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Participacin ciudadana
en las polticas pblicas
Manuel Canto Chac
compilador
bbapdf
BIBLIOTECA BSICA
DE ADMINISTRACIN PBLICA
grupo editorial
siglo veintiuno
siglo xxi editores, mxico siglo xxi editores, argentina
CERRO DEL AGUA 248, ROMERO DE TERREROS, GUATEMALA 4824, C 1425 BUP
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[7]
AGRADECIMIENTOS
[9]
10 presentacin
[11]
12 prlogo
lumen, editado por la doctora Mara del Carmen Pardo, cuyo currcu
lum, trayectoria acadmica y publicaciones la consolidan como una
de las autoras imprescindibles en el estudio de la administracin p-
blica. Ella encabeza los textos dedicados a analizar la evolucin de la
administracin pblica mexicana a la luz del avance de la moderniza-
cin de la sociedad mexicana y de su sistema poltico.
Participacin ciudadana en las polticas pblicas es el volumen 4 de la
serie, realizado por el doctor Manuel Canto Chac, destacado profesor-
investigador y autor de obras publicadas en Mxico, Espaa y Colom-
bia, entre otros pases. La participacin ciudadana resulta crucial para
el desarrollo y asentamiento de las polticas pblicas, y Amrica Latina
ha sido en diversos grados precursora de movimientos civiles, como
los que analiza en su artculo introductorio y presenta en los textos
seleccionados.
El volumen 5 es Organizacin e instituciones, a cargo del maestro Ro-
dolfo Vergara Blanco, quien a sus credenciales acadmicas aade su
experiencia en la gestin de la administracin pblica. En su artculo
introductorio explora las mltiples formas en que surgen, prosperan
y decaen las relaciones entre organizaciones e instituciones diversas.
Es el turno de los estudios histricos: en el volumen 6, titulado Ad-
ministracin pblica mexicana del siglo xix, el doctor Roberto Rives, autor
y coautor de libros especializados en el tema, los explora, explica y
analiza, examinando las diversas fases de la administracin pblica en
su trnsito del Imperio a la Repblica, as como en sus etapas de des
arrollo a partir de un esquema de organizacin central hasta llegar al
federalismo, con todas sus implicaciones para la poca presente.
Gestin de calidad es el nombre de nuestro sptimo libro, compilado
por el maestro Francisco Moyado Estrada, cuya formacin acadmica
en Mxico y Barcelona, as como su extensa carrera y experiencia en
la administracin pblica, le permiten ofrecer una visin amplia so-
bre la implantacin de las polticas de calidad necesarias para mejorar
efectivamente el desempeo de los gobiernos, dando con ello susten-
to y seguimiento a los compromisos establecidos con los ciudadanos.
El volumen 8 de la coleccin se titula Gestin estratgica, trabajo
llevado a cabo por el maestro Ernesto Velasco Snchez, liderazgo
emergente en el campo de la administracin pblica, con estudios
en El Colegio de Mxico y en Birmingham. Su enfoque versa sobre
la necesidad y la conveniencia de asumir perspectivas estratgicas
en la gestin y la planeacin pblicas, ajustando si fuera necesario
prlogo 15
[17]
18 manuel canto chac
Gobernanza
Las situaciones descritas estn marcando con claridad el fin de una po-
ca; lo que no est muy claro son los signos de lo nuevo, pero con certeza
uno de ellos es la participacin de la sociedad en los asuntos pblicos,
que ya no se reduce a la sola delegacin del poder, sino que se trata aho-
ra de una demanda de involucramiento en el gobierno de la sociedad,
cuyo anlisis ha requerido poner en el centro de la discusin la catego-
ra de gobernanza. Si en el ltimo tercio del siglo xx la gobernabilidad
fue la preocupacin central de la discusin poltica, la demanda de pc
ha puesto en el centro de lo que va del siglo xxi a la gobernanza, sin que
se pueda ver entre ambos conceptos la arena de lucha entre conserva-
dores y progresistas como algunos lo suponen.1
Si bien existen diversas definiciones de gobernanza,2 es innegable
1
Pareciera ser que para algunos gobernanza tendra un tinte neoliberal, mientras que la
visin progresista preferira el de gobernabilidad; quienes sostienen esto olvidan que justamente
el punto de partida de la discusin sobre esta segunda categora fue el tristemente clebre
texto Informe sobre la gobernabilidad de la democracia, elaborado por la Comisin Trilateral;
si algn inicio puede tener la ofensiva neoliberal en el mundo en general es justamente
este informe. Tampoco se puede ocultar que en posteriores desarrollos en Amrica Latina
la categora, apellidada como gobernabilidad democrtica, fue usada en el rediseo
de las democracias despus de las dictaduras. Con gobernanza, si bien existen enfoques
neoconservadores que se tratan de apropiar de la categora, no se puede negar que ha sido
reformulada en Amrica Latina, como se ver ms adelante.
2
En tanto que es una categora de uso relativamente reciente existen varias definiciones
de gobernanza; una de ellas es de su principal introductora, Renate Mayntz, quien seala
que actualmente se recurre a governance sobre todo para indicar un nuevo estilo de
gobierno, distinto del modelo del control jerrquico y caracterizado por un mayor grado
de cooperacin y por la interaccin entre el Estado y los actores no estatales al interior de
redes decisionales mixtas entre lo pblico y lo privado (Nuevos desafos de la teora del
Governance, Instituciones y Desarrollo, IGG, Barcelona, noviembre de 2000). Por su parte,
para Luis Aguilar gobernanza hace referencia a la recomposicin que sucede en el proceso
actual de direccin de la sociedad mediante la construccin de nuevas relaciones entre el
gobierno y los nuevos actores colectivos de las ltimas dcadas que suelen ser reticentes a
la unilateralidad directiva del gobierno... (Gobernanza y gestin pblica, fce, Mxico, 2006,
p. 80). Para la cepal la expresin tiene un sentido ms tcnico, si bien lo relaciona con la
legitimidad: Gobernanza, entendida como la capacidad para formular y ejecutar polticas
22 manuel canto chac
de manera efectiva, lo que hace necesario que las instituciones gocen de legitimidad.
Gobernabilidad, entendida como la habilidad del Estado para satisfacer el inters pblico
por encima de los intereses particulares de quienes gozan de diferentes formas y grados de
poder (Cohesin social. Inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe, cepal,
Santiago de Chile, 2007, p. 135).
introduccin 23
Ciudadana
Sociedad civil
qu es la participacin ciudadana?
