao, priorizao e

explicao dos problemas, objetos das intervenes propostas. O processo
de anlise dos problemas selecionados o momento em que se coloca a
possibilidade de articulao dos diversos olhares lanados ao problema pelas
disciplinas e saberes especficos presentes em cada instituio. Do ponto de
vista instrumental, a utilizao do fluxograma situacional, como indicado
anteriormente, pode ser bastante til para a sistematizao desses
conhecimentos, e, ao mesmo tempo, para a identificao das lacunas no
conhecimento existente, o que, por sua vez, poder gerar a elaborao de

propostas especficas de desenvolvimento de pesquisas e investigaes. Em

processos mais simples, possvel se trabalhar com a construo de rvores
de problemas, as quais permitem a identificao de causas e consequncias
dos mesmos, em um processo facilitado de construo de uma viso
compartilhada entre os sujeitos que participam do processo, ainda que sem
muito rigor terico e epistemolgico.
A Anlise da Situao de Sade a identificao, descrio, priorizao e

explicao dos Problemas de Sade de uma populao, com o objetivo
de identificar necessidades sociais e determinar prioridades de ao.
A identificao de problemas e necessidades de sade exige que se caracterize
a populao de acordo com variveis demogrficas (sexo, idade),
socioeconmicas (renda, insero no mercado de trabalho, ocupao,
condies de vida, etc.), culturais (grau de instruo, hbitos,
comportamentos, etc.) e polticas (desejos, interesses, problemas, necessidades
e demandas). Este processo implica a definio do que (problema), do
quando, do onde e, principalmente, de quem (quais indivduos e grupos
sociais) encontra-se afetado pelos problemas, subsidiando a definio das
polticas e prioridades de ao.
Ao tomar como ponto de partida a Anlise da Situao de sade da populao,

estamos enfatizando que o processo de planejamento deve contemplar a
definio de Objetivos relativos melhoria das condies de vida e sade,
expressas atravs da alterao dos indicadores epidemiolgicos e sociais.
Nessa perspectiva, ao se fazer a identificao e anlise dos problemas de
sade da populao de um determinado territrio, espera-se que os problemas
do sistema de servios de sade apaream como parte da rede explicativa
dos primeiros. Desse modo, possvel desagregar a anlise da situao de
sade em dois momentos: a) a anlise dos Problemas de sade da populao;
b) a anlise dos Problemas do sistema de servios de sade.
A identificao e anlise dos problemas de sade da populao podem tomar

como referencial os modelos explicativos do processo sade-doena, em sua
dimenso individual e/ou coletiva. Vale ressaltar que o enfoque da Clnica,
ou seja, a simples identificao de agravos e doenas insuficiente para

subsidiar a anlise dos problemas de sade da populao, o que exige a

incorporao do enfoque epidemiolgico e social. Por conta disso, estamos
trabalhando com o modelo de Determinantes sociais da sade proposto por
Dahlgren e Whitehead (1991) sistematizado abaixo.
A identificao e anlise dos problemas do sistema de servios de sade,

por sua vez, exigem que se resgate o Diagrama dos componentes de um
sistema de sade (KLEKOWSKY, 1984) que vem sendo largamente
utilizado e adaptado16 por vrios autores, a exemplo de Mendes (1986),
Paim (1994) e Teixeira (2002). A partir da identificao dos problemas em
cada componente ou rea-problema, devem-se buscar informaes que
permitam a caracterizao do problema em si mesmo, ou seja, se trata-se
de insuficincias, m distribuio ou m utilizao (de recursos),
inadequao (organizacional) ou insuficincia de capacidade de gesto (de
governo) para se garantir o alcance dos objetivos pretendidos pela poltica
16
O diagrama de Klekowsky (1984) contempla a especificao dos componentes de um sistema de srvios
de sade. Os autores citados tm utilizado explcita ou implicitamente tal diagrama na identificao das
reas-problemas do sistema pblico de sade brasileiro. As adaptaes, por sua vez, referem-se ao
esforo de combinar alguns dos componentes na definio dos modelos de gesto e de ateno sade.

de sade. Reproduzimos o Diagrama citado a seguir (Figura 2), com

destaque para a articulao entre os componentes do sistema que compem
os modelos de gesto e de ateno sade.
O primeiro passo, portanto, para se identificar os problemas e necessidades

de sade de uma populao implica a sistematizao de um conjunto de
indicadores demogrficos, sociais e epidemiolgicos. Os primeiros incluem
a distribuio da populao por faixa etria e sexo. Os segundos conduzem
caracterizao das condies de vida da populao, que inclui informaes
relativas s condies ambientais (acesso ao abastecimento de gua, coleta
de lixo e dejetos, esgotamento sanitrio, condies das habitaes, acesso a
vias de transporte, segurana e lazer) e informaes relativas aos sujeitos
que compem os diversos grupos populacionais, isto , seu nvel educacional,
sua insero no mercado de trabalho (empregado ou desempregado), tipo de
ocupao, nvel de renda, formas de organizao social, religiosa e poltica.
A caracterizao do perfil epidemiolgico, por sua vez, contempla um
conjunto de dados de morbi-mortalidade que podem ser acessados com a

finalidade de se identificar o impacto dos problemas ambientais passveis de

interveno com aes de saneamento bsico.
Uma vez dispondo da caracterizao geral da populao em termos

demogrficos, condies de vida e situao epidemiolgica, o segundo passo
para a anlise de situao a identificao dos problemas propriamente ditos.
Nesse momento, necessrio que se estabelea um processo de reflexo e
discusso coletiva em torno das informaes existentes, aproveitando-se a
experincia acumulada dos gestores, tcnicos e profissionais de sade que
atuam nos servios de saneamento.
Desse modo, a equipe tcnica responsvel pelo planejamento pode montar

uma Oficina de Anlise da Situao, na qual sejam apresentados os dados
disponveis (caracterizao da populao, suas condies de vida e perfil
epidemiolgico), organizando-se, caso necessrio, grupos de trabalho para o
desenvolvimento de uma tempestade cerebral, visando elaborao de
uma lista de problemas de sade.
Cada problema identificado deve ser descrito em termos do que, quem,

quando e onde ele se apresenta, ou seja, deve ser descrito em termos de
informao epidemiolgica e/ou ambiental, com a especificao do grupo
populacional afetado pelo problema. A lista dos problemas pode ser
sistematizada em uma tabela conforme expressa a Matriz reproduzida a seguir.
MATRIZ PARA SISTEMATIZAO DA LISTA DE PROBLEMAS
A sistematizao da lista de problemas a serem priorizados resultar em um

terceiro passo, que consta de um processo de seleo de prioridades, que
pode ser realizado com utilizao de critrios objetivos de deciso ou com
base em preferncias subjetivas dos atores envolvidos.

Na literatura da rea de planejamento em sade, os critrios objetivos

geralmente utilizados para a priorizao de problemas de sade da populao17
provm do mtodo CENDES-OPS (OPS, 1965) e so: Magnitude,
Transcendncia, Vulnerabilidade e Custos. Os trs primeiros operam em
proporo direta; o ltimo, em proporo inversa, ou seja, quanto maior o
problema maior a evidncia do que deve ser priorizado, e quanto menor o
custo de interveno mais indicativo da possibilidade de ser priorizado. A
pontuao de cada um dos problemas elencados pode ser colocada e
visualizada na matriz reproduzida a seguir. O somatrio dos pontos obtidos
em cada critrio definir a nova ordenao de problemas prioritrios.
MATRIZ DE PRIORIZAO DE PROBLEMAS DE SADE

DA POPULAO MTV/C
J a priorizao de Problemas do sistema de sade, identificados de acordo

com os vrios componentes de um sistema de sade18, deve ser feita com o
auxlio de outros critrios, definidos no mbito da Administrao estratgica
de sistemas de sade, quais sejam, Urgncia e Relevncia (do Problema),
17
Cabe registrar que os Problemas de sade da populao podem ser identificados a partir de vrias
perspectivas tericas, podendo-se enfatizar, por exemplo, uma viso clnico-epidemiolgica ou uma
perspectiva social. No primeiro caso, os problemas so descritos com base nos indicadores de morbi-
mortalidade e, no segundo, com base nos determinantes sociais da sade, enfatizando-se a identificao de
condies e modos de vida que representam riscos para os diversos grupos da populao, e explicam o
surgimento e distribuio de agravos e danos sade dos indivduos (TEIXEIRA, 1999).
18
Financiamento, Gesto, Organizao, Infraestrutura ou Prestao de servios, os quais podem ser agregados
em duas categorias de anlise, quais sejam: Problemas poltico-gerenciais, relativos estrutura e
funcionamento da Gesto do sistema, e Problemas tcnico-assistenciais, relativos forma de organizao
e ao contedo das prticas de ateno sade (TEIXEIRA, 2002).

Factibilidade e Viabilidade (da interveno sobre ele). A seguir, reproduzimos

a matriz correspondente19, na qual esto dispostos os critrios referidos.
MATRIZ DE PRIORIZAO DE PROBLEMAS DO SISTEMA

DE SADE- RUF-V
Como se pode perceber, neste caso todos os critrios operam na razo direta,
ou seja, quanto maior a Urgncia, a Relevncia, ou a Factibilidade e
Viabilidade da interveno, maior a pontuao obtida por cada um dos
problemas do sistema de sade identificados.
O quarto passo da Anlise da Situao de Sade a construo da rede

explicativa dos problemas priorizados. Para isso, deve-se revisar o
conhecimento existente sobre cada um dos problemas da lista de problemas,
tratando de identificar se, na situao concreta da populao em estudo,
observam-se os fatores relatados na literatura. Esta reviso pode no ser
exaustiva, na medida em que se aproveite o conhecimento e a experincia
acumulados entre os membros da equipe tcnica responsvel pela
elaborao do plano.
Para a sistematizao dos fatores explicativos (causas) e dos efeitos

(consequncias) da existncia do problema em anlise, pode-se utilizar a
tabela colocada na Matriz que contm um esquema do Fluxograma Situacional
ou, de uma forma mais simples, construir uma rvore de Problemas, tal
como sugerido na matriz correspondente.
19
A operacionalizao dessa proposta, incluindo o item viabilidade da interveno, se deu no mbito das
Oficinas Integradas de Elaborao do Plano Estadual de Sade da Bahia (PES 2008-2011), em agosto de 2008.

O Fluxograma Situacional organiza as informaes obtidas em nveis de

determinao, partindo da explicitao dos descritores (indicadores,
variveis e dados), que permitem a caracterizao do problema que est
sendo analisado e a disposio ordenada das informaes referentes aos Fatos
(fenmenos), Processos (condicionantes histricos) e Estruturas
(determinantes estruturais) que explicam a existncia do problema.
Cabe registrar que na construo do Fluxograma Situacional ou da rvore

de Problemas20 de cada um dos problemas analisados deve aparecer a
avaliao das aes e servios que esto sendo prestados populao, pois a
insuficincia, m distribuio, inadequao, m qualidade dos servios atuais
sem dvida concorrem para a existncia do problema na magnitude,
distribuio e gravidade que ele apresenta.
MATRIZ PARA CONSTRUO DO FLUXOGRAMA

SITUACIONAL
A rvore de Problemas um diagrama mais simples e tem por objetivo explicar

o problema, identificando suas razes (determinantes estruturais), seu tronco
(condicionantes histricos) e seus galhos, folhas, e frutos (consequncias).
MATRIZ PARA CONSTRUO DA ARVORE DE PROBLEMAS
20
Ver um modelo de rvore de Problema em anexo.

O quinto passo da etapa de Anlise da Situao de Sade a apresentao

do resultado dos passos anteriores ao conjunto dos atores envolvidos no
processo, o que pode ser feito em uma reunio especfica ou em um seminrio
interno da empresa. A apresentao e o debate da Anlise da Situao de
Sade objetiva a transparncia do trabalho realizado pela equipe de
planejamento, buscando legitimar os resultados alcanados. Com isso, o
processo de elaborao do plano chega ao segundo momento, ou etapa, que
passamos a descrever a seguir.
B) DEFINIO DE POLTICAS (OBJETIVOS DO PLANO)
A definio dos objetivos implica a identificao da situao-objetivo que

se pretende alcanar no prazo do Plano, a definio dos cenrios provveis e
a formulao dos objetivos propriamente ditos.
A definio dos objetivos, correlatos aos problemas analisados, identificados

no fluxograma situacional como pontos de confluncia de determinaes
estruturais e histricas que explicam a existncia do problema em sua
magnitude e forma de apresentao, o ponto de partida para o processo de
formulao das propostas de interveno. Do ponto de vista das aes de
sade, possvel se pensar na elaborao de objetivos que impliquem a
interseo de aes desenvolvidas pelas diversas instituies, ainda que isso
venha a se apresentar como certa superposio de propostas ao se analisar o
contedo dos mdulos operacionais deles derivados.
Uma vez identificados, descritos, priorizados e analisados os problemas, deve-

se tratar de estabelecer os Objetivos a serem alcanados, isto , o que se
pretende fazer para enfrentar os problemas priorizados e explicados no
momento anterior. O primeiro passo retomar cada problema e formular
objetivos para seu enfrentamento. Cabe lembrar que cada objetivo pode ser
definido de uma das trs formas seguintes:
a) Objetivos relativos aos resultados que se pretende alcanar em termos

da situao epidemiolgica e social da populao afetada (melhoria
das condies de vida).

b) Objetivos relativos aos produtos que se pretende oferecer populao,

isto , as aes e servios que sero prestados em cada rea.
c) Objetivos relativos s mudanas que se pretende introduzir no

processo de prestao de aes de sade.
A sistematizao dos objetivos definidos gerar como produto parcial o

segundo captulo do Plano. Uma vez revisado, este captulo se constitui no
ponto de partida para a definio das aes e atividades a serem desenvolvidas
em cada rea, o que j se constitui no terceiro momento do processo de
elaborao do Plano.
C) CONSTRUO DOS MDULOS OPERACIONAIS /

ANLISE DE VIABILIDADE
O Desenho de propostas de interveno e suas respectivas estratgias

de ao incluem a definio das linhas de ao, a anlise de viabilidade das
intervenes propostas e a elaborao de projetos dinamizadores para a
construo da viabilidade do Plano.
A elaborao das propostas de ao propriamente ditas pode ser antecedida

pela utilizao de tcnicas de brainstorm entre os participantes do
planejamento, implicando no estabelecimento de processos criativos que
incluam a reviso da experincia acumulada em suas respectivas instituies
e a reviso de bibliografia especfica sobre o tema que alimente a discusso
em grupo.
O trabalho no se restringe, portanto, a um simples preenchimento de

planilhas, mas corresponde a uma verdadeira anlise do estado da arte em
termos de conhecimento e da tecnologia disponvel para o enfrentamento
do problema selecionado, ao tempo em que liberta a imaginao dos
participantes para que possam pensar em formas inovadoras de organizao
das atividades previstas, com os recursos disponveis.
A anlise da viabilidade corresponde identificao de recursos econmicos,

tcnicos e at polticos que possam ser intercambiados entre as instituies

participantes do processo. Isto significa que a construo da viabilidade passa

pela identificao e eventual redirecionamento dos recursos existentes no
conjunto das instituies. Um dos produtos do processo de anlise e
construo da viabilidade a definio das atividades que sero efetivamente
realizadas e a elaborao de projetos dinamizadores que tratem de preencher
as lacunas em termos de recursos, sejam tcnicos, administrativos ou recursos
de poder.
O desenho das estratgias de ao para o enfrentamento de um determinado

problema depende de um conjunto de fatores. De um lado, depende da prpria
natureza do problema a ser enfrentado; do outro, das concepes e prticas
vigentes no sistema de sade. Esse um processo eminentemente criativo e
comunicativo, no qual devem ser envolvidos os distintos atores, buscando-
se o estabelecimento de compromissos polticos, tcnicos e administrativos
em torno dos cursos de ao propostos.
Para isso, o primeiro passo a definio do conjunto de aes e atividades

que sero desenvolvidas para o alcance de cada um dos objetivos no
momento anterior. Em outras palavras, a seleo das tecnologias que sero
acionadas para o enfrentamento do problema e atendimento s necessidades.
Isto pode ser feito atravs da elaborao de Mdulos Operacionais,
e cada um deles corresponde a um dos objetivos (polticas) definidos
previamente.
O segundo passo o detalhamento do processo de operacionalizao dessas

aes, atravs da definio das atividades que sero realizadas, com seus
respectivos responsveis, prazos e recursos envolvidos. Isto corresponde a
uma programao detalhada, na qual se define o que vai ser feito, por quem,
quando e com que recursos, o que resulta em um determinado volume de
servios e, em ltima instncia, em uma determinada cobertura e um
determinado impacto, ou efetividade das aes. Este processo supe uma
anlise de viabilidade (poltica, tcnica e administrativa) das aes
propostas, o que pode ser feito pela equipe tcnica responsvel pela
elaborao do Plano.

O terceiro passo, portanto, a anlise de viabilidade, que implica a

identificao da disponibilidade de determinados tipos de recursos
utilizados para o desencadeamento e continuidade das aes. A viabilidade
financeira remete disponibilidade de recursos financeiros, incluindo no
apenas o dinheiro propriamente dito, mas o que pode ser obtido a partir
dele, isto , os recursos fsicos, humanos e materiais. A viabilidade poltica
diz respeito disponibilidade de recursos de poder, isto , a vontade
poltica 21 de implementar (ou no) o que est proposto no Plano. A
viabilidade tcnico-operacional diz respeito disponibilidade de recursos
tcnicos, isto , conhecimentos e habilidades tcnicas para a execuo
das aes propostas, bem como de recursos administrativos, ou seja,
capacidade de organizao e gerenciamento para a execuo eficiente e
efetiva das aes.
A anlise de viabilidade pode ser realizada de diversas formas, identificando-

se, por exemplo, as facilidades e dificuldades existentes no sistema, instituio
que est desenvolvendo o processo de planejamento, ou ampliando-se a
anlise, de modo a identificar dificuldades e oportunidades, facilidades e
ameaas (mtodo DAFO), conforme o mtodo sugerido na publicao da
Organizao Pan-americana de Sade (OPS, 1994), dedicada a sistematizar
contedos, mtodos, tcnicas e instrumentos de Administrao estratgica
a serem utilizados por gestores de Sistemas Locais de Sade.
De acordo com esta metodologia, a anlise de viabilidade de uma

determinada proposta de ao deve levar em conta Fatores internos e
Fatores externos ao contexto institucional onde se desenvolve o processo
de planejamento de uma dada interveno. Assim, os fatores do ambiente
externo podem significar Oportunidades ou Ameaas a uma determinada
proposta nascida no seio de uma organizao, enquanto internamente
podem-se identificar Fortalezas e Debilidades da prpria organizao para
o desenvolvimento da proposta.
21
Esta vontade poltica no se refere apenas s opes dos dirigentes do sistema, mas tambm inclui a
posio dos profissionais e trabalhadores das organizaes pblicas, das organizaes sociais e comunitrias
envolvidas com o processo de planejamento e execuo das intervenes.

MATRIZ DAFO22
Uma simplificao do uso desse mtodo pode ser feita atravs da sistematizao
da anlise de viabilidade em uma Matriz de modo a se identificar os recursos
existentes ou de fcil obteno elencados na coluna de facilidades e os recursos
inexistentes ou de difcil obteno, elencados na coluna dificuldades,
considerando a operacionalizao das aes propostas.
A no disponibilidade de qualquer desses recursos estratgicos no significa

a inviabilizao das propostas de ao. Pelo contrrio, sua identificao
sumamente importante para impulsionar a elaborao de projetos
dinamizadores, isto , projetos que, sendo desenvolvidos paralelamente
execuo do Plano de Ao, permitam a superao das dificuldades existentes,
seja no plano financeiro, poltico e tcnico-operacional.
MATRIZ DE ANLISE DE VIABILIDADE
22
No Brasil essa metodologia tem sido divulgada com a sigla FOFA (Facilidades e Oportunidades, Fragilidades
e Ameaas) numa tentativa de se evitar a cacofonia produzida pela utilizao da sigla original em, espanhol
(FODA), invertida neste texto, com o mesmo objetivo.

A anlise de viabilidade permite, assim, a formulao das estratgias de ao,

que se traduzem nas aes que devem ser realizadas para potencializar as
facilidades e reduzir ou abolir as dificuldades para o alcance dos objetivos
propostos. A anlise de viabilidade pode levar, tambm, necessidade de
um redimensionamento ou modificao dos objetivos previamente definidos.
O produto do processo de anlise de viabilidade o conjunto de Mdulos

Operacionais definidos em funo das polticas e prioridades do Plano de
Sade. Este produto parcial deve ser enriquecido com o estabelecimento
dos indicadores de acompanhamento dos objetivos propostos em cada
Mdulo, que constitui o quarto passo desse momento.
Com a especificao dos indicadores de acompanhamento, completa-se o

terceiro momento do processo de elaborao do Plano, cuja sistematizao
resulta em um conjunto de Planilhas (conforme Matriz a seguir) contendo os
Objetivos, Atividades, Responsveis, Prazos e Recursos necessrios, definidos
em funo de cada um dos Objetivos (Polticas) definidos no Plano de Sade.
MATRIZ PARA ELABORAO DOS MDULOS

OPERACIONAIS
D) GERENCIAMENTO DA EXECUO: PROGRAMAO

ORAMENTAO
O quarto momento de elaborao do Plano, ou seja, o momento ttico-

operacional implica no detalhamento das tarefas necessrias operacionalizao
das aes propostas. Dando seguimento ao processo de elaborao dos Mdulos

Operacionais, o passo seguinte corresponde programao detalhada das aes

a serem realizadas, concomitante conduo e ao estabelecimento dos
mecanismos de acompanhamento e avaliao do processo e dos resultados
alcanadas e gerncia cotidiana da execuo das aes propostas.
O processo de operacionalizao das aes previstas implica o

desencadeamento de um processo de programao detalhada das atividades, o
que, na prtica, significa rever e recriar cada uma das propostas de interveno
luz das condies concretas em que se dar a sua execuo. Nesse momento
que se coloca mais claramente a possibilidade de articulao e organizao
dos distintos sujeitos sociais que sofrem o problema, estabelecendo-se a
possibilidade de alianas estratgicas entre dirigentes, tcnicos e populao
para garantir a operacionalizao dos diversos mdulos operacionais.
A definio dos responsveis e participantes na execuo de cada atividade um

passo que faz parte da elaborao dos mdulos operacionais. Em se tratando do
planejamento de sade, entretanto, importante chamar a ateno para a
importncia estratgica desse processo, na medida em que o momento no qual
se negocia o compartilhamento de responsabilidades entre as instituies
envolvidas. A atribuio de responsabilidades, nesse caso, no um processo
eminentemente tcnico, de delegao de funes e competncias, mas um processo
poltico, no qual se testa, inclusive, o grau de comprometimento das diversas
instituies e dos diversos atores com este processo.
Alm disso, conveniente estabelecer os indicadores de acompanhamento e

avaliao, sejam do processo, de produto ou de resultados. A seleo de
indicadores, em nmero e tipo, depende sempre dos propsitos perseguidos
com a avaliao, os quais geralmente mesclam a busca de efetividade (impacto
sobre os problemas), o incremento da produtividade (produtos) com o
aumento da legitimidade do processo, isto , a acumulao de poder (poltico)
no grupo que conduz o planejamento e execuo das aes.
No caso do planejamento de sade, importante que o processo de

acompanhamento e avaliao tambm inclua indicadores que permitam
avaliar o grau de articulao entre as instituies envolvidas, especialmente

levando-se em conta a proposta de regionalizao do sistema, em curso nos

vrios estados da federao. Nesse sentido, importante identificar a eventual
necessidade de mudanas na organizao e gesto das instituies estaduais
e municipais, a exemplo da reorganizao das estruturas regionais vinculadas
ao modelo macro-organizacional anterior ao Pacto.
Uma vez que se tenha elaborado o conjunto de Mdulos Operacionais, isto

