La nueva

Administracin Pblica

Rafael Ban
Ernesto Carrillo
Compiladores

Alianza Universidad

Madrid, 1997

Este material se utiliza con fines

exclusivamente didcticos
CAPTULO 11. EL ANLISIS DE LAS POLTICAS PBLICAS

MANUEL TAMAYO SEZ

Universidad Complutense de Madrid. Instituto Universitario Ortega y Gasset

1. Introduccin

A. Qu son las polticas pblicas?

Los gobiernos no son ms que conjuntos de organizaciones ministerios, concejalas, empresas

pblicas, juzgados, escuelas, hospitales, etctera que combinan recursos normativos, humanos, financieros
y tecnolgicos y los transforman en polticas, en programas pblicos, en servicios, en productos, para
atender los problemas de los ciudadanos, controlar sus comportamientos, satisfacer sus demandas y, en
definitiva, lograr unos impactos objetivos sociales, polticos y econmicos (Rase. 1984).
Las polticas pblicas son el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un
gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado los ciudadanos y el propio gobierno
consideran prioritarios.
Desde este punto de vista, las polticas pblicas se pueden entender como un proceso que se inicia
cuando un gobierno o un directivo pblico detecta la existencia de un problema que, por su importancia,
merece su atencin y termina con la evaluacin de los resultados que han tenido las acciones emprendidas
para eliminar, mitigar o variar ese problema. El proceso o ciclo de construccin de las polticas pblicas
comprende las siguientes fases:

1. Identificacin y definicin del problema.

2. Formulacin de las alternativas de solucin.
3. Adopcin de una alternativa.
4. Implantacin de la alternativa seleccionada.
5. Evaluacin de los resultados obtenidos.

FIGURA 1. El ciclo de las polticas pblicas.

A este conjunto de decisiones y acciones emprendidas por el gobierno para influir sobre el problema
lo denominamos poltica pblica. La educacin obligatoria hasta los diecisis aos, la atencin sanitaria
primaria, el control de las actividades contaminantes, las campaas de educacin vial, las pensiones pblicas
son piezas de otras tantas polticas pblicas sectoriales: la poltica educativa, sanitaria, medioambiental, de
seguridad vial, de proteccin social. Es conveniente, en este momento, hacer una distincin tajante entre el
concepto general de poltica pblica, las polticas pblicas concretas o polticas sectoriales y la poltica,
entendida en el sentido tradicional de lucha por el poder.

2
CUADRO 1. El proceso de las polticas: un caso prctico.
Un gobierno local puede, por ejemplo, considerar prioritario intervenir en el mercado de la vivienda, al
observar que los precios son muy elevados y que buena parte de los ciudadanos no pueden acceder a una
vivienda en propiedad o alquiler FASE DE IDENTIFICACIN Y DEFINICIN DEL PROBLEMA. La
intervencin puede seguir muy distintos caminos: desde construir viviendas y donarlas a las familias con
menores ingresos hasta subvencionar los crditos hipotecarios facilitando el acceso a una vivienda libre
FASE DE FORMULACIN DE ALTERNATIVAS. El gobierno opta finalmente por construir, en los
prximos cinco aos, mil viviendas de proteccin oficial en suelo municipal, para familias de bajos ingresos
FASE DE ADOPCIN DE UNA ALTERNATIVA. La Empresa Municipal de la Vivienda comienza la
construccin, disea un sistema para seleccionar a las familias beneficiarias y controla el proceso de
construccin y adjudicacin FASE DE IMPLANTACIN DE LA ALTERNATIVA SELECCIONADA.
Una vez entregadas las viviendas, el Pleno del Ayuntamiento quiere saber a quin se han entregado
finalmente, qu coste ha supuesto la operacin para las arcas municipales, y, si es necesario, continuar con
el programa de construccin de viviendas FASE DE EVALUACIN DE RESULTADOS.

El proceso de las polticas pblicas tiene un carcter cclico. El gobierno, una vez efectuada la
intervencin, mide los efectos de la misma sobre el problema y tras observar si ste ha concluido o si
permanece se pregunta si es necesario seguir actuando. En caso afirmativo esto dara lugar a un nuevo
proceso de formulacin de alternativas. Los resultados de la poltica retroalimentan el proceso.
En todo caso, conviene sealar que el ciclo o proceso de las polticas pblicas es una construccin
conceptual que no tiene por qu ocurrir en la realidad. No todas las polticas pblicas de un gobierno siguen
este proceso en todas sus fases, e incluso con frecuencia algunas polticas alteran el orden del proceso.

B. Qu es el anlisis de polticas pblicas?

El anlisis de polticas es un conjunto de tcnicas, conceptos y estrategias que provienen de distintas

disciplinas la Ciencia Poltica, la Sociologa, la Teora de la Organizacin, la Psicologa y la Antropologa,
entre otras que intentan mejorar la calidad de ese proceso de transformacin de recursos en impactos. El
anlisis de polticas es investigacin para la accin; su objetivo es ayudar al decisor pblico a responder a
preguntas tales como: debera intervenir el gobierno para solucionar un problema concreto?; cmo se debe
orientar esa intervencin?; cunto tiempo ser necesario actuar sobre l?; qu costes acompaarn a las
acciones emprendidas?; quin se beneficiar de la intervencin y quin resultar perjudicado por ella?;
sern o no satisfactorios los resultados de la intervencin?
El anlisis de polticas pblicas implica todo el proceso de la poltica pblica y puede centrarse en:

x Los aspectos externos a la administracin pblica, preocupndose por el problema a tratar, sus
dimensiones, la gravedad del mismo, el nmero de personas a las que afecta, etctera.
x La implicacin y comportamiento de los actores sociales crticos con intereses en el proceso de
la poltica.
x Los objetivos y las metas, interesndose por conocer la adecuacin entre las previsiones y los
logros.
x Los medios e instrumentos utilizados recursos humanos, financieros, organizativos y
tecnolgicos para desarrollar la poltica.

Es interesante resaltar que el anlisis de las polticas pblicas lo realizan personas que filtran la
realidad a travs de sus valores, de su capacidad tcnica, de sus intereses circunstanciales y de su grado de
Informacin. De este modo, las conclusiones del anlisis se ven afectadas por estos factores (Weimer y
Vining, 1992). Consecuentemente, es importante siempre tener presente la relacin que exista entre la
realidad y el anlisis, y los analistas y la realidad. De otra forma, podramos atribuir un valor inapropiado al
anlisis.

C. La relacin entre el proceso de la poltica y su anlisis

Hecha abstraccin de la accin del analista, existen dos perspectivas que ponen en relacin la
poltica y su anlisis. En primer lugar, y la ms importante, es la perspectiva del responsable de la poltica en
cualquiera de sus fases (formulacin, implantacin, evaluacin y, en su caso, reformulacin). Esta es la
perspectiva del directivo, policy maker, en las organizaciones pblicas. La otra es la perspectiva del analista

3
de polticas pblicas, que es un agente que enriquece el universo de informacin que se pone a disposicin de
los directivos para que puedan tener un criterio de decisin en cualquiera de las fases de la poltica pblica.
Este analista no tiene por qu ser, necesariamente, un agente interno de la organizacin pblica; de hecho,
con frecuencia es un agente externo a la misma de quien se recaba consulta.
Cualquiera que sea la perspectiva adoptada, lo que parece claro es que el proceso de las polticas
pblicas no tiene ningn sentido si no se vincula a la actividad del anlisis. La principal razn de que ello sea
as es que todas las fases del proceso de las polticas pblicas estn ntimamente vinculadas con un nexo de
dependencia, de tal forma que un replanteamiento en cualquiera de las fases del proceso afecta a las
posteriores y, eventualmente (vase figura 1), a las anteriores.
El anlisis de polticas intenta responder a una serie de cuestiones fundamentales que se plantean en
cada una de las distintas fases del proceso de la poltica pblica. El papel del analista es aplicar, en la medida
de lo posible, sus conocimientos tcnicos y su visin poltica del problema, para dar respuesta a esas
preguntas y producir informaciones cualificadas que sern tenidas en cuenta por los policy makers en las
fases del proceso de las que son responsables.
En todo caso, el proceso de las polticas pblicas es asimilable conceptualmente a la nocin de
sistema. De tal forma que ninguna fase aislada del proceso tiene sentido en s misma, ni se basta para definir
las caractersticas del proceso. Es perfectamente posible hacer una adecuada definicin del problema
determinando a quin afecta la necesidad de afrontarlo, el momento adecuado para abordarlo y su posible
coste, y, sin embargo, no acertar con el plan de implantacin de las soluciones que se han elegido para
neutralizar y responder al problema. Para subrayar esta idea habra que decir que tampoco la implantacin y
la adecuada evaluacin de los resultados obtenidos por la poltica pblica nos da, necesariamente, la llave del
acierto en la redefinicin del problema que se intentaba resolver (vase Cuadro 2) y en la reformulacin de
las alternativas.
Tener presente la unidad de la poltica pblica y, por tanto, del proceso no exime de la
contemplacin especfica y detenida de cada una de las fases y elementos del proceso. Por el contrario, la
realidad de la actuacin administrativa pblica se concentra generalmente en partes del proceso y no en la
contemplacin global de la poltica. Se podra argumentar con tranquilidad que la unidad de la poltica
pertenece ms bien al plano conceptual de los analistas de la poltica que al operativo, el de los responsables
de cualquiera de las fases del proceso de la poltica pblica (Hogwood y Gunn, 1988).

CUADRO 2.* Las relaciones entre el proceso y el anlisis de polticas.

FASES DEL PROCESO DE PREGUNTAS QUE PLANTEA EL ANLISIS DE POLTICAS
LA POLTICA PBLICA PBLICAS
1. LA DEFINICIN DEL PROBLEMA CUL ES EL PROBLEMA?
CULES SON SUS DIMENSIONES?
CULES SON LAS CAUSAS DEL PROBLEMA?
A QUIN AFECTA Y EN QU MEDIDA?
CMO EVOLUCIONAR EL PROBLEMA SINO
ACTUAMOS SOBRE L?
2. LA FORMULACIN DE LAS CUL ES NUESTRO PLAN PARA ATAJAR EL
ALTERNATIVAS DE SOLUCIN AL PROBLEMA?
PROBLEMA CULES DEBEN SER NUESTROS OBJETIVOS Y
PRIORIDADES?
QU ALTERNATIVAS EXISTEN PARA ALCANZAR
ESAS METAS?
QU RIESGOS, BENEFICIOS Y COSTES ACOMPAAN
A CADA ALTERNATIVA?
QU ALTERNATIVA PRODUCE LOS MEJORES
RESULTADOS CON LOS MENORES EFECTOS
NEGATIVOS?
3. LA ELECCIN DE UNA ALTERNATIVA ES VIABLE TCNICAMENTE LA ALTERNATIVA
SELECCIONADA?
ES VIABLE POLTICAMENTE LA ALTERNATIVA
SELECCIONADA?
4. LA IMPLANTACIN DE LA ALTERNATIVA QUIN ES EL RESPONSABLE DE LA IMPLANTACIN?
ELEGIDA QU MEDIOS SE USAN PARA ASEGURAR QUE LA
POLTICA SE LLEVA A CABO DE ACUERDO AL PLAN
PREVISTO?
5. LA EVALUACIN DE LOS RESULTADOS PODEMOS ASEGURAR QUE HEMOS ALCANZADO LOS

4
OBTENIDOS OBJETIVOS?
QU CRITERIOS HAY QUE TENER EN CUENTA PARA
JUZGAR LOS RESULTADOS DE LA POLTICA?
HAY QUE CONTINUAR O TERMINAR LA POLTICA?
PODEMOS DECIR QUE LA POLTICA HA SIDO JUSTA?
() Cuadro adaptado de STARLING, 1988.

La exposicin sobre las polticas pblicas la vamos a articular alrededor de las fases del proceso
para, de esta forma, reconstruir el concepto de poltica a travs del conocimiento de sus fases.

II. La definicin de los problemas pblicos

La definicin de problemas es la primera fase del ciclo de las polticas pblicas. Tradicionalmente no
se le ha dado una gran importancia a este aspecto, tendiendo, tanto los analistas como los directivos pblicos,
a concentrar su atencin en la bsqueda y valoracin de las alternativas de solucin, en lugar de concentrarse
en el problema planteado. Esta concentracin del inters, prcticamente en exclusiva, en la fase de
formulacin de las polticas es una de las caractersticas de los primeros aos de desarrollo de este enfoque.
La preocupacin por la eleccin de la mejor alternativa soslayaba la importancia de la definicin de los
problemas en la creencia de que stos se podan definir objetivamente. En otras palabras, se pensaba que el
problema exista, estaba ah, se poda reconocer con facilidad. La dificultad se circunscriba, a lo sumo, a
ciertos aspectos tcnicos para separar el problema de otros y cuantificarlo con exactitud, de tal forma que se
pudiera calcular su magnitud.
La realidad nos muestra, por el contrario, que los problemas no existen, sino que son construidos,
definidos subjetiva e interesadamente por un observador. Actores distintos entendern el problema planteado
de manera diferente, reflejando en sus respectivas definiciones sus propios intereses y valores. Por ello los
gestores pblicos deben ser conscientes de que su visin del problema es slo una de las posibles y no tiene
por qu ser siempre la ms correcta. De hecho, una medida conveniente para mejorar la calidad de la
definicin es preguntarse cmo entienden el problema otros actores los usuarios directos e indirectos, los
proveedores y los oponentes a la poltica, entre otros. Se trata de incorporar a la definicin la perspectiva
que del problema tienen los actores polticos y sociales estratgicos.
La primera tarea del analista de polticas en esta fase es, por tanto, identificar a los actores con algn
tipo de intereses en el problema y reconstruir sus definiciones, la forma en que ven el problema. Desde este
punto de vista, la definicin de problemas es ante todo una cuestin poltica, decidir a quin se tiene en
cuenta y hasta qu punto. El apoyo para la decisin sobre la definicin del problema se resuelve con
herramientas polticas consultas, reuniones, intercambios de informacin, negociaciones y posteriormente
con tcnicas instrumentales fijacin de las fronteras del problema, cuantificacin del nmero de afectados,
comprensin de sus posibles ramificaciones y evaluacin de la gravedad e intensidad del problema.
El carcter eminentemente poltico de esta fase se muestra en toda su extensin cuando observamos
las consecuencias que produce optar por una definicin del problema y no por otra. Si definimos el problema
de la drogodependencia como un problema de seguridad ciudadana, las alternativas de solucin sern
distintas a las que tendramos en cuenta si lo definisemos como un problema de integracin social.
Ciertamente, es muy distinto considerar al drogadicto como un marginado que necesita servicios sociales,
que como un delincuente potencial al que hay que vigilar. Las definiciones, a pesar de su posible apoyo
tcnico y estadstico (a algunos les gusta hablar de fundamento cientfico), no son aspticas ni objetivas. De
ah que cuando el directivo pblico opta por una definicin debe preguntarse por sus consecuencias,
previendo a quin beneficia o perjudica con ella, y en qu medida. En resumen, la definicin del problema es
una decisin de gran importancia que marca absolutamente el posterior desarrollo de la poltica pblica, al
reducir el mbito de posibles alternativas a considerar. Una definicin inadecuada del problema est en la
base del fracaso de muchas polticas pblicas.
La preocupacin por la definicin de los problemas pblicos hace insoslayable considerar la forma
en que se produce la informacin, el acceso a la misma y la racionalidad de la eleccin de alternativas. En
breve se plantean dos preguntas esenciales para poder adecuar la accin a la realidad:
Cmo conocen los directivos pblicos la existencia de los problemas? LA DETECCIN DE LOS
PROBLEMAS.
Por qu eligen unos problemas y no otros? EL DISEO DE LA AGENDA.

5
A. La deteccin de los problemas

El anlisis de polticas pierde gran parte de su utilidad si los directivos pblicos no detectan los
problemas con la suficiente antelacin. Es decir, el problema hay que anticiparlo para poder controlar sus
efectos. Una poltica reactiva la que surge cuando un problema entra en crisis no corresponde a la
deteccin intencional del problema; ms bien al contrario, el problema se manifiesta ante los ojos del decisor
y ste no puede pararse a definirlo, a evaluar vas alternativas de solucin, a anticipar impactos y a calcular
costos; simplemente acta con la mayor celeridad posible para intentar paliarlo. El tipo de destrezas y
conocimientos necesarios para poner en funcionamiento una poltica reactiva es ms la capacidad de accin
que la de anlisis.
Las administraciones pblicas disponen de muchos mecanismos rutinarios que ayudan a los
directivos a tomar conciencia de los problemas. La disposicin personal para la deteccin anticipada de los
problemas es una cuestin eminentemente de actitud y valores culturales y de estilo de liderazgo. Con los
mismos instrumentos bsicos hay directivos que se orientan al reconocimiento de problemas, que an no lo
son, y a la anticipacin de amenazas, aun cuando slo hay signos dbiles, mientras que otros no lo hacen. La
deteccin anticipada del problema no asegura el xito de la poltica, pero coloca a su responsable en mejor
posicin para lograrlo. De entre los mecanismos para detectar problemas destacan los siguientes:

1. La funcin directiva

El principal papel del directivo en cualquier organizacin, pblica o privada, es mantener a su

organizacin en contacto permanente con el entorno. El directivo analiza los cambios del exterior para prever
cmo su organizacin deber afrontarlos.
Esa labor de bsqueda y anlisis permanente de informacin estratgica es uno de los mecanismos
ms efectivos para detectar problemas.

2. La participacin en redes de gestin

La complejidad de los problemas pblicos obliga, cada vez en mayor medida, a la participacin
simultnea de diversos actores pblicos y privados en el proceso de la poltica. La red se establece para
intercambiar recursos y, muy especialmente, informacin. La pertenencia a una red ofrece muchas
oportunidades para conocer problemas que ya estn afectando a otros y comprobar el impacto de las medidas
que se han diseado para enfrentarse a ellos.

3. El diseo de segmentos organizativos especializados en la deteccin de problemas

Los gabinetes de anlisis, las oficinas de informacin al pblico, las unidades que recogen
reclamaciones y sugerencias o las figuras como el defensor del usuario son instrumentos diseados para
recoger informacin y detectar problemas.

4. El anlisis de los clientes

En general, los clientes son la principal fuente de informacin para las administraciones pblicas. El
estudio de su estructura y composicin, el anlisis de su comportamiento, la valoracin de sus expectativas y
demandas son instrumentos que ayudan a descubrir problemas nuevos o cambios de tendencia en los
problemas conocidos.

5. La evaluacin de las polticas y de los programas en funcionamiento

La utilidad de la evaluacin es producir informacin de calidad para orientar nuevos procesos de

decisin, aprendiendo de los xitos y los fracasos. Desde este punto de vista, la evaluacin es un recurso
fundamental para detectar problemas de eficacia evaluacin de impacto, de eficiencia evaluacin de
rendimiento y de gestin del programa evaluacin de la implantacin.
En conclusin, la deteccin es una tarea de bsqueda de informaciones que nos permitan reconocer
la presencia de demandas, amenazas u oportunidades, para orientar las polticas presentes y futuras. La
bsqueda de informacin puede realizarse mediante distintas estrategias, desde la ms estructurada e
intencional, la investigacin cientfica, que persigue obtener informaciones concretas para un propsito

6
especfico, hasta la menos estructurada, la exposicin indirecta a la informacin, que consiste simplemente
en mantener <dos ojos bien abiertos recogiendo informacin selectiva, inteligentemente. La investigacin
cientfica, a pesar de su aura de racionalidad y objetividad, es la menos adecuada para detectar problemas
nuevos, o anticipar el desarrollo de problemas de los que slo tenemos informacin parcial, fragmentada e
inexacta (Hogwood y Gunn, 1988).

B. El diseo de la agenda

Podemos convenir que el volumen total de problemas que preocupan a la sociedad es ms amplio
que el de problemas que reciben atencin por parte de las administraciones pblicas. No todos los problemas
detectados tienen la misma prioridad para los decisores pblicos, slo algunos de ellos tienen la entidad
suficiente para convertirse en problemas pblicos. Al conjunto de problemas que preocupan a una sociedad
en un momento determinado se le denomina agenda sistmica. De esa agenda, los decisores pblicos extraen
algunos y confeccionan la agenda institucional o agenda poltica (Jones, 1984). Esta agenda est compuesta
por los problemas que los directivos pblicos consideran prioritarios en un momento determinado. La
inclusin de un problema en la agenda institucional es una condicin necesaria, pero no suficiente, para que
el problema d lugar a una poltica pblica que intente solucionarlo. En muchas ocasiones los problemas
entran en la agenda institucional y poco despus desaparecen de ella disipacin de temas o problemas o no
reciben atencin hasta que pasa un largo periodo de tiempo incubacin de temas. La disipacin e
incubacin de temas se debe a mltiples causas: la desaparicin del problema de la agenda sistmica, la
prdida de inters de los directivos por el problema, la bsqueda infructuosa de recursos para afrontarlo o la
entrada de nuevos problemas ms graves (Starling, 1988).
En general, la agenda poltica es ms estable que la agenda sistmica, reflejando la primera la
evolucin de la segunda. Veamos un ejemplo: el alcantarillado no es un problema que figure hoy en da en la
agenda sistmica de una gran ciudad industrializada, pero, sin embargo, es un problema que permanece en la
agenda institucional de la concejala correspondiente. En la agenda institucional encontramos muchos
problemas como el del alcantarillado, algunos problemas recurrentes como la inseguridad ciudadana y, en
menor medida, problemas nuevos. En realidad, esa acumulacin d problemas viejos y recurrentes se debe a
que los problemas pblicos en muy pocas ocasiones tienen una solucin definitiva; ms bien al contrario, el
impacto de las polticas consigue aminorar o eliminar unas dimensiones del problema, poniendo en evidencia
la existencia de otras dimensiones. Los ciudadanos ya no se preocupan por la escasez de plazas escolares, esa
dimensin del problema se ha solucionado, su demanda se ha transformado: de cantidad a calidad. La calidad
es una dimensin nueva de una demanda antigua. Por ejemplo, en el caso de la educacin la demanda, en un
principio, era la escolarizacin obligatoria. Hoy en da, en cambio, lo que se demanda es la calidad en la
prestacin del servicio.

FIGURA 2. El diseo de la agenda.

Ambas agendas se pueden medir. Las encuestas y los barmetros de opinin pblica sirven para
establecer la importancia de los problemas que componen la agenda sistmica; el anlisis del presupuesto de
una organizacin pblica, y su evolucin en el tiempo, es el mejor modo de medir con precisin qu temas
componen su agenda y qu orden de prioridad han establecido sus directivos.
No todos los problemas de la agenda sistmica tienen las mismas posibilidades de acceso a la agenda
institucional; unos entran con ms facilidad que otros. Podemos hablar, por tanto, de la existencia de sesgo

7
en la accesibilidad a la agenda institucional. Los directivos pblicos tienen que ser conscientes de la
existencia de ese sesgo y eliminarlo en lo posible, de modo que los problemas de ciertos colectivos sociales
no queden rutinariamente fuera de las prioridades de las organizaciones pblicas. Por fortuna, existen
contrasesgos, que ayudan a superar las barreras de la desigualdad de poder, las barreras culturales y las
barreras a la innovacin. Entre otros estn: los medios de comunicacin, los deseos de crecer de las
organizaciones pblicas, el comportamiento y las actitudes de los decisores y la competencia poltica.
Los sesgos negativos de mayor importancia son:

1. El poder y la capacidad de presin de los grupos de inters

Ciertos grupos sociales son ms poderosos que otros y tienen mayor capacidad para hacer prevalecer
sus problemas ante la administracin. La organizacin de estos grupos, su capacidad para presentar
demandas y para influir en las decisiones pblicas, les asegura una cuota mayor de temas en la agenda de la
administracin que la que pueden conseguir grupos poco estructurados y con menor influencia.