3
Un buen ejemplo puede ser lo contenido en el texto de Sauca y Vences, quienes
afirman: Los procesos de transicin de la hipertrofia estatal autoritaria a la democracia en
los pases de Europa del Este y de Amrica Latina que convirtieron a la sociedad civil
en un smbolo de identidad de la lucha contra el sometimiento y pusieron de relieve la
necesidad de crear condiciones para la libre expresin y asociacin ciudadana (p. 9);
esta afirmacin olvida que fue de muy distinto signo este autoritarismo porque mientras
en Europa oriental s se puede hablar de un Estado socialista de enormes dimensiones, el
autoritarismo latinoamericano en su versin del ltimo tercio del siglo xx fue producto
de las reformas neoliberales hacia el mercado que empequeecieron an ms al aparato de
Estado que nunca alcanz siquiera a tener las dimensiones que en los mismos momentos
tena en Norteamrica o en Europa occidental.
introduccin 27
Informacin
Delegacin
Fases de las polticas
Asociacin
Consulta
Decisin
Control
pblicas/Niveles
de participacin
Agenda
Anlisis de alternativas
Decisin
Formulacin
Implementacin
Evaluacin
Un balance provisional
Los presupuestos a los que tenemos acceso estn maquillados. Los alcaldes
hacen un megapresupuesto para dar la impresin a la sociedad de que van a
gastar mucho. Colocan millones de reales en determinada rea y, cuando lle-
ga el final del ao, se ejecuta en torno del 10 o 15% de lo previsto, los dems
recursos son manejados de acuerdo a los intereses del gobernante (Bonfn,
p. 66).
6
La Plataforma fue un espacio integrado en 1997 por ms de 80 organizaciones
civiles que tenan el propsito explcito de influir sobre las polticas del primer gobierno
electo de la ciudad; se firmaron con el entonces jefe de Gobierno unos Acuerdos de
Corresponsabilidad y se instal una mesa de seguimiento coordinada por cinco secretarios
de gobierno y otros tantos dirigentes de las oc para la ejecucin de los acuerdos.
7
Ms all de la buena voluntad de las partes, lo que se reflejaba es la dificultad para pasar
de acuerdos a acciones o, de otra manera, de la decisin a la implementacin; multiplicidad de
obstculos tendieron a superar los nimos de cooperacin (cf. cam, 2000 y 2002)
38 manuel canto chac
La pc en Europa
8
Sobre la recuperacin de las organizaciones laborales seala un informe del bid: Los
sindicatos ahora tienen menos peso que antes en el pfp [proceso de formacin de polticas],
pero todava influyen, especialmente si el partido que est en el poder es un partido de los
trabajadores, si logran movilizar a los trabajadores del sector pblico, y si pueden forjar
introduccin 41
La discusin en Mxico
9
Este movimiento ha tenido un proceso de evolucin desde abril de 2006 en que
iniciaron los acercamientos. En la actualidad integra a organizaciones sindicales de
importancia, como la Unin Nacional de Trabajadores (unt), de la que forman parte el
Sindicato de Telefonistas, pilotos, sobrecargos, trabajadores universitarios, entre otros,
el Sindicato Mexicano de Electricistas (sme, actualmente en conflicto con el gobierno),
Sindicato de Mineros y Metalrgicos; agrupa tambin a organizaciones campesinas como
la cnc (que mantiene sus vnculos con el pri) y el la conorp (que agrupa a su vez a 15
organizaciones con tendencia de izquierda); las organizaciones ciudadanas se agrupan en la
Alianza Democrtica de Organizaciones Civiles y en el Dilogo Nacional.
introduccin 43
I II
OFERTA GUBERNAMENTAL ALTA OFERTA GUBERNAMENTAL ALTA
DEMANDA SOCIAL ALTA DEMANDA SOCIAL BAJA
III IV
OFERTA GUBERNAMENTAL BAJA OFERTA GUBERNAMENTAL BAJA
DEMANDA SOCIAL ALTA DEMANDA SOCIAL BAJA
46 manuel canto chac
10
Convencionalmente se entiende por exigibilidad la accin poltica de los actores sociales
para demandar el cumplimiento de sus derechos y el diseo de polticas que los satisfagan;
por justiciabilidad se entiende el proceso de litigar ante la autoridad judicial para obtener el
reconocimiento prctico del derecho en situaciones especficas (vase Canto, 2005).
introduccin 49
referencias
Abers, Rebbeca (2003), Reflexiones sobre los factores que dan lu-
gar al gobierno participativo con poder de decisin, en Fung y
Wright, Democracia en profundidad, Bogot, Universidad Nacional
de Colombia.
lvarez, Luca (coord.) (2002), La sociedad civil ante la transicin demo-
crtica, Mxico, PyV-Remisoc.
, Cristina Snchez-Mejorada y Carlos San Juan (2006), Democra-
cia y exclusin. Caminos encontrados en la Ciudad de Mxico, Mxico,
unam/uam/uacm.
Araujo Misoczky, Mara (2001), La relacin entre ciudadana activa
y administracin municipal en la configuracin de una formacin
poltico-organizacional: los casos del Proyecto de Salud Mental de
introduccin 51
introduccin
[56]
mecanismos de participacin ciudadana 57
1
La importancia de tener en cuenta los costos y beneficios de la participacin y, por ello,
de los beneficios materiales y sociales de la misma, proviene de la obra de Olson (1991).
Para una crtica que seala que muchos participantes son activos por el placer o la necesidad
psicolgica de participar, vase, por ejemplo, Schlozman et al. (1998).
66 joan font, ismael blanco, ricard gom y marina jarque
dad de las preferencias (a menudo solo estn dispuestos a participar los que tienen preferen-
cias ms intensas), aunque con ello se puede correr el riesgo de adoptar las decisiones que
cuentan con menor respaldo social (extensin).
68 joan font, ismael blanco, ricard gom y marina jarque
Miembros de Reglamentos
1981 y 1983 1984 y 1988 1995
Presidente: concejal nombrado por alcalde
Clase poltica
Vocales: cada partido en proporcin al pleno municipal
5
El uso de las encuestas de opinin como instrumento de participacin ciudadana
ha sido defendido por Verba (1995) precisamente por esta capacidad de garantizar cierta
representatividad de las opiniones. Este es tambin uno de los argumentos de Fishkin (1995)
para defender las encuestas deliberativas.
84 joan font, ismael blanco, ricard gom y marina jarque
Representatividad
Representatividad alta Representatividad baja
media o desigual
Legitimidad
los temas sino tambin, o sobre todo, a los ciudadanos con menos in-
formacin. Experiencias como las de los jurados ciudadanos demues-
tran que gente que no est dispuesta a participar de forma continuada
acepta hacerlo en mecanismos puntuales (Coote y Lenaghan, 1997).
La prctica participativa en este tipo de espacios les incrementa su res-
peto por las autoridades y les ayuda a comprender la complejidad de
la vida colectiva, y puede contribuir a la educacin de los participantes
en los valores y las prcticas democrticas (Stewart, 1997; Font, 1999).
No obstante, muchas de las experiencias analizadas demuestran
tambin los lmites de los instrumentos de participacin en sus efec-
tos educativos. Bsicamente, la mayora de estos instrumentos solo
llegan a un grupo reducido de ciudadanos, con lo cual los efectos
educativos tienen dificultad para extenderse al conjunto de la pobla-
cin. Los presupuestos participativos son uno de los mecanismos que
han logrado un mayor porcentaje de participacin, llegando solo a
1% de la poblacin. De algn modo, parece existir una contradiccin
inherente entre esta voluntad de lograr efectos educativos de la parti-
cipacin y el objetivo previamente citado de hacerla lo ms amplia y
extensiva posible. Por una parte, cuanto a ms gente logremos involu-
crar, mayor extensin social podr tener cualquier potencial de edu-
cacin democrtica, pero al mismo tiempo, parece como si extensin
y superficialidad de la participacin fueran en la mayor parte de los
casos las dos caras de la misma moneda. Cuanto ms gente participe,
menos intensamente podrn hacerlo y menor ser pues la vivencia y
el aprendizaje por parte de los participantes. Pero cuanto ms quera-
mos potenciar estos elementos ms obligados nos veremos a limitar el
nmero de ciudadanos involucrados.