, que se tenha preenchido as planilhas relativas a cada problema prioritrio,
com seus respectivos Objetivos, Atividades, Responsveis, Prazos e
Indicadores de Acompanhamento e Avaliao, possvel elaborar um quadro-
sntese dos compromissos, ou seja, um Quadro de Metas23 (Quadro 1), que
pode ser sistematizado conforme matriz colocada a seguir.
QUADRO DE OBJETIVOS, METAS E INDICADORES DE

ACOMPANHAMENTO DO PLANO
Finalmente, o ltimo24 passo no processo de elaborao do Plano a

elaborao da previso oramentria. No caso, o estabelecimento de uma
previso oramentria para o perodo de execuo do Plano, uma etapa
23
Cabe recordar que uma Meta um Objetivo quantificado, o que significa que deve se tentar, na medida do
possvel, estabelecer Metas para cada um dos Objetivos gerais especificados nem cada Mdulo Operacional do
Plano. Estas Metas podem ser definidas levando-se em conta o horizonte temporal de implantao, (4 anos?) a
partir do que se pode desagregar, anualmente, na programao operativa, a meta esperada a cada ano.
24
No demais recordar que essa expresso aparece no texto mais como figura de retrica, acentuando o carter
didtico com que tentamos descrever os momentos do processo. A disponibilidade de recursos financeiros
para a implementao de um determinado Plano, programa ou projeto, , como se sabe, o elemento mais
importante, que define se o planejamento um mero exerccio ou se de fato se transformar em um guia para
a ao. Nesse sentido, a preocupao com a disponibilidade e as formas de utilizao dos recursos financeiros
deve permear todo o processo de elaborao do Plano de Sade. Comparece na priorizao de Problemas,
quando se faz anlise dos custos da interveno, reaparece no momento da definio dos Objetivos (mais
ambiciosos ou mais tmidos, de acordo com a disponibilidade financeira), apresenta-se no momento estratgico
com toda a sua importncia, na medida em que nesse momento se pensam estratgias para a superao de
eventuais limitaes financeiras que obstaculizem a implantao das propostas, e, finalmente, reaparece quando
da elaborao final da pea oramentria, de acordo com a legislao vigente.

importantssima do processo, na medida em que circunscreve o horizonte do

possvel em termos da disponibilidade de recursos financeiros.
A elaborao do oramento uma estimativa que leva em conta, de um lado,

a identificao dos recursos necessrios execuo plena das atividades
previstas no conjunto dos Mdulos Operacionais. Por outro, ancorado no
senso de realidade, implica na anlise prospectiva das tendncias futuras em
termos da captao de recursos financeiros por parte do rgo responsvel
pela implementao das propostas contidas no Plano.
O primeiro passo do processo de elaborao da proposta oramentria do

Plano corresponde a um detalhamento da anlise de viabilidade econmica
esboada na etapa anterior. Desse modo, preciso estimar o volume de
recursos disponveis para a execuo das aes previstas a cada ano de
execuo do Plano, o que pode ser feito atravs da projeo das tendncias
das receitas e despesas dos anos anteriores.
Por outro lado, preciso fazer uma estimativa dos gastos necessrios para a
execuo dos diversos Mdulos Operacionais, o que constitui o segundo
passo desse momento. Para encontrar os valores provveis de cada mdulo,
importante identificar as despesas com pessoal e outras despesas de custeio,
bem como as eventuais despesas com investimentos (obra, instalaes, compra
de equipamento e material permanente).
Para cada Mdulo Operacional poder-se- estimar o custo total, que, agregado
aos demais mdulos, constituir o custo provvel de execuo do Plano.
A sistematizao desses dados poder ser feita com a utilizao da matriz
correspondente.
O balano entre os recursos disponveis e os recursos necessrios, terceiro

passo desse momento, dever gerar a elaborao da proposta oramentria
do Plano, com especificao dos volumes totais de recursos a serem
disponibilizados e suas possibilidades de gasto em cada ano de execuo
do Plano, em funo das diversas fontes de receita. Com isso, possvel
identificar eventuais lacunas a serem preenchidas com projetos de captao

de recursos para reas especficas, ou at a possibilidade de remanejamento

de recursos entre as diversas reas.
PREVISO DE CUSTOS POR MDULO OPERACIONAL
Uma vez concludo o processo de elaborao da proposta oramentria, cabe

equipe tcnica organizar o documento Plano, com seus vrios captulos, e
providenciar a publicizao do mesmo sempre que isso significar ganhos de
legitimidade e/ou presso poltica para garantir a implantao, a continuidade
e o aperfeioamento contnuo das atividades a serem realizadas.
COMENTRIO FINAL
A operacionalizao das atividades propostas no plano, programa ou projeto

de sade implica um aprofundamento ainda maior do que o realizado at
ento na situao concreta existente no territrio onde se desenvolvero as
aes previstas.
Cabe, portanto, avanar no debate acerca do lcus operacional do plano,

programa ou projeto, rea especfica do municpio, distrito ou micro-regio
onde se desenvolver o processo de articulao e/ou reorganizao das aes
j realizadas pelas instituies envolvidas, ao tempo em que se implantam
outras novas, estimulando-se a participao das instituies envolvidas no
processo. Alm disso, vale ressaltar, tambm, que a execuo deve se fazer
acompanhar da avaliao peridica, conforme os indicadores previstos, e
implica, essencialmente, no exerccio da capacidade de liderana dos dirigentes
e coordenadores de atividades, ao mesmo tempo em que pressupe a
organizao permanente dos processos de trabalho em cada local.

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77
PLANEJAMENTO MUNICIPAL
NO SUS: O CASO DA SECRETARIA
MUNICIPAL DE SADE-SALVADOR
Marcelo Nunes Dourado Rocha
Sara Cristina Carvalho Cerqueira
INTRODUO
O processo de construo do SUS em Salvador, Bahia, tem sido dificultado

por uma srie de fatores que incluem desde a insuficincia histrica de
infraestrutura de servios pblicos de sade na cidade at a implementao de
opes polticas inadequadas em termos de gesto e financiamento dos servios,
notadamente aquelas adotadas no perodo compreendido entre 1997-2004.
O governo municipal iniciado em 2005, fruto de ampla coligao de partidos

de oposio ao bloco hegemnico no Estado, contemplou, na rea de sade, a
retomada dos princpios e diretrizes que norteiam o processo de construo do
SUS. Nesse contexto, a elaborao do Plano Municipal de Sade (PMS) 2006-
2009 significou uma oportunidade de se estabelecer um conjunto de proposies
que contribusse com a mudana de direcionalidade na poltica municipal de
sade, tanto em termos da gesto do sistema quanto, principalmente, em termos
da reorganizao do modelo de ateno (CERQUEIRA, 2009).
O processo de elaborao do PMS 2006-2009, desencadeado a partir de

junho de 2005, buscou observar uma coerncia com outros instrumentos de
planejamento vinculados ao poder Municipal, a saber: o Plano Diretor de

Desenvolvimento Urbano da Cidade do Salvador (PDDU - Lei 6586/04), a

PPI/Pacto de Indicadores da Ateno Bsica 2005 e o Plano Municipal de
Sade 2002-2005. Durante o processo de elaborao do PMS, tomou-se como
referncia o Plano Nacional de Sade e a Agenda Estadual de Sade,
buscando-se identificar convergncias de propsitos na perspectiva de
implementao do Sistema nico de Sade (SUS) em Salvador (CARMO et
al., 2006). Alm disso, buscou-se articular o processo de elaborao do PMS
com o processo de planejamento municipal de um modo geral, o que implicou
a busca de compatibilizao do contedo do PMS com o Plano Plurianual
(PPA) da Prefeitura, cujo resultado a incorporao dos principais eixos
definidos no PMS ao Plano Estratgico da Gesto Municipal (PEG).
A FORMULAO DO PLANO MUNICIPAL DE SADE
O processo de construo do Plano Municipal de Sade se desenvolveu nos

primeiros meses da nova gesto municipal sob a conduo da Assessoria Tcnica
(ASTEC), que procurou articular as iniciativas produzidas no mbito da Secretaria
Municipal de Sade (SMS) com o planejamento do conjunto do poder municipal.
Inicialmente, a ASTEC elaborou uma proposta de oficinas de planejamento e

programao local em sade nos Distritos Sanitrios (DS), que dentre outros
objetivos pretendia promover a aproximao da direo central da Secretaria
Municipal de Sade com as equipes dos DS e destas com a comunidade;
caracterizar os DS quanto s condies socioeconmicas e demogrficas;
promover um espao participativo de discusso dos problemas de sade
levantados em cada Distrito Sanitrio; e identificar a importncia do Planeja-
mento e Programao Local em Sade PPLS (TEIXEIRA; VILASBOAS, 2005),
compreendendo-o como um instrumento de gesto no mbito local e como prtica
cotidiana dos profissionais da equipe de coordenao dos distritos.
Nesse perodo foram realizadas as oficinas em todos os Distritos Sanitrios,

constituindo-se em momentos de grande mobilizao das equipes distritais e
lideranas comunitrias desses territrios. As oficinas representaram tambm
a oportunidade para que os novos integrantes da gesto conhecessem os
problemas de sade e do sistema de servios nos DS, alm de possibilitar a

PLANEJAMENTO MUNICIPAL NO SUS: O CASO DA SECRETARIA MUNICIPAL DE SADE-SALVADOR 79
integrao com as equipes do mbito distrital. No entanto, apenas alguns

tcnicos e dirigentes do mbito central participaram dos encontros, apesar
da ASTEC ter discutido a proposta no colegiado de gesto do nvel central,
e pautado, em outras ocasies, os resultados das primeiras oficinas.
Paralelo a este movimento junto aos Distritos Sanitrios, a SMS vinha participando
do chamado planejamento estratgico da Prefeitura desencadeado pela
Secretaria Municipal de Administrao (SEAD) no primeiro semestre daquele
ano, e realizado com o apoio de consultoria externa. O Plano Estratgico de
Gesto Municipal PEG se propunha a viabilizar os objetivos estratgicos e
programas definidos pelos dirigentes municipais e aprovados pelo Frum
Popular, utilizando a metodologia de planejamento definida pela Coordenadoria
Central de Inovao da Gesto - CIG/SEAD. Como produtos desse processo,
foram destacados o detalhamento da Misso, Viso, Anlise Interna (Pontos Fortes
e Pontos Fracos), Aes Especficas, Aes Estratgicas e Metas Globais dos
rgos e Entidades da PMS Prefeitura Municipal de Salvador, que comporiam
o Plano Plurianual referente ao perodo de 2006 / 2009.
Portanto, a SMS tinha o desafio de construir o Plano de Sade em consonncia

com todos esses instrumentos de planejamento municipal, assim como aqueles
referentes ao prprio setor sade nas outras esferas do SUS. Nesse sentido, a
participao dos dirigentes e tcnicos da Secretaria no processo de elaborao
do Plano Plurianual (PPA) garantiu a compatibilizao, do ponto de vista
metodolgico e oramentrio, com os mdulos operacionais do PMS.
No segundo semestre, foi firmado contrato de cooperao tcnica com o

ISC\UFBA, e, desta forma, a SMS passou a contar com o apoio de
pesquisadores da rea de planejamento e gesto, que elaboraram a proposta
metodolgica do Plano Municipal de Sade bem como o cronograma de
trabalho, submetendo-os discusso no Conselho Municipal de Sade. Essa
equipe trabalhou na sistematizao das informaes para construo da
anlise da situao de sade (ASIS), resgatando os produtos elaborados nas
Oficinas de Planejamento dos Distritos Sanitrios, e fazendo a reviso da
informao demogrfica, epidemiolgica e socioeconmica disponvel para
a cidade do Salvador e desagregada por Distrito Sanitrio.

Aps este trabalho, a verso preliminar da ASIS e o desenho dos mdulos

operacionais do plano, elaborados com base nos objetivos estratgicos para
a sade (seis programas de ao), definidos no PPA 2006-2009 e desagregados
em funo dos problemas e prioridades estabelecidas pela SMS, foram
apresentados e aprovados no Conselho Municipal de Sade.
A elaborao dos mdulos operacionais requereu a definio e organizao

de grupos de trabalho da SMS, compostos por tcnicos dos setores
diretamente responsveis por cada situao-objetivo desenhada. Aps reviso
tcnica dos mdulos operacionais recebidos, e considerando a dificuldade
de algumas equipes na elaborao das propostas, a ASTEC promoveu a
realizao de oficinas de trabalho para concluso da redao dos mdulos
operacionais do PMS. Este momento foi bastante interessante por permitir
um espao de reflexo sobre os desafios para a gesto diante dos problemas
do estado de sade e do sistema referidos na ASIS, alm de ter possibilitado
indiretamente a discusso das prticas de trabalho das equipes.
Foi elaborada nova verso do Plano aps a incluso das propostas destas oficinas,
e, com a proximidade da VIII Conferncia Municipal de Sade (CMS), optou-se
por adiar a finalizao do documento a fim de submeter o captulo dos mdulos
operacionais aos participantes da conferncia. A ideia inicial era de que fossem
formados sete grupos de discusso na VIII CMS, em concordncia com os mdulos
do plano, mas como a comisso organizadora aderiu outra formatao dos
grupos, a opo foi incluir o captulo nos documentos da conferncia.
Finalmente, a equipe de planejamento procedeu reviso final e editorao

do Plano Municipal de Sade, que foi aprovado por unanimidade na reunio
ordinria do Conselho Municipal de Sade, em agosto de 2006.
O PLANO MUNICIPAL DE SADE 2006-2009
O PMS 2006-2009 em sua formatao final est estruturado em sete captulos

assim distribudos: 1. Introduo; 2. Aspectos demogrficos e socioeconmicos
3. Anlise da Situao de Sade (ASIS); 4. Concepes, princpios e diretrizes;
5. Mdulos Operacionais (MO); 6. Plano Plurianual; 7. Anexos.

O captulo introdutrio do Plano destaca o cuidado, do ponto de vista

metodolgico, de realizao da anlise de coerncia entre os instrumentos
de planejamento setorial, tais como, o Plano Nacional (2004-2007) e Estadual
de Sade (2004-2007), o Plano Municipal de Sade (2002-2005), a
Programao Pactuada Integrada/Pacto de Indicadores da Ateno Bsica
(2005), alm das recm-aprovadas diretrizes do Pacto pela Sade 2006.
Ademais, incorporou outros instrumentos de planejamento sistmico, a
exemplo do PDDU.
Traz o carter inovador do PMS 2006-2009, que buscou sincronizar o processo

de formulao do Plano ao Ciclo Oramentrio no mbito da Prefeitura,
permitindo a compatibilizao oramentria dos programas, projetos e
atividades do PPA com os Mdulos Operacionais do Plano Municipal de Sade.
Ademais, reafirma o compromisso com o fortalecimento do controle social ao
envolver o Conselho Municipal de Sade desde o incio do processo de
formulao at a elaborao da sua verso final, que contou com a incorporao
das propostas e recomendaes emanadas na 8 Conferncia Municipal de Sade.
O segundo captulo contempla uma sistematizao de dados gerais acerca

das caractersticas demogrficas e socioeconmicas da populao, chamando
ateno para as tendncias mais recentes, quais sejam, a reduo da taxa de
crescimento populacional e o envelhecimento da populao, o que indica a
necessidade de preparao do sistema municipal de servios de sade para
atender s demandas especficas deste grupo populacional. Ainda em termos
demogrficos, merece destaque a composio tnica da populao do
municpio, na qual 83% dos residentes na capital so afro-descendentes.
Neste cenrio, cumpre registrar a iniciativa da administrao pblica municipal

em criar o Grupo de Trabalho de Sade da Populao Negra (GT-SPN),
constitudo por tcnicos da SMS e representante da Secretaria Municipal da
Reparao (SEMUR). Como um dos desdobramentos mais significativos dos
trabalhos desencadeados por este grupo, pode-se citar a elaborao do
Diagnstico de Sade da Populao Negra que passou a orientar a elaborao
das propostas de interveno para este grupo populacional, as quais foram
posteriormente reunidas num mdulo operacional especfico.

O terceiro captulo do Plano composto pela Anlise da Situao de Sade da

populao, orientada pelo enfoque sobre problemas, possibilitando a distino
entre os problemas do estado de sade da populao (danos e riscos) e problemas
do sistema de servios de sade (infraestrutura, gesto, organizao,
financiamento, gesto e modelo de ateno). Ao assumir a opo pelo
planejamento participativo, concretizado na realizao de oficinas de trabalho
em nvel distrital, criou as condies que possibilitaram uma anlise de situao
de sade mais prxima da realidade da populao e dos trabalhadores da sade.
Nessa perspectiva, o Plano procurou apresentar informaes epidemiolgicas

desagregadas por distritos sanitrios, procurando dar visibilidade s anlises
produzidas, ao longo do ano de 2005, nas oficinas de trabalho realizadas em
cada um dos 12 DS de Salvador. Contempla, em primeiro lugar, a sistematizao
dos principais problemas de sade da populao apresentados em termos dos
principais indicadores da tendncia de mortalidade e de morbidade por causas
e por grupos populacionais atingidos. Em seguida, apresentam-se os problemas
do sistema municipal de servios de sade, chamando a ateno para a
incipincia do processo de construo do SUS no municpio, naquela altura
ainda habilitado na Gesto Plena da Ateno Bsica.
A deciso poltica de elevar o municpio condio de gesto plena do sistema

municipal de sade (GPSMS), dificultada pela insuficincia estrutural de
servios municipais de sade, gerou a necessidade de se fazer um balano
entre a disponibilidade de oferta de servios prprios e contratados, de um
lado, e as necessidades de servios de sade da populao, de outro. Este
balano tomou como referncia os parmetros de cobertura assistencial adotados
no SUS, em especial a Portaria 1101/02, utilizada na elaborao da Programao
Pactuada Integrada (PPI), contemplando a realizao de estimativas em termos
de: nmero de consultas e de procedimentos por especialidades, necessidades
de internao e disponibilidade de leitos por especialidade, distribuio espacial
da rede de servios de sade, classificao por tipo de estabelecimento e a
situao dos equipamentos de diagnose e terapia.
De modo geral, o resultado das estimativas indica uma srie de distores,

com expressivo desequilbrio entre os DS, em grande medida, decorrentes da

baixa capacidade instalada, inclusive da rede bsica, e da excessiva

dependncia do setor privado nos servios de mdia e alta complexidade,
fruto da poltica de terceirizao das aes e servios de sade, levada a
cabo pela gesto pblica municipal no perodo anterior.
O quarto captulo traz a explicitao das Concepes, Princpios e Diretrizes

que nortearam a formulao da Poltica Municipal de Sade, expressa nos
Objetivos do Plano colocados no captulo seguinte. Cabe ressaltar que este
item do PMS 2006-2009 tem um significado estratgico no mbito do debate
acerca do modelo de ateno que se pretendia implementar no SUS municipal,
vez que explicita claramente a opo pela proposta de Vigilncia da Sade
(PAIM; TEIXEIRA; VILASBOAS, 1998) como imagem-objetivo a ser
perseguida no mbito do sistema municipal.
Essa deciso foi colocada inicialmente no PDDU, quando de sua reviso no

incio da gesto e trabalhada pela equipe dirigente da SMS por conta das Oficinas
de preparao do Plano Municipal de Sade, em 2006, sendo devidamente
referendada pelo Conselho Municipal de Sade. Nesse sentido, a opo pela
proposta da Vigilncia da Sade apresenta um conjunto de implicaes. Em
primeiro lugar, compromete-se com o controle de danos, riscos e determinantes scio-ambientais
que incidem sobre o perfil epidemiolgico da populao, preocupando-se no apenas com a
demanda por servios, mas com as necessidades de sade, individuais e coletivas.
Em segundo lugar, a Vigilncia da Sade dialoga com outras combinaes tecnolgicas

mais conhecidas, tais como: a assistncia mdico-hospitalar (inclusive os Servios de
Apoio Diagnstico e Teraputico SADT e os servios de mdia e alta complexidade),
a sade bucal, a assistncia farmacutica, as vigilncias (epidemiolgica, sanitria,
ambiental e nutricional) e as aes intersetoriais para a promoo da sade e da qualidade
de vida da populao. Em terceiro lugar, reconhece a estratgia da sade da famlia como
componente orgnico ao modelo, alm de valorizar propostas alternativas como acolhimento,
oferta organizada, aes programticas de sade e Cidades Saudveis.
Em quarto lugar, ao anunciar a perspectiva da Vigilncia da Sade, o PDDU aponta,

inicialmente, para a integrao institucional e operacional das vigilncias com os laboratrios
de sade pblica, a sade ambiental e ocupacional at alcanar, em uma etapa mais

avanada, as caractersticas fundamentais desse modelo: a) interveno sobre problemas de

sade (danos, riscos e/ou determinantes); b) nfase em problemas que requerem ateno e
acompanhamento contnuos; c) utilizao do conceito epidemiolgico de risco; d) articulao
entre aes promocionais, preventivas e curativas; e) atuao intersetorial; f) aes sobre o
territrio; g) interveno sob a forma de operaes (SALVADOR, 2006).
Com referncia reorganizao dos servios de sade, o Plano destaca a

adoo da Estratgia de Sade da Famlia (ESF) como dispositivo estratgico
para apoiar a mudana na organizao da ateno bsica de sade no
municpio, apontando ainda para a necessidade de aperfeioamento da
organizao espacial da distribuio da rede de sade e a otimizao da rede
de referncia, com prioridade para as reas perifricas.
A sntese dos principais problemas do estado de sade e do sistema municipal

de servios de sade foi o ponto de partida para elaborao das propostas de
interveno consolidadas nos mdulos operacionais reunidos no quinto
captulo. Os MO foram definidos em funo das reas-problema consideradas
como eixos do processo de construo do SUS no municpio. Em cada um
deles, tratou-se de estabelecer os objetivos gerais e especficos que conduzem
definio de linhas de ao voltadas para o enfrentamento dos problemas
identificados no momento anterior. Desse modo, a verso final do PMS 2006-
2009 contemplou os seguintes mdulos operacionais:
Mdulo Operacional I Promoo e Vigilncia da Sade
Considerando a incipincia histrica das aes de promoo da sade e a

fragilidade no desenvolvimento de propostas de interveno nas reas de
vigilncia epidemiolgica, sanitria, ambiental e de sade do trabalhador no
municpio, optou-se pela agregao destes componentes num mesmo mdulo.
Assim, foram concebidas quatro linhas de ao: Promoo da Sade e da
Qualidade de Vida, Comunicao e Educao em Sade, Vigilncia em
Sade, Vigilncia Sade do Trabalhador. Em seu conjunto, tais linhas
apontavam para a necessidade de promover articulaes intersetoriais para
o desenvolvimento de intervenes voltadas melhoria da qualidade de vida
da populao, considerando trs grupos de determinantes: a) determinantes

scio-ambientais (educao, emprego, habitao, saneamento, renda, etc.);

b) riscos (tabagismo, sedentarismo, alcoolismo e condutas inadequadas no
trnsito, violncias, sobrepeso, alimentao incorreta, sedentarismo, abuso
de drogas, etc.); c) danos (Doenas Cardiovasculares, Hipertenso, Diabete,
Obesidade, Neoplasias, Acidentes, Agresses e Homicdios, Crie e doena
periodontal, Doenas Infecciosas e Parasitrias, etc.).
Especificamente em relao Vigilncia em Sade, props-se a organizao

do sistema com nfase na descentralizao para os distritos sanitrios das
aes de: controle da tuberculose e eliminao da hansenase, alm daquelas
de preveno e controle das doenas imuno-prevenveis, da AIDS e outras
doenas sexualmente transmissveis, das doenas crnicas e agravos no
transmissveis (DANTs) e dos agravos relacionados com a violncia social
em suas diversas formas.
Mdulo Operacional II Ateno Bsica Sade
Ao considerar a problemtica da Ateno Bsica, analisada no diagnstico

situacional (momento explicativo), sendo caracterizada pela baixa cobertura
assistencial, e agravada pela poltica de terceirizao na contratao dos
profissionais de sade, o segundo mdulo indicou a necessidade de
reorganizao deste nvel de ateno, com adoo da estratgia de sade da
famlia como eixo estruturante do processo.
Nesse sentido, investiu no aumento da cobertura da ESF com prioridade

para as reas menos privilegiadas da cidade, tendo como objetivos a ampliao
do acesso, a melhoria na qualidade da ateno e a humanizao do
atendimento da populao no sistema municipal de sade em Salvador. A
organizao do processo de trabalho deveria privilegiar o desenvolvimento
de aes integrais de acordo com eixos temticos prioritrios, a saber: Sade
da Criana e do Adolescente, da Mulher, do Homem, do Idoso, Sade Mental
e Sade Bucal. Ademais, inovou ao ocupar-se com a garantia do atendimento
integrado a determinados grupos tradicionalmente no contemplados na
formulao de polticas pblicas de sade, tais como: os portadores de
deficincias fsicas, de albinismo, de lpus e de anemia falciforme.

