Libro Anepe 5 Reimpresión 2011

JUAN CARLOS VERDUGO MUOZ COLECCIN DE INVESTIGACIONES ANEPE
Juan Carlos Verdugo Muoz, Teniente Coronel, naci en la ciudad de N 1 Textos Bsicos del Derecho Humanitario Blico
Talca al sur de Chile, en el ao 1960. Egresado de la Escuela Militar Eugenio Prez de Francisco
Arturo Contreras Polgatti
con fecha 1 de enero de 1979. Pertenece al Arma de Caballera Blinda-
da. Posee la Especialidad Primaria de Estado Mayor; Profesor de Aca- 5 N 2 La Comunidad de Defensa en Chile
Francisco Le Dantec Gallardo
demia en las asignaturas de Tctica y Operaciones e Historia Militar Karina Doa Molina
UNA ESTRUCTURA PARA LA ASESORA EN EL MANEJO DE CRISIS INTERNACIONALES: CASO NACIONAL

y Estrategia; Magster en Filosofa Poltica de la Universidad Gabriela
N 3 Crisis Internacionales en Sudamrica:
Mistral; Magster en Ciencias Militares, mencin Gestin Estratgica Teora y Anlisis
en Disuasin y Defensa de la Academia de Guerra del Ejrcito; Ma- Aquiles Gallardo Puelma
gster en Ciencias Militares, mencin Planificacin y Gestin Estra- N 4 Seguridad Humana y Seguridad Nacional:
tgica de la Academia de Guerra del Ejrcito; Graduado del Instituto Relacin conceptual y prctica
Claudia F. Fuentes Julio
Internacional de Derecho Humanitario de San Remo, Italia.
Actualmente se desempea como Comandante del Batalln de Heli-

cpteros del Ejrcito, en comisin en MINUSTAH (Hait) al mando de
la unidad de helicpteros del Ejrcito en dicha misin.
Juan Carlos Verdugo Muoz

Academia Nacional de Estudios Polticos y Estratgicos
Coleccin de Investigaciones
Academia Nacional de Estudios Polticos y Estratgicos ANEPE
Una Estructura para la Asesora en el Manejo de Crisis......
UNA ESTRUCTURA PARA LA

ASESORA EN EL MANEJO DE
CRISIS INTERNACIONALES:
CASO NACIONAL

3
Coleccin Investigaciones ANEPE N 5
Copyright 2004, by: Juan Carlos Verdugo Muoz
Julio 2004
Julio 2011 primera edicin ANEPE
Edita: ANEPE
Registro de Propiedad Intelectual N 140.761
ISBN: 978-956-8478-21-6
(volumen 5)
ISBN: 978-956-8478-00-1
(Obra completa Coleccin Investigaciones ANEPE)
Sello Editorial: Academia Nacional de Estudios Polticos y Estratgicos (956-8478)
Diseo portada: Secretara Ejecutiva Consejo Editorial ANEPE
Impreso en los talleres de Alfabeta Artes Grcas,

que solo acta como impresor
Derechos Reservados
Impreso en Chile / Printed in Chile

INTRODUCCIN
En el esquema de relaciones internacionales actual pareciera no ser

posible definir la interaccin de Estados y otros actores en trminos
absolutos de paz o guerra. En este contexto, la crisis internacional
emerge como una condicin de no-guerra y no-paz, que, en su cali-
dad de punto medio, no responde a las clasificaciones clsicas
que se han manejado para sus extremos. El trmino de la relacin
universal bipolar fue uno de los factores que desat variados acon-
tecimientos que, con el efecto catalizador de la globalizacin, pro-
vocaron la aparicin de este fenmeno. Esta misma forma compleja
de vincularse entre actores diversos se ha extrapolado hacia los
mtodos de competir por sus intereses, presentndose en la admi-
nistracin de conflictos moderna niveles intermedios de gran dina-
mismo.
Por lo anterior, se requiere explorar con mayor profundidad la din-

mica de estas crisis y establecer pautas para su gestin eficiente, a
travs de lo que se ha llegado a denominar maniobra de crisis. El
aporte de esta investigacin se orienta precisamente en esa direc-
cin, al establecer sistemas y estructuras de gestin con el objeto
de identificar, aislar y hacer frente a las emergencias, incluso antes
de que stas ocurran.
Asumiendo que las situaciones de crisis presentan al conductor po-

ltico-estratgico un contexto confuso, con pocas certidumbres y
con gran urgencia de decisiones, se requiere de un organismo ade-
cuado, capaz de asesorar y apoyar al gobierno en su responsabili-
dad de prevenir y, si el caso lo precisa, conducir lo ms acertada-
mente posible las eventuales situaciones de crisis.
Se estima que esta investigacin no slo era factible de realizar, sino

que representa una necesidad imprescindible para mantener una ra-
zonable estatura estratgica en el escenario internacional actual, exis-
tiendo los fundamentos doctrinarios requeridos y las referencias en
otros pases que permitieron desarrollar el proceso investigativo.
El trabajo se orienta al establecimiento de un modelo de organiza-
cin que sea adecuado para insertarse en la estructura actual de la
administracin del Estado o que, de no ser posible lo anterior,
5
involucre la menor cantidad de cambios. Esta organizacin deber

posibilitar una gestin eficiente de una eventual situacin de crisis
internacional, proporcionando asesora experta a los niveles Polti-
co y PolticoEstratgico, especialmente en lo referido a la toma de
decisiones en el ambiente que se genera en ese tipo de escenarios.
El punto de partida de la presente investigacin es considerar a la

crisis internacional como un instrumento de la poltica de los Esta-
dos, utilizado para lograr objetivos como una alternativa al enfren-
tamiento armado generalizado. Esencialmente se pretende lograr los
mismos resultados -satisfacer intereses propios- pero con conse-
cuencias menos perjudiciales o, simplemente, inocuas.
Si bien la crisis es un instrumento poltico til, para que tenga real

validez se deben satisfacer dos condiciones esenciales:
- El estado que la provoca debe tener la capacidad de imponer

su voluntad a la otra parte.
- Los intereses en disputa no deben ser vitales para el opo-
nente, de modo que est dispuesto a someterse sin reaccio-
nar con la fuerza de las armas.
En consecuencia, se reconoce a la crisis como un conflicto necesa-

riamente de intensidad limitada, en el que los fines se alcanzan sin
recurrir al empleo generalizado e intenso de la fuerza. Es decir, me-
diante presiones y/o negociaciones es posible lograr los fines
predefinidos y con ello revertir la situacin que exista previamente,
sin que se haya producido un grado de violencia mayor en el enfren-
tamiento.
El objetivo general planteado por el investigador para el desarrollo

del trabajo necesariamente pasa por el cumplimiento del propsito
de la investigacin (disear una estructura para ser puesta a dispo-
sicin del nivel poltico-estratgico, con capacidad de proporcionar
una asesora eficiente en el manejo de crisis internacionales), tra-
tando que la proposicin resultante utilice al mximo los organis-
mos ya existentes, con las necesarias adecuaciones, a objeto de otor-
garle, en la prctica, una probabilidad de xito mayor al no involu-
crar cambios radicales ni la creacin de numerosas nuevas organi-
6
zaciones. Para lo anterior se obtuvieron aspectos positivos desde

las realidades de los pases estudiados, transformndolos en expe-
riencias factibles de utilizar, previa adaptacin al caso nacional.
Una vez efectuado un estudio preliminar de los antecedentes dispo-

nibles en cuanto al tema y en concordancia con el objetivo general
de la investigacin, se procedi a definir algunos objetivos genera-
dos en el nivel del investigador, a travs del cumplimiento de los
cuales se debera llegar a alcanzar el propsito asignado. Los obje-
tivos especficos fueron los siguientes:
a. Definir el fenmeno crisis internacional en el contexto de

las relaciones internacionales actuales.
b. Definir los aspectos involucrados en el manejo de las crisis
internacionales.
c. Determinar la estructura para el manejo de crisis internacio-
nales existente en pases con un grado de avance mayor en
la materia.
d. Determinar qu organismos existentes en la estructura
gubernamental nacional son factibles de ser utilizados para
el manejo de una situacin de crisis internacional.
e. Detectar los aspectos de las estructuras de crisis internacio-
nales de los pases seleccionados que sean factibles de
utilizar en el caso nacional.
La crisis internacional debe ser visualizada como un fenmeno que

involucra a todos los componentes del poder nacional y no slo
como una situacin propia de la defensa; lejos de esto, el factor
militar es slo uno de los que intervienen en la dinmica que se
desata ante su aparicin y no necesariamente el ms importante. A
partir de este concepto, se ha construido el juicio preliminar que a
continuacin se indica, el cual, desde el punto de vista metodolgico,
constituye la hiptesis de trabajo que orienta el proceso
investigativo:
La asesora al nivel poltico-estratgico para el manejo de crisis

internacionales debera ser proporcionada por un organismo
multidisciplinario, que involucre representantes de entidades
provenientes de todos los componentes del Poder Nacional,
dirigido en forma unificada.
7
Para llegar a la comprobacin de esta hiptesis, fuera positiva o

negativamente, y al cumplimiento de los objetivos general y espec-
ficos de la investigacin, se definieron algunas interrogantes por
parte del investigador, de manera que, mediante las respuestas a
ellas, logradas durante el trabajo, se pudiera alcanzar los propsitos
sealados. Las preguntas definidas para este efecto son:
1. Cules son las caractersticas del escenario internacional

actual?
2. Qu se entiende por crisis internacional?
3. Cmo se manejan las crisis internacionales?
4. Cul es la visin que se tiene de las crisis internacionales
en otros pases?
5. Qu estructura se han dado otros pases para enfrentar las
crisis internacionales?
6. Cmo se comporta la estructura gubernamental nacional
para enfrentar una situacin de crisis internacional?
7. Qu adecuaciones deberan hacerse en la estructura
gubernamental nacional para dotarla de la capacidad de
enfrentar situaciones de crisis internacionales con probabi-
lidades de xito?
El Captulo I da inicio al trabajo con la estructuracin de un marco

conceptual, conteniendo las teoras, enfoques tericos, investiga-
ciones y antecedentes en general que se consideran vlidos para el
correcto encuadre del estudio. 1 En l se precisan los conceptos de
Sistema Internacional, Conflicto, Crisis y Guerra, con lo que se fijan
los lmites dentro de los que desarrollar el trabajo, adems, a travs
de la revisin de mltiples pticas respecto al fenmeno, se estable-
cen precisiones con relacin a las crisis internacionales, analizn-
dose lo que concierne a su gestacin y caractersticas. A travs de
las conclusiones de este primer captulo se deja constancia de la
respuesta encontrada a las preguntas N os 1 y 2 de la investigacin.
En el Captulo II, sobre la base de lo definido en el captulo anterior
y, dando respuesta a la pregunta N 3 de la investigacin, se revisan
1
Hernndez, Roberto; Fernndez, Carlos y Baptista, Pilar, Metodologa de la Inves-
tigacin, (Mxico: Ed. McGraw-Hill, 1991), p. 22.
8
las consideraciones asociadas a la gestin de las crisis internacio-

nales, se identifican las etapas que la conforman y se entregan di-
rectrices generales acerca de la forma como enfrentar el proceso
para lograr un buen xito.
En el Captulo III se renen antecedentes relativos a las doctrinas

de crisis internacionales de diferentes pases y alianzas,
especficamente en cuanto a su concepto y forma de enfrentar el
fenmeno. La muestra seleccionada correspondi a Estados Uni-
dos, Reino Unido, la O.T.A.N. y Espaa, encontrndose la seleccin
fundamentada en el desarrollo del captulo. Este captulo se orienta
fundamentalmente a detectar en cada uno de ellos la doctrina, mto-
dos y estructuras orgnicas que, a juicio del investigador, particula-
rizan cada una de las muestras y que, previa adaptacin al contexto
nacional, pudieran ser de utilidad para la definicin de una solucin
propia. Con esto se llega a una respuesta para las preguntas N os 4 y
5 de la investigacin.
En el Captulo IV se efecta una revisin de la orgnica actual del

aparato gubernamental de Chile, desde la perspectiva de la posible
utilidad que las diferentes entidades componentes tendran en una
eventual situacin de crisis internacional. Con esto se pretende ha-
cer un anlisis de la estructura que se encontrara disponible en la
actualidad para que los niveles poltico y poltico-estratgico inten-
ten una conduccin en las mencionadas situaciones de crisis, dn-
dose respuesta a la pregunta N 6 de la investigacin.
En el Captulo V, para finalizar, se entregan las conclusiones genera-

les del trabajo, relacionando entre s las respuestas a las seis prime-
ras interrogantes planteadas, para finalmente entregar una proposi-
cin en cuanto a las adecuaciones que sera necesario introducir en
el sistema de planificacin de seguridad nacional y a las modifica-
ciones que se requieren para configurar una estructura del mismo
mbito con capacidad para enfrentar adecuadamente una situacin
de crisis internacional. En este captulo se logra una respuesta para
la pregunta N 7, se comprueba positivamente la hiptesis de traba-
jo y se da cumplimiento al objetivo general de la investigacin.
9
Desde la perspectiva metodolgica, esta investigacin se inscribe

dentro del tipo correlacional, pues se orienta a establecer la relacin
existente entre los modelos existentes en los pases seleccionados
como muestra y lo que es posible encontrar en la estructura guber-
namental de Chile, para as llegar a una proposicin lograda de ma-
nera eclctica, al extractar de cada una de ellas la que, a juicio del
investigador, se presenta como lo ms adecuado a considerar en la
construccin de una estructura orgnica eficiente para asesorar al
conductor poltico-estratgico en situaciones de crisis internacio-
nales en el caso nacional.
Tambin tiene la caracterstica de no experimental, ya que las varia-

bles se mantienen y analizan tal como se presentan en su contexto
original, sin mediar una manipulacin deliberada de ellas. Adems,
dentro de esta categora, la investigacin se inscribe dentro de un
diseo transeccional, puesto que los datos relevantes (estructuras
definidas para el manejo de las crisis internacionales) se recolectan
en un tiempo nico (poca post Guerra Fra), describiendo las varia-
bles y analizando su interrelacin e incidencia en un momento dado,
sin incursionar en la evaluacin de su evolucin en el tiempo.
10
CAPTULO I
Marco Terico
A. EL SISTEMA INTERNACIONAL
En el estudio de las relaciones internacionales, se pueden encontrar

diferentes enfoques desde donde orientar sus anlisis. Uno de ellos
se basa en la teora de sistemas. 2 Postula que estas relaciones inter-
nacionales pueden ser explicadas en mejor forma a partir de una vi-
sin global y de conjunto, incorporando la mayor cantidad de varia-
bles para definir tendencias en el sistema internacional. Para Morton
Kaplan y otros autores de esta corriente, un sistema es un conjunto
de elementos en interaccin o un patrn dinmico de relaciones que
conforman un todo. 3 En el otro extremo, visiones distintas buscan su
fundamento a partir de los diferentes actores de este sistema por se-
parado, siendo el individuo el actor central de las relaciones interna-
cionales, por ser los responsables de las decisiones polticas. 4
El origen de estas aproximaciones diversas se ubica en el dilema recu-

rrente de las ciencias sociales: la bsqueda de una unidad bsica de
anlisis, es decir, algn elemento que sirva como punto de partida
para el estudio del tema de que se trate. En todas las disciplinas que
las componen, las perspectivas micro y macro tienen sus partida-
rios ardientes. En el caso de las relaciones internacionales, establecer
el punto de apoyo es especialmente difcil, debido a la amplitud del
campo.
1. Teoras para el estudio de las Relaciones Internacionales

De acuerdo a lo que plantean Dougherty y Pfaltzgraff, surgen diver-
sas interrogantes al respecto: En cul de los muchos niveles de an-
lisis posibles se debera centrar la atencin? Cules son las unidades
de estudio adecuadas, o agentes? Los candidatos lgicos, desde el
nivel micro al macro podran ser los siguientes:5
2
Su exponente principal es Morton Kaplan (System and Process in International
Relations).
3
Heraldo Muoz, Teoras sobre las Relaciones Internacionales, una sntesis de su
evolucin, Memorial del Ejrcito de Chile N 437/91, p. 42.
4
La poltica mundial sera una acumulacin de decisiones especficas, mientras que
el Estado es la suma de los decisores.
5
James E. Dougherty y Robert L. Pfaltzgraff, Teoras en pugna en las Relaciones
Internacionales (New York: HarperCollins Publishers, Inc., 1990) pp. 33-37.
11
Nivel de individuos. Pese a que la mayora de los tericos interna-

cionales rechazara la nocin de que los individuos son agentes in-
ternacionales (casi todas las autoridades legales les han negado
cualquier estatuto como sujetos de la ley internacional), un liberal
clsico aducira que el individuo debera ser fundamento de cual-
quier teora social, dado que slo los individuos son reales, mien-
tras que la sociedad es una abstraccin. Si bien esta posicin no es
muy compartida, no puede negarse que los especialistas en el cam-
po de la historia, la poltica y las relaciones internacionales les pres-
tan atencin a los lderes que han jugado un papel prominente en la
escena mundial. Sin embargo, la mayora de los tericos no pone al
individuo en el centro de sus investigaciones, sino que los conside-
ra dentro del estado-nacin o en otro contexto de organizacin.
Nivel de grupos subnacionales. Pueden adoptar muchas formas:

partidos polticos, medios de comunicacin y grupos de inters or-
ganizados, de naturaleza no gubernamental, que buscan influir en la
poltica exterior a travs de presiones o de la configuracin de la
opinin pblica. Los tericos de las relaciones internacionales, si
bien no los ubican en el centro de su atencin, estn obligados a
reconocer su importancia debido al vnculo indudablemente signifi-
cativo entre poltica interna e internacional.
Nivel de nacionesestado. Los tericos realistas suscriben el enfo-

que de las relaciones internacionales centrado en el estado, ocu-
pndose en especial de la accin de los estados y los gobiernos.
Reconocen las otras realidades que se mencionan en este listado y
las toman en cuenta como instancias adecuadas, pero insisten en
que todas las dems, menos o ms amplias, estn subordinadas a las
naciones-estado, que son los agentes principales en el nivel inter-
nacional. Los agentes no estatales derivan su significacin de los
estados o del grado hasta el cual pueden influir en sus polticas y
comportamiento.
Nivel de grupos transnacionales y organizaciones no conformadas

por estados. Esta categora incluye todas las entidades polticas,
religiosas, econmico comerciales y otras por el estilo- que operan
transnacionalmente, pero no tienen a gobiernos o a sus represen-
tantes formales como miembros.
12
Nivel de grupos internacionales y organizaciones formadas por

estados. Incluyen agentes internacionales universales principales,
tales como la Liga de las Naciones, las Naciones Unidas y la Corte
Mundial. Tambin es posible incluir a las alianzas polticas, militares
y econmicas, entre las que se puede mencionar la Unin Europea,
la OTAN y el MERCOSUR, entre otras.
Nivel del sistema internacional. En el nivel ms abarcador y abs-

tracto se encuentra el sistema internacional o global, centrndose el
anlisis en la totalidad ms que en las partes que lo componen. En
este esquema global, las nacionesestados especficas y otros agen-
tes internacionales no estn ausentes, pero se los presenta con un
perfil ms borroso que agudo. Quienes adscriben a esta visin estn
convencidos de que el sistema internacional ejerce un efecto ms
profundo sobre las partes que lo forman que lo contrario.
Figura N 1 Niveles de Anlisis
13
2. El enfoque sistmico de las Relaciones Internacionales

A diferencia de otros enfoques ms convencionales en los que las
relaciones internacionales se conciben como un conjunto de
interacciones entre unidades independientes y soberanas los esta-
dos- no sujetas a pautas ni a previsibilidad alguna, bajo el concepto
sistmico la forma que adopten dichas relaciones es influida o deter-
minada por la estructura y las tendencias de una unidad ms amplia,
que sera el sistema internacional en su conjunto. 6 Un sistema en
general as tambin como en las relaciones internacionales- puede
definirse como algo que es percibido como consistente en un con-
junto de elementos o partes interconectadas unas con otras me-
diante un principio claramente identificable o ms simplemente
an, como una pauta de interaccin hipottica entre sus distin-
tos componentes. 7
De acuerdo a lo anterior, las relaciones internacionales se identifi-

can como aquellas que se desenvuelven dentro del marco conforma-
do por el accionar de un conjunto de unidades -estados y entes
transnacionales- que interactan entre s de acuerdo con patrones
relativamente regulares y perceptibles, algunos de los cuales pue-
den configurar subsistemas 8 que se relacionan con el conjunto si-
guiendo el mismo tipo de patrones, y cuyos lmites o parmetros
tambin son reconocibles, pero que en general permanecen abiertos
a influencias provenientes de un medio ambiente externo. 9 Al rgi-
men que se conforma como consecuencia de estas interacciones se
le conoce como Sistema Internacional.
3. Evolucin del Sistema Internacional