Dos condiciones sern importantes para superar parcialmente este
handicap. Primero, potenciar la visibilidad de los mecanismos parti-
cipativos, difundiendo su realizacin ms all de los colectivos par-
ticipantes a travs de los medios de comunicacin. Por ejemplo, los
presupuestos participativos son conocidos por 50% de la poblacin,
mientras que los resultados de los jurados ciudadanos o los consejos
consultivos en este sentido son muy irregulares. Segundo, dar conti-
nuidad a los procesos participativos, de forma que estos efectos edu-
cadores puedan tener un carcter acumulativo a travs de diversas
experiencias (Gimnez et al., 2000).
En el cuadro 5 hemos tratado de resumir los efectos legitimado-
res de algunos instrumentos participativos que se han analizado en los
mecanismos de participacin ciudadana 91
Resultados
6
Una idea similar ha sido propuesta por la Federacin de Asociaciones de Vecinos de
Barcelona, cuando ha planteado que cualquier decisin municipal lleve incorporada de
forma obligatoria una memoria participativa, que refleje los resultados de la consulta
previa realizada a los ciudadanos.
mecanismos de participacin ciudadana 97
Tiempo trans-
currido desde la
Situacin de la decisin que se adopt en los consejos
Lugar presentacin del
ciudadanos
informe hasta
2/2000
referencias
introduccin
[105]
106 marie-hlne bacqu, henri rey e yves sintomer
Las asambleas. Sabemos que las asambleas constituyen uno de los pi-
lares de la democracia antigua y que juegan por lo tanto un papel
importante en particular en Suiza y en Nueva Inglaterra actualmente.
4
Para un punto de vista un poco diferente revisar Font (2001).
112 marie-hlne bacqu, henri rey e yves sintomer
Los fondos del barrio. En algunos casos una modesta suma de dinero
se pone a disposicin de los ciudadanos para realizar inversiones de
proximidad. Este dispositivo se expande cada vez ms en numerosos
pases europeos y existen ya algunos centenares en el territorio fran-
cs. Este fondo puede ser acompaado de otros dispositivos (juntas
de vecinos, jurados ciudadanos, presupuestos participativos).
5
Por el contrario, si la introduccin de una ley paritaria para la representacin de las
mujeres en la poltica divide en bloques las preocupaciones de ese nuevo neocorporativismo,
guarda una diferencia sustancial: si una presencia ms justa de ambos sexos en la
representacin poltica es lo que se busca, no implica que las mujeres elijan a sus delegados
y los hombres a los suyos.
la democracia participativa 117
Puntuales
o regulares
Lo ms
comn in-
Rol informal formativos o
Asambleas de las asocia- consultivos
ciones Escala
microlocal
El ms
comn top
down
Puntuales
Consultivos
o decisivos
Diferentes
Refern- escalas
dums Top down
(plebiscitos)
y bottom up
(de iniciativa
popular)
8
Los jurados ciudadanos berlineses, que acoplan de manera muy original el dispositivo
clsico de jurado y de los fondos de barrio, no se han tomado en cuenta en esta tipologa
general.
122 marie-hlne bacqu, henri rey e yves sintomer
Puntuales
Jurados Consultivos
ciudada- Diferentes
nos escalas
Top down
la democracia participativa 123
Para una tipologa un poco diferente vase Reichard (2001), y Reichard y Rober (2001).
10
es muy especfica. Los dos trminos tienen traducciones literales en otras lenguas latinas,
aunque sin que la connotacin ideolgica y la distincin sean perceptibles. En alemn,
el trmino Kunden contempla a la vez los usuarios y los clientes. En ingls, la distincin
customer y client es de otro tipo. El primer trmino se refiere a una persona que compra
bienes o servicios en una tienda o compaa, mientras que el segundo se refiere a una
persona que utiliza los servicios de un profesional (abogado, diseador grfico) o de
una organizacin.
126 marie-hlne bacqu, henri rey e yves sintomer
tiempos de espera, las dudas o las quejas de los usuarios. Francia est,
desde este punto de vista, bastante atrasada en comparacin con pa-
ses como Reino Unido y Suecia, a pesar de que los dispositivos legales
han evolucionado notablemente en el transcurso de los ltimos aos.
Los ciudadanos pueden ser bienvenidos igualmente a participar
para brindar orientacin y discutir las modalidades del funcionamien-
to de los servicios. Los grupos de calificacin mutua que elaboran los
proyectos de servicios locales en Francia funcionan bajo este princi-
pio (Rosenberg y Carrel, 2002), al igual que los inicios del presupues-
to participativo, a una escala sobre apuestas mucho ms amplias. Es
sobre todo en este nivel de asociacin que se da la toma de decisiones
(donde la intensidad puede llevar de una simple consulta a una verda-
dera codecisin) conocida en el la zona metropolitana.
En la correalizacin o la delegacin de servicios, los ciudadanos-
usuarios estn involucrados en la realizacin o la gestin de los pro-
yectos. Esta dinmica puede incluso llevar a la creacin de un tercer
sector. Las relaciones que ligan este tercer sector al poder pblico y a
los mercados son la autonoma, su estructuracin propia y su anclaje
democrtico, que son determinantes para las dinmicas comprome-
tidas. En Francia si el Estado recurre de manera creciente a las aso-
ciaciones para delegarles asuntos que l asume mal, esto es bastante
marginal de la accin social y sobre todo muy controlado. El sector
intermediario permanece completamente dependiente del poder p-
blico. Muy diferente es la experiencia estadounidense, en la que las
empresas comunitarias, ancladas a la escala de la community y emer-
gentes en parte de movimientos sociales, dan testimonio de una capa-
cidad de intervencin y de movilizacin local, ya sea si se les solicita
un proceso de profesionalizacin o si el Estado les propone apoyarse
cada vez ms en el mercado.
Los ciudadanos pueden tambin ser llamados a ejercer una fun-
cin de control de la accin pblica, ya sea como usuarios directa-
mente interesados (stakeholders) o jugando un papel que el dador
de rdenes polticas es el encargado de ejercer. La idea es entonces
que una participacin activa mejora el accountability12 de los servicios
pblicos (o de prestadores privados) y de su calidad. Esto puede pasar
por estructuras polivalentes, como los grupos de crime watch estado-
unidenses (donde las fuerzas de polica locales presentan sus activi-
12
La accountability se refiere a la responsabilidad que tienen los proveedores del servicio y
al mismo tiempo a la obligacin de rendir cuentas.
