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Leandro Cant

La tcnica del anlisis costo-beneficio

En qu consiste? Por qu es til?

1 / Leandro Cant Las tcnicas del Anlisis Costo-Beneficio

ISBN 980-6073-28-2

Impreso por Lser Grfica

2 / Leandro Cant Las tcnicas del Anlisis Costo-Beneficio

 Presentacin
Con el patrocinio del Center for International Prvate Enterprise (CIPE),
de Washington, D.C., U.S.A., CEDICE desarrolla actualmente un excelente Proyecto
denominado Coordinacin, Asesora y Formacin de los Organismos del Sector
Privado Venezolano en la Formulacin de Polticas Pblicas.

El CIPE es una institucin privada norteamericana que promueve en el mundo

entero programas de consolidacin y tecnificacin de las organizaciones empresariales
y, en general, de iniciativas que tiendan a la creacin en todas partes de un entorno
legislativo e institucional favorable al desarrollo de la libre empresa, como la mejor
manera de llevar el mayor bienestar econmico y social posible a los pueblos.

Por su parte, el Proyecto en el cual CEDICE y CIPE cooperan en Venezuela

tiene como objetivo general el poner en marcha una serie de acciones... que permitan
desarrollar una verdadera actividad coordinada de promocin de polticas pblicas
acordes con las necesidades de la libre empresa, su desarrollo, apertura internacional e
integracin al mercado global, as como de la revisin de aqullas que sean trabas al
libre desenvolvimiento de una economa de mercado y de la empresa privada en el
pas.

En especial, el Proyecto se propone asistir a los legisladores, gobernantes y a

las organizaciones polticas, econmicas y ciudadanas en la propuesta y aprobacin de
leyes y dems instrumentos legales que promuevan una economa libre de mercado y
abierta, sobre las bases de una sociedad democrtica y proveer a los directorios y
funcionarios de los organismos empresariales del pas... de los suficientes apoyos para
el desarrollo de las estrategias y tcnicas efectivas de propuestas y formulaciones de
polticas pblicas...

Y herramienta fundamental en el estudio de la formacin de polticas pblicas

--y, en consecuencia, de un Proyecto como ste de CEDICE/CIPE-es el anlisis
costo-beneficio. La accin no podra arrancar si no se dispusiese de un instrumento
terico sobre la metodologa y las tcnicas del anlisis costo-beneficio, que gue a los
organismos empresariales (y a otros interesados) en la evaluacin de propuestas de

3 / Leandro Cant Las tcnicas del Anlisis Costo-Beneficio

polticas pblicas presentadas por los rganos del Estado (o de la sociedad civil) y que,
tambin, les facilite el presentar sus propias propuestas sobre la base de argumentos,
por objetivos y tcnicamente bien fundados, convincentes.

De proporcionar ese marco terico inicial se encarg Leandro Cant,

especialista ya conocido por sus varios aportes a las Monografas Cedice. En el
presente caso, Cant se luce, como siempre, en la presentacin de un tema como el de
las tcnicas del anlisis costo-beneficio, sin que su supuesta aridez (la del tema) le reste
claridad y amenidad.

Esta nueva entrega de las monografas Cedice, en sntesis, ser no slo til a
los efectos del ambicioso Proyecto que adelanta CEDICE con el apoyo del CIPE. No
me cabe duda que igualmente interesar y colmar las expectativas de todos los
asiduos lectores de esta coleccin.

Fernando Salas Falcn

4 / Leandro Cant Las tcnicas del Anlisis Costo-Beneficio

 La tcnica del anlisis costo-beneficio: En qu
consiste? Por qu es til?

1. Introduccin

En el estudio de la formacin de las polticas pblicas, se ha dado una situacin de

suma importancia, en la cual es posible demostrar el impacto de dichas polticas en la
poblacin, la sociedad o la economa, mediante el uso de un instrumento conocido
como anlisis costo-beneficio. Se trata de una metodologa tomada en prstamo de la
microeconoma, como tcnica para evaluar proyectos1 donde se valora cada uno de
ellos en trminos de flujo neto de efectivo en relacin con una tasa de riesgo.

La presente monografa est concebida para definir un marco terico inicial e

introductorio a la tcnica del anlisis costo beneficio (ACB) como instrumento para la
evaluacin de los efectos de las polticas pblicas o de las propuestas respectivas y
pretende servir de instrumento para orientar a los actores sociales en la utilizacin de
esta tcnica como parte de su arsenal negociador con los formuladores convencionales
de tales polticas.