2. Los sesgos culturales

Hay problemas y temas ms proclives que otros a ser incluidos en la agenda institucional. Los
valores culturales y la cultura poltica u organizativa hacen de filtro de la percepcin de los mismos por los
directivos. Es difcil esperar que la administracin de un pas mayoritariamente catlico incluya entre sus
prioridades la liberalizacin del aborto o la planificacin familiar. En Espaa, hasta hace relativamente poco
tiempo, el problema del medio ambiente no era una preocupacin social fundamental, no era un problema
culturalmente apreciado y, por tanto, era de menor inters para los directivos pblicos.

3. El peso de la tradicin

Las administraciones pblicas tienden a incluir en su agenda problemas que conocen bien, que han
tratado en el pasado y sobre los que pueden anticipar el impacto de sus intervenciones. Es ms fcil que se
incluya en la agenda un problema conocido, o parecido a otro ya tratado en el pasado, que un problema
desconocido, nuevo, que genera un alto grado de incertidumbre sobre su desarrollo posterior, los costos de
las acciones para afrontarlo, el compromiso de recursos futuros y los resultados de la intervencin.

4. Las actitudes y valores de los decisores pblicos

La decisin de incluir un problema en la agenda institucional la acaba adoptando una o varias

personas. Los valores de las personas las actitudes hacia el problema, la posicin ideolgica, la especialidad
profesional se reflejarn en esa decisin.
La influencia de los valores en la decisin es mayor cuanto ms desconocido es un problema y
cuanto menor es el consenso entre los grupos implicados en el mismo. No es de extraar que los argumentos
para decidir sobre problemas como la eutanasia, el aborto, la pena de muerte, la experimentacin gentica y
otros sean esencialmente ideolgicos ms que cientficos y racionales, por mucho ropaje cientifista que los
acompae.
Si estos y otros factores que crean un sesgo a la introduccin de problemas actuasen de manera
permanente la agenda institucional variara muy poco, dejando fuera de ella los intereses de individuos y
grupos sin poder, problemas culturalmente sin valor y sobre todo problemas nuevos o desconocidos.
Afortunadamente existen sesgos positivos que mitigan la influencia de los anteriores:

a) Los medios de comunicacin de masas

Los medios son uno de los elementos ms eficaces en las democracias pluralistas para ayudar a
introducir problemas en la agenda institucional, al llamar la atencin de los decisores sobre problemas que
afectan a personas o a colectivos determinados. La agenda de los medios se especializa en problemas

8
emotivos, en problemas que enlazan con valores y tendencias de moda y en situaciones que afectan a la
legitimidad del sistema.

b) La competencia poltica

Los procesos electorales son momentos de cambio en la agenda institucional. Cuanto ms

competitivo sea el mercado poltico, mayor ser la presin para incluir problemas en la agenda y ampliar la
oferta de servicios. Los directivos electos escudrian la agenda sistmica en busca de problemas que liderar
para adquirir visibilidad poltica, ganar apoyos y mantener vivos los problemas de sus constituencies.

c) Los deseos de crecer de las organizaciones pblicas

La legitimidad de las administraciones pblicas se basa cada vez ms en su capacidad para responder
con eficacia y economa de medios a las necesidades de los ciudadanos. Una agencia pblica legitima su
existencia solucionando problemas. La importancia de un organismo pblico se puede medir por el nmero y
la significacin social y poltica de los problemas sobre los que acta. Ampliar la agenda es, en muchas
ocasiones, el nico mtodo que tienen los gestores para justificar la necesidad de ampliar sus recursos, crear
oportunidades de desarrollo profesional a sus empleados, defenderse de la competencia de otros organismos
y, en ltima instancia, asegurar la supervivencia de su organizacin.

III. La formulacin de las polticas pblicas

Una vez que un gobierno conoce la existencia de un problema, lo define y rechaza la opcin de no
actuar sobre l, comienza el proceso de elaboracin de la poltica pblica para intentar proporcionar
soluciones. La formulacin de la poltica incluye: el establecimiento de las metas y objetivos a alcanzar, la
deteccin y generacin de los posibles caminos alternativas para llegar a los objetivos, la valoracin y
comparacin de los impactos de esas vas alternativas y, finalmente, la seleccin de una opcin o
combinacin de ellas. La fase de formulacin es una tarea exclusiva de los actores pblicos, la
responsabilidad sobre la decisin final y el diseo de la poltica permanece en manos del gobierno. Para que
una poltica sea pblica es requisito indispensable que est investida de legalidad, es decir, que slo desde el
mbito pblico se puede formular una poltica pblica.
El acuerdo sobre el concepto de elaboracin de las polticas es an un tema abierto que ha generado
dos corrientes principales de anlisis: el racionalismo y el incrementalismo. La diferencia fundamental entre
ambas corrientes es la importancia que conceden al anlisis de polticas para influir y mejorar la elaboracin
de las polticas. Para los racionalistas es posible, mediante el anlisis, que las decisiones pblicas se
asemejen a las decisiones que adoptan los ingenieros, los industriales, los estrategas militares, decisiones
cuantificables, operativas, guiadas por criterios de eficacia en la consecucin de los objetivos y eficiencia
econmica, preocupndose no slo de qu hacer, sino tambin de cmo hacerlo (Quade, 1989). Por el
contrario, los incrementalistas abundan en el carcter elusivo, complejo, fragmentado y a veces
incomprensible de los procesos sociales sobre los que las polticas pblicas intentan influir, de modo que el
anlisis de polticas poco puede hacer para ordenar el cambio en presencia de factores como las relaciones
entre los distintos niveles de gobierno, la divergencia de intereses, la inexistencia de objetivos claros y
compatibles sobre qu debe hacerse, las presiones de individuos, grupos y empresas.
No abundaremos en los trminos de la discusin sobre la utilidad del anlisis para centrarnos en la
descripcin de estas corrientes.

A. La elaboracin de polticas desde el modelo racionalista

El racionalismo intenta sustituir la intuicin, la opinin y la experiencia del decisor por un conjunto
de tcnicas y mtodos precisos que le ayuden a encontrar no una decisin cualquiera, sino la mejor decisin.
En ltima instancia propone sustituir un proceso de decisiones intuitivo por un proceso racional de adopcin
de decisiones.
Herbert Simon (1957) hizo la formulacin ms completa del modelo racional de adopcin de
decisiones, modelo que se asemeja mucho al esquema de accin racional respecto a fines de Max Weber.
Este modelo divide el proceso de adopcin de la decisin en una serie de pasos interdependientes y
acumulativos, que, de cumplirse, dan lugar a una eleccin racional. Los pasos son los siguientes:

9
Primero: EL ESTABLECIMIENTO DE LOS OBJETIVOS

El proceso comienza estableciendo las metas y objetivos a lograr con la poltica pblica,
ordenndolos segn su importancia. Los objetivos deben expresarse primero en trminos generales, y
posteriormente traducirse a trminos operativos, sealando, para cada uno de ellos, las expectativas de logro.

FIGURA 3. El modelo racional puro de adopcin de decisiones.

Segundo: EL ESTABLECIMIENTO DE LAS ALTERNATIVAS

Las alternativas son las distintas opciones, las diferentes polticas y medios disponibles para alcanzar
los objetivos. Para ser absolutamente racional, el decisor debe identificar todas las alternativas posibles para
lograr los objetivos. Las alternativas no tienen por qu ser excluyentes entre s; en ocasiones, la decisin final
es una combinacin de alternativas. Las alternativas no son slo las opciones conocidas: en el proceso se
inventan y generan alternativas nuevas.

Tercero: LA VALORACIN DE LAS CONSECUENCIAS DE LAS ALTERNATIVAS

El decisor racional, para optar entre las distintas alternativas, tiene antes que valorar los efectos de
cada una de ellas. En definitiva, se trata de saber qu ocurrir si elegimos una alternativa determinada, en qu
medida se alcanzarn los objetivos y qu costes y beneficios acompaarn la eleccin. El decisor racional
calcula todos los efectos, todos los costes, todos los beneficios de todas las alternativas, incluidos los
impactos de cada alternativa sobre otros objetivos, otros problemas y otras polticas ya en marcha. En otros
trminos prev las externalidades y los costes de oportunidad.

Cuarto: LA COMPARACIN DE LAS ALTERNATIVAS

Conocidas las consecuencias de las distintas opciones es necesario ordenar las alternativas de modo
que se pueda saber cul es la ms deseable. El decisor racional tiene que establecer unos criterios que
permitan comparar y relacionar los objetivos, las alternativas y sus efectos, para poder seleccionar la mejor
opcin posible.

B. El modelo de racionalidad limitada

El propio Simon concluy que la aplicacin del modelo racional puro de adopcin de decisiones es
impracticable en la realidad debido a la presencia de una serie de limitaciones que merman las capacidades
del decisor. En ltima instancia, ese modelo no es ms que un tipo ideal que nos sirve para conocer en qu
medida los procesos reales de adopcin de decisiones se aproximan o desvan del mismo. En la elaboracin
cotidiana de las polticas los directivos pblicos no aspiran a encontrar la mejor poltica el comportamiento
ptimo, en trminos de Simon, se conforman con identificar polticas satisfactorias comportamiento
satisfactorio. Simon se concentr en describir las limitaciones que hacen imposible la aplicacin estricta del
modelo racional puro, contrapuso la racionalidad de la economa clsica con la racionalidad administrativa.
Entre otras, las principales limitaciones a la aplicacin de la racionalidad econmica clsica son:

10
1. De carcter psicolgico

Un comportamiento perfectamente racional necesita de una inteligencia, unos conocimientos y unas

habilidades que superan con mucho las capacidades reales de cualquier persona. La informacin sobre la que
se ha de basar la decisin no siempre es suficiente, o es demasiado amplia como para sistematizarla en el
tiempo disponible. Los conocimientos del decisor son limitados y ha de decidir, a menudo, sobre temas y
problemas poco conocidos y estructurados; su capacidad de clculo y previsin de costes y beneficios es
mucho menor que la del hombre econmico.

2. Los valores

El hombre econmico decide en solitario; las consecuencias de su decisin le afectan a l en

exclusiva y se orienta por sus propios valores la soberana del consumidor y la funcin de utilidad
individual y preferencias. Los decisores pblicos no actan en solitario, muchas veces deciden con otros, en
presencia de valores que entran en competencia o conflicto y sus decisiones determinan el bienestar o
malestar de terceros. La diferencia de intereses y valores est presente, se reconoce y se admite como un
elemento fundamental de las democracias pluralistas. La resolucin del conflicto de valores no admite un
esquema de racionalidad pura; una alternativa satisfactoria para un grupo social es fuente de problemas para
otros grupos.

3. De carcter organizativo

El decisor forma parte de una organizacin y aun cuando supera sus limitaciones individuales,
tropieza con las limitaciones que le impone su organizacin. La excesiva departamentalizacin, la
especializacin funcional, los defectos en el diseo de los sistemas de informacin para la decisin, la
tendencia a eludir o limitar la evaluacin de los programas y polticas son barreras al comportamiento
racional muy difciles de superar.

4. Los costes

El modelo racional es intensivo en informacin, en medios tecnolgicos, en recursos humanos de

gran cualificacin y, sobre todo, en tiempo. Ser racional es muy caro, luego, si no parece obvio que del
proceso de anlisis se obtendrn resultados de gran calidad, es preferible ser menos racional y dedicar los
recursos a otros fines. La situacin deseable sera poder establecer de antemano cuando merece la pena
intentar una aproximacin racional, pero ste es un supuesto difcil de alcanzar. En trminos generales, no
obstante, se debe intentar si:

Hay tiempo para el anlisis y esperamos obtener unos buenos, resultados que justifican los costes
de llevarlo a cabo.
El problema y la decisin no estn muy politizados.
El problema es central para la organizacin y afecta a su misin principal.
El problema es complejo y presenta muchas ramificaciones y aspectos desconocidos.
La decisin que se adopta hipoteca, en gran medida, la capacidad de decisin futura.
Desconocemos los costes de la intervencin, prevemos un salto en los mismos o tememos no poder
dejar de intervenir perjudicando otros programas y polticas.

5. Limitaciones situacionales

El principal punto dbil del modelo racional puro es que parte de cero para elaborar la decisin: antes
no haba nada, ahora se decide todo. En muy pocas ocasiones los decisores pblicos se encuentran en una
situacin como sta, lo habitual es que tengan que continuar las decisiones del equipo de gobierno anterior,
tratar problemas que ya estn tratando otras administraciones y desarrollar polticas que no se han decidido
explcitamente. En resumen, pocas veces se decide en el vaco. La presin de los precedentes, las
expectativas y demandas de los usuarios, la bsqueda de las alternativas socialmente deseadas y
polticamente viables limitan significativamente la capacidad de eleccin. En otras palabras, buena parte de

11
la agenda de problemas, alternativas y decisiones est escrita antes de que el decisor enfrente su
responsabilidad.
La conclusin de Simon es obvia; en las administraciones pblicas el proceso de adopcin de
decisiones se rige por la racionalidad limitada. La limitacin a la racionalidad individual est constituida por
todos los factores enumerados ms arriba y por el concepto del decisor sobre la finalidad de la decisin, que
puede ser distinto del de la organizacin, sus valores y su grado de informacin.

C. La elaboracin de las polticas desde el modelo incremental

Charles Lindblom revis las tesis de Simon sobre las limitaciones del modelo racional de adopcin
de decisiones pblicas, al negar que fuese el mejor modelo para la elaboracin de las polticas. Segn
Lindblom el comportamiento de los decisores pblicos rara vez se adapta a ese modelo, ya que sus
decisiones no son ms que ajustes marginales sobre polticas ya en marcha. El modelo incremental es ms
descriptivo que prescriptivo y se basa, en buena medida, en la observacin del comportamiento cotidiano de
los policy makers.
Lindblom (1990) no admite que el anlisis racional sea el factor principal del proceso de elaboracin
de la poltica pblica. Cuando decimos que la poltica ms que el anlisis determina las polticas (pblicas),
queremos decir que las polticas se elaboran a travs de los distintos mecanismos por los que la gente ejerce
control, influencia o poder sobre otros, es la interaccin poltica entre los individuos y los grupos sociales el
factor que ms condiciona la elaboracin de las polticas pblicas.
El anlisis cobra as su verdadero significado, pues no es la alternativa al juego poltico, como se
infiere del modelo racional, sino una pieza del mismo. El anlisis se convierte en un mtodo de ejercer
control, en una forma til para la interaccin, en un instrumento de persuasin para atraer a los participantes
hacia una postura determinada. Lindblom concluye que el anlisis de polticas es siempre partisano, los
individuos usan los recursos analticos solamente para impulsar sus propios intereses.
El modelo incremental argumenta que las decisiones sobre las polticas son, ante todo, pragmticas,
no se basan en relaciones causales bien estudiadas, ni en clculos exhaustivos de costes y beneficios, sino en
el mtodo de las aproximaciones sucesivas y limitadas. Dicho con claridad, el decisor slo toma en
consideracin aquellas alternativas que difieren muy poco de las polticas que ya se llevan a cabo,
rechazando las dems, y analiza slo los aspectos en que la opcin nueva y sus consecuencias difieren de la
situacin actual, obviando el resto (Aguilar, 1993). De este modo el anlisis se simplifica sensiblemente, al
rechazar cualquier opcin que se aleje de las opciones conocidas, y al no valorar ms que algunas
consecuencias de las opciones objeto de anlisis. As se reduce el universo de posibilidades y de
consecuencias a tener en cuenta.
La primera idea bsica del incrementalismo es que, cuanto ms se aleje una alternativa de las
polticas conocidas, ms difcil es anticipar sus consecuencias e impactos, ms complejo es ganar apoyos
para sustentar su eleccin y, por tanto, es menos viable polticamente. Adems, Lindblom insiste en la
naturaleza permanente de buena parte de los problemas pblicos, de modo que las decisiones casi nunca son
inditas; por el contrario, la decisin de hoy forma parte de una larga cadena de decisiones pasadas, de
errores y de logros, de ensayos mediante diferentes medios y de precedentes.
Comparar nicamente las opciones que se parecen a las polticas pasadas permite anticipar con gran
precisin sus impactos, sus costes y sus beneficios. Asimismo se reducen las posibilidades de error y fracaso
y se ampla la capacidad para prever el comportamiento de los individuos y de los grupos con intereses en el
problema y su solucin. La teora causal no es necesaria, puesto que se opta por efectuar cambios sobre
polticas existentes, que muestran, en cierta medida, resultados positivos. La viabilidad de la decisin queda
asegurada al basarse en una larga secuencia de cambios incrementales.
Este estilo de elaboracin de polticas pblicas, que aumenta correctivamente, vez por vez, el
margen de maniobra de un gobierno, fue considerado por l (Lindblom) como el estilo propio y obligado de
las democracias pluralistas, polirquicas, en sociedades con grupos de inters poderosos, bien informados,
autnomos y capaces de presin efectiva (Aguilar, 1993).
Los crticos de este modelo arguyen que el incrementalismo niega la racionalidad y enfatiza en
exceso el factor de viabilidad poltica como criterio definitorio de lo que es una poltica adecuada. Cambiar
las polticas slo marginalmente reduce el riesgo del fracaso al limitar el cambio radical, pero imposibilita
los superiores beneficios de iniciativas ms ambiciosas e innovadoras.
El modelo incremental ha sido tachado de conservador por legitimar la estructura y el balance de
poder existente en la sociedad. En esta contemplacin no se atacan los verdaderos problemas, ni sus causas,
no se buscan soluciones definitivas, sino pequeas variaciones respecto de la situacin presente. El

12
incrementalismo, en la medida que se convierte en doctrina prescriptiva, supone una legitimacin terica de
la inercia y de la resistencia a la innovacin y se asocia al comportamiento de las organizaciones burocrticas
garantistas.

D. Qu debe hacerse?

La respuesta a cul es la mejor perspectiva a adoptar no es sencilla, pero s se puede arriesgar una
recomendacin pragmtica, casi de tautologa incrementalista: seamos racionales cuando sea posible,
utilicemos el incrementalismo lgico cuando sea oportuno. Racionalismo e incrementalismo no son
estrategias antagnicas: el incrementalismo es altamente racional, puesto que aboga por actuar slo mediante
alternativas cuyos impactos podamos prever. El incrementalismo es la racionalidad de lo plausible, de lo
previsible, de la certidumbre.
El anlisis para la elaboracin de las polticas es valioso, independientemente del modelo de
elaboracin que se considere, bien para orientar la decisin y el futuro, bien para comprender el
funcionamiento de las polticas pasadas, descubrir los puntos de mejora y de resistencia. La utilidad del
anlisis de las polticas depende del problema que se trate, de la poltica evaluada y de los condicionantes
presentes. Ahora bien, el incrementalismo no es la mejor estrategia si las polticas precedentes muestran
resultados insatisfactorios, si los problemas son nuevos o cambian a gran velocidad y, por aadidura, no sirve
para incorporar soluciones nuevas que surgen de avances tericos y tecnolgicos. Por el contrario, es la
mejor estrategia para desenvolverse en un entorno estable, ante problemas con soluciones conocidas y
comprobadas (Dror, 1989).
Una estrategia de elaboracin racional es oportuna en escenarios que, como el actual, presentan un
volumen y una intensidad de cambio social, poltico y econmico de gran magnitud. La orientacin racional
puede ser el instrumento de mayor utilidad para acercarse a las variaciones de ese entorno, en el que las
soluciones del pasado comienzan a mostrarse inadecuadas e insuficientes. En ltima instancia, se trata de
tener en cuenta conjuntamente razn y poltica y, dependiendo de la situacin, una tendr ms importancia
que la otra para contribuir en el diseo de la poltica pblica. Este tercer enfoque denominado mixed
scanning (Etzioni, 1967, en Aguilar, 1992) toma distancia de los dos modelos y los rene proponiendo
efectuar una exploracin mixta de la elaboracin de las polticas. La racionalidad, por imperfecta que sea,
debe utilizarse para las grandes decisiones de las polticas, para determinar la orientacin estratgica que el
incrementalismo no permite, y, la adaptacin y el ajuste, para adecuar la decisin a las capacidades
organizativas reales y los determinantes polticos presentes.
En palabras de Etzioni, la exploracin mixta incluye elementos de ambos enfoques empleando dos
cmaras por as decir: una cmara de gran angular que cubrira todo el campo, pero sin gran detalle la
visin estratgica, racional del problema y una cmara que se enfocara a aquellas reas que, reveladas por
la primera, merecen un examen en profundidad las alternativas organizativa y polticamente viables, En
resumen, el decisor pblico debe tener en cuenta en el momento de la formulacin no slo la racionalidad,
los valores de eficacia y eficiencia econmica que recomienda una poltica intachable desde el punto de vista
tcnico, sino tambin la viabilidad y legitimidad polticas, el valor de la sensibilidad democrtica, que
recomienda tener en cuenta quin gana qu y quin pierde qu con cada alternativa.

IV. La implantacin de las polticas pblicas

Los estudios de implantacin de polticas comienzan a desarrollarse al final de los aos sesenta y
conocen su mximo desarrollo en las dos dcadas siguientes. Hasta ese momento la reflexin terica y los
estudios de caso se haban centrado en la fase de formulacin. Era como si se presumiera que el proceso de
formacin de las polticas pblicas conclua con la adopcin de una alternativa. Se haca coincidir el
concepto de poltica pblica con el de adopcin de decisiones, de modo que la implantacin, entendida como
puesta en marcha de la decisin, no formaba parte de la poltica. La implantacin era una cuestin tcnica,
sin importancia, que deban resolver los administradores profesionales.

A. La implantacin como puesta en marcha. El modelo top-down

La implantacin concebida como maquinaria burocrtica en movimiento cumpliendo con diligencia

y sumisin las decisiones es una transposicin del modelo wilsoniano de relacin entre la esfera poltica y la
esfera de la administracin. Segn este modelo, ambas esferas deben permanecer necesariamente separadas,
sin lneas de contacto. La esfera poltica decide, la esfera administrativa pone en marcha las decisiones. Hay

13
una especializacin absoluta de papeles quien decide no implanta, y viceversa y en el reparto al decisor le
toca el papel de protagonista (Nakamura y Smallwood, 1980). La administracin no es ms que una variable
dependiente de la poltica. Esta forma de entender el proceso de formacin de las polticas pblicas se ha
dado en denominar modelo Top-Down o de arriba abajo.
En este contexto, el anlisis de polticas se concentra, en sus primeros aos de vigencia, en el estudio
de las decisiones para mejorar su calidad. Se estima que la calidad de la decisin es el factor crtico del xito
de las polticas pblicas: si la decisin es correcta la poltica alcanzar sus objetivos. Con este bagaje
conceptual, la meta es ayudar al decisor a seguir el modelo racional de adopcin de decisiones, y la obsesin
es transformar cualquier decisin en una decisin programable. En aquellos aos, legiones de ingenieros y
economistas intentaban resumir la complejidad de las decisiones polticas en modelos lgicos, matemticos,
en los que figurasen todas las variables clave a considerar. El impulso de aquel enfoque ingenieril termina a
mediados de los aos setenta con el fracaso definitivo de su tecnologa ms depurada: la presupuestacin por
programas. Esa preocupacin por la decisin se acompaaba de un inters prioritario por el control del
proceso de implantacin, concibiendo mecanismos que asegurasen una correcta circulacin de la
informacin desde los decisores hasta los ltimos escalones de la maquinaria organizativa. La idea
subyacente es que si la decisin no se cumple es porque no se conoce, o porque los sistemas de control
sanciones y recompensas a los implantadores a disposicin de los directivos para asegurar el cumplimiento
de sus decisiones son insuficientes.
El inters por la implantacin comienza en los Estados Unidos en un momento en el que se acumulan
fracasos en sus principales programas de bienestar social. De repente, se pone de manifiesto que el gobierno
es mucho ms hbil diseando planes que sus administraciones ponindolos en marcha. Los pobres
resultados obtenidos por los programas de asistencia social Guerra contra la pobreza, de renovacin
urbana Ciudades Modelo, y de educacin compensatoria llamaron la atencin sobre un problema que, hoy
da, sigue siendo una preocupacin fundamental: la eficacia de la accin pblica. La incapacidad de estos y
otros programas para conseguir sus objetivos era tan evidente que comenz a pensarse que quiz la calidad
de la decisin no era el nico factor determinante del xito de las polticas pblicas.