la democracia participativa 127
Acercamientos
Acercamientos Acercamientos Acercamientos con-
conflictivos centra-
consensuales consensuales flictivos en busca de
dos en los grupos
mainstream solidarios otro orden social
dominados
Ciudad solidaria
Restaurar las ligas so-
(ciertos municipios
ciales (Francia) o la
de izquierda fran-
community (Estados
ceses)
Unidos)
Capacitacin
Paz social
(Francia)
Estrategias conflic-
Inclusin social, lucha contra la exclusin
tivas de empodera-
(Francia, Amrica Latina) Invertir las priorida-
miento
Aumentar el capital social de las personas des sociales (Porto
desfavorecidas Alegre)
Lucha contra el
comunitarismo Accin afirmativa institucional
(Francia)
15
No buscamos situar aqu de manera esquemtica los lugares dentro de los cuales
se inscribe cada una de las temticas abordadas, no pretendemos la exhaustividad. Los
trminos son extremadamente polivalentes. Podemos, a lo mucho, diferenciar cada uno de
ellos sin importar las aproximaciones mencionadas dentro de las que se enmarcan.
la democracia participativa 131
extendiendo la democracia
la participacin
la eficacia
la deliberacin
la escala
la instrumentacin
referencias
A medida que las tareas del Estado se vuelven ms complejas y las co-
munidades polticas se vuelven ms populosas y heterogneas, las for-
mas institucionales de la democracia liberal que fueron desarrolladas
en el siglo xix esto es, la democracia representativa unida a una
administracin tecnoburocrtica parecen no encajar con los pro-
blemas ms recientes a los que nos enfrentamos en el siglo xxi. La
democracia, entendida como una forma de organizacin del Esta-
do, se ha reducido a las competencias electorales que en un territorio
determinado definen los funcionarios que han de detentar el lideraz-
go poltico en los terrenos legislativo y ejecutivo. Sin embargo, resulta
cada vez ms claro que tales mecanismos de representacin poltica no
corresponden a los ideales centrales de la poltica democrtica, que
se resumen en los siguientes: facilitar una participacin poltica activa
de la ciudadana; forjar un consenso poltico a travs del dilogo; dise-
ar e implementar polticas pblicas que fundamenten una economa
productiva y una sociedad saludable; y, en las versiones igualitarias ms
radicales del ideal democrtico, asegurar que todos los ciudadanos se
beneficien de la riqueza de la nacin.
La derecha del espectro poltico est aprovechando este ocaso
aparente de la efectividad de las instituciones democrticas para in-
crementar sus ataques a la idea misma del Estado afirmativo. La nica
forma en que el Estado puede jugar un papel competente y construc-
* Queremos agradecer a los participantes en la conferencia Utopas reales V.
Experimentos en democracia deliberativa con poder de decisin, que se llev a cabo en
Madison, Estados Unidos, en enero de 2000, por los valiosos comentarios a una versin
previa de este captulo. Igualmente agradecemos a muchos amigos y colaboradores en este
proyecto permanente que apunta a descubrir alternativas de gobierno ms democrticas.
Entre ellos mencionamos a Joshua Cohen, Bradley Karkkainen, Jane Mansbridge, Dara
ORourke y Charles Sabel. Publicado en Democracia en profundidad. Nuevas formas de gobierno
participativo con poder de decisin, Bogot. Universidad Nacional de Colombia, 2003.
** Profesor asistente de polticas pblicas de la Escuela de Gobierno John F. Kennedy de
la Universidad de Harvard (archon_fung@harvard.edu).
*** Profesor de sociologa de la Universidad de Winsconsin-Madison (wright@ssc.wisc.edu).
[150]
en torno al gobierno participativo con poder de decisin 151
2
Dos tericos de la liberacin discursiva que son relevantes para los propsitos del
siguiente trabajo son Jrgen Habermas y Joshua Cohen.
3
Vase, por ejemplo, Robert Putnam, Bowling alone: the collapse and revival of American
community, Nueva York, Simon and Schuster, 2000; Theda Skocpol y Morris P. Fiorina
(eds.), Civic engagement in American democracy, Washington, D. C., Brooking Institution Press,
1999, pp. 1-23; Joshua Cohen y Joel Rogers, Association and democracy, edicin de Erik Olin
Wright, Londres, Verso, 1995; Paul Hirst, Associative democracy: new forms of economic and social
governance, Cambridge, Polity Press, 1994.
4
Vase Joshua Cohen y Charles Sabel, Directly-deliberative polyarchy, en European Law
Journal 3, nm. 4, diciembre de 1997, pp. 313-342; Michael C. Dorf y Charles Sabel, Drug
treatment courts and emergent experimentalist government, en Vanderbilt Law Review,
vol. 53, nm. 3, abril de 2000; Archon Fung, Street level democracy a theory of popular pragmatic
deliberation and its practice in Chicago school reform and community policing, 1988-1997, tesis
doctoral, mit, Departamento de Ciencia Poltica, 1999.
156 archon fung y erik olin wright
Todas las reformas mencionadas crean nuevos canales para que aque-
llos a quienes los problemas afectan ms directamente usualmen-
te ciudadanos del comn y funcionarios que tienen contacto directo
con ellos apliquen sus conocimientos, inteligencia e inters en la
formulacin de soluciones. Quisiramos ofrecer dos justificaciones
generales a esta alternativa a la conviccin ampliamente sostenida en
el sentido de que los problemas tcnicamente complejos deben ser re-
sueltos por expertos cuidadosamente entrenados para ello. La prime-
ra es que las soluciones efectivas a cierta clase de problemas pblicos
nuevos que se resisten a explicaciones simples pueden encontrarse
ms en la gama amplia de experiencias y saberes que pueden ofrecer
los ciudadanos ordinarios y funcionarios de campos diversos y abier-
tos, que en lo que aportaran los expertos distantes y confiados en su
competencia tcnica. En el ejemplo de las acciones policiales y las
reformas escolares de Chicago, los consejos vecinales organizados des-
de las bases crearon soluciones efectivas que los oficiales de polica,
actuando autnomamente, nunca hubieran imaginado. La segunda
justificacin nos lleva a decir que la participacin directa de los ope-
radores de base incrementa la toma de responsabilidades y acorta la
cadena de entidades que conforman el andamiaje burocrtico de los
partidos. En lugares del mundo en desarrollo como Porto Alegre y
Kerala, uno de los logros principales en el campo de la participacin
amplia fue que se logr detener el desangre fiscal que nutra la estruc-
tura clientelista y debilit el poder de las lites polticas tradicionales.
Con esto no estamos desvirtuando el aporte que los expertos tcni-
cos pueden hacer en la construccin de gobiernos participativos con
poder de decisin. Ellos desempean un papel de importancia en la
158 archon fung y erik olin wright
5
Este asunto de la deliberacin como proceso de produccin de razones est capturando
la atencin de los ms recientes trabajos de teora democrtica, especialmente en los diversos
trabajos de Joshua Cohen. Vase, por ejemplo, Procedure and substance in deliberative
democracy, en Seyla Benhabib (ed.), Democracy and diference: contesting the boundaries on the
political, Princeton, Princeton University Press, 1996, pp. 96-109.
en torno al gobierno participativo con poder de decisin 159
cules deben ser las prioridades del grupo. A rengln seguido pueden
justificarlas por su capacidad de servir a sus intereses comunes (por
ejemplo, construir un sistema escolar efectivo) o impulsar la justicia
social bajo severas restricciones de recursos (por ejemplo, la seleccin
de beneficiarios de proyectos de desarrollo rural). Luego de repasar
todas las propuestas y las consideraciones que las respaldan, los par-
ticipantes pueden proceder a votar para seleccionar un conjunto de
opciones, en caso de prevalecer algunas disputas. Sin embargo, para
que se d un voto autnticamente deliberativo, cada participante no
vota por la opcin que ms se ajuste a su propio inters personal,
sino por la que sea ms razonable. Las opciones van a ser justas si el
grupo adopta las propuestas razonables y deja a un lado las que estn
motivadas por la realizacin mxima del inters personal o de la in-
fluencia poltica. De esta manera, los participantes entran a dilucidar
racionalmente las estrategias que corresponden ms cercanamente a
la agenda grupal para adoptar el conjunto de opciones ms promi-
sorio, visto en prospectiva. Estos resultados, desde luego, dependen
de que los participantes sigan los procedimientos y las normas de la
deliberacin. La posibilidad de que esto sea as depende, a su vez, de
los motivos individuales y los parmetros institucionales.