Este trabajo tiene como base determinar la viabilidad del ACB en aplicaciones no
numricas o cuantificables, sino como modelo, de la misma manera que autores de
diversas corrientes han aplicado las formulaciones econmicas a las ciencias del
comportamiento poltico, social o personal. Es bien sabido que esta tcnica de traslado
hacia ciencias no numricas tiene amplia aceptacin en la actualidad y, para ello,
presentamos en la primera parte algunos argumentos que muestran la factibilidad de su
uso.

Toda vez que nuestro propsito es fundamentalmente divulgar esta metodologa,

hemos acudido a un lenguaje sencillo en muchas de los siguientes prrafos, aunque se
debe reconocer que existen elementos tericos que no pueden ser simplificados. El

1 Para una explicacin sencilla, vase Pappas y Brigham 1984. pginas 430 y ss

5 / Leandro Cant Las tcnicas del Anlisis Costo-Beneficio

lector no especializado sabr perdonar algunas de esas postulaciones formales de
carcter tcnico. Advertimos, sin embargo, que dejarlas de lado muy poco le resta a lo
que se busca con esta monografa.

2. Qu es el anlisis costo-beneficio?

Como su nombre lo indica, se trata de una manera de saber si un acto cualquiera

produce ms beneficios para quienes lo realizan que lo que les pueda costar.

Un ejemplo sencillo permite aclarar mejor esta definicin inicial: Supngase que
usted desea comprar un auto, ya que no quiere seguir viajando en transporte colectivo.
La mejor manera de tomar esta decisin es haciendo un anlisis costo-beneficio. De
acuerdo a este procedimiento, usted debe comparar lo que le cuestan y lo que le
benefician ambas decisiones, a saber, la de comprar el auto, versus la de no comprar el
auto.

A pesar de que puede llegar a ser un procedimiento muy complejo, es una de las
maneras ms acertadas para tomar decisiones. Tomemos, por ejemplo, un estudio
clsico utilizado por economistas (Lutz y otros, 1994), donde analizan la aplicacin de
tcnicas de conservacin de los suelos agrcolas. All explican la definicin del anlisis
costo-beneficio de manera acadmica, pero muy sencilla2: Se comparan los efectos de
no proteger la tierra de la erosin contra los de hacer algo por impedirlo, en trminos
de utilidad de la inversin.

En el caso del auto, se pueden estimar las dos utilidades: la resultante de invertir en
el vehculo y la de no hacerlo, en base a los costos de cada acto y del beneficio que
acarrea. Una inversin en un automvil implica no slo disponer de una cuota inicial;
hace falta tambin prever las mensualidades, los apartados para amortizacin

2 Primero, los efectos de la erosin continua (u otros tipos de degradacin del suelo) se estiman en funcin del horizonte de
tiempo de inters. Estos se usarn entonces para estimar la utilidad en cada punto de tiempo. Segundo, los clculos se repiten bajo las
condiciones que podran ser experimentadas si una medida especfica de conservacin fuera adoptada. La utilidad de la inversin en esta
medida se obtiene entonces tomando las diferencias en la corriente de los costos y beneficios descontados en los casos con y sin
conservacin. Este mtodo estima la utilidad de algunas de las medidas de conservacin examinadas, y no a la conservacin por s
misma. (Pg.278)

6 / Leandro Cant Las tcnicas del Anlisis Costo-Beneficio

(mantenimiento), costos de operacin (combustible, lubricantes, neumticos, etc.),
seguros, estacionamiento e imprevistos (remolque, por ejemplo). Ese es su costo.

Los beneficios de comprar el auto slo los podra medir el adquiriente de acuerdo a
su percepcin subjetiva aunque en algunos casos es econmicamente medible de
lo que gana por tenerlo. Asumir, por ejemplo, cunto vale su hora/hombre y cuntas
horas/hombre al mes se ahorra utilizando su propio vehculo, en lugar del transporte
colectivo. Le pondr adems un valor subjetivo adicional al hecho de tener libertad de
movimiento (no depender de los horarios de los colectivos). Por supuesto, deber sacar
la cuenta del valor que representa su gasto mensual o anual de transporte colectivo y
algunas de sus implicaciones (poder ir a almorzar a casa o no, por ejemplo).

Claro est, al final de todas estas cuentas, deber tenerse en consideracin el hecho
de que, a diferencia de los costos derivados de no tener auto, la condicin de tenerlo le
da la posibilidad de recuperar parte de su inversin al final del perodo (al momento de
venderlo en el mercado), pero igualmente se deber tomar en cuenta la rentabilidad a
largo plazos que dara el capital invertido en el vehculo si lo hubiese destinado a un
uso alternativo (ahorro, acciones, inmuebles, por citar algunos ejemplos). Luego de
todas estas consideraciones, se obtendr una resultante, que es la confrontacin entre lo
que se ganara teniendo el auto o no tenindolo.