B. La implantacin como proceso de interaccin entre las condiciones iniciales y los resultados esperados

Pressman y Wildavsky (1984), en un estudio que se ha convertido en un clsico, analizaron la

implantacin de un programa que pretenda generar empleo para minoras. Los resultados de ese estudio
pusieron de manifiesto la importancia de la fase de implantacin para el xito o el fracaso de las polticas.
Estos autores ofrecen una definicin de implantacin muy distinta a la de simple puesta en marcha: la
implantacin es el proceso de interaccin entre los objetivos y los resultados. La implantacin, en definitiva,
es un proceso, no un momento y, adems, un proceso difcilmente distinguible de la decisin, puesto que en
l se adoptan multitud de decisiones.
Cuando Pressman y Wildavsky analizaron la situacin del programa haban transcurrido cuatro de
los seis aos previstos para darlo por concluido, se haban gastado seis de los 23 millones de dlares
disponibles y se haban generado unos 60 puestos de trabajo. Los resultados no podan ser ms
descorazonadores e incomprensibles. Cmo puede fracasar un programa que surge de una decisin que
contaba con el consenso inicial de los actores implicados, respaldada con recursos suficientes, y que
persegua objetivos claros, concretos y cuantificables? La respuesta no es sencilla, pero hay que buscarla en
un hecho que estos autores consideraron crucial: la complejidad de la accin conjunta.
El anlisis del programa puso de manifiesto la cantidad de factores que el plan inicial no tena en
cuenta, el sinnmero de actores, no previstos, que se fue incorporando al proyecto durante su implantacin y
las mltiples adaptaciones que sufri el plan inicial hasta hacerlo compatible con las condiciones locales y
con los intereses de los distintos participantes. Este programa de creacin de empleo para minoras es un
ejemplo de programa que plantea la importante dimensin de la gestin intergubernamental. En este tipo de
programas, en los que se rompe la unidad organizativa entre provisin formulacin de la decisin y
produccin implantacin del programa, las relaciones de jerarqua (dependencia) entre los distintos actores
tienen una influencia muy limitada, siendo sustituidas por relaciones de interdependencia. El xito final del
programa depende de la capacidad de los distintos actores para llegar a acuerdos e intercambiar recursos.
Gestionar intergubernamentalmente es gestionar a travs de otros, logrando que determinados actores que
pueden estar muy o muy poco interesados en el proyecto lo lleven a efecto. Desde este punto de vista, la
implantacin no es un mundo perfecto de administradores que cumplen aspticamente las decisiones de sus
superiores, sino un campo de negociacin poltica en la que actores con la misma legitimidad un ministro,

14
un presidente regional y un alcalde establecen las condiciones iniciales que permiten la implantacin de la
poltica y, conseguidas stas, mantienen su compromiso durante el desarrollo de la implantacin.
Pressman y Wildavsky hicieron mucho hincapi en esta cuestin tratando de determinar qu son y
qu no son problemas de implantacin. En realidad existen dos casos de polticas fallidas: las polticas que
no se implantan y las polticas que dan lugar a una implantacin; defectuosa. En el primer caso no podemos
hablar de problemas de implantacin; si la poltica ni siquiera se inicia es que el proceso de formulacin se
concluy sin xito, en otras palabras, no se consiguieron las condiciones iniciales que permitan iniciar la
implantacin: el consenso sobre los objetivos del programa y el acuerdo sobre los instrumentos y los
recursos del mismo. En el caso de que la poltica se implante defectuosamente las causas son de varios tipos.
En primer lugar, puede existir un error en la teora que sostiene el programa, es decir, un defecto de
formulacin. En ltima instancia todas las polticas pblicas no son ms que una hiptesis de relacin causal
entre las condiciones iniciales y los resultados esperados. La implantacin es el conjunto de acciones que hay
que emprender para que esa relacin causal ocurra. Buena parte de las polticas que fracasan lo hacen porque
esa relacin causal, la teora que soporta la poltica, es una teora incorrecta, es decir, haciendo x no es
posible obtener y. En el caso del programa de creacin de empleo para minoras, la teora interna del
programa era incorrecta. La teora vena a decir lo siguiente: si se crean unas condiciones de desarrollo
determinadas, creando infraestructuras y empresas, mediante subsidios al capital, se generarn
automticamente puestos de trabajo nuevos, que favorecern a las minoras. Esta teora se haba mostrado
cierta en zonas del pas muy poco desarrolladas, en las que inyecciones de capital generaban una fuerte
demanda de empleo por parte de las empresas. Sin embargo, aplicada a una ciudad con una economa
principalmente de servicios y de empresas con un alto nivel tecnolgico, no produjo los mismos efectos. En
un entorno de estas caractersticas es muy probable que los subsidios den lugar a la creacin de empresas
intensivas en tecnologa, que demandarn personal muy cualificado, penalizando, de este modo, las
posibilidades de empleo de aquellos segmentos del mercado laboral con menores cualificaciones. En otros
trminos, esta teora podra haber generado efectos completamente contrarios a los deseados.
En segundo lugar, si la implantacin se retrasa, o fracasa en sus objetivos, a pesar de que se han
conseguido las condiciones iniciales y la teora causal es correcta, podemos hablar de problemas de
implantacin estrictamente. Las dificultades de implantacin surgen por la complejidad de la accin conjunta
y por la complejidad del programa. Como se apunt ms arriba, gestionar con otros supone adaptar el
programa a las capacidades e intereses de los participantes. La regla general es que cuanto ms elevado sea el
nmero de actores en el proceso de la implantacin, menores son las posibilidades de conseguir una
implantacin que se ajuste al diseo inicial. La accin conjunta implica retrasos primer sntoma de que la
implantacin no funciona bien porque es necesario revisar y volver atrs continuamente para introducir
modificaciones en el programa, intercambiar informacin, convencer y motivar a los actores que muestran
una escasa disposicin a participar en el proceso. La dificultad de gestionar conjuntamente aumenta cuanto
ms complejo es un programa,
La complejidad de un programa se mide por el nmero de decisiones que es necesario adoptar para
que ste se mantenga en funcionamiento. Cuanto ms elevado es el nmero de actores y el nmero de
decisiones, ms difcil es controlar el proceso de implantacin. Pressman y Wildavsky hacen una distincin
entre punto de decisin y punto de veto. Un punto de decisin ocurre cuando se requiere el acuerdo de todos
los actores implicados para que el programa contine. Un punto de veto tiene lugar cuando se necesita que
un actor individual d su consentimiento a una accin. Es decir, todos los programas tienen varios puntos de
decisin y, por cada uno de ellos, tantos puntos potenciales de veto como actores participan en el proceso de
implantacin. En un caso muy sencillo, un programa en el que participan tres actores, y es necesario tomar
cinco decisiones conjuntas, el nmero mximo de vetos potenciales sera de quince.
En conclusin, los autores mantienen que la implantacin es un proceso que debe tenerse en cuenta
en la fase de formulacin, determinando entonces cul de los posibles caminos diseos de implantacin
reduce, en mayor medida, los efectos perversos de la gestin conjunta retrasos, desviacin del plan inicial,
imposibilidad de llegar a acuerdos y paralizacin del programa y presenta una menor complejidad,
incrementando las posibilidades de que ocurra esa relacin causal entre las condiciones iniciales y los
resultados esperados.

C. La implantacin como proceso de ensamblaje

A todos los efectos un programa pblico no es ms que el resultado de la combinacin de

determinados elementos. La implantacin puede entenderse, por tanto, como la sucesin de actividades para
ensamblar los distintos elementos del programa. Esos elementos recursos financieros, recursos humanos,

15
normas, decisiones y capacidades administrativas estn en manos de diferentes actores relativamente
independientes entre s, con sus propios objetivos e intereses.
La definicin de implantacin como proceso de ensamblaje se la debemos a Eugene Bardach (1980),
quien resalta el carcter eminentemente poltico del proceso de implantacin de las polticas pblicas. La
implantacin es una sucesin de movimientos juegos entre actores, para decidir en qu condiciones
entregarn los recursos los elementos que componen el programa que controlan. Desde este punto de vista
la decisin inicial el mandato legal no es ms que el pistoletazo que marca el inicio del juego; a partir de
ese instante los jugadores los actores participantesintentarn todo tipo de estrategias para conseguir que la
poltica a implantar maximice sus propios intereses y minimice el nivel de sus contribuciones, liberando
recursos para otros juegos otros procesos de implantacin.
Rota la unidad entre provisin y produccin, situacin tpica de sistemas de gobierno multinivel, los
actores se especializan en el control de alguno de los recursos clave y en el desarrollo de papeles especficos.
Las organizaciones de la administracin central controlan y distribuyen gran parte de los recursos
financieros, especializndose en papeles de diseo, supervisin y evaluacin de resultados. Las
organizaciones de los gobiernos subnacionales controlan la informacin y las redes de distribucin de
servicios, especializndose en el papel de implantacin. Ningn actor en solitario puede intentar la aventura
de la implantacin, al no tener bajo su control la totalidad de los elementos que hay que ensamblar.
Como el xito de la poltica depende en buena medida de las acciones emprendidas por los distintos
actores, cada uno, por separado, intentar imaginar qu parte del xito final se debe a sus contribuciones y
cul ser imputable al comportamiento y las contribuciones del resto, intentando llevar a cabo estrategias que
les permitan controlar los elementos de otros actores, sacando provecho de ellos. Estas estrategias o juegos
dan lugar a una serie de efectos negativos en el proceso de implantacin del programa, Los principales son:

1. La disipacin de los recursos del programa

La disipacin de los recursos del programa es producida por los intentos de aprovechamiento de esos
recursos para otros fines. Esta situacin es posible por el enorme volumen de recursos que las
administraciones intercambian entre s y proporcionan a los actores privados. Este volumen es la razn
misma que imposibilita, en buena medida, el control sobre el destino final de los recursos. La consecuencia
ms grave es el incremento de los costes del programa.
2. La disipacin de los objetivos del programa

La disipacin de los objetivos del programa, especialmente cuando stos se han establecido de
manera imprecisa. El programa se convierte en presa fcil para algunos actores que intentan variar los
objetivos iniciales hasta hacerlos coincidir con los suyos propios. La variacin e inflacin de los objetivos
acaba por sobrecargar los programas en primer trmino y por arruinarlos completamente en ltima instancia.

3. La resistencia al control de la conducta de los participantes

La implantacin mediante redes de expertos y administraciones es posible siempre y cuando los

actores que participen obtengan ms beneficios que deseconomas. Si los controles son muy estrictos algunos
actores preferirn no participar en absoluto, escapando a sus responsabilidades o aportando contribuciones
simblicas. Si los recursos se pueden obtener de otros actores el problema no es grave; ahora bien, si el actor
que se retira del proceso de implantacin domina un elemento concreto de manera monopolstica, el
programa peligra.

4. La prdida de energas

Los participantes en la implantacin gastan buena parte de sus energas polticas y organizativas en
imaginar y participar en estas estrategias y juegos, distrayendo su atencin del proceso de implantacin del
programa. La causa es la incertidumbre que domina a todos los actores sobre cul ser el comportamiento de
los dems, qu les conduce a no actuar, permaneciendo a la espera hasta comprobar cules son las verdaderas
intenciones de los otros jugadores.
En sus recomendaciones Bardach pone de manifiesto la importancia de tener en cuenta, en el
momento del diseo de la implantacin, la presencia de estas estrategias y juegos, de modo que se
instrumenten mecanismos para intentar evitarlos o al menos suavizar sus efectos. La construccin del
escenario de implantacin es el modo que propone el autor para llevar a cabo esta tarea de previsin. El

16
problema de la implantacin es lograr el control de las acciones de muchos individuos y organizaciones para
configurar una accin colectiva con el fin de alcanzar los objetivos de una poltica, no disparar sus costes y
reducir al mximo los retrasos; entonces el diseo deber prever lo ms exactamente posible cules son o
deberan ser los jugadores, los juegos y las apuestas (Aguilar, 1993). Para ello lo mejor es concebir un
escenario en el que imaginamos cmo ocurrir la implantacin, cules son los elementos clave del programa,
qu actor o actores los controlan, qu disposicin a participar les suponemos, cmo podemos vencer sus
resistencia y qu habremos de hacer en el caso de que no quieran compartir los recursos que poseen.
Lgicamente este escenario no es ms que una historia con distintos finales, dependiendo del
comportamiento de los actores. Su utilidad principal es adivinar los puntos de resistencia que el programa
habr de afrontar en el proceso de implantacin.

D. La implantacin desde abajo. El modelo bottom-up

El modelo top-down refleja una concepcin jerrquica del funcionamiento de las polticas pblicas,
lo que importa es la decisin, que sta sea acatada y que se cumpla en sus propios trminos. Las
recomendaciones que surgen a la luz de este modelo hacen hincapi en el mando, el control, la coordinacin
y la reduccin del nmero de actores para simplificar la implantacin. Los resultados del perfeccionamiento
de los sistemas de control, la mejora de la decisin y la comunicacin en el proceso de implantacin han
demostrado, no obstante, ser insuficientes para asegurar la eficacia de la implantacin.
El modelo top-down, agotado en su capacidad prescriptiva, ha dado paso a un modelo alternativo de
comprensin de la implantacin de las polticas pblicas. Este modelo, llamado bottom-up, surge a principios
de los aos setenta respaldado por un buen nmero de estudios de caso. Este modelo explica la implantacin
como el proceso para conseguir los impactos deseados sobre la poblacin. Implantacin es lo que ocurre
cuando un ciudadano entra en contacto con la organizacin pblica responsable de distribuir los bienes y
servicios de una poltica concreta. Es en el punto de distribucin donde la implantacin tiene xito o fracasa.
Las polticas pblicas acaban implantndose en cientos o miles de oficinas pblicas repartidas por el
territorio por millares de empleados pblicos del ltimo escaln de la jerarqua administrativa, en contacto
con clientes singulares, con demandas particulares y concretas. Las decisiones ms complejas acaban siendo
interpretadas y adaptadas por una multitud de funcionarios que intermedian entre el cliente y la poltica
pblica. Personas que en ningn caso han participado en el proceso de formulacin y que reciben
cotidianamente las presiones de los ciudadanos para conseguir servicios pblicos.
Los programas ms complejos, las polticas ms ambiciosas estn en manos del personal de
ventanilla, que debe resolver, en cada caso concreto, los defectos de formulacin de la poltica, la vaguedad
de los objetivos y las imprecisiones y rigideces del diseo de la implantacin de acuerdo a sus propias
capacidades y valores y a su comprensin de los fines y metas de la poltica pblica.
El modelo bottom-up pasa el nfasis del cuartel general a la oficina local, del decisor al burcrata de
calle, del control a la capacidad para solucionar los casos singulares. El problema de la implantacin para
este modelo no es el ajuste fiel a la decisin inicial, tal y como fue formulada, sino la adaptacin de la
decisin inicial a las caractersticas locales y al contexto en el que se produce.
Siguiendo a Williams (Williams, 1971, en Aguilar, 1993), lo importante a la hora de implantar una
poltica es no olvidar que la atencin a las demandas de los ciudadanos es el objetivo principal, de modo que
el diseo de la implantacin debe combinar, razonablemente, lo mejor de la decisin inicial y lo mejor de la
iniciativa local. No importa tanto la conformance aquiescencia con la decisin como la performancelogro
de los objetivos.
En cualquier caso, el modelo bottom-up no aboga por la discrecionalidad absoluta de los
responsables locales, ni por la negacin de la planificacin, muy al contrario, lo que intenta es mostrar la
utilidad de formar la decisin partiendo del contexto local, de las capacidades reales de las organizaciones
que habrn de poner en marcha los programas, y una vez valoradas sus debilidades y fortalezas, orientar la
decisin (Elmore, 1978, en Aguilar, 1993). La implantacin adquiere una dimensin contingente puesto que
las capacidades de las distintas localizaciones en las que ocurrir y las caractersticas y las demandas de los
usuarios pueden ser muy variables.
El Programa para la Prestacin de Servicios Sociales Bsicos, que impulsa el Ministerio de Asuntos
Sociales, es un claro ejemplo de programa que se implanta de acuerdo a un modelo de abajo arriba (Agranoff
y Tamayo, 1991), son los ayuntamientos los que deciden el tamao del programa en su territorio, el tipo de
servicios que desean prestar y los mecanismos para producirlos, siempre y cuando cumplan con una serie de
requisitos objetivos generales, orientacin de los servicios y utilizacin de las subvenciones establecidos
desde el Ministerio. La implantacin de este programa ser correcta si se logra el objetivo de extender sobre

17
el territorio una red de servicios sociales bsicos objetivo del Ministerio adaptados a las caractersticas de
la poblacin de los distintos municipios objetivo de los gobiernos locales.
Berman (Berman, 1978, en Aguilar, 1993) seala que el xito final de una poltica depende, en gran
medida, de la adaptacin mutua entre el plan de accin generado desde el centro y las condiciones y
capacidades de las agencias locales. Por ello propone el concepto de implantacin adaptativa como el
concepto contrario al de implantacin programada, que es el que sostiene el modelo top-down.

V. La fase de evaluacin

Si vivisemos en un mundo de absoluta certidumbre y perfecto funcionamiento de las

administraciones pblicas, no habra necesidad de efectuar evaluaciones: habiendo seleccionado y puesto en
marcha la mejor opcin posible, sabramos cules seran los resultados por adelantado (Hogwood y Gunn,
1988). Desgraciadamente, ese mundo de certidumbre no es en el que operan las polticas pblicas. Los
procesos sociales sobre los que las polticas y programas pblicos intentan influir son conocidos slo
parcialmente, la informacin sobre la que se basa la definicin de los problemas y la eleccin de las
alternativas es imperfecta, los condicionantes polticos obligan aplicar soluciones de compromiso que
minimicen los conflictos de intereses, los conocimientos y habilidades de los que pueden disponer las
organizaciones pblicas no son siempre las adecuadas para asumir los desafos de la implantacin y, por
ltimo, las polticas producen, a menudo impactos imprevistos. En suma, existen multitud de razones
tcnicas, organizativas y de gestin que hacen necesaria la evaluacin de las polticas.
La evaluacin es la ltima fase del proceso de la poltica pblica y, puesto que el proceso es cclico,
es tambin la primera. El anlisis de los resultados conduce a una revisin del estado del problema que puede
dar lugar a una nueva poltica, a la continuacin de la existente o a la terminacin de la misma. Como
argimos anteriormente, los problemas pblicos rara vez tienen una solucin definitiva, de modo que las
polticas que intentan atajarlos raramente ven satisfecha esa aspiracin. La situacin ms comn tras la
evaluacin es la introduccin de variaciones en la poltica preexistente o la sucesin de sta por otra ms
adecuada al nuevo estado del problema.
La evaluacin de polticas no es un simple instrumento tcnico, es tambin un mecanismo poltico de
primer orden. En los sistemas democrticos los productos de la evaluacin tienen diferentes utilidades
polticas (Warin, 1993):

x El control parlamentario de las actuaciones del ejecutivo y sus administraciones.

x La presentacin de resultados a los usuarios de los servicios pblicos y al resto de los
ciudadanos.
x La legitimacin de acciones de rediseo organizativo o de polticas de ajuste de recursos.
x El mantenimiento de la confianza y la cooperacin entre los actores pblicos y no pblicos que
participan en el proceso de las polticas pblicas.
x El reforzamiento o la destruccin de la reputacin de eficacia, eficiencia y oportunidad de una
poltica.
x El reforzamiento de la legitimidad de un tipo de liderazgo y de las oportunidades organizativas
de apropiacin presupuestaria.

En definitiva, en un sistema democrtico, el gobierno tiene que rendir cuenta de sus actos, explicar
sus decisiones a los ciudadanos, presentar los logros alcanzados en las distintas reas en las que interviene y
legitimar, con resultados, sus decisiones. La evaluacin cumple la funcin poltica de ofrecer un mecanismo
de justificacin de las actuaciones ante los clientes/ciudadanos, incluso en los casos en que sta constituye
slo una representacin simblica de la responsabilidad pblica, sin consecuencias prcticas de tipo
correctivo. La justificacin ltima de la evaluacin es, pues, el ejercicio de la responsabilidad poltica y la
bsqueda de lo que se ha denominado la eficacia democrtica (Ban y Carrillo, 1994). Esta finalidad
poltica de la evaluacin es particularmente clara en el caso de pases como el nuestro, en que se observa un
aumento del volumen do, programas y polticas que se gestionan intergubernamentalmente. La gestin
conjunta de polticas por parte de organizaciones pertenecientes a distintos niveles de gobierno resalta la
necesidad del control de las actuaciones y de la demostracin de los resultados obtenidos. La evaluacin,
como el anlisis de polticas, no es una disciplina autnoma, sino que toma de las disciplinas cientfico-
sociales lo que necesita para realizar una aplicacin sistemtica de los procedimientos de la investigacin
social para valorar la conceptualizacin, el diseo, la implantacin y la utilidad de los programas de
intervencin social (Rossi y Freeman, 1989). La meta general de la evaluacin es producir informacin que

18
sirva para orientar y valorar las decisiones vinculadas al diseo, la gestin y el futuro de las polticas
pblicas.
Existen diversos tipos de evaluacin que, por los objetivos que pretenden, se pueden relacionar en
trminos generales con las distintas fases del proceso de la poltica pblica (Palumbo, 1987). La tipologa de
evaluaciones que presentamos no es exhaustiva y la conexin entre los tipos y las fases del proceso se realiza
a ttulo orientativo.
A continuacin describimos brevemente los distintos tipos de evaluacin reseados (Palumbo, 1987;
Rossi y Freeman, 1989):

CUADRO 3. Las fases del proceso de la poltica pblica y los tipos de evaluacin.
FASES DEL PROCESO DE LA POLTICA TIPOS DE EVALUACIN
PBLICA
1. IDENTIFICACIN Y DEFINICIN DEL * EVALUACIN ANTICIPATIVA
PROBLEMA * EVALUACIN DE LA EVALUABILIDAD
* EVALUACIN DE NECESIDADES
2. FORMULACIN Y ADOPCIN DE UNA * EVALUACIN TEORA Y DISEO
ALTERNATIVA * EVALUACIN DE VIABILIDAD
POLTICA/CONTEXTO
3. IMPLANTACIN DE LA ALTERNATIVA * EVALUACIN DE IMPLANTACIN
ADOPTADA * ESTUDIOS DE SEGUIMIENTO DE
PROGRAMAS
4. EVALUACIN DE LOS RESULTADOS * EVALUACIN DE IMPACTO
* EVALUACIN DE CALIDAD

A. Evaluacin anticipativa

Est orientada a la produccin de informacin para alimentar el proceso de definicin del problema y
la formulacin de las alternativas. Se centra en el anlisis del contexto poltico; administrativo, legal, social y
econmico en el que se va a desarrollar la poltica pblica y en el estudio del problema al que hay que hacer
frente. La informacin que produce es de gran utilidad para conocer las conexiones entre la poltica pblica y
los factores crticos del entorno en el que habr de operar.

B. Evaluacin de la evaluabilidad de la poltica

Consiste en la realizacin de un primer anlisis, breve y con recursos limitados, de la filosofa, los
elementos y los instrumentos de la poltica. Su objetivo es descubrir los eventuales puntos dbiles del diseo
de la misma, ofreciendo informacin para la puesta en marcha, en su caso, de una evaluacin ms profunda.
Es especialmente adecuada en situaciones caracterizadas por la escasez de recursos.