Mdulo Operacional III SADT, Aes de Mdia e Alta

Complexidade e Ateno s Urgncias e Emergncias
A elevao do municpio condio de gesto plena do sistema municipal de

sade (GPSM), ainda em 2006, imprimiu a necessidade de se reorganizar os servios
de apoio diagnstico e teraputico, o atendimento de urgncia e emergncia, bem
como os servios de mdia e alta complexidade ofertados pelos prestadores pblicos
e privados (contratados/conveniados). A proposta de reorganizao da rede,
tambm adotada no PDDU, indicava que esta deveria ocorrer de forma regionalizada
e hierarquizada em articulao direta com a ateno bsica. O balano realizado
no final do terceiro captulo indicou a necessidade de redimensionamento da oferta
de determinados servios e da implantao de outros ainda no ofertados, com
vistas a ampliar o acesso do usurio aos servios de maior complexidade, garantindo
a universalidade, equidade e integralidade do atendimento.
As dificuldades enfrentadas na relao com a esfera estadual em torno das

negociaes para assumir a gesto dos estabelecimentos pblicos sediados
no municpio evidenciaram a disputa entre projetos polticos diferentes na
conduo do SUS no estado. Por conta da negativa da gesto estadual em
municipalizar a rede hospitalar, a formulao das propostas de ao se
preocupou, fundamentalmente, com a melhoria da qualidade da assistncia
pr-hospitalar e com a qualificao dos servios de Pronto Atendimento de
Urgncia e Emergncia da rede municipal.
Mdulo Operacional IV Fortalecimento da Capacidade de

Gesto (Plena) do SUS Municipal
Este mdulo contempla a definio do conjunto de aes e atividades

desenvolvidas para fortalecer a capacidade de gesto do Sistema nico de
Sade, envolvendo a conduo poltica, o planejamento, auditoria, controle
e avaliao e a organizao da rede de apoio gerencial aos servios pblicos
de sade. No plano poltico, apontou para a necessidade de consolidar e
expandir a articulao da SMS com outros rgos setoriais como o Ministrio
da Sade e outras secretarias de sade (estaduais e municipais), alm de
outras instncias da PMS, numa perspectiva intersetorial.

Igualmente, considerou a implantao de uma poltica de comunicao

visando estabelecer canal de comunicao permanente com a populao
usuria do SUS municipal, inclusive com a criao do servio de Ouvidoria.
No mbito organizacional-gerencial, props a retomada do processo de
descentralizao da gesto em consonncia com a proposta de redefinio
do papel dos Distritos Sanitrios. Este movimento apontava para a
construo de um sistema municipal de planejamento descentralizado,
organizado de for ma ascendente (UBS-DS-SMS), estimulando o
desenvolvimento de um processo de programao anual das aes e servios
de sade em nvel local.
Outro aspecto preocupante a ser enfrentado, constitua-se na incipincia da

regulao dos contratos administrativos, sobretudo com os prestadores privados
contratados que consumiam boa parte dos recursos pblicos municipais. Nesse
sentido, tratou-se de fortalecer o sistema municipal de Auditoria com a
estruturao de um sistema de regulao, controle e avaliao das aes e
servios de sade. Ademais, tratou-se de promover a autonomia e capacidade
do Fundo Municipal de Sade para gerir os recursos advindos das 3 esferas de
governo, visando melhorar a alocao e distribuio das receitas.
Com relao infraestrutura do sistema, a ideia era regularizar o abastecimento

de materiais e medicamentos nas unidades de sade, alm de investir na
ampliao da capacidade instalada (rede fsica e equipamentos) do SUS
municipal. Como desdobramento deste mdulo, devemos citar a elaborao
do Plano Diretor da Secretaria Municipal de Sade com vistas
implementao da reorganizao administrativa da SMS.
Mdulo Operacional V Valorizao dos Profissionais e

Trabalhadores de Sade
Sabidamente identificado como um dos dois ns crticos mais importantes

do sistema, ao lado do financiamento (TEIXEIRA, 2006), a problemtica
dos profissionais e trabalhadores de sade no municpio de Salvador revelava-
se de forma bastante peculiar. A terceirizao na contratao de pessoal
para atuao em reas estratgicas, inclusive o PSF, ocorrida na gesto

anterior, dificultava a extenso de cobertura coerente com os princpios de

universalidade e integralidade. Com isso, configurou-se a necessidade de se
retomar o investimento na recomposio dos quadros e na valorizao do
servidor municipal de sade.
As propostas de interveno formuladas apontaram, inicialmente, para a

definio do quadro bsico de pessoal em funo das necessidades de aes
e servios de sade, na perspectiva da gesto plena, com expectativa de
realizao de concurso pblico para provimento das funes. Do mesmo
modo, comprometeram-se com a reformulao e implantao do Plano de
Carreira, Cargos e Salrios (PCCS), em consonncia com as diretrizes do
Sistema nico de Sade.
Coerente com a proposta do MS, este quinto mdulo reafirmou o compromisso

de fortalecimento dos processos de gesto do trabalho e de educao
permanente em sade, a partir da implantao da Poltica Municipal de
Educao Permanente, com o objetivo de transformar o processo de trabalho
em eixo definidor e configurador de demandas educacionais no sistema.
Enquanto parte desta poltica, merece destaque a iniciativa da SMS em realizar
um curso de especializao em gesto municipal com nfase na Gesto de
Sistemas de Sade, em parceria com o ISC/UFBA, que envolveu grande
parte dos dirigentes e tcnicos, possibilitando uma maior difuso dos
princpios e propostas definidos na Poltica Municipal de Sade.
Mdulo Operacional VI Qualificao do Controle Social
No menos sensvel temtica da participao e do controle social no

municpio, que enfrentava um delicado processo de renovao da composio
dos membros do CMS, o sexto mdulo destacou os aspectos voltados
promoo da participao social em sade e a efetivao de uma gesto
participativa e democrtica do sistema municipal.
Desse modo, definiram-se como estratgias prioritrias: a) ampliao da

participao popular na gesto do SUS, visando ao aperfeioamento do
processo de gesto participativa com ampliao do debate em torno da Poltica

Municipal de Sade atravs do estmulo implantao dos Conselhos

Distritais e Locais de Sade; b) desenvolvimento de um processo de educao
permanente dos diversos segmentos da sociedade para o exerccio do controle
social do SUS municipal, tendo como principal objetivo qualificar a atuao
do CMS; c) estabelecimento de uma rede de intercmbio entre os diversos
conselhos municipais de polticas pblicas; e d) criao de instncias de
controle social da Sade do Trabalhador no municpio.
Mdulo Operacional VII Poltica de Ateno Sade da

Populao Negra
O conjunto dos mdulos completado com um especificamente voltado a

apresentar a Poltica de Ateno Sade da Populao Negra, cujas aes
recortam tanto o processo de reorganizao do modelo de ateno quanto o
processo de gesto do sistema municipal de sade. Assim, procura englobar
uma diversidade de enfoques traduzidos nos seus quatro objetivos especficos,
que variam desde a preocupao em garantir visibilidade aos agravos
prevalentes na populao negra, a exemplo da Anemia Falciforme e da
violncia contra a mulher, passando pela implantao de aes de Combate
ao Racismo Institucional na Sade.
Na prtica, a incorporao destas propostas demanda a criao de distintos

espaos como o Observatrio da Sade da Populao Negra de Salvador,
responsvel pelo monitoramento dos agravos mais prevalentes, alm da
criao do Comit Tcnico Municipal de Sade da Populao Negra,
composto por pesquisadores, trabalhadores e gestores da sade e
representao da sociedade civil, visando articulao de estratgias para o
combate ao racismo institucional.
O reconhecimento das religies de matriz africana tambm como espao

de promoo da sade indica, por um lado, uma maior aproximao com
estas comunidades visando formao de uma rede municipal de centros
religiosos que desenvolvem atividades de sade. Por outro lado, resgata a
necessidade de se preservar a cultura de sade das reas remanescentes de
Quilombos Urbanos.

O MONITORAMENTO DA IMPLANTAO DO PLANO

MUNICIPAL DE SADE
Considerando a experincia anterior de ritualizao do processo de

planejamento na Secretaria Municipal de Sade (CERQUEIRA, 2009), o
movimento desencadeado na organizao com a construo do PMS
2006-2009 exigiu a implantao de um processo per manente de
monitoramento da implantao das aes previstas, assim como a
avaliao do grau de cumprimento dos objetivos definidos em cada linha
de ao dos mdulos do Plano. Nesse sentido, a SMS, em cooperao
tcnica com o ISC/UFBA, elaborou uma proposta 25 que permitiu o
acompanhamento do Plano.
A proposta estruturou-se a partir da identificao de trs polos ou eixos,

quais sejam: polo da interveno, polo avaliativo/formativo e o polo de
investigao. O eixo central da proposta se traduziu no polo da interveno,
sendo desenvolvido na perspectiva da anlise da implantao do Plano
Municipal de Sade e a concomitante descrio das condies encontradas
no mbito da SMS em termos dos mecanismos que facilitaram ou inibiram
este processo. Consistia na realizao de entrevistas por profissional da equipe
de cooperao tcnica aos dirigentes e tcnicos da SMS responsveis pelas
aes do PMS.
O polo avaliativo/formativo deu-se por meio de encontros coletivos com os

coordenadores do nvel central e dos distritos sanitrios, previamente
agendados, cuja funo foi favorecer uma regulao das aprendizagens requeridas
pelo Plano. O polo da investigao foi desenvolvido buscando responder quais
os elementos que facilitaram ou dificultaram a incorporao do Plano
Municipal de Sade como meio de trabalho da organizao.
Os primeiros passos no monitoramento da implantao do Plano foram dados

com a apresentao e discusso da proposta no colegiado de gesto do nvel
central em setembro de 2006, seguido da formao de grupos de trabalho
25
Paim, J. S.; Viana, S. V. Proposta de metodologia de apoio implantao do Plano Municipal de Sade
(2006-2009), Salvador, 2006, 45p.

por afinidade de aes a fim de serem acompanhados durante a 1 etapa de

visitas. Em dezembro de 2006 foi realizada a primeira oficina prevista na
metodologia de monitoramento do plano cujo tema principal foi o
desenvolvimento e fortalecimento de equipes. A primeira construo
coletiva apontava recomendaes para a implantao do PMS, enquanto a
segunda consistiu no desenho de estratgias para implement-lo.
A segunda etapa de visitas foi realizada no perodo de abril e maio de

2007, sendo finalizada com a realizao da segunda oficina no ms de
junho. Esta oficina contou com a participao de dirigentes e tcnicos da
Secretaria, sendo programada tambm a discusso do plano diretor da SMS,
documento tambm construdo em cooperao tcnica com a Universidade.
Nesse encontro, foi possvel traar um panorama dos trabalhos de
acompanhamento do plano, sendo discutidos os principais inibidores de
sua implantao.
A terceira etapa ocorreu nos meses de novembro e dezembro, e o contedo

da terceira oficina do Plano contemplou a apresentao dos resultados do
monitoramento das aes do PMS, com a explicitao dos mecanismos
facilitadores, assim como a construo de estratgias para superao dos
mecanismos inibidores. A quarta etapa de acompanhamento ocorreu no
perodo de maio e junho, e a ltima oficina abordou questes relacionadas
utilizao do Plano enquanto ferramenta de gesto. O diferencial desta oficina
em relao s anteriores foi a participao de representantes do Conselho
Municipal de Sade.
A metodologia desenvolvida neste processo possibilitou que a rea de

planejamento da SMS realizasse de alguma maneira a gesto do Plano
(CECLIO, 1997), pautando nas reunies do colegiado a discusso dos
inibidores da implantao das aes, bem como o acompanhamento das
estratgias pactuadas em grupo. A experincia da SMS de Salvador indica
que a existncia do processo sistemtico de acompanhamento da implantao
do Plano resultou em benefcios para o aprendizado organizacional
(CERQUEIRA, 2009).

CONSIDERAES FINAIS
O processo de construo do Plano Municipal de Sade 2006-2009, com

durao de cerca de um ano e participao de diferentes autores e atores,
mais do que uma oportunidade de se estabelecer um conjunto de proposies
que contribussem na mudana de direcionalidade na poltica municipal de
sade, tanto em termos da gesto do sistema quanto, principalmente, em
termos da reorganizao do modelo de ateno, sinalizou a mudana na forma
da organizao se relacionar com seus trabalhadores e usurios de sade.
A anlise deste processo permite-nos destacar alguns aspectos importantes:
a) O carter participativo do processo, que envolveu gestores e trabalhadores

de sade dos diversos nveis da estrutura organizacional da SMS, bem
como um conjunto heterogneo de atores sociais, quer atravs dos
debates ocorridos no mbito do Conselho Municipal de Sade, quer
atravs do esforo realizado no seio da Conferncia Municipal de Sade,
evento que possibilitou a discusso dos Mdulos Operacionais do PMS;
b) A metodologia adotada tomou como referncia o enfoque situacional,

privilegiou a identificao, descrio e anlise de problemas de sade
e do sistema de sade, processo iniciado na base do sistema, os Distritos
Sanitrios, e completado no mbito central da SMS e nas instncias de
gesto participativa do SUS municipal;
c) O estabelecimento de cooperao tcnica com a Universidade,

permitindo que o processo de elaborao do PMS se beneficiasse do
aporte conceitual e metodolgico propiciado pela academia no
momento da definio da metodologia de elaborao do Plano, bem
como nas sucessivas revises dos diversos captulos, especialmente o
relativo analise da situao de sade e os Mdulos Operacionais;
d) A busca de coerncia externa e interna das propostas de ao do PMS

com as prioridades definidas em nveis nacional e estadual (Pacto de
Gesto e Agenda Estadual de Sade), bem como o desdobramento do
processo de elaborao do PMS no mbito do planejamento municipal

como um todo, expressa na articulao do PMS com o Plano Plurianual

(PPA), o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano (PDDU) e o Plano
Estratgico de Gesto (PEG);
e) A adequao das polticas adotadas no PMS especificidade da

situao demogrfica e epidemiolgica de Salvador, com nfase na
formulao da poltica de sade para a populao negra, o que
representa tambm o reconhecimento da problemtica da iniquidade
social e a legitimao das demandas expressas, em nveis nacional e
local, pelos representantes do movimento negro no municpio;
f) A opo pelo desenvolvimento de metodologia para o acompanhamento

da implantao do PMS 2006-2009 representa uma inovao do
processo de planejamento da SMS que contribuiu para o
desenvolvimento de um processo ainda incipiente de institucionalizao
do planejamento e da avaliao na instituio.
Em sntese, a elaborao do PMS 2006-2009 foi acrescentada experincia

anterior da SMS na elaborao de planos de sade utilizando metodologias
de planejamento de carter participativo, inspiradas no enfoque estratgico-
situacional. Ainda que isto no signifique garantia de incorporao dos
mesmos enquanto ferramenta de gesto (PAIM, 2002), possvel concluir
que, apesar das dificuldades enfrentadas no processo de formulao,
implementao e avaliao do Plano, os resultados do acompanhamento do
PMS indicam que a organizao foi desenvolvendo um aprendizado que pode
contribuir para a eventual superao de prticas burocrticas, clientelistas e
ritualsticas que ainda prevalecem no cotidiano da gesto pblica em sade.
AGRADECIMENTOS
Este captulo fruto da sistematizao de um processo de trabalho coletivo

que envolveu um conjunto de sujeitos que participaram direta e indiretamente
do processo de planejamento da SMS de Salvador no perodo 2005-2006.
Os autores agradecem a contribuio de Jairnilson Paim e Cristian Leal (ISC/
UFBA), e especialmente a Dulcelina Anjos do Carmo e a equipe da ASTEC.

REFERNCIAS
CARMO, D. A et al. Planejamento Municipal de Sade: A Experincia de Salvador

em 2005-2006. In: 8 Congresso Brasileiro de Sade Coletiva e 11 Congresso
Mundial de Sade Pblica, 2006, Rio de Janeiro. Anais do 8 Congresso Brasileiro
de Sade Coletiva e 11 Congresso Mundial de Sade Pblica, 2006.
CECLIO, L. C. Uma sistematizao e discusso da tecnologia leve de planejamento

estratgico aplicada ao setor governamental. In: MERHY, E.; ONOCKO, R. (orgs.).
Praxis en salud: un desafo para lo pblico. So Paulo: HUCITEC, 1997. p. 151-
167.
CERQUEIRA, S. C. C. O processo de incorporao do Plano Municipal de

Sade como tecnologia de gesto: o caso da Secretaria Municipal de Sade de
Salvador. 202fls. 2009. Salvador. Dissertao (Mestrado em Sade Pblica) Instituto
de Sade Coletiva, Universidade Federal da Bahia, 2009.
PAIM, J. S. Burocracia e aparato estatal: implicaes para a planificao e

implementao de polticas de sade. In: PAIM, J. S. Sade, Poltica e Reforma
Sanitria. CEPS-ISC. Salvador, 2002. p. 447.
PAIM, J. S.; VIANA, S. V. Proposta de metodologia de apoio implantao do

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SALVADOR. Plano Municipal de Sade 2006-2009. Secretaria Municipal de Sade

de Salvador, 2006.
TEIXEIRA, C. F.; VILASBOAS, A. L. Q. Orientaes metodolgicas para o

Planejamento e Programao das aes de vigilncia da sade nas reas de abrangncia
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introdutrio das Equipes de Sade da Famlia (texto de apoio 6). Salvador,
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TEIXEIRA, C. F.; PAIM, J. S.; VILASBOAS, A. L. Q. SUS, modelos assistenciais e

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TEIXEIRA, C. F. A mudana do modelo de ateno sade no SUS: desatando ns,

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Vigilncia e Sade da Famlia. Salvador, Bahia: EDUFBA, 2006. p. 19-584.

95
PLANEJAMENTO ESTADUAL NO
SUS: O CASO DA SESAB-BAHIA

INTRODUO
Na Bahia, a partir de janeiro de 2007, com a mudana do Governo estadual,

a Secretaria de Sade do Estado (SESAB) deu incio a uma nova etapa no
processo de construo do SUS, marcada pelo esforo de fortalecimento da
gesto das polticas de sade, nos mbitos estadual e municipal. Nesse
contexto, verifica-se o incio de uma nova etapa no processo de institucio-
nalizao do planejamento, assinalada pelo esforo de articulao entre os
vrios momentos e instrumentos do planejamento governamental e em sade
em particular.
Nesse sentido, o planejamento vem se constituindo em um espao de inovao

metodolgica e organizacional, contemplando a incorporao e
experimentao de tcnicas e instrumentos oriundos de diversas correntes
de pensamento na rea. Essa experincia vem sendo sistematizada pela equipe
tcnica de conduo do processo e por parceiros institucionais envolvidos
por meio de cooperao tcnica26, e constitui-se em rico material para a reflexo
em torno dos limites e potencialidades no processo de implementao das
polticas de sade no mbito estadual.
26
Neste contexto inserem-se, principalmente, a Universidade Federal da Bahia e a Organizao Pan-americana
de Sade.

O objetivo desse trabalho descrever e analisar esse processo, buscando discutir

algumas das limitaes encontradas e as possibilidades de aperfeioamento da
prtica de planejamento identificadas ao longo do trabalho realizado no perodo
de janeiro de 2007 a julho de 200927. Para isso, tratamos de descrever as
atividades que vm sendo desenvolvidas pela rea de planejamento da SESAB
na atual gesto, destacando o esforo de articulao de contedos e propostas
dos diversos instrumentos de planejamento, especialmente a elaborao do
Plano Estadual de Sade PES 2008-2011 e sua articulao com o Plano
Plurianual (PPA) e a Agenda Estratgica da SESAB (2007-2010).
O PROCESSO DE CONSTRUO DO PLANO ESTADUAL DE

SADE 2008-2011
O processo de planejamento que vem sendo desenvolvido na SESAB, entendida

como uma organizao hipercomplexa28, busca aproximar teoria e prtica, num
movimento dialgico de construo, em que se utiliza o Enfoque Estratgico-
situacional (MATUS, 1989; TEIXEIRA, 2001), articulado perspectiva do Agir
Comunicativo em Sade (RIVERA, 1992, 2003), considerando a Participao
Social29 como princpio fundamental na construo das polticas pblicas
caracterstica importante de processos democrticos de governana.
O PES 2008-2011 foi construdo a partir de um conjunto de processos

articulados e interdependentes iniciados desde os primeiros dias da gesto
atual e que podem ser sistematizados em sete movimentos30: 1) construo
27
O recorte temporal adotado considera desde o momento da posse do Governo atual at a finalizao do
documento do Plano Estadual de Sade 2008-2011, com seus desdobramentos na Agenda Estratgica 2009-2010.
28
Conforme a caracterizao feita por Testa (1995) e utilizada em estudos sobre o processo de gesto da
Poltica de sade na SESAB. Ver Coelho (2002).
29
Participao social, entendida como um conjunto de relaes culturais, sociopolticas e econmicas
em que os sujeitos, individuais e coletivos, diretamente ou por meio de seus representantes, direcionam
seus objetivos para o ciclo de polticas pblicas, procurando participar ativamente da formulao,
implementao, implantao, execuo, avaliao e definio oramentria das aes, programas e estratgias
que regulam a distribuio dos bens pblicos e, por isso, interferem diretamente nos direitos de cada
cidado (ESCOREL; MOREIRA, 2009).
30
Utilizamos o termo movimento para caracterizar o processo de elaborao do PES 2008-2011 por
compreendermos que este termo o mais adequado para o caso em questo, tendo em vista que nele
encontram-se implcitos a dinmica, o processo e o desencadeamento de aes propulsoras. Movimento
entendido aqui como uma srie de atividades organizadas por pessoas que trabalham em conjunto para
alcanar determinado fim (HOUAISS, 2002).

PLANEJAMENTO ESTADUAL NO SUS: O CASO DA SESAB-BAHIA 97
da proposta do planejamento integrado; 2) definio das linhas de ao

da gesto e construo dos instrumentos estratgicos; 3) anlise da situao
de sade; 4) consolidao das demandas e recomendaes das conferncias
de sade; 5) realizao de oficinas integradas para priorizao de problemas
de sade e do sistema de servios de sade; 6) avaliao de desempenho da
SESAB e fortalecimento das Funes Essenciais de Sade Pblica; 7)
construo dos compromissos do plano os mdulos operacionais.
1 Movimento: Proposta do planejamento integrado
Um dos desafios colocados para o planejamento no contexto da nova gesto

foi articular os diversos instrumentos de planejamento de modo a conferir
maior coerncia entre eles e a convergncia de proposies, mtodos e formas
de organizao dos processos de trabalho. Nessa perspectiva, em janeiro de
2007 foi feita uma reestruturao da rea de planejamento, vinculando a
Assessoria de Planejamento ao Gabinete do Secretrio da Sade (GASEC).
Esta Assessoria, constituda por uma pequena equipe tcnica, se encarregou
de sistematizar um processo de planejamento integrado, articulando os diversos
instrumentos de gesto do SUS-Bahia, conforme explicitado na Figura 1.