El sistema internacional y su consecuencia, el orden mundial, cons-
tituyen fenmenos cclicos, a partir del proceso de polarizacin en-
tre los actores que se encuentran liderando dicho sistema con la
resistencia de aquellos que no pueden acceder a ese status y deben
asumir una posicin ms cercana a la subordinacin.
6
Luciano Tomassini, Teora y Prctica de la Poltica Internacional
(Santiago: Ediciones Universidad Catlica de Chile, 1989) pp. 70 y 71.
7
Definiciones tomadas, respectivamente, de N. Jordan, citado en Trevor Taylor (edi-
tor), Approaches and Theory in Internacional Relations, Nueva York, Longman,
1978, p. 189, y de Dougherty and Pfaltzgraff, Contending Theories, Op. Cit., p.
136, ambos citados a su vez en Luciano Tomassini, Teora y Prctica , Op. Cit.,
p. 71.
8
Acuerdos regionales, por ejemplo.
9
Ibid.
14
A travs de la historia ha sido posible verificar la instauracin de

diferentes tipos de sistemas: un sistema multipolar entre 1815 (Paz
de Viena) y 1914 (I Guerra Mundial); seguido de una transicin
intersistmica entre los aos 1919 y 1945; la instalacin del conoci-
do sistema bipolar imperante durante la Guerra Fra (1945/47-1989/
91); para finalmente encontrar un nuevo periodo de transicin
intersistmica, el que podra ser ubicado a partir de 1991 (simboliza-
do por la desintegracin de la Unin Sovitica), del que an no ha
surgido un nuevo sistema claramente definido. Lo cierto es que el
producto del sistema internacional establecido, el orden mundial,
no es automtico. Desaparecido un orden, no emerge uno nuevo en
forma inmediata y autnoma. Se da un complejo proceso, que re-
quiere de bastante tiempo, para que nazca un nuevo orden y se con-
solide. No obstante, no queda un vaco. En esa etapa, conviven el
estigma del viejo sistema y su orden correspondiente, debido al
eco que queda de las viejas reglas y las caractersticas de funcio-
namiento sistmicas, y el enigma del nuevo sistema y su orden
correspondiente, por el desconocimiento -y la falta de acuerdo (con-
senso) para establecerlas, o de capacidad para imponerlas- de las
nuevas reglas. Siguen rigiendo viejas reglas, a la vez que el proce-
so de polarizacin genera pautas, cuyo grado de permanencia y
fortalecimiento o volatilidad, marcan posibles tendencias del nuevo
rgimen y orden. 10
Figura N 2 Evolucin del Sistema Internacional

(Perspectiva Polarizacin)
10
Dallanegra Pedraza, Luis, El Orden Mundial del Siglo XXI, (Bs. As., Ed. de la
Universidad, 1998), Cap. XVI.
15
4. El Sistema Internacional del siglo XXI

Pese a estar an vivindose en una etapa de transicin intersistmica,
existen seales que permiten predecir con cierto grado de certeza
que el sistema internacional del siglo XXI tiende a presentar algu-
nas caractersticas diferenciales en su configuracin, respecto de lo
evidenciado en pocas pasadas.
Las particularidades que se pueden encontrar en el sistema en for-

macin tienen su origen de forma preferente en los agentes que des-
de hace algn tiempo estn interactuando en esta arena. El hecho
que, anteriormente, los actores transnacionales no hayan tenido un
rol o apenas hayan operado como un factor de presin en las carac-
tersticas de configuracin y funcionamiento del sistema mundial,
tiene mucho que ver con esto, a la vez que, en sistemas anteriores,
ms all que el Estado-nacin tena un papel monoplico en el marco
del relacionamiento, desde un punto de vista cuantitativo, no era un
actor numeroso. Este es otro hecho diferencial en el sistema mundial
que se perfila, particularmente a partir del proceso masivo de desco-
lonizacin y en una segunda etapa, a partir de la desintegracin de
la URSS y el proceso de fragmentacin que contina en diferentes
regiones, contrastado con procesos de reunificacin, como el de
Alemania, y de convergencia poltica-comercial, como el de la Unin
Europea. 11
Las tendencias que se observan en la configuracin del sistema mun-

dial hacia el siglo XXI, conllevan las siguientes caractersticas:
a. Una multiplicacin de los actores y diversificacin en cuan-

to al tipo, generando una gran heterogeneidad en la forma de
relacionamiento del sistema y provocando disfunciones en el marco
institucional interestatal.
b. Cambio del tipo de actores. No slo hay una mayor prolife-

racin en la cantidad de estados-nacin, con grandes cambios y
disminuciones en cuanto a sus atributos, a la vez que una genera-
11
Dallanegra Pedraza, Luis, Tendencias del Orden Mundial: Rgimen Internacional,
(Bs. As., Ed. del Autor, 1999), Cap. III.
16
cin de disfunciones en la forma de operar el estado-nacin y en la

gobernabilidad al interior del mismo, sino tambin una proliferacin
de actores transnacionales, de diferente tipo, capacidad e incidencia.
Histricamente, el relacionamiento mundial, era monoplicamente de
carcter interestatal.
c. Un alto ndice de transnacionalizacin en la toma de deci-

siones y en las relaciones globales. Los actores transnacionales no
slo operan como grupos de presin en el marco estatal, sino que han
alcanzado, en gran cantidad de casos, la capacidad de operar como
factores de poder. El sistema financiero global es un ejemplo evidente.
Tambin los actores transnacionales que tienen incidencia en telefona,
informtica, microelectrnica; en reas como derechos humanos o me-
dio ambiente; o actores de carcter espurio, como el narcotrfico o la
corrupcin, que de ambos existe lavado de dinero en cantidades
multimillonarias que inciden en el funcionamiento de las economas
estatales y de la economa mundial, a la vez que ambos tienen inciden-
cia en el funcionamiento de los gobiernos, unos porque intentan com-
prar a los candidatos o funcionarios, otros porque se corrompen.
d. Distinta manera de operabilidad del sistema. El

interrelacionamiento e intercondicionamiento caracterstico del siste-
ma se ha hecho ms complejo, debido a la proliferacin de unidades
que intervienen y a su heterogeneidad. Antes se interrelacionaban es-
tados con estados, ahora el interrelacionamiento es heterogneo,
agregndose actores de carcter transnacional y supraestatal. Esto in-
cide en la capacidad y funcionalidad de los organismos internaciona-
les, que pretenden operar de la misma manera que en las pocas en que
el estado-nacin era el actor monoplico, sin tomar en consideracin
que ste ha ido perdiendo control y manejo de gran cantidad de las
operaciones que estaban en su exclusiva esfera de influencia.12 El tema
de la moneda -sistema financiero- ya aludido, es un buen ejemplo.
e. Modificacin de pautas territoriales y de soberana. Uno

de los temas, tiene que ver con la seguridad. Con el desarrollo de la
tecnologa misilstica intercontinental, la capacidad de control
12
Soros, George, La Crisis del Capitalismo Global: La Sociedad Abierta en Peligro,
(Buenos Aires: Ed. Sudamericana, 1999), p. 138.
17
satelital, e incluso Internet, las fronteras dejaron de ser cercos de

seguridad para los estados-nacin. Otro tema, tiene que ver con el
funcionamiento del sistema financiero. Por ejemplo el imperio de
influencia monetaria frente a los viejos imperios territoriales. La sobe-
rana de los estados-nacin es el nico lmite a la expansin financie-
ra; no obstante, muy pocos estados-nacin estn en condiciones de
poner lmites o incluso, de manejar la moneda. Adems la expansin
financiera tiene directa incidencia sobre las personas ms que en tr-
minos geogrficos. 13
f. Crece la complejidad de la estructura mundial al no funcio-

nar ms con los actores estatales en forma monoplica. El creciente
nmero y heterogeneidad de actores, complejiza el funcionamiento, a
la vez que se observa que el estado-nacin va cediendo espacio a
actores transnacionales en la toma de decisiones y en la generacin
de reglas.
g. No hay una correspondencia entre el marco institucional

internacional vigente y la estructura de poder transnacional domi-
nante. Si bien ciertos organismos internacionales contemplan la exis-
tencia e incidencia de los actores transnacionales, como el Banco
Mundial (BM) con la Corporacin Financiera Internacional (CFI) y el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) con la Corporacin Finan-
ciera Interamericana (CFI), que financian al sector privado, ya que el
BM o el BID, por sus Cartas Constitutivas, slo pueden financiar a
estados. Esto no refleja a la estructura mundial en su funcionamiento,
pues hoy el capital financiero opera de manera independiente de es-
tos organismos, especficamente de sus bancos centrales.
El sistema internacional, por tanto, ya no se puede definir slo a partir

del relacionamiento entre estados y de las caractersticas otorgadas
por stos. Desde el momento en que el estado-nacin ha sufrido trans-
formaciones en sus atributos esenciales y se encuentra mezclado e
influido por actores transnacionales, el sistema internacional muestra
tambin el resultado de este nuevo fenmeno. A partir de estos ante-
cedentes sera ms propio hablar de un sistema mundial y no de un
sistema internacional, puesto que, como se ha dicho, las relaciones
13
Ibid. p. 135.
18
actualmente, y desde hace bastante tiempo, ya no son entre naciones

exclusivamente, sino que tambin incluyen organizaciones no guber-
namentales, empresas multinacionales, actores transnacionales, or-
ganismos internacionales, organizaciones gubernamentales, etc.
Figura N 3 Evolucin del Sistema Mundial14 (Perspectiva Actores)
El cuadro anterior, a diferencia del indicado en la Figura N 2 que est

elaborado con arreglo al grado de polarizacin, muestra el proceso evo-
lutivo del sistema en relacin con los actores que lo conforman, entre-
gando una visin acerca de la progresiva multiplicacin de agentes que
intervienen en las relaciones mundiales.
14
Dallanegra Pedraza, Luis, Tendencias Op. Cit.
19
La combinacin de los fenmenos de polarizacin y de multiplicidad

de actores hace sentir su influencia sobre la capacidad de toma de
decisiones de los estados, provocando una mutacin en sentido des-
cendente de la soberana que las organizaciones nacionales son ca-
paces de mantener, lo que, consecuentemente, redunda en una evi-
dente tendencia regresiva del grado de libertad de accin que termi-
nan poseyendo.
Figura N 4 Desarrollo Histrico del Sistema Mundial 15

(Perspectiva Toma de Decisiones)
En la actualidad muy pocos son los estados que tienen un manejo

tradicional de la soberana; por el contrario, es ms fcil encontrar
algunos que tienen lo que se podra denominar una supra sobera-
na y otros, una soberana limitada. 16 Esta situacin, lejos de
mostrar una tendencia a revertirse, aparece con una clara orienta-
cin a agudizarse, sin que ello signifique que est configurndose
una clara polarizacin del sistema internacional mundial-.
En sus orgenes, el concepto de soberana, basado en el modelo de

estado-nacin del siglo XVI, planteaba como prerrequisito la inde-
pendencia, la autosuficiencia y la delimitacin geogrfica. 17 Otros
autores consideran la impermeabilidad territorial y la indepen-
15
Ibid.
16
Ibid.
17
Knight, F.W., The State of Sovereignty and the Sovereignty of States, (Oxford
University Press, 1992), citado en Dallanegra Pedraza, Luis, Tendencias Op.Cit.
20
dencia poltica. Hoy, con la excepcin de estados como los Esta-

dos Unidos, algunos pases europeos y, tal vez, China, estos requi-
sitos prcticamente han desaparecido, presentndose una creciente
permeabilidad territorial ya sea fsica o virtual- y una adems nece-
saria interdependencia poltica.
Figura N 5 Caractersticas del Sistema Internacional hacia el siglo XXI
B. EL CONFLICTO, LA GUERRA, LA CRISIS
Una cabal comprensin de la crisis impone un anlisis previo del

conflicto y de su expresin extrema: la guerra. Esta revisin consti-
tuye un elemento necesario para comprender las causas que origi-
nan intereses contrapuestos entre dos actores, cuyas decisiones,
de acuerdo a la percepcin de las amenazas, pueden ocasionar un
conflicto armado donde prevalezca el uso limitado o intensivo de la
fuerza, antes que la diplomacia, en la bsqueda de una solucin para
el logro de los objetivos polticos, geopolticos o econmicos fija-
dos por cada uno de ellos. Por otra parte, el trmino conflicto mu-
chas veces es utilizado como sinnimo de guerra, estimndose de
utilidad radical el dejar claramente establecido el exacto significado
de cada uno de los mencionados conceptos, para posteriormente
incursionar en un tema ms complejo: la crisis.
21
1. El Conflicto
Segn el tratadista Lewis A. Coser, en cada tipo de estructura social
hay motivos de conflicto, ya que los individuos y los subgrupos
pueden, de vez en cuando, rivalizar en sus demandas de bienes es-
casos, de prestigio o de posiciones en el poder, 18 de donde surge la
incompatibilidad de los actores al pretender aquellos valores, de
todo tipo, que no alcanzan para todos.
Diferentes teoras han dedicado su quehacer al estudio de su pro-

blemtica, motivadas por el rol que el conflicto juega dentro de las
sociedades. En el siglo XIX, dos grandes corrientes de pensamien-
to, el liberalismo y el socialismo, tambin se preocupan del asunto:
El liberalismo reconoce que en la sociedad existe competencia y por
lo tanto conflicto, postulando su solucin automtica dentro de los
canales normales de participacin social y el socialismo plantea el
carcter radical de los conflictos, reducindolos a uno solo: la lu-
cha de clases.
Manuel Fraga, por otra parte, seala que el conflicto es algo que no
puede separarse de la idea de sociedad, porque ambos se producen
simultneamente. En consecuencia en cualquier binomio social 19 -y
tambin polinomio- cooperacin y conflicto son inseparables y
las mismas causas que hacen posible la primera hacen necesario el
segundo. 20 Argumenta tambin que el conflicto se puede conside-
rar como algo natural en toda sociedad y que cada tipo de estas
sociedades produce sus conflictos tpicos y genera modos distin-
tos de resolverlos. El conflicto, entonces, es un hecho social nor-
mal y lo anormal en una sociedad humana sera la ausencia total de
conflictos. 21
En general, hay tres lneas tericas principales de aproximacin para

el estudio del problema:
18
Coser, Lewis A., Las Funciones del Conflicto Social, (Mxico-Buenos Aires: Fon-
do de Cultura Econmica, 1961) p. 174.
19
Patrn-empleado, gobierno-ciudadano, estado-comunidad internacional.
20
Fraga Iribarne, Manuel. Guerra y Conflicto Social, (Madrid: Coleccin Ensayos
Polticos, 1962), p. 3.
21
Ibid.
22
a. Las corrientes que niegan la realidad del conflicto, reducindolo

a problemas sicolgicos o semnticos.
b. Las que afirman el carcter irreductible del mismo, postulando

que slo una revolucin profunda podra transformar la naturale-
za del hombre y la sociedad, para crear un mundo sin conflictos.
c. Los que estiman que el conflicto es real e inseparable de cual-

quier organizacin social y por lo mismo estudian sus funciones
y lmites como un fenmeno normal.
El primer grupo es eminentemente conservador y de carcter ideolgico;

el segundo que es utpico y revolucionario. A juicio de Fraga, es en el
ltimo grupo donde est el mejor entorno para un estudio cientfico del
problema, en un intento por lograr una comprensin objetiva de la reali-
dad social.
La tercera tendencia, admite el conflicto como una cuestin normal, per-

manente e irreductible y pretende entenderlo para orientar el mejor modo
de enfrentarlo. Este punto de vista es netamente sociolgico y admite
que el conflicto es racional, aunque puede ser producto de malos enten-
didos o actitudes resentidas. Procede de la bsqueda de finalidades
incompatibles por grupos diversos o segmentos de un mismo grupo, lo
que lleva a una conducta en la que ms que las actitudes importan las
posiciones dentro del sistema. Adems acepta el carcter estructural y
real del conflicto y es consecuente al estimar que ningn tipo de organi-
zacin social es capaz de eliminarlo totalmente; luego al ser el conflicto
un fenmeno permanente, no se trata de buscar su erradicacin total,
sino de encontrar las tcnicas capaces de prevenirlo, limitarlo, resolver-
lo y sobre todo de optar por males menores o soluciones menos
destructivas.
2. El Conflicto Internacional
Los estados, unidad poltica bsica de las relaciones internaciona-
les, interactan en un sistema internacional en cuya regulacin la
Humanidad ha ido avanzando paulatinamente. Sin embargo, en este
ambiente los estados no estn exentos de amenazas que a veces
23
pueden interferir su normal desenvolvimiento. Esto insina que el

conflicto sigue siendo uno de los elementos que tensionan el am-
biente mundial. 22
En el Libro de la Defensa Nacional de Chile del ao 1997 se sostiene

que las variadas teoras existentes al respecto, en lo general pue-
den agruparse en aquellas que, en las relaciones entre los Estados,
dan excesiva y exclusiva preponderancia a la imparcialidad de los
factores de poder y a los vnculos mutuos en funcin de principios
compartidos entre las naciones (idealismo), y aquellas que la dan al
antagonismo natural entre los distintos grupos humanos, lo que se
expresa en la lucha permanente y excluyente por la dominacin de
unos sobre otros (realismo). 23
Lo anterior no explica la gran variedad e intensidad de conflictos

que pueden generarse entre estados, as como tampoco la fecunda y
compleja naturaleza de sus relaciones. El origen del conflicto inter-
nacional se puede encontrar en la existencia de intereses contra-
puestos entre estados, entre un estado y un grupo social o poltico,
o entre grupos sociales o polticos. Tales intereses contrapuestos
pueden estar relacionados con factores histricos, tnicos, socia-
les, religiosos, econmicos o ideolgicos. Son, entonces, razones
geopolticas, intereses econmicos o acciones polticas las que, en
forma ms recurrente, producen un conflicto internacional, an cuan-
do la causa aparente o coyuntural pueda ser distinta. 24
Existen mltiples definiciones para explicar lo que es un conflicto

internacional, teniendo como rasgo comn el que en su gran mayo-
ra reconocen que el conflicto es real y parte integrante de las rela-
ciones entre los estados. Algunas de ellas son:
- En la Gua Prctica para la Resolucin y Negociacin de Conflic-

tos de Johnson y Barnes el conflicto internacional es definido como:
22
Ministerio de Defensa Nacional, Libro de la Defensa Nacional de Chile 2002,
(Santiago. M.D.N., 2002), p. 61.
23
Ministerio de Defensa Nacional, Libro de la Defensa Nacional de Chile 1997,
(Santiago. M.D.N., 1997), p. 33.
24
Ministerio de Defensa Nacional, Libro... 2002, Op. Cit., p. 66.
24
Situacin en la cual dos o ms bandos perciben que tienen metas o

intereses incompatibles. La palabra conflicto se utiliza para descri-
bir una relacin en la cual cada parte percibe que las metas, valo-
res e intereses o conducta de la otra parte son la anttesis de los
propios. 25
- Charles Rousseau, entiende el conflicto internacional como un

desacuerdo sobre puntos de hecho o de derecho; una contradic-
cin o una divergencia de tesis jurdica o de intereses entre dos
estados. 26
- La Armada de Chile lo define como un enfrentamiento, o des-

acuerdo, entre dos o ms estados, por intereses contrapuestos y que
por obtenerlos o mantenerlos, se esfuerzan en doblegar la resisten-
cia del oponente, concurriendo eventualmente a la violencia. 27
- El Libro de la Defensa Nacional de Chile 1997, indica que un con-

flicto internacional es una situacin confrontacional entre dos o
ms estados soberanos que ven amenazados intereses que conside-
ran importantes. Comprende situaciones tanto de crisis como de
guerra. 28
3. Intereses y Objetivos Nacionales