Uno de los peligros de la participacin y de la toma de decisiones
a partir de la discusin es que algunos participantes, motivados por
sus intereses particulares, van a querer utilizar su poder para manipu-
lar el procedimiento y as asegurar sus posiciones. No obstante, para
que un proceso de toma decisiones pueda calificarse como deliberati-
vo se requiere que el tipo esencial de razonamiento a travs del cual
se solucionan los problemas consista en argumentos concienzudos y
justificaciones convincentes. Si bien puede ser muy difcil que un ob-
servador externo circunstancial llegue a distinguir una deliberacin
genuina de una pantomima carente de inventiva, la diferencia es fun-
damental al final de cuentas, y muy clara para los participantes en el
proceso.
Mientras que el modelo de gppd comparte con todas las formas de
deliberacin este enfoque en la persuasin y la discusin de razones,
su preferencia prctica lo lleva a distanciarse de muchos tratamientos
que hacen del discurso una proliferacin de razones al servicio de
principios, propuestas, valores o polticas preestablecidos. Para evi-
tar esas trampas conviene recordar que los experimentos delibera-
tivos casi siempre comprenden esfuerzos conjuntos y continuos de
160 archon fung y erik olin wright
10
Vase, por ejemplo, Harry Boyte, Backyard revolution: understanding the new citizens
movement, Filadefia, Temple University Press, 1980, y Peter Medoff y Holy Sklar, Streets of hope:
the fall and the rise of an urban neighborhood, Boston, South End Press, 1994. Para considerar un
caso sobresaliente desde la perspectiva de su lder, vase Ernesto Corts Jr., Reweaving the
social fabric, en The Boston Review 19, nms. 3 y 4, junio-septiembre de 1994, pp. 12-14, que
discute las actividades del grupo Comunidades Organizadas para el Servicio Pblico (cops)
de la Fundacin para las reas Industriales (iaf), en San Antonio, Texas.
11
Andrew Szazs, Ecopopulism: toxic waste and the movement for enviromental justice, Minnesota,
University of Minnesota Press, 1994.
166 archon fung y erik olin wright
Contextos favorables
12
El espectro de igualdad aqu es probablemente similar al de Rousseau cundo asegura
que la ley de la democracia debera crear condiciones tales que ningn ciudadano sea lo
suficientemente rico como para comprar a otro, y ninguno lo suficientemente pobre como
para que se vea forzado a venderse. J. J. Rousseau, Social contract, traduccin de Donald A.
Cress, Cambridge, Hackett Publishing, 1987, libro ii, captulo ii.
168 archon fung y erik olin wright
son los que saben cmo introducir mejoras a las situaciones proble-
mticas. Tercero, el proceso de deliberacin que regula la toma de
decisiones de esos grupos garantiza el potencial para generar solucio-
nes mejores que las que se obtendran en procedimientos ms jerr-
quicos o menos reflexivos de suma de intereses individuales, como
es el caso del voto. Mediante la deliberacin todos los participantes
tienen la oportunidad de ofrecer informacin til y considerar ms
profundamente soluciones alternativas. Adems de todo esto, la parti-
cipacin y la deliberacin pueden incrementar el sentido de compro-
miso en los participantes para llevar a la prctica las decisiones, que
son ms legtimas que las que se obtendran mediante la imposicin
externa. Cuarto, estos experimentos acortan el circuito de retroali-
mentacin esto es, la distancia y el tiempo entre las decisiones, la
accin, el efecto, la observacin y la reconsideracin en la accin
pblica, y as crean un estilo gil de acciones colectivas que puede
identificar las estrategias no efectivas o errneas y responder a ellas.
Finalmente, cada uno de estos experimentos engendra cientos de
grupos relacionados, cada uno de los cuales entra a operar con una
considerable dosis de autonoma pero sin sufrir de un aislamiento
total. Esta proliferacin de puntos con poder de decisin permite que
se intente simultneamente una multitud de estrategias, tcnicas y
prioridades, lo que lleva a descubrir y difundir con mayor rapidez las
que se muestren ms efectivas. La capacidad de aprendizaje del siste-
ma como un todo puede, entonces, robustecerse gracias a la combina-
cin de la deliberacin descentralizada con poder de decisin, de una
parte, y la coordinacin y retroalimentacin centralizadas de la otra.
Equidad
Adems de lograr que la accin pblica sea ms efectiva, hay tres ca-
ractersticas que refuerzan en estos experimentos su capacidad para
generar resultados de justicia y equidad. Primero, estos experimen-
tos plantean metas que pueden lograrse si llevan la accin pblica a
quienes generalmente no gozan de tal bien. Puesto que la mayora
de los experimentos se ocuparon en resolver problemas de sectores
no privilegiados habitantes de los ghettos de Chicago y Milwaukee,
vecindarios pobres en Porto Alegre, campesinos descastados de la In-
dia y obreros de la industria de Wisconsin amenazados por el des-
en torno al gobierno participativo con poder de decisin 171
13
Un problema clsico en el mbito de la ciencia poltica es explicar por qu la gente
vota, dada la ausencia total de resultados asociados al ejercicio del voto. Para considerar
una explicacin de este comportamiento aparentemente irracional desde una perspectiva
de eleccin racional, vase William Riker y Peter Ordeshoock, A theory of the calculus of
voting, en American Political Science Review, vol. 62, marzo de 1968, pp. 25-42.
en torno al gobierno participativo con poder de decisin 173
luciano fedozzi
[176]
el presupuesto participativo de porto alegre 177
presupuesto pblico como vehculo de expresin del clculo racional de costos y beneficios
y el modelo incrementalista que entiende al presupuesto como un instrumento estable y
rgido, admitiendo sin embargo un pequeo margen de cambios derivado del juego poltico.
La discusin de estas tcnicas presupuestarias y la funcin tcnicamente racionalizada de los
criterios objetivos en la asignacin de los recursos de inversiones del presupuesto participativo
de Porto Alegre, puede ser encontrada en Giacomoni (1993).