C. Evaluacin de necesidades

Tiene como objetivo conocer en profundidad el problema que la poltica pretende eliminar o mitigar.
La evaluacin de necesidades trata de delimitar las fronteras y caractersticas esenciales del problema su
gravedad y evolucin, el volumen, la estructura y la distribucin geogrfica de los grupos sociales afectados
, as como su alcance y las posibles conexiones con otros problemas no considerados explcitamente.

D. Evaluacin de la viabilidad poltica/evaluacin de contexto

Este tipo de evaluacin pretende dilucidar si el diseo de la poltica permite lograr las metas y
objetivos deseados. Su principal utilidad es conocer y asegurar una correcta conexin entre la teora que
sustenta la poltica y los instrumentos de la intervencin.

E. Evaluacin de la viabilidad poltica/evaluacin de contexto

Constituye una variante de la evaluacin anticipativa. Se centra en la comprensin del contexto

general y el entorno especfico en el que se desarrolla la poltica pblica. Su objetivo es producir informacin
para afrontar las amenazas y aprovechar las oportunidades presentes en ese entorno. Especficamente, se

19
utiliza para identificar a los actores con intereses en el problema, elaborando el mapa de apoyos y
resistencias que habr de afrontar la poltica en sus distintas fases.

F. Evaluacin de la implantacin/evaluacin de procesos

Produce informacin destinada a alimentar el proceso de adopcin de decisiones vinculado a la
puesta en marcha y gestin de las polticas. Su objetivo es determinar el grado de cumplimiento de los
mandatos incluidos en la poltica, comparando el diseo inicial de la intervencin con el funcionamiento real
de la misma.

C. Estudios de seguimiento de programas

Es un tipo de evaluacin que se lleva a cabo de forma continua mientras ocurre la poltica y produce
informacin en tiempo real que es suministrada a los responsables de las distintas fases del proceso para que
introduzcan, en su caso, las correcciones oportunas en los mecanismos de operacin de la poltica. Su
objetivo es detectar posibles variaciones en la naturaleza del problema y las eventuales desviaciones respecto
del plan inicial de implantacin. Implica la definicin de criterios operativos de logro y la construccin de
bateras de indicadores de procesos de gestin, de rendimiento, de cobertura, de uso de servicios y
econmicos que se aplicarn sistemticamente mientras se desarrolla la intervencin.

H. Evaluacin de la eficacia/impacto

Facilita informacin sobre los efectos impactos de la poltica pblica e intenta mostrar en qu
medida los efectos observados se deben a la poltica implantada y no a otras causas variaciones en el
problema, intervencin de otras polticas o cambios en las condiciones sociales ajenas a sta. Su objetivo es
medir la eficacia de la poltica pblica, comparando los impactos previstos con los observados.
Complementariamente, puede abordar aspectos relacionados con la eficiencia en la consecucin de los
objetivos, poniendo en relacin los beneficios producidos por la poltica con sus costes. Los resultados de la
evaluacin de impacto se utilizan para responder, desde una posicin ms slida, a preguntas sobre la
conveniencia de continuar actuando sobre el problema y, en su caso, sobre la adecuacin de la actual
poltica.

I. Evaluacin de la calidad

Su objetivo principal es conocer si la poltica produce los beneficios esperados por los distintos
actores que participan en el proceso. No se circunscribe a una fase concreta del proceso de la poltica, sino
que considera ste en su conjunto e intenta mostrar las conexiones entre sus distintos elementos y la
satisfaccin de las expectativas de los usuarios y clientes de la poltica pblica. Una poltica puede ser muy
eficaz, alcanzando todos sus objetivos tal y como fueron establecidos por los formuladores sin acertar a
cubrir las expectativas y demandas de los ciudadanos. La diferencia primordial con los otros tipos de
evaluacin radica en que utiliza los objetivos y valores de los usuarios como criterio para valorar la poltica,
negando un papel protagonista a los objetivos y metas de los responsables de sta. La evaluacin de calidad
tiene una conexin directa con el marketing de servicios pblicos.
Por ltimo, conviene sealar que la evaluacin es una tarea que debe considerarse ya en el momento
del diseo de la poltica. Para garantizar la plena utilidad de sus resultados deben articularse mecanismos que
permitan la integracin de los procesos de evaluacin en el conjunto de procesos organizativos para el diseo
y desarrollo de la intervencin pblica.

VI. Conclusiones

El valor del enfoque de las polticas pblicas radica en su preocupacin por la accin del gobierno y
sus administraciones. No se interesa tanto por la estructura y composicin del sistema poltico-administrativo
como por su funcionamiento. El anlisis de polticas es a la vez un arte y una ciencia. Es un arte porque hace
referencia a la labor de los directivos pblicos, que intuitivamente reproducen con sus decisiones las fases
del proceso de las polticas sin dominarlo conceptualmente. Es una ciencia porque aspira a entender el
complejo mundo de la accin pblica y prescribir, en la medida de lo posible, la mejor forma de aproximarse
al proceso de las polticas.

20
 El concepto de poltica pblica es inseparable de la nocin de anlisis de polticas; la poltica pblica
no existe en la realidad, slo la intervencin del analista otorga un sentido a la multitud de decisiones y
comportamientos de los administradores y de los dems actores sociales involucrados en el proceso. La
riqueza del anlisis radica en su capacidad para integrar y ordenar lgicamente esas decisiones y
comportamientos.
El anlisis de polticas pblicas es un campo de especializacin profesional emergente que est
cobrando una gran importancia. El anlisis, la evaluacin, la investigacin aplicada al proceso de formacin
de las polticas no es un lujo, es una necesidad que habrn de afrontar las organizaciones pblicas para
asegurar su supervivencia. Slo mediante polticas eficaces desde el punto de vista del impacto social que
generan y de la eficiencia en la utilizacin de los recursos se puede legitimar, efectivamente, la accin de
los gobiernos en una democracia pluralista.

21
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
AGUILAR, L. F. (1992) (Estudio introductorio y edicin), El estudio de las polticas pblicas. Mxico, D.
F., Miguel ngel Porra.
AGRANOFF, R., y TAMAYO, M. (1991), The Basic Social Services Agreed Plan: A preliminary IGM
Repon. Papel indito, Departamento de Gobierno y Administracin Pblica, Instituto Universitario
Ortega y Gasset, Madrid.
HOGWOOD, B. W., y GUNN, L. A. (1988), Policy Analysis for the Real World. Oxford, Oxford
University Press.
HOGWOOD, B. W., y PETERS, B. G. (1985), The Pathology of Public Policy. Oxford, Clarendon Press.
JONES, CH. O. (1984), An Introduction to rhe Study of Public Policy. Monterrey, CA., Brooks/Cole
Publishing Company.
MNY, I. y THOENIG, J. C. (1992), Las polticas pblicas. Barcelona, Ariel.
MONNIER, E. (1992), Evaluations de laction des pouvoirs publics. Pars, Editorial Economica.
PORTNEY, K. E. (1986), Approaching Public Policy Analysis. An Introduction to Policy and
Program Research. Englewood Cliffs, N. J., Prentice-Hall.
ROSE, R. (1984), Understanding Big Government The Programme Approach. London, Sage.
STOKEY, E., y ZECKHAUSER, R. (1978), A Primer for Policy Analysis. Nueva York, W. W. Norton
Company.
SUBIRATS, JOAN (1989), Anlisis de polticas pblicas y eficacia de la administracin. Madrid, INAP.
VV. AA. (1990-91), Documentacin Administrativa, n. 224-225, octubre-marzo. Monogrfico sobre
Polticas Pblicas y Organizacin Administrativa.
WEIMER, L. D., y VINING, R. A. (1992), Policy Analysis. Concepts and Practice. Englewood Cliffs, N.
I., Prentice-Hall.

Bibliografa especializada

Formulacin de polticas pblicas

AGUILAR, L. F. (1992) (Estudio introductorio y edicin), La hechura de las polticas pblicas. Mxico, D.
F., Miguel ngel Porra.
(1993) (Estudio introductorio y edicin), Problemas pblicos y agenda de gobierno. Mxico, D. F. Miguel
ngel Porra.
DROR, Y. (1989), Public Policymaking Reexamined. New Brunswick. N. J., Transaction Publishers.
LINDRLOM, CH. E. (1991), El proceso de elaboracin de las polticas pblicas. Madrid, MAP.
QUADE, E. S. (1989), Anlisis de formacin de las decisiones polticas. Madrid, Instituto de Estudios
Fiscales.
SIMON, H. A. (1957), Administrativa Behaviottr. Londres, McMillan.
STARLING, G. (1988), Strategies for Policymaking. Chicago, IL., The Dorsey Press.

Implantacin de polticas pblicas

AGUILAR, L. F. (1993) (Estudio introductorio y edicin), La implementacin de las polticas. Mxico, D.

F., Miguel ngel Porra.
BARDACH, E. (1980), The Implementation Game. Cambridge, Massachusetts, The MIT Press.
HANF, K., y TOONEN, A. J. T. (eds.) (1985), Policy Implementation in Federal and Unitary Systems.
Dordrecht, Martinus Nijhof Publishers.
NAKAMURA, R. T., y SMALLWOOD, F. (1980), The Politics of Policy Implementation. Nueva York, St.
Martin's Press.
PRESSMAN, J. L., y WILDAVSKY, A. (1984). Implementation. Berkeley, CA, University of California
Press.

Evaluacin de polticas y programas pblicos

BAN, R., y CARRILLO, E. (1994), Evaluacin de la calidad de los servicios pblicos, Ponencia
presentada en el Seminario sobre Gestin de Calidad de las Administraciones Pblicas. 9 y 10 de junio.
Santiago de Compostela (Galicia).

22
HAROLD D. LASSWELL

1. La orientacin
hacia las polticas*

crisis de seguridad nacional que vivimos nos

L
A PERSISTENTE
obliga a usar de la manera ms eficiente la fuerza de trabajo,
las instalaciones y los otros recursos del pueblo norteamericano.
El talento altamente capacitado es siempre escaso y costoso. De
ah que la crisis plantee el problema de cmo utilizar nuestros re
cursos intelectuales con la ms sabia economa. Para resolver nues
tras necesidades polticas debemos resolver algunas preguntas,
Qu temas vale la pena investigar? Qu recursos humanos y
materiales deberan destinarse a la investigacin en las dependen
cias oficiales y en las instituciones privadas? Qu mtodos son
los que permiten una recoleccin e interpretacin de datos rele
vante para las polticas? Cmo se puede lograr que los hechos
y sus interpretaciones influyan de manera efectiva en el proceso
de tomar decisiones?
La urgencia de la defensa nacional realza la importancia de es
tas preguntas, pero stas no son de ninguna manera nuevas. Por
aos ha existido una viva preocupacin en los crculos intelectua
l~s acerca del problema de cmo superar las tendencias de la vida
moderna a la divisin y al aislamiento, y de cmo crear una inte
gracin completa de los objetivos y mtodos de la accin pblica
y privada. El ritmo de especializacin en la filosofa, las ciencias

,,{,,,* Publicado originalmente con el ttulo "The Policy Orientation", en The Policy
Sciences, por D. Lemer y H. D. Lasswell, pp. 3-15. Stanford Universty Press, 1951. Tra
lfucin al espaol de Mara del Carmen Roque.
[79 J
80 HAROLD D. l.ASSWELL

naturales, la biologa y las ciencias sociales ha sido tan rpido que

los colegas de una facultad en una misma universidad o incluso los
miembros de un mismo departamento se quejan con frecuencia de
que no logran entenderse entre s. La unidad de la vida intelectual
y la armonizacin entre la ciencia y la prctica han sido minadas
por estas fuerzas "centrfugas". En los ltimos aos, sin embargo,
ha ido ganando fuerza en Norteamrica la tendencia hacia la in
tegracin. En los colegios de arte y humanidades, el proceso de
seleccin ha dado lugar a un currculo ms sistemtico y los cursos
propeduticos han sido diseados para intrducir al estudiante en
campos ms amplios de conocimiento y prepararlo a adquirir una
visin de conjunto. En el rea de la investigacin, se renen equi
pos interdisciplinarios de especialistas para trabajar sobre proble
ma~ comunes con la esperanza de contrarrestar los efectos nega
tivos de la excesiva atomizacin del conocimiento. En el campo
de la poltica, se ha prestado mayor atencin a la planeacin y a
los sistemas de informacin en los que basa el personal directivo
sus decisiones operativas. Nos hemos vuelto ms conscientes de
que el proceso de la poltica (poliey proeess), de su elaboracin y
realizacin, es objeto de estudio por derecho propio, fundamen~
talmente con la esperanza de aumentar la racionalidad de las de
cisiones.
Se ha venido as desarrollando una orientacin hacia las pol
ticas (poliey orientation) que atraviesa todas las especializaciones
establecidas. Esta orientacin tiene una doble dimensin: por una
parte se interesa en el proceso de la poltica y por otra en las ne
cesidades de inteligencia de este proceso. La tarea de la primera
busca desarrollar la ciencia de la formacin y ejecucin de las po
lticas, utilizando los mtodos de investigacin de las ciencias so~
ciales y de la sicologa. La tarea de la segunda busca mejorar el
contenido concreto de la informacin y de la interpretacin dis
ponibles para los hacedores de las polticas y, por consiguiente,
rebasa las fronteras de las ciencias sociales y de la sicologa. En
 LA ORIENTACiN HACIA LAS POLTICAS 81

tanto esta orientacin aspira a desarrollar el estudio cientfico de

las polticas, su enfoque es ms estrecho que el de las ciencias so
ciales y sicolgicas, las cuales tienen muchos otros objetos de in
vestigacin. Sin embargo, cuando las necesidades de inteligencia
de una poltica son prioritarias, cualquier campo de conocimiento
-dentro o fuera de los lmites de las disciplinas sociales- puede
ser relevante. Podramos tener necesidad de saber cules son las
instalaciones portuarias en Casablanca, o las actitudes de un pue
blo de isleos del Pacfico hacia los japoneses, o el mximo alcan
ce de una pieza cualquiera de artillera. Podemos utilizar el trmi
no "ciencias de poltica" (policy sciences) a fin de designar el
contenido especfico que la "orientacin hacia las polticas" alcan
za en un momento determinado. Las ciencias de poltica incluyen:

1) los mtodos de investigacin del proceso de la poltica,

2) los resultados de los estudios de las polticas y
3) los descubrimientos de las disciplinas que pueden aportar
contribuciones importantes para las necesidades de inteli
gencia del momento. Si es necesario avanzar en nuestra
averiguacin cientfica del proceso de produccin y ejecu
cin de las polticas, obviamente resulta esencial aplicar y
mejorar los mtodos mediante los cuales se lleva a cabo la
investigacin en las ciencias sociales y sicolgicas.

Este libro destaca, en consecuencia, aquellos avances de inves

tigacin que son de importancia capital para entender mejor la
eleccin del ser humano. Si se debe mejorar la racionalidad del
proceso poltico, debemos dar a la "funcin inteligencia" un espa
cio especial de estudio. Hasta cierto punto, la tarea de mejorar es
ta funcin depende de tcnicas ms efectivas de comunicacin
entre los investigadores, los consultores, los asesores polticos y
los decisores finales. Por consiguiente las ciencias de polticas po
drn avanzar slo si se afinan los mtodos de informacin genuina

~ .......... ~ ----~---- -_..... _-~_ ........ _ - - - - - - - - - - - - - - - - - _ .... ~----

82 HAROLD D. LASSWELL

e interpretacin confiable y se les integra al juicio del decisor. En

cierta medida la calidad de la funcin de la inteligencia, depende
de su capacidad para anticipar exitosamente las necesidades de
una poltica antes de que stas hayan sido ampliamente reconoci
das. La prediccin exitosa depende del cultivo de ciertos patrones
de pensamiento. Por ejemplo, es importante tomar siempre en
consideracin el contexto mayor en que se desarrollan los eventos
que puedan afectar a ciertos problemas futuros de la poltica. Por
tanto, el mundo en su conjunto debe ser objeto de atencin per
manente. Resulta tambin esencial cultivar la prctica de pensar
el pasado y el futuro como partes de un contexto; y hacer uso de
"modelos de desarrollo" (developmental constructs) que sirvan co
mo instrumentos para explorar el flujo de los eventos a lo largo
del tiempo. Un ejemplo de este tipo de pensamiento a escala glo
bal ser incluido en este libro en los captulos que tratan de las
potencialidades del "estado cuartelaro".
La expresin "ciencias de poltica(s)" no es de uso comn en
Estados Unidos, aunque se utiliza con mayor frecuencia que an
tes. Quiz debera sealarse que el trmino no debe ser tomado
como sinnimo de ninguna otra expresin de uso corriente entre
los acadmicos. No es simplemente otra forma de hablar de las
"ciencias sociales" como un todo o de las "ciencias sociales y
sicolgicas". Las "ciencias de polticas" tampoco son idnticas a la
"ciencia social aplicada" o a la "ciencia social y sicolgica aplica
da". Como se explic con anterioridad, la orentacin hacia las po
lticas no hace ms que destacar uno de los muchos problemas de
las ciencias sociales y utilizar los resultados de las ciencias socia
les, sicolgicas y naturales, si se relacionan con las necesidades de
inteligencia de una poltica determinada.
No debe considerarse a "las ciencias de poltica(s)" completa
mente idnticas a la materia de estudio de los "po litlogos", tr
mino comn para designar a los profesores universitarios y
escritores que se ocupan del gobierno. Es cierto que un sector de
LA ORIENTACiN HACIA LAS POLTICAS 83

los po litlogos acadmicos identificara el campo con el estudio

del poder (en el sentido de la toma de decisiones); sin embargo,
este punto de vista es menor en la actualidad. Muchas de las con
tribuciones ms valiosas a la teora general de la eleccin (inclu
yendo las "decisiones", en el sentido de elecciones permitidas)
han sido elaboradas por personas que no son politlogos, en el
sentido de la actual divisin acadmica del trabajo. Los ejemplos
abundan e incluyen la "teora racional de la eleccin", llamada
"teora de juegos", desarrollada por el matemtico von Neumann
y el economista Morg~nstern. Entre los colaboradores del presen
te volumen, los economistas Arrow y Katona se han interesado
particularmente por la teora de la eleccin. Y no sera difcil
mencionar a siclogos, antroplogos y otros, quienes han logrado
niveles fructferos de especializacin en sus estudios orientados a
la comprensin de la eleccin.
La palabra "poltica" (policy) ha sido usada con frecuencia pa
ra designar las elecciones ms importantes de la vida organizada
y de la privada. Hablamos de "poltica gubernamental", "poltica
empresarial" o "mi propia poltica" con referencia a las inversio
nes a hacer o a otros asuntos. Por tanto, "poltica" est libre de
muchas de las connotaciones indeseables implcitas en la palabra
poltica (politics), la cual con frecuencia se considera ligada a "par
tidarismo" o "corrupcin".
Cuando hablo de la "orientacin hacia las polticas" enfatizo
lo que parece ser una corriente dominante entre muchos univer
sitarios y cientficos, particularmente en las ciencias sociales. Las
ciencias de polticas estn dando lugar a una reflexin sobre es
tas tendencias recientes y coadyuvan a esclarecer sus ms am
plias posibilidades. El movimiento no apunta meramente hacia las
polticas, sino ms especficamente hacia las ciencias de polticas
de la democracia.
84 HAROLD D. LASSWELL

El nfasis en el mtodo
El significado del desarrollo actual ser ms claro si revisamos las
tendencias entre la Primera y la Segunda Guerra Mundial. La pri
mera fue un viraje en la historia de las ciencias sociales y sicol
gicas en Estados Unidos. Por qu solamente algunas disciplinas
hicieron contribuciones importantes durante el desenvolvimiento
de la guerra? La evolucin de las disciplinas sociales en Estados
Unidos en el periodo de entre guerras se explica en gran medida
segn la manera como se responda a esta interrogante.
La respuesta ms aceptada es la siguiente: las disciplinas que
contaban con mtodos cuantitativos fueron las que ejercieron ma
yor influencia. Es el caso de la economa. Se emple mucho a los
economistas en actividades cuyo objetivo era estimar las instala
ciones, la fuerza de trabajo y los recursos necesarios para producir
el armamento del ejrcito y para canalizar hombres y material a
los sitios requeridos. Los economistas que lograron hacer las ma
yores contribuciones utilizaron las matemticas y la estadstica.
Tenan mtodo, y ste era cuantitativo. Pudieron manipular los
datos a la luz de un sistema general de postulados, leyes e hipte
sis. Lo mismo ocurri con los siclogos. El grupo de mayor xito
fue el que dise y utiliz "pruebas de inteligencia" como un
medio expedito de seleccionar el personal idneo para varias
operaciones. Sus resultados alcanzaron gran notoriedad inme
diatamente despus de la Primera Guerra Mundial, cuando apa
recieron artculos que sealaban que la mayora del ejrcito nor
teamericano tena una capacidad intelectual por "debajo de la
inteligencia promedio". Tom muchos aos modificar las malas
interpretaciones de esos primeros informes sensacionalistas. Ob
viamente, la palabra "promedio" tena un significado enteramente
diferente para el pblico lector y para los siclogos que haban
elaborado y aplicado la prueba. Sin embargo, la publicidad dada
a las pruebas y a la sicologa aument considerablemente el inte
LA ORIENTACIN HACIA LAS POLTICAS 85

rs por su cientificidad y por la disciplina profesional en particu

lar. Una vez ms, el xito de la disciplina pareca depender de
la utilizacin de mtodos cuantitativos. Las pruebas de inteligen
cia fueron desarrolladas y aplicadas con la ayuda de procedimien
tos estadsticos. El auge de los economistas y de los investigadores
sicomtricos pareca indicar que mientras ms se acercaran los
cientficos sociales a los mtodos de la ciencia fsica, tendran ms
probabilidades de aceptacin.
Este punto de vista fue enfatizado por Charles E. Merriam,
profesor de ciencia poltica en la Universidad de Chicago, quien
ocupa un sitio importante en la remodelacin de las disciplinas so
ciales. El profesor Merriam tom la iniciativa de organizar el Con
sejo de Investigacin de la Ciencia Social, que es el organismo
representativo de las asociaciones universitarias en ciencia poltica,
economa, sociologa, sicologa y otras ciencias sociales. Merriam
subray la importancia de cancelar las barreras que dividan a los
catedrticos y de elevar su competencia metodolgica. En 1925,
en el prefacio de su libro New Aspects 01 Politics, escribi: "El pro
psito de este estudio ...es sugerir algunos acercamientos posibles
de mtodo, con la esperanza de que otros asuman la tarea y, a tra
vs de la reflexin y la experimentacin, aporten tcnicas ms in
teligentes tanto al estudio y a la prctica del gobierno como a las
actitudes populares sobre el proceso gubernamental." 1 Al mismo
tiempo que se organizaba a nivel nacional el Consejo de Inves
tigacin en Ciencia Social, las universidades lderes creaban
tambin programas de investigacin interdisciplinaria. En la
Universidad de Chicago, por ejemplo, se estudiaba sistemtica
mente la ciudad de Chicago por el Comit de Investigacin de
la Comunidad Local (que ms tarde se llam Comit de Inves
tigacin de Ciencia Social); la Universidad de Columbia y la
Universidad de Harvard desarrollaban programas conjuntos y se

1 Charles E. Merriam, New Aspects o/ Politics, (1925), p. xiii.

86 HAROLD D. LASSWELL

haba establecido en la Universidad de Yale un Instituto de Rela

ciones Humanas. Estos programas eran financiados en gran medi
da por la Fundacin Rockefeller y, de la misma fundacin, el
Fondo en Memoria de Laura Spelman Rockefeller. Una de las
personas ms imaginativas y comprometidas en el programa era
Beardsley Ruml, quien en varias ocasiones fue administrador de
ambas fundaciones. Cabe sealar que Ruml era Doctor en sico
loga, versado en estadstica, y participante en el programa de prue
bas de inteligencia del ejrcito en la Primera Guerra Mundial.
La visin de Merriam y la de sus colegas de la generacin de
la posguerra se hizo explcita en muchas publicaciones de los aos
veinte. El tema de la interdisciplinariedad es central en A History
01 Poltical Theones: Recent Times, volumen editado por Merriam
y el profesor Harry Elmer Barnes, publicado en Nueva York en
1924. Adems de los cientficos polticos que contribuyeron al
simposio, haba abogados, E.M. Borchard y Caleb Perry Patter
son; un economista, Paul H. Douglas; un historiador, Carlton J. H.
Hayes; un filsofo, Herbert W. Schneider; socilogos, Barnes y
Frank H. Hankins; un siclogo social, Charles Elmer Gehlke; un
antroplogo, Alexander A. Goldenweiser; y un gegrafo social,
Franklin Thomas.
Una evidencia del nfasis metodolgico fue el Comit para el
Mtodo Cientfico, aprobado por el Consejo de Investigacin de
Ciencia Social, que en 1931 sac a la luz Methods in Social Science:
A Casebook, editado por Stuart A. Rice. El libro estaba compues
to por cincuenta y dos anlisis metodolgicos de diversas ciencias
sociales. Los analistas incluan autoridades de muchas reas tales
como Robert E. Park y F. Ogburn, sociologa; AL. Kroeber y Ed
ward Sapir, antropologa; John Maurice Clark y Frank H. Knight,
economa; W.Y. Elliott y George E. G. Gatlin, ciencia poltica;
Heindrich Klver y Robert S. Woodworth, sicologa; Floyd
Allport y Kimball Young, sicologa social; Philip Klein, trabajo so
cial; Raoul Blanchard y K.c. McMurry, geografa social; y Henri
LA ORIENTACiN HACIA LAS POLTICAS 87

Pirenne y Sidney B. Fay, historia. Otro medio de estimular el in

ters en los mtodos fue el programa colegiado de posdoctora
do del Consejo de Investigacin en Ciencia Social. El programa
fue concebido para ofrecer estmulos a los catedrticos jvenes,
capaces de mejorar sus instrumentos cientficos mediante la incor
poracin de tcnicas novedosas en su especialidad.