En las definiciones precedentes es posible identificar dentro de los
orgenes del conflicto internacional, un aspecto que les es comn: la
alusin a los intereses que puedan perseguir determinados actores. A
continuacin se revisar sucintamente lo medular de los conceptos
de intereses y objetivos nacionales.
a. Intereses Nacionales
Los intereses nacionales son definidos como aquellas condiciones
o circunstancias que determinan el modo de vida que se desea adop-
tar o contribuyen al bienestar de la nacin; comparado esto
25
Bradford, Johnson P. y Barnes, Catherine, Gua Prctica para la Resolucin y
Negociacin de Conflictos (Instituto de Asuntos Mundiales, 1996), p. 16.
26
Rousseau, Charles, El Derecho Internacional Pblico, (Barcelona: Ed. Ariel, 1966),
citado por Ejrcito de Chile, Comit de Trabajo Permanente Libro de Defensa 2002
en Conflicto, Crisis y Cambios Estratgicos, p. 11.
27
Armada de Chile Proyecto de Manual de Conduccin de Crisis de la Defensa
Nacional. (Valparaso: Academia de Guerra Naval, 1995), p. 96.
28
Ministerio de Defensa Nacional, Libro1997, Op. Cit., p. 214.
25
con los irreducibles fines para lo cual la nacin se form. Se puede

decir que son tambin el conjunto de conveniencias o necesidades
de carcter colectivo, en los rdenes espiritual y material, respec-
to de los ciudadanos y de la tradicin comn de la nacin. 29
El Libro de la Defensa Nacional de 1997 los define como aquellas

condiciones potenciales o reales, cuya bsqueda y proteccin se
considera ventajosa para la nacin. 30
Se entiende entonces que son aquellas condiciones que permiten a

un estado poder cumplir con sus metas y que se encuentran arraiga-
dos desde el nacimiento de la nacin. Algunos intereses son perma-
nentes y comunes a todos los estados -como son la seguridad fsi-
ca, econmica y la conservacin de las instituciones y carcter na-
cionales- y otros son de carcter transitorio, derivados de las posi-
bilidades y consecuencias percibidas de los eventos internaciona-
les en desarrollo.
Dentro de la gama de intereses nacionales, se identifican algunos

que son vitales, es decir aquellos valores o bienes que deben ser
logrados o preservados a fin de garantizar la existencia de la nacin,
pueden ser de preservacin o de expansin y su trascendencia es tal
que son los que motivan la disposicin de una nacin a luchar. 31
b. Objetivos Nacionales
Los objetivos nacionales son la representacin formal de los inte-
reses nacionales y por lo tanto, son las metas o propsitos hacia
cuyo logro se dirige la poltica nacional y se aplican los esfuerzos y
recursos de la nacin. Representan lo que se desea hacer o lograr. 32
Algunos de estos fines, por su calidad y alcances, adquieren la ca-

racterstica de fines intangibles de muy largo plazo, que usualmente
no pueden ser alcanzados durante el ciclo de vida de una generacin
de ciudadanos. Otros son factibles de lograr en plazos relativamen-
29
Armada de Chile Proyecto, Op. Cit. p. 11.
30
31
32
Ibid.
26
te prximos. De lo anterior, surge una distincin en tiempo entre

Objetivos Nacionales Permanentes o Naturales y Objetivos Nacio-
nales Actuales o Polticos, respectivamente. Estos ltimos corres-
ponden a la forma en que los gobiernos traducen en medidas, con
criterios de estado y, por tanto, con un horizonte temporal que no
necesariamente se agota en sus propios perodos, los Objetivos Na-
cionales Permanentes. 33
Figura N 6 Intereses y Objetivos Nacionales
33
27
4. La Guerra
Segn Fernando Milia, existen tres tipos diferentes de conflicto: 34
a. Conflicto no violento: Es aquel en el cual ninguno de los

bandos-partidos enfrentados recurre a la violencia, ni expresa
ni implcitamente.
b. Conflicto paraviolento: Corresponde a los enfrentamientos

en los cuales los partidos no usan la violencia en la situacin
en curso, pero la fuerza y su empleo estn implcitamente con-
templados como una alternativa posible y vlida en funcin
de una alteracin del conflicto.
c. Conflicto violento: Corresponde a situaciones en las cuales

al menos uno de los partidos emplea la violencia.
Esta gradacin del conflicto no implica niveles excluyentes, sino

que ms bien representa diferentes estratos por los que un conflicto
podra escalar, hasta llegar al enfrentamiento armado abierto y gene-
ral: la guerra. En consecuencia, se puede afirmar con mediana certe-
za que la guerra es la expresin extrema del conflicto.
La guerra es tan antigua como la humanidad y sus caractersticas,

sus formas y sus efectos han evolucionado paralelamente con la
historia del hombre. No existe perodo en la historia que haya estado
completamente libre de guerras. En Europa, por ejemplo, muy rara-
mente ha transcurrido ms de una generacin sin que fuese sacudi-
da por algn gravsimo enfrentamiento armado. Las grandes confla-
graciones se suceden como las mareas, su flujo y reflujo afectan
directa o indirectamente a toda la sociedad humana. Hace ya ms de
dos siglos que Immanuel Kant, el pensador prusiano autor del ensa-
yo La Paz Perpetua, 35 alimentaba esperanzas de un mundo sin gue-
rras, en el que todos pudieran conocer y disfrutar los beneficios de
una paz perenne, sin que hasta ahora se haya cumplido su deseo.
34
Milia, Fernando, El Conflicto. Anlisis Estructural, (Buenos Aires: Insti-
tuto de Publicaciones Navales, 1985), p. 103.
35
Ver Kant, Immanuel, La Paz Perpetua, (Madrid: Ed. Calpe, 1919).
28
Los intentos por eliminar la guerra son tan antiguos como la guerra
misma. Asumiendo que esta tragedia, aunque no deseada, existe en
el mundo real, visiones distintas a las puramente pacifistas utpi-
cas-, que tratan de eliminarla, impulsan medidas ms realizables, que
tratan de reducir sus dramticos efectos y de normar sus actos.
El conflicto denominado guerra es un fenmeno poltico. Es por esto

que en el desarrollo que ha tenido a lo largo de la historia, ha sido
preocupacin no tan slo de militares, sino tambin y en forma im-
portante, de filsofos y gobernantes. Maquiavelo lleg a aseverar
que el arte de la guerra es el estudio a que principalmente deben
dedicarse los prncipes por ser propiamente la ciencia de los que
gobiernan. 36
A travs de la historia, los objetivos que se han perseguido con las

guerras contienen propsitos polticos, ninguno refleja una inten-
cin militar pura, como podra ser la destruccin de una fuerza arma-
da enemiga per se. La guerra es, por tanto, un fenmeno poltico
cuya causa nace de un objetivo de ese carcter. 37 En trminos gen-
ricos, se trata de un conflicto en que estn amenazados los intere-
ses vitales de un pas. Es el ms extremo de los conflictos y compro-
mete la accin de todo el potencial del pas. 38
5. La Crisis
En la Enciclopedia Internacional de Ciencias Sociales se la define
como un trmino vulgar que aspira a alcanzar significado cientfi-
co. 39 Algunos tratadistas lo emplean como sinnimo de tensin, p-
nico, catstrofe, desastre, violencia o violencia latente. Otros auto-
res, ms prximos a su significado mdico, emplean el trmino en el
sentido de punto crucial, es decir, el punto en que la salud de un
organismo inicia un proceso de signo contrario a su estado anterior.
36
Maquiavelo, Nicols, El Prncipe, (Santiago: Ed. Colicheuque, 1993) p.
46.
37
Ejrcito de Chile, MAGE V.A.I Conceptos Bsicos Sobre la Guerra y la
Estrategia,(Santiago: Academia de Guerra, 2000) p. 19.
38
39
Robinson, James A., Enciclopedia Internacional de las Ciencias Socia-
les, (Madrid: Ed. Aguilar, 1979) pp.275-277.
29
Seala, adems, que existen dos posibles usos del trmino: uno que
podra llamarse concreto, y otro, abstracto analtico. El uso con-
creto describe el contenido de una poltica, de un problema, de una
situacin determinada. Las concepciones abstracto-analticas su-
brayan las caractersticas genricas de las situaciones considera-
das, sin tomar en cuenta si un caso particular entraa, por ejemplo,
una crisis individual, una crisis poltica o una crisis internacional.
En las definiciones concretas, la ms conocida es la de Herman

Kahn, 40 que enumera 44 etapas diferentes en la escalada poltico-
militar, que van desde una provocacin sin importancia hasta un
holocausto nuclear total. Tal concepcin resulta muy atractiva para
los planificadores, pues indica que los encargados de adoptar las
decisiones militares y polticas disponen de una amplia serie de fa-
ses escalonadas para presionar a sus adversarios, sin necesidad de
convertir, por precipitacin, una escalada en guerra nuclear total. Su
limitacin estriba en que slo es aplicable a las crisis nucleares y
para ello se requiere de una enorme cantidad de datos. 41
Las definiciones abstracto-analticas identifican los elementos que

concurren en cualquier crisis. El tema ha sido examinado especial-
mente en estudios de Wiener y Kahn 42 y de Miller e Iscoe, 43 los
cuales identifican algunas caractersticas comunes de las crisis. En
ambos se enumeran las amenazas a los objetivos de los participan-
tes y los efectos patolgicos, como la frustracin y la ansiedad. Los
dos reflejan la misma predisposicin que se encuentra en otras obras
que tratan de las crisis, as como en las concepciones ms conven-
cionales de crisis asumidas por las personas afectadas por ella o por
los profanos, a saber: que las crisis son algo que debe ser evitado.
40
Kahn, Herman, La Escalada, (Barcelona: DIMA Ediciones, 1967) pp.
55-69.
41
Arancibia C., Roberto, La Toma de Decisiones en las Crisis Internaciona-
les. Teora y Casos, (Santiago: Ed. Barcelona, 1988) p. 20.
42
Wiener, A. y Kahn, H., Crisis in Arms Control, (New York: Hudson
Institute, 1962) p. 216.
43
Millar, Kent e Iscoe, Ira, The Concept of Crisis, (New York: Human
Organisation , 1963).
30
Figura N 7 La Crisis desde la visin abstracto-analtica
Las crisis no tienen un solo sentido claro y excluyente que posibili-

te su delimitacin y permita, a partir de su uso heurstico, predecir
situaciones. Dentro del campo acadmico se pueden encontrar al
menos dos enfoques principales para visualizar estas situaciones: 44
Figura N 8 Dos visiones acerca de la crisis
44
Castro S., Carlos y Rojas A. Francisco, Crisis Internacional: Un concepto
clave para la toma de decisiones estatales, Trabajo de Investigacin, (San-
tiago: ANEPE,1995), pp.2 y 3.
31
a. La Crisis como preludio de la guerra. sta, como fenmeno,

explicara el incremento de la tensin entre dos actores por una situa-
cin de antagonismo que termina en la guerra. Es la alternativa de
suma 0. En este caso, los antagonismos se traducen en focos de
tensin, estos en presiones que sern causas de conflictos y a su vez
stos, al escalar, culminarn en la guerra.
b. La Crisis como situacin de antagonismos que genera opcio-

nes y oportunidades de satisfaccin de intereses por medios diferen-
tes a la guerra. Es decir, las alternativas de resolucin del antagonis-
mo se expresan en alternativas de suma variable. Si bien hay un
riesgo de guerra, no existe una correlacin directa entre crisis y un
conflicto armado que se defina como guerra. En este otro caso, a
diferencia del anterior, la crisis puede ser creada, puede haber una
maniobra de crisis de la cual el estado puede ser sujeto u objeto,
como parte de un proceso estratgico de interrelacin de actores so-
bre intereses en disputa. La crisis puede generar un riesgo de guerra,
pero las alternativas aparecen centradas en su resolucin sin desem-
bocar en un conflicto armado. La situacin de tensin y antagonis-
mos expresada en la crisis puede revertirse a una situacin nueva
aceptada por los actores enfrentados.
C. LAS CRISIS INTERNACIONALES
Las Crisis Internacionales han sido analizadas desde mltiples pti-

cas, tanto en el mbito nacional como internacional. Sin embargo an-
tes de intentar definir su concepto, se requiere centrar la atencin en
la importancia de su anlisis en relacin con el conflicto armado, por
los costos y consecuencias que involucran para los estados que en-
tren en esta arena.
Con frecuencia el acontecer histrico escapa a las ms sensatas pre-

sunciones y hay pases que, habiendo planificado minuciosamente la
obtencin de un objetivo por medio de la violencia armada, se en-
cuentran al trmino de la guerra con que deben pagar costos intolera-
bles en vidas humanas, territorios, recursos o prestigio; entonces
deber lamentar haberse involucrado en esa forma de conflicto.45
45
Ejemplos son el caso de Alemania y Japn despus de la II Guerra Mundial.
32
En poltica internacional las acciones deben ser deliberadas y sufi-

cientemente sopesadas, lo que no significa ser siempre quien tome
la iniciativa aparente. Es posible, y as lo demuestra la historia, que
alguna omisin provoque una reaccin de otra nacin; si la reaccin
es violenta, se la podra acusar de agresora y el verdadero iniciador
del conflicto aparecera como agredido. 46 Este ltimo debiera haber
previsto que la actitud de su contraparte tendra determinadas ca-
ractersticas en la fuerza y factores utilizados, por lo que podr gra-
duar la respuesta segn sus intereses, posibilidades y entorno in-
ternacional.
1. Definiciones de Crisis Internacionales

El Libro de la Defensa Nacional de Chile la define como un conflic-
to de intensidad limitada, que involucra a actores del sistema in-
ternacional, en el que se trata de lograr ciertos objetivos mediante
presiones o negociaciones sin llegar al enfrentamiento o uso gene-
ralizado de la fuerza. 47
El Proyecto de Manual de Conduccin de Crisis de la Defensa Na-

cional, la define como un instrumento de la poltica, reversible
cuando se emplea en forma deliberada, cuyo propsito es el logro
de objetivos polticos, o ventajas polticas o estratgicas, sin recu-
rrir al empleo generalizado de las armas. Es causada por la con-
traposicin de intereses nacionales de carcter poltico, estrat-
gico, ideolgico, econmico y social. Se manifiesta cuando se ejer-
ce una amenaza sobre la vulnerabilidad de un pas o alianza y da
lugar a una serie de accidentes que, cuando no son bien maneja-
dos, pueden evolucionar hacia una situacin de guerra. 48
En la Universidad Nacional de Defensa de EE.UU. se la define como

un incidente o situacin que implica una amenaza para el Esta-
46
Un caso en que se puede apreciar esta situacin es en la tercera Guerra Indo-
Pakistana. En ella la India provoc una reaccin armada de Pakistn a raz
del apoyo que proporcion a los grupos independentistas de Pakistn Orien-
tal (actual Bangladesh). La India venci en esa guerra, cumpli su objetivo
de asegurar su flanco oriental al arrebatar dichos territorios a Pakistn y,
ante los ojos del mundo, apareci como pas agredido.
47
48
33
do, sus territorios, ciudadanos, fuerzas militares y posesiones o

intereses, que se desarrolla rpidamente y origina una situacin
de importancia diplomtica, econmica, poltica y militar, que
conduce a contemplar el compromiso de las fuerzas y recursos mi-
litares con el fin de lograr los objetivos nacionales. 49
En la publicacin International Military and Defense Encyclopedia

se indica que un conflicto entre estados-nacin entra en una fase
de crisis cuando una notable y previamente inesperada expansin
de interacciones hostiles y/o desborde hacia otros actores repen-
tinamente se hace posible, altamente probable o inminente. 50
En la Revista del Ejrcito de Espaa, el Teniente Coronel Alczar

Segura, la define como toda accin o situacin que provoca un
agravamiento de la tensin de forma que afecte, ponindola en
peligro, a la seguridad nacional, obligando a tomar medidas ur-
gentes de carcter poltico, diplomtico, econmico, militar, etc.,
pudiendo en ltima instancia desembocar en el empleo de las fuer-
zas armadas. 51
2. Gestacin de una Crisis Internacional

Para el anlisis del origen de las crisis internacionales y de la guerra,
se deben distinguir tres niveles que convergen en todo conflicto: el
profundo o de las estructuras, el medio o de las coyunturas y el
superficial o de la querella. 52
a. Nivel de las estructuras:

Es aquel donde verdaderamente se incuban y aparecen las posibili-
dades de agresin que responden a causales profundas y perma-
nentes. Dentro de las ms importantes se encuentran las siguientes:
49
Universidad Nacional de Defensa, Gua del Oficial de Estado Mayor Con-
junto, (Virginia, Escuela de Estado Mayor General de las Fuerzas Armadas,
1993), p. 7-6.
50
Dupuy, Trevor S., International Military and Defense Encyclopedia,
(Washington-New York: Brasseys [ US ] Inc., 1993 ), p. 676.
51
Alczar , Agustn, Situaciones de Crisis. En Defensa y Seguridad. Revista
del Ejrcito de Espaa N 636, Enero, 1993, p. 19.
52
34
1) Rivalidades histricas, basadas en deseos hegemnicos, in-

tenciones de revancha o pretensiones territoriales.
2) Rivalidades ideolgicas, promovidas por divergencias
doctrinarias, sectarismos o consecucin de adeptos.
3) Antagonismos tnicos basados en superpoblacin, proble-
mas de habitabilidad o nivel de vida desigual.
4) Tensiones econmicas generadas por la adquisicin de nive-
les de desarrollo que conduzcan a la hegemona financiera o
comercial.
5) Rivalidades religiosas y culturales.
En la teora de crisis, estas causas estructurales son denominadas

factores de tensin, es decir aquellos antagonismos que generan
crisis. 53
b. Nivel de las coyunturas:

Se basa en el momento histrico y las rivalidades momentneas que
pudieran estar afectando a los actores involucrados. Entre ellas se
pueden mencionar las siguientes:
1) De orden poltico: debilidad de las instituciones, errores pol-

ticos, mayor o menor sensibilizacin de la opinin pblica.
2) De orden econmico: bsqueda o captacin de mercados y
reas de influencia, dependencia e imposiciones desmedidas
generadas por pactos.
c. Nivel de las querellas:

Los dos niveles anteriores conducen a la querella inmediata, provo-
cada, que es el nivel donde efectivamente se promueven las crisis,
cuya aparicin est sujeta por la percepcin de amenaza a un inters
de la nacin que la recibe. Aqu se recurre a motivos justos o pretex-
tos, sutilmente concebidos y hbilmente preparados y organizados,
aprovechando una condicin de vulnerabilidad del oponente, para
atribuirle la responsabilidad de la generacin del conflicto.
53
Ibid.
35
Figura N 9 Gestacin de una Crisis Internacional
Cualquiera que sean la causas y el origen de una crisis internacio-

nal, se debe tener presente que en su gestacin ejercen su influen-
cia elementos complejos de muy diversa procedencia, que respon-
den a diferentes propsitos. Los nicos elementos comunes que es
posible encontrar en todas las crisis internacionales estn consti-
tuidos por sus fases genricas:
- Reto o desafo
- Respuesta / Reaccin
- Acuerdo o compromiso
Estas etapas generales, que se dan alternadamente entre los acto-

res, sern tratadas con mayor profundidad al examinar lo correspon-
diente a la maniobra de crisis.
3. Caractersticas de una Crisis Internacional