3. Por qu se aplica el anlisis costo-beneficio?

No resulta difcil entender que este tipo de anlisis permite tomar decisiones sobre
lo que nos conviene ms. Sin realizar todo este conjunto de revisiones respecto a los
diferentes costos y beneficios que resultaran de hacer o de no hacer una cosa, podra-
mos escoger vas de accin inadecuadas en funcin de nuestros intereses. Claro est,
hay personas que pueden tratar de neutralizar lo uno con lo otro, como lo hara, por
ejemplo, un seguidor del Real Madrid que, para no sufrir del todo, cuando juega con,
por ejemplo, el Barcelona, apuesta a favor de este ltimo: As, si vive en desengao
(subjetivo) de perder, al menos le queda la satisfaccin (subjetiva) de haber ganado la
apuesta. Esta es la tpica situacin de indiferencia, donde las utilidades se igualan3.

3 Pero ese no es lo ms comn. En la mayor parte de las situaciones, el anlisis costo-beneficio ayuda de manera definitiva a tomar
decisiones entre una va de accin u otra. En el ejemplo que referamos antes, el resultado del estudio de los casos muestra que la
conservacin es rentable en algunas instancias, pero no en otras. (...) Las medidas de conservacin son particularmente consideradas

7 / Leandro Cant Las tcnicas del Anlisis Costo-Beneficio

 Claro est: existe una tcnica intuitiva de anlisis costo-beneficio, que realizan
generalmente todas las personas de acuerdo a sus muy particulares y subjetivas
perspectivas. Ese es el fenmeno clsico de una eleccin individual de, por ejemplo, un
gobierno. Cada elector someter a consideracin los beneficios de elegir a tal o cual
candidato, de acuerdo a los costos que para l puede implicar su decisin. Sucede, sin
embargo, que las personas en muy pocas ocasiones se toman la molestia de recabar
informacin acerca de los diferentes candidatos y sus ofertas programticas explcitas o
implcitas. La gran mayora de los electores en cierta forma delegan esa
responsabilidad en el partido de su preferencia y siguen su decisin sin hacer grandes
reflexiones al particular.

Eso no quiere decir que el anlisis costo-beneficio no sea de utilidad para estudiar
slo los fenmenos econmicos convencionales, como la compra de un auto o la
conservacin de los suelos. En aos recientes se ha descubierto que, aplicando la
misma metodologa, se puede conseguir un mejor conocimiento de la formacin de
polticas pblicas, el comportamiento de los electores o las decisiones de los gobiernos.
Tal avance se logr gracias a los trabajos de lo que se ha venido llamando la Escuela
de la Eleccin Pblica (del ingls, Public Cholee), que desde comienzos de los aos 70
ha venido llenando un vaco importante en el estudio del comportamiento y el
funcionamiento poltico de las sociedades, especialmente las democrticas.

Su aplicacin al campo de la poltica, as como lo es en la economa, le ha dado una

relevancia importante al anlisis costo-beneficio. Hoy se considera como una de las
mejores y ms seguras maneras de evaluar la conveniencia de una decisin con
respecto a las dems. Como se ver en los siguientes prrafos, evaluar los efectos de
una lnea de accin con respecto a los de otra u otras permite tomar decisiones que
maximizan la utilidad de una decisin, en funcin de los beneficios y los costos de los
diferentes grupos interesados o implicados en ella. Este anlisis permite establecer 1)
Los costos y beneficios que representa la decisin a tomar en funcin de los intereses
de cada grupo en particular y, 2) Los eventuales ganadores y perdedores en la decisin
pblica a tomarse.

como provechosas sea cuando son baratas y simples, sea cuando permiten a los agricultores adoptar prcticas mejoradas (Lutz y otros.
1994, pg.289).

8 / Leandro Cant Las tcnicas del Anlisis Costo-Beneficio

 Como es fcil de entender ahora, si se aplica un anlisis costo-beneficio a la toma
de decisiones en materia de polticas pblicas, sera posible determinar, hasta donde se
pueda, si cada escogencia es ms o menos beneficiosa a las mayoras, o si por el
contrario se dirige a favorecer sea de manera oculta o abierta a ciertos grupos
minoritarios de inters, y en cunto ser posible evaluar el costo que sobre la sociedad
en general deber recaer por esa decisin. En efecto, este anlisis permite, entre otras
cosas, establecer quines son los que se llevan las ganancias y quines son los que
cargan con los costos de las elecciones polticas en una sociedad donde, se supone,
todos deberan ser ganadores.