178 luciano fedozzi
2
Un momento interesante en la forma de promover ese reconocimiento global de las
carencias urbanas fue proporcionado con las visitas in loco por parte de los consejeros, por
primera vez en 1992. Los miembros del Consejo del Presupuesto visitaron, por medio de un
transporte especial de la Alcalda, cada regin para conocer de cerca sus problemas. Esto ayud
a que los representantes comunitarios adquirieran una visin menos localista y por lo tanto
ms global sobre el conjunto de las carencias y demandas de todas las regiones de la ciudad.
el presupuesto participativo de porto alegre 179
3
Segn Bobbio (1986, p. 101), de esta forma se podran, distinguir dos funciones di-
versas del secreto: la de no hacerlo saber, porque la decisin no es de todos (el secreto
tcnico) ni es para todos (el secreto propiamente ms poltico).
4
Dice Weber: Hay que elegir entre la burocratizacin y el diletantismo de la adminis-
tracin, y el gran instrumento de la superioridad de la administracin burocrtica es este:
el saber profesional especializado, cuyo carcter imprescindible est condicionado por los
caracteres de la tcnica y la economa modernas de la produccin de bienes, siendo com-
pletamente indiferente que tal produccin sea en la forma capitalista o en la socialista (Esta
ltima, si se quisiera alcanzar iguales resultados tcnicos, dara lugar a un extraordinario
incremento de la burocracia profesional). (1992, p. 178.).
180 luciano fedozzi
5
De acuerdo con Bobbio (1987, p. 49), el error de ese razonamiento marxista est en
creer que bastara con eliminar al Estado burgus para eliminar al Estado burocrtico, lo
que efectivamente no sucedi en la historia de los Estados socialistas. Para una discusin
sobre la cuestin burocrtica involucrando a Marx y Weber, vase tambin Schwartzman
(1988), especialmente el captulo 2, pp. 53-68.
6
Segn Guimaraes (1987, p.14), el tecnocratismo se relaciona con un conjunto de
valores y prcticas sociales resultantes de la sustitucin de la poltica, en la resolucin
de conflictos inherentes al desarrollo, por especialistas tcnicos. Representa la tendencia
a concebir la estructura y la organizacin de la sociedad segn los principios de la tcnica,
donde prima un tipo de racionalidad adjetiva o instrumental ligadas a adecuar medios para
fines preestablecidos. Desde esta perspectiva, la participacin responde a una necesidad de
imprimir mayor eficiencia a la accin gubernamental, teniendo en cuenta la destinacin
jerrquica de recursos, el control centralizado, etc. (las cursivas son del autor). El autor
entiende que los conflictos surgidos en la participacin, medida por un grupo burocrtico,
pueden no ser irreconciliables. Sin embargo, en la realidad de Amrica Latina los esfuerzos
para aumentar la participacin de los sectores populares excluidos se orientan por formas
que solo pueden reducirse si estos sectores siguieran ocupando una posicin subordinada.
Para un anlisis desde esta perspectiva sobre la participacin en la realidad de Amrica
Latina vase tambin Wolfe (1984).
7
Segn Schwartzman (1988, p. 14), el proceso de modernizacin y profesionalizacin
del estamento burocrtico, en la historia del Estado brasileo gener el despotismo buro-
crtico, del emperador sabio D. Pedro II a los militares de la Escuela Superior de Guerra,
pasando por los positivistas del Sur y tecncratas del Estado Nuevo, nuestros gobernantes
tienden a creer que lo saben todo, que todo lo pueden, y que no tienen en realidad que
prestar mucha atencin a las formalidades de la ley.
el presupuesto participativo de porto alegre 181
8
Sobre los requisitos tcnicos para la realizacin de las obras del presupuesto participa-
tivo vase Prefeitura Municipal de Porto Alegre. Normas internas, criterios generales, tcnicos y
regionales del presupuesto participativo. Coordinacin de Comunicacin Social, Agosto de 1995,
18 pp. Para el conocimiento de la historia de los criterios utilizados en la distribucin de
los recursos de inversiones en el presupuesto participativo de Porto Alegre, vase Fedozzi
(1992, 1995).
182 luciano fedozzi
esfera pblica
15
El nexo entre la opinin pblica y el carcter pblico del poder fue ampliamente
tratado por Kant, quien vea en la visibilidad del poder una necesidad no solo poltica sino
tambin moral. Segn Kant, todas las acciones relativas a los derechos de otros hombres,
cuya mxima no sea susceptible de transformarse en pblica, son injustas (apud Bobbio,
1986, p. 90).
16
Un amplio abordaje histrico de la transformacin de la esfera del pblico en la
formacin del Estado moderno puede ser encontrado en Habermas, 1984.
17
Un amplio anlisis sobre las reflexiones de Hannah Arendt respecto al totalitarismo se
encuentra en Lafer (1988) y Telles (1990).
190 luciano fedozzi
poder visible
Por otro lado, es sabido que el tema del poder visible, como una de las
premisas de la esfera pblica, es asociado al tema del gobierno local,
pues la transparencia del poder depende tambin de la proximidad
espacial entre gobernantes y gobernados. El carcter pblico del go-
bierno de un municipio es ms directo porque es mayor la visibilidad
de los administradores y sus decisiones. En ese sentido, a pesar de las
controversias tericas sobre la naturaleza del poder local, parece haber
una concordancia con Castells (1981) cuando este entiende que los
gobiernos locales permanecen siendo el nivel ms descentralizado del Estado, o
ms penetrable por la sociedad civil y ms accesible a los ciudadanos. Como
unidad de anlisis, el municipio debe ser entendido como la expresin
especfica de relaciones de produccin determinadas, que no se redu-
ce a la simple rplica de las relaciones globales de poder, aunque sea
ampliamente condicionado por el poder social en general (idem).18
El control de la opinin pblica sobre los actos del poder pblico
depende, sin embargo, de los grados de visibilidad, cognosibilidad y
accesibilidad, resultantes de las distintas estrategias gubernamentales
18
El presente estudio adopta una perspectiva conceptual sobre la especificidad del poder
local que parte del pluralismo terico. Para una excelente revisin bibliogrfica sobre las
teoras del gobierno local, vase Castro (1988) y Fischer (1993).
el presupuesto participativo de porto alegre 191
Parcialmente 23.63%
Insatisfactoria 7.07%
Satisfactoria 47.59%
No respondi 7.40%
No sabe 14.31%
10 20 30 40 50
Parcialmente 28.94%
Insatisfactoria 4.18%
Satisfactoria 51.77%
No respondi 6.75%
No sabe 8.36%
10 20 30 40 50
Siempre 50.64%
A veces 10.61%
Nunca 1.13%
No respondi 6.43%
No sabe 12.38%
10 20 30 40 50
A veces 23.79%
Nunca 0.64%
No respondi 7.07%
No sabe 8.2%
10 20 30 40 50
el presupuesto participativo de porto alegre 201
sujetos de la participacin
referencias
alicia ziccardi**
[205]
206 alicia ziccardi
1
Cf. Ziccardi, 2004.
sobre la participacin ciudadana en las polticas pblicas 207
Dado que cada gobierno local muestra una mayor o menor dis-
posicin a aceptar o promover la participacin ciudadana, es conve-
niente evaluar el grado de equidad con que actan los funcionarios
de las diferentes instancias del mismo. Sin duda, promover la parti-
cipacin equitativa (o incluyente) de los ciudadanos es la forma ms
democrtica de gobierno. Sin embargo, es posible encontrar que en
algunas reas de actuacin el gobierno local promueve la participa-
cin incluyente y en otras no. Por ello es necesario saber quin decide
sobre cul es la forma deseable de participacin y cul es esa forma
deseable. Es el presidente municipal, son los directores o son quie-
nes actan directamente con la ciudadana, tanto en las ventanillas de
atencin de las demandas, como en la operacin de los programas?