Observa-se que nessa proposta os diversos instrumentos de gesto se

articulam por meio das conexes conceituais. Mantm-se como elementos
centrais dessa articulao os Problemas, Demandas e Oportunidades que,
no desdobramento, so enfrentados pelas diversas linhas de ao que se
constituem na espinha dorsal de todo o processo, como se demonstrar adiante.
Com essa perspectiva, a rea de planejamento assumiu a responsabilidade, desde

o perodo de transio do anterior para o atual governo, de desenvolver eixos
estratgicos31 para orientar o enfrentamento dos problemas identificados nas
vrias dimenses poltico-gerencial e tcnico-operacional do sistema,
envolvendo os dirigentes e tcnicos das Superintendncias da instituio e rgos
de sua estrutura administrativa que compem o Colegiado de Gesto da SESAB32.
2 Movimento: Definio das linhas de ao de governo e

construo dos instrumentos estratgicos da gesto
No processo de planejamento institucional, o percurso incluiu a construo

de um diagnstico que subsidiou a definio das linhas de ao33 para o
alcance dos objetivos estabelecidos pelo Colegiado de Gesto, o que ocorreu
entre os meses de janeiro e dezembro de 2007.
Essas linhas de ao da gesto do SUS-Bahia formaram substratos composio

dos programas de governo constantes do captulo da Sade do Plano Plurianual
(PPA 2008-2011) e elaborao da Agenda Estratgica da Sade para os anos
de 2007 e 200834, processos desenvolvidos com intensa participao institucional:
600 servidores do nvel central e das Diretorias Regionais de Sade (DIRES),
mais de 30 (trinta) reunies/oficinas de trabalho com grupos, 07 (sete) grandes
31
Os eixos estratgicos de governo para a rea de sade definidos no Planejamento Estratgico foram:
fortalecimento do controle social na sade; valorizao do servidor pblico; fortalecimento da capacidade
de gesto e da dimenso pblica do SUS; descentralizao e regionalizao solidria das aes e servios de
sade; e acesso s aes e servios de ateno e vigilncia da sade com equidade e integralidade.
32
Este colegiado est regulamentado no regimento da instituio como um Comit Gerencial vinculado
ao Gabinete do Secretrio da Sade. (Lei Estadual n 11.055 de 26 de Junho de 2008).
33
As linhas de ao definidas so: Gesto democrtica, solidria e efetiva do SUS; Gesto do trabalho e da
educao permanente em sade; Vigilncia de riscos e agravos sade individual e coletiva; Ateno
sade com equidade e integralidade; Expanso, interveno e inovao tecnolgica em sade.
34
O processo de elaborao desses instrumentos de gesto tomou como referncia normativa o Pacto pela
Sade (BRASIL, 2006).

encontros para validao dos produtos parciais do processo de planejamento

envolvendo todos os nveis decisrios da instituio. Adotou-se tambm, como
referncia normativa para essa construo, as diretrizes do Sistema de
Planejamento do SUS PlanejaSUS (BRASIL, 2006).
Entre abril e julho de 2007, a SESAB participou tambm de uma srie de

encontros com representantes da sociedade civil organizada em 26 regies
do Estado, denominadas Territrios de Identidade, com a finalidade de
levantar as demandas que subsidiariam a elaborao do PPA e a posteriori
subsidiaram a anlise situacional.
Ainda no contexto de implementao das linhas de ao da gesto sob a

coordenao da Diretoria de Programao e Desenvolvimento da Gesto
Regional, da Superintendncia de Gesto da Regulao da Ateno Sade
(DIPRO/SUREGS), elaborou-se um novo Plano Diretor de Regionalizao
PDR (BAHIA, 2008), numa parceria com os gestores municipais, atravs
do Conselho de Secretrios Municipais de Sade (COSEMS). Com o novo
PDR, aprovado pela Comisso Intergestores Bipartite (CIB), o Estado passou
a contar com 09 (nove) macrorregies de sade35, territrios onde se promoveu
a organizao das microrregies de sade, espaos de implementao de redes
assistenciais em reas estratgicas.
Enquanto a ASPLAN conduziu, em conjunto com o FESBA Fundo

Estadual de Sade da Bahia, o processo de elaborao do PPA 2008-2011, a
DIPRO conduziu o processo de reviso do PDR. Esses dois instrumentos,
normativo e organizacional, constituram-se em dois grandes balizadores da
gesto na construo do Plano Estadual de Sade.
3 Movimento: Anlise da situao de sade (ASIS)
O processo de elaborao do PES 2008-2001 adotou a Anlise de Situao

de Sade (CASTELLANOS, 1997) como componente prioritria
35
Macrorregies de sade do Estado da Bahia, segundo o PDR-2007: Leste (Salvador); Nordeste (Alagoinhas);
Centro-Leste (Feira de Santana); Centro-Norte (Jacobina); Norte (Juazeiro); Oeste (Barreiras); Sudoeste
(Vitria da Conquista); Sul (Itabuna/Ilhus); Extremo Sul (Teixeira de Freitas).

elaborao de planos de sade nos diversos nveis de gesto do SUS. Em

funo disso, a Diretoria de Informao em Sade (DIS) tratou de atualizar
e sistematizar informaes relativas ao perfil epidemiolgico da populao
baiana, enquanto a Superintendncia de Gesto do Sistema e Regulao da
Ateno Sade (SUREGS) sistematizou a descrio da organizao dos
servios de sade no Estado. Essas duas anlises foram construdas levando-
se em conta a subdiviso do territrio do Estado nas 9 (nove) macrorregies
de sade definidas no PDR.
O perfil epidemiolgico foi construdo com base na anlise dos indicadores

de morbi-mortalidade constantes nos sistemas de informao de base
nacional. Evidencia-se o envelhecimento da populao baiana e a morte
prematura de jovens, bem como se revela a transio epidemiolgica que
vem ocorrendo no Estado, com a coexistncia de doenas da modernidade,
da pobreza e doenas reemergentes. A desagregao das informaes
epidemiolgicas por macrorregio de sade foi complementada pela anlise
da gesto do sistema e organizao dos servios de sade de forma
regionalizada, evidenciando-se a concentrao de servios em nmero e
especialidade, particularmente no municpio de Salvador, para onde
convergem usurios de todos os municpios do Estado.
4 Movimento: A consolidao das demandas e recomendaes

das conferncias de sade
Ainda em 2007, realizou-se a 7 Conferncia Estadual de Sade, cujo tema

central Sade e Qualidade de Vida Polticas de Estado e Desenvolvimento
foi previamente discutido nas 393 Conferncias Municipais de Sade, cujos
relatrios possibilitaram a formao de um banco de dados com as mais de
5000 propostas da sociedade civil, que por sua vez foram consideradas na
realizao dos movimentos seguintes. Para isso, organizou-se o Observatrio
da Sade espao que contou com a participao de todos os setores da
SESAB e onde foram apresentados os problemas identificados no perodo e
as principais estratgias desenvolvidas para seu enfrentamento, permitindo
aos delegados uma maior clareza sobre a situao encontrada, subsidiando a
definio de proposies apresentadas em plenria.

Em seguimento ao processo de realizao das conferncias de sade, a

ASPLAN organizou as demandas e recomendaes emanadas desses fruns
segundo as linhas de ao estabelecidas no planejamento da SESAB36. Cada
demanda/recomendao foi inserida em uma rea temtica de planejamento
(n=31), desenvolvida no contexto de cada linha de ao e macrorregio,
considerando o desenho do novo PDR. Esse movimento foi importante pelo
fato de auxiliar a anlise dos problemas concretos do sistema e dos servios
de sade a partir do olhar da sociedade civil.
Configurou-se, portanto, numa importante estratgia de escuta para orientar

a elaborao do PES 2008-2011, sendo balizador dos problemas identificados
na anlise de situao de sade e subsdio para as priorizaes decorrentes
das oficinas de construo do plano.
5 Movimento: Oficinas integradas de priorizao de problemas

de estado de sade da populao e sistema de servios de sade
A SESAB avanou, em 2008, para a realizao de um conjunto de

oficinas integradas macrorregionais com o propsito de reunir e articular
os diversos elementos trabalhados at aquele momento. Nessa
perspectiva, desenvolveram-se tambm processos de reviso das polticas
setoriais que se constituram nas referncias normativas do processo,
consolidadas posteriormente no captulo do Plano que trata das polticas
e diretrizes.
Os objetivos destas oficinas foram apresentar as anlises de sade

desenvolvidas por tcnicos do nvel central (do estado de sade da
populao e da organizao de servios de sade); chancelar as informaes
com os demais atores responsveis pela formulao de polticas de sade
(Conselheiros, Universidades, COSEMS, gestores municipais e tcnicos
do nvel central e DIRES); e validar as anlises obtidas a partir de bancos
de dados das necessidades sentidas em cada macrorregio de sade no
Estado da Bahia.
36
Banco de dados disponvel: http://www.saude.ba.gov.br/mapa_bahia/

6 Movimento: Avaliao de desempenho da SESAB e fortalecimento

das Funes Essenciais de Sade Pblica (FESP/SUS)
Paralelamente realizao da Anlise de situao e publicizao desta nas

Oficinas Integradas, desencadeou-se, ao final do ano de 2007, um processo
de Avaliao de Desempenho Institucional que incluiu a anlise do grau de
cumprimento de metas acordadas na Agenda Estratgia da Sade em 2007,
bem como contemplou a construo de um conjunto de indicadores37 que
foram avaliados em cada setor (BAHIA, 2008).
Esse processo gerou um conjunto de informaes que foram discutidas pelos

representantes de todos os rgos que compem o Grupo Tcnico de
Planejamento e Avaliao38.
Com base na Avaliao de Desempenho do ano de 2007 e na discusso

ampliada sobre os resultados obtidos com a implementao das aes da
Agenda em 2007, foi elaborada a Agenda Estratgia da Sade para 2008,
cujo formato representa um avano metodolgico em relao anterior. Os
objetivos estratgicos foram tomados como compromissos de cada rgo
e traduzidos em resultados a serem alcanados em um prazo definido.
Dando seguimento ao processo de avaliao de desempenho institucional, optou-

se por adotar a proposta de fortalecimento da SESAB elaborada como parte da
Avaliao das Funes Essenciais de Sade Pblica, proposta pela Organizao
Pan-americana de Sade OPAS/OMS e adaptada para a Gesto Estadual do
SUS pelo Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de Sade CONASS
(CONASS, 2007), que se desenvolveu em duas etapas conduzidas pela SESAB
em articulao com o Ministrio da Sade MS, por meio do PlanejaSUS.
Esse processo constituiu-se como um marco para o processo avaliativo do

SUS no Estado, pelo seu carter coletivo e participativo, aproximando e
37
O elenco de indicadores incluiu o conjunto dos indicadores definidos no termo de compromisso do
Pacto de Gesto (BRASIL, 2006), alm de outros indicadores construdos durante a elaborao do PPA
2008-2001 e da Agenda Estratgica da Sade.
38
O Grupo Tcnico de Planejamento e Avaliao surgiu de uma proposta da ASPLAN visando ampliar o
nmero de participantes do processo de elaborao do PES, ao tempo que se busca institucionalizar a
prtica de planejamento na SESAB, coerentemente com as diretrizes do PLANEJASUS.

integrando as instncias corresponsveis pela gesto do SUS Estadual: os

dirigentes da SESAB, o Conselho Estadual de Sade (CES), o Conselho de
Secretrios Municipais de Sade da Bahia (COSEMS/BA), o Ministrio da
Sade (MS), os dirigentes de Hospitais Universitrios, as Universidades
Pblicas e Privadas e Secretarias de Governo da Bahia.
O primeiro passo para a realizao da oficina de autoavaliao no estado foi

a adeso voluntria do Secretrio de Sade, por meio de ofcio ao CONASS,
ou seja, a adeso poltica e a garantia das condies propostas pela coordenao
nacional para a realizao da oficina, incluindo principalmente a logstica
adequada ao evento e a indicao da coordenao estadual para realizao
da autoavaliao. Aps o aceite do gestor foi realizada a reunio preparatria
como etapa de orientao da equipe local para a realizao do evento.
A Bahia foi o dcimo primeiro estado a realizar a autoavaliao das FESP/

SUS. O Secretrio de Estado de Sade e a coordenao estadual conduziram
a organizao do evento com muita dedicao, incluindo a organizao da
logstica, seleo e distribuio dos participantes por grupo e distribuio do
material. O processo envolveu trs grupos de trabalho, num total de 91
pessoas entre participantes (75) e observadores (16). Entre os participantes,
contou-se com participantes externos Secretaria Estadual, entre eles, dez
(10) professores de universidades, seis (6) representantes do conselho estadual
de sade, quatro (4) representantes de municpios, alm de representantes
de outras secretarias de governo como SEPLAN e Casa Civil. Entre os
observadores contou-se com a presena de dois (2) representantes do
Ministrio da Sade, Secretaria de Gesto Participativa e do Departamento
de Apoio Descentralizao, um (1) tcnico da OPAS alm de tcnicos da
prpria SES, em especial, do setor de planejamento (8).
A Oficina de Fortalecimento das FESP do SUS-Ba, segundo momento do

processo de fortalecimento das FESP neste Estado, teve como propsito a
construo de uma agenda de compromissos, a partir do resultado alcanado
pela avaliao, visando fortalecer macrofunes da gesto estadual,
considerando o referencial das FESP. Nela foram discutidos os pontos fracos
identificados na avaliao e elaborado um plano de ao, tambm conjunto,

para melhorar o desempenho do sistema pblico de sade no Estado,

considerando o contexto atual e as iniciativas de implementao de processos
que visam ao desenvolvimento institucional do SUS-Bahia (BAHIA, 2009).
7 Movimento: A construo dos compromissos do plano

mdulos operacionais
A elaborao de Mdulos Operaes-Problemas, coerentemente com o

referencial do planejamento estratgico-situacional (MATUS, 1993) adotado,
tomou como ponto de partida a identificao dos Problemas, Demandas e
Oportunidades sob responsabilidade direta dos gestores que ocupam postos
estratgicos no sistema/instituio, conforme Figura 1 apresentada
anteriormente.
Organizaram-se, portanto, oficinas por linha de ao conduzidas pelo GT

de Planejamento, onde foram definidos objetivos especficos em cada
compromisso de gesto, bem como redesenhadas as aes estratgicas para
seu cumprimento. Identificaram-se tambm os resultados esperados para cada
ao, assim como a sinalizao oramentria e de corresponsabilidade de
cada uma delas, mantendo-se o carter de responsabilizao e articulao
entre o PPA e o PES. Neste movimento, foram construdos treze mdulos
operacionais/compromissos39.
O documento final do Plano Estadual de Sade da Bahia

2008-2011
O PES 2008-2011, considerando o marco normativo SUS-Bahia, busca

consolidar o conjunto das polticas pblicas da rea de sade; identifica o usurio-
39
Gesto estratgica, participativa e efetiva do SUS; Regionalizao viva e solidria; Regulao, controle e avaliao
do acesso aos servios de sade do SUS; Poltica estadual de gesto do trabalho e da educao permanente em
sade, com nfase na desprecarizao; Vigilncia da sade com integrao das prticas nas esferas estadual e
municipais do SUS-Bahia; Ateno bsica com incluso social e equidade Sade da famlia de todos ns;
Ateno especializada regionalizada, resolutiva e qualificada, com base nas linhas de cuidado e considerando as
necessidades de sade da populao; Ateno integral sade de populaes de maior vulnerabilidade social e em
situaes especiais de agravo, com vistas reduo de iniquidades; Assistncia farmacutica para todos os baianos;
Assistncia hematolgica e hemoterpica descentralizada e regionalizada; Expanso e melhoria da infraestrutura
administrativa e dos servios de sade do SUS-Bahia; Expanso da base cientfica e tecnolgica do SUS-Bahia;
Polticas transversais para a promoo da sade, segurana alimentar e proteo da sociedade.

cidado como centro das polticas pblicas em sade e destaca a necessidade de

sua participao na construo do sistema de sade; explicita a demanda por
investimentos em gesto e ateno em sade de modo descentralizado, sob a
gide dos princpios da universalidade, integralidade e equidade.
As diretrizes que expressam a direcionalidade estratgica do sistema e tambm

se constituem como elementos da agenda governamental para a construo
do SUS no Estado que se encontram expressas nesse documento so: a)
regionalizao solidria da ateno sade; b) gesto do trabalho e da
educao permanente em sade; c) intersetorialidade e transversalidade nas
aes; d) valorizao do trabalhador do SUS; e) comunicao e dilogo com
os parceiros e sociedade; f) resolutividade e satisfao do usurio do SUS.
Para consolidar esses princpios e diretrizes o documento est ancorado,

em mbito estadual, no Projeto Estratgico do Governo (BAHIA, 2007)
para a rea de sade, definida como prioritria; em mbito federal, na
Poltica Nacional de Sade, explicitada por meio do Plano Nacional de
Sade (BRASIL, 2005) e de polticas especficas como o Pacto pela
Sade (BRASIL, 2006) e o Sistema de Planejamento do SUS
(PlanejaSUS). E busca refletir, ainda, as prioridades estabelecidas no
projeto Mais Sade (BRASIL, 2007) do Governo Federal; preocupa-
se com as prioridades estabelecidas na Agenda de Sade das Amricas
(OPS/OMS, 2007); coaduna com a proposta das Funes Essenciais
de Sade Pblica FESP (BRASIL, 2007) e prioriza intervenes para
garantir o alcance das metas estabelecidas nos Objetivos do Milnio
(BRASIL, 2007) na rea de sade.
A estrutura do PES 2008-2011 constitui-se em um conjunto de captulos

que contemplam os diversos subprodutos de todo o processo de elaborao,
como segue:
Poltica de Sade na Bahia: princpios e diretrizes apresenta o

escopo poltico-ideolgico, princpios, diretrizes e marcos conceituais
que sustentam as intervenes de Governo e organizam o cotidiano
do componente estadual da gesto do SUS em articulao com o

Ministrio da Sade e se configuram numa possibilidade de pactuao

com os gestores municipais.
Consolidado da Anlise Situacional por macrorregio de sade

contendo um recorte do perfil epidemiolgico do Estado da Bahia,
apresenta uma breve discusso acerca da estrutura e organizao dos
servios de sade e uma sntese dos problemas prioritrios de estado
de sade da populao e do sistema de sade, ancorados na priorizao
de problemas das Oficinas Integradas Macrorregionais e na anlise das
demandas e recomendaes do PPA-Participativo e das Conferncias
municipais e da Conferncia estadual de sade.
Matriz Estratgica do Plano Estadual de Sade apresenta uma

sntese esquemtica da organizao das Linhas de Ao, compromissos,
objetivos especficos, explicitando, ainda, a viso de futuro e o macro-
objetivo do plano e sua necessria articulao com os princpios e
diretrizes explicitados na poltica estadual de sade.
Linhas de Ao apresenta as sete linhas de ao norteadoras da

gesto do SUS-Bahia, construdas desde a elaborao do PPA 2008-
2011, a partir da problematizao da gesto e consolidao das
demandas e necessidades explicitadas no movimento do PPA-
Participativo. Revisa o contedo dessas linhas de ao, ampliando-
as com a incluso dos resultados da anlise da situao de sade, que
aponta as prioridades de interveno sobre o estado de sade da
populao e sobre a organizao do sistema em todo o Estado.
Viabilidade financeiro-oramentria do Plano Estadual de Sade:

conexo com o PPA 2008/2011 demonstra em que medida os
programas do PPA 2008-2011 se articulam com os compromissos
explicitados no plano, isto , onde esto alocados os recursos
oramentrios que conferem suporte financeiro execuo das aes
estratgicas propostas para o alcance das metas e resultados esperados
para o perodo.

ANLISE DO PROCESSO DE CONSTRUO DO PES

2008-2011
A anlise do processo de construo do PES 2008-2011 pode ser realizada

sob dupla perspectiva: a) considerando a opo terico-conceitual pelo
enfoque estratgico-situacional, explicitada anteriormente, cabe analisar a
coerncia interna dos distintos movimentos e dos produtos parciais
elaborados a cada passo, com os momentos do Planejamento estratgico-
situacional (PES); b) considerando a posio ocupada por um dos autores
no processo, enquanto dirigente responsvel pela organizao e conduo
do planejamento, cabe discutir os avanos e desafios a serem enfrentados
com vistas consolidao das prticas de planejamento na instituio. Nesse
sentido, este item traz, inicialmente, a anlise do processo de elaborao do
PES e do produto resultante, para, em seguida, apresentar uma apreciao
dos aspectos positivos e negativos da experincia ainda em processo.
3.1. Articulao dos tempos e movimentos
Buscando articular o conjunto desses processos com vistas anlise e

compreenso abrangente da sua complexidade, foi construda uma linha do
tempo (Figura 01) diagrama que busca sintetizar os processos e produtos
desenvolvidos ao longo do perodo de construo do PES 2008-2011. Esse
diagrama toma como base terica os momentos40 do Planejamento Estratgico
Situacional, que necessariamente no tem comeo nem fim definidos, quais sejam:
o momento explicativo onde ocorre a seleo e explicao dos problemas; o momento
normativo, instncia de desenho dos enfrentamentos aos problemas identificados,
o momento estratgico, onde se discutem as possveis restries que pesam no
cumprimento do desenho normativo considerando os recursos de poder poltico
e econmico, bem como as capacidades organizacionais e institucionais; e o
momento ttico-operacional da ao propriamente dita (MATUS, 1993).
40
De acordo com o autor, portanto, os momentos podem apresentar-se com as seguintes peculiares: no
seguem uma sequncia linear; formam uma cadeia contnua sem comeo nem fim definidos; repetem-se
constantemente, mas com distintos contedos, propsitos, datas, nfases e contextos situacionais; cada
momento, quando dominante, contm todos os outros momentos, nos quais apoia seu clculo; os problemas
e oportunidades enfrentados podem constituir-se dominantes em diferentes momentos; para cada momento
existem instrumentos metodolgicos que lhe so mais pertinentes, embora nenhum instrumento destine-
se ao uso exclusivo de um momento especfico (MATUS, 1993).

O momento explicativo se estende desde o processo de elaborao do diagnstico

da transio, em novembro de 2006, at a finalizao da anlise de situao
de sade que subsidiou a construo do PES 2008-2011, em novembro de
2008. Como produtos parciais desse momento, podem-se identificar a
definio dos macroproblemas da gesto do SUS no Estado, a sistematizao
das demandas oriundas das Conferncias Municipais de Sade e a definio
do escopo dos problemas de sade explicitados por meio da anlise situacional
elaborada ao longo do perodo. Por fim, pode ser includo tambm o
movimento da autoavaliao das FESP, cujo relatrio final subsidiou o
processo de priorizao, por parte do Colegiado de Gesto da SESAB, dos
principais problemas a serem enfrentados no mbito da gesto do sistema
estadual de sade.
41
Esta linha do tempo foi construda pelos autores na disciplina Planejamento em Sade do Programa
de Ps-graduao em Sade Coletiva do ISC-UFBA, apresentada e validada pelo Colegiado de Gesto da
SESAB e reconstruda pela equipe da Assessoria de Planejamento do Gabinete do Secretrio da Sade
(atual Coordenao de Projetos Especiais) com o apoio e dedicao dos residentes de Sade da Famlia da
Universidade do Estado da Bahia (UNEB).