4. Cmo se aplica el anlisis costo-beneficio a la actividad poltica?

En la sociedad, las personas pueden actuar de dos maneras. Por un lado, pueden
cooperar los unos con los otros para alcanzar metas comunes. Por el otro lado, pueden
existir individuos que decidan no cooperar con los dems, aunque esperan beneficiarse
de tales metas comunes, estos ltimos se conocen como polizontes o gorrones. Se
califica de eleccin pblica la conducta de las personas en sociedad cuando entra en
juego la toma de decisiones con respecto a los bienes pblicos que son de todos y
de las normas que rigen esa sociedad (Mueller, pg.26).

En una sociedad democrtica, los mecanismos que llevan a esa toma de decisiones
son muy variados. Existe, por ejemplo, la regla de la unanimidad, que se considera
la ptima para distribuir el beneficio de un bien pblico en una sociedad. Sin embargo,
el costo que implica conseguir poner de acuerdo a todos los miembros de una sociedad
o de su parlamento el necesario consenso, especialmente en materia de tiempo,
hace que este mtodo de decisin colectiva sea muy escasamente utilizado.

Todos estamos de acuerdo, por ejemplo, en que el robo es un delito y debe ser
castigado. Existe en ello unanimidad. Sin embargo, cuando pasamos a decidir cules
deberan ser los castigos para los ladrones o cules son los grados de importancia de un
robo, puede que no se produzca un consenso. Llegar a acuerdos sociales acerca de
cules sern esos castigos puede tomar mucho tiempo y esfuerzo de negociacin, hasta
llegar al convenio final. Ntese que, si se pudiera discriminar, los ladrones (que
tambin votan) haran un inmenso esfuerzo poltico por conseguir minimizar las penas.

9 / Leandro Cant Las tcnicas del Anlisis Costo-Beneficio

 Una vez que se abandona la regla de la unanimidad se impone un coste a aquellas
personas que resultan perjudicadas por la adopcin de la decisin, un coste que podra
ser evitado dedicando el tiempo y el esfuerzo adicional necesario para redefinir el
objeto de la discusin de modo que su aprobacin beneficie a todos (Mueller, pg.40).
Aparece entonces otro mtodo, es de la mayora ptima, donde el costo de revisar la
decisin se iguala con el del impacto de la decisin en el grupo afectado, hasta
conseguir un nmero de individuos cuyo acuerdo es necesario para la accin colectiva.
Tales situaciones han sido estudiadas en detalle, como pasamos a analizar en la
siguiente seccin.

5. Consideraciones tericas4

En una situacin de intercambio, las personas esperan que los beneficios derivados
de la adquisicin de un bien superen al costo, en trminos de otras cosas que deben
sacrificarse (costo de oportunidad). Son los beneficios esperados ms bien que los
resultados efectivos los que gobierna la decisin de las personas (Pejovich, 38 y 39).
Tales beneficios esperados representan una satisfaccin subjetiva de una necesidad o
un gusto y, en consecuencia, la utilidad derivada de dicho proceso.

El ACB establece los niveles de beneficio esperado para las propuestas que
compiten en el plano de las polticas pblicas, de acuerdo a los diferentes grupos que
intervienen en el proceso. Como se sabe, las polticas pblicas se refieren a las
decisiones tomadas en organismos deliberantes o en entes gubernamentales, en
atencin a las funciones de utilidad (beneficio) de cada una de las partes implicadas en
el proceso, sus restricciones, efectos y otras caractersticas.

Las reglas de eleccin pblica se refieren a los sistemas de apropiacin de bienes

pblicos. Se entiende como tales aquellos bienes que, una vez ofrecido su consumo a
ciertas personas, resulta imposible o ineficaz excluir a otros de su consumo. Los pro-
cesos de eleccin pblica conforman la formacin de polticas pblicas, en el sentido

4 La mayor parte de las consideraciones de este marco terico general provienen del trabajo de Muellcr. Dcnis. Eleccin pblica.
Madrid, Alianza. 1978.

10 / Leandro Cant Las tcnicas del Anlisis Costo-Beneficio

de que ciertos servicios o prestaciones del gobierno pueden ser analizadas en realidad
bajo la perspectiva de la asignacin de bienes pblicos5.

Los anlisis costo-beneficio aplicados a las polticas pblicas consideran as, entre
sus costos, los siguientes:
1. Los costos econmicos convencionales (niveles de gasto o de inversin)
2. Los costos de transaccin, entendindose por tales entre otros los
siguientes:
2a. El costo de informacin, que representa una valoracin de lo que cuesta a
los sujetos identificar oportunidades de intercambio;
2b. El costo de negociacin, que implica el tiempo y los recursos destinados a
lograr el intercambio;
2c. El costo de ejecucin, mejor identificado con aquellos costos derivados de
la espera por la terminacin de un contrato de intercambio;
2d. El costo de cumplimiento, relativo a la vigilancia y eventual uso de la
coercin pblica para completar la transaccin.
3. Finalmente, el costo de oportunidad.