Otro aspecto de la equidad se refiere a que no basta la apertura
de canales a la participacin ciudadana para asegurar que se haga
efectiva, ya que no todos los instrumentos de participacin pueden
ser igualmente utilizados por ciudadanos, cuya condicin socioeco-
nmica y cultural es diversa. As, los sectores con ms poder actan
mediante grupos de presin o mediante relaciones personales e infor-
males con los funcionarios. La clase media puede participar mediante
la prensa y sus profesionales suelen participar en comits de vecinos,
hacer propuestas tcnicamente fundadas, etctera. Las clases popula-
sobre la participacin ciudadana en las polticas pblicas 215
4
Sobre la amplia y polmica nocin de capital social, vase Ostrom y Ahn, 2003.
218 alicia ziccardi
consideraciones finales
referencias
introduccin
[222]
para analizar los procesos de democratizacin 223
no, los actores, como sus demandas, son poco a poco ms diversos y
plurales. Finalmente, se va generalizando el descrdito de las ddivas
clientelares del antiguo rgimen, frente a las cuales se definen polti-
cas pblicas que remiten progresivamente a nociones de ciudadana.
En este contexto, la nocin de interfaz socioestatal5 permite redu-
cir la lgica de las interacciones a dos formas bsicas de intercambio,
ms all de los actores concretos que les den vida. Por un lado, las
relaciones socioestatales en las que se intercambia informacin, es
decir, los mecanismos donde se toman acuerdos no vinculantes (rela-
ciones de hacer saber que se traducen en tipos ideales cognoscitivos);
por el otro, los mecanismos vinculantes (relaciones de hacer hacer,
o tipos ideales polticos).
En sntesis, los tipos cognoscitivos son:
5
Los tipos ideales, en sentido weberiano (Weber, 1964), no significan descripciones
de la realidad sino abstracciones de la misma que sirven como referencia analtica de
su complejidad. As, los tipos ideales de relacin sociedad civil-Estado son una brju-
la analtica para describir y comprender las formas concretas recopiladas en el mapa
de estos mecanismos de intercambio, as como en formas menos institucionalizadas de
relacin socioestatal.
230 ernesto isunza vera
6
En la literatura sobre rendicin de cuentas (ODonnell, 1994), las elecciones se
definen como la rendicin de cuentas vertical, diferente de los tipos social (Smulovitz y
Peruzzotti, 2000 y 2002) y transversal (Isunza, 2002), en los que tambin existe una relacin
sociedad civil-Estado orientada por la responsabilizacin y el control, pero con mecanismos
diferentes: las elecciones, las movilizaciones sociales y la participacin de ciudadanos, en
calidad de tales, dentro de cuerpos estatales cogestivos.
para analizar los procesos de democratizacin 231
7
La participacin ciudadana es definida por Nuria Cunill (1997, p. 74) como un tipo de
accin poltica que expresa, con mltiples sentidos, la intervencin directa de los agentes
sociales en actividades pblicas. Su pertinencia, desde este punto de vista, no solo se basa en
el mejor desempeo de la administracin pblica sino que incluyendo a la ciudadana
en los procesos de diseo y adopcin de polticas sociales y con reglas de actuacin de
los diferentes actores previamente definidas se pueden obtener mejores resultados que
permitan avanzar en el camino de construir ciudadana (Ziccardi, 2004, p. 10).
8
Para comprender mejor la dinmica de estas relaciones posibles debe identificarse el
grado de intensidad de la participacin ciudadana en la toma de decisiones, as como
el momento de la poltica pblica en la que esta se lleva a cabo. La intensidad de la
participacin puede ir desde el acopio de informacin hasta el facultamiento, pasando
por la consulta, la evaluacin conjunta, el compartir la toma de decisiones y la colaboracin
(World Bank, 1994, p. 12; Fox, 2002, p. 108). Por otro lado pueden diferenciarse las
experiencias a partir de la fase de la poltica donde la incidencia ocurre: formacin de la
agenda de gobierno, definicin de un problema pblico, construccin de las opciones de
poltica, eleccin de la opcin pblica, ejecucin de la poltica, evaluacin y/o aprendizaje
(Aguilar, 2001, p. 107).
9
La discusin sobre la rendicin de cuentas la abordaremos en el siguiente apartado.
10
El desarrollo de mecanismos de transparencia y rendicin de cuentas se vincula
directamente con una perspectiva de derechos por medio del control y la vigilancia de las
polticas pblicas. El reconocimiento de los derechos tiene importantes repercusiones en la
relacin entre la sociedad civil y el Estado en dos sentidos: la obligatoriedad por parte del
segundo de cumplir y hacer cumplir los derechos por medio de la realizacin de polticas
pblicas y, por el otro, la posibilidad de exigir el cumplimiento de los derechos que tienen
los ciudadanos. As, al controlar y vigilar la poltica pblica, la transparencia y la rendicin
232 ernesto isunza vera
De esta forma, tenemos tres nociones del sentido comn que se re-
lacionan con diversos mecanismos de comunicacin entre la sociedad
y el Estado: la transparencia, la participacin ciudadana y la rendicin
de cuentas.
Los mecanismos de participacin ciudadana, de transparencia o de
rendicin de cuentas en Mxico pueden entenderse tambin como un
continuum de formalidad-informalidad que se traduce en diversas norma-
tividades y mecanismos informales tanto de presin (mtines, planto-
nes, toma de oficinas) como de negociacin (mesas de concertacin).
Revisemos brevemente esta parte del fenmeno.
La ciudadana crea espacios de interlocucin con el Estado me-
diante manifestaciones pblicas, aunque la efectividad de las mis-
mas es desigual. Algunas de estas movilizaciones son rituales que
han evolucionado a lo largo del tiempo, y su transformacin cobra
sentido a partir del contexto sociopoltico. Las movilizaciones de los
aos setenta y ochenta cumplan la funcin de permitir el acceso a
ciertos actores sociales a la esfera pblica, quienes, al crear agenda,
visibilizaban o tematizaban problemas que no eran procesados en
las instituciones del rgimen social autoritario. En aquel momento
se trataba de mostrar la capacidad de movilizacin y fuerza, en un
contexto donde los medios de informacin negaban su existencia
de manera casi unnime. A partir de la pluralizacin de la sociedad
poltica a finales de los aos ochenta (partidos polticos presentes
en gobiernos locales y estatales, as como en la legislatura federal)
y de la mayor autonoma y fortalecimiento de la sociedad civil, las
manifestaciones dejan de ser solo un medio de adhesin (de las or-
ganizaciones corporativas hacia el rgimen priista), o de denuncia
y creacin de agenda (de actores autnomos u opositores al rgi-
men), para convertirse, tambin, en un mecanismo ritual que abre
espacios para la concertacin entre actores civiles y estatales cada vez
menos unnimes. Esta diversidad de significados de las manifesta-
ciones pblicas se mantiene en una mixtura que toma facetas par-
ticulares a partir de la alternancia en los gobiernos de los mbitos
federal, estatal y municipal, junto con la pluralidad instalada en las
legislaturas estatales y la federal. As, la cantidad y frecuencia de las
marchas y plantones parece aumentar pero, al mismo tiempo, no
prescinden en la mayora de los casos de las formas institucionales
de cuentas adquieren mayor peso dentro de los requisitos indispensables en los procesos de
profundizacin democrtica (Isunza, 2002; Hevia, 2004).
para analizar los procesos de democratizacin 233
not only to the rule of law but also to the rule of reason Accountability is antithetical to
monologic power (Schedler, 1999a, p. 15).