Las consecuencias
de la Depresin y la Guerra
Los avances cientficos posteriores son resultado de la importan
cia que se dio a la afinacin de los instrumentos de investigacin
de las ciencias del hombre. Nadie pone seriamente en duda que
el nivel de excelencia tcnica de la ciencia social norteamericana
surgi entre la Primera y la Segunda Guerra Mundial, a pesar de
la Depresin. Cuando la segunda guerra estall, las nuevas disci
plinas haban ya evolucionado lo suficiente para hacer sentir su
presencia e integrarse a las antiguas especialidades.
La economa continu haciendo grandes contribuciones a la
reorientacin de la planta productiva norteamericana al servicio
de la Segunda Guerra Mundial. No hay duda de que los audaces
planes y proyectos de un grupo clave de economistas de la Junta
Directiva de Produccin Blica tuvieron un impacto decisivo al
momento en que el pas entr en guerra. Me refiero especial
mente al trabajo de Stacy May, Simon Kuznets, Robert Nathan
y sus asociados (Kuznets fue uno de los colegas ms productivos
del profesor Wesley C. Mitchell en la investigacin de los ciclos
econmicos, realizada en la Oficina Nacional de Investigacin
Econmica). Los siclogos fueron mucho ms numerosos y efi
caces en la Segunda Guerra Mundial. Adems de los avances en
las pruebas de inteligencia, los siclogos haban progresado no
tablemente en la medicin de las aptitudes y de la estructura de
la personalidad durante el periodo de entreguerras. Tambin los
88 HAROLD D. LASSWELL

socilogos y los siclogos sociales entraron en escena de manera

ms prominente que en la primera guerra. El profesor Samuel A.
Stouffer y sus colegas hicieron estudios continuos y sistemticos
sobre las actitudes prevalecientes entre el personal militar, utili
zando y desarrollando procedimientos cuantitativos elaborados
en el periodo de entreguerras por el profesor L. L. Thurstone,
entre otros.
A la luz de los xitos obtenidos, no hay razn para dudar que
el nfasis puesto en los mtodos- cuantitativos est suficientemen
te justificado. stos seguirn inspirando a los jvenes catedrticos
ambiciosos en el campo de las relaciones humanas. Hay, sin em
bargo, razones para pensar que los cientficos sociales en los pr
ximos aos concentrarn sus esfuerzos en otros temas, pues la ba
talla del mtodo ha sido ganada. Me parece que los cientficos
sociales y los siclogos se sienten lo suficientemente seguros de s
mismos para aceptar el mtodo como algo dado, elegir problemas
significativos y enfatizar aquellos en los que el mtodo sea aplica
do y desarrollado.

Conocimiento para qu?

Aunque la importancia del mtodo cuantitativo fue el tema do
minante en la ciencia social del periodo de entreguerras, hubo
muchos indicadores de que las polticas comenzaban a ser un fo
co intelectual de inters creciente. Un primer y vigoroso expo
nente del enfoque de polticas fue el profesor Robert S. Lynd de
la Universidad de Columbia, coautor de estudios clsicos sobre
la comunidad y secretario del Consejo de Investigacin de la
Ciencia Social por mucho tiempo. El profesor Lynd di, en 1939,
una serie de conferencias en la Universidad de Princeton con el
ttulo de "Conocimiento para qu?". A lo largo de ellas insista
en la importancia de utilizar todos los medios posibles de adqui
sicin de conocimiento, a fin de acabar con la crisis gigantesca
de nuestro tiempo.
LA ORIENTACIN HACIA LAS POLTICAS 89

El enfoque de polticas no debe ser confundido con la idea su

perficial de que los cientficos sociales deberan abandonar la
ciencia e involucrarse de tiempo completo en la prctica directa
de la poltica. Tampoco debe confundirse con la sugerencia de que
los cientficos sociales tengan que pasar la mayor parte de su tiem
po asesorando a quienes elaboran las polticas, sobre cuestiones
inmediatas. Aunque sera provechoso para los catedrticos dedi
car ms tiempo a los asuntos prcticos, la idea ms fructfera de
la ciencia de polticas es diferente. Lo realmente importante es
que todos los recursos de nuestra ciencia social en expansin se
encaucen hacia los conflictos bsicos de nuestra civilizacin, tan
vvidamente expuestos por los estudios cientficos de la persona
lidad y la cultura.

Eleccin de problemas centrales

El enfoque de polticas, en consecuencia, pone el nfasis en los
problemas fundamentales del hombre en sociedad, ms que en
los tpicos del momento. Los esfuerzos conjuntos de los investi
gadores modernos han expuesto las races de tensin de nuestra
civilizacin, de las cuales no ramos previamente conscientes. Son
obvias nuestras dificultades para hacer que funcionen las institu
ciones econmicas y polticas. La ciencia y la poltica han evadido
toda una serie de factores humanos que obstaculizan la solucin
racional de estos problemas. Basados en el trabajo de Freud y
otros sicopatlogos, Harry Stack Sullivan y varios siquiatras sea
laron detalladamente la importancia fundamental de la auto-esti
ma para la evolucin sana de la personalidad humana. En la me
dida en que los lactantes y los nios sean capaces de amarse a s
mismos, sern capaces de amar a otros. Las interferencias en el
desarrollo de una concepcin sana del yo desvan la personalidad
hacia la destruccin. Sullivan y sus colegas descubrieron que el
verdadero campo del siquiatra no es el organismo individual ais
90 HAROLD D. LASSWELL

lado sino el contexto de las relaciones interpersonales en que vive

el individuo. Mediante el estudio de las manifestaciones sicti
cas, neurticas y sicopticas del desarrollo distorsionado, estos si
quiatras descubrieron el modo en que patrones especficos de la
cultura desvan las relaciones interpersonales productivas y de
empata. Una vez que las fuentes de destructividad humana han
sido descubiertas y sealadas, stas pueden ser modificadas. La
base para una profunda reconstruccin de la cultura descansa en
el estudio y la reforma constante, y no por (o ciertamente no slo
por) los mtodos de agitacin poltica tradicionales.
En una poca inicial de su trabajo, el Dr. Sullivan y ciertos co
legas suyos buscaron la cooperacin de otros cientficos sociales.
La interaccin entre siquiatras, siclogos infantiles, antroplogos
y otros cientficos sociales ha arrojado luz sobre el impacto de la
cultura en la formacin de la personalidad. Entre los antroplo
gos, por ejemplo, las contribuciones de Ruth Benedict, Margaret
Mead,2 Ralph Linton y Clyde K.1uckhon son las ms repre
sentativas.

La utilizacin de modelos
No existe prcticamente aspecto de la sociedad humana que no
sea ya visto con nuevos ojos corno resultado de la siquiatra mo
derna. Un rasgo significativo de este desarrollo es que se ha uti
lizado la observacin meticulosa, la medicin y el registro
de datos, pero la cuantificacin ha sido relegada relativamente
a un segundo plano. La riqueza del contexto en el estudio de la~

2EI trabajo del Dr. Sullivan se puede apreciar mejor en las pginas de Psychiatry, I
revista publicada por la Fundacin de Siquiatra Wmlam A1ansan White, Washingtor
D.C., con la que Sullivan colaboraba antes de su muerte en 1949. Ruth Benedict era prc
fesara de antropologa en Columbia cuando muri, en 1948. Su libro ms importante fu
Patterns o/ Culture, 1934. Margaret Mead y Clyde Kluckhon son colaboradores del pn
sente volumen. Para una introduccin a Linton, vase Linton (ed.) The Science of Ma
in the World Crisis, 1945.
LA ORIENTACIN HACIA LAS POLTICAS 91

relaciones interpersonales es tal que slo puede expresarse par

cialmente en trminos cuantitativos. Un estudio puede ser con
vincente aun cuando slo parte de sus resultados sean expuestos
en trminos numricos. Un excelente ejemplo de este tipo de
contribuciones a la ciencia y a la poltica es el informe de Ale
xander Leighton sobre las relaciones humanas en un campo de
reubicacin de "japoneses"3 dirigido por Estados Unidos duran
te la ltima guerra. El problema de cmo abordar las relaciones
complejas ha hecho que muchos cientficos sociales desarrollen
una gran perspicacia en la utilizacin de modelos ms creativos
en su trabajo cientfico. Los modelos pueden ser en prosa y pue
den ser extensos o breves; pueden ser tambin expresados ma
temticamente y referirse a magnitudes medible s o no.
Los cientficos sociales y los siquiatras siempre han derivado
sus hiptesis ms provechosas de modelos bastante complejos. Al
gunos ejemplos ilustrativos son los conceptos de Freud sobre los
tipos de personalidad oral, anal y genital; o los tipos de lderes y
de relaciones de poder descrito por Max Weber, quien analiz ex
tensamente el papel metodolgico de los "tipos ideales". Cuando
uno piensa en trminos de polticas bsicas, resulta esencial utili
zar modelos cuya elaboracin permita al investigador tratar con
situaciones institucionales complejas.
La importancia que los modelos depurados tienen para la
ciencia y para las polticas fue comprobado de manera espectacu
lar en los aos treinta. El "Nuevo Trato" de Franklin D. Roosevelt
fue un brillante xito dado que logr superar y contener la gran
crisis econmica con polticas mucho menos drsticas que las uti
lizadas por el estado autoritario fascista o comunista. Este resul
tado se logr, en parte, debido al apoyo que el gobierno recibi
de los economistas, muchos de los cuales haban sido liberados de
las estrechas doctrinas del anlisis econmico clsico por las ideas

3 The Governng of Men. 1945.

92 HAROLD D. LASSWELL

de Alvin Hansen en Estados Unidos y de John Maynard Keynes

en Inglaterra. No haba nada nuevo en la idea general de que el
gobierno tena que hacer algo si se presentaba una crisis masiva
de desempleo. Pero la idea no tena una base racional en la con
cepcin econmica prevaleciente sobre el sistema de libre merca
do. Se pensaba que las depresiones recurrentes eran simplemente
"fricciones" dentro del sistema y que la accin del gobierno, cuan
do era finalmente aceptada, se justificaba como un medio para en
frentar las diversas "fricciones". El enfoque de Keynes-Hansen
era muy distinto. En lugar de considerar el prolongado desempleo
masivo como resultado de fricciones, Keynes y Hansen demostra
ron que el desempleo poda ser resultado de la estructura misma
de la economa libre. Si se dejaba la cuestin a la dinmica de las
decisiones privadas, las decisiones podran perpetuar la subutili
zacin del trabajo en lugar de iniciar nuevas empresas para absor
ber la mano de obra. Las implicaciones de este enfoque para la
poltica pblica son obvias: la intervencin del gobierno es esen
cial a fin de eliminar el desempleo y para reactivar las fuerzas de'
libre mercado.
Este es un ejemplo notable de cmo se puede llegar a resulta
dos creativos a partir de modelos de procesos institucionales, lo
cuales pueden unificar observacones cuantitativas y no-cuantita
tivas y sealar el camino para nuevas actividades empricas, teri
cas y de poltica. 4

El esclarecimiento de las meta

El enfoque cientfico de polticas no slo pone el acento en l{
problemas bsicos y los modelos complejos. Tambin exige ql
los propsitos valorativos subyacentes en una poltica sean escl
recidos. Despus de todo, en qu sentido un problema es "b!
4 El ttulo siguiente es significativo en este sentido; E. Ronald Walker, trom Eeol
mie Theory lO Po/iey, 1943.
LA ORIENTACIN HACIA LAS POLTICAS 93

co"? Las valoraciones dependen de qu consideran los postulados

como relaciones humanas deseables. Para fines del anlisis, el ter
mino "valor" significa "una categora de eventos preferidos", tales
como paz en vez de guerra, altos niveles de empleo productivo en
lugar de desempleo masivo, democracia antes que despotismo,
personalidades adaptables y productivas en lugar de destructi
vas. Cuando al cientfico se le solicita que considere propsitos va
lorativos, rpidamente descubre conflictos en la cultura y en su
propia personalidad. Su personalidad ha sido moldead~ por una
cultura de agudas contradicciones tericas y prcticas. En la di
mensin doctrinal existe la demanda por alcanzar una comunidad
mundial donde la dignidad humana se logre terica y prctica
mente. Contradictoriamente, se demanda crear un mundo seguro
para la supremaca "aria" o blanca. En una palabra, existen toda
va legados del mundo de castas que prevaleca antes de que las
revoluciones francesa y norteamericana dieran mpetu a la idea de
la movilidad social basada en el mrito individual.

Las ciencias de polticas

de la democracia
Es bastante factible considerar que el enfoque de polticas logre
incorporar una serie de ciencias "especiales" al campo general de
las ciencias sociales, de la misma manera que el deseo de curar
sirvi para desarrollar una ciencia de la medicina distinta, aunque
vinculada con la biologa. En Estados Unidos ya se perfila la na
turaleza de tales ciencias. La tradicin norteamericana dominante
defiende la dignidad del hombre, no la superioridad de una clase
de hombre. Es por ello que puede vislumbrarse que todo el nfasis
se pondr en el desarrollo del conocimiento que permita la reali
zacin ms completa de la dignidad humana. Llammosle a esto,
por conveniencia, el desarrollo de las "ciencias de polticas de la
democracia" (policy sciences of democracy). Existe una gran canti
94 HAROLD D. LASSWELL

dad de indicadores para afirmar que se marcha por esta direccin.

Sin embargo, una discrepancia notoria entre la doctrina y la prc
tica en Estados Unidos es el maltrato a los negros y a otras pobla
ciones de color. La Fundacin Carnegie financi una encuesta
acerca de las probables tendencias de las relaciones tnicas en Es
tados Unidos. Su propsito era esclarecer el verdadero estado del
problema, descubrir sus factores condicionantes y lanzar polti
cas en contra de la discriminacin. El producto de este estudio
se encuentra enAn American Dilemma: The Negro Problem and
Modem Democracy, editado por Gunnar Myrdal en 1944. La ini
ciativa de investigaciones orientadas por problemas especficos de
poltica ha sido impulsada no slo por fundaciones privadas sino
tambin por asociaciones privadas de empresarios. Tal vez el
ejemplo de mayor xito es el Comit para el Desarrollo Econmi
co, organizado en los albores de la Segunda Guerra Mundial a fin
de construir polticas que evitaran o mitigaran una recesin eco
nmica de posguerra en Estados Unidos. El programa de investi
gacin fue llevado a cabo por una junta directiva de eminentes
economistas .presididos por el profesor Theodore O. Yntema de
la Universidad de Chicago. Con base en los estudios publicados
por la junta directiva, los empresarios sugirieron polticas al go
bierno, a las instituciones privadas y a los individuos. El Comit
para el Desarrollo Econmico ha seguido funcionando a partir
de la guerra con el fin de proponer investigaciones de largo alcan
ce y recomendaciones para el mantenimiento de la economa de
libre mercado.

La conciencia del tiempo

La orientacin hacia las polticas conlleva un sentido agudo del
tiempo. An American Dilemma es un buen ejemplo. El proyecto,
cuyo resultado fue el libro, se eligi porque las relaciones tnicas
en Estados Unidos comenzaron a ser consideradas de gran impor
LA ORIENTACIN HACIA LAS POLTICAS 95

tancia para la seguridad futura del pas y para la realizacin de las

aspiraciones democrticas. En la medida en que el cientfico se
vuelve valorativo, acepta o rechaza proyectos de investigacin de
acuerdo con sus metas valorativas, e inicia investigaciones que
contribuyan a esas metas.
No es necesario que el cientfico sacrifique la objetividad al
ejecutar un proyecto. La eleccin de las metas ltimas de la accin
no es objetiva. Pero una vez que se ha hecho esta eleccin, el cien
tfico procede con la mxima objetividad y utiliza todos los mto
dos disponibles. Ms an, es importante no abandonar la idea de
mejorar el mtodo. Todos estos puntos mencionados estn bien
ejemplificados en la encuesta Myrdal, puesto que los datos fueron
obtenidos e interpretados con espritu crtico y los mtodos fueron
mejorados a lo largo de la investigacin. Por ejemplo, el apndice
metodolgico preparado por Myrdal ha sido til para la difusin
de ciertas pautas importantes de pensamiento entre los cientficos
sociales norteamericanos.
El nfasis en el propio tiempo no se agota en seleccionar algn
proyecto especfico orientado a la decisin de polticas. En efecto,
en la medida en que se proyectan metas para el futuro, no puede
dejar de observarse crticamente el presente y el pasado a fin de
descubrir en qu grado las tendencias se aproximan a los valores
deseados. Se extrapolan entonces las tendencias al futuro y se es
tima su viabilidad a la luz del conocimiento disponible de tenden
cias y factores. Las polticas alternativas se estiman de la misma
manera.

El espacio abarca el mundo

La perspectiva de la ciencia orientada hacia las polticas es global,
en virtud de que la poblacin del mundo constituye una comuni
dad en la que el destino de unos afecta a otros. En este sentido,
el futuro de los objetivos fundamentales depende del desarrollo
mundial en su conjunto.
96 HAROLD D. LASSWELL

Se pueden examinar los fenmenos mundiales desde el punto

de vista de la creacin, la extensin y el reflujo de las institucio
nes sociales. Bajo esta perspectiva, Mosc es el centro eruptivo
de la revolucin mundial de nuestro tiempo. Una de las tareas del
anlisis poltico y de la gestin administrativa es apoyar o res
tringir la difusin de este patrn revolucionario. Dicho ms espec
ficamente, un problema esencial de nuestra poca es concluir los
procesos revolucionarios de nuestro periodo histrico al menor
costo humano. ste es el problema de todos los que creen en la
dignidad del hombre y que, en consecuencia, esperan reducir al
mnimo toda forma de coaccin.

Modelos de desarrollo:
la revolucin mundial de nuestro tiempo

Las ciencias de las polticas de la democracia, preocupadas por

los sucesos mundiales de nuestro tiempo, deben comenzar por crear
hiptesis globalizadoras. Los modelos especulativos de los princi
pales cambios sociales de nuestra poca pueden ser denominados
"modelos de desarrollo" por cuanto especifican el patrn institucio
nal del cual nos desplazamos y aqul hacia el que nos dirigimos.
Los modelos de desarrollo no son hiptesis cientficas en senti
do estricto, ya que no formulan proposiciones de correlacin
entre factores. Un modelo de desarrollo se refiere nicamente a
la sucesin de acontecimientos tanto futuros como pasados. Cabe
aclarar que muchas hiptesis acerca del futuro presumen de tener
validez cientfica, como la concepcin marxista acerca de la emer
gencia de una sociedad sin clases. Sin embargo, es inaceptable toda
pretensin de "inevitabilidad". Los hechos futuros no pueden
ser conocidos de antemano con absoluta certeza: son en parte
probabilidad y en parte azar. Los modelos de desarrollo son auxi
liares en la tarea global de esclarecer metas, destacar tendencias
y estimar las posibilidades futuras.
LA ORIENTACIN HACIA LAS POLTICAS 97

No es el propsito de este captulo presentar en detalle las hi

ptesis de desarrollo sobre la revolucin mundial de nuestro tiem
po. Sin embargo, es necesario resaltar brevemente la distincin
entre el patrn de comportamiento del centro eruptivo de un mo
vimiento revolucionario mundial y el patrn de la revolucin
mundial de una poca. Quienes tomaron el poder en Pars en 1789
(e inmediatamente despus) fueron, sin lugar a dudas, la lte del
centro eruptivo de ese periodo. No obstante, el patrn que preva:
leci en su tiempo y lugar no fue idntico al patrn revoluCiona
rio de la poca histrica en su conjunto, aun si tenan elementos
comunes. Es evidente que la lite de 1917 en Mosc puede ser
llamada la lite del centro eruptivo de nuestro tiempo, pero es muy
dudoso que el patrn dominante en Mosc tenga muchos elemen
tos idnticos a los patrones revolucionarios de nuestra poca. Cier
tamente, una de las mayores tareas de las ciencias de polticas hoy
en da es seguir detalladamente los procesos de transformacin
social, difusin y reflujo a nivel mundial, para estimar el signifi
cado de acontecimientos especficos. 5

La actitud de sensibilidad al problema

Un rasgo adicional del "enfoque de polticas" es la importancia

que atribuye al acto de imaginacin creativa, capaz de introducir
polticas nuevas y exitosas en el proceso histrico, aunque no se
pueda garantizar de antemano cules podran ser las ideas exito
sas. Esta actitud aumenta la probabilidad de que el investigador
alumbre propuestas poltico-administrativas histricamente via
bles. La actual crisis que se origina en la expectativa de violencia
5 Me pennitir hacer referencia a mis propios escritos en los que he desarrollado al
gunas de estas distinciones. La primera exposicin est en World Poltics and Personal
Insecurity, 1935. Es ms accesible The Analysis of Political Behaviour: An Emprical Ap
proach, publicado en 1948 en la "Intemational Library of Sociology and Social Recons
truction" editado por Karl Mannheim. Ver en particular la parte n. Mi modelo de de
sarrollo sobre el "estado cuartelario" de 1941 se reimprimi en The Analysis ofPolitical
Behavour.
98 HAROLD D. LASSWELL

(ya sea por la guerra o por la revolucin) nos obliga a utilizar el

mayor ingenio para disear polticas capaces de realizar eficiente
mente los propsitos de una ciencia de polticas democrticamen
te orientada. No se trata slo de mejorar la organizacin de la Na
ciones Unidas y otras dependencias oficiales. Se trata de
introducir transformaciones saludables dondequiera que se pon
gan en prctica polticas.