En las decisiones colectivas, el ACB implica no slo la consideracin de la utilidad

esperada en funcin de los costos convencionales, sino adems de la incidencia de los
costos de transaccin, ms los costos (o beneficios) que se deriven de las diferentes
formas en que se logran las mayoras necesarias para aprobar una determinada poltica
pblica. El anlisis de las tcnicas para formar mayoras permite agregar al ACB un
cuarto nivel de costo: el derivado de la prctica poltica de una sociedad.

El ptimo es la regla de la unanimidad, en lo concerniente al acuerdo que debe

existir entre todos para lograr que los precios fiscales de los bienes pblicos se iguales
con la utilidad esperada. Tiene como defecto que el costo de negociacin es muy
elevado (el tiempo y esfuerzo necesario para poner de acuerdo a todos los votantes).

5 Hay polticas pblicas que afectan bienes privados. Esto podra considerarse como fuera del alcance de esta metodologa. En
realidad, una vez que el Estado mediante legislacin interviene la propiedad privada, por ese solo hecho la convierte en un bien
pblico. Un buen ejemplo lo tenemos en los impuestos, que siendo beneficios privados, pasan a formar parte del patrimonio pblico.

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 El mtodo de la mayora ptima permite calcular aquel porcentaje de la poblacin
o de la asamblea que los representa para el que se minimiza la suma de los costos
que representan la prdida de utilidad originada en la victoria de una decisin a la que
se oponen ciertos individuos o grupos, ms la que representan los costos de
negociacin temporales de decisin implicados en el logro de esa mayora necesaria
para que se apruebe tal norma.

El mtodo de la mayora el ms comn en las democracias modernaspuede

conseguir una cantidad igual a la mitad ms uno de los votantes como regla, pero dicho
proceso puede permitir la aprobacin de polticas pblicas mediante la formacin de
mayoras circunstanciales, utilizando el intercambio de votos, para el establecimiento
de polticas pblicas que beneficien a los grupos interesados en detrimento de la
mayora.

La asignacin de bienes pblicos siguiendo los mecanismos de mayora simple

conduce a un uso ineficiente de recursos, con prdidas derivadas de un consumo
diferente al ptimo social e inequidad, consistente en la provisin de un excedente por
parte de la mayora o de otros grupos y la apropiacin de dicho excedente por la
minora triunfante o los grupos que la representan. El clculo de tales ineficiencias o
al menos su deteccin cualitativa debe ser considerado igualmente en el ACB de las
polticas pblicas.

La apropiacin de dichos excedentes sociales por parte de minoras interesadas

representa la contrapartida de beneficios obtenidos por aquellos que logran superar sus
costos de transaccin por tales beneficios. Ello se determina mediante el
establecimiento de las funciones de la demanda de los grupos. En trminos generales,
si un bien o un servicio puede ser sujeto de provisin pblica, y si la funcin de la
demanda de ciertos grupos capaces de aliarse para conseguir que dicho bien o servicio
sea provisto en forma pblica es inferior a la de los otros grupos o mayoras, entonces
las minoras tendrn incentivos para buscar que dicho bien o servicio pase a ser de
provisin pblica.

Estos grupos se les llama tomadores de rentas y se caracterizan por tener suficientes
incentivos para poder reunirse en torno a una propuesta de poltica pblica donde el
saldo neto de la utilidad esperada con respecto a los costos de transaccin en los que

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debern incurrir les sea favorable. La clave est en la eficiencia marginal de la
actividad como grupo de presin organizado, en trminos de reduccin de sus costos
de transaccin. El ciudadano individual carece de incentivos suficientes para asumir
por l mismo los costos de transaccin para oponerse a un grupo de tomadores de
rentas, o simplemente no puede afrontarlos sin incurrir en serias prdidas. Dicho de
otra manera, nadie har nada en contra de una poltica pblica que lo afecte hasta tanto
el costo de no hacer nada los efectos de esa poltica sobre l no se iguale al menos
con el costo de hacer algo o de formar un grupo para conseguirlo.

6. Tasa de retorno r de una poltica pblica

Derivada de la frmula convencional del ACB, la literatura ofrece una manera de

valorar el retorno esperado de una poltica pblica en contraposicin a la inexistencia
de tal poltica (el costo de no hacer nada). Se presenta como una ecuacin de las
siguientes caractersticas:
r = ___________
S(Y0+C,)
donde Y es la utilidad (o beneficio) esperada si se aplica la poltica y Y la utilidad
esperada de no aplicarse la poltica; S representa las unidades de tiempo que deber
esperarse para que la poltica d la utilidad esperada Y( y Cf el costo por unidad de
tiempo de aplicar la poltica. La inclusin de YQ en el denominador representa el costo
de oportunidad de aplicar la poltica en lugar de dejar las cosas como estn.
(Psacharopoulos, 1991, pg.8).