De acuerdo a lo tratado precedentemente, en las situaciones de cri-
sis internacionales es posible distinguir los siguientes elementos
36
caractersticos que hacen de ellas un fenmeno especfico, distinto

de otros tipos de situaciones: 54
a. Limitacin de los Objetivos

El elemento sustancial de toda crisis es, por lo general, la limitacin de
los objetivos a alcanzar. Para que el empleo de este instrumento sea de
real utilidad, los intereses en disputa deben ser, necesariamente, de una
importancia limitada y en ningn caso vitales para la parte desafiada.
Esta es una condicin esencial para lograr imponer la voluntad sin pro-
vocar una respuesta del oponente que no pueda ser controlada y que,
por eso, el conflicto escale a un enfrentamiento armado mayor.
Al limitarse los fines propios es posible reducir la oposicin y se facili-

ta el convencimiento del adversario para llegar a un acuerdo que sea
favorable para quien provoc la crisis. Pero no se trata simplemente de
restringir lo que se quiere lograr. Tanto o ms importante es conocer
con certeza la importancia que el oponente asigna a los intereses que
se le van afectar por la crisis, ya que esto es lo que condicionar su
respuesta y la subsiguiente actitud frente a las exigencias que se le
planteen.
Puede darse que para un actor los objetivos a alcanzar sean limitados,
pero en tanto afecten a importantes intereses de la contraparte, lo ms
seguro ser que su oposicin sea tenaz y no se logre su sometimiento
sin tener que aplicar una fuerza mayor.
b. Limitacin de la violencia
La violencia, por los efectos que tiene, es un factor que tiende a elimi-
nar la posibilidad de un entendimiento, lo que va contra el natural modo
de proceder en una crisis. El acento est marcado en el esfuerzo por
evitar o contener el conflicto armado, porque cada accin militar excesi-
va intensifica el riesgo de una ascensin hacia el extremo que precisa-
mente se quiere evitar: la guerra.
Para evitar una escalada de violencia no deseada, es imperativo mane-

jar el empleo de los instrumentos del Poder Nacional55 por medio del
54
Armada de Chile Proyecto, Op. Cit. pp. 29-32.
55
Pueden ser de carcter diplomtico, econmico, poltico y militar. En con
junto con las fuentes de poder, de las cuales se derivan, conforman el Poder
Nacional, definido como el conjunto de factores, materiales y espirituales,
que otorgan a la nacin la capacidad de expresar de manera real su voluntad
de conseguir o mantener sus objetivos nacionales, pese a los antagonismos,
amenazas y presiones que se pudiesen presentar.
37
control de todas las acciones diplomticas, econmicas y, muy es-

pecialmente, armadas. Si en la guerra la fuerza armada y la violencia
asociada- se usa para quebrantar la voluntad de lucha del adversa-
rio, en la crisis no es sta la finalidad de su empleo, sino ms bien
como amenaza. Su propsito es convencerlo de la necesidad de tran-
sar o de aceptar, como mal menor, las condiciones que se le propo-
nen, aunque contraren su libre determinacin.
c. Reversibilidad
Esta es una caracterstica distintiva de la crisis. Supone retrotraer la
situacin a la que exista antes de que se iniciara, habiendo logrado
los objetivos con un manejo controlado de los acontecimientos y
evitando la escalada de la violencia. Se relaciona directamente con
la capacidad de prevenir dicha escalada, lo que se logra slo y cuan-
do la gravedad de los acontecimientos y, principalmente, el uso de la
fuerza se mantengan bajo el umbral del enfrentamiento armado ma-
yor.
Un factor indispensable para lograr la reversin es la bsqueda y
mejora de la comunicacin entre las partes en litigio, con el propsi-
to de mantener siempre abierta la posibilidad de negociar.
d. Oportunidad en la gestacin
La oportunidad elegida para plantearla es un factor clave de xito en
la provocacin y desarrollo de una crisis internacional. Por lo gene-
ral, quien plantea el reto, y por lo tanto desata la crisis, lo hace
porque ha encontrado la oportunidad de explotar una vulnerabilidad
del contrario, siendo esta condicin de debilidad la que le permitir
realizar las acciones apropiadas para someterlo a su voluntad. Esto
deber ser ejecutado de manera sorpresiva, con el resultado de in-
crementar la incertidumbre, para paralizar al contrincante.
Quien est vulnerable, por su parte, tendr notablemente restringi-

da su capacidad de accin, al menos en aquellos aspectos en los
que presenta tal debilidad explotable. De esta manera, sus posibili-
dades de respuesta se reducirn o, simplemente, no existirn.
e. Negociacin
Es ste, otro elemento clave para resolver una crisis de manera
exitosa. Las tentativas para dar trmino a una crisis presuponen un
regateo coercitivo, en el que siempre est presente la posibilidad
38
de fracaso y con ello la prosecucin del conflicto y la escalada hacia

un enfrentamiento armado. Un factor clave para el xito de las nego-
ciaciones, es convencer al contrincante de que se est dispuesto a
aceptar un grado de riesgo mayor del que l puede soportar.
La correcta definicin de los objetivos juega un rol vital para lograr

la transigencia del desafiado en la negociacin al trmino de la cri-
sis. En tanto sus intereses vitales no sean afectados, su disposicin
a aceptar las condiciones impuestas ser mayor. Es indispensable
que el desafiado no se sienta vejado durante la negociacin, por lo
que es importante que al menos el acuerdo final parezca honorable
para el perdedor.
D. CONCLUSIONES DEL CAPTULO
1. La multiplicacin de la cantidad de estados y la prdida del

monopolio del relacionamiento mundial56 ha ocasionado que la orga-
nizacin estado-nacin vaya perdiendo sus atributos esenciales, es-
pecialmente en lo referido a la soberana.
2. La multiplicidad de actores transnacionales y su alto ndice de

heterogeneidad se agregan a la ya mencionada prdida de atributos
del Estado-nacin, para ocasionar que el sistema internacional se
vuelva cada vez ms complejo y sus agentes ms interdependientes.
3. Pese a la emergencia de los numerosos elementos que reducen

su campo de accin, al menos en nuestro contexto regional el estado-
nacin an sigue siendo el actor principal en las relaciones interna-
cionales. Los cambios descritos se han traducido fundamentalmente
en limitaciones a su libertad de accin para tomar decisiones indepen-
dientes, debiendo considerar el impacto de sus acciones y omisiones
en los dems actores del sistema.
56
En la actualidad hay aproximadamente 200 y el informe del Secretario
General de la ONU a la Asamblea General en 1994 dice que, si se sigue con
este nivel de fragmentacin, es probable que antes de la mitad del siglo
XXI haya ms de 400.
39
4. En este escenario, la decisin de un estado de recurrir directa y

abiertamente a su aparato militar para alcanzar algn objetivo poltico
frente a otro actor es un paso que slo pocos pueden dar sin conse-
cuencias graves para s, vindose forzado a recurrir a otros medios
ms pacficos para lograr los fines que se haya propuesto o a bus-
car la legitimacin internacional para la accin armada, alternativa
reservada slo para un reducido grupo de pases.
5. El conflicto forma parte inevitable de la relacin entre indivi-

duos y entre grupos de personas, siempre existir y ser muy difcil
que se pueda evitar. Es por ello que, independiente de la visin idea-
lista o realista que se pueda tener acerca de l, cuando exista compe-
tencia por bienes escasos o cuando se quiera buscar un mayor poder
dentro del contexto, el conflicto estar siempre latente.
6. Dentro del sistema internacional cada actor lucha por sus inte-
reses, por lo que las posibilidades de conflicto son diarias. Esto gene-
rar la pretensin de objetivos contrapuestos con valores no
integrables, es decir, incompatibles, que finalmente terminarn en un
choque entre las posiciones opuestas.
7. Su frecuencia es mayor cuando hay ms cercana y conoci-

miento recproco, por el lgico aumento de las interacciones. Cuando
se est separado la frecuencia o posibilidad del conflicto es menor.
8. Su solucin puede ser buscada a travs de mltiples medios,

los que no excluyen el uso de la fuerza armada.
9. Cuando un conflicto internacional escala hacia una posicin

extrema, el uso de la violencia se hace abierta y generalizadamente. En
estas circunstancias se llega al fenmeno de la guerra, normalmente
porque uno o ms actores perciban que los intereses en juegos eran
vitales para la supervivencia del estado-nacin.
10. La guerra no es un suceso puramente militar, sino que constitu-

ye una alternativa adoptada por el conductor poltico como la ms
adecuada para el logro de determinados objetivos nacionales, nor-
malmente asociados con intereses vitales. Por tanto, la guerra ser
una alternativa racional slo cuando los riesgos que se asumen con
ella estn justificados por la importancia del objetivo perseguido.
40
11. Existe, adems, una visin que postula que adems de la gue-
rra, el conductor poltico posee otra herramienta para el logro de obje-
tivos que le son disputados por otro actor: la crisis. La condicin
general para su utilizacin es que los intereses y consecuentes obje-
tivos- en disputa sean de un valor menor que los que ocasionan una
guerra.
12. Con lo sealado anteriormente, la crisis internacional podra

ser definida como una situacin de tensin internacional que surge
en forma prevista, como instrumento de la poltica, o por una situa-
cin imprevista, como reaccin a una agresin. Dos o ms estados
ven amenazados sus intereses y objetivos de importancia, sin ser
vitales, donde el tiempo para la respuesta o reaccin es limitado,
produce gran incertidumbre y donde el proceso de toma de decisio-
nes en el mbito poltico, econmico, diplomtico y militar requiere
certeza para evitar una escalada hacia el empleo generalizado de la
fuerza.
13. Los intereses que entran en juego para generar una crisis in-
ternacional pueden ser de orden estratgico, econmico e ideolgico,
pero en caso alguno deben ser vitales, para evitar cruzar el umbral
del manejo controlado.
14. Los elementos que caracterizan una situacin de crisis interna-

cional y que la diferencian en gran medida con la guerra, son los si-
guientes:
a. Supone la participacin de dos o ms estados o algn otro

tipo de actor transnacional con capacidad de sostener un con-
flicto armado importante
b. Aparicin repentina de eventos previstos o no previstos y

donde los actores experimentan un alto grado de accin en el
punto crucial, existiendo un aumento de tensin permanente
entre ellos.
c. Existe la probabilidad real de que la escalada pueda desembo-

car en una guerra.
41
d. Puede ser creada para el logro de un fin poltico, como instru-

mento de la poltica, debindose generar una maniobra de cri-
sis, o, en su defecto, como una reaccin a una agresin por
otro estado.
e. Amenaza valores importantes, en trminos de fines y objeti-

vos, de quienes estn envueltos en ella.
f. Crea sensacin de disponer de un tiempo limitado para res-

ponder o reaccionar.
g. Es una circunstancia en la cual la informacin de la que dispo-

nen los participantes es escasa, lo que produce un alto grado
de incertidumbre.
h. Existe una sensacin de desastrosas consecuencias para los

responsables de la toma de decisiones en caso de inaccin o
de respuestas poco acertadas.
i. Requiere de una limitacin en los objetivos que se pretenden

alcanzar y ellos deben ir avanzando progresivamente, a medi-
da que se logran, desde un objetivo parcial a uno de mayor
importancia.
j. En la toma de decisiones, normalmente se deben asumir ries-

gos calculados, para lograr los objetivos y evitar una escala-
da de la crisis.
k. Existe la percepcin de que la situacin que se vive, atrae la

atencin interna y externa en los procesos de anlisis, resolu-
cin y respuestas.
l. Requiere limitar el uso de la fuerza militar pura.
m. Es de carcter reversible.
n. Es fundamental que exista una negociacin, como clave para

resolver exitosamente la situacin.
o. Su gestacin requiere de oportunidad.
42
Figura N 10 Caractersticas de las crisis internacionales
15. Los elementos caractersticos de una crisis internacional indi-

can que es de vital importancia considerar que todas las acciones que
se emprendan son en realidad seales que se envan al oponente. En
ese contexto, no basta con que tengan una intencin determinada,
sino que es de vital importancia que sean percibidas dentro de esa
intencin. Un error de percepcin en una seal puede ocasionar efec-
tos completamente diferentes a los originalmente planificados por
quien la emiti.
Con lo tratado en este captulo se ha dado respuesta a las dos prime-

ras interrogantes definidas para la presente investigacin: Cules
son las caractersticas del escenario internacional actual? y Qu
se entiende por crisis internacional?, conformndose el marco te-
rico en que se fundamentar el trabajo.
43
CAPTULO II
La Maniobra de Crisis
Como ya ha sido establecido en los captulos anteriores, se puede

considerar que un actor ha sido exitoso en una crisis cuando ha
cumplido el fin activo de asegurar los objetivos nacionales, como
tambin el fin pasivo de asegurar que la situacin no se vaya de las
manos y conduzca a la guerra.
Si se acepta que las actuales tendencias globalizadoras e

integradoras se mantendrn en el futuro, entonces es posible con-
cebir la crisis como una de las formas ms recurrentes que adoptar
el conflicto. En este escenario, ser de importancia vital para cual-
quier Estado producir conocimiento, desarrollar mecanismos, confi-
gurar estructuras y definir procedimientos para un adecuado mane-
jo de crisis, entendido ste como la certera utilizacin de todos los
medios a disposicin de los encargados de tomar las decisiones en
una situacin de crisis, buscando obtener un resultado favorable e
incluso beneficios de ella, mientras al mismo tiempo se trata de
aplacarla. 57 Por su parte, el Libro de la Defensa Nacional de Chile
1997 lo define como la conduccin de la crisis desde el ms alto
nivel poltico, empleando todos los factores del Poder Nacional,
con el propsito de solucionarla sin que se vean afectados intere-
ses vitales propios. 58 En lo general, al conjunto de acciones encami-
nadas a manejar o resolver estas situaciones de tensin entre Esta-
dos se le denomina maniobra de crisis.
El manejo de crisis debe ser diferenciado del manejo de conflictos y

de la resolucin de conflictos. Mientras los dos ltimos se preocu-
pan de administrar y eventualmente eliminar las causas de los con-
flictos, el manejo de crisis centra su atencin en los episodios vio-
lentos de ellos.
57
Dupuy, Trevor S., International ..., Op. Cit., p. 676.
58
45
A. CONCEPTO DE MANIOBRA DE CRISIS
Tal como los objetivos planteados deben derivar de intereses que

no sean primarios, otro requerimiento de la crisis es que el uso de la
violencia tambin se limite. Los fines deben alcanzarse sin recurrir al
empleo generalizado de la fuerza militar, sino que emplendolos lo
justo y necesario para sustentar el accionar de otros recursos de la
nacin, como podran ser la diplomacia o medidas econmicas. Se
trata de crear una sensacin de que se est dispuesto a aceptar
riesgos mayores, para lo cual a veces slo bastar la amenaza del
uso de la fuerza. Pero no cualquier amenaza, sino que una creble.
Una de las formas ms efectivas pero a la vez ms riesgosas- es la
de convencer al oponente que uno es indiferente al riesgo de una
colisin, lo que deja la carga y la responsabilidad de evitarla al con-
trincante. Una tctica es ejecutar acciones que aumenten la probabi-
lidad y la magnitud potencial del desastre que se cierne sobre am-
bos actores. Dichas acciones dejan el siguiente movimiento en ma-
nos del oponente, colocndolo en una disyuntiva. El oponente tiene
as tres alternativas definidas que puede o no seguir: 59
- Puede igualar el movimiento de escalada con uno similar o mayor.

- Puede continuar con el presente curso de accin.
- Puede adaptarse y conceder el juego al adversario.
La primera alternativa sugiere que se est preparado para correr igua-

les o mayores riesgos que el que inici la escalada; la segunda, que
no est preparado para igualar la escalada y que presionndolo ms
puede inducrsele a desistir de acciones ulteriores; y la tercera op-
cin significa que el movimiento de escalada del adversario- ha
sido exitoso.
La maniobra de crisis, por tanto, es una globalidad que, iluminada

por una misma y clara idea de lo que se quiere lograr, abarca desde la
definicin de los objetivos hasta el acuerdo final, pasando por todo
el proceso intermedio.
El Libro de la Defensa Nacional de Chile 1997 establece que la ma-

niobra de crisis es el conjunto de acciones concebidas y realizadas
59
Gamba, Virginia, Estrategia: intervencin y crisis, (Buenos Aires: Ed. Sud-
americana, 1985), p. 44.
46
para manejar o encarar una crisis. Implica el empleo concurrente

y coordinado de los cuatro campos de accin (Poder Nacional).
Es una maniobra esencialmente sicolgica que busca que el ad-
versario pierda su libertad de accin poltica. Es vital un adecua-
do control en el empleo de la fuerza. 60 En el Proyecto de Manual de
Conduccin de Crisis de la Defensa Nacional se contempla una defi-
nicin similar, incorporando dentro de los propsitos para los cua-
les se ejecutan las acciones el de iniciar una crisis, 61 vale decir,
provocarla deliberadamente.
El Libro de la Defensa Nacional de Chile 2002 indica que el uso del

concepto de crisis, con toda su complejidad, y la metodologa de
manejo que lleva asociada, requiere de una coherencia y unidad
de criterio conceptual en todos los niveles de la conduccin de la
Defensa. En el nivel estratgico es bsico, adems, contar con nor-
mas de comportamiento y reglas de enfrentamiento claras y bien
definidas. 62
B. FASES DE LA MANIOBRA DE CRISIS
1. Reto o Desafo
Es la accin que da inicio a una situacin de crisis. Se materializa
mediante una amenaza, una amenaza respaldada por la fuerza o una
accin en la cual se puede emplear, o no, la fuerza.
El inicio puede adquirir dos formas. La primera como un conjunto de

exigencias que plantea el actor que ha asumido la iniciativa a su
oponente mediante una accin deliberada, para que este ltimo defi-
na su posicin, y la segunda, el aprovechamiento, por parte de uno
de los actores, de la aparicin sorpresiva de un evento no conside-
rado o previsto. En ambos casos el actor que asume la iniciativa
busca explotar una vulnerabilidad del otro actor, a fin de obtener un
objetivo o una ventaja determinada.
60
61
62
47
En esta etapa surge un evento denominado Punto de Sorpresa, el

cual puede ser identificado por los actores en el momento que se
presentan las exigencias y coincide con la aparicin repentina del
suceso no previsto, donde los que toman las decisiones se dan cuen-
ta que existe el peligro de que el conflicto planteado escale hacia
una guerra.
El planteamiento del reto o desafo, tiene los siguientes aspectos

asociados:
- Incertidumbre en la oportunidad del reto. La eleccin del

momento propicio supone un estudio cuidadoso de la coyun-
tura, buscando la oportunidad ms favorable (normalmente
aquella donde estn presentes con ms fuerza las vulnerabili-
dades del oponente que se pretende explotar). Con esto se
desencadena la crisis en la circunstancia ms desfavorable e
inesperada para el provocado, con ventajas importantes para
el retador.
- Incertidumbre en la naturaleza del reto. Para conseguir sus

objetivos, al retador le es posible adoptar una serie de cursos
de accin. Puesto que la sorpresa constituye una de las ma-
yores ventajas del provocador, lo ms conveniente es que su
oponente no pueda advertir a priori cmo va a ser desafiado,
de manera que no le sea posible adoptar medidas preventivas
para neutralizar el desafo.
- Incertidumbre en el nivel de daos. El retador cuenta inicial-

mente con libertad de accin para provocar daos y obvia-
mente conoce el nivel de daos que est dispuesto a realizar,
para alcanzar sus metas. Es indispensable, en consecuencia,
que el desafiado permanezca en la incertidumbre en cuanto al
nivel de violencia y daos consiguientes que su adversario
est dispuesto a emplear y causar; de manera que desde el
inicio de la crisis quede sometido a la debilidad psicolgica
de no saber las consecuencias que tendrn sus acciones de
respuesta y, de esta manera, restringido o paralizado en su
accionar.
48
- El reto -pese a que idealmente debe ser sorpresivo en su na-

turaleza, lugar y tiempo- puede ser previsto con antelacin.
As, el retador est obligado a preparar anticipadamente a su
opinin pblica y a la externa. An cuando intente hacer es-
tos aprestos en forma encubierta y sutil, se encuentra expues-
to a proporcionar indicios comprometedores. Sus medios in-
formativos deben aumentar la frecuencia de sus referencias a
determinados intereses contrapuestos, exigiendo su pronta
solucin. Asimismo, organismos oficiales y privados harn
alusiones, veladas o explcitas, relativas al inters a litigar.
- En ciertas ocasiones existen intereses encubiertos de otras

potencias en el planteamiento de un reto. Estas, en su afn
por evitar enfrentamientos directos, aprovechan la oportuni-
dad para transferir sus tensiones a zonas marginales mediante
terceros Estados.
2. Proceso Respuesta / Reaccin