O momento normativo revela-se na construo do programa direcional42 e, a

partir da, em todos os documentos dele decorrentes. Pode-se dizer que a
concretizao do referido programa direcional se d atravs da definio da
Matriz Estratgica do SUS-Bahia, que explicita, por meio das linhas de ao,
a direcionalidade do Governo na rea de sade. Essa matriz direciona a
elaborao do Plano Plurianual de Governo, o PPA 2008-2011, as Leis de
Diretrizes Oramentrias e Leis Oramentrias Anuais, bem como as Agendas
Estratgicas para os anos de 2007, 2008, 2009 e 2010. O documento que
consolida o momento normativo o prprio Plano Estadual de Sade, cuja
construo, no caso, se deu de modo estritamente modular como prope Matus.
O momento estratgico se explicita no processo atravs das decises tomadas

pela Gesto Colegiada e que vm por conformar os caminhos da
implementao das proposies do Plano de Sade. Tem-se a o Colegiado
de Gesto da SESAB e o Colegiado Ampliado da instituio, que vo definir
o escopo das aes prioritrias de governo e os compromissos da gesto para
o perodo, identificando os pontos crticos de interveno, as contingncias,
e, quando necessrio, redesenhando a agenda poltico-gerencial. Tambm
parte desse processo a atuao dos gestores junto Comisso Intergestores
Bipartite (CIB) e ao Conselho Estadual de Sade (CES), estabelecendo os
pactos necessrios para o desenvolvimento das polticas contidas no plano,
bem como a articulao da SESAB com a sociedade civil para definio de
prioridades no PPA-participativo e nas Conferncias de Sade e com a
comunidade acadmica na definio das prioridades de pesquisa para o SUS
na Bahia, segundo as linhas de ao definidas na Matriz Estratgica.
O momento ttico-operacional, como o prprio termo sugere, traz consigo o fazer

cotidiano da instituio, cuja materializao se d desde o momento da
execuo do Plano de 100 dias, que marca o incio na gesto a partir de
janeiro de 2007, at a definio do Plano de Fortalecimento da Gesto da
SESAB (produto das FESP) incorporada Agenda Estratgica da Sade
(2009-2010). O ator fundamental desse momento foi o GT de Planejamento
42
O termo programa direcional definido como sendo um instrumento metodolgico no qual toda a
operao que o plano deseje materializar para que se alcance a situao-objetivo decorra da identificao
de situao inicial (MATUS, 1993).

e Avaliao, e o trabalho implicou no redesenhar contnuo das intervenes

ao longo do perodo. Como parte dos movimentos desenvolvidos no mbito
do momento ttico-operacional, est toda a sistemtica desenvolvida para
prestar contas da execuo do projeto de governo, bem como os movimentos
que se desenvolveram para a conformao do prprio documento do Plano,
como, por exemplo, o trabalho conjunto entre a SESAB e o ISC-UFBA para
construir as Oficinas Integradas para seleo e priorizao dos problemas de
sade que subsidiaram a consolidao do PES 2008-2011.
Facilidades e Dificuldades, Avanos e Desafios
Todos os movimentos at ento explicitados implicam, portanto, em construir

a mudana e consolidar o compromisso dos sujeitos participantes que
planejam, articulam e integram a sociedade em busca da transformao do
sistema estadual de sade, e se propem a orientar as aes da gesto nas
formulaes e execues das polticas e prticas de sade.
Destacam-se como facilidades: a vontade poltica do gestor estadual (Governador e

Secretrio da Sade) e dos diversos atores polticos em construir uma proposta
participativa de planejamento para o sistema de sade; a definio de um eixo
condutor pautado no enfoque estratgico-situacional para o desencadeamento dos
movimentos adotados no processo de construo do Plano Estadual de Sade e o
impulso dado pela institucionalizao do Sistema de Planejamento do SUS
(PlanejaSUS) a esse processo, na medida em que viabilizou a capacitao de pessoal
e o estabelecimento de parcerias interinstitucionais que contemplam a execuo
de consultorias e o desenvolvimento de estudos e pesquisas com a finalidade de
subsidiar o aperfeioamento da prtica de planejamento em sade no Estado.
Como avanos destacam-se: o reconhecimento da importncia da participao

dos diversos atores sociais na formulao das polticas pblicas em sade; a
adoo do enfoque sobre problemas; o reconhecimento de que o planejamento
s se completa na ao, configurando-se como movimento processual de
construo, capaz de impulsionar e redirecionar a elaborao do plano a
todo momento; a articulao entre elementos de planejamento e avaliao; e
o reconhecimento pela prpria instituio da importncia do processo para

sua reorganizao interna, tendo em vista que a direcionalidade dada pelas

linhas de ao produziu rearranjos institucionais formais e informais, alm
da identificao dos limites da prpria instituio para agir, produzindo, assim,
uma ambincia de aprendizagem organizacional que aproxima a SESAB da
perspectiva da learning organization defendida por Senge (2008)43.
No tocante s dificuldades, podem-se identificar: a complexidade de processos

participativos na prtica; o tempo poltico de uma gesto, restrito a quatro
anos, o que reduz a capacidade de implementao das propostas construdas,
cujos resultados almejados vo para alm do perodo de vigncia do Plano; a
limitao dos recursos para intervir sobre a totalidade dos problemas; as
dificuldades de entendimento quanto s diferentes concepes sobre
planejamento e sua apreenso pelos diversos atores institucionais e a
convivncia entre o velho e o novo no cenrio poltico-institucional
velhas concepes e novas roupagens.
Por fim, quanto aos desafios, cabe destacar que o processo de aprendizagem
institucional demanda da instituio e daqueles que a compem novas
posturas. Apreende-se, dessa experincia, que a implementao de processos
participativos de construo de polticas requer, dos sujeitos envolvidos,
maior conscientizao quanto necessidade de escuta, perseverana, respeito
ao pensamento e construo coletiva, o que, em ltima anlise, nos permite
afirmar que esses processos respondem aos iderios estabelecidos no prprio
SUS, onde o usurio-cidado deve ser o centro das polticas pblicas.
COMENTRIOS FINAIS
O processo de planejamento para a elaborao do PES (2008-2011) na

Secretaria da Sade do Estado da Bahia se deu por meio da combinao de
diversos tempos e movimentos. O referencial terico adotado, na perspectiva
do enfoque situacional, permitiu maior flexibilidade metodolgica,
43
Peter Senge, no seu livro A quinta disciplina: arte e prtica da organizao que aprende, apresenta os
postulados e disciplinas essenciais ao desenvolvimento de uma nova e revolucionria concepo de
liderana e gerenciamento. Segundo ele, essa nova postura est aliada ao pensamento sistmico, ao domnio
pessoal, ao desenvolvimento de uma viso compartilhada, ao reconhecimento dos processos e modelos
mentais e ao processo de aprendizagem em equipe (SENGE, 2008).

proporcionando, aos condutores do processo, articular diferentes mtodos e

construir, de forma sistemtica, o Plano com intrnseca relao ao Plano
Plurianual (PPA). Alm disso, possibilitou coordenar, na sequncia, a
elaborao de uma Agenda Estratgica para os anos de 2009 e 2010.
Desde a proposta do planejamento integrado at a construo dos mdulos

operacionais ocorreu, de certo modo, um amadurecimento na equipe dirigente,
na medida em que exercitou a construo de consensos e pactos em torno de
compromissos, resultados esperados, aes estratgicas e metas correspondentes
em cada setor da instituio. possvel supor que isso tenha implicado em
uma maior responsabilizao poltico-gerencial dos sujeitos envolvidos, e
desencadeado tambm movimentos de aprendizagem institucional.
A descrio e anlise desse processo revelam a potncia do planejamento,

numa perspectiva situacional, e demonstra que, mesmo diante da pluralidade
e multiplicidade de abordagens da rea, possvel conduzir as instituies a
movimentos de construo coletiva de uma viso de futuro, articulando
movimentos de explicao, normatizao, definio de estratgias e execuo
essncia da proposta de Matus (1993), que identifica o plano como uma
aposta na qualificao das aes de um Governo.
AGRADECIMENTOS
Este captulo fruto da sistematizao de um processo de trabalho coletivo

que envolveu um conjunto de sujeitos que participaram direta e
indiretamente do processo de planejamento da SESAB no perodo 2007-
2009, especialmente o Colegiado de Gesto da SESAB, a equipe da
Assessoria de Planejamento/Coordenao de Projetos Especiais e o Grupo
Tcnico de Planejamento e Avaliao em Sade. Os autores agradecem as
contribuies prestadas por Washington Couto, Claudia Canabrava, Nanci
Salles, Chaider Andrade, Jussara Pitanga, Ftima Valverde, Sisse Figueiredo
e Madalena Passos. Agradecimentos tambm aos doutorandos da rea de
Polticas, planejamento e gesto do Programa de Ps-graduao em Sade
Coletiva do ISC/UFBA, pelas contribuies crticas ao longo da construo
deste trabalho.

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SESAB, 2007.
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117
GLOSSRIO: TERMOS E
EXPRESSES MAIS COMUNS EM
POLTICA, PLANEJAMENTO,
GESTO E AVALIAO DE
SISTEMAS E SERVIOS DE SADE44
Ao intersetorial: ao desenvolvida em conjunto por vrios setores da atividade

governamental, em funo da seleo de problemas complexos que exigem a
interveno coordenada de vrias reas, como objeto de polticas pblicas.
Aes legais e/ou ao pblica em defesa e proteo das pessoas e de

seus direitos em sade: aes desenvolvidas por pessoas, organizaes
comunitrias, sindicais ou outras, geralmente junto ao Ministrio Pblico, em
funo da busca de efetivao dos direitos em sade. Ver Direitos dos usurios.
Acesso aos servios de sade: o mesmo que acessibilidade, diz respeito

forma de aproximao e entrada dos usurios ao sistema de servios de sade
e remete identificao de barreiras legais, territoriais, socioeconmicas ou
culturais que dificultam a relao da populao com os servios. No caso do
SUS, o acesso aos servios universal, garantido por lei, e o debate atual
sobre o tema enfatiza a convenincia ou no de se estabelecer portas de
entrada, como seria o caso das unidades de ateno primria e dos servios
de ateno urgncia e emergncia, a partir dos quais os pacientes so
encaminhados a servios de maior complexidade tecnolgica e organizacional.
44
Extrado dos Glossrios de Termos elaborados como apoio conceitual e metodolgico da Avaliao e
Fortalecimento da Gesto Estadual do SUS, realizada pelo Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de
Sade. Ver: BRASIL. A gesto da sade nos estados: avaliao e fortalecimento das funes essenciais.,
Braslia: CONASS/OPS, 2007, p. 225-262.

Administrao de pessoal: o mesmo que administrao de recursos

humanos, rea da administrao que se ocupa dos procedimentos, mtodos,
tcnicas e instrumentos relativos contratao, distribuio, gerenciamento
do processo de trabalho e avaliao do desempenho dos trabalhadores
envolvidos em determinadas atividades.
Agenda: instrumento de planejamento que contm a relao dos problemas

identificados, as prioridades definidas e os objetivos e atividades a serem
desenvolvidos para o seu enfrentamento. Resulta do processo de anlise de
situao e corresponde ao primeiro momento da formulao de uma poltica,
ponto de partida para a definio, posterior, do Plano de ao, ou Plano
operativo. A elaborao da Agenda de Sade corresponde, atualmente,
primeira etapa do processo de planejamento da gesto do SUS, conforme
estabelecido pelo Ministrio da Sade. A Agenda de Sade estabelece,
justifica e detalha as prioridades e estratgias de poltica de sade em cada
esfera de governo e para cada exerccio (MS, 2001).
Agenda de sade: instrumento de gesto do SUS que contempla, em cada

esfera de governo, a seleo de problemas a serem enfrentados e o estabelecimento
de prioridades e estratgias de poltica em cada perodo de gesto.
Aliana: acordo entre dois ou mais atores ou organizaes que compartilham

e perseguem objetivos comuns e metas especficas definidas em funo da
negociao que gera a aliana. O mesmo que pacto, acordo, compromisso.
Alianas intersetoriais: pactos firmados entre atores que se inserem em

setores especficos, agregando a tomada de decises e a implementao de
aes em funo de interesses comuns.
Anlise da situao de sade: processo de identificao, descrio e anlise

dos problemas e das necessidades de sade de uma populao, geralmente o
primeiro momento do processo de planejamento e programao de aes. O
mesmo que avaliao da situao de sade.
Anlise das proposies: existem vrios tipos de anlise das propostas de

ao elaboradas no mbito de um processo de planejamento. Destaca-se a

GLOSSRIO 119
anlise de coerncia (externa e interna) das proposies polticas; anlise

de direcionalidade (com relao I-O da poltica geral); anlise de
viabilidade econmica, poltica e tcnica das propostas de ao, levando
em conta as caractersticas do ator que conduz o processo de planejamento,
isto , sua capacidade de governo e a governabilidade da situao onde
se est atuando (CPPS, 1975; MATUS, 1993).
Anlise de viabilidade (1): tipo de anlise das propostas de ao que implica uma
avaliao da capacidade do ator e das condies de implementao de uma
determinada estratgia. O documento do CPPS esquematiza alguns dos possveis
passos para uma anlise de viabilidade de uma poltica de sade: 1) Identificao
dos elementos que na IO ou nas proposies polticas tenham contedos
significantemente ideolgicos e afetem a estrutura de valores e estilo de vida de
grupos sociais; 2) Identificao daqueles elementos das proposies que se referem
a coisas valoradas e que afetam ou favorecem interesses de grupos de presso; 3)
Reconhecimento dos grupos sociais em que podem repercutir - favorvel ou
desfavoravelmente - os elementos antes mencionados, com o correspondente apoio
ou rejeio; 4) Identificao dos canais de comunicao e das formas de acesso ao
sistema poltico de ditos grupos, assim como o grau de controle institucional que
detenham; 5) Previso sobre a magnitude da capacidade de apoio ou rejeio s
proposies e aes e dos meios possveis de expresso por parte dos grupos sociais
envolvidos; 6) reviso das margens de transao do poder institucional para conciliar
os antagonismos que possam despertar as polticas de sade; 7) Disponibilidade de
compulso efetiva para submeter grupos antagnicos, se for necessrio; 8)
Reconhecimento dos grupos sociais neutros e passivos e busca de formas para
obter seu apoio. Matus, por sua vez, distingue, na anlise de viabilidade de um
determinado plano de ao, dois aspectos, o primeiro, relativo aos momentos de
desenvolvimento do plano, deciso, implementao, manuteno; e o segundo,
relativo aos requisitos necessrios para garantir a execuo das aes propostas, ou
seja, os recursos econmicos, a capacidade tcnico-operacional e a vontade poltica.
Cabe destacar que, na perspectiva situacional, caso a anlise de viabilidade das
propostas de ao seja desfavorvel, o ator pode (e deve) elaborar projetos
dinamizares capazes de desfazer os ns crticos, superando os obstculos que
restringem a viabilidade do Plano (MATUS, 1993).

Anlise de viabilidade (2): a anlise de viabilidade das estratgias formuladas

pode ser feita em trs planos: viabilidade financeira, viabilidade poltico-
institucional e viabilidade tcnico-operacional. Cada uma delas diz
respeito disponibilidade de determinados tipos de recursos que se utilizam
para o desencadeamento e continuidade das aes. A viabilidade financeira
remete disponibilidade de recursos financeiros, incluindo no apenas o
dinheiro propriamente dito, mas o que pode ser obtido a partir dele, isto , a
realizao de investimentos em recursos fsicos, a aquisio de material
permanente e de consumo, a contratao e pagamento de pessoal, etc. A
viabilidade poltico-institucional diz respeito disponibilidade de recursos
de poder, isto , a vontade poltica de implementar (ou no) o que est
disposto no plano. Esta vontade poltica no se refere apenas s opes
dos dirigentes do sistema local, mas tambm inclui a deciso dos profissionais
e trabalhadores de sade, das organizaes sociais e comunitrias, enfim,
refere-se a todos aqueles envolvidos com o processo de planejamento e
execuo das intervenes. Embora quase sempre disfarados, ocorrem os
mais variados tipos de resistncia - ativa ou passiva dos sujeitos envolvidos
com relao aos objetivos e propostas de ao. Esta resistncia poltica, no
sentido pleno da palavra, e deve ser levada em conta no processo de
identificao dos aliados (reais e potenciais), dos oponentes e dos indiferentes
s propostas de ao. Finalmente, a viabilidade tcnico-operacional diz respeito
disponibilidade de recursos tcnicos, isto , conhecimentos e habilidades
tcnicas para a execuo das aes propostas, bem como de recursos
administrativos, ou seja, capacidade de organizao e gerenciamento para a
execuo eficiente e efetiva das aes. A no disponibilidade de qualquer destes
recursos estratgicos no significa a inviabilizao das propostas de ao.
Pelo contrrio, sua identificao sumamente importante para impulsionar a
elaborao de projetos dinamizadores, isto , projetos que, sendo
desenvolvidos paralelamente execuo do Plano de Ao, permitam a
superao das dificuldades existentes, tanto no plano financeiro quanto poltico
e tcnico-operacional (MATUS, 1993).
Anlise de viabilidade (3): a anlise de viabilidade deve confluir para a

identificao das facilidades e das dificuldades que cada proposta ter em

GLOSSRIO 121
seu curso de execuo, o que supe a identificao dos limites e possibilidades

existentes tanto no ambiente interno quanto no ambiente externo organizao
onde est sendo desenvolvido o processo de planejamento. Nesse sentido, uma
das tcnicas para anlise de viabilidade, bastante difundida no contexto latino-
americano, o DOFA (ou FOFA45), que inclui a identificao das Dificuldades
e Facilidades (no ambiente interno) e Oportunidades e Ameaas (no ambiente
externo). A identificao das Dificuldades (ou Fragilidades) conduz elaborao
de projetos dinamizadores, voltados construo da viabilidade no processo
de implementao do plano, quer seja pela obteno de recursos financeiros
adicionais, quer pelo envolvimento e participao de possveis oponentes, visando
sua colaborao e compromisso, quer seja pela superao das deficincias
tcnicas e operacionais identificadas, atravs de cursos e outras formas de
capacitao de pessoal (OPS, 1994).
Anlise de viabilidade (4): uma outra forma de se fazer anlise de

viabilidade, proposta por Matus, leva em conta distintos momentos do
processo decisrio, ou seja, a tomada de deciso, a execuo das decises e a
permanncia dos efeitos das decises e aes executadas. Considerando-se
que cada um desses momentos implica aspectos polticos, tcnicos e
administrativos, possvel realizar uma anlise de viabilidade muito mais
detalhada, identificando os obstculos e as oportunidades de ao em cada
momento do processo decisrio (MATUS, 1993).
rvore de Problemas: um diagrama simples cujo objetivo organizar a explicao

do problema identificado durante o processo de anlise da situao, momento
inicial de um processo de planejamento. Utiliza o formato de uma rvore, onde o
problema central colocado no tronco, e as razes correspondem aos
determinantes e condicionantes do problema (causas) e os galhos, folhas e
frutos correspondem s consequncias do problema registrado no meio da
rvore (S; ARTMANN, 1994; VILASBOAS; TEIXEIRA, 1999).
Assistncia de mdia e alta complexidade: conjunto de estabelecimentos

que compem a rede assistencial onde se realiza a prestao de servios de
45
Traduo brasileira da sigla que remete identificao das Facilidades e Oportunidades, Fragilidades e Ameaas.

mdia e alta complexidade tecnolgica, os quais incluem ambulatrios e

clnicas de especialidades, hospitais gerais e hospitais especializados, servios
de apoio diagnstico e teraputico e outros que integram redes especficas
de atendimento a determinadas patologias, como o caso dos servios de
reabilitao, psiquitricos e outros.
Ateno Primria de Sade: primeiro nvel de ateno em um sistema de

servios de sade, responsvel pela oferta de aes de baixa complexidade
tecnolgica, voltadas ao atendimento das necessidades bsicas de sade da
populao, incluindo aes de promoo da sade, preveno de riscos
especficos e ateno aos problemas mais frequentes apresentados por
indivduos e grupos populacionais. O debate internacional sobre o tema a
partir da Conferncia de Alma-Ata, em 1978, contempla a crtica
compreenso que muitos pases tm da APS como um programa, ou mesmo
um nvel de ateno, chamando a ateno para a possibilidade da Ateno
Primria Sade ser considerada uma estratgia de mudana da organizao
do conjunto dos servios de sade de um determinado sistema, na medida
em que adota uma base territorial, a identificao das necessidades de sade
da populao, a programao local das aes e servios, o trabalho em equipe
e a articulao intersetorial das intervenes sobre determinantes dos
problemas de sade. No Brasil, a APS comeou a ser desenvolvida no mbito
dos Programas de Extenso de Cobertura dos anos 70 e, no contexto de
construo do SUS, nos ltimos 15 anos, tem sido nomeada de Ateno
Bsica, objeto de implantao/reorganizao atravs do Programa de Sade
da Famlia (TEIXEIRA; SOLLA, 2006).
Atores-chave: a noo de ator provm das cincias sociais e refere-se

lideranas, partidos polticos, organizaes sindicais, associaes de classe,
entidades religiosas, organizaes comunitrias e quaisquer outras formas
de organizao e representao de interesses que se apresentem na cena
poltica, seja no mbito poltico mais geral, seja no mbito mais especfico,
como o caso do cenrio poltico em sade.
Atores setoriais: atores polticos identificados no mbito do setor sade,

como por exemplo os gestores do sistema, os prestadores de servios, os

GLOSSRIO 123
trabalhadores e os usurios do sistema, geralmente representados por suas

entidades e organizaes especficas.
Atores extrassetoriais: atores polticos identificados em outros setores

distintos do setor sade e que podem ter importncia, quer pela possibilidade
de se tornarem aliados em um processo de articulao de aes conjuntas,
de carter intersetorial, quer por se constiturem em adversrios polticos no
debate e tomada de decises em relao a questes de interesse para a sade.
Auditoria em sade: o termo auditoria foi incorporado sade, inicialmente,

como uma forma de avaliao da ateno com base na observao direta, nos
registros e na histria clnica do paciente, sendo entendida como auditoria
mdica, desenvolvida especialmente no ambiente hospitalar. A partir do final
dos anos 80 o campo de ao da auditoria na sade se ampliou, passando a
incluir a avaliao do uso dos recursos e dos resultados obtidos no tratamento.
Mais recentemente passou a abarcar, alm do monitoramento das prticas
clnicas, a avaliao da organizao dos servios e as funes gerenciais.
Avaliao da situao de sade: o mesmo que anlise da situao de sade.
Avaliao das tecnologias em sade: conceito bastante amplo que difere

de um pas para outro, podendo abarcar uma avaliao tcnica de um
dispositivo mdico com o propsito regulador, um estudo
farmacoepidemiolgico do efeito de uma droga, um estudo acadmico para
prevenir as consequncias de uma prtica de sade especfica nas condies
de sade da populao ou, ainda, uma reviso sistemtica de qualquer ou de
todos os aspectos de uma prtica de sade em particular. Esse tipo de
avaliao permite apresentar alternativas de tratamento de doenas ou agravos
sade e frequentemente proporciona elementos que orientam a tomada de
decises estratgicas relacionadas cobertura dos servios ou alocao de
recursos, incluindo a aquisio de equipamentos e de medicamentos.
Avaliao de qualidade dos servios de sade: tipo de avaliao que se

ocupa da medio sistemtica dos atributos das aes de sade que integram
o conceito de qualidade, e que sejam relacionados aos efeitos do cuidado

mdico (eficcia, efetividade, impacto), aos custos, (eficincia)

disponibilidade e distribuio dos recursos (acessibilidade, equidade) e
percepo dos usurios sobre a assistncia recebida (aceitabilidade).
Avaliao dos riscos de sade: avaliao dos riscos potenciais ou atuais com
relao exposio a determinados ambientes nocivos sade e/ou utilizao
de determinados produtos e servios que podem produzir doenas ou agravos.
Avaliao de determinantes de sade: ver anlise da situao de sade.
Avaliao em sade: anlise sistemtica da pertinncia (de uma poltica com

relao s necessidades e problemas de sade), suficincia em volume de aes
proporcional s necessidades e demandas, progresso (grau de cumprimento dos
objetivos e metas fixados no tempo previsto), eficincia (uso racional dos recursos
empregados na operacionalizao das aes), eficcia (obteno dos resultados
esperados com relao utilizao de uma determinada tecnologia ou prestao
de um servio de sade) e efetividade (alcance dos resultados pretendidos por
um programa ou servio em termos do impacto sobre o problema e as
necessidades de sade que o geraram) (VIEIRA DA SILVA, 2005).
Banco de dados: conjunto de dados quantitativos ou qualitativos

armazenados sob diferentes formas que podem ser utilizados como matria-
prima no processo de anlise, monitoramento e avaliao de situaes de
sade, polticas, programas e servios. Ver Sistemas de Informao.
Barreiras de acesso: refere-se a barreiras geogrficas, econmicas, sociais,

culturais ou sanitrias que dificultam o acesso dos usurios ao sistema de
servios de sade.
Capacidade institucional: termo genrico que diz respeito ao potencial

que uma determinada instituio tem em funo do volume de recursos que
maneja, da sua organizao e da sua gesto. Em sade, comum o uso do
termo como sinnimo de capacidade instalada, relativa disponibilidade
de infraestrutura de servios (instalaes fsicas, recursos humanos, materiais
e financeiros), mas tambm pode se usar o termo para se referir capacidade
de gesto, ou capacidade de governo, no caso em que diz respeito

GLOSSRIO 125
capacidade do gestor (lder) e de sua equipe conduzir com eficincia a

instituio em direo ao cumprimento de sua misso, isto , ao alcance dos
seus objetivos estratgicos (polticas) atravs do uso de mtodos modernos
de gesto, entre os quais o planejamento estratgico, o oramento-programa,
a avaliao de desempenho, etc.
Cenrio: cenrio uma projeo hipottica do futuro, isto , a antecipao,

pelo pensamento, das configuraes possveis de elementos variveis
(variantes), que podem situar-se no plano poltico mais geral, no plano poltico-
institucional, econmico, demogrfico, epidemiolgico, etc. (OPS, 1992). No
mbito do processo de planejamento, a construo de cenrios permite um
clculo antecipado dos limites e possibilidades de ao no futuro prximo,
orientando a formulao de objetivos factveis de serem alcanados. Por
exemplo, se h evidncias que indicam a possibilidade de um colapso
econmico-financeiro no sistema de sade, pode-se ser cauteloso na formulao
de objetivos que exijam grandes investimentos financeiros. Por outro lado, se
h perspectivas de incremento dos recursos disponveis, pode-se projetar a
realizao de construes, reformas de unidades, ampliao de instalaes,
etc. O desenho de cenrios supe a identificao de duas ou mais variveis
que no esto sob controle do estado, municpio ou Distrito Sanitrio onde
est sendo desenvolvido o processo de planejamento, variveis de cuja evoluo
dependero as condies em que a atuao se dar. Assim, o desenho dos
cenrios provveis implica na seleo destas variveis e no estabelecimento
de hipteses para sua evoluo, atribuindo-se juzos de valor a estas hipteses,
por exemplo, evoluo positiva, indiferente ou negativa. Pela conjugao das
hipteses estabelecidas para cada varivel, chega-se a estabelecer os cenrios
tendencialmente favorvel, desfavorvel e central. No cenrio
favorvel, como se pode imaginar, predominam as hipteses de evoluo
que incidem positivamente sobre os planos de ao elaborados, ocorrendo o
contrrio no caso do cenrio desfavorvel. O cenrio central ser aquele
onde os elementos positivos e negativos se equilibram.
Condies de sade da populao: diz-se do conjunto de caractersticas

demogrficas, socioeconmicas, epidemiolgicas e sanitrias apresentadas
por uma determinada populao em um determinado momento.