6. Problemas y soluciones
Una determinacin de la tasa r para cualquier poltica pblica es el ideal para este
tipo de tcnica. El problema metodolgico de este modelo es que se basa en utilidades
o beneficios esperados. Su clculo es posible en situaciones microeconmicas
definidas, pero no en el mbito de las polticas pblicas, donde las funciones de
utilidad no se expresan en trminos monetarios sino en contadas excepciones. Sin
embargo, el mismo autor antes citado defiende el mtodo ACB para modelos
microeconmicos cuantificados en valores de ingresos anuales de los beneficiarios de
las polticas pblicas (educacin) y su costo promedio (Psacharopoulos, 1982).

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 Queda la interrogante de cmo cuantificar polticas pblicas cualitativas. Los
modelos propuestos requieren instrumentos adicionales, en el sentido de determinar el
beneficio social de tal poltica en trminos mensurables, en especial cuando se requiere
valorar costos como los sealados en este documento (informacin, vigilancia, etc.). Se
requiere de instrumentos para cuantificar tales beneficios.

7. Formulacin de un ACB

Durante un evento realizado por el' CIPE en Budapest, en 1996, el profesor Richard
Judy -director del Centro de Estudios Centroeropeos y Euroasiticos del Hudson
Institutepresent un conjunto de lincamientos prcticos para aplicar el ACB al
proceso de formacin de polticas pblicas6, que a continuacin presentamos de
manera analizada:

Propsito: formular opciones, estimar sus costos y beneficios y recomendar

aqullas que maximicen los beneficios netos.

Como ya ha sido explicado, el propsito de un ACB es escoger entre opciones la

que ofrezca el mayor beneficio neto, lo que para el caso de polticas pblicas se debe
considerar como el sujeto de esa mayor beneficio a la gran mayora de la poblacin y
la marcha adecuada de la economa y la democracia.

Fase 1: Preparacin. Los analistas de polticas deben comenzar con un esfuerzo

por comprender el problema que procuran resolver. Este enfoque evita el error comn
de idear una solucin para el problema equivocado. Una vez aclarada la naturaleza del
problema, el analista debe explicar por qu se requiere accin. Debido a que los
problemas relacionados con las polticas frecuentemente son imprecisos, primero es
importante aclarar el impacto que una poltica puede causarle a un grupo socioecon-
mico determinado.

Podemos comenzar el estudio de estas recomendaciones, acudiendo a un ejemplo

sencillo y bien conocido de todos. Asumamos que un pas desea impulsar el

6 Tomado de la revista Reforma Econmica Hoy, editada por el CIPE, nmero 3, 1996, pgina 42.

14 / Leandro Cant Las tcnicas del Anlisis Costo-Beneficio

crecimiento de su industria nacional, y para ello se le presentan opciones de polticas
que se podran definir como las siguientes:
1. Establecer un sistema de altos aranceles, para evitar que las importaciones ms
baratas afecten los mercados de la produccin nacional, que as puede crecer y
fortalecerse.
2. Impulsar el crecimiento de las empresas nacionales, mediante un agresivo plan
de financiamiento pblico de las mismas, para crearlas masivamente y hacerlas
competitivas.
3. Abrir el mercado a las inversiones extranjeras, mediante una adecuada poltica
fiscal y un programa de inversiones masivas en infraestructura.

Estando como lo est este problema, formulado de manera clara, queda por resolver
el espinoso asunto de los efectos que sobre diversos grupos socioeconmicos pueden
tener algunas de esas polticas. La primera afectar seriamente al comercio importador,
pero lo ms importante es que el sistema de altos aranceles encarece los bienes y
servicios nacionales, en detrimento del poder adquisitivo de las mayoras. La segunda
poltica tiene fuertes efectos fiscales, porque el Estado necesita obtener los recursos
que va a destinar al fortalecimiento de sus industrias sea por va de ms impuestos, sea
por el camino del endeudamiento interno o externo, sea por el dficit. El tercero afecta
los programas de gasto pblico en dos sentidos: reduce inicialmente la recaudacin
fiscal y destina recursos de otros usos -defensa, por ejemploa la construccin de
obras tales como carreteras, puertos o sistemas de riego.