Este proceso configura la etapa ms importante en el desarrollo de
una crisis, puesto que en ella se verifica el proceso de toma de deci-
siones de los conductores polticos involucrados. Estas acciones
de respuesta y reaccin constituyen un proceso sutil, dinmico y
continuo, durante el transcurso del cual se ir produciendo la esca-
lada.
El concepto de escalada corresponde al incremento de la violencia,

en forma deliberada o accidental, en el desarrollo de una crisis. Cuan-
do es deliberada, lo que se pretende es deteriorar la resistencia y
confianza de un oponente tenaz, causndole perjuicios cada vez ma-
yores para obligarlo a ceder, pero cuidando de no presionarlo en
exceso, evitando provocar en l un comportamiento irracional que lo
estimule a cruzar el umbral de agresividad crtica, el lmite dentro del
cual la violencia se mantiene bajo control. 63 En una tpica situacin
de escalada es probable que se produzca una carrera de riesgos. 64
En el transcurso de la maniobra de crisis, segn sea conveniente y
63
64
Kahn, Herman, La Escalada, Op. Cit. p. 2.
49
oportuno, se transfiere el centro de gravedad de la accin desde un

instrumento del Poder Nacional a otro, evitando aplicar obstinada-
mente uno slo de ellos. Pese a que el Campo de Accin Diplomtico
es el que adquiere mayor importancia, su empleo debe ser necesaria-
mente coordinado con los dems, lo que asegurar lograr los fines
perseguidos. La aplicacin generalizada de la fuerza militar debe ser
siempre el ltimo recurso, y slo cuando los otros instrumentos se
muestren insuficientes o incapaces de frenar las iniciativas del anta-
gonista.
En el proceso respuesta/reaccin, en ocasiones se debe ceder deli-

beradamente la iniciativa al pas agredido, cuando sta es la nica
manera de iniciar el camino hacia el acuerdo o compromiso. En todo
caso, esta transferencia debe ser controlada, de manera de evitar
perder en definitiva la libertad de accin.
Es este un proceso constituido fundamentalmente por seales y

percepciones que cada actor recibe o entrega. La seal, es la inten-
cin que se desea comunicar mediante acciones que se hacen o de-
jan de hacer y que pueden ser percibidas como signos de fortalezas,
de debilidad, de hostilidad, de intransigencia o de pasividad. Las
percepciones son las interpretaciones que el otro actor hace de la
seal enviada.
Los elementos que componen este proceso tienen las siguientes

particularidades:
a. Respuesta
Corresponde a la rplica efectuada por el Estado desafiado, con el
propsito de recuperar la iniciativa y ganar la libertad de accin
suficiente para asegurarse el control de la maniobra de crisis y con
ello hacer desistir al adversario de sus propsitos. Debe poseer los
siguientes atributos:
- Rapidez. Debe ejecutarse a la brevedad posible; idealmente casi

simultnea con el reto. Esta actitud refleja preparacin y volun-
tad de rechazar la agresin. Cualquier demora revela indecisin
y, asimismo, permite al agresor consolidar sus ventajas.
50
- Amplitud. Idealmente, es preciso que la respuesta cubra la

amplia gama de acciones del adversario y sea contundente
para anular, tanto el reto como sus implicancias marginales.
Esto permite al agredido obtener libertad de accin necesaria
para arrebatarle la iniciativa al retador.
- Preparacin. Debe ser cuidadosamente preparada, con la fina-

lidad de no aumentar el nivel de tensin generado, demostrar
frente al oponente y la opinin pblica una firme resolucin y
ganar tiempo para preparar y proponer alternativas de solu-
cin.
b. Reaccin
Consiste en la continuacin de la maniobra de crisis por quien plan-
te el reto, luego de recibir la repuesta del desafiado. Constituye la
fase ms importante y comprometida dentro del proceso de la crisis;
y con ella se pretende lograr los siguientes objetivos:
Conservar la iniciativa en todos los mbitos y niveles, a pesar de la

respuesta del agredido.
Ofrecer posibilidades de transaccin al antagonista.
Posibilitar una salida aceptable y honrosa al adversario.
Hay que tener en cuenta las siguientes consideraciones sobre la reaccin:
- Prevenciones. El retador est obligado a conocer sus vulnera-

bilidades y el grado de peligrosidad encerrado en cada una de
ellas. Esto le sirve de base para protegerse de la respuesta del
adversario y evitar que el control de la maniobra de crisis se le
escape, con efectos negativos para sus intereses.
- Evaluacin de las posibilidades. Prever todas las posibles ini-

ciativas del oponente con el objeto de minimizar sus efectos o
neutralizarlos.
- Intereses en juego. En esta fase deben quedar definidos los

intereses en litigio, los que se defienden amparados en el dere-
cho, en antecedentes polticos, econmicos, culturales, etc. En
sntesis, el retador pretende que la justa razn o causa le sea
favorable.
51
- Explotar el factor sicolgico. Es el conductor poltico, con su

cpula directiva 65 , quien tiene el rol ms importante dentro del
proceso de toma de decisiones. Por tal motivo, es este conjunto
el principal objetivo sobre el cual se necesita actuar, para
desequilibrarlo sicolgicamente. Es imprescindible persuadirlo
de lo intil que resulta continuar oponindose y de la conve-
niencia de aceptar los beneficios de una transaccin, previendo
sus reacciones ante las diferentes situaciones que se intente
presentar durante la maniobra de crisis. Esto demanda disponer
con antelacin de una completa informacin del perfil sicolgico
de los actores oponentes.
- Intensidad y carcter de la reaccin. Si las circunstancias lo per-

miten, conviene que sea de la misma naturaleza e intensidad de la
respuesta, que produzca efectos equivalentes o ligeramente ma-
yores. Lo importante es que permita mantener la libertad de ac-
cin y se la disminuya o restrinja al adversario.
- Aceptabilidad para el oponente. Es imperativo que la reaccin

sea aceptable para el agredido, que no constituya un acto veja-
torio. Se debe demostrar firmeza frente a la respuesta recibida,
pero, a la vez, se debe sugerir una disposicin hacia el acuerdo.
- Tiempo de reaccin. Recibida la respuesta, la reaccin debe eje-

cutarse en el mnimo de tiempo posible, lo cual demostrar que
se posee la capacidad y la voluntad de actuar para lograr lo que
se desea. Siempre se debe evitar una escalada prohibitiva.
3. Acuerdo
Es el eplogo adecuado de una maniobra de crisis bien planteada y
conducida acertadamente. Constituye una solucin de compromiso que
trata de compensar a ambas partes, teniendo en consideracin que en
un conflicto de intereses es prcticamente imposible satisfacer en for-
ma integral a los oponentes. Normalmente, ambos participantes estarn
obligados ceder en sus pretensiones. Un acuerdo se considera un xito
cuando se erradica el germen del conflicto gracias a una transaccin,
en la cual se obtienen los objetivos con un mnimo de concesiones.
65
Conocido como Gabinete de Crisis.
52
Figura N 11 Secuencia de una Crisis Internacional
C. CONCLUSIONES DEL CAPTULO
1. Una crisis internacional adquiere tal categora slo cuando existe

una alta probabilidad de que el conflicto que la gener pueda terminar
en una guerra entre los actores involucrados.
2. El objetivo fundamental de la maniobra de crisis es alcanzar

los objetivos planteados sin llegar al conflicto armado generalizado.
Por el contrario, si como resultado del proceso se produce una guerra,
se puede considerar que la maniobra de crisis habra fracasado, aun-
que finalmente se logren los objetivos.
3. Los estados de crisis que desembocan en una guerra debern

ser tratados como conduccin de la guerra y no como maniobra de
crisis. Esto se deriva de la propia esencia de la crisis y de la finalidad
de su maniobra, consistente -se reitera- en llegar a un acuerdo favora-
ble sin que estalle la guerra.
4. En el otro extremo, a la eliminacin de la tensin surgida median-

te la capitulacin de una de las partes, antes de pasar por el proceso
53
que la caracteriza, tampoco se le puede llamar maniobra de crisis, por-

que sera sencillamente una derrota y la crisis no habra existido.
5. La crisis no comienza con la sola aparicin de un evento sor-

presivo, ya sea ste creado deliberadamente por uno de los actores o
bien involuntario. Si bien este suceso es el factor desencadenante
que podra originarla, se requiere que el actor desafiado primero per-
ciba este cambio en el entorno como una amenaza, para luego dar una
respuesta al estmulo, marcando con ella el inicio del proceso de cri-
sis. El no hacerlo, deja la situacin en las condiciones descritas en la
conclusin anterior.
6. Para que la escalada pueda producirse, se requiere que ambos

contrincantes tengan la capacidad de incrementar la intensidad de la
violencia que se emplea en la interaccin conflictiva.
7. Con el propsito de delimitar el concepto de maniobra de cri-

sis, es necesario indicar, adems, que la solucin a largo plazo de
diferencias polticas entre Estados no puede considerarse como una
maniobra de crisis, por cuanto forma parte de las relaciones diplom-
ticas normales.
8. Tal como el fenmeno de la crisis es un proceso y no se identi-

fica con un solo hecho puntual, la maniobra de crisis deber contem-
plar una concepcin integral de todo el proceso, abarcando, de esta
manera, desde la formulacin de objetivos hasta medidas para conso-
lidar la posicin ventajosa que se pretende obtener en la negociacin
y posterior acuerdo.
9. En la maniobra de crisis se requiere del empleo concurrente y

coordinado de todos los componentes de Poder Nacional, dentro de
los cuales el factor militar es uno ms -y no precisamente el que lleva
el centro de gravedad-, constituyendo bsicamente un elemento de
presin que debe ser aplicado con mesura.
10. La esencia de la maniobra de crisis est en aplicar al contrario

sucesivos estmulos lo suficientemente fuertes para colocarlo en una
posicin difcil y obligarlo a tomar una decisin y reaccionar, pero, a
la vez, lo suficientemente medidos para evitar que se vea forzado a
adoptar una posicin extrema, que cierre las posibilidades de alcanzar
un acuerdo negociado antes del choque armado.
Con el desarrollo de las materias tratadas en el presente captulo se da

respuesta a lo planteado en la pregunta N 3 de la investigacin Cmo
se manejan las crisis internacionales?
54
CAPTULO III
La Doctrina de Crisis en el Mundo
En este captulo se analizarn las doctrinas de crisis internacionales

en otros pases y alianzas, bajo la perspectiva de su concepto, clasi-
ficaciones, manejo y estructuras definidas. La seleccin de las doc-
trinas a analizar se efectu sobre la base del nivel de desarrollo que
haya en ellas del concepto de crisis, eligindose las que presenten
un tratamiento ms riguroso, y la disponibilidad que exista de estos
antecedentes, no siempre al alcance de quien efecta una investiga-
cin. Unas de estas doctrinas pertenecen a pases y alianzas con
experiencias relativamente recientes en cuanto a crisis internaciona-
les, tal es el caso de Estados Unidos, Reino Unido y la O.T.A.N. Por
otra parte, se busca presentar una realidad que, en cuanto a medios,
podra asemejarse a la nacional, con un mayor grado de desarrollo,
como el caso de Espaa.
A. ESTADOS UNIDOS DE NORTEAMRICA (EE.UU.)
1. Concepto de Crisis Internacional

Incidente o situacin que involucra una amenaza para los EE.UU.,
sus territorios, ciudadanos, fuerzas militares, posiciones o intereses
vitales, que se desarrolla rpidamente y crea una situacin de impor-
tancia diplomtica, econmica y militar que comprometan las fuerzas
y los recursos militares de EE.UU. para alcanzar los objetivos nacio-
nales. 66
2. Clasificacin de las Crisis

Perifricas: Aquellas que afectan su entorno tangencialmente. De
no controlarse podran alterar su estructura de seguridad en algn
momento.
Mayores: Afectan directamente al sistema de seguridad de la na-

cin, constituyendo una probable amenaza de no controlarse desde
el inicio al fin.
66
US Joint Staff, Joint Doctrine Encyclopedia, (Washington D.C.: J-7 Joint
Staff, 1997), p. 213.
55
Vitales: Una amenaza probable se convierte en una realidad que debe ser
asumida en forma integral, con todos los medios disponibles de manera
que no comprometan los intereses de la nacin.
De Supervivencia: Una amenaza afecta los intereses supremos de la na-

cin, haciendo peligrar su permanencia como estado soberano.
3. El Manejo de las Crisis

Existen dos instancias para el manejo de las crisis, una est constituida
por la planificacin deliberada y la otra por la planificacin urgen-
te.67
Durante el tiempo de paz se elaboran procedimientos de planificacin

deliberada para evaluar situaciones regionales hipotticas que pudieran
comprometer los intereses nacionales, con el objeto de tener planes anti-
cipados para reaccionar ante una situacin de crisis. Estas posibles si-
tuaciones se basan en la mejor inteligencia que se posea en ese momen-
to, pero siguen siendo hipotticas, ya que no es posible pronosticar
todas las variaciones de una situacin futura. Podra requerirse de 18 a 24
meses para identificar reacciones adecuadas, llevar a cabo la evaluacin
para seleccionar el mejor curso de accin y preparar un plan viable.
Mientras se desarrolla este planeamiento, en anticipacin a eventos fu-

turos, siempre surgen situaciones que pueden requerir una reaccin in-
mediata. Tales situaciones deberan aproximarse a las previamente plani-
ficadas, aunque es altamente improbable que sean idnticas. Por lo gene-
ral el tiempo disponible para planificar una reaccin es reducido, pues la
situacin se torna muy dinmica, incrementndose continuamente la can-
tidad de informacin que se debe manejar. Para una respuesta adecuada
se requiere de procedimientos flexibles, adaptados al tiempo disponible,
a las comunicaciones rpidas y efectivas y al uso de planes previos
cuando sea posible.
4. Estructura de Manejo de Crisis

Considerando que cada crisis es nica, no es razonable esperar el uso de
reglas rgidas que den respuesta a cada situacin. La doctrina de crisis
estadounidense define un proceso que incluye personal, procedimien-
tos, comunicaciones, procesos de datos automticos, hardware y soft-
67
Universidad Nacional de Defensa, Gua del Oficial, Op. Cit., p. 7-2.
56
ware, que produce un detallado plan para enfrentar de la mejor ma-

nera estas situaciones.
La conduccin es ejecutada desde el ms alto nivel por la Autoridad
Nacional de Mando, la que utiliza los procedimientos de planificacin
para obtener la informacin vital en la toma de decisiones y para difun-
dir sus instrucciones hacia sus organismos subordinados. Esta estruc-
tura est definida en lo general en forma permanente y, a travs de
procedimientos adecuados acordes a los diferentes grados de detalle
de los planes a elaborar, entregan el tiempo disponible que requieren
para planificar los diferentes niveles de mando. En ella se contemplan
las actividades que desarrollan los componentes del poder nacional, ya
sea a travs del comprometimiento de fuerzas militares o mediante ac-
ciones donde ellas no son necesarias.
En el grfico siguiente se muestra la visin que tienen los EE.UU. para

el empleo de sus fuerzas militares a travs de todo el espectro del con-
flicto. Las crisis internacionales se sitan en un sector de superposi-
cin entre las actividades de combate y las de no combate, representan-
do la coexistencia de acciones de diversa ndole, y distinto de la guerra.
Figura N 12 Espectro de las Operaciones Militares para los EE.UU. 68
68
US Joint Staff, Joint Electronic Library, Joint Publication 1-02, CD-ROM, 2000.
57
B. REINO UNIDO

Constituye una situacin, prevista o no, que amenaza los intereses
o la seguridad nacional, o que puede afectar la paz y estabilidad
internacional, y que requiere decisin y accin. 69

Es el proceso de prevencin, contencin o solucin que se le da a
una crisis (se incluyen las crisis potenciales). Esto considera tanto
el manejo de ella como la ordenada transicin a la guerra, si esta es
necesaria. 70 El control de la crisis consiste en las medidas para con-
tener, reducir o resolver la crisis. La prevencin de la crisis corres-
ponde a medidas diplomticas, econmicas y ocasionalmente milita-
res, que se adoptan para modificar las causas de un conflicto poten-
cial.71
Lo que orienta el sistema nacional de manejo de crisis es lograr una

respuesta balanceada a cualquier situacin que pudiese ocurrir, uti-
lizando los diferentes medios a disposicin del Gobierno, tanto di-
plomticos, econmicos y otros, de los cuales la accin militar tien-
de a ser el ltimo recurso.
La Doctrina Britnica, al definir manejo de crisis, tambin hace refe-

rencia a la doctrina OTAN, 72 indicando que esto corresponde a las
acciones coordinadas que se adoptan para degradar una crisis, pre-
venir su escalada en un conflicto armado y contener hostilidades,
de ocurrir stas.

El manejo de crisis es ejecutado en el nivel gubernamental por los
ministros, tanto en forma individual como formando parte de un co-
mit. La mayora de las crisis sern manejadas por el Comit de Pol-
tica Exterior y Defensa (Overseas Policy and Defence Committe of
69
UK Army, Joint Warfare Publication 0-01.1, UK Joint Glossary Terms
and Definitions (supplement to AAP-6), Interim Edition, CD ROM, 1998.
70
UK MoD, British Defence Doctrine, JWP 001, Chapter 7, CD ROM, 1997.
71
UK Army, Joint Warfare ..., Op. Cit.
72
NATO Glossary of Terms and Definitions. (DLW Edition), AAP-6 (U) dlw
edition issue 1.0, Junio de 1998.
58
the Cabinet - OPDC), pero, de ser necesario, puede conformarse un

comit especial para coordinar el trabajo de todos los departamen-
tos gubernamentales involucrados. Dentro de los lineamientos de-
terminados por los ministros, el Ministro de Defensa es responsable
de la direccin de las operaciones al ms alto nivel, realizando esta
funcin a travs de la Organizacin de Manejo de Crisis de Defensa
(Defence Crisis Management Organisation - DCMO).
La DCMO cuenta en su estructura con:
- Un Estado Mayor (Central Staff), el que opera en situaciones

de normalidad y crisis menores en el Edificio del Ministerio de
Defensa. En crisis de mayor magnitud, este Estado Mayor se
concentra en el Centro de Manejo de Crisis de Defensa
(Defence Crisis Management Centre), una instalacin que
cuenta con altas medidas de seguridad y proteccin.
- Un Cuartel General Conjunto Permanente, localizado en

Northwood, como parte integrante de la DCMO, que juega un
papel clave en el apoyo a la toma de decisiones del Cuartel
General del Ministerio de Defensa en el nivel estratgico mili-
tar. Durante crisis importantes, este Cuartel General forma
equipos multidisciplinarios, tanto para el planeamiento de con-
tingencias como de operaciones.
- Un Staff de Inteligencia de Defensa, que tiene por misin en-

tregar alarmas estratgicas y evaluaciones de inteligencia de
defensa, provee una capacidad militar de anlisis, estudio y
monitoreo permanente de desarrollos polticos y militares en
el mundo que puedan influenciar la toma de decisiones nacio-
nales y la direccin estratgica de sus operaciones. A la vez,
este Staff debe observar reas de inters emergente y mante-
ner una visin de operaciones conjuntas en lo martimo, te-
rrestre y areo.
El sistema de manejo de crisis ya descrito cuenta con una estructura

permanente de anlisis de focos de tensin, definicin de alarmas
estratgicas y monitoreo continuo de desarrollos polticos y milita-
res en el mundo, en especial en las reas de inters emergente.
59
Resulta interesante destacar que la doctrina del Reino Unido para el

manejo de crisis contempla el desarrollo de Operaciones de Medios
de Comunicacin Social, las que se desarrollan de acuerdo a una
campaa que dispone y conduce el Gobierno,73 donde incluso se con-
templa la realizacin de reuniones con editores de prensa y represen-
tantes de los medios, tanto del Reino Unido como de los existentes en
el rea de operaciones, a fin de asegurarse que hayan comprendido el
entorno de la situacin que rodea una posible respuesta operativa.
Para esto se considera el despliegue de un staff especialista en infor-
macin pblica.
C. ESPAA

El Centro de Altos Estudios Militares (ALEMI), define la crisis inter-
nacional como una situacin de agravamiento de la tensin entre dos
o ms partes, motivada por factores polticos, ideolgicos, econmi-
cos o sociales, que surgen cuando se genera una amenaza sobre los
intereses vitales de un pas o alianza, en orden a conseguir una situa-
cin ventajosa y obligando a los antagonistas a la bsqueda de una
solucin, con riesgo de conflicto armado.74
De acuerdo a la Poltica de Defensa y Seguridad de Espaa, se entien-

de como concepto de crisis, al fenmeno complejo de ndole poltica
y, por tanto, su gestin adquiere su autntica dimensin en el terreno
de lo poltico y, principalmente, en el de la poltica exterior.75 A su vez
se entiende por crisis, a cualquier situacin de alteracin de la norma-
lidad, por lo que el concepto pasa a ser un sinnimo de emergencia,
de grave riesgo, calamidad pblica, excepcin, catstrofe, etc. Es de-
cir, toda aquella situacin que exige del gobierno una respuesta eficaz
con la aplicacin de los recursos nacionales.
73
Ministery of Defences, Working Arrangements with the Media in times of
Emergency, Tension Conflict and War,, (London: Ministery of Defences
Press Secretary and Chief of Information) The Green Book.
74
Alczar, Agustn, Situaciones , Op. Cit., p.19.
75
Ministerio de Defensa de Espaa, Poltica de Defensa y Seguridad de
Espaa, (Madrid: Min. Def., 1993) p. 70.
60

Teniendo presente que uno de los objetivos bsicos de la Poltica de
Defensa de Espaa es consolidar la presencia del pas en las organi-
zaciones internacionales de seguridad y defensa, asumiendo plena-
mente las responsabilidades y compromisos derivados de su partici-
pacin en ella, 76 se consider como directriz para darle cumplimien-
to, entre otros, el hecho de completar el Sistema Nacional de Conduc-
cin de Crisis de tal forma que sus procedimientos de actuacin sean
compatibles con sus pases aliados.
Figura N 13 Estructura de Manejo de Crisis de Espaa
76
CESIM, La Nueva poltica de Defensa de Espaa, Escenarios Actuales
N3, 1997, p. 2.
61
El manejo de crisis considera todas las acciones que involucren al

poder nacional, de manera que asegure la utilizacin coordinada, rpi-
da y eficaz de los recursos pblicos y privados disponibles, para en-
frentar la situacin crtica.