La creacin de instituciones
El cientfico de polticas se encuentra mucho ms interesado en
evaluar y reconstruir las prcticas de la sociedad que en construir
personalmente elevadas abstracciones que sirvan de base a sus va
lores. Esto significa dejar de lado mucho del bagaje tradicional de
la metafsica y de la teologa. Un ejemplo es el trabajo de John
Dewey y de otros filsofos norteamericanos del pragmatismo, que
siempre prestaron atencin a las instituciones sociales (Dewey,
por ejemplo, lanz un movimiento de escuelas experimentales).
Esta inclinacin del cientfico de polticas ha sido alentada por el
positivismo lgico de Rudolf Carnap y colegas, aunque Carnap
no haya extrado todas las implicaciones. Si les conceptos tienen
como propsito designar acontecimientos, stos no tienen una re
ferencia estable en tanto no se formulen especficamente los "in
dicadores operacionales". Estos indicadores son operacionale:
cuando pueden ser aplicados para fines descriptivos por un ob
servador competente con relacin a un determinado mbito di
acontecimientos. La posicin de observacin es el procedimien
to utilizado para adentrarse en una situacin dada con el prop
sito de recolectar datos ("elaboracin del protocolo").6
Los trminos clave que utilizan las ciencias de las polticas s
refieren a significados, pero los contextos de significado so

6 Adems de Carnap y su escuela, Alfred Korzybski ha sido ampliamente difundic

Vase: Science and Sanity, 1933.
..

LA ORIENTACIN HACIA LAS POLTICAS 99

cambiantes. Esto hace que los indicadores operacionales elegidos

para los trminos clave de las ciencias sociales sean menos esta
bles que los indicadores usados generalmente por los fsicos para
describir los eventos que son su objeto de estudio. De ah que se
hable de la "inestabilidad indicativa" de los trminos en las cien
cias de las polticas.
Puesto que los indicadores operacionales son inestables, es ne
cesario realizar continuamente encuestas a fin de que se ajusten
permanentemente a la realidad. Por ejemplo, las caractersticas
observables de ciertas agrupaciones de clase se modifican con el
tiempo, por lo que es necesario restablecer las que son esenciales,
a fin de identificar con propsitos descriptivos al miembro de una
clase determinada. Las consideraciones tcnicas que se acaban de
delinear refuerzan otros incentivos que inducen a los cientficos
sociales y siclogos a mejorar las instituciones para la auto-obser
vacin del hombre en sociedad. Por ejemplo, una de las propuestas
ms creativas de la UNESCO ha sido la de establecer una encuesta
permanente sobre la tensin internacional.
Actividades de esta clase son esenciales si queremos tener cla
ras las metas, tendencias y factores, adems de contar con alter
nativas apropiadas a las ciencias de polticas de la democracia. Las
actividades de observacin internacional que existen hoy en da son
pasos importantes hacia la obtencin de informacin ms signifi
cativa acerca de los pensamientos y sentimientos de la humanidad.
La utilizacin de procedimientos para realizar pruebas pre
liminares que contribuyan a evaluar la consistencia de distintas
polticas alternativas est ntimamente vinculada con la creacin
de instituciones de auto-observacin que abarquen todos los as
pectos importantes. Estas pruebas han logrado un alto nivel de
perfeccin tcnica en el mundo empresariaL Los efectos de las
variaciones mnimas de los ingredientes de los productos o de
los cambios en su empaque son probados en unos cuantos luga
res que proporcionan muestras (en el sentido estadstico) de las
100 HAROLD D. LASSWELL

reacciones del pblico consumidor potenciaL Las polticas hacia

el personal son tambin probadas en algunas plantas antes de que
sean generalizadas a todas las plantas que controla una corpora
cin. Las pruebas y experimentos preliminares pueden extenderse
del campo de la mercadotecnia a muchas otras situaciones en la
sociedad.

Los cientficos sociales no son

los nicos que pueden contribuir
a las ciencias de las polticas
La ciencia de polticas reconoce el hecho de que los cientficos so
ciales no son los nicos que pueden contribuir a su desarrollo. Los
especialistas en teora social y sicolgica perfeccionarn induda
blemente el anlisis del proceso de formacin de polticas. No
obstante, a diferencia de la opinin ms comn entre expertos
acadmicos, los hombres experimentados en la elaboracin de po
lticas pueden hacer tambin contribuciones importantes al anli
sis. Con frecuencia, los hombres de negocios, con gran curiosidad
intelectual y objetividad, se observan a s mismos y observan el
comportamiento de los dems en la empresa, en el gobierno y en
instituciones similares. Algunos de estos participantes activos de
sarrollan teoras del proceso que merecen una revisin cuidadosa
a la luz no slo de la opinin experta, sino de la investigacin en
los hechos.. Generalmente, los hombres de accin carecen de in
centivos para escribir libros tcnicos o artculos en los que sus teo
ras sean sistematizadas y confrontadas inmediatamente con los
datos disponibles. 7

7 Chester Barnard es una excepcin de este planteamiento. Como ejecutivo activo de

negocios public The Flmctions ofthe Executive, 1938, que tuvo gran aceptacin. Baroard
es actualmente presidente de la Fundacin Rockefeller. El Comit sobre Casos de Admi
nistracin Pblica (Consejo de Investigacin en Ciencia Social) ha elaborado estudios de
caso sobre formacin de polticas mediante la revisin de registros escritos y tambin a
travs de entrevistas a los participantes.
p

LA ORIENTACIN HACIA LAS POLTICAS 101

Sin embargo, resulta de gran provecho para el especialista aca

dmico retomar algunas de estas ideas y darles la sistematizacin
y evaluacin necesaria. Es necesario crear nuevas instituciones (o
modificar las existentes) a fin de vincular provechosamente a los
acadmicos con los elaboradores profesionales de las polticas.
En muchas de las instituciones de educacin superior ya se han
establecido seminarios con este propsito, como en Harvard, la
Graduate School of Business y la Littauer School. Muchas organi
zaciones nacionales de administradores pblicos tienen oficinas
cerca de la Universidad de Chicago que fomentan el contacto en
tre el claustro universitario y los directivos de las organizacio
nes. El acelerado crecimiento de la administracin pblica como
actividad profesional ha facilitado la interaccin de intelectuales
universitarios, funcionarios pblicos y lderes. Hasta hace poco
tiempo, las escuelas de leyes tenan una concepcin muy estrecha
de la capacitacin profesional. El programa de estudios consista
en memorizar y discutir las decisiones (y opiniones de apoyo) de
las apelaciones en las cortes. Recientemente se ha ampliado el
programa para incluir informacin prctica acerca de las conse
cuencias sociales de 1as doctrinas legales y sus procedimientos. La
Escuela de Leyes de Yale ha sido pionera en este cambio, al grado
de invitar cientficos sociales a su cuerpo de profesores.
El enfoque cientfico de polticas, adems del conocimiento
del proceso de hecura de las polticas, Implica reelaborar y evaluar
el conocimiento, procedente de cualquier fuente, que parezca te
ner un peso importante en los problemas de las principales pol
ticas del momento. Hoy en da, por ejemplo, el conocimiento de
la energa atmica y de otras formas de energa que manejan los
fsicos y otros cientficos naturales tiene gran relevancia para la se
guridad mundial. El intercambio creativo entre los fsicos, los
cientficos sociales y los hombres de accin resulta necesario. 8 El

8 Los xitos y fracasos en este campo se setialan con frecuencia en The Bulletin 01
Atomc Scientsts, publicado en Chicago.
102 HAROLD D. LASSWELL

cultivo de tcnicas para lograr una cooperacin fluida entre "equi

pos interdisciplinarios" es una de las principales tareas para el de
sarrollo de una ciencia de las polticas.

Resumen
Entre las dos guerras mundiales, las ciencias sociales y sicolgicas
norteamericanas dieron gran importancia al perfeccionamiento
del mtodo, especialmente del mtodo cuantitativo. El resultado
fue una elevacin general del nivel de competencia para elaborar
observaciones fundamentales en el procesamiento de datos. Re
cientemente existe la tendencia a tomar el mtodo como algo ya
dado y a poner el acento en su aplicacin a problemas que pro
meten tener relevancia en el diseo de las polticas.
Podemos considerar las ciencias de las polticas como el con
junto de disciplinas que se ocupan de explicar los procesos de ela
boracin y ejecucin de las polticas, y se encargan de localizar da
tos y elaborar interpretaciones relevantes para los problemas de
polticas de un periodo determinado. El enfoque de polticas no
implica dispersar la energa entre un conjunto de tpicos variados,
sino ms bien tratar los problemas fundamentales --y con frecuen
cia no reconocidos-- que surgen de la adaptacin del hombre a la
sociedad. El enfoque de polticas no significa que el cientfico
abandone la objetividad en sus actividades de recoleccin e inter
pretacin de datos o deje de perfeccionar sus instrumentos de in
vestigacin. El nfasis en las polticas obliga a la eleccin de pro
blemas que contribuyan a la realizacin de las metas valorativas
del cientfico, a la utilizacin de una objetividad escrupulosa y a
un mximo ingenio tcnico en la ejecucin de los proyectos em
prendidos. El marco de referencia del estudio de las polticas hace
necesario tomar en cuenta el contexto completo de los eventos
significativos (pasado, presente y prospectivo) en que el cientfico
est viviendo. Esto obliga a utilizar modelos especulativos del pro
.

LA ORIENTACIN HACIA LAS POLTICAS 103

ceso revolucionario mundial de la poca y sita a las tcnicas de

cuantificacin en un lugar respetable aunque subordinado. Debi
do a la inestabilidad de los indicadores disponibles para dar una
definicin operacional de los trminos clave, es particularmente
importante el desarrollo de instituciones especializadas que ob
serven las transformaciones mundiales e informen acerca de ellas.
Esto permite probar preliminarmente los posibles cambios en la
prctica social antes de que sean introducidos en gran escala. Es
muy posible que las ciencias de polticas busquen aportar el cono
cimiento necesario para mejorar la prctica de la democracia. En
una palabra, se pone todo el nfasis en las ciencias de polticas de
la democracia, cuya meta ltima es la realizacin de la dignidad
humana en la teora y en los hechos.
G. DAVID GARSON

4. De la ciencia de polticas
al anlisis de polticas:
Veinticinco aos de progreso *

H A PASADO ms de un cuarto de siglo desde la aparicin de

The Policy Sciences, en 1951, escrito por Daniel Lerner y
Harold Lasswell. En una disciplina notoriamente descuidada con
su herencia intelectual, tal vez ya no sea-el caso mirar hacia atrs
sobre los aos transcurridos. No es necesariamente cierto que
quienes ignoran los errores pasados estn condenados a repetir
los, pero la mirada retrospectiva puede resultar aleccionadora.
Como al viejo profesor que vuelve a ensear el curso introducto
rio, esta empresa nos proporciona la estimulante oportunidad de
revisar los orgenes de nuestro campo de conocimiento y las pre
misas de nuestro pensamiento.
La tesis de este ensayo es que la visin lasswelliana de las cien
cias de poltica an es relevante, aunque en gran parte haya que
dado incumplida. Se sostiene que es irrompible el nexo que vincula
el anlisis de polticas con las cuestiones tradicionales de la cien
cia poltica, quiz ms de lo que el mismo Lasswell se dio cuenta.
Por esto, los intentos de desarrollar de manera interdisciplinaria
las ciencias de poltica a partir de la premisa de la supuesta fuerza
unificadora de un ncleo metodolgico comn han conducido ms
bien a la fragmentacin, que a la integracin de una nueva disci
plina aplicada. Aunque la mayora de los analistas hoy dan la bien
Publicado originalmente con el t(wlo "From Policy Science to Policy Analysis", en
Policy Analysis: Perspectives, Concepts and Methods, editor William N. Dunn. Jai Press,
Greenwich, Conn. 1986. pp. 322. Traduccin al espaol de Jonathan Molinet.

[ 149]
150 G. DAVID GARSON

venida al eclecticismo resultante, est vivo tambin el anhelo de

hacer descansar la disciplina emergente sobre una base terica
ms satisfactoria.
Una revisin del debate terico actual muestra el conflicto en
tre anlisis de sistemas y poltica, mtodos cuantitativos y anlisis
de caso, planificadores e incrementalistas, analistas y "bombe
ros"(muddlers). Este debate, institucionalmente, se ha estereoti
pado corno la "escuela Harvard de los trituradores de nmeros"
contra la "escuela Berkeley de los politiqueros" (Nelson, 1979). El
debate entre los modelos emprico-analticos y la visin neoplura
lista ha terminado por hacer perder la visin de las ciencias de po
ltica. Peor an, el debate amenaza con hundir el anlisis de pol
ticas en las aguas estancadas de asuntos ya discutidos sin resultado
en la ciencia poltica de los aos cincuenta y sesenta. Cmo lleg
el anlisis de polticas a esta situacin? Qu cosa se puede hacer
an? Son las preguntas de este artculo.
Las secciones que siguen abordan tres ternas. Primero, se discu
ten las contribuciones pioneras de Harold Lasswell y Charles Me
rriarn, su profesor en Chicago, quienes proyectaron las esperanzas
iniciales de las ciencias de poltica. Segundo, se analizan las tradi
ciones sinptica y antisinptica, dominantes en las siguientes dos
dcadas, para explicar el desarrollo de los modelos emprico-anal
tico y neopluralista en el anlisis de polticas. Finalmente, el artculo
concluye con una perspectiva histrica relativa a los valores y al
cance del anlisis de polticas moderno corno disciplina emergente.

Lasswell y Memam

Correctamente se ha llamado a Harold D. Lasswell "el fundador

moderno de la ciencia de poltica" (Scott y Shore, 1979: 46). Las
swell fue profesor de ciencia poltica en la Universidad de Chi
cago (1922-1938), continu en Washington (1938-1947) corno in
vestigador y consultor durante la guerra, y termin sus aos
DE LA CIENCIA DE POLTICAS AL ANLISIS DE POLTICAS 151

activos en el claustro de la Escuela de Derecho en Yale (1947

1973). Lasswell fue uno de los cientficos sociales norteamerica
nos verdaderamente grandes, con gran influencia en su tiem
po. V. O. Key, David Truman, Herbert Simon, Gabriel Almond
y Edward Shils, se cuentan entre sus discpulos. Sin embargo, un
bigrafo escribi respecto de su carrera:

Debe observarse que Lasswell, intelectualmente, no march al

paso de muchos de los logros disciplinarios de la dcada de
posguerra. Slo hacia el final de su carrera comenz a recono
cerse profesionalmente el esfuerzo de toda su vida por hacer
que los principales problemas y conflictos sociales fueran ob
jeto de estudio, su creencia de que no deberan descuidarse los
factores contextuales y su apreciacin de las dificultades me
todolgicas que encierran las investigaciones significativas de
polticas" (Marvick, 1977: 7-8).

Su ambiciosa visin de las ciencias de poltica promovi el de

sarrollo de este nuevo campo, y al mismo tiempo, irnicamente,
ocasion que sus ideas se estereotiparan como utpicas.
Lasswell, al escribir The Policy Sciences en 1951, expres su
consternacin ante el deterioro de la vida intelectual en el periodo
de posguerra. Las "fuerzas centrifugas" de la especializacin en la
ciencia, la filosofa y las ciencias sociales eran quiz inevitables. El
resultado era, empero, la ruptura de la armona entre la ciencia y
la prctica. Lasswell crey que la orientacin hacia las polticas
permitira rebasar las especializaciones fragmentadas y establecer
una nueva ciencia social unificadora (Lerner y Lasswell, 1951: 3-4).
Las ciencias de poltica iban a ser una ruptura con el pasado.
No eran, por ejemplo, ciencia social aplicada del tipo que prolife
r en Washington durante la guerra. Lasswell tampoco invitaba al
activismo a los cientficos sociales como lo hizo una dcada antes,
en 1941, en Democracy Through Public Opinion.
152 G. DAVID GARSON

En su visin, las ciencias de poltica iban a convertirse en una

teora general de la eleccin (Lerner y Lasswell, 1951: 4). Expl
citamente afirm que los asuntos particulares del momento no
eran el inters central de las ciencias de poltica (Lerner y Las
swell, 1951: 8-10).
Esta visin de las ciencias de poltica tericamente orientadas
contrastaba mucho con el carcter ancHar de la tradicin guber
namental del anlisis de polticas, que lleg a ser dominante una
dcada despus. Aunque los asuntos de los hombres prcticos
eran una parte integral de las ciencias de poltica (Lerner y Las
swel1, 1951: 13) y aunque Lasswell elogi los seminarios de la Es
cuela Littauer, en Harvard, donde participaban conjuntamente
graduados y funcionarios, Lasswell vio fundamentalmente las
ciencias de P?ltica como algo muy distinto de la ciencia social
aplicada. Las ciencias de poltica deberan interesarse en los "pro
blemas fundamentales del hombre en sociedad" (Lerner y Las
swell, 1951: 8). Tendran una perspectiva global, enfatizaran el
contexto histrico de la poltica y el estudio del cambio, difusin,
invencin y revolucin (Lerner y Lasswell, 1951: 11-12). En este
sentido, consider ejemplar el estudio pico de Gunnar Myrdal
sobre la poltica de derechos civiles en An American Dilemma, en
1944.
Aos despus Lasswell continu con su insistencia sobre la
oportunidad que las ciencias de poltica ofrecan a los cientficos
polticos para reconstruir su disciplina. En The Future of Poltical
Science, 1963, Lasswell consigui el apoyo de la Asociacin Nor
teamericana de Ciencia Poltica para presentar su tesis ms siste
mtica sobre el tema. En esta obra reclam insistentemente una
ciencia poltica centrada en la teora de la eleccin inherente al
proceso de decisin entre polticas.

Me parece, escribi, que conforme la ciencia poltica se aden

tra en el futuro se encuentra en una mejor posicin para tomar
DE LA CIENCIA DE POLTICAS AL ANLISIS DE POLiTICAS 153

la importantsima iniciativa de integrar creativamente el pen

samiento y la organizacin tanto en los niveles superiores co
mo en los inferiores del conocimiento y de la poltica. La es
peranza de hacer realidad un trabajo armnico entre los
variados y diferentes enfoques, proporciona a los cientficos
polticos la oportunidad, que slo han utilizado parcialmente,
de llegar a una concepcin coherente e integrada de una dis
ciplina de solucin de problemas, orientada hacia los asuntos
ms universales de la vida del hombre en sociedad (Lasswell,
1963: 38-9).

Con estas observaciones premonitorias, Lasswell peda a sus

colegas dirigir su disciplina a un conjunto de asuntos sociales y po
lticos ms sustanciales. El fracaso relativo posterior condujo a
una variedad de rupturas en la ciencia poltica durante los aos
sesenta y principios de los setenta (Garson, 1978: Caps. 4-5).
Parte del fracaso de la ciencia poltica para actuar segn la vi
sin lasswelliana est en el mismo Lasswell. Aunque cualquier lec
tura seria de su obra revela la profundidad de sus intereses huma
nistas, debe decirse que su entusiasmo con los mtodos
conductuales termin por ocultar lo que quera defender y por lo
que abogaba. El medio de investigacin se convirti en el mensa
je. The Future 01 Poltical Science, por ejemplo, fue conocido, den
tro de la American Political Science Review (Zawodny, 1964: 121
2) al igual que en otras partes, por su fuerte nfasis en favor de la
metodologa cuantitativa al servicio de la toma de decisiones de
polticas. Se perda el mensaje visionario de las ciencias de polti
ca. La impresin pblica fue que se trataba de un alegato por cen
tros de investigacin avanzados, utilizacin de grandes bancos de
datos, micromodelizacin y experimentacin de laboratorio (Las
swell, 1963: Caps. 3-10).
En la visin que tena Lasswell de las ciencias de poltica, se
yuxtaponen conductismo y humanismo:
154 G. DAVID GARSON

Si, como cientficos polticos, furamos omniscientes, ten

dramos a nuestra disposicin herramientas analticas y des
criptivas que nos haran capaces de cumplir las siguientes
operaciones: elaborar una rpida encuesta de las tendencias
mundiales; "predecir" (retrospectivamente) los factores con
dicionantes que explican la direccin e intensidad de estas
tendencias; predecir la manera en que estas tendencias se ex
presaran y configuraran bajo el impacto de cualquier cons
telacin concebible de factores condicionantes futuros; pre
decir la probabilidad de ocurrencia de las constelaciones
futuras; esbozar las estrategias mediante las que se podra
modificar (a un costo establecido en trminos de valo
res) la probabilidad de las futuras constelaciones de factores
y conectar las secuencias pasadas y esperadas de aconteci
mientos con metas especficas (en nuestro caso la meta es
realizar la dignidad del hombre -y otras formas avanzadas
de vida- a la ms amplia escala).

Esta es una visin conmovedoramente optimista de las posi

bilidades de los mtodos conductuales para alcanzar los fines hu
mansticos. Despus, en A Preview 01 Poltical Science (1971),
Lasswell defini al cientfico de las polticas como a alguien que
estaba "interesado en dominar las habilidades apropiadas para
tomar decisiones ilustradas en el contexto del orden pblico y c
vico" (Lasswell, 1971: 13). Las "habilidades" se volvieron casi el
nico nfasis del anlisis de polticas; a su vez, el "contexto"
histrico, transcultural, a tratar con muchos mtodos- que rep
resentaba el ms profundo compromiso de Lasswell con el con
cepto que tena de la ciencia de polticas, result oscurecido, por
la desmesura del proyecto, frente a las habilidades empricas. El
"orden cvico", por su lado, una preocupacin filosfica an ms
profunda, termin perdindose por entero a medida que los
aos de la posguerra transformaron las ciencias de poltica al
DE LA CIENCIA DE POLTICAS AL ANLISIS DE POLTICAS 155

servicio de la democracia en anlisis de polticas al servicio del

gobierno. Esta transformacin materializ un profundo cambio en
las premisas.
Lasswell
en el contexto de Merriam
La ambigedad entre bases humanistas y conductuales, caracters
tica de la visin que tena Lasswell de las ciencias de poltica, fue
una versin extrema de la misma tensin que estaba presente tam
bin en el pensamiento de Charles E. Merriam, su maestro. Tal
vez Merriam fue el cientfico social ms eminente en los aos de
la depresin y de la guerra. Estuvo ntimamente vinculado con los
primeros aos de la Asociacin Norteamericana de Ciencia Pol
tica, la fundacin de la Oficina de Chicago para Investigacin Mu
nicipal y el establecimiento del Consejo de Investigacin en Cien
cia Social. Merriam simboliz una generacin de cientficos
sociales interesados en la poltica pblica: Louis Wirth, Harold
Odum, Robert Park, John Commons, William Ogburn y J. Allen
Smith, para nombrar slo unos pocos. Merriam fue el infatigable
animador de la Comisin de Estudios Sociales (1932-1935), la Co
misin de Manejo Administrativo (1935-1937) y la Oficina Nacio
nal para la Planeacin de Recursos (NRPB, por sus siglas en in
gls) (1933-1943).
Esta ltima, NRPB, ilustra la visin primera de la ciencia de
polticas. En Systematic Politics (1945) Merriam describi la
NRPB como "una agencia asesora de planeacin que busca el me
jor uso de los recursos nacionales, naturales y humanos" (Me
rriam, 1945: 157). Su posicin era parte de un inters general en
la poltica de planeacin de los aos treinta (Garson, 1973). Me
rriam consider que la NRPB podra ser el primer paso en la crea
cin de una oficina nacional de planeacin cuya funcin sera
asesorar al presidente en la coordinacin de las mltiples polticas
de las dependencias gubernamentales, al disear una "poltica na
 156 G. DAVID GARSON

cional de largo plazo en el sentido ms amplio del trmino" (Me

rriam, 1945: 158).
En la prctica, la NRPB encabezada por Merriam fue relati
vamente inconsecuente. No obstante simbolizaba muy bien la vi
sin de las ciencias de poltica. Merriam conceba la planeacin
como una ciencia interdisciplinaria, no precisamente como anli
sis econmico, planeacin agrcola u otras perspectivas especiali
zadas.