Fase 2: Estrategia. Luego, los analistas deben establecer parmetros para guiar la
seleccin de opciones de poltica, sobre todo definiendo los objetivos de las acciones
correspondientes. Debe elaborarse y priorizarse una lista de los objetivos potenciales,
prestando especial atencin a las ventajas y desventajas de los diferentes objetivos. El
enfoque analtico puede ser an ms exacto con una definicin de las limitaciones de
las acciones en el mbito de polticas, lo cual ayuda a determinar cules cosas son o no
son posibles. Una vez identificadas estas limitaciones, pueden desarrollarse estrategias
que permitan evitarlas o minimizar su impacto

En el caso estudiado, se puede por ejemplo seleccionar un conjunto de parmetros

relacionados con los resultados de las polticas de crecimiento industrial antes
presentadas: velocidad del incremento del PIB, formacin de empleo en el rea

15 / Leandro Cant Las tcnicas del Anlisis Costo-Beneficio

moderna de la economa, volumen de formacin neta de capital y comportamiento de
la balanza de pagos podran ser los cuatro principales. En cuanto a las limitaciones, el
ejemplo utilizado nos permite plantearnos algunas de suma importancia: la primera -y
de lejos la de mayor prioridades impedir que se produzcan presiones inflacionarias.
Muchos gobiernos ponen nfasis en el aspecto social de las polticas de desarrollo,
sobre todo en los aspectos redistributivos y, aunque no es ese el propsito de esta
monografa, vale la pena sealar que las limitaciones socioeconmicas muestran
diferentes formas de ser atacadas, lo que ya constituye de por s en un nuevo problema
sujeto a otro ACB.

Ante la primera opcin -proteccionismo se constata que una parte de las

ganancias en el crecimiento del PIB y del empleo en el sector moderno se pierde por el
efecto que tienen los aranceles en el sector comercial de la economa, de lejos el primer
empleador en muchos pases. Adems, los precios internos tienden a ser superiores a
los externos y, en consecuencia, las exportaciones se dificultan por la baja
competitividad. Pero el ms importante es el efecto que esto tiene entre la poblacin,
que es sacrificada a pagar ms caro por lo que consumo, lo que en definitiva se
convierte en un impuesto negativo y regresivo.

La va del endeudamiento pblico para financiar inversiones tanto privadas como

gubernamentales tiene la ventaja de ser un mtodo selectivo que permite al Estado
tener un control decisivo sobre el tipo de industria que se quiere promover, pero tiene
serios riesgos futuros: el ms importante es el de las tendencias de los tipos de inters,
pero igualmente pesar en la decisin el hecho de que las industrias seleccionadas no
cumplan con sus metas, sobre todo de exportacin, con lo cual se reduciran las
reservas internacionales y, con ello, la disponibilidad de medios de pago. Los pases
endeudados tienden a sufrir crisis de pago cuando su sector moderno deja de exportar,
y eso puede ocurrir, entre otras cosas, porque las necesidades fiscales para cubrir el
endeudamiento, reducen la competitividad de las empresas. Los gobiernos pueden as
caer en la tentacin de devaluar, pero al hacerlo encarecen en trminos de moneda
nacional el costo de esa misma deuda.

El mtodo de la apertura tiene bsicamente un costo poltico, pues el gobierno y las

dems instituciones deben mostrar por sobre todas las cosas estabilidad y credibilidad.
Ante la presencia de una poblacin social y polticamente activa, algunas naciones que

16 / Leandro Cant Las tcnicas del Anlisis Costo-Beneficio

adoptaron el modelo abierto, lo hicieron a expensas de un rgimen represivo,
militarizado o dictatorial. Si, adems, las orientaciones del gasto se dan en las reas
que atraigan inversionistas, el proceso de llegada de capitales es relativamente rpido.
Los problemas sociales tienen que ver ms con lo que se deja de hacer en beneficio de
la poblacin, al menos durante los primeros aos, en materia de inversin pblica. Pero
de igual manera, llevar adelante uno de estos procesos exige transferencias sociales de
importancia futura, como en educacin y salud. Sin embargo, la gran ventaja del
modelo abierto es que el desarrollo corre por cuenta de los inversionistas privados,
quienes asumen los riesgos. Su desventaja es por la misma razn: un clima de
desequilibrio o mejores oportunidades en otras naciones podran causar una reduccin
en la inversin o del crecimiento, todo lo cual obliga a un constante compromiso de los
gobiernos de mantener la estabilidad y de fomentar constantemente la competitividad.

Fase 3: Opciones y anlisis. En este punto, el analista de polticas puede elaborar

una lista de opciones en materia de polticas. Para cada poltica alternativa, debe darse
una explicacin de los costos y beneficios para cada grupo que probablemente se vea
afectado. Es importante explicar cmo estos costos y beneficios sern distribuidos
entre las personas afectadas -en otras palabras, quienes ganan y quienes pierden.