Para conducir situaciones de crisis, Espaa cuenta con la Comisin
Delegada del Gobierno para Situaciones de Crisis, la que estar inte-
grada por el Presidente y Vicepresidente del Gobierno, y los Minis-
tros de Asuntos Exteriores, Defensa, Economa y Hacienda e Interior
con carcter permanente, pudindose incorporar a la misma otros
Ministros que se designen en funcin de los asuntos que deban tra-
tarse. Adems, ha establecido el Departamento de Infraestructura y
Seguimiento para Situaciones de Crisis, como organismo asesor en-
cargado de monitorear el desarrollo de acontecimientos antes, duran-
te y despus de los eventos de la crisis.
En la definicin de esta estructura se han considerado los siguientes

criterios orientadores:
- Establecer un Centro Nacional de situacin y direccin de cri-

sis que posibilite la rapidez, continuidad y eficacia de la accin
de Gobierno.
- Desarrollar el sistema de telecomunicaciones necesario.
- Elaborar un Plan General de Informacin y potenciar los servi-

cios de inteligencia y contrainteligencia.
- Organizar el sistema de forma que sea compatible con el de la

Alianza Atlntica.
4 Planificacin para las crisis

Para materializar una oportuna y eficiente planificacin, los organis-
mos que se sealan deben cumplir con las siguientes funciones:
a. Departamento de Infraestructura y Seguimiento para Situaciones

de Crisis (creada el 06 de Febrero de 1987).
- Estudiar y proponer la normativa necesaria para el establecimiento

y funcionamiento de un sistema de alerta y conduccin de situa-
ciones de emergencia o crisis nacionales o internacionales.
62
- Realizar los estudios, planes y programas necesarios para el

establecimiento y mantenimiento de la infraestructura del sis-
tema que garantice la rpida reaccin y la continuidad de la
accin de gobierno en las situaciones de emergencia o crisis.
- Adoptar las medidas necesarias para asegurar la proteccin

del sistema y de su funcionamiento.
- Desarrollar otros cometidos que el Presidente del Gobierno le

encomiende en relacin con los asignados a la Presidencia
del Gobierno en el Plan General de la Defensa Nacional.
b. Comisin Delegada del Gobierno para Situaciones de Crisis

(creada el 30 de Diciembre de 1986)
- Aprobar la normativa necesaria para el establecimiento de un

sistema de conduccin de situaciones de emergencia o crisis,
tanto de carcter nacional como internacional, que pueda afec-
tar a la vida, seguridad o bienestar de los espaoles.
- Aprobar los planes y programas de infraestructura y actua-

cin que sean precisos para garantizar la continuidad de la
accin del Gobierno y el funcionamiento normal de la vida
ciudadana en las situaciones antes mencionadas.
- Dirigir y coordinar las actuaciones encaminadas a prevenir,

controlar y conducir las situaciones de crisis.
D. ORGANIZACIN DEL TRATADO DEL

ATLNTICO NORTE (OTAN)

Situacin de tensin de carcter internacional, producida por la agu-
dizacin de un conflicto potencial, con riesgo de escalar hacia un
conflicto armado.

Acciones coordinadas que se adoptan para degradar una crisis, me-
diante medidas diplomticas, econmicas y eventualmente militares,
para prevenir su escalada en un conflicto armado y contener hostili-
63
dades de ocurrir stas. 77 La funcin ms importante de la alianza

consiste en evitar mediante la disuasin el empleo directo de la fuer-
za, sin dejar de renunciar a su actuacin activa y mediadora que
permita una solucin pacfica de las controversias presentadas, apro-
vechando plenamente la asociacin, la cooperacin y el dilogo, as
como los vnculos con otras organizaciones internacionales para
contribuir primeramente a la prevencin de las crisis y, seguidamen-
te, si sta llega a producirse, desactivarla a la brevedad, antes de
que se produzca una escalada sin retorno.
En el Nuevo Concepto Estratgico de la alianza se identifica al ma-

nejo de crisis como una de las tareas de seguridad fundamentales
de la alianza, declarando que, con el objetivo de incrementar la se-
guridad y estabilidad en el rea euro-atlntica, la OTAN est dis-
puesta, en un anlisis caso por caso y mediante consenso, a contri-
buir a la prevencin eficaz de los conflictos y a intervenir activa-
mente en la gestin de las crisis, incluidas las operaciones de res-
puesta. 78

La OTAN no cuenta con una organizacin especfica para el manejo
de crisis internacionales que difiera de su estructura permanente. En
su calidad de alianza defensiva, su rol fundamental es el contribuir a
la gestin de las crisis mediante operaciones militares. 79 En estos
casos, lo normal ser que se utilicen las estructuras de los Estados
miembros, en cuanto a los medios de carcter poltico, econmico y
diplomtico, dejando a la alianza la dimensin militar. Las autorida-
des nacionales son, en consecuencia, las encargadas de la gestin
de la crisis en su globalidad, apoyndose en la estructura defensiva
de la alianza.
77
NATO, Glossary of Terms and Definitions, (DLW Edition), AAP-6 (U) dlw
edition issue 1.0, Junio de 1998.
78
OTAN, Nuevo Concepto Estratgico de la OTAN, 1999, Art. 10.
79
OTAN, Nuevo Concepto Op. Cit., Art. 49.
64
Figura N 14 Estructura de la OTAN 80
E. CONCLUSIONES DEL CAPTULO
1. En todos los casos analizados, la crisis internacional es reco-

nocida como instrumento de la poltica para lograr objetivos, distinto
de la guerra, que est a disposicin de los correspondientes conduc-
tores polticos del ms alto nivel. Tambin se considera que en este
proceso se deben lograr los objetivos planteados, evitando llegar a
un conflicto armado, como un requisito para determinar su grado de
xito.
2. Durante tiempos de paz, se ocupan procedimientos de planifi-

cacin de crisis para evaluar, de manera anticipada, situaciones futu-
ras donde pudieran verse requeridos para responder militarmente, con
el objeto de estar preparados para una ptima ejecucin.
3. Estas situaciones son predicciones hipotticas, de condicio-

nes regionales, mundiales y escenarios que son considerados crti-
cos, ya que su relativa probabilidad, la importancia para la seguridad
nacional y la dificultad que presenta una respuesta militar, implica la
necesidad de que existan planes antes que estos eventos ocurran.
80
OTAN, NATO Handbook,
65
4. Las diferentes doctrinas de manejo de crisis se encuentran

explicitadas adecuadamente, tanto en documentos oficiales del nivel
gubernamental, especficos del sector Defensa, como tambin parti-
culares de las diferentes instituciones, determinando su estructura,
organizacin y flujo de informaciones, sin entrar a ser normativa en el
manejo de la crisis propiamente tal, aspecto que le da un alto grado de
flexibilidad.
5. Dentro de las estructuras adoptadas, se destaca el contar con

estamentos de existencia permanente definidos a priori-. Este as-
pecto, sin lugar a dudas, facilita la prevencin y la conduccin de una
eventual situacin de crisis, tanto en el mbito nacional como interna-
cional, permitiendo la elaboracin anticipada de los planes de actua-
cin para aquellas situaciones hipotticas que se hayan definido-,
que faciliten afrontar con xito un problema de esta naturaleza y evi-
tar con ello la improvisacin, que podra tener graves consecuencias,
considerando que ellas sern las que intentar explotar el oponente
para conseguir sus propsitos.
6. El manejo de crisis contempla dentro de sus instrumentos la

participacin de todos los campos de accin, como componentes del
Poder Nacional, lo que hace identificar a las crisis internacionales
como un problema global del Estado que tenga que enfrentarla. Inclu-
so ante la presencia de alianzas como es el caso de la OTAN-, se
aprecia una coordinacin de los diferentes elementos ya menciona-
dos, unos a nivel estatal y otros especficamente el militar- en el
nivel colectivo. Destaca en la doctrina del Reino Unido, el contemplar
operaciones de Medios de Comunicacin, como parte integrante de
la maniobra de crisis, como un factor de presin, como operacin
sicolgica y como forma de afectar las percepciones del entorno, re-
afirmndose el carcter multidisciplinario de la forma de encarar este
tipo de situaciones.
7. Para dichos efectos, existe un diseo de procedimientos de

planificacin de accin en caso de crisis. Estos siguen un ordena-
miento lgico y metdico, que comienza con el reconocimiento del
problema y el desarrollo de la solucin, incluyendo la progresin en la
preparacin y ejecucin de las respectivas rdenes de operaciones.
66
Se considera adems un rpido y efectivo intercambio de informacin

sobre la situacin, su anlisis, y las alternativas de respuesta militar.
8. Finalmente, en las doctrinas de manejo de crisis analizadas se

considera como su objetivo principal el lograr una respuesta balan-
ceada a cualquier situacin que pudiese ocurrir. En ella, la opcin
militar es la ltima accin a adoptar, pero se la integra plenamente en
la maniobra de crisis como elemento de disuasin y de respaldo de las
decisiones y acciones que lleven a cabo los otros campos de accin.
Con lo desarrollado en este captulo, se ha dado respuesta a la cuarta

y quinta interrogantes definidas para esta investigacin: Cul es la
visin que se tiene de las crisis internacionales en otros pases? y
Qu estructura se han dado otros pases para enfrentar las crisis
internacionales?
67
CAPTULO IV
Las Estructuras Gubernamentales en Chile y la Crisis
Para la definicin de nuevos organismos, a menudo resulta ms con-

veniente comenzar a partir de lo ya existente que tratar de construir
algo creando la totalidad de sus componentes desde la nada. Siguien-
do este razonamiento, a continuacin se har una revisin de los con-
ceptos de los diversos niveles de conduccin superior y de los com-
ponentes de la orgnica actual del aparato gubernamental de Chile,
contenidos en los documentos legales relacionados con la conduc-
cin poltica, poltico-estratgica y estratgica, desde la perspectiva
de la posible utilidad que las diferentes entidades tendran en una
eventual situacin de crisis internacional. Con esto se pretende hacer
un anlisis de las estructuras que se encontraran disponibles en la
actualidad para que los niveles poltico y poltico-estratgico inten-
ten una conduccin en las mencionadas situaciones de crisis.
A. CONSEJO DE SEGURIDAD NACIONAL (COSENA)81
Este organismo fue creado por la Constitucin Poltica de Chile de

1980. Est presidido por el Presidente de la Repblica e integrado,
adems, por las siguientes autoridades, todas las cuales tienen dere-
cho a voz y a voto:
- Presidente del Senado

- Presidente de la Corte Suprema
- Contralor General de la Repblica
- Comandante en Jefe del Ejrcito
- Comandante en Jefe de la Armada
- Comandante en Jefe de la Fuerza Area
- General Director de Carabineros
81
Constitucin Poltica de la Repblica de Chile, 1980, arts. 95 y 96.
69
Tambin integran el COSENA, slo con derecho a voz, las siguientes

autoridades:
- Ministro del Interior

- Ministro de Relaciones Exteriores
- Ministro de Defensa Nacional
- Ministro de Economa
- Ministro de Hacienda
Tiene las siguientes funciones:
- Asesorar al Presidente de la Repblica en cualquier materia de

seguridad nacional que l solicite.
- Hacer presente al Presidente, al Congreso Nacional o al Tribunal
Constitucional, su opinin frente a algn hecho, acto o materia
que, a su juicio, atente gravemente en contra de las bases de la
institucionalidad o pueda comprometer la seguridad nacional.
- Informar previamente respecto de las materias relativas a la de-
terminacin de las fuerzas de tierra, mar y aire que han de mante-
nerse en pie en tiempo de paz o guerra, y las normas para permitir
la entrada de tropas extranjeras en el territorio de la Repblica,
como, asimismo, la salida de tropas nacionales fuera de l.
- Recabar de las autoridades y funcionarios de la administracin
del Estado cualquier antecedente relacionado con la seguridad
exterior e interior de la Repblica.
Este Consejo puede ser convocado por el Presidente de la Repblica, o

a solicitud de dos de sus miembros, y sus acuerdos se adoptan por
mayora absoluta de los miembros en ejercicio con derecho a voto.
Acta como Secretario el Jefe del Estado Mayor de la Defensa Nacio-
nal.
B. CONSEJO SUPERIOR DE LA DEFENSA

NACIONAL (CONSUDENA)82
El CONSUDENA, por mandato de la ley, es un organismo asesor del

Supremo Gobierno en el estudio y resolucin de los problemas que se
refieren a la Defensa Nacional, relacionados con la seguridad exterior
82
Repblica de Chile, Decreto N 13 de 15 de Marzo de 1958, Reglamento
Complementario de la Ley N 7.144.
70
del pas. Se relaciona con el Supremo Gobierno a travs del Ministerio

de Defensa Nacional, pero no depende de este ministerio, ni de otro.
Tiene la siguiente composicin:
- Ministro de Defensa Nacional, que lo presidir

- Jefe de Estado Mayor de la Defensa Nacional
- Jefe de Estado Mayor General del Ejrcito
- Jefe de Estado Mayor de la Armada
- Jefe de Estado Mayor de la Fuerza Area
- Subsecretario de Guerra
- Subsecretario de Marina
- Subsecretario de Aviacin
En caso de ausencia del Ministro de Defensa Nacional, presidir el

Consejo el Ministro de Relaciones Exteriores; a falta de ste, el Minis-
tro de Hacienda; en ausencia de ambos, el miembro del Consejo ms
antiguo.
Los Ministros de Relaciones Exteriores y de Hacienda podrn no asis-

tir a las sesiones cuando las materias a tratar no exijan especialmente
su presencia.
El CONSUDENA tendr las siguientes misiones y atribuciones:
1. Dar normas de carcter general para la preparacin del pas para

hacer frente a un conflicto blico (Planificacin Primaria de la Defensa
Nacional), las cuales sern dirigidas al total de las actividades nacio-
nales.
2. Dictar normas generales sobre Poltica Militar, entendindose

por ello el hecho de orientar convenientemente a la ciudadana y opi-
nin pblica y encaminar los esfuerzos de la preparacin moral, espi-
ritual y material de las Fuerzas Armadas para afrontar un conflicto
blico en las mejores condiciones de xito.
71
3. Velar por la administracin de los fondos que se concedan al

CONSUDENA, en conformidad a la ley 7.144 u otras posteriores para
adquirir, mantener e incrementar el potencial blico nacional.
4. Estudiar y establecer las necesidades de la Defensa Nacional,

comprendiendo las medidas necesarias para la proteccin de las po-
blaciones civiles, como asimismo las normas de proteccin y seguri-
dad mnimas de los servicios estimados de utilidad pblica.
5. Aprobar y proponer al Supremo Gobierno los planes de adquisi-

ciones e inversiones necesarios para satisfacer las necesidades de la
Defensa Nacional.
6. Autorizar las adquisiciones e inversiones derivadas del cumpli-

miento de los planes respectivos.
7. Fiscalizar el cumplimiento de los planes de adquisiciones e inver-

siones que realicen las instituciones de la Defensa Nacional, de acuer-
do con las resoluciones del Consejo.
8. Proponer las inversiones de los fondos extraordinarios destina-

dos por la ley 7.144 u otras posteriores a la Defensa Nacional. Ningn
gasto con cargo a estos fondos podr ser hecho sin la autorizacin
del Consejo, ni aun por medio de decretos de insistencia.
9. Proponer la contratacin de emprstitos, crditos o anticipos que

sea necesario para los fines del artculo 5 de la ley 7.144.
10. Estudiar y proponer al Supremo Gobierno las expropiaciones que

deben realizar las instituciones para el mejor desenvolvimiento de la
Defensa Nacional.
11. Proponer al Ejecutivo la declaracin de Zonas de Emergencia,

cuando las causales se ajusten a lo dispuesto por la ley 7.200.
12. Conocer, estudiar y proponer al Supremo Gobierno la solucin de

problemas de vas de comunicaciones terrestres, martimas o areas
que digan relacin con la Defensa Nacional.
72
13. Dar su opinin sobre las instalaciones de servicios pblicos que,

por su naturaleza, puedan crear, en circunstancias determinadas, un
problema para la seguridad del pas.
14. Exigir a las instalaciones de utilidad pblica, mineras, industria-

les, etc., la adopcin de medidas de seguridad de carcter pasivo.
Estas medidas sern controladas por las Instituciones Armadas, a
quienes el Consejo les designar las tareas respectivas.
15. Conocer las concesiones de terrenos en zonas limtrofes, propo-

niendo el rechazo si ellas van en desmedro de la seguridad nacional.
Se entender por zonas limtrofes la faja de terreno que corre del lmite
internacional, hasta 30 kilmetros al interior del pas.
C. CONSEJO SUPERIOR DE SEGURIDAD

NACIONAL (CONSUSENA)
Creado mediante Decreto con Fuerza de Ley N 181 de 23 de Marzo de

1960. 83 Su misin es asesorar al Presidente de la Repblica en todo lo
que se refiere a la seguridad de la nacin y al mantenimiento de su
integridad territorial.
Es presidido por el Presidente de la Repblica, que fijar la poltica

que debe seguirse en esta materia, y su composicin ser la siguiente:
- Ministro del Interior

- Ministro de Defensa Nacional
- Ministro de Economa
- Director de Fronteras y Lmites del Estado
- Jefe del Estado Mayor de la Defensa Nacional
83
Repblica de Chile, Diario Oficial N 24.612 de 05 de Abril de 1960.
73
El Reglamento del D.F.L. N 18184 establece que el CONSUSENA fun-

ciona en tiempo de paz y de guerra. En virtud de su misin permanente
de asesorar al Presidente de la Repblica en todo lo concerniente a
seguridad nacional, entre otras funciones le corresponde:
1. Estudiar y proponer, en cumplimiento a la poltica que establezca el