Ser posible hacer uso completo de la ciencia y de la demo

cracia al planificar para la expansin de la produccin, para la
justicia, para la distribucin imparcial de la riqueza nacional,
para la realizacin de niveles superiores de vida, para la liber
tad, para el reconocimiento de la dignidad del hombre y de su
derecho a participar plenamente en la civilizacin que l ha
ayudado a crear (Merriam, 1945: 337).

En este sealamiento vemos el nfasis dual en el mtodo

cientfico y en los fines humanistas, caractersticos tambin de
Lasswell.
De hecho, Merriam hizo ms que cualquier otro cientfico de
su poca en la promocin del rigor y del esmero metodolgico.
En la Universidad de Chicago, dio todo su apoyo a jvenes bri
llantes, a quienes impuls para que se adentraran en las nuevas
tcnicas elaboradas por otras disciplinas, como la sicologa y la
economa. Lasswell estuvo entre estos jvenes. Chicago se convirti
en uno de los pocos lugares de Estados Unidos donde los mtodos
cuantitativos empezaron a dominar la ciencia poltica.

Es posible localizar sin dificultad -escribi despus Lasswell

la poca y el lugar en que los aspectos ms 'nuevos' de la cien
cia poltica norteamericana se desarrollaron por primera vez.
El centro creativo fue la Universidad de Chicago y la poca de
DE LA CIENCIA DE POLTICAS AL ANLISIS DE POLTICAS 157

los aos veinte y los primeros de los aos treinta. La figura di

rigente fue Charles E. Merriam que alent los nuevos nfasis
en la Universidad ya travs de la Asociacin Norteamericana
de Ciencia Poltica (Lasswell, 1963: 37).

Ms tarde, como director del Consejo para Investigacin en

Ciencia Social, Merriam tuvo la oportunidad de extender el nuevo
evangelio al mbito nacional. Merriam era un organizador, adepto
a la obtencin de fondos privados y pblicos. Lo mova siempre el
deseo de poner la ciencia al servicio de la democracia y de sacar
a los acadmicos de la biblioteca y llevarlos al mundo real donde
haba muchas cosas por hacer. Escribi:

La planeacin inteligente implica prestar atencin sistemtica

al crecimiento de las ventajas de la civilizacin, al modo y ran
go de su distribucin, y a los principios de justicia y libertad.
En su aplicacin prctica ... esto requiere que el gobierno ga
rantice, como uno de los avales, la seguridad en el empleo,
normas mnimas de salud, educacin y seguridad social, e igual
acceso a las oportunidades de desarrollar las potencias creati
vas de la personalidad humana (Merriam, 1945: 334).

Se trataba de una visin de la ciencia social como la herra

mienta que hace posible la planeacin nacional bajo la bandera de
un gobierno positivo en un sentido liberal y humanista. Hoy
es importante darse cuenta que esta visin fue de muchas maneras
la estimulante fuerza motriz del trabajo de Merriam y del
concepto que tena Lasswell de las ciencias de poltica, des
pus de la guerra. Merriam entendi claramente que algunos
podran pensar que las habilidades cientficas llegaran a ser la
ciencia de poltica. Dej claro que era un error.
158 G. DAVID GARSON

No est en discusin que en el futuro se sabr mucho ms que

ahora sobre la ciencia social y poltica, pero ... siempre habr
margen para las alternativas -un margen donde los valores y
las opciones humanas sern importantes y concluyentes .... La
conservacin de la comu~idad moral se facilita por la partici
pacin de la comunidad en los asuntos comunitarios (Me
rriam, 1945: 329).

Lo primero era el nfasis en los valores humanos y en la plena

participacin de los hombres en la civilizacin que haban contri
buido a crear; las habilidades cientficas resultaban secundarias.
La ciencia de polticas era impulsada no slo por la metodologa
emprica, en funcin del inters propio de la ciencia, sino por el
inters en la democracia. Merriam vio pocos problemas en el ca
samiento de la ciencia y la democracia.
Lgicamente se puede pensar que su nfasis en la eleccin
de los valores y en la participacin cvica lo alejaban del enfoque
emprico-analtico y lo conducan hacia la tradicin neopluralis
tao Merriam minimiz las fuerzas que lo llevaran en esta direc
cin. Crey optimistamente que podran ocurrir dos hechos que
minimizaran el conflicto poltico y maximizaran el potencial del
anlisis cientfico. Crey, primero, que los hombres de accin y
los cientficos podan fcilmente trabajar juntos en los grandes
temas del da, como lo hicieron en la NRPB cuando l era su
director. Segundo, crey que los sistemas de valores de los ne
gocios, la religin y el gobierno podan confluir en un nuevo con
senso ilustrado sobre los valores bsicos del gobierno al servicio
de la democracia y de la dignidad del hombre (Merriam, 1945:
340). Con un consenso valorativo de fondo -plausible en el con
texto de unidad en tiempo de guerra- y con la participacin di
recta en los procesos de planeacin -otro tema de movilizacin
en tiempo de guerra- la conjuncin del anlisis cientfico y del
humanismo democrtico era un desarrollo probable, incluso ine
DE LA CIENCIA DE POLfTICAS AL A..~LISIS DE POLTICAS 159

vitable. La visin de Lasswell sobre las ciencias de poltica fue un

hijo natural de las bodas optimistas del anlisis cientfico con la
planeacin humanista.

Las tradiciones sinptica

y antisinptica
Esta dualidad del concepto de ciencias de poltica se hizo pronun
ciada en los aos cincuenta y sesenta. Tomando un prstamo de
Charles Lindblom podemos etiquetar a los dos conjuntos de pre
misas como "sinptico" y "antisinptico". La sinopsis, que signifi
ca visin global del todo, fue condensada en el anlisis de sistemas
(por ejemplo, Easton, 1953); en contraste, los acadmicos antisi
npticos acentuaron los lmites -de hecho, la imposibilidad- del
conocimiento racional para abarcar sistemas enteros de accin
(por ejemplo, Simon, 1952: 1134-5). Estos dos puntos de vista extre
mos dieron pie a algunas de las disputas ms impresionantes entre
los enfoques contemporneos del anlisis de polticas. A ellos se
debe, particularmente, la divisin entre la orientacin empri
co-analtica y la orientacin neopluralista del anlisis de polticas.
Aunque en lo personal los acadmicos suelen sustentar opi
niones ms complejas e incluso autocontradictorias, se pueden
identificar dos corrientes dominantes en los aos cincuenta y se
senta. La corriente sinptica pura se caracteriz por su identifica
cin con el anlisis de sistemas como meta teora, el empirismo es
tadstico como metodologa y la optimizacin de valores como
criterio de decisin. La corriente antisinptica pura se caracteriz
por su identificacin con el pluralismo como metateora, el anli
sis con textual y de casos como metodologa y la racionalidad social
(en el sentido de integracin de intereses) como criterio de deci
sin. Aunque la opinin antisinptica lleg rpidamente a ser do
minante en la ciencia poltica en general, la tradicin sinptica
prob ser ampliamente til en la administracin pblica y el an
lisis de polticas.
 160 G. DAVID GARSON

Aunque no dominante en la ciencia poltica, la tradicin sinp

tica cont con el apoyo de fuerzas poderosas. Primero, se mont
, en la cresta de la revolucin conductista de las ciencias social y
poltica, su nfasis interdisciplinario, su bsqueda de precisin
cuantitativa en general, su proyecto de encaminarse hacia una teo
ra emprica sistemtica (vase Ranney, ed., 1962). Segundo, retu
vo algo del manto de legitimidad que le conferan Lasswell, Me
rriam y otros con la idea de apoyar la planeacin nacional. Por
otro lado, la agitacin social de los aos sesenta dio lugar a una
intensa crtica de la alternativa pluralista. En particular, tuvieron
bastante xito los ataques de acadmicos reputados como Lowi
(1967) contra el pluralismo (e indirectamente contra toda la tra
dicin antisinptica). Desde este punto de vista, el pluralismo sig
nificaba la incapacidad del sector pblico para dirigir y cumplir su
obligacin de rendir cuentas.
Por su lado, la tradicin sinptica se volvi ms compleja y ela
borada a medida que terminaban los aos sesenta. Defensores de
la planeacin nacional como Amitai Etzioni (1968), elaboraron
modelos mixtos para tomar decisiones racionalmente. Estos mo
delos evitaban los supuestos irrealistas de los enfoques racionales
y omniabarcantes, a la par que todava sostenan la idea de la pla
neacin y condenaban vigorosamente el incrementalismo y los
modelos pluralistas de poltica.
El xito de los economistas fue otra fuerza ms en favor de la
tradicin sinptica. El punto culminante de esta tendencia fue
la adopcin del Sistema de Planeacin y Presupuestacin por Pro
grama (PPBS, por sus siglas en ingls) durante los aos de Ken
nedy y Johnson, aos de un sustancial incremento del nmero de
economistas en el gobierno dedicados a la elaboracin de la pol
tica federal (Amacher, Tollison y Willet, eds., 1976: 37). Aunque
aos despus se descart al PPBS, la metodologa del anlisis cos
to beneficio y de evaluacin de programas fue, en muchos crculos
gubernamentales', sinnimo de anlisis de polticas.
DE LA CIENCIA DE POLTICAS AL ANLISIS DE POLTICAS 161

Mientras que los crticos antisinpticos continuaban con sus

golpes al hombre de paja de la imposibilidad de la decisin racio
nal pura, los comentaristas ms penetrantes llegaban a la conclu
sin de que el modelo sinptico poda considerarse como un tipo
ideal aceptable. Esto significa, como en todos los tipos ideales,
que el modelo sinptico deba ser tratado como un patrn contra
el cual medir la prctica real pero no algo que realmente se pu
diera alcanzar. Alice Rivlin, quien despus dirigira la Oficina de
Presupuesto del Congreso, reconoci las criticas pero mantuvo
bsicamente su posicin en favor del enfoque racional, como se
muestra en su influyentsimo libro Systematic Thinking lor Social
Action (1971). La propia obra de Lasswell (1971: 46-60), en gran
medida, deca lo mismo.
Una revisin reciente de las escuelas de polticas pblicas, re
alizada por Fry y Tompkins (1978: 306), concluy:

El evidente acuerdo sobre la importancia de los enfoques racio

nal-exhaustivos en la asignacin de recursos y la falta tambin
evidente de acuerdo sobre qu ms podra ser til y apropiado
en la enseanza de polticas pblicas, es una combinacin que
hace muy problemtica la enseanza de esta materia.

Fry y Tompkins hicieron notar la fuerte presencia de mate

mticos, investigadores de operaciones, expertos en computa
cin, estadsticos y economistas en los programas existentes de
polticas pblicas, y procedieron a recomendar que se cambiara
urgentemente la direccin de los estudios de polticas pblicas.
Hay, sin embargo, una fuerte razn para que los enfoques
cuantitativos y sistemticos jueguen un papel prominente en el
anlisis. El estudio de Caplan (1976: 231) acerca del uso que ha
cen del conocimiento los ejecutivos federales encontr que la uti
lizacin ms alta ocurra entre usuarios orientados hacia mtodos
162 G. DAVID GARSON

cientficos. Al observar esto, Scott y Shore (1979: 72) preguntaron,

en su estudio de sociologa y anlisis de polticas:

Cmo tendra que ser el proceso de elaboracin de polticas

para que las cosas que saben hacer los socilogos pudieran
aportar alguna contribucin? Se respondieron a s mismos:
Vernos que la sociologa corno est constituida puede ser ms
til a un sistema de planeacin de base cientfica.

Scott y Shore argumentaron, a la manera del estudio de Ca

plan, que los enfoques antisinpticos suscitaban cuestiones teri
cas muy atractivas para los acadmicos, pero que nicamente los
enfoques sinpticos de los cientficos sociales podan aportar algo
que los usuarios gubernamentales querran comprar.
Dada la herencia de la planeacin, la fuerza impulsora del
conductismo, el xito de los economistas y los buenos resultados
de la investigacin del mercado entre los usuarios gubernamenta
les, es muy difcil que resulten sorprendentes los hallazgos de Fry
y Tompkins; es decir, las orientaciones emprico-analticas estn
fuertemente representadas en los programas norteamericanos de
polticas pblicas.

La reaccin neopluralista
a la tradicin sinptica

Corno toda fuerza tiene su contrafuerza, la tradicin sinptica

tiene su contraparte antisinptica, un punto de vista alternativo
apoyado por fuerzas igualmente significativas. La tradicin anti
sinptica nunca ha sido un movimiento intelectual unitario de
gran consenso, pero es unnime en el punto de la imposibilidad
de los mtodos racional-exhaustivos, debido a lmites insupera
bles en los requerimientos de informacin y a la intrusin de las
cuestiones de valor en el proceso de elaboracin de la poltica.
DE LA CIENCIA DE POLTICAS AL ANLISIS DE POLTICAS 163

De la misma manera que los enfoques sinpticos se remiten al

elemento cientfico en las ciencias de poltica de LassweU, el en
foque antisinptico corresponde al elemento humanstico. Un
ejemplo se encuentra en los escritos de Dwight Waldo, durante
muchos aos editor respetadsimo de la Public Administration Re
view. En su ensayo "Development of Theory of Democratic Ad
ministration" (Waldo, 1952: 97), critic la eficiencia en el anlisis
administrativo como norma presuntamente neutral respecto de
los valores. Su propsito era devolver a su lugar central la cuestin
de los valores. "La historia que vivimos", escribi, "es el resultado
de los ideales que perseguimos" (Waldo, 1952: 99). Buscar eva
luaciones cientficas, valorativamente neutrales, de las polticas
era un intento desorientado de evadir las cuestiones ms funda
mentales de los valores societales. La opinin de Waldo obtuvo
eco repetidamente en otros ataques ulteriores que acusaron al en
foque emprico-analtico de trivializar la ciencia social.
Dos de los cientficos sociales norteamericanos de primera l
nea en el periodo de posguerra, Robert E. Dahl y Charles E. Lind
bIom, lanzaron en el siguiente ao un ataque an ms efectivo. En
Politics, Economics and Welfare (1953) argumentaron que los sis
temas de clculo y de control racional resultaban inherentemente
ineficientes si no es que eran inoperantes. Este amplio argumento
se diriga no slo a la planeacin central y al socialismo sino tam
bin a las versiones de poltica pblica del estado de bienestar.
Cualquier toma de decisiones, incluyendo la eleccin de poltica
es reducible a cuatro tipos: jerarqua, poliarqua, negociacin y
mercados. Se consider que todos los sistemas requeran una
combinacin de los cuatro tipos de toma de decisiones puesto que
cada tipo tena sus fuerzas y debilidades (no obstante, se haca
hincapi en las debilidades de la jerarqua y en las fuerzas de la
negociacin y la formacin de precios a travs del mercado). El
argumento de Dahl y Lindblom, posteriormente, se apoy en in
fluyentes estudios empricos de toma de decisiones en poltica p
164 G, DAVID GARSON

blica (Dahl, 1961), y tambin con formulaciones tericas ms ela

boradas (Dahl, 1956; Braybrooke y Lindblom, 1963; Lindblom,
1965). Estos estudios parecan probar que, aunque los responsa
bles de tomar decisiones podan ensear mtodos sinpticos en
las aulas, practicaban de hecho el incrementalismo, el ajuste mu
tuo entre posiciones partidarias y el llano "salir apenas del paso".
Debe observarse que el incrementalismo fue una variante de
la teora pluralista aplicada al caso de las polticas. El pluralismo,
como fue articulado por Robert Dahl, se convirti en el marco de
referencia explicatorio dominante para el proceso poltico nortea
mericano. Puesto que la ciencia poltica estaba ms orientada a la
descripcin causal y el anlisis de polticas a la prescripcin, y
puesto que ,el pluralismo/incrementalismo era ms exacto como
descripcin que como argumento relativo a preferencias prescrip
tivas, al pluralismo le fue considerablemente mejor en la ciencia
poltica que al incrementalismo en la administracin y en la pol
tica pblica.
El incrementalismo en sentido limitado es algo poco contro
vertido. Los presupuestos para un ao dado se predicen mejor,
aproximadamente en todos los casos, mediante extrapolacin de
los aos inmediatamente anteriores. De hecho, los presupuestos
de cada ao incrementan los mismos renglones del ao anterior.
Sin embargo, en sentido amplio, el incrementalismo es el
"ajuste mutuo de posiciones partidarias" sugerido por Lindblom.
Ahora bien, la condicin de reciprocidad en las relaciones de ne
gociacin fue una formulacin terica inadecuada en la elabora
cin de polticas, aun para propsitos descriptivos. El trabajo de
Herbert A. Simon y James G. March suministr un marco de ref
erencia terico mejor y ms influyente, aunque igualmente antisi
nptico.
Donde la conceptualizacin de Dahl y Lindblom tenda a in
troducir jerarqua y planeacin, el trabajo de Simon present una
visin de control jerrquico sin toma de decisiones racional-ex
DE LA CIENCIA DE POLTICAS AL ANLISIS DE POLTICAS 165

haustiva. Esta opinin otorgaba claramente a la alta gerencia el

control de las organizaciones y de las polticas no a travs de la
planeacin, sino a travs de controles menos estorbosos (por
ejemplo, mediante influencia en la estructura de valores de
la cultura organizacional). La toma de decisiones tena lugar
conforme a un limitado proceso de bsqueda que acepta alter
nativas satisfactorias, no necesariamente ptimas (satisficing).
Se tena gran confianza en los repertorios de reglas estndar de
operacin y de accin, al igual que en la socializacin de los
miembros de la organizacin dentro de los patrones organi
zacionales. Era una concepcin antisinptica de la toma de de
cisiones, pero mucho ms compleja que el incrementalismo
simple. Su crtica de los enfoques de la planeacin central
racional iba ms lejos que el enfoque de la negociacin ra
cional descentralizada de Dahl y Lindblom. March y Simon, en
un ataque ms profundo a la tradicin sinptica, sostuvieron que
los factores irracionales eran bsicos para comprender las orga
nizaciones y, por extensin, la toma de decisiones relativa a las
polticas. La modelizacin de March y Simon, no obstante estar
intensamente comprometida con las aplicaciones de los mtodos
conductuales (March, 1955; Simon, 1957), estaba al servicio de
la teora acadmica y no de la planeacin gubernamental para
los objetivos de la democracia, como en la visin de Merriam.
A los modelos antisinpticos del proceso de poltica se agreg
otra posicin igualmente contraria a la tradicin sinptica, elabo
rada sobre el entusiasmo de Dahl y Lindblom por la formacin de
precios en el mercado como un mecanismo de decisin respecto
de polticas. La teora de la Eleccin Pblica se volvi prominente
en los aos setenta como un movimiento que reclamaba que exis
tan procesos de decisin similares al mercado en las arenas de
poltica pblica. Este mensaje provino parcialmente de economis
tas que exportaron sus anlisis hacia reas que previamente slo
pisaban los cientficos polticos (Niskanen, 1971). Pero tambin,
166 G. DAVID GARSON

fue obra de cientficos polticos que vean en la teora de la elec

cin pblica una salida para la crisis intelectual que se perciba en
la administracin pblica norteamericana (Ostrom, 1973). Estos
autores tuvieron el mrito de dar una formulacin ms aceptable
al enfoque de mercado, un territorio que anteriormente slo era
pisado por conservadores extremos como Friedman (1962).
Finalmente, varios estudios empricos acerca de la elabora
cin de polticas mostraron la manifiesta inferioridad de la toma
de decisiones jerrquica y de la planeacin, al compararlas con
los enfoques que incorporaban un mayor conflicto de grupo. Un
ejemplo temprano prominente fue el trabajo de Aaron Wil
davsky titulado Dixon-Yates: A Study on Power (1962). Estos es
tudios, junto con los imponentes ejercicios de teora descriptiva
que hicieron Dahl, Lindblom, March, Simon y otros, propor
cionaron a muchos estudiantes de polticas pblicas un apoyo
convincente para sostener que la poderosa tradicin sinptica
estaba conduciendo el anlisis de polticas por el camino equi
vocado. Se agreg la lnea independiente de crtica representada
por Waldo, quien insista que el mero empirismo simplemente
era un fracaso al no plantear las preguntas ms importantes, las
que se refieren a los valores.

Los valores en el desa"ollo

del anlisis de polticas
A principios de los aos cincuenta, las ciencias de poltica, segn
la visin de Lasswell, tenan por base habilidades metodolgicas
comunes y eran un movimiento interdisciplinario emergente que
serva simultneamente a los valores democrticos, a la construc
cin acadmica de teoras y a las necesidades gubernamentales.
Los acadmicos y los profesionales prcticos seran, crey Las
swell, fcilmente integrados en esfuerzos mutuos que serviran a
las necesidades de ambos grupos. Aunque los aos cincuenta vie
DE LA CIENCIA DE POLTICAS AL ANLISIS DE POLTICAS 167

ron el surgimiento de la investigacin interdisciplinaria (por ejem

plo los estudios urbanos), una revisin histrica efectuada por Ir
ving Louis Horowitz y James E. Katz (1975) mostr que en gran
medida se haban frustrado las esperanzas de investigacin con
junta, mutuamente beneficiosa.
En el nivel acadmico los departamentos tradicionales fueron
una poderosa fuente de resistencia ante el emergente movimiento
interdisciplinario. De mayor importancia fue el hallazgo del estu
dio de Horowitz y Katz hacia los aos sesenta: el anlisis de po
lticas haba llegado a caracterizarse por lo que denominaron
"enfoque ancilar" (Horowitz y Katz, 1975: 156-7). Queran decir
que se trataba de investigacin terica, sujeta a las especificacio
nes federales y ms emparentada con el trabajo de aplicacin in
dustrial que con la investigacin acadmica. Algunos, como David
Truman (1968), pidieron con urgencia un enfoque ms balancea
do en la colaboracin gobierno-universidad a travs del intercam
bio de personal, seminarios y conferencias conjuntas. Horowitz y
Katz concluyeron haciendo notar que la ciencia social segua sien
do contratada ampliamente por dependencias gubernamentales y
que cada vez ms los analistas de poltica, cuando deseaban ana
lizar las polticas nacionales lo hacan sin los auspicios guberna
mentales.
A pesar de algunas tendencias que proponan dar marcha atrs
hacia el modelo de la "torre de marfil" en la investigacin de po
lticas, el "enfoque ancilar" segua vivo y en buen estado. El resur
gimiento del inters en la ciencia social aplicada a principios de la
dcada de los setenta (Nagel, 1977: 9) aliment el fuego de esta
orientacin. Con frecuencia el anlisis de polticas todava era defi
nido como un esfuerzo para ofrecer informacin a los encargados
de elaborar la poltica (Quade, 1977: 21). Mac Rae (1977: 161-5)
se refera a los egresados de los programas de polticas pblicas
del nivel de maestra -y este nivel era el corazn de los programas
organizados para el anlisis de polticas- cuando escribi:
168 G. DAVID GARSON

Las personas entrenadas en las escuelas de anlisis de polticas

para graduados esperaran en buena medida encontrar un em
pleo no acadmico parecido al modelo de ingeniera, capaz de
ofrecer consejo tcnico y habilidades a las grandes organiza
ciones con fines previamente dados. En este punto, el entre
namiento del posgraduado en polticas pblicas debera pare
cerse al entrenamiento en ingeniera ...

Algunos, como Scott y Shore (1979: 201-5) sostuvieron vigoro

samente que:

... deben abandonarse los esquemas de gran escala ... , a la Las

swell, en que los socilogos y polticos se vuelven socios y, en
su lugar, promover "enfoques menos pretensiosos que se sin
tonicen estrechamente con las realidades polticas y se vincu
len menos a intereses acadmicos y utpicos".