En los escenarios del desarrollo econmico seleccionados para este ejemplo se

puede aplicar el ACB con un cierto grado de facilidad, entre otras razones porque ya la
experiencia emprica de los ltimos 50 aos ha mostrado cmo operan los tres modelos
propuestos, o sus combinaciones.

Modelo Proteccionista: Alto costo para el sector comercial importador, con

reduccin del PIB sectorial y prdida de puestos de trabajo. Alto costo para la
poblacin, por encarecimiento artificial del precio de los bienes importados o de
sustitucin de importaciones. Concentracin de los beneficios de la proteccin
arancelaria en las industrias y productos protegidos. Generacin de PIB y empleo en
estos sectores.

Modelo de Endeudamiento: Alto costo para el sector pblico, trasladable a los

contribuyentes sea por la va de la fiscalidad elevada, sea por el impuesto inflacionario.
Concentracin de los beneficios en los sectores definidos como prioritarios por el
Estado y en el empleo que generan. El producto que resta para distribuir en los dems

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sectores de la economa puede reducirse en la elevada fiscalidad. El sector comercial y
de servicios puede verse inicialmente beneficiado por la expansin de la economa, a
diferencia del modelo anterior.

Modelo Abierto: Bajo costo para el pas husped, ya que los recursos los aportan
mayoritariamente inversionistas extranjeros. Poco control pblico sobre el tipo y
tamao de las inversiones. 1 Riesgo de flujos negativos de capital como consecuencia
de inestabilidades sociales o polticas. Concentracin de los beneficios en los
inversionistas forneos, en el sector ms moderno de la economa y en los sectores
responsables del desarrollo de la infraestructura -industria de la construccin y del
equipamiento, en especialy los trabajadores de ambos. Elevado costo poltico, por la
necesidad de mucha estabilidad, pero crecimiento econmico acelerado con rpida
redistribucin.

El anlisis de los tres modelos ha sido realizado por muchas naciones del mundo y han
optado por el tercero, por ser el que ofrece mayores beneficios netos (diferencia entre
beneficios totales y costos totales). Fue el utilizado por los pases conocidos como los
tigres asiticos (Singapur, Corea, Hong Kong, Taiwn y Malasia), y actualmente por
Chile en Amrica Latina y Tnez en frica.

Fase 4: Ajustes finales. Finalmente, los analistas deberan utilizar un proceso

riguroso para determinar la eficacia de cada opcin. Una prctica comn consiste en
procurar obtener el "ptimo de Pareto" (es decir, un escenario en el que no pueden
efectuarse cambios adicionales que beneficien a un grupo sin perjudicar a otro). Otra
forma de aumentar el valor de una recomendacin de polticas es explicar el nivel de
incertidumbre implicado por la ejecucin de una poltica dada. Pueden realizarse
experimentos y simulacros, a fin de determinar el grado de susceptibilidad de una
poltica determinada a cambios repentinos en el ambiente externo. Aquellas polticas
que son resistentes a fuerzas externas se consideran preferibles frente a alternativas
ms susceptibles

8. Conclusiones

El modelo ACB puede ser fcilmente aplicado a innumerables situaciones en materia

de polticas pblicas. Como se explica en esta monografa, lo importante es saber

18 / Leandro Cant Las tcnicas del Anlisis Costo-Beneficio

determinar si los beneficios de estas polticas superan a sus costos para los sectores
mayoritarios de la nacin, sin afectar la estabilidad econmica y poltica. Ello significa
que se debe saber identificar los grupos de inters y los polizontes que intentan
manejar las polticas pblicas en funcin de sus muy particulares intereses, con el fin
de trasladar los costos a las mayoras que no tienen suficientes incentivos para actuar
en contra de esas propuestas de accin legislativa o gubernamental.

Es de suma importancia poner en prctica la metodologa del ACB, para darle

argumentos contundentes a los defensores de las polticas pblicas carentes de sesgos
interesados, que suelen ser las que ms dao le causan al sistema de libre empresa y a
la democracia. Los progresos en materia de libertad no estn exentos de nuevas
rivalidades, ya no las provenientes de los regmenes estatistas, ni de los proyectos
polticos socialistas, sino de la capacidad que tienen ciertas minoras para conseguir de
los frmuladores de leyes y reglamentos, apoyos y facilidades que desconocen los
intereses y necesidades del resto de los ciudadanos.

19 / Leandro Cant Las tcnicas del Anlisis Costo-Beneficio

Bibliografa

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3. Mueller, Denis, Eleccin pblica, Madrid, Alianza, 1978
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ICEG, 1991.
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Washigton, FMI/WB, Septiembre 1982, vol.19, No.3,pg.39
7. Judy, Richard, Una gua para anlisis de costos-beneficios, Reforma
Econmica Hoy, Washington, CIPE, No.3, 1996, pgina 42.

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