Condies do trabalho: conjunto de aspectos vinculados ao ambiente onde

se desenvolve um determinado processo de trabalho, e ao processo de
trabalho em si, do ponto de vista das relaes tcnicas e das relaes sociais
do trabalho, isto , ao uso de tecnologias e s formas de gerenciamento e
remunerao.
Conferncias de sade: eventos que renem representantes dos vrios

segmentos sociais direta ou indiretamente interessados na avaliao do
sistema de sade e na formulao de polticas para o seu desenvolvimento.
No processo de construo do SUS, as Conferncias de Sade foram
regulamentadas atravs da Lei 8142, que estabelece a realizao desses
eventos em todas as esferas de gesto do SUS nacional, estadual e municipal
com periodicidade compatvel com os perodos de governo.
Conselhos de Sade: instncias de gesto participativa do SUS institudas

formalmente atravs da Lei 8142/90, que rege sua criao em todas as esferas
de gesto do SUS nacional, estadual e municipal. Sua composio deve ser
paritria, com 50% de representantes dos usurios do sistema e seu
funcionamento regular assegura o cumprimento da sua misso, que envolve
o monitoramento das condies de sade, a formulao e o acompanhamento
da execuo das polticas de sade, inclusive do gerenciamento dos Fundos
de Sade, entre outras atribuies e competncias.
Controle social: ver Participao e controle social.
Controle de qualidade de processos e produtos de sade: o conceito de controle

da qualidade foi elaborado nos anos 50 e baseia-se na aplicao de tcnicas para a
determinao do momento em que os erros na produo de um determinado bem
ou servio comeam a ultrapassar os limites da tolerncia, gerando a necessidade
de uma ao corretiva. Aplicado sade, o conceito de controle de qualidade
abarca desde a adequao das aes e servios prestados ao conhecimento cientfico
e desenvolvimento tecnolgico existente (expresso em normas tcnicas que regem
a prestao dos servios) at as chamadas amenidades, condies em que os
servios so oferecidos e prestados aos usurios, incluindo presteza, comodidade,
conforto, aceitabilidade e satisfao com o mesmo.

GLOSSRIO 127
Cooperao tcnica/ assessoria/ apoio: processo que envolve, geralmente,

duas instituies, que estabelecem acordos de cooperao para o
desenvolvimento de atividades voltadas transferncia de conhecimentos e
desenvolvimento de tecnologias entre uma e outra, mediante a realizao de
cursos, oficinas de trabalho, seminrios, consultorias e assessorias a setores
especficos. No mbito do SUS, o processo de descentralizao da gesto,
com a redefinio de funes e competncias entre as trs esferas de governo,
vem colocando o desafio de se estabelecer programas e atividades de
cooperao tcnica entre o Ministrio da Sade e as Secretarias Estaduais de
Sade, bem como destas com as Secretarias Municipais de Sade.
Cuidados de sade: aes voltadas promoo da sade, preveno de

riscos e agravos, bem como o diagnstico e tratamento de doenas e aes
de reabilitao das capacidades reduzidas por efeito de doenas ou acidentes.
Corresponde ao original ingls health care.
Cuidado integral sade: A expresso enfatiza a busca de integralidade

que caracteriza o debate contemporneo sobre a organizao dos servios e
aes de sade. Ver Integralidade.
Cultura organizacional: conjunto de comportamentos, rituais, normas,

costumes de uma organizao ou entidade. No processo de construo do
SUS, o termo ganha importncia pelo fato de que a unificao do sistema
implica na integrao de instituies que tm diversas culturas organizacionais,
como o caso da integrao das estruturas nacionais e regionais do antigo
INAMPS ao MS e s SES, incorporao da FSESP FUNASA, e esta
ao MS, etc.
Cultura e prticas saudveis de sade: conjunto de conhecimentos e valores

compartilhados por um determinado grupo ou uma populao, voltado para a
promoo de condies de vida saudveis, a includas a participao em
processos de formulao e implementao de polticas pblicas que tenham
como objetivo a preservao de condies ambientais, a melhoria das condies
de reproduo econmica e social e o estmulo adoo de comportamentos
compatveis com a preservao da sade individual e coletiva

Definio dos objetivos: processo de construo de uma Imagem-Objetivo

em cada rea, ou ao menos a definio da Situao-Objetivo, tomando
como base os problemas considerados prioritrios. Cabe registrar a
importncia de que os objetivos (polticas) sejam definidos em funo dos
resultados que se pretende alcanar com relao aos problemas selecionados
levando em conta o perodo de governo.
Demanda por servios de sade: procura da populao por servios de

sade, em busca de resposta a necessidades e soluo para problemas. Pode-
se distinguir a demanda potencial da efetiva, em funo do afluxo da populao
aos servios e ainda a demanda reprimida (no caso dos estabelecimentos de
sade no terem capacidade de oferta compatvel com o atendimento ao
volume e tipo de servio demandado) da demanda atendida, distino
necessria em processos de avaliao da acessibilidade, cobertura e capacidade
resolutiva (resolutividade) dos servios de sade.
Descentralizao: processo de transferncia de poder e responsabilidades do

nvel central aos nveis perifricos de um sistema. No caso do sistema de servios
de sade brasileiro, trata-se da redefinio de funes e responsabilidades do
Ministrio da Sade e das Secretarias Estaduais e Municipais de Sade,
paralelamente transferncia de recursos (financeiros, humanos e materiais) que
passam do controle federal para o controle estadual e municipal.
Desenvolvimento organizacional: tcnica das cincias do comportamento

utilizada no mbito da administrao pblica ou privada, visando ao aumento
da capacidade de uma organizao adaptar-se s mudanas no ambiente
externo, redefinindo sua misso, estruturas e prticas, com a finalidade de
melhorar seu desempenho.
Desigualdades em sade: termo genrico que pode conotar um conjunto

heterogneo de desigualdades entre indivduos e grupos sociais com relao
a diferentes aspectos do processo sade-doena-cuidado, como por exemplo
as desigualdades entre grupos sociais no que diz respeito exposio a
determinados riscos, em funo das suas condies e modos de vida, as
desigualdades entre grupos no que diz respeito ocorrncia de determinados
agravos sade (doenas e acidentes) e, ainda, a desigualdade entre grupos

GLOSSRIO 129
sociais no que diz respeito ao acesso e consumo de servios de sade, em

quantidade e qualidade (BARATA, 1997).
Determinantes de sade: noo que abarca um conjunto de elementos

estruturais e histricos que determinam e condicionam a ocorrncia e
distribuio de fenmenos relacionados ao processo sade-doena-cuidado
em indivduos, grupos e populaes. Incluem fatores de ordem gentico-
hereditria (determinao biolgica) ambientais (determinao ecolgica),
econmicos (determinao econmica), comportamentais (determinao
cultural) e scio-sanitrios (relacionados com o acesso a servios de sade,
em quantidade e qualidade compatveis com a promoo, proteo,
manuteno e recuperao da sade individual e coletiva).
Doenas emergentes: diz-se de enfermidades que no faziam parte do

quadro epidemiolgico da populao brasileira at h pouco tempo atrs e
que, mais recentemente, surgiram e ganharam importncia do ponto de vista
da sade pblica, a exemplo da Dengue, Clera, AIDS e outras.
Doenas de notificao compulsria: conjunto de doenas transmissveis que,

por lei, so de notificao obrigatria face ao risco de ocorrncia de surtos
epidmicos. No Brasil, a relao dessas doenas inclui uma lista de doenas cuja
notificao obrigatria em todo o territrio nacional, sendo que cada Estado
adaptou esta relao sua prpria situao epidemiolgica. Segundo a Portaria
993/2000 do MS, as principais doenas de notificao compulsria so: Clera,
Coqueluche, Difteria, Doena de Chagas, Doenas meningoccicas e outras como
meningites, febre amarela, Febre tifide, Hansenase, Hantaviroses, Hepatite B,
hepatite C, Infeco por Vrus da Imunodeficincia Humana (HIV) em gestantes
e crianas expostas ao risco de transmisso vertical (de me para filho), Sndrome
da Imunodeficincia Adquirida (AIDS), Leishmaniose visceral, peste,
poliomielite, Paralisia flcida aguda, Raiva humana, Rubola, Sndrome da rubola
congnita, Sarampo, Sfilis congnita, Ttano e Tuberculose.
Efetividade: refere-se ao nvel de contribuio de um programa ou servio de

sade na consecuo de metas e objetivos fixados a fim de reduzir as dimenses
de um problema ou melhorar uma situao de sade considerada insatisfatria.

Emergncias de sade pblica: trata-se de situaes que exigem

interveno imediata das autoridades responsveis pela sade pblica, no
sentido de controlar os danos causados por algum desastre natural ou
provocado pela ao humana, como o caso das inundaes, terremotos,
furaces, ou guerras ou acidentes com material nocivo sade, no sentido
de evitar epidemias e garantir a assistncia s populaes atingidas.
Enfoque sistmico: abordagem a respeito do estudo das organizaes, baseada

na teoria dos sistemas, desenvolvida originalmente na biologia e posteriormente
nos estudos sobre ciberntica e teoria da informao. O enfoque sistmico foi
incorporado aos estudos na rea de administrao e planejamento em sade a
partir dos anos 60 do sculo passado e ganhou proeminncia com o debate
acerca da reorientao de sistemas de sade desencadeado pela Conferncia
Internacional sobre Cuidados Primrios Sade realizada em Alma-Ata, em
1978. De um modo geral, define-se um sistema de sade como o conjunto
coerente de partes componentes relacionadas entre si, cujo objetivo comum
deve ser produzir um efeito combinado na sade da populao de uma
determinada rea. Ver Sistema de servios de sade.
Equidade: diz respeito necessidade de se tratar desigualmente os desiguais

de modo a se alcanar a igualdade de oportunidades de sobrevivncia, de
desenvolvimento pessoal e social entre os membros de uma dada sociedade. A
construo da equidade em sade implica na identificao das necessidades
sociais e das necessidades de servios de sade dos diversos grupos da
populao e na reorganizao dos servios e redistribuio dos recursos de
modo a atender, de forma diferenciada, os diversos grupos da populao.
Estilos de vida: noo utilizada no mbito do movimento pela Promoo

da Sade, que incorpora o modelo do campo da sade como referencial
para a compreenso dos fatores envolvidos na determinao do processo
sade-doena em populaes. O modelo do campo da sade se apresenta
como um espao quadripolar onde interagem fatores gentico-hereditrios,
fatores ambientais, comportamentais (estilos de vida) e fatores relacionados
com o acesso a servios de sade. A noo de estilos de vida ganhou
importncia no debate sobre preveno e controle de doenas no

GLOSSRIO 131
transmissveis, mas, no mbito da Epidemiologia contempornea, criticada

por vrios autores que apontam o vis subjetivista que a noo encerra,
argumentando que os estilos de vida devem fazer parte de uma noo
mais ampla de modo de vida, que inclui tambm as condies (objetivas)
de vida dos indivduos e grupos da populao (CZRESNIA, 2005).
Estratgia: de um modo geral, defini-se estratgia como a forma de implementao

de uma poltica. Ou seja, o conjunto das aes realizadas com o intuito de se
alcanar o objetivo proposto e, com isso, se produzir o efeito desejado sobre uma
dada situao. Na definio de Beaufre (apud Testa, 1993), a estratgia uma
manobra destinada a ganhar liberdade de ao. Para Testa (1993, p. 15) a estratgia
no uma maneira de alcanar a meta, mas uma maneira de se colocar em situao
de se aproximar para alcanar a meta: ganhar espao, ganhar tempo, estabelecer
condies favorveis ao nosso prprio desempenho [...] Considerando que uma
poltica sempre uma forma de distribuio de poder (poltico, tcnico e
administrativo) entre atores e organizaes (instituies pblicas, empresas,
sindicatos, partidos, etc.), pode-se entender a estratgia como um processo que
implica a acumulao ou desacumulao de poder por parte dos atores sociais
envolvidos em sua formulao e implementao.
Estrutura organizacional: diagrama, esquema ou representao grfica da

organizao de uma instituio, uma empresa ou das etapas sucessivas de
um processo, a exemplo do processo de planejamento. O desenho de um
organograma que representa a estrutura organizacional geralmente expressa
o poder formal em uma instituio, mas no necessariamente o poder real,
que pode estar estruturado de outra forma, em funo da articulao poltica
de alianas entre grupos de trabalhadores da organizao, gestores,
fornecedores e clientes/usurios.
Fatores de risco: conjunto de fatores que podem estar envolvidos na

determinao de um problema de sade ou uma enfermidade especfica.
Conforme o modelo da Histria Natural das Doenas (HND), so fatores
identificados no perodo da pr-patognese, e, de acordo com sua natureza, podem
ser Genticos, Ambientais e Sociais, sendo que estes ltimos podem ser
subdivididos em socioeconmicos, sociopolticos, socioculturais e psicossociais.

Fluxograma situacional: uma matriz que organiza as informaes obtidas

em nveis de determinao, partindo da explicitao dos descritores
(indicadores, variveis e dados) que permitem a caracterizao do Problema
que est sendo analisado, dispondo ordenadamente as informaes referentes
aos Fatos (fenmenos), Processos (condicionantes histricos) e Estruturas
(determinantes estruturais) que explicam a existncia do Problema (MATUS,
1987, 1989; TEIXEIRA, 1993).
Fora de trabalho em sade: contingente de pessoal formalmente empregado

no setor sade, podendo-se distinguir o pessoal prprio da rea que recebeu
algum tipo de formao ou treinamento para o exerccio de atividades de sade
e o pessoal comum, que trabalha no setor sem qualificao especfica. No
primeiro grupo encontram-se os profissionais de sade, os tcnicos e auxiliares,
bem como o pessoal administrativo que recebeu algum tipo de qualificao
em cursos de especializao ou outros. J o grupo de pessoal comum inclui
trabalhadores que desenvolvem atividades de apoio, como limpeza, segurana,
transporte, ou de apoio tcnico-administrativo e gerencial.
Fundo Estadual de Sade: conta bancria na qual so depositados os

recursos provenientes das transferncias federais para o SUS estadual, e onde
devem ser depositados os recursos provenientes do Tesouro estadual e outras
fontes utilizadas, no mbito estadual, para custeio das aes e servios de
sade sob responsabilidade do gestor estadual. A execuo do Fundo Estadual
de Sade est submetida fiscalizao do Conselho Estadual de Sade,
devendo a prestao de contas ser feita periodicamente a esta instncia.
Formao de consensos: mecanismos atravs do qual o dirigente ou a equipe

dirigente de uma determinada organizao promovem a construo de uma
vontade coletiva em torno de uma determinada deciso referente adoo de
uma poltica, programa ou projeto de interveno. No caso da gesto do SUS,
trata-se de por em marcha o processo de negociao, pactuao, enfim, formao
de acordos e alianas em torno de uma determinada proposta de ao no mbito
do sistema, como vem ocorrendo, por exemplo, nas Comisses Intergestores, a
CIT e a CIBE. Tambm pode ocorrer esse processo em um espao institucional,
como o caso de uma SES, quando o gestor promove a formao de consenso

GLOSSRIO 133
em torno da adoo de uma determinada poltica ou estratgia, como o caso,

por exemplo, da proposta de reorganizao da Ateno Bsica, atravs da
implantao do Programa de Sade da Famlia.
Formulao de polticas de sade: processo que consiste na fixao de

objetivos e metas a alcanar com relao a um determinado sistema ou a um
problema de sade, incluindo a anlise da situao inicial, o desenho da
Imagem-Objetivo em um prazo determinado, a formulao de proposies
de ao, embasadas em princpios e diretrizes, a anlise de coerncia (interna
e externa) dessas proposies, a anlise de viabilidade de execuo das aes
propostas e a formalizao das polticas em leis, normas, planos, programas
e projetos (CPPS, 1975).
Fruns de opinio pblica: instncias presenciais ou virtuais de ausculta

opinio pblica com relao a uma determinada poltica ou ao governamental.
No caso da sade, o processo de institucionalizao da Gesto participativa
do SUS tem gerado a criao dos Conselhos e Conferncias de sade, que
podem ser entendidos como fruns de opinio pblica com relao s polticas
de sade, porm, tambm vm se desenvolvendo mecanismos de consulta
pblica, via internet, para ausculta da opinio de especialistas e leigos com
relao a propostas de ao do MS e de outras instncias de governo do SUS.
Gerncia: termo utilizado no mbito do setor sade e especificamente no

SUS para designar a funo de administrao de unidades de prestao de
servios, programas, projetos e atividades especficas realizadas nas
instituies que compem o sistema.
Gesto: termo utilizado contemporaneamente em substituio

administrao, cujo significado busca enfatizar que o processo administrativo,
incluindo as funes de direo, planejamento, organizao, coordenao,
avaliao e controle, tem uma conotao poltica e estratgica, envolvendo
o estabelecimento de vises de futuro, o gerenciamento de conflitos, a
introduo de inovaes organizacionais tendo em vista a flexibilidade
necessria a uma adaptao permanente das organizaes (pblicas e
privadas) a contextos cambiantes (MOTA, 2003).

Gesto em sade: termo que reflete a incorporao do enfoque gerencial

no mbito da administrao de sistemas de sade, especificando-se, em geral,
as funes de conduo poltica (tomada de decises e planejamento
estratgico), organizao, coordenao, monitoramento e avaliao de
programas, servios e atividades. No mbito do SUS, convencionou-se
distinguir Gesto (de sistemas) de gerncia (de unidades de sade, programas
e projetos), como uma forma de enfatizar o carter mais propriamente poltico
da primeira, em oposio ao carter tcnico-administrativo da segunda,
embora em cada uma dessas dimenses esteja em jogo o exerccio do poder,
em suas vrias dimenses (poltica, tcnico e administrativo).
Gesto colegiada: forma de gesto na qual se estabelecem coletivos para a

tomada de decises, reunindo representantes dos atores interessados direta
ou indiretamente no processo e nos resultados da organizao. No mbito
do SUS, os Conselhos de Sade constituem rgos colegiados, com
representao dos gestores, profissionais de sade e trabalhadores, bem como
dos usurios dos servios.
Gesto sustentvel: o adjetivo sustentvel pode ser compreendido em vrios

sentidos, principalmente com relao sustentatibilidade econmico-financeira
de uma determinada poltica ou programa ou com relao sustentatibilidade
poltica. No primeiro caso, trata-se de garantir que a implementao de uma
determinada poltica, programa ou projeto conte com os recursos necessrios,
o que demanda, por vezes, a iniciativa do gestor em captar tais recursos nas
fontes disponveis. No segundo caso, sustentatibilidade poltica, trata-se de
garantir que o processo de implementao conte com o apoio dos atores direta
e/ou indiretamente envolvidos, sejam os profissionais e trabalhadores de sade,
sejam os usurios do sistema.
Gestor Estadual do SUS: o mesmo que autoridade sanitria estadual, o

secretrio estadual de sade, responsvel pela gesto do SUS no mbito estadual.
Grupos focais: tcnica de pesquisa que consiste na organizao de um grupo

de pessoas que, por sua competncia e/ou experincia com um determinado
tema, so convidadas a opinar sobre um determinado problema.

GLOSSRIO 135
Grupos com riscos e necessidades especiais de sade e de servios:

grupos sociais que apresentam situaes particulares com relao exposio
ao risco de adquirir determinadas enfermidades ou apresentar determinados
problemas de sade, em funo das suas condies e modos de vida,
constituindo, portanto, do ponto de vista da equidade, grupos a serem priorizados
no mbito das intervenes destinadas a reduzir ou eliminar esses riscos e
prevenir a ocorrncia de agravos ou, no limite, atuar na reduo dos danos.
Grupos de presso externos poltica do SUS: grupos politicamente

organizados em torno de demandas com relao poltica de sade, que no
fazem parte do conjunto de atores envolvidos diretamente na organizao e
operao do sistema, como o caso dos gestores, tcnicos, profissionais de
sade, trabalhadores e usurios.
Hbitos de vida: o mesmo que estilos de vida. Diz-se dos comportamentos

adotados por indivduos e grupos com relao ao atendimento das necessidades
relacionadas com a reproduo/transformao das condies de existncia e
o alcance de objetivos definidos em funo dos seus projetos de vida
Imagem-objetivo (IO): a imagem-objetivo uma situao futura que se deseja

construir partindo da identificao de uma situao presente insatisfatria
possvel de ser modificada. Para o documento do CPPS, qualquer pessoa ou
grupo social pode definir uma situao de sade futura que considera desejvel;
entretanto, acrescenta: somente a autoridade poltica que detm o conhe-
cimento de uma situao que vai acontecer e considera o futuro total ou
parcialmente dominvel, pode desejar uma situao de sade e atuar para
alcan-la, ou seja, formular uma IO (CPPS, 1975, p. 38). A ideologia e o
conhecimento da situao de sade so elementos bsicos para a formao da
imagem-objetivo, os quais permitem identificar as reas-problema que devem
ser consideradas. Desta forma, a etapa da caracterizao da situao inicial ou
diagnstico de situao pode ser considerada uma etapa anterior formulao
da IO. De acordo com o documento, a IO no uma exposio de problemas
nem de solues. Ela oferece unicamente uma concepo de situaes que
de acordo com a ideologia que a alimenta - se considera desejvel e orienta a
ao para alcanar esta situao, diferente da atual (CPPS, 1975, p. 39).