Presidente de la Repblica, las medidas tendientes a coordinar la labor
de los diversos ministerios con el propsito de vigorizar y mantener
preparado al pas para afrontar con xito una emergencia, contingencia
blica o conmocin interna.
2. Apreciar las necesidades de la Seguridad Nacional y hacer cumplir,

por quienes corresponda, las resoluciones que adopte el Presidente de
la Repblica, para incrementar el potencial econmico-defensivo del
pas y fijar la forma como sern empleados, en estado de emergencia y
en la guerra, el potencial humano y los recursos de la nacin para reali-
zar el esfuerzo propiamente militar y el que asegure la continuidad de las
actividades nacionales, preservando con ello la seguridad nacional de
acuerdo con las conveniencias y posibilidades del pas.
3. Estudiar y considerar la situacin interna e internacional a fin de

proponer, cuando el Presidente de la Repblica as lo requiera, las solu-
ciones correspondientes de acuerdo con las conveniencias y posibili-
dades del pas.
4. Apreciar las necesidades de la Defensa Nacional y proponer se

provean los recursos econmicos ordinarios y extraordinarios destina-
dos a crear y mantener el potencial indispensable de las Fuerzas Arma-
das.
5. Estudiar y aprobar la documentacin bsica primaria que se elabora

en el Estado Mayor de la Defensa Nacional. Tales documentos se refie-
ren a:
a. Estudios y anlisis de la situacin poltica interna e inter-

nacional que deducen los probables estados de emergencia e
hiptesis de guerra en que puede verse envuelto el pas en un
momento determinado.
84
Ministerio de Defensa Nacional, E.M.D.N. N 261 de 15 de Diciembre de
1960, Reglamento del DFL. 181.
74
b. Normas esenciales que deben seguirse en los estados

de emergencia o de guerra, en todos los campos de accin.
c. Planes integrales que debern ejecutarse en la paz para

incrementar en forma progresiva el potencial general de la na-
cin con vista a posibilitar la aplicacin del estado de emergen-
cia y la ejecucin de la guerra y para sostener la supervivencia
del pas durante un conflicto.
d. Areas jurisdiccionales en que deber dividirse el pas

para los efectos de las operaciones blicas, y
e. Conjunto de medidas que permitan el paso de la nacin

de su estado de paz al de guerra, aprovechando y distribuyen-
do el potencial humano y material que debe asignarse a los
cuatro Campos de Accin como elementos para cumplir sus
respectivas misiones.
6. Proponer al Presidente de la Repblica las modificaciones que

sea necesario introducir en la organizacin de los ministerios cuando
la seguridad nacional as lo aconseje.
7. Proponer al Presidente de la Repblica los proyectos que se esti-

me necesarios, en orden a introducir en las leyes, las atribuciones y
disposiciones que conduzcan al fortalecimiento y consolidacin de la
seguridad nacional y, aun, las de reforma constitucional, si fuere me-
nester, para el logro integral de esta finalidad, como, asimismo, cual-
quiera otra medida de gobierno o administracin que tenga el mismo
objeto.
A este efecto, el CONSUSENA podr, con autorizacin del Presidente

de la Repblica, encomendar a los funcionarios que designe, la misin
especial de efectuar los estudios y proyectos consiguientes a la fina-
lidad requerida de lograr la preservacin integral de la seguridad na-
cional.
En el mismo D.F.L. N 181 y en su respectivo reglamento se establece

que el Estado Mayor de la Defensa Nacional ser el organismo perma-
nente de trabajo y de coordinacin del CONSUSENA.
75
D. CAMPOS DE ACCIN
En la organizacin del Estado para enfrentar amenazas o riesgos a la

seguridad del pas y, particularmente, a la defensa nacional, la legisla-
cin ha previsto la agrupacin de la totalidad de los ministerios e
instituciones y organismos que dependen de ellos, en cuatro campos
de accin: Interno, Diplomtico, de Defensa y Econmico.
La legislacin de 1960, que estableci el CONSUSENA y los campos

de accin, previ que la planificacin de las medidas apuntadas a
obtener la seguridad nacional fuese elaborada durante el tiempo de
paz, sin perjuicio de aquellas medidas que pudieran adoptarse en tiempo
de guerra. De aqu que, para efectos de facilitar la planificacin, coor-
dinacin y ejecucin de las diversas acciones relacionadas con la
prevencin de conflictos y, con mayor razn, con su resolucin
se haya tendido a observar los campos de accin como la modalidad
orgnica permanente del Estado, tanto en tiempo de paz como en tiem-
po de guerra. Sin embargo, la rutina habitual del Estado de Chile en
tiempo de paz no se organiza por campos de accin, sino que por
ministerios y sus instituciones y rganos dependientes. 85
Cada uno de los Ministros de Estado ser personalmente responsable

de la preparacin y ejecucin de las medidas de Seguridad Nacional
que incumban a sus respectivos ministerios, debiendo realizar su la-
bor para la consecucin de los objetivos diplomticos, blicos, eco-
nmicos e internos, conformando los siguientes Campos de Accin: 86
1. Campo de Accin de orden Diplomtico

Estar dirigido por el Ministro de Relaciones Exteriores y se realizar
por medio del ministerio a su cargo y dems organismos y funciona-
rios dependientes de dicho servicio.
2. Campo de Accin referido a Defensa Nacional

Estar dirigido por el Ministro de Defensa Nacional y se realizar por
el ministerio a su cargo, instituciones, organismos y personal depen-
dientes de dicho servicio.
85
86
Ministerio de Defensa Nacional, ... Reglamento del DFL. 181, Op. Cit.
76
3. Campo de Accin de orden Econmico-Financiero

Estar dirigido, de acuerdo al orden de precedencia establecido, por
el Ministro de Economa y se realizar con la colaboracin de los
Ministros de Hacienda, Minera, Agricultura y Tierras y Colonizacin,
por intermedio de los respectivos ministerios a sus cargos, como los
de los organismos y funcionarios de ellos dependientes.`
4. Campo de Accin de orden Interno

Estar dirigido por el Ministro del Interior y se realizar con la coope-
racin de los Ministros de Educacin, Justicia, del Trabajo y Previ-
sin Social, Obras Pblicas y Salud y por intermedio de los respecti-
vos ministerios y funcionarios de ellos dependientes.
E. JUNTA DE COMANDANTES EN JEFE87
Constituye el ms alto organismo asesor del Ministro de Defensa Na-

cional en las materias que incumban a las Fuerzas Armadas. Estar
constituido por:

En tiempo de paz, cuando a la reunin de la Junta asista el Ministro de

Defensa Nacional, la presidir por derecho propio. En tiempo de gue-
rra ser presidida por el funcionario militar que designe el Presidente
de la Repblica.
El Jefe del Estado Mayor de la Defensa Nacional asistir a las reunio-

nes de la Junta de Comandantes en Jefe y tendr derecho a voz, pero
no a voto. Se desempear como secretario de la Junta el Secretario
del Estado Mayor de la Defensa Nacional.
El Presidente de la Repblica, en tiempo de paz, guerra o emergencia,

estar en relacin directa de mando con los Comandantes en Jefe de
cada una de las Instituciones de la Defensa Nacional, a travs del
87
Ministerio de Defensa Nacional, ... Reglamento del DFL. 181, Op. Cit.
77
Ministro de Defensa Nacional. En tiempo de guerra y en estado de

emergencia, cuando sea necesario establecer fuerzas conjuntas en
aquellas zonas donde lo exija la seguridad nacional, la relacin de
mando del Presidente de la Repblica con los jefes de las Fuerzas
Armadas que habrn de ejercer el mando sobre dichas fuerzas, se har
por intermedio del Ministro de Defensa Nacional y del Presidente de
la Junta de Comandantes en Jefe.
Sern funciones y atribuciones de la Junta de Comandantes en Jefe,

en especial:
1. Estudiar y proponer la poltica militar y las medidas referentes a

la seguridad nacional que incumban a las Fuerzas Armadas,
estudiando y valorando sus necesidades.
2. Proponer la solucin de todos los problemas relacionados con

la estrategia militar y su desarrollo durante la guerra.
3. Estudiar y revisar los documentos primarios elaborados por el

Estado Mayor de la Defensa Nacional, en lo que a asuntos
militares se refiere, que sern sometidos a la consideracin del
Consejo Superior de Seguridad Nacional para su aprobacin.
4. Estudiar los documentos secundarios elaborados por el Estado

Mayor de la Defensa Nacional, en lo que a asuntos militares se
refiere, que sern sometidos a la consideracin del Ministro de
Defensa Nacional.
5. Proponer se establezcan Comandos Conjuntos en aquellas zo-

nas donde lo exija la seguridad nacional.
6. Emitir las directivas y disposiciones para la conduccin estra-

tgica de las Fuerzas Armadas, que se deriven de la planifica-
cin primaria y secundaria y estudiar los planes de los mandos
conjuntos subordinados, elevados para su aprobacin.
7. Planificar la instruccin en las Fuerzas Armadas en todos aque-

llos aspectos de aplicacin conjunta.
78
8. Estudiar y proponer la estandarizacin del material de guerra

de empleo comn en las Fuerzas Armadas.
9. Disponer la ejecucin y direccin de ejercicios y maniobras

conjuntas.
Cuando el Presidente de la Repblica lo disponga, la Junta de Coman-

dantes en Jefe intervendr en la preparacin de planes combinados,
destinados a realizar maniobras militares con las Fuerzas Armadas de
otras naciones. Asimismo, estudiar y propondr la organizacin de
las Fuerzas Especiales que, en cumplimiento a compromisos interna-
cionales, debern intervenir en operaciones militares extraterritoria-
les.
F. ESTADO MAYOR DE LA DEFENSA NACIONAL88
Constituye el organismo permanente asesor, de trabajo y coordina-

cin del Ministro de Defensa Nacional. Asimismo, es el organismo de
trabajo y coordinacin del Consejo Superior de Seguridad Nacional y
de la Junta de Comandantes en Jefe.
Su misin ser la siguiente:
1. Realizar todo trabajo o estudio que determine el Ministro de Defen-

sa Nacional; aquellos acordados por el Consejo Superior de Seguri-
dad Nacional, por la Junta de Comandantes en Jefe y que tengan
relacin con la seguridad nacional, preparacin y empleo de las Fuer-
zas Armadas, ya sea en tiempo de paz, de crisis o en caso de conflicto
blico.
2. Preparar y mantener actualizados los Documentos Primarios y los

Documentos Secundarios, referidos a Seguridad Nacional y a la De-
fensa Nacional.
88
Ministerio de Defensa Nacional, DN L-201 Reglamento General del Estado
Mayor de la Defensa Nacional, (Santiago: MDN, 1994).
79
3. Realizar, en coordinacin con la Direccin General de Movilizacin

Nacional, todo trabajo o estudio relacionado con la movilizacin na-
cional que disponga el Consejo Superior de Seguridad Nacional.
4. Coordinar la ejecucin de las funciones y tareas conjuntas que

deban realizar las Instituciones de las Fuerzas Armadas.
5. Coordinar con Carabineros y Polica de Investigaciones, a travs

del Ministerio del Interior de acuerdo a la normativa nacional, las
actividades relacionadas a la Seguridad Interior del pas.
El Estado Mayor de la Defensa Nacional depender directamente del

Ministro de Defensa Nacional y mantendr una relacin de servicio,
como rgano de trabajo y coordinacin del Consejo Superior de
Seguridad Nacional y la Junta de Comandantes en Jefe.
Figura N 15 Estructura de Gobierno definida por el DFL 181
G. LA APRECIACION GLOBAL POLITICO ESTRATEGICA

(A.G.P.E.)
En el Decreto Supremo del Ministerio de Defensa Nacional N 37 del

28 de Agosto de 1950 se establece que la A.G.P.E. es un Documento
Primario de la Defensa Nacional, definindola como un anlisis de la
situacin poltica interna e internacional para deducir las proba-
bles hiptesis de guerra en que pueda verse envuelto el pas y com-
prende un estudio comparativo de los potenciales de la Nacin con
80
los de sus probables adversarios, para llegar a determinar cul o

cules debern ser las aspiraciones polticas del pas (objetivos
polticos) en cada una de las hiptesis estudiadas. 89
De acuerdo a estudios efectuados por la Academia Nacional de Estu-

dios Polticos y Estratgicos, la A.G.P.E. se habra creado con el pro-
psito de contar con un proceso de anlisis que permitiera a sus
Autoridades Polticas relacionar la situacin nacional con el en-
torno mundial, con el entorno continental y con el escenario veci-
nal, ante el advenimiento de la llamada Guerra Fra. 90 obedecien-
do a una necesidad de orden poltico, relacionada con la responsabi-
lidad de los gobernantes de precaver y enfrentar las amenazas exter-
nas.
Por su definicin y contenidos, se deduce que A.G.P.E. tiene como

propsito la determinacin de hiptesis de guerra, es decir, se sita
fundamentalmente en escenarios en los cuales se produce un enfren-
tamiento de fuerzas, con un empleo generalizado del instrumento mili-
tar.
H. CONCLUSIONES DEL CAPTULO
1. Pese a que una de las misiones del COSENA es la de asesorar al

Presidente de la Repblica en cualquier materia vinculada a la seguri-
dad nacional, lo que incluira las situaciones de crisis internacionales,
se vera limitado para cumplir esta funcin en buena forma, principal-
mente debido a lo siguiente:
a. No existe una subordinacin entre los miembros del con-

sejo y, aunque el Presidente de la Repblica preside sus deba-
tes, todos los consejeros poseen facultades similares e incluso
podran aprobar una mocin contraria a lo que pudiese soste-
ner el Jefe de Estado. En consecuencia, no es propiamente un
organismo asesor del Presidente, sino que obedece ms a las
89
Ministerio de Defensa Nacional, Decreto Supremo
MINDEFENAC.E.M.FF.AA.Op.I. N 37 de 28 de Agosto de 1950.
90
Academia Nacional de Estudios Polticos y Estratgicos, Apreciacin Global
Poltico Estratgica, su elaboracin y sus elementos conceptuales, plantea
miento formulado el 04.SEP.2001 como parte del Programa de Talleres del
Libro de la Defensa Nacional.
81
caractersticas de una instancia de debate. Por lo anterior, no

es adecuado para desarrollar trabajos de apreciacin de situa-
cin y de planificacin que sirvan a la conduccin del pas
durante periodos de crisis, sirviendo ms bien para la discu-
sin y generacin de resoluciones y recomendaciones en te-
mas de la institucionalidad nacional.
b. Si se considera que las situaciones de crisis internacio-

nales deben ser enfrentadas con la accin coordinada de todos
los componentes del aparato gubernamental (campos de ac-
cin), los responsables de los ministerios que los integran de-
bieran tener una participacin relevante en la toma de decisio-
nes. Sin embargo, por composicin y funcionamiento del
COSENA, los respectivos ministros slo tienen derecho a voz,
no participando directamente en las resoluciones que el conse-
jo adopte.
2. El Consejo Superior de la Defensa Nacional es un organismo

orientado a preparar el pas para enfrentar un conflicto blico (gue-
rra), slo desde el punto de vista de la Defensa Nacional (sin influen-
cia en los dems campos de accin), y que, fundamentalmente, se
preocupa de los aspectos relacionados con las adquisiciones del sec-
tor Defensa. Por lo anterior, no se visualiza como la entidad ms ade-
cuada para cumplir un rol de asesora en la conduccin del pas en
una situacin de crisis internacional.
3. El Consejo Superior de Seguridad Nacional se presenta como

un tpico organismo asesor del Presidente de la Repblica en su con-
dicin de Jefe de Gobierno, existiendo una condicin de subordina-
cin de los consejeros, en su calidad de funcionarios gubernamenta-
les, y facilitndose su trabajo integrado bajo la direccin del Presi-
dente.
4. El CONSUSENA rene en un solo organismo de trabajo a la casi

totalidad de los responsables del funcionamiento de los ministerios
que componen los diferentes Campos de Accin y a la totalidad de las
autoridades designados como sus directores, constituyendo los r-
ganos de maniobra con que cuenta el Presidente de la Repblica o
su delegado- para la conduccin del pas ante una situacin de crisis
internacional.
82
5. En caso de requerirse de alguna adecuacin en su estructura y

funcionamiento para su desempeo eficiente en una crisis internacio-
nal, situacin que an no haba sido descrita al momento de redactarse
el D.F.L.181, est facultado para proponer las modificaciones a las
organizaciones ministerios- y a las disposiciones leyes- que sea
menester para la preservacin de la seguridad nacional. Por lo ante-
rior, no deberan existir dificultades para introducirle ligeros cambios
a fin de servir adecuadamente como organismo asesor en situaciones
de crisis internacionales.
6. La previsin de organizacin del pas en Campos de Accin

para hacer frente a circunstancias que pongan en riesgo la seguridad
y defensa del pas cumple plenamente con la premisa de la conduc-
cin de las crisis internacionales de emplear las capacidades del pas
como un todo, coordinando los esfuerzos de los mbitos diplomtico,
econmico, de defensa e interno.
7. La Junta de Comandantes en Jefe es un organismo que, si bien

se ocupa de la seguridad nacional, lo hace nicamente desde la pers-
pectiva del sector Defensa, asesorando al ministro del rea, sin consi-
derar los dems componentes del Poder Nacional, por lo que se puede
afirmar que se trata de un elemento sectorial.
8. El Estado Mayor de la Defensa Nacional es un organismo que

presta asesora permanente al Ministro de Defensa Nacional, a la Jun-
ta de Comandantes en Jefe ambos propios del sector Defensa-, pero
tambin al Consejo Superior de Seguridad Nacional, lo que lo hace
apto para desempearse adecuadamente en un entorno de crisis inter-
nacionales.
9. Lo anterior queda demostrado explcitamente en sus misiones,

ya que en ellas se estipula que tiene participacin en la preservacin
de la seguridad nacional en tiempo de paz, de guerra y de crisis.
10. En cuanto a la A.G.P.E., su orientacin exclusiva a la determina-

cin de las probables hiptesis de guerra, con empleo generalizado y
preferente de la fuerza militar, la hacen inadecuada para servir de refe-
rencia en las actividades de planificacin y asesora para situaciones
83
de crisis internacionales donde el aparato militar es slo uno ms de

los medios empleados, no necesariamente el ms importante-, de man-
tenerse su propsito y esquema actual.
11. Sin perjuicio de lo anterior, la misma autorizacin mencionada

en el punto 5. puede utilizarse para efectuarle modificaciones, hacin-
dola apta para servir como mecanismo de anlisis adecuado tanto
para prevenir y conducir crisis internacionales como para la planifica-
cin de guerra, si es que la maniobra de crisis fallara.
Lo desarrollado en el presente captulo entrega una respuesta a la

pregunta N 6 de la investigacin Cmo se comporta la estructura
gubernamental nacional para enfrentar una situacin de crisis in-
ternacional?
84
CAPTULO V
Proposicin de una Estructura de Asesora en
Manejo de Crisis Internacionales en el caso nacional
A partir de la contextualizacin del fenmeno crisis internacional y

de las conclusiones derivadas tanto del anlisis de las doctrinas de
crisis de la alianza y los pases seleccionados como referencia, cuanto
de la revisin de los conceptos e instrumentos gubernamentales exis-
tentes en nuestro pas, es posible intentar el diseo de una estructura
para ser puesta a disposicin del nivel poltico-estratgico, con capa-
cidad de proporcionar una asesora eficiente en el manejo de crisis
internacionales.
A. CONCLUSIONES GENERALES
Producto del estudio de los antecedentes mencionados, en trminos

de un contraste entre las doctrinas extranjeras y la realidad nacional,
es posible destacar los siguientes aspectos conclusivos, que servi-
rn de base para la formulacin de la proposicin que constituye el
objetivo de este trabajo:
- Mientras en todos los pases y alianzas analizados se consi-

dera la existencia de la crisis y se han creado los mecanismos adecua-
dos para, inicialmente, su prevencin y, posteriormente, su conduc-
cin, en el caso nacional no se han adecuado las estructuras guberna-
mentales ni los procesos para enfrentar este fenmeno ya no tan re-
ciente, a pesar que s en la explicitacin de su poltica de defensa los
sucesivos Libros de la Defensa Nacional- se ha definido y asumido,
denotndose una falta de correspondencia entre las probables situa-
ciones que se podran enfrentar y los instrumentos disponibles para
hacerlo.
- En los ejemplos analizados, durante tiempos de paz se lleva a

cabo una planificacin de crisis orientada a evaluar anticipadamente
situaciones futuras donde se visualice, entre otras, la potencial nece-
85
sidad de utilizar la fuerza militar, a fin de obtener un grado de prepara-