Los analistas sintonizados con la comercializacin del anlisis

de polticas, tales como Quade, Mac Rae, Scott y Shore, no hacan
ms que reflexionar sobre el estado de la demanda existente. Sin
embargo, sus posiciones contribuyeron ampliamente a poner el
nfasis sobre las habilidades, en lnea con la tradicin sinptica.
Era inevitable, por tanto, que aquellos que se encontraban en
otras tradiciones hayan dado, a la disciplina, un consejo opuesto.
Kenneth Dolbea~e (1974), por ejemplo, critic agudamente a los
analistas de polticas por su dependencia excesiva de las metas y
valores de los encargados de elaborar las polticas, lo cual haca
que sus estudios fueran slo productos incrementales en vez de
examinar los niveles fundamentales de la poltica. Horowits y Katz
han observado que el "enfoque ancHar" tiende a malbaratar la
capacidad de crtica, un papel tradicional y vital jugado por las
universidades, y debilita la posibilidad de lograr un enfoque siste
mtico del anlisis de polticas como un movimiento interdiscipli
DE LA CIENCIA DE POLTICi'.S AL ANLISIS DE POLTICAS 169

nario coherente. Otros, como Cohen y Rakoff (1978) del Crculo

del campus de Chicago de la Universidad de Illinois, han buscado
que sus programas de maestra en polticas pblicas tengan esta
orientacin crtica, al hacer hi11capi en la formacin para el an
lisis contextual, una reminiscencia de Lasswell, aunque con dife
rente enfoque poltico. Cada una de estas criticas al "enfoque an
cilar" replantea a su manera las cuestiones relativas al anlisis de
polticas como ciencia social, ya anticipadas, aos antes, por Me
rriam y Lasswell.
La relacin del anlisis de polticas con la ciencia social est
en disputa. Algunos han visto en el anlisis de polticas, no un des
perdicio de ~nergas, sino una oportunidad real para el avallce
cientfico. MacRae (1977: 152), por ejemplo, contrast el "carc
ter cerrado de las disciplinas individuales" con la flexibilidad de
la investigacin interdisciplinaria de las polticas. Aunque las dis
ciplinas seleccionan variables independientes de acuerdo con
un inters terico, mientras que la eleccin en el anlisis de pol
ticas es dictada por prioridades valorativas, la diferencia no es, en
su opinin, tan grande como puede parecer. El discurso valorativo
puede ser sistemtico y operativo como la investigacin causal.
Ciertamente, la investigacin causal debe estar en el corazn
de una ciencia social del anlisis de polticas. No obstante, como
observaron Dye (1976: 78) y otros, la incapacidad para probar teo
ras causales, ha sido una falla comn del anlisis de polticas co
mo disciplina emergente. Los mayores fondos gubernamentales
orientados a la investigacin causal, junto con el trabajo de
MacRae y otros, han dado estmulo, si no optimismo, a la opinin
de que el anlisis de polticas evolucionar centrado en la teora
causal.
Dye mismo, sin embargo, no es optimista acerca de que la in
vestigacin de polticas con fondos gubernamentales pudiera ge
nerar una teora causal de ciencia social. En una resea de "por
qu las dependencias gubernamentales hacen mala investigacin
170 G. DAVID GARSON

de polticas" (Dye, 1976: 97-8) observa muchos problemas, tales

como la resistencia a la evaluacin en las dependencias (particu
larmente aquellas cuya funcin es simblica), la predisposicin a
mostrar slo los resultados positivos, los intereses creados en los
programas en curso, la presin de tiempo que descarta el estudio
y la evaluacin, la falta de consenso valorativo respecto a los cri
terios de juicio, la falta de voluntad para considerar diseos expe
rimentales y la subordinacin del investigador (en materia de fon
dos e informacin) respecto de la dependencia oficial
responsable. Elkin (1974) tambin observa problemas parecidos
al analizar la naturaleza "tericamente frgil" del anlisis de po
lticas: nfasis excesivo en los datos disponibles, subnfasis en los
factores causales no locales que afectan los resultados locales,
concepcin trivial de los resultados como gastos. Scott y Shore
(1977: 227) citan tambin la dificultad de los profesionistas que
necesitan explicaciones causales mucho ms simples (por tanto
ms manipulables) que las que comnmente provienen de la in
vestigacin acadmica convencional.

Los problemas de polticas pblicas, son problemas 'ariscos'.

Esto es, pueden no tener formulacin definida y carecer de
una regla de terminacin que diga al que ha de resolverlo
cuando tiene una solucin. (Quade 1977: 25)

Entre los distintos problemas del anlisis de polticas, particu

larmente el anlisis de polticas con fondos gubernamentales, nin
guno ha causado ms discusin que la relativa al papel de los va
lores. En particular, la mayora de las crticas a la tradicin
sinptica del anlisis de polticas han girado sobre este punto parq
nada nuevo. Lippman (1955), Wengert (1955) y Appleby (1950)
estuvieron entre quienes argumentaron hace dos dcadas sobre la
importancia de los valores del inters pblico en el estudio de las
polticas pblicas y de la administracin. A su vez, Schubert (1957)
DE LA CIENCIA DE POLTICAS AL ANLISIS DE POLTICAS 171

estuvo entre quienes defendieron el conductismo. Herbert Kauf

man, que escriba en 1956, vio entonces la administracin pblica
escindida entre quienes vean las cuestiones disciplinarias en tr
minos de ciencia administrativa y quienes las vean en trminos de
poder y conflicto de valores. Kaufman, adems, vio a la Sociedad
Norteamericana de Administracin Pblica desplazndose hacia
el primer campo ya la Asociacin Norteamericana de Ciencia Po
ltica haca el segundo (Kaufman, 1956: 1073). Posteriormente, las
exigencias de "relevancia" en el alboroto social de los aos sesen
ta, condujeron a lo que Easton (1969: 1052) llam la "nueva revo
lucin en la ciencia poltica" y, en consecuencia, en el conjunto de
las ciencias de poltica. Similarmente, la revisin posterior de la
educacin en las escuelas norteamericanas de polticas pblicas,
efectuada por Trow (1973: 251), solicitaba un nfasis mucho mayor
en el estudio de los contextos polticos y las estructuras organiza
cionales junto con los valores y la cultura poltica que representan.
Aaron Wildavsky, decano de la Escuela de Graduados de Po
lticas Pblicas en Berkeley, ha sido un portavoz de este punto de
vista. A partir de sus crticas al Sistema de Presupuestacin por
Programa en su primer trabajo sobre Presupuestacin (Wildavsky,
1964: 422) hasta la reciente recopilacin Speaking Truth fo Power
(1979), Wildavsky ha mantenido consistentemente una visin del
anlisis de polticas como "un arte y una artesana", no como una
angosta ciencia. Sostiene tercamente en lnea con la tradicin an
tisinptica que ('sobre todo el anlisis de polticas se ocupa del
mejoramiento de las preferencias de los ciudadanos respecto de
las polticas que ellos -la gente- deben preferir" (Wildavsky,
1979: 19).
Podemos recapi tular diciendo que una perspectiva de la uti
lizacin del conocimiento, como es ilustrada por los autores
discutidos en la parte inicial de esta seccin, conduce ms bien
directamente a la tradicin sinptica. El inters en el anlisis
causal y en las cuestiones valorativas, manifiesto en los autores
172 G. DAVID GARSON

discutidos en la parte final, lleva en la direccin antisinptica. ste

es el dilema subyacente en la fragmentacin actual del anlisis de
polticas.

Conclusin: el mbito
del anlisis de polticas
El debate entre las tradiciones sinptica y antisinptica, entre las
escuelas emprico-analtica y neopluralista, y entre el anlisis de
polticas como una ciencia o como un arte, es un debate que tien
de a oscurecer una consideracin razonada del alcance propio de
la disciplina. La tendencia natural es comenzar con saber cules
son las habilidades profesionales vendibles del anlisis de polticas
y, de hecho, para muchos analistas aqu no slo es donde comien
za sino tambin dnde termina el anlisis de polticas. Una mirada
ms compleja argumenta que para desarrollar las habilidades ana
lticas se debe asumir un marco de referencia de procedimiento
-el sinptico- y despus examinar otros procedimientos para to
mar decisiones, el incrementalismo por ejemplo. Slo a pocos se
les ocurre ir ms all. Por ejemplo, Fry y Tompkins (1978), llegan
a proponer un marco de referencia terico que divide a los ana
listas no slo por el tipo de procedimiento, sino tambin por el
nivel de anlisis.
Pero, a medida que se agregan nuevas dimensiones, como el
nivel de anlisis, a la dimensin original del tipo de procedimien
tos, la complejidad del anlisis crece geomtricamente. Esto es
ilustrado con la conceptualizacin relativamente simple de Fry y
Tompkins. Estos autores slo discuten tres procedimientos (opti
mizacin racional, ajuste mutuo y rutinizacin burocrtica) y cua
tro niveles de anlisis (sistmico, organizacional, grupos pequeos
e individuos). Este marco de referencia bidimensional arroja un
espacio con once lugares, que los autores discuten uno por uno
con relacin a la literatura existente en ciencias sociales.
DE LA CIENCIA DE POLTICAS AL ANLISIS DE POLTICAS 173

El espacio disponible no permite elaborar este til esquema,

aunque vale la pena destacar que este simple mapeo nos llama la
atencin sobre la importancia que tienen para el anlisis de pol
ticas toda una serie de contribuciones, desde la teora y conducta
de la organizacin hasta la ciencia poltica y las disciplinas tradi
cionales. "Puede verse, concluyeron Fry y Tompkins, que este ma
pa identifica muchos ms fenmenos que los mapas parciales que
caracterizan el estudio actual de polticas pblicas" (Fry y Tomp
kins, 1978: 311). Aunque tratar de cubrir toda la extensin de este
mapa impone muchos costos al anlisis de polticas, alguien es
capaz decir que se le puede ignorar tranquilamente o que los au
tores han seleccionado demasiados valores para cada dimensin?
El presente trllbajo sostiene que la complejidad del marco de
Fry y Tompkins es:nadecuada para mapear el alcance real del an
isis de polticas cmo disciplina emergente. Se requeriran al me
nos seis dimensiones para mapear este campo. Estas dimensiones
no se ocupan solamente del procedimiento y del nivel, sino tambin
de la funcin, la secuencia, el contexto y los criterios normativos.

1. Procedimiento. Esta dimensin puede dividirse en tipos ra

cional, tradicional y carismtico (Weber, en Aron, 1964:
103), racional exhaustivo contra ajuste mutuo (Lindblom,
1965), satisficiencia (Simon, 1948), exploracin mixta (Et
zioni, 1968), incrementalismo (Wildavsky, 1964), rutinas
organizacionales (Allison, 1971), poliarqua (Dahl, 1956) y
muchas otras variantes.
2. NiveL Esta dimensin puede dividirse, como hicieron Fry y
Tompkins, en niveles de anlisis sistmico, organizacional,
o de grupo pequeo e individual, a los que se podran agre
gar distinciones ms finas, tales como los miembros del
equipo de trabajo y la lnea de mando, funcionarios desig
nados o de carrera, niveles profesionales y no profesionales.
3. Funcin. Hay una variedad de maneras para conceptualizar
esta dimensin. Incluyen el tradicional esquema de planea
174 G DAVID GARSON

cin, organizacin, personal, direccin, coordinacin, pre

sentacin de informe y presupuestacin (POSDCORB, por
sus siglas en ingls) en la administracin pblica; Bell
(1973) destaca cuatro situaciones funcionales (cientfica,
tecnolgica, administrativa y cultural) y cinco instituciona
les (gubernamental, econmica, acadmica, social y militar).
A su vez, Almond y Powell (1966) utilizan una tipologa
funcional ms compleja en tres niveles que cubren las ca
pacidades del sistema (extraccin, regulacin, distribucin,
producto simblico, capacidad de respuesta), funciones de
conversin (articulacin de intereses, agregacin de intere
ses en alternativas de poltica, conversin de alternativas de
pol~icas en reglas de autoridad, adjudicacin de reglas, co
municacin poltica) y funciones adaptativas (socializa
cin poltica, reclutamiento, ajuste de recursos y demandas).
4. Secuencia. Esta cuarta dimensin del anlisis de polticas
divide el anlisis de acuerdo con una secuencia todava bur
da de etapas. Lasswell (1971) propuso un esquema de siete
pasos (inteligencia, promocin, prescripcin, invocacin,
aplicacin, terminacin y valoracin) donde el enfoque
racional-exhaustivo nicamente era un subconjunto (clari
ficacin de metas, descripcin de tendencias, anlisis de
factores causales condicionantes, proyeccin de desarro
llos, invencin, evaluacin, seleccin de alternativas y se
leccin de estrategias ptimas). En esta dimensin quiz
prevalece ms el trabajo de Jones que utiliza once etapas
secuenciales (percepcin, definicin, agregacin, organiza
cin, representacin, formulacin, legitimacin, apropia
cin, implementacin, evaluacin y resolucin/termina
cin) (Jones, 1977: 10).
5. Contexto. En esta dimensin, la divisin amplia ocurre en
tre el anlisis histrico y el anlisis comparativo, entre el
anlisis de los contextos econmico y cultural. Lasswell, en
DE LA CIENCIA DE POLTICAS AL ANLISIS DE POLTICAS 175

su visin de las ciencias de poltica enfatiz mucho ms esta

dimensin.
6. Criterios normativos. El anlisis de polticas, en esta dimen
sin ha tomado como premisa principal los criterios de efi
ciencia/efectividad; otros criterios esenciales incluyen cues
tiones de poder/control y de distribucin/equidad. Si estos
criterios ltimos se volvieran dominantes en el anlisis de
polticas, ste adquirira una complexin poltica entera
mente distinta.

Estas seis dimensiones requeriran un espacio apropiado de

ms de cuatro mil divisiones. Obviamente, los marcos de refer
encia ms simples, como los de Jones, de Fry y Tompkins, pueden
ser ms tiles debido a su simplicidad. Una revisin de conjunto
de las seis dimensiones, sin embargo, sirve para recordarnos que
los debates tericos tales como el que se da entre la tradicin em
prico-analtica y la neopluralista representan una parte pequea,
muy pequea, del alcance terico potencial que tiene el anlisis
de polticas como disciplina.
Con independencia de la presin del mercado profesional que
tiende a favorecer las capacidades emprico-analticas y los enfo
ques sinpticos, la historia acadmica sugiere que a largo plazo la
jinmica del anlisis de polticas como campo se orientar hacia
una investigacin y debate ms y ms balanceados en todas las di
mensiones que componen el mbito de lo que puede abarcar el
anlisis de polticas. Lasswell observ hace mucho tiempo esta
misma tendencia en otro campo con bases tericamente frgiles,
las escuelas de administracin de negocios. Las escuelas de admi
nistracin de empresas no pudieron mantener mucho tiempo un
estatuto universitario sin llegar gradualmente a interesarse en las
consecuencias sociales del sistema empresarial. Brevemente, los
profesores de administracin se convirtieron en profesionales y no
en empleados de tiendas. Ellos mismos se interesaron por el efec
176 G. DAVID GARSON

to agregado de las instituciones econmicas y ampliaron los con

textos del currculo para incluir el conocimiento consciente de la
interaccin total entre los negocios y la comunidad (LasswelI,
1963: 39).
Lasswell crey que las mismas tendencias se presentaran tam
bin en la administracin pblica. Quizs en el futuro el anlisis
de polticas nunca logre la sntesis idealista representada por las
ciencias de poltica a la Lasswell, pero su futuro tampoco se en
cuentra en el "enfoque ancilar". El movimiento de esta disciplina
nueva se encaminar hacia una cobertura ms balanceada de su
dominio. A medida que este desarrollo ocurra, los debates con
temporneos -como el que Nelson caricaturiz para las escuelas
de Harvard y Berkeley entre los enfoques neopluralista y empri
co-analtica- llegaran a verse como partes ms y ms pequeas del
campo del anlisis de polticas. "Por todas partes, escribi Las
swell, ms pronto o ms tarde, la unidad busca tomar su papel al
descubrir un mapa del todo" (Lasswell, 1963: 41).
Si hay deficiencias en el pensamiento de Lasswell, al menos
puede decirse que en su visin de las ciencias de poltica tena un
mapa del todo. No slo incluy las preocupaciones racionalemp
ricas de procedimiento, sino que se interes profundamente en to
dos los niveles del anlisis, desde el sistema hasta el individuo, en
la comparacin por funcin, en el anlisis secuencial por eta
pas y, sobre todo, en las preocupaciones relativas al contexto y a
las normas. Lasswell luch durante aos por conformar una nueva
ciencia poltica que incluira todo y se aplicaria al anlisis de las
polticas pblicas. La aproximacin multidimensional al anlisis
de polticas es un objetivo relevante todava hoy. Irnicamente el
progreso del anlisis de polticas depende de un examen cuidado
so de su pasado, representado por tericos de la talla de Lasswell
y Merriam, y, aun antes, de Weber y Marx.
 Bibliografa

ALLISOI'i, G. T., Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis,

Boston, Little Brown, 1971.
ALM OI'iD, G. y G. B. Powell, Jr., Comparative Politics: A Developmental
Approach, Boston, Little Brown, 1966.
AMACHER, R., R. D. Tollison y T. D. Willett, eds., The Ecol1omc Ap
proach to Public Policy, Ithaca, Nueva York, Comell University
Press, 1976.
ApPLEBY, P., Moralty and Administraton in Democratc Government,
Baton Rouge, LA, University of Louisiana Press, 1950.
ARON, R., German Sociology, Nueva York, Free Press, 1964.
BELL, D., Tlle Coming of Post-Industrial Society: A Venture in Social Fo
recasting. Nueva York, Basic Books, 1973.
CAPLAN, N., "Factors Associated with Knowledge Use among Federal
Executives" , Policy Studies Journal, 4(3): 229-234, 1976.
COHEN, L. J. Y R. M. Rakoff, "Teaching the Contexts of Public Policy:
the Need for a Comparatve Perspective", Po/icy Studies Journal,
6(3): 319-325, 1978.
DAHL, R. A., A Preface to Democratic Theory, Chicago, University of
Chicago Press, 1956.
- - , Who Governs? Democracy and Power in an America City. New Ha
ven, CT, Yale University Press, 1961 y C. E. Lindblom, Politics, Eco
nomics and Welfare, Nueva York, Harper, 1953.
DOLBEARE, K. M., "The Impacts of Public Policy", N. Cotter (ed.), The
Policy Setence Annua11974. Indianapolis, IN, Bobbs-Merrill, 1974.
DYE, T. R., Policy Analysis: What Governments Do, Why They Do It, and
What Difference It Makes. University, AL, Unversity of Alabama
Press, 1976.
EASTON, D., The Poltical System: An Inquiry Into the State of Political
Science, Nueva York, Knopf, 1953.
- - , "The New Revoluton in Political Science", American Political
Science Review, 63(4): 1051-1061, 1969.
ELKlN, S. L., "Poltical Science and the Analysis of Public Policy", Public
Policy, 22(Summer); 399-422, 1974.
ETZIONI, A.. The Active Society: A Theory of Societal and Political Pro
cess, Nueva York, Free Press, 1968.
r 1771
178 G. DA VID GARSON

FRIEDMAN, M., Capitalism and Freedom, Chicago, University of Chicago

Press, 1962.
FRY, B. R. Y M. E. Tompkins, "Sorne Notes on the Domain of Public Po
licy Studies", Poliey Studies Joumal, 6(3): 305-313, 1978.
GARSON, G. D., "Research and Policy Altematives for America During
the 1930s", Politicallnquiry 1(1): 50-77, 1973.
- - , Group Theories of Polities, Beverly Hills, CA, Sage Publications,
1978.
HOROWITZ, l. L. Y 1. E. Katz, Social Scienee and Publie Poliey in the United
Sta tes, Nueva York, Praeger, 1975.
JONES, C. O., An Introduetion to the Study of Publie Poliey, 2a. ed. North
Scituate, MA, Duxbury, 1977.
KAuFMAN, H., "Emerging Conflicts in the Doctrines of Public Adminis
tration" , American Politieal Scienee Review, 50(4): 1057-1073, 1956.
LASSWELL, H. D., The Future of Politieal Scienee, Nueva York, Atherton,
(1963).
- - , A Preview of Poliey Scienee, Nueva York, American EIsevier,
1971.
- - , Demoeracy Through Public Opinion, Menasha, WI, George Banta
Publishing Co., 1941.
LERNER, D. Y H. D. Lasswell, The Poliey Scienees, Stanford, CA, Stanford
U niversity Press, 1951.
LINDBLOM, C. E., The Intelligence ofDemocracy, Decision-Making through
Mutual Adjustment, Nueva York, Free Press, 1965.
LIPPMAN, W., Essays in the Public Philosophy, Boston, Litde Brown, 1955.
LOWI, T., "The Public Philosophy: lnterest Group Liberalism", American
PolUieal Science Review, 61(1),5-24, 1967.
MACRAE, D., Jr., "The Social Function of Social Science", pp. 152-168,
S. Nagel (ed.), Poliey Studies Review Annual, BeverIy Hills, CA, Sage
Publications, 1977.
MARCH, J. G., "An Introduction to the Theory and Measurement of ln
fluence", American Poltical Scienee Review, 49(2),431-451, 1955.
MARVICK, D., ed., Harold D. Lasswell on Politieal Science. Chicago: Uni
versity of Chicago Press, 1977.
MERRIAM, C. E., Systematie polities, Chicago, University of Chicago Press,
1945.
MYRDAL, G., An American Dilemma, Nueva York, Harper and Brothers,
1944.
DE LA CIENCIA DE POLTICAS AL ANLISIS DE POLTICAS 179

NAGEL, S. S., ed., Policy Studies Review Annual, BeverIy Hills, CA, Sage
Publcatons, 1977.
NELSON, M., "What's Wrong with Policy Analysis", Washington Monthly,
11(7): 53-59, 1979.
NISKANEN, W. A., Jr., Bureaucracy and Representative Government, Chi
cago, Aldin-Atherton, 1971.
OSTROM, V., The Intellectual Crisis in America Public Administraton, Uni
versity, AL, University of Alabama Press.
QUADE, E. S., "Analysis for Public Decisions." pp. 18-29, S. Nagel (ed.),
Policy Studies Review Annual, BeverIy Hills, CA, Sage Publications,
1977.
RANNEY, A, ed., Essays on the Behavioral Study of Poltics, Urbana, IL,
University of Illinois Press, 1962.
RIVLIN, A, Systematic Thinking for Social Acton, Washington, D.C.,
Brookngs Institution, 1971.
SCHUBERT, G. A, Jr., "The 'Public Interest' in Administrative Decision
makng," American Political Science Revew, 51 (2): 346-368, 1957.
SCOTT, R. A Y A R. Shore, Why Sociology Does Not Apply: A Study of
the Use of Sociology in Public Policy, Nueva York, Elsevier, 1979.
SIMON, H.A., Administrative Behavior, Nueva York, Macmillan, 1948.
--o "Comments on the Theory of Organizations", American Political
Science Review, 46(4), 1130-1139, 1952.
- - , Models of Man: Social and Rational, Nueva York, Wiley, 1957.
TRow, M., "Public Policy Schools Attuned to Modero Complexities", Po
licy Studies Journal, 1(4): 251, 1973.
TRUMAN, D. B., "The Social Sciences and Public Policy", Science, 160
(3827): 508-512, 1968.
W ALDO, D., "Development of Theory of Democracy Administration."
American Poltical Seience Review, 46(1): 81-103, 1952.
WILDAVSKY, A, Dixon-Yates: A Study in Power Politics, New Haven, CT,
Yale University Press, 1962.
--o The Polities of the Budgetary Process, Boston, Little Brown,
(1964)
- - , Speaking Truth to Power: The Art and Craft of Policy Analysis,
Boston, Litt1e Brown, 1979.
ZAWODNY, J. K., "Review of H. D. Laswell, 'The Future of Poltical Scien
ce'" , American Political Science Revew, 58(1), 121-122, 1964.