Indicadores de desempenho: conjunto de indicadores que podem ser

utilizados em processos de avaliao do desempenho de um determinado sistema
ou servio de sade. Podem ser relativos ao desenvolvimento dos processos,
produtos e resultados alcanados pela instituio ou sistema, de acordo com
as polticas, os objetivos e metas definidos em um determinado perodo.
Indicadores de resultados: diz-se de indicadores que apontam os resultados

alcanados com o processo de implementao de uma determinada poltica,
plano, programa ou projeto. Definidos geralmente no curso de um processo
de monitoramento e avaliao das polticas, planos, programas e projetos, os
indicadores de resultados podem tambm ser elaborados no mbito de uma
pesquisa avaliativa, cujo objetivo seja determinar o alcance do processo de
implementao de uma poltica, plano, programa ou projeto.
Infraestrutura: conjunto de recursos fsicos, materiais e humanos de uma

determinada organizao ou sistema. No caso do sistema de sade, diz respeito
capacidade instalada (em termos de estabelecimentos de sade), incluindo
as instalaes fsicas, os equipamentos e o material de consumo, e o pessoal
de sade (profissionais e trabalhadores) alocado nos diversos postos de
trabalho para o desenvolvimento das atividades gerenciais e assistenciais.
Iniquidades em sade: desigualdades entre grupos sociais, consideradas

inaceitveis, configurando injustias a serem corrigidas atravs de polticas
pblicas. Podem ser identificadas iniquidades nas condies de sade, bem
como no acesso e no grau de utilizao dos servios de sade.
Integralidade: diz respeito ao leque de aes possveis para a promoo da

sade, preveno de riscos e agravos e assistncia a doentes, implicando
sistematizao do conjunto de prticas que vm sendo desenvolvidas para o
enfrentamento dos problemas e o atendimento das necessidades de sade dos
diversos grupos da populao (PAIM, 1994; PINHEIRO; MATOS, 2001, 2003).
Instrumento de gesto: visando racionalizao do processo de gesto do Sistema

nico de Sade, vm sendo propostos, nos ltimos anos, vrios instrumentos de
gesto, cuja base conceitual e metodolgica assenta nos conhecimentos acumulados

GLOSSRIO 137
na rea de planejamento e gesto de sistemas de sade. Nesse sentido, os

instrumentos de gesto do SUS incluem a Agenda da Sade, a PPI programao
pactuada integrada, o Relatrio de Gesto, os indicadores propostos no Pacto da
Ateno Bsica, e outros previstos nas normas e portarias elaboradas no mbito da
Gesto nacional do SUS nos ltimos anos (MS, 2001).
Instrumento de planejamento estratgico: o enfoque estratgico surgiu, na

rea do planejamento em sade, em meados dos anos 70, contemplando,
posteriormente, vrios desdobramentos, cada um dos quais prope instrumentos
especficos para a anlise da situao, o desenho da situao-objetivo, a anlise
da coerncia, factibilidade e viabilidade das intervenes propostas, e formas de
monitoramento, acompanhamento e avaliao dos planos e programas de ao.
Investigao de surtos epidmicos: atividade da rea de vigilncia

epidemiolgica e controle de doenas transmissveis que consiste na
identificao do caso ndice, na busca de contatos e na adoo de medidas
adequadas para a interrupo da transmisso da doena.
Investigao epidemiolgica: o mesmo que pesquisa epidemiolgica,

pode contemplar desde anlise de situaes de sade de uma populao em
geral ou de determinados grupos, at investigaes etiolgicas, voltadas a
determinar as causas ou determinantes de um determinado problema ou
agravo de sade. Pode contemplar, tambm, a pesquisa dos efeitos de uma
determinada tecnologia, programa ou servio sobre o comportamento de
uma determinada doena ou agravo de sade em uma populao.
Liderana: capacidade de conduo, de direo, materializada na figura de

um chefe, cujo conhecimento, experincia e qualidades de relacionamento
interpessoal favorecem que este encarne os objetivos e valores de um
determinado grupo ou instituio. A literatura contempornea sobre liderana
destaca a influncia que um determinado lder exerce sobre os membros de
um grupo, em funo de qualidades pessoais, como conhecimento de si
mesmo, iniciativa, coragem, persistncia e integridade, chamando a ateno,
porm, que estas no so necessariamente caractersticas inatas e podem ser
adquiridas atravs do treinamento e experincia.

Lideranas comunitrias: pessoas que exercem atividades de conduo

e direo de grupos da populao, geralmente organizados em funo do
enfrentamento de uma problemtica comum, como o caso da dificuldade
de acesso a servios de sade. O lder comunitrio se destaca por sua
competncia em comunicar-se com as pessoas, traduzindo seus anseios e
expectativas, formulando suas propostas em termos claros e precisos,
facilitando o estabelecimento de confiana recproca e a delegao de
autoridade para que o lder exera um papel de representao dos interesses
do grupo.
Mapeamento dos atores envolvidos na formulao e implementao das

polticas. Trata-se de constituir o sujeito do processo de formulao da
poltica, tomando como ponto de partida a identificao dos atores
governamentais e no governamentais que desenvolvem aes concernentes
aos problemas em foco.
Marco legal: conjunto de leis e normas que regem o processo de formulao

e implementao de uma determinada poltica, estabelecendo os limites do
que pode e deve ser feito por parte das autoridades governamentais, nas
diversas esferas de governo.
Marco regulatrio: conjunto de leis e normas que regem a organizao e o

funcionamento de um determinado sistema ou instituio. No caso da sade,
trata-se das leis e normas que regem a organizao e o funcionamento do
sistema de sade em sua totalidade ou em suas partes componentes.
Marketing social: refere-se ao desenvolvimento de atividades de

comunicao social em sade que contemplam mensagens publicitrias
dirigidas mudana de comportamentos e estilos de vida consentneos com
a promoo da sade e a preveno da exposio a riscos por parte da
populao em geral ou a grupos especficos da populao.
Monitoramento: o mesmo que acompanhamento, processo de superviso

continuada do processo de implementao de uma determinada poltica, plano
ou programa.

GLOSSRIO 139
Modelo de ateno sade: forma de organizao tecnolgica do processo de

trabalho em sade. Pode-se identificar a existncia de vrios modelos, de acordo
com a concepo adotada acerca da finalidade do trabalho (prevenir e/ou curar),
natureza do objeto (processo sade-doena no plano individual ou coletivo) de
trabalho, s caractersticas do sujeito (profissionais e trabalhadores de sade) e
da tecnologia empregada, configurando-se distintas relaes tcnicas e sociais
de acordo com a forma de organizao do processo de produo de servios nas
diversas sociedades. No Brasil predomina o modelo mdico-assistencial
privatista e o modelo sanitarista, ponto de partida do processo de reforma
que pretende construir um modelo de ateno integral sade que contemple
as distintas prticas (promoo, preveno e assistncia) em diversos nveis de
complexidade organizacional dos servios (ateno bsica e ateno de mdia e
alta complexidade) (PAIM, 1994; TEIXEIRA; SOLLA, 2006).
Municipalizao das aes e servios de sade: forma de

descentralizao poltico-administrativa do sistema de sade adotada no Brasil
nos anos 90. Contempla a transferncia de poder de deciso e de recursos
aos municpios de acordo com determinados estgios equivalentes ao grau
de responsabilidade assumido pelo municpio com relao ao sistema de
servios de sade.
Mdulo Operacional: na perspectiva estratgico-situacional do planejamento,

o plano deve ser modular, isto , constitudo de Mdulos Operaes-Problemas,
matriz onde so sistematizados os Objetivos (gerais e especficos), as atividades
e tarefas a serem realizadas, com seus respectivos responsveis, prazos de
execuo e indicadores de acompanhamento e avaliao.
Momentos o processo de planejamento: segundo o enfoque situacional,

o processo de planejamento constitudo de momentos o momento
explicativo, o momento normativo, o momento estratgico e o momento
ttico-operacional cada um deles trazendo em si mesmo os demais,
diferenciando-se apenas por uma questo de nfase, seja no conhecer, no
dever ser, no pode ser ou no fazer. A noo de momento no se refere a
etapas sequencialmente rgidas, de modo que, na prtica, pode-se desencadear
o processo em qualquer momento (MATUS, 1993).

Necessidades de sade da populao: podem ser definidas como

carncias relacionadas com a manuteno das condies de sobrevivncia e
desenvolvimento pleno das capacidades dos indivduos e grupos de uma
determinada populao. Incluem, assim, os efeitos do no atendimento pleno
das necessidades bsicas de alimentao, abrigo, segurana, afeto, educao,
cultura e servios de sade, quer sejam aes inespecficas de promoo e
melhoria da qualidade de vida, quer sejam aes especficas de proteo
contra riscos e agravos ou de assistncia em caso de doena, acidente ou
padecimento de qualquer natureza.
Organizaes comunitrias: entidades criadas por iniciativa de grupos

especficos da populao, geralmente para o desenvolvimento de aes de
carter reivindicatrio junto s organizaes estatais e/ou para a execuo de
aes voltadas soluo de problemas especficos, incluindo problemas de
sade, a exemplo de associaes comunitrias que se responsabilizam pela
implantao e manuteno de creches, escolas, centros de sade e hospitais.
Organizaes governamentais: instituies e rgos que compem o

aparato de Estado, incluindo os rgos do poder Executivo, legislativo e
Judicirio. No mbito do Executivo, encontram-se as instituies estatais
responsveis pela poltica e gesto do sistema pblico de sade, como o
caso do Ministrio da Sade, Secretarias Estaduais e Municipais e os rgos
a elas vinculados.
Organizaes no governamentais: diz-se de entidades organizadas por

particulares ou associaes civis que se dedicam a determinadas causas
sociais, inclusive a prestao de servios de sade para grupos populacionais
especficos ou para a populao em geral.
Organizaes sem fins lucrativos: entidades de carter filantrpico

mantidas por associaes civis ou instituies religiosas e que executam aes
em diversas reas de assistncia social, inclusive na rea de sade.
Organismos de cooperao internacional: instituies cuja misso dirige-se

promoo do desenvolvimento econmico e social no mbito internacional no

GLOSSRIO 141
mbito global ou em determinados regies do globo. No caso da Sade, destaca-

se a organizao Mundial de Sade, criada em 1948, bem como a Organizao
Pan-americana da Sade, criada em 1902, integrada primeira como organismo
regional, responsvel pela cooperao entre os pases das Amricas.
Planejamento estratgico-situacional: o enfoque estratgico-situacional foi

originalmente proposto por Carlos Matus (1993) como uma teoria geral da
planificao, passvel de subsidiar uma prtica concreta em qualquer dimenso
da realidade social e histrica. Nos ltimos 25 anos, esse enfoque foi difundido
na Amrica Latina, inicialmente no mbito acadmico, atravs de cursos
realizados na rea de Planejamento & Gesto em sade, e posteriormente
atravs de seminrios, consultorias e oficinas de trabalho promovidas por
organismos internacionais e nacionais. As principais caractersticas desse
enfoque so: a) a compreenso do objeto do planejamento como sendo os
problemas e oportunidades reais de interveno, em uma perspectiva que supera
a fragmentao reducionista da realidade operada pelas disciplinas cientficas
e materializada nos setores nos quais se organiza a interveno estatal; b) a
concepo do processo de planejamento como sendo constitudo de
momentos que se interpenetram, sem seguirem uma lgica sequencial rgida,
o que possibilita uma articulao das experincias acumuladas nas distintas
prticas institucionais dos vrios setores; c) a proposta de modularizao
do produto do planejamento, isto , o entendimento do plano como modular,
composto de mdulos operacionais que sintetizam os elementos do processo
de trabalho previsto (objetivos, atividades, produtos e resultados, responsveis,
participantes, prazos e recursos), flexibilizando a organizao e facilitando a
participao de distintos sujeitos sociais, bem como um ordenamento espao-
temporal em funo do desenho estratgico; d) as noes envolvidas na proposta
de gesto do plano e gerncia de operaes trazem embutida uma teoria de
governo que abre espaos mudana das prticas institucionais prevalentes
nas organizaes estatais, articulando-se com as propostas de reforma do Estado
e de reorientao do desenho institucional e da prtica administrativa na esfera
pblica, potencialmente em direo a uma democratizao das relaes e uma
intensificao das aes comunicativas entre dirigentes, tcnicos e usurios
dos servios.

Pacto de Gesto: termo de compromisso pactuado e assumido pelos gestores

de sade das trs esferas de governo, visando qualificar a gesto do Sistema
nico de Sade, em razo de seus princpios e diretrizes e em funo dos
objetivos estabelecidos pelo Pacto Nacional pela Sade.
Padres de qualidade: conjunto de aspectos que so tomados como parmetros

para a avaliao da qualidade de um determinado bem ou servio. No caso da
sade, implica o estabelecimento de critrios para medio do grau de adequao
do servio prestado s normas tcnico-cientficas e s amenidades que cercam
o processo de prestao de servios, relativas adequao do mesmo s
expectativas dos usurios com relao a presteza, conforto, respeito, cortesia e
outros elementos que garantem a aceitao social do servio.
Parceria interinstitucional: refere-se aos estabelecimentos de acordos de

cooperao entre instituies diversas, com o objetivo comum de enfrentar
determinados problemas e/ou potencializar o uso de recursos para o
desenvolvimento de aes conjuntas ou coordenadas.
Participao e controle social em sade: envolvimento ativo da populao

organizada no processo de deciso e no controle social sobre as polticas e o
sistema de sade. A participao social em sade no SUS garantida
mediante a atuao dos Conselhos de Sade em todos os nveis nacional,
estadual, municipal bem como atravs das Conferncias de Sade realizadas
periodicamente. Consulte a Lei 8142/90.
Participao da comunidade e do cidado: refere-se, de modo geral, ao

processo de mobilizao de vontades coletivas que se expressam sob diversas
formas de participao no processo poltico, seja atravs da ao direta, seja
atravs dos diversos mecanismos de representao constitudos nas
sociedades contemporneas, inclusive no Brasil. No caso da sade, a
participao da comunidade vem sendo proposta desde a dcada de 60 do
sculo passado e ocorre sob diversas formas, desde o envolvimento ativo da
populao em aes de sade at a forma de participao poltica no processo
decisrio no setor. No mbito do SUS, a participao organizada da sociedade
vem se institucionalizando nos Conselhos e nas Conferncias de Sade,

GLOSSRIO 143
instrumentos da chamada gesto participativa, cujo respaldo jurdico encontra-

se na Lei 8142, de novembro de 1990.
Perfil de sade da populao: diz respeito ao perfil epidemiolgico da

populao, isto , configurao dos indicadores de morbi-mortalidade em
determinados lugar e tempo, com a especificao dos principais problemas
de sade e suas tendncias em termos de comportamento ao longo do tempo
e distribuio territorial e social.
Planejamento situacional em sade: a adaptao do enfoque situacional ao

planejamento das aes e servios de sade vem sendo desenvolvida por vrios
autores. Uma perspectiva que privilegia o planejamento e programao de sade
em nvel local (municipal, distrital), foi realizada por Teixeira (1993, 2001), que
assim sistematiza os momentos do processo: a) Anlise da Situao de Sade,
que inclui a identificao, priorizao e anlise dos problemas de sade em um
territrio determinado (DS, municpio); b) Desenho da Situao-Objetivo, que
implica a identificao da Imagem-Objetivo que se pretende alcanar no mdio
e longo prazo, a definio dos cenrios provveis nos quais se estar atuando no
curto prazo e a formulao dos Objetivos propriamente ditos, em funo dos
problemas priorizados; c) Desenho das Estratgias, que inclui a definio das
linhas de ao, a anlise de viabilidade das aes propostas e a elaborao de
projetos dinamizadores para a construo da viabilidade das aes propostas em
um tempo definido; d) Programao, Acompanhamento e Avaliao, que
correspondem programao detalhada das aes a serem realizadas,
concomitante ao estabelecimento dos mecanismos de acompanhamento e
avaliao peridica dos resultados alcanados com a execuo das aes propostas.
Plano Operativo: ou Plano de ao, documento que contm a anlise da

situao realizada e o conjunto dos Mdulos operacionais (P-O), com a
definio dos respectivos responsveis pela execuo. , portanto, um guia
para a implementao das aes propostas e para o monitoramento e avaliao
do andamento do processo de implementao e de seus resultados.
Plano de sade: produto de um processo de planejamento que, geralmente,

inclui a realizao de uma anlise da situao de sade da populao de uma

determinada rea, o estabelecimento de objetivos e metas a alcanar com

relao ao enfrentamento dos problemas priorizados, a especificao das
estratgias a serem implementadas para o alcance dos objetivos e os recursos
que sero empregados neste processo.
Plano estadual de sade: documento que resulta do processo de planejamento

no mbito do sistema estadual de sade, realizado de 4 em 4 anos, contendo a
anlise da situao de sade da populao, as polticas e diretrizes do sistema,
as aes prioritrias e as estratgias de implantao, bem como o oramento
previsto para a execuo das aes propostas no mbito do SUS estadual.
Plano municipal de sade: documento que resulta do processo de planejamento

no mbito do sistema municipal de sade, realizado de 4 em 4 anos, contendo a
anlise da situao de sade da populao, as polticas e diretrizes do sistema, as
aes prioritrias e as estratgias de implantao, bem como o oramento previsto
para a execuo das aes propostas no mbito do SUS municipal.
Plano Municipal de Regulao do Acesso s aes e servios de sade:

instrumento de poltica que especifica os objetivos e metas do gestor municipal
do SUS com relao aos critrios que regem o acesso da populao aos
servios do SUS, seja da rede prpria, seja da rede contratada e conveniada.
Plano Operativo Anual: ou programao operativa, documento que contm

o detalhamento das aes a serem realizadas no perodo de um ano, seja no
mbito federal, estadual ou municipal do SUS.
Poltica: o termo poltica possui muitos significados, incluindo desde a

arte de governar at a cincia, o estudo dos fenmenos ligados ao Estado,
ao governo, aos negcios pblicos. Refere-se, portanto, tanto a uma prtica
social, cuja finalidade diz respeito conduo de pessoas, grupos, instituies,
partidos, visando ao alcance de determinados objetivos, quanto aos saberes
relativos a estas atividades, a includos os princpios e valores que
fundamentam as posies de indivduos, grupos e instituies diante de
problemas e necessidades sociais que demandam respostas coletivas, as quais
podem ser baseadas ou no em conhecimentos produzidos a partir de

GLOSSRIO 145
investigaes cientficas. Estudos da rea de Administrao Pblica e Cincia

Poltica tm trabalhado, tambm, com uma noo mais circunscrita de
poltica, definindo-a como o conjunto de objetivos que informam
determinado programa de ao governamental e condicionam a sua execuo.
Nesse sentido, o termo poltica se refere s escolhas, s decises tomadas
por uma determinada autoridade poltica, decises estas que conformam o
que fazer diante de um determinado problema, necessidades ou demandas
sociais, podendo ter sido, ou no, fruto de um processo poltico participativo.
Encontramos a os dois significados mais comuns do termo poltica,
distinguidos, em ingls, pelos termos policy e politics, o primeiro referindo-se
ao contedo da deciso, proposta de ao, ao objetivo a ser alcanado, e o
segundo referindo-se ao processo de deciso, ao processo poltico, de anlise
do problema e escolha da soluo, que implica a seleo de alternativas, o
que pode resultar em conflito de interesses e, portanto, na necessidade de
construo de consensos em torno dos objetivos a serem perseguidos e dos
meios a serem utilizados para isso (SONIS; LANZA, 1978). No contexto
latino-americano, a preocupao com a elaborao de mtodos e tcnicas
que subsidiassem o processo de deciso no mbito das organizaes
governamentais (Estado) e a formulao de polticas de sade datadas de
meados dos anos 70 do sculo passado geraram a constituio de um processo
que tem se desdobrado no mbito acadmico com a conformao de uma
rea de produo de conhecimentos e desenvolvimento tecnolgico que
resultam na existncia, hoje, de um conjunto de estudos e propostas
metodolgicas para a formulao e implementao de polticas nesta rea.
Em um trabalho que se props a realizar um balano do estado da arte da
produo cientfica da rea de Poltica, Planejamento e Gesto em Sade,
Paim e Teixeira (2006) sistematizaram um conceito abrangente que abarca
essa dupla determinao, definindo Poltica de Sade como sendo a resposta
social (ao ou omisso) de uma organizao (como o Estado) diante das
condies de sade dos indivduos e das populaes e seus determinantes,
bem como em relao produo, distribuio, gesto e regulao de bens e
servios que afetam sade, inclusive o ambiente. Abrange as questes
relativas ao poder em sade (natureza, estrutura, relaes, distribuio e lutas)
bem como as que se referem ao estabelecimento de diretrizes, planos e programas

de sade. Ou seja, contempla tanto os planos de ao (Policy) quanto o poder

em sade (Politics).
Polticas ambientais: conjunto de polticas voltadas interveno sobre o

meio ambiente, seja no sentido da preservao e proteo dos recursos
naturais, seja no sentido da recuperao dos efeitos da ocupao do territrio
e explorao inadequada destes recursos.
Poltica de incentivos: refere-se ao estabelecimento de estmulos financeiros

ou de outra natureza, como forma de induzir comportamentos desejados nos
gestores e trabalhadores de uma determinada rea, inclusive no mbito da sade.
Polticas econmicas: conjunto de propostas de interveno sobre problemas

relacionados com o desenvolvimento econmico de um determinado pas,
estado ou municpio. Inclui propostas relativas ao fomento e regulao da
produo, distribuio e consumo de bens e servios, bem como a poltica
monetria e financeira e a poltica de emprego e renda que afetam o conjunto
das atividades econmicas.
Polticas pblicas saudveis: diz-se de polticas voltadas ao enfrentamento dos

determinantes sociais da sade, isto , polticas dirigidas melhoria das condies
de vida da populao em geral ou de grupos especficos expostos a riscos
diferenciados de adoecer e morrer, em funo da exposio a riscos decorrentes de
condies ambientais, sociais, comportamentais ou em funo da insuficincia do
acesso a aes e servios que promovam e protejam suas condies de sade.
Polticas sociais: conjunto de propostas de interveno sobre problemas

relacionados com o desenvolvimento social de um determinado pas, estado
ou municpio, incluindo as polticas de educao, sade, habitao, transporte,
cultura, esporte e lazer.
Problema: qualquer acontecimento considerado fora dos padres de

normalidade para quem est analisando uma determinada situao. O
entendimento sobre o que um problema varia de acordo com o referencial
social, cultural, poltico e tcnico do ator que est explicando a situao, isto
, dos sujeitos que participam do processo de planejamento. Isso exige, por um

GLOSSRIO 147
lado, um esforo de identificao dos referenciais adotados pelos distintos atores

e, por outro, indica a necessidade de se estabelecer um processo de dilogo e
negociao entre os atores para se chegar a uma definio clara e consensual
acerca do problema ou dos problemas que sero objetos do planejamento.
Postos de Trabalho: corresponde aos lugares na estrutura organizacional

de uma determinada organizao, pblica ou privada, onde os trabalhadores
so alocados para o desempenho de funes gerenciais ou de produo de
bens e servios. No caso do sistema de sade, trata-se dos postos de trabalho
definidos em funo de uma determinada estrutura organizacional, podendo-
se identificar desde os mais perifricos, como o caso dos agentes
comunitrios de sade, at os mais centrais, como so os postos de trabalho
da equipe dirigente do sistema.
Prestadores privados: entidades privadas de prestao de servios de sade,

de carter lucrativo (empresas) ou no lucrativo (filantrpicas).
Prestadores pblicos: entidades estatais de prestao de servios de sade,

incluindo instituies sob gesto federal, estadual ou municipal. Considerando
a distino entre estatal e pblico, podem-se considerar como prestadores
pblicos as instituies e estabelecimento privados que fazem parte do sistema
pblico de sade, atravs de convnios e contratos de prestao de servios.
Prevalncia de fatores de risco: o termo prevalncia utilizado em