cin aceptable. En Chile, el proceso de planificacin de tiempo de paz
est dirigido exclusivamente hacia la determinacin de hiptesis de
guerra la situacin extrema de empleo de la fuerza-, dejando de lado
la previsin de situaciones intermedias, en las que la utilizacin del
potencial militar sea slo uno de los medios empleados, en coordina-
cin con los dems componentes del Poder Nacional.
- Un aspecto de suma importancia es la existencia de estamentos

de funcionamiento permanente para la prevencin y conduccin de
una eventual situacin de crisis, permitiendo adoptar las previsiones
para los probables escenarios de crisis que se hayan visualizado, a
los que se suman otros organismos en caso que alguno de estos esce-
narios se haga realidad, que potencian dicha entidad, completndola
con representantes de todo el espectro requerido para la conduccin
de la crisis ya desatada.
- Pese a lo expresado, la situacin nacional no es de carencia

extrema de estructuras capacitadas para desenvolverse en este am-
biente, ya que se poseen algunos organismos que con algunas ade-
cuaciones permitidas por los mismos documentos legales que norman
su funcionamiento- podran servir de base para conformar mecanis-
mos y organizaciones que cumplan la funcin de previsin, preven-
cin y de ser necesario- conduccin de situaciones de crisis interna-
cionales.
La proposicin resultante se orientar al establecimiento de un mode-

lo de organizacin que sea adecuado para insertarse en la estructura
actual de la administracin del Estado, involucrando la menor canti-
dad de cambios. Esta organizacin deber posibilitar una gestin efi-
ciente de una eventual situacin de crisis internacional, proporcio-
nando asesora experta a los niveles Poltico y PolticoEstratgico,
especialmente en lo referido a la toma de decisiones en el ambiente
que se genera en ese tipo de escenarios.
B. SISTEMA DE PLANIFICACIN DE CRISIS
Un sistema de planificacin de seguridad nacional integral requiere

ser concebido de manera de abarcar todo el espectro del conflicto que
es posible encontrar en la realidad mundial actual. Este proceso debe-
86
r tener como base la Apreciacin Global Poltico Estratgica, meca-

nismo que ya existe en la institucionalidad vigente como generador
de hiptesis que afectan el normal desenvolvimiento del pas.
Sin embargo, como ya se viera en el anlisis efectuado, la A.G.P.E., por

definicin, slo se orienta a la determinacin de hiptesis de guerra,
requirindose, en consecuencia, de la incorporacin de los estadios
del conflicto que se han definido en el esquema de relaciones interna-
cionales vigente, dndosele de esta manera la propiedad de
integralidad.
Para satisfacer la mencionada demanda, la A.G.P.E., mediante el levan-

tamiento de escenarios, 91 debera constituirse en un mecanismo
anticipador de colisiones de intereses nacionales que pudiesen afec-
tar al pas, definiendo, primeramente, las hiptesis de conflicto que se
deriven de estas contraposiciones. En una segunda parte del anlisis,
se requiere establecer cules de esas hiptesis de conflicto, en virtud
de objetivos que se pongan en juego y de los medios que eventual-
mente se utilizarn para enfrentar cada una de ellas, podran pasar a
constituir hiptesis de crisis, es decir, aquellas en las que se tenga
previsto obtener o mantener los objetivos ejerciendo presin sobre
el adversario incluso militar- pero sin llegar a la utilizacin generali-
zada de la fuerza. Posteriormente, se deber efectuar un anlisis de
este segundo gnero de hiptesis, para definir cules de ellas podran
llegar a afectar intereses vitales del pas, por los que se estara en
disposicin pese a las consecuencias- de obtener o mantener los
objetivos derivados incluso mediante la utilizacin generalizada de la
fuerza militar. Adems, en esta etapa se deben considerar los escena-
rios que en una primera revisin evidencian hiptesis de conflictos
que amenazan a los intereses nacionales vitales, sin pasar por la etapa
de crisis, excepto como una fase previa de la guerra. A este tercer
producto se le denominar hiptesis de guerra.
Conforme al proceso descrito, la A.G.P.E. ya no se circunscribir sola-

mente a la estructuracin de estas ltimas hiptesis, sino que se cons-
tituir en una herramienta que estar en condiciones de adoptar pre-
91
Mtodo propio de los estudios prospectivos.
87
visiones para enfrentar escenarios que se siten en cualquiera de las

manifestaciones del espectro del conflicto moderno, como un paso
indispensable para la elaboracin de cualquier planificacin que pre-
tenda tener algn grado aceptable de xito.
Respecto a la reorientacin de la A.G.P.E. antes descrita, se concuerda

plenamente con lo propuesto por el TCL. Jorge Salas Kurte en su tesis
que propone una nueva metodologa para su desarrollo, en la que se
hace una descripcin detallada del proceso de levantamiento de hip-
tesis. 92
Figura N 16 Secuencia A.G.P.E. propuesta
92
Salas K., Jorge, Tcl., Proposicin de una metodologa para desarrollar la
Apreciacin Global Poltico Estratgica, Tesis para obtener el grado de
Magster en Seguridad y Defensa, mencin Administracin de Recursos de
Defensa, (Santiago: Academia Nacional de Estudios Polticos y Estratgicos,
2001).
88
C. ESTRUCTURA DE PLANIFICACIN Y
CONDUCCIN DE CRISIS
Uno de los principales atributos que debe poseer una estructura para
asesora en caso de crisis internacionales es el contar con componen-
tes de existencia permanente, que participe activamente en el proceso
de formulacin de hiptesis de crisis 93 y le otorguen al pas la capaci-
dad de adoptar previsiones con mucha anticipacin para los escena-
rios susceptibles de presentar situaciones de crisis.
Consecuente con la premisa de evitar al mximo la creacin de nuevos

organismos, basando la proposicin en entidades ya existentes, se ha
estimado que una solucin eficiente sera utilizar el Consejo Superior
de Seguridad Nacional como punto de partida para esta estructura de
asesora en situaciones de crisis internacionales, por ser el organismo
actualmente vigente que posee las mejores caractersticas para cum-
plir este cometido.
Su misin de asesorar al Presidente de la Repblica en todo lo que se

refiere a la seguridad de la nacin y al mantenimiento de su integridad
territorial; el hecho de ser presidido por el Jefe de Estado; el estar
compuesto por los responsables de los ministerios que debern con-
formar los campos de accin; su funcionamiento en tiempo de paz y
de guerra; su misin de estudiar y considerar la situacin interna e
internacional a fin de proponer, cuando el Presidente de la Repblica
as lo requiera, las soluciones correspondientes de acuerdo con las
conveniencias y posibilidades del pas; sus facultades de proponer al
Presidente de la Repblica las modificaciones que sea necesario in-
troducir en la organizacin de los ministerios cuando la seguridad
nacional as lo aconseje y de proponer al Presidente de la Repblica
los proyectos que se estime necesarios, en orden a introducir en las
leyes, las atribuciones y disposiciones que conduzcan al fortaleci-
miento y consolidacin de la seguridad nacional y, aun, las de reforma
constitucional, si fuere menester, para el logro integral de esta finali-
dad, como, asimismo, cualquiera otra medida de gobierno o adminis-
93
Apreciacin Global Poltico Estratgica.
89
tracin que tenga el mismo objeto; y finalmente, el hecho de contar

con el Estado Mayor de la Defensa Nacional como organismo perma-
nente de trabajo y de coordinacin, lo hacen especialmente apto y le
otorgan las atribuciones para asumir la condicin de base para una
estructura para la asesora en el manejo de crisis internacionales en el
caso nacional.
Como primera modificacin, se deber conformar una Secretara o Co-

mit o Departamento Permanente de Evaluacin y Planificacin de
Crisis Internacionales, que se nutra de los anlisis efectuados en el
contexto de la A.G.P.E., especficamente de las hiptesis de crisis,
para la prevencin y planificacin de una maniobra de crisis conside-
rada como una alternativa a la guerra, y de las hiptesis de guerra
para la planificacin de las actividades y medidas a adoptar en la
crisis que podra constituir la etapa previa al involucramiento en un
conflicto armado generalizado, con el objeto de tratar de lograr los
objetivos evitando la guerra o, en su defecto, de llegar al enfrenta-
miento blico en las mejores condiciones posibles. Este organismo,
en la prctica materializara el funcionamiento permanente del
CONSUSENA y debera estar radicado en el E.M.D.N., en su calidad
de organismo de trabajo de dicho consejo.
En esta Secretara o Comit o Departamento Permanente debern es-

tar representados todos los campos de accin, ya sea por expertos
sectoriales con especializacin en Seguridad y Defensa Nacional o
por expertos en Seguridad y Defensa con especializacin en las mate-
rias sectoriales que corresponda, debiendo existir un nexo estrecho
con la Direccin de Inteligencia de Defensa, que debiera proveer de
informacin sectorial y, principalmente, dar las alarmas estratgicas
que marquen la escalada de la crisis.
El producto de su trabajo deber ser planes de manejo de crisis inter-

nacionales para cada una de las hiptesis antes mencionadas, los
que, con la aprobacin del Presidente de la Repblica, previa consul-
ta al CONSUSENA, debern constituir la base de la actuacin nacio-
nal en caso de que estas hiptesis se hagan realidad.
90
Figura N 17 Estructura resultante del D.F.L. 181 modificado
Otra modificacin que se debera hacer es dar al CONSUSENA la capa-

cidad de mutar su estructura establecida hacia la conformacin de un
Gabinete de Crisis, en caso de tener que enfrentar una situacin de
crisis internacional, presidido por el Presidente de la Repblica y con-
formado por los ministros responsables de los diferentes Campos de
Accin, y respectivos asesores, teniendo como organismo de trabajo
al E.M.D.N., en general, especialmente en cuanto a inteligencia, y a la
Secretara o Comit o Departamento Permanente de Evaluacin y Plani-
ficacin de Crisis, en particular. La misin fundamental de este gabinete
ser la conduccin de la maniobra de crisis concebida, bajo la direccin
del Jefe de Estado y sobre la base de lo planificado previamente por el
organismo permanente.
La principal variacin que tendra el CONSUSENA, al transformarse en

Gabinete de Crisis, es que los Comandantes en Jefe de las Instituciones
de las Fuerzas Armadas, el Director de Fronteras y Lmites y el Jefe del
Estado Mayor de la Defensa Nacional dejaran de tener participacin
91
directa y se constituiran como asesores del Director del Campo de Ac-

cin de la Defensa Nacional los primeros, y como coordinador del orga-
nismo de trabajo el ltimo. Esto es de toda lgica, por cuanto en el mane-
jo de una crisis internacional el aparato blico es slo una ms de las
herramientas que su conductor tiene para accionar ante el oponente, y
no necesariamente el ms importante.
Otro aspecto importante es que durante esta fase del conflicto el orga-
nismo fundamental de trabajo es la Secretara o Comit o Departamento
Permanente de Evaluacin y Planificacin de Crisis, dejando a las Direc-
ciones de Planificacin Primaria y Secundaria del E.M.D.N. liberadas de
la mayor carga de trabajo, ya que debern orientar sus esfuerzos princi-
pales hacia la actualizacin de la planificacin para enfrentar un conflicto
blico, en caso que la maniobra de crisis no sea exitosa, actuando como
nexo entre ambas instancias el J.E.M.D.N., quien tendr la responsabili-
dad de asegurar que el paso de las actividades derivadas de la planifica-
cin de crisis hacia las originadas en la planificacin de guerra sea gra-
dual, fluido y coordinado. Esta divisin de tareas ser vlida tanto para
las crisis internacionales que se hayan concebido o percibido como una
alternativa a la guerra como tambin para aquellas que se visualicen slo
como el preludio de un enfrentamiento armado generalizado.
Figura N 18 Esquema de relaciones del Gabinete de Crisis propuesto
92
Considerando que durante una crisis internacional ms importante

que la seal misma que se quiera emitir es cmo sta se percibe por el
o los destinatarios, que no se reducen necesariamente a slo el opo-
nente, se estima de vital importancia la materializacin de Operacio-
nes de Medios de Comunicacin Social, que debern desarrollarse
conforme a disposiciones emanadas desde el nivel del conductor de
la crisis y en estrecha coordinacin con las dems acciones de la
maniobra de crisis, formando parte integral de sta. Para el adecuado
desarrollo de estas actividades, se deber incorporar a la Secretara,
Comit o Departamento Permanente para la Evaluacin y Planifica-
cin de Crisis un estamento especialista en informacin pblica.
Con lo desarrollado en el presente captulo se da una respuesta a la

pregunta N 7 de la investigacin Qu adecuaciones deberan ha-
cerse en la estructura gubernamental nacional para dotarla de la
capacidad de enfrentar situaciones de crisis internacionales con pro-
babilidades de xito?, se comprueba positivamente la hiptesis plan-
teada para la investigacin y, a la vez, se cumple con el objetivo gene-
ral del trabajo.
93
BIBLIOGRAFA
- Academia Nacional de Estudios Polticos y Estratgicos,

Apreciacin Global Poltico Estratgica, su elabora-
cin y sus elementos conceptuales, planteamiento for-
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NDICE
Introduccin 5
Captulo I Marco Terico
A. El Sistema Internacional 11
B. El Conflicto, la Guerra, la Crisis 21
C. Las Crisis Internacionales 32
D. Conclusiones del Captulo 39
Captulo II La Maniobra de Crisis
A. Concepto de Maniobra de Crisis 46

B. Fases de la Maniobra de Crisis 47
C. Conclusiones del Captulo 53
Captulo III La Doctrina de Crisis en el Mundo
A. Estados Unidos de Norteamrica (EE.UU) 55

B. Reino Unido 58
C. Espaa 60
D. Organizacin del Tratado del Atlntico Norte (OTAN) 63
E . Conclusiones del Captulo 65
Captulo IV Las Estructuras Gubernamentales en Chile y la Crisis
A. Consejo de Seguridad Nacional 69

B. Consejo Superior de la Defensa Nacional (CONSUDENA) 70
C. Consejo Superior de Seguridad Nacional (CONSUSENA) 73
D. Campos de Accin 76
E. Junta de Comandantes en Jefe 77
F. Estado Mayor de la Defensa Nacional 79
G. La Apreciacin Global Poltico Estratgica (AGPE) 80
H. Conclusiones del Captulo 81
Captulo V Proposicin de una Estructura de Asesora en Manejo

de Crisis Internacionales en el caso nacional
A. Conclusiones Generales 85
B. Sistema de Planificacin de Crisis 86
C. Estructura dePlanificacin y
Conduccin de Crisis 89
Bibliografa 95
JUAN CARLOS VERDUGO MUOZ COLECCIN DE INVESTIGACIONES ANEPE
Juan Carlos Verdugo Muoz, Teniente Coronel, naci en la ciudad de N 1 Textos Bsicos del Derecho Humanitario Blico
Talca al sur de Chile, en el ao 1960. Egresado de la Escuela Militar Eugenio Prez de Francisco
Arturo Contreras Polgatti
con fecha 1 de enero de 1979. Pertenece al Arma de Caballera Blinda-
da. Posee la Especialidad Primaria de Estado Mayor; Profesor de Aca- 5 N 2 La Comunidad de Defensa en Chile
Francisco Le Dantec Gallardo
demia en las asignaturas de Tctica y Operaciones e Historia Militar Karina Doa Molina
UNA ESTRUCTURA PARA LA ASESORA EN EL MANEJO DE CRISIS INTERNACIONALES: CASO NACIONAL

y Estrategia; Magster en Filosofa Poltica de la Universidad Gabriela
N 3 Crisis Internacionales en Sudamrica:
Mistral; Magster en Ciencias Militares, mencin Gestin Estratgica Teora y Anlisis
en Disuasin y Defensa de la Academia de Guerra del Ejrcito; Ma- Aquiles Gallardo Puelma
gster en Ciencias Militares, mencin Planificacin y Gestin Estra- N 4 Seguridad Humana y Seguridad Nacional:
tgica de la Academia de Guerra del Ejrcito; Graduado del Instituto Relacin conceptual y prctica
Claudia F. Fuentes Julio
Internacional de Derecho Humanitario de San Remo, Italia.
Actualmente se desempea como Comandante del Batalln de Heli-

cpteros del Ejrcito, en comisin en MINUSTAH (Hait) al mando de
la unidad de helicpteros del Ejrcito en dicha misin.

Coleccin de Investigaciones
Academia Nacional de Estudios Polticos y Estratgicos ANEPE

Libro Anepe 5 Reimpresión 2011

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JUAN CARLOS VERDUGO MUOZ COLECCIN DE INVESTIGACIONES ANEPE

UNA ESTRUCTURA PARA LA ASESORA EN EL MANEJO DE CRISIS INTERNACIONALES: CASO NACIONAL

Actualmente se desempea como Comandante del Batalln de Heli-

Juan Carlos Verdugo Muoz

UNA ESTRUCTURA PARA LA

Academia Nacional de Estudios Polticos y Estratgicos

Copyright 2004, by: Juan Carlos Verdugo Muoz

Registro de Propiedad Intelectual N 140.761

Impreso en los talleres de Alfabeta Artes Grcas,

Impreso en Chile / Printed in Chile

En el esquema de relaciones internacionales actual pareciera no ser

Por lo anterior, se requiere explorar con mayor profundidad la din-

Asumiendo que las situaciones de crisis presentan al conductor po-

Se estima que esta investigacin no slo era factible de realizar, sino

involucre la menor cantidad de cambios. Esta organizacin deber

El punto de partida de la presente investigacin es considerar a la

Si bien la crisis es un instrumento poltico til, para que tenga real

- El estado que la provoca debe tener la capacidad de imponer

En consecuencia, se reconoce a la crisis como un conflicto necesa-

El objetivo general planteado por el investigador para el desarrollo

zaciones. Para lo anterior se obtuvieron aspectos positivos desde

Una vez efectuado un estudio preliminar de los antecedentes dispo-

a. Definir el fenmeno crisis internacional en el contexto de

La crisis internacional debe ser visualizada como un fenmeno que

La asesora al nivel poltico-estratgico para el manejo de crisis

Para llegar a la comprobacin de esta hiptesis, fuera positiva o

1. Cules son las caractersticas del escenario internacional

El Captulo I da inicio al trabajo con la estructuracin de un marco

las consideraciones asociadas a la gestin de las crisis internacio-

En el Captulo III se renen antecedentes relativos a las doctrinas

En el Captulo IV se efecta una revisin de la orgnica actual del

En el Captulo V, para finalizar, se entregan las conclusiones genera-

Desde la perspectiva metodolgica, esta investigacin se inscribe

Tambin tiene la caracterstica de no experimental, ya que las varia-

En el estudio de las relaciones internacionales, se pueden encontrar

El origen de estas aproximaciones diversas se ubica en el dilema recu-

1. Teoras para el estudio de las Relaciones Internacionales

Nivel de individuos. Pese a que la mayora de los tericos interna-

Nivel de grupos subnacionales. Pueden adoptar muchas formas:

Nivel de nacionesestado. Los tericos realistas suscriben el enfo-

Nivel de grupos transnacionales y organizaciones no conformadas

Nivel de grupos internacionales y organizaciones formadas por

Nivel del sistema internacional. En el nivel ms abarcador y abs-

Figura N 1 Niveles de Anlisis

2. El enfoque sistmico de las Relaciones Internacionales

De acuerdo a lo anterior, las relaciones internacionales se identifi-

3. Evolucin del Sistema Internacional

A travs de la historia ha sido posible verificar la instauracin de

Figura N 2 Evolucin del Sistema Internacional

4. El Sistema Internacional del siglo XXI

Las particularidades que se pueden encontrar en el sistema en for-

Las tendencias que se observan en la configuracin del sistema mun-

a. Una multiplicacin de los actores y diversificacin en cuan-

b. Cambio del tipo de actores. No slo hay una mayor prolife-

cin de disfunciones en la forma de operar el estado-nacin y en la

c. Un alto ndice de transnacionalizacin en la toma de deci-

d. Distinta manera de operabilidad del sistema. El

e. Modificacin de pautas territoriales y de soberana. Uno

satelital, e incluso Internet, las fronteras dejaron de ser cercos de

f. Crece la complejidad de la estructura mundial al no funcio-

g. No hay una correspondencia entre el marco institucional

El sistema internacional, por tanto, ya no se puede definir slo a partir

actualmente, y desde hace bastante tiempo, ya no son entre naciones

Figura N 3 Evolucin del Sistema Mundial14 (Perspectiva Actores)