Epidemiologia para designar o nmero de casos novos e antigos de uma
determinada doena ou agravo, em uma populao, em um determinado
perodo de tempo. A prevalncia de fatores de risco refere-se quantificao
do nmero de expostos a um determinado risco ambiental socioeconmico
ou comportamental presentes em uma populao determinada.
Problema de Sade: a representao social de necessidades de sade,

derivadas de condies de vida e formuladas por um determinado ator social
a partir da percepo da discrepncia entre a realidade vivida e a desejada ou
idealizada. Assim, pode ser uma doena, um agravo, uma insuficincia de
recursos ou uma ausncia de um determinado servio de sade, ou at fatos

que, na verdade, explicam uma doena (por exemplo, falta de saneamento

bsico, fome, etc.). H uma tendncia das lideranas comunitrias em
identificar condicionantes e determinantes como problemas de sade, por
exemplo, desemprego, falta de saneamento bsico, etc. Os profissionais de
sade tendem a identificar doenas e agravos, e, principalmente, questes
relacionadas com a infraestrutura e a organizao de servios.
Problema do sistema de servios de sade: a expresso de limitaes,

dificuldades, fragilidades existentes na organizao e funcionamento do sistema
de servios de sade. Considerando-se os componentes de um sistema de sade
infraestrutura de recursos, organizao dos servios, gesto, financiamento,
processo de produo de servios e produtos oferecidos populao usuria,
podem-se identificar problemas de distinta natureza, magnitude e abrangncia.
Problemas de infraestrutura geralmente se apresentam como limitaes no
volume de recursos disponveis (fsicos, materiais, humanos e/ou financeiros),
bem como na inadequao da forma de distribuio e utilizao desses recursos.
Problemas organizativos podem se apresentar como inadequao na forma de
organizao do processo de trabalho (prticas de sade), ou inadequao da
forma de organizao dos servios (estabelecimentos, como centros de sade,
hospitais, etc.) ou na inadequao na forma de organizao do sistema de
servios (de acordo com princpios organizativos adotados, como o caso, no
mbito do SUS, dos princpios de hierarquizao e regionalizao dos servios).
Problemas de Gesto e Financiamento se expressam como debilidades na
conduo poltica (tomada de decises), no planejamento, programao,
oramentao e avaliao dos sistemas e servios de sade, na articulao
intersetorial e interinstitucional necessria ao desenvolvimento das aes de
sade, na garantia e consolidao da participao e controle social, etc. Tudo
isso de acordo com o grau de aproximao ou no da realidade observada aos
princpios e diretrizes definidas em lei, fruto de processos histrico de luta e
definio da direcionalidade do sistema. Finalmente, problemas na prestao
de servios podem se apresentar por seus efeitos, isto , problemas no alcance
da cobertura necessria, na garantia da acessibilidade, qualidade, equidade,
integralidade e humanizao do atendimento, ou por limitaes e dificuldades
identificadas no processo de prestao de servios em si mesmo, casos em que

GLOSSRIO 149
se analisa a observncia ou no de normas tcnico-cientficas definidas em

funo do avano do conhecimento cientfico e tecnolgico na rea e do grau
de apropriao desse conhecimento pelos sujeitos das prticas, atravs de
atividades de capacitao e educao permanente dos profissionais e
trabalhadores de sade.
Programao Pactuada e Integrada (PPI): processo de programao de

atividades realizado pelas equipes gestoras do SUS no mbito municipal e
estadual, anualmente, com o objetivo de racionalizar a oferta das aes bsicas
e dos servios de mdia e alta complexidade, de acordo com a forma de
gesto na qual esteja habilitado o municpio ou o estado.
Promoo do acesso universal e equitativo aos servios de sade: esforos

desenvolvidos pelos gestores do SUS no sentido de garantir a expanso e
reorganizao da oferta de servios de sade de modo a atingir parcelas da
populao que tenham dificuldade de acesso aos servios. Indica que estes
esforos devem estar orientados para a promoo da equidade, isto , a
distribuio das aes e servios de acordo com o perfil de necessidades da
populao, tratando desigualmente os desiguais. Ver Universalidade e Equidade.
Promoo da sade: originalmente entendida como uma das funes da

Medicina, e posteriormente definida como o conjunto de aes de preveno
primria a serem desenvolvidas pelos servios de sade com a finalidade de
melhorar a sade dos indivduos e grupos da populao, a Promoo da
Sade tornou-se, a partir de 1974, um movimento internacional que prope
o desenvolvimento de aes intersetoriais (emprego, gerao de renda,
saneamento, habitao, educao, transporte, sade e lazer) e a mobilizao
social em torno da melhoria da qualidade de vida dos diversos grupos sociais
e da populao em geral (CZRESNIA; FREITAS, 2003).
Processos democrticos e participativos em sade: ver Participao

da comunidade e do cidado e Participao e controle social em sade.
Protocolos clnicos: conjunto de normas e orientaes tcnicas acerca de

como deve se conduzir o profissional de sade diante de um problema

especfico, representando, assim, uma sistematizao de procedimentos

embasados na produo cientfica da rea, que, ademais, permite a
racionalizao dos recursos empregados na prestao de servios e a
programao em escala dos mesmos.
Qualidade dos servios de sade: a noo de qualidade foi desenvolvida no

campo da sade nos anos 50, e abarca um conjunto de atributos relacionados
aos efeitos do cuidado mdico (eficcia, efetividade, impacto), aos custos
(eficincia), disponibilidade e distribuio dos recursos (acessibilidade, equidade)
e percepo dos usurios sobre a assistncia recebida (aceitabilidade).
Registros vitais: o mesmo que estatsticas vitais. Inclui o registro dos nascimentos
e bitos, base para a construo dos indicadores de morbi-mortalidade.
Regulao: a atividade de regulao foi entendida inicialmente como a

interferncia do Direito na vida social e nos comportamentos individuais,
porm, com o surgimento dos Estados modernos, passou a ser entendida,
tambm, como a interferncia do Estado nos sistemas sociais. A regulao
em sade significa, portanto, a interveno do Estado para garantir a produo,
distribuio e o consumo de servios de sade, e implica no estabelecimento
de leis, normas e procedimentos a serem adotados pelos diversos entes que
operam no mbito do sistema. No Brasil, a atividade de regulao estatal no
setor sade entendida de forma diversa, conforme a natureza do objeto a
ser regulado. No mbito do prprio sistema pblico, o SUS, as instncias
gestores (CIT, CIBs) tratam de estabelecer as regras das relaes entre os
nveis de governo e as relaes com os prestadores privados. J na regulao
do mercado da assistncia mdica suplementar ou o mercado farmacutico,
o Estado atua como conciliador dos conflitos entre consumidores e operadoras
dos planos (atravs da ANS) e entre consumidores, distribuidores e produtores
de medicamentos (papel exercido pela ANVISA).
Satisfao dos usurios: diz-se da satisfao dos consumidores de um

determinado servio com o mesmo. No caso dos servios de sade, a
satisfao dos usurios geralmente est mais vinculada s condies gerais
da prestao do servio do que propriamente qualidade e efetividade do

GLOSSRIO 151
mesmo, devido dificuldade que os usurios em geral tm em avaliar a

adequao do servio prestado ao conhecimento cientfico disponvel e s
normas tcnicas existentes.
Seleo de prioridades: refere-se aos problemas e aes a serem desenvolvidas

em cada rea especfica. Com base na anlise da situao atual e suas tendncias,
bem como na avaliao dos efeitos das aes desenvolvidas em cada rea e
suas eventuais limitaes, o processo de seleo de prioridades pode vir a ser
realizado a partir da definio de vrios critrios, como por exemplo a magnitude
do problema, relevncia poltica (transcendncia) atribuda a ele,
vulnerabilidade e custo da interveno. A magnitude se refere ao tamanho
do problema e pode ser dimensionada em funo do volume da populao
atingida pelo mesmo. Geralmente, a magnitude de um problema definida em
funo dos indicadores epidemiolgicos, ou seja, a morbi-mortalidade atribuda
ao problema. A valorizao social, por sua vez, diz respeito ao impacto do
problema na percepo dos diversos grupos da populao considerada. Assim,
um problema pode ter baixa magnitude e ser altamente valorizado por seu
impacto social. O terceiro critrio, disponibilidade de tecnologia para intervir
sobre o problema, diz respeito capacidade operacional do sistema de ateno
sade do grupo considerado, no caso, envolvendo os servios prprios da
empresa e os servios contratados ou o prprio sistema pblico de sade (SUS).
Ainda que um problema seja considerado de alta magnitude e valorizado
socialmente, se o sistema de sade no dispuser de condies organizativas e
tecnolgicas para enfrent-lo, no ser conveniente consider-lo prioridade.
Finalmente, um critrio de priorizao importante o custo estimado da
interveno sobre o problema, uma vez que, quanto mais barata for a
interveno, mais facilmente um problema pode ser considerado prioridade,
sendo que, quanto mais cara a interveno, mais difcil fica garantir o
enfrentamento e superao do mesmo (OPS, 1965).
Servios de sade: termo genrico que permite trs acepes: a) servios

de sade como sinnimo de aes de sade, a exemplo de consultas mdicas,
de enfermagem, visitas domiciliares, vacinao, etc.; b) servios de sade
como sinnimo de estabelecimentos de sade, como centros de sade,

ambulatrios, hospitais, etc. e c) servios de sade como sinnimo de

instituies ou sistemas, uso que se verifica quando se fala de servios
pblicos ou servios privados.
Sistema de informao: conjunto de procedimentos, tcnicas e instrumentos

de produo de dados, processamento e anlise de informaes, visando
sua difuso e utilizao no processo de tomada de decises e de
operacionalizao de aes. No caso da Sade, contamos com um conjunto
de sistemas de informao de base epidemiolgica ou gerencial, que subsidiam
ou podem subsidiar o aperfeioamento das prticas de sade em todos os
mbitos do sistema.
Sistema de servios de sade: conjunto de instituies envolvidas direta

ou indiretamente na prestao de servios de sade a uma dada populao
em um territrio especfico (pas, estado, municpio). A anlise de um sistema
de sade pode ser feita distinguindo-se seus componentes, quais sejam, sua
infraestrutura (recursos fsicos, humanos e materiais), a forma de organizao
(unidades, redes), o financiamento (fontes, volume e forma de distribuio e
utilizao dos recursos financeiros), a gesto (pblica, privada ou mista,
centralizada ou descentralizada, autoritria/democrtica, tecnocrtica/
participativa) e o perfil de prestao de servios populao (relao oferta/
demanda/necessidades de sade) (KLEKOWSKY, 1977).
Sistemas de vigilncia epidemiolgica, ambiental, sanitria e sade

do trabalhador: conjunto de instituies e prticas envolvidas na realizao
de aes de vigilncia em sade, podendo-se distinguir sistemas de vigilncia
epidemiolgica de doenas transmissveis e no transmissveis, vigilncia
sanitria de alimentos, produtos e servios de sade, vigilncia ambiental
da qualidade da gua, solo e ar e vigilncia de ambientes e condies de
trabalho.
Situao: conjunto de problemas identificados, descritos e analisados na

perspectiva de um determinado ator social. Essa tomada de posio diante
do processo de conhecimento tem como uma das consequncias a admisso
da pluralidade de planejamentos, isto , o reconhecimento de que todos

GLOSSRIO 153
os atores sociais planejam (mesmo que no escrevam planos), isto , tomam

decises e estabelecem cursos de ao voltados consecuo dos seus
objetivos. A concepo situacional do objeto de conhecimento e
interveno por parte das instituies envolvidas implicam a incorporao
do enfoque por problema, isto , a identificao e seleo de problemas
sociais que podem ser analisados de distintos ngulos, contribuindo para a
identificao da contribuio possvel de cada instituio envolvida no
seu enfrentamento e soluo. A base terico-metodolgica dessa concepo
reside no fluxograma situacional, instrumento de anlise de problemas
fundamentado na teoria da produo social. O fluxograma situacional
permite que se sistematizem as informaes disponveis acerca dos
problemas, seja das suas formas de expresso enquanto fatos ou fenmenos
que se oferecem percepo mais ou menos imediata ou enquanto
condicionantes e determinantes histrico-estruturais (MATUS, 1993).
Situao-Objetivo: a definio dos objetivos um processo que leva em

conta a anlise da situao de sade efetuada, podendo-se considerar que,
em linhas gerais, um objetivo a imagem invertida do problema ou de uma
de suas causas ou consequncias. Nessa perspectiva, os Objetivos podem
ser de trs tipos: a) Objetivos relativos aos resultados que se pretenda
alcanar em termos da situao tomada como ponto de partida para processo
de planejamento; b) Objetivos relativos aos produtos das aes que sero
realizadas para intervir sobre os problemas identificados e priorizados na
anlise da situao; c) Objetivos relativos s mudanas que se pretenda
introduzir no processo de produo dessas aes. A sistematizao dos
Objetivos definidos o ponto de partida para a definio das estratgias de
ao e, consequentemente, para a programao operativa, a execuo e o
acompanhamento e avaliao das aes. Se a explicao dos problemas foi
feita utilizando-se o fluxograma situacional, a sistematizao dos Objetivos
pode corresponder a uma imagem invertida do fluxograma. Quando se utiliza
a tcnica de rvore de problemas, a sistematizao dos objetivos pode ser
feita atravs da construo de uma rvore de objetivos (S; ARTMANN,
1994; VILASBOAS; TEIXEIRA, 1999).
Situao de sade: ver Anlise da Situao de Sade.

Situao de risco: diz-se de uma situao onde ocorre a exposio a

determinados riscos sade, sejam decorrentes de condies ambientais,
sociais, econmicas ou comportamentais.
Sociedade civil: conceito proveniente da cincia poltica, diz respeito s

organizaes constitudas no espao extra Estado, incluindo econmicas
(empresas), polticas (sindicatos, associaes, partidos polticas), culturais
(clubes, associaes desportivas, literrias), religiosas (igrejas) e outras. Mais
recentemente, a tipologia de organizaes que vem sendo mais utilizada faz
referncia ao Estado, ao setor privado e ao chamado terceiro setor,
constitudo de organizaes no governamentais que conjugam no apenas
a defesa de interesses polticos de grupos, mas tambm a prestao de
servios, ainda que sem se constituir propriamente em uma empresa privada,
na medida em que atuam em reas de interesse pblico.
Tecnologias de sade: A noo de tecnologia em sade inclui desde

equipamentos incorporados ao processo de produo de servios a
procedimentos, normas e rotinas que regem a prtica dos profissionais e
trabalhadores de sade no mbito gerencial ou operativo do sistema.
Tomadores de deciso: traduo livre do termo policy makers, refere-se a

atores sociais que participam do processo decisrio em uma determinada
arena, como o caso da Sade, e, especificamente, do SUS, onde se pode
incluir como tomadores de deciso, alm dos gestores federal, estaduais e
municipais, os representantes de diversas organizaes de profissionais e
trabalhadores de sade, prestadores de servios e representantes dos usurios.
Tomadores de deciso chaves do estado: diz respeito aos atores sociais

diretamente envolvidos no processo de tomada de decises com relao
poltica e gesto do Sistema nico de Sade no mbito estadual, geralmente
representados no Conselho Estadual de Sade, porm eventualmente sem
representao nessa instncia, ainda que apaream na cena poltica e
defendam posies com relao aos temas da agenda poltica do setor.
Trabalhadores de sade: termo genrico que se refere a toda e qualquer

pessoa que exerce atividade remunerada na rea de sade, seja como

GLOSSRIO 155
profissional autnomo, seja como trabalhador assalariado ao sistema pblico

ou privado. A expresso trabalhadores do SUS, portanto, refere-se ao
conjunto dos profissionais, tcnicos e auxiliares que trabalham em instituies
e unidades de sade do SUS
Tringulo de governo: conceito central da contribuio terica de Carlos

Matus. Para ele, (1987, p. 73) governar algo muito complexo que no pode
reduzir-se inteiramente a uma teoria. uma arte, porm no pura arte. Para
governar se requer cada vez mais certo domnio terico sobre os sistemas
sociais. Para o autor, governar exige articular constantemente trs variveis:
projeto de governo, capacidade de governo e governabilidade do sistema,
cuja articulao compe o tringulo de governo. O projeto de governo se refere
ao contedo das proposies dos projetos de ao, sendo este produto no
apenas das circunstncias e interesses do ator que governa, como tambm da
sua capacidade de governo. A capacidade de governo diz respeito capacidade
tcnica, ao manejo de mtodos, s habilidades e experincias de um ator e sua
equipe de governo para conduzir o processo social at os objetivos
estabelecidos, dependendo da governabilidade do sistema e do contedo das
proposies do projeto de governo. Quanto governabilidade do sistema, esta
se refere s variveis que so controladas pelo ator; quanto mais variveis
decisivas ele controlar, maior ser sua liberdade de ao e maior ser para ele
a governabilidade do sistema (MATUS, 1987).
Trilogia matusiana: conjunto de propostas metodolgicas para a execuo

de processos de planejamento que tomem como referencial o enfoque
estratgico-situacional proposto por Carlos Matus. Inclui o Planejamento
Estratgico-Situacional (PES), o Mtodo Altadir de Planificao Popular
(MAPP) e o Planejamento de Projetos Orientado por Objetivos (ZOOP)
(S; ARTMANN, 1994).
Usurio do Sistema de informao: profissional ou trabalhador de sade,

usurio ou gestor que acesse os bancos de dados do SUS, em qualquer nvel,
em busca de informao necessria ao seu trabalho cotidiano ou meramente
para manter-se atualizado com relao aos problemas de sade e/ou s
polticas, programas e aes desenvolvidas no SUS.

Usurio do SUS: todo e qualquer cidado que procure os servios do SUS,

em qualquer nvel de complexidade.
Universalidade: um dos princpios finalsticos do Sistema nico de Sade, a

universalidade pode ser entendida como um ideal a ser alcanado, qual seja, o de
que todos os cidados brasileiros possam usufruir do seu direito sade, a includo
o acesso s aes e servios necessrios para sua promoo, proteo e recuperao.
Vigilncia em/da sade: em uma acepo mais restrita, a Vigilncia da

Sade pode ser entendida como sinnimo de Anlise da Situao de Sade;
no Brasil, o debate em torno da noo de Vigilncia da/em Sade tem
gerado duas concepes: uma mais restrita, que entende a vigilncia em
sade como o conjunto composto pelas vigilncias epidemiolgica, sanitria
e ambiental, incluindo, em algumas SES, a vigilncia sade do trabalhador
e as prticas de vigilncia nutricional e outra mais ampliada, que entende a
Vigilncia da Sade como uma proposta de reorganizao das prticas de
sade que leve em conta, por um lado, a busca de integralidade do cuidado
sade e, por outro, a necessidade de adequar as aes e servios situao
concreta da populao de cada rea territorial definida em funo das
caractersticas sociais, epidemiolgicas e sanitrias, seja um Distrito
sanitrio, um Municpio ou uma Microrregio de sade (TEIXEIRA; PAIM;
VILASBOAS, 1998; COSTA, 2008).
REFERNCIAS46
ALMEIDA FILHO, N. A clnica e a Epidemiologia. Salvador/ Rio de Janeiro/

So Paulo: APCE/ABRASCO, 1997. 205p.
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COSTA, E. A. (org.). Vigilncia sanitria: desvendando o enigma. Salvador, Bahia:

EDUFBA, 2008. 180p.
46
As referncias bibliogrficas indicadas em alguns verbetes fazem jus ao autor/autores que enunciaram
as definies constantes do texto e so aqui elencadas como sugesto para a leitura complementar. Muitas
definies, entretanto, no se ancoram em textos especficos e foram construdas a partir do conhecimento
acumulado pelo grupo tcnico do CONASS, sistematizado pela autora dos Glossrios.

GLOSSRIO 157
CZERESNIA, D.; FREITAS, C. M. (orgs.). Promoo da Sade: conceitos,

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VILASBOAS, A. L.; TEIXEIRA, C. F. Orientaes metodolgicas para o

planejamento e programao local da vigilncia sade nas reas de
abrangncia do PACS-BA. (quarta verso). Salvador: ISC-UFBA, 1999. 15p.

Anexo
MODELO DE ARVORE DE PROBLEMAS

Formato 17x24 cm
Tipologia Garamond e Verdana
Papel Alta Alvura 75g/m (miolo)

Carto Supremo 250 g/m2 (capa)
Impresso e acabamento Cian Grfica
Tiragem 2000 exemplares

Perfil de cores: Perfil genrico de impressora CMYK
Composio Tela padro
D:\PRODUO\Yamashita\Livro_Plan_Saude\Capa\capa_planejamento em saude_curva_Final.cdr
quinta-feira, 19 de agosto de 2010 11:37:32

Livro Planejamento em Saude Carmem Teixeira

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Composio Tela padro

Planejamento em Saude_Final.pmd 2 8/10/2010, 16:06

Planejamento em Saude_Final.pmd 3 8/10/2010, 16:06

Editorao (Arte Final)

Planejamento em sade : conceitos, mtodos e experincias / Carmen Fontes

1. Sade - Planejamento - Brasil. 2. Poltica de sade - Brasil. 3. Sistema nico de

Planejamento em Saude_Final.pmd 4 8/10/2010, 16:06

Carmen Fontes Teixeira

Ana Luiza Queiroz Vilasbas

Marcelo Nunes Dourado Rocha

Sara Cristina Carvalho Cerqueira

Washington Luiz Abreu de Jesus

Planejamento em Saude_Final.pmd 5 8/10/2010, 16:06

CORRENTES DE PENSAMENTO NA REA DE

PROPOSTA METODOLGICA PARA O

PLANEJAMENTO MUNICIPAL EM SADE: O

PLANEJAMENTO ESTADUAL EM SADE: O

Planejamento em Saude_Final.pmd 7 8/10/2010, 16:06

A difuso das ideias e o desenvolvimento de esforos para a incorporao de

Estudiosos do tema, entretanto, enfatizam que o Plano de Metas do Governo

A partir de 1964, com a progressiva instaurao do regime autoritrio sob a

Planejamento em Saude_Final.pmd 9 8/10/2010, 16:06

central era o combate ao processo inflacionrio da poca. No governo Costa

A estratgia de desenvolvimento econmico adotado pelos militares gerou,

Do ponto de vista do planejamento, importante assinalar que o Governo

Especialmente o II PND enfatizava a necessidade de se investir no

Planejamento em Saude_Final.pmd 10 8/10/2010, 16:07

estudiosos da rea. O importante a destacar, do ponto de vista do

O fato que, na rea de Sade, a organizao e fortalecimento do Movimento

Apesar das dificuldades enfrentadas para a efetiva institucionalizao do

Paralelamente a este processo, e de certo modo alimentado por ele, se

Planejamento em Saude_Final.pmd 11 8/10/2010, 16:07

processo que vinha se desenvolvendo de forma incipiente em alguns poucos

Com a implantao do SUS, entretanto, desdobrou-se um conjunto

A acumulao de experincias e o desenvolvimento da reflexo acerca das

O Instituto de Sade Coletiva da UFBA, atravs de uma equipe de docentes e

Planejamento em Saude_Final.pmd 12 8/10/2010, 16:07

Avaliao em sade, tm participado ativamente dos esforos do

Com isso, se estabeleceu um processo bastante rico de reviso e sistematizao

Nesse processo, foi possvel organizadora desta coletnea resgatar parte

Cabe destacar, particularmente, a oportunidade configurada pelo acordo de

Planejamento em Saude_Final.pmd 13 8/10/2010, 16:07

Em seguida, identifica e discute a contribuio advinda do desenvolvimento

Cabe registrar que tal proposta incorpora contribuies de distintas correntes

Os captulos seguintes trazem o relato de duas experincias em que tais

Finalmente, acrescentamos ao contedo deste livro um glossrio de termos

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facilitar a difuso das concepes revisadas neste trabalho e a construo de

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Planejamento um termo largamente utilizado no cotidiano da poltica e

Pode-se afirmar que o ato de planejar consiste em desenhar, executar e

O interesse pelo planejamento das aes de sade surgiu como decorrncia

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Somente com o grande desenvolvimento cientfico e tecnolgico observado

Na regio das Amricas, a Organizao Pan-Americana de Sade

A prtica de programao em sade foi inaugurada na Amrica Latina com a

Considerando o saber epidemiolgico disponvel naquele momento, o mtodo

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indicadores do nvel de sade a partir do levantamento e sistematizao de

Este enfoque era basicamente descritivo, fundamentado no levantamento

Apesar das limitaes apontadas, que caracterizam o mtodo CENDES-

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