238 ernesto isunza vera
Informativa Narracin
Exigitiva Derechos
Servidores pblicos
Actor 1 (electos o no)
(apoderado)
(mandatario)
(representante)
Rinde
cuentas
Accin
(de actor 1) Controla
y
Polticas pblicas participa
Actor 2
(poderdante)
(mandante)
Ciudadanos (representado)
INTERFAZ
colectivos. Las que hemos llamado A1, o acciones del sujeto 1, son las
polticas pblicas en general.
Finalmente, la lgica de la rendicin de cuentas tiene que ver con
la creacin de una interfaz,16 definida como un espacio racional que
puede ser analizado por una parte, en trminos de intereses sociales
confrontados y, por otra, en trminos de las interpretaciones e infor-
macin presente en interacciones estratgicas durante el proceso de
implementacin [de la poltica pblica] (Roberts, 2001, p. 3). Qu
implica entonces la mirada de los espacios institucionales de rdc des-
de la perspectiva del concepto interfaz? En el siguiente diagrama se
presentan sus principales elementos.
16
Nuestra referencia para el uso del concepto interfaz son las propuestas de Norman
Long y los trabajos desarrollados bajo su inspiracin en la Universidad de Wageningen,
Pases Bajos. Vase Long, 1999.
para analizar los procesos de democratizacin 241
Horizontal
Consejos
ciudadanizados
Social Vertical
Transversal
Ciudadanos
244 ernesto isunza vera
19
Es el sentido de los informes periodsticos de los gobernantes sobre su gestin
ante el Poder Legislativo y los medios de informacin.
20
Ligia Bolvar (1999) define como reto clave para la sociedad civil en la lucha por la
exigibilidad de los derechos econmicos, sociales y culturales, la participacin de la sociedad
civil en 1] el diseo y la planificacin, 2] la ejecucin y el seguimiento administrativo, y 3] la
evaluacin de las polticas pblicas.
21
En esta perspectiva, seran casos paradigmticos de rdc procesal los presupuestos
participativos y los consejos gestores brasileos (Navarro, 1998; Avritzer, 2002, y Tatagiba,
2002) y varias experiencias de la regin que se han definido como experiencias de control
social (Bresser y Cunill, 1998) o de participacin ciudadana (Oxhorn, 2001).
para analizar los procesos de democratizacin 245
cierta porosidad, del Estado que haga posible una comunicacin fluida
en esta primera fase de la instrumentacin democrtica de polticas
pblicas. Sin lugar a dudas, la exigibilidad de la realizacin de los
derechos y su contingente prctica de rendicin de cuentas en esta
fase requiere de alguna normatividad que eleve a rango vinculante las
consultas a los afectados por las acciones del Estado (o de cualquier
institucin ligada a la rendicin de cuentas). A la rdc en esta primera
fase la llamamos prospectiva.22
La ejecucin de las polticas pblicas es el segundo momento en el
que la sociedad civil puede involucrarse en la rdc. En los espacios mi-
crosociales es donde las polticas pblicas toman corporeidad y donde
precisamente se redefinen las macropolticas y los macrodiscursos. In-
cluso si ha habido participacin de la sociedad civil en el diseo de las
polticas, la renegociacin se lleva a cabo en el espacio micro, por de-
cirlo de alguna manera, en el terreno. Obviamente el conocimiento
adecuado de las redes asociativas sobre la poltica especfica que se
est controlando es fundamental para el xito de la prctica de la rdc
A este control sobre la ejecucin de las polticas pblicas podramos
llamarlo rdc procesal.
El tercer momento clave para la participacin de la sociedad civil en
la rendicin de cuentas es el ms conocido y practicado: la evaluacin
de las polticas pblicas. Debe insistirse, sin embargo, que el control
sobre la poltica pblica debe realizarlo un actor societal diferente a
aquel que la ha ejecutado coordinadamente con el Estado. Finalmen-
te, a este mecanismo ex post de rdc le llamaremos retrospectiva.23 De
esta forma el eje temporal de los mecanismos de rdc nos ofrece esta
triple tipologa: prospectiva, procesal y retrospectiva.24
22
Robert D. Behn (2001, pp. 115 y ss.) afirma que precisamente existen dos enemigos
poderosos de la rdc: el anonimato de los responsables de las polticas pblicas y la falta de
claridad de los objetivos o metas en las que se concretan dichas polticas.
23
Para Cheibub y Przeworski (1999, p. 225), la rdc es un mecanismo retrospectivo, en el
sentido de que las acciones de los gobernantes son juzgadas ex post por los efectos que estas
tienen. Mientras que, yendo ms all, para John Elster (1999, p. 276) cualquier sistema
poltico descansa en una combinacin de control ex ante y una rendicin de cuentas ex post. Sin
embargo, nosotros pensamos que la rdc procesal es tan importante, o ms, que las otras dos.
24
El eje temporal de la rdc es analizado por Hugo Alfonso Muoz (2000, p. 10) como
tipos de control por oportunidad y expone tres formas de rdc, equivalentes a las que
nosotros proponemos: preventiva, concomitante y represiva.
246 ernesto isunza vera
Eje temporal
(Relacin con los momentos de la poltica pblica)
Antes Durante Despus
Tipo de rendicin
de cuentas Prospectiva Procesal Retrospectiva
Poltica Administrativa Legal Profesional
Eje temtico
25
En cambio para Manuel Aragn (2002, pp. 175 y ss.) la diferenciacin entre control
poltico y control social radica en la institucionalizacin del primero contra la no
institucionalizacin del segundo.
para analizar los procesos de democratizacin 247
reflexiones finales
26
Es verdad que Schedler en el documento citado ampla los tipos de rdc a ms de las
cuatro mencionadas (poltica, jurdica, administrativa y profesional) pero nos parece que
pueden ser subsumidas en estas cuatro principales. Nos referimos a los tipos de rdc moral y
electoral (se suman a la poltica), la financiera (a la administrativa) y la constitucional (base,
propiamente dicho, de la jurdica).
248 ernesto isunza vera
referencias
[252]
carta iberoamericana de participacin ciudadana 253
14]
Los Estados iberoamericanos establecern
regulaciones y mecanismos de participacin
ciudadana que garanticen que las decisiones
sobre polticas pblicas tengan en cuenta sus
carta iberoamericana de participacin ciudadana 261
CAPTULO TERCERO.
FORMAS DE PARTICIPACIN
Componentes 35]
Los Estados iberoamericanos procurarn
bsicos del que sus ordenamientos jurdicos reconozcan
derecho de a todos los habitantes el derecho genrico de
participacin participacin ciudadana en la gestin pbli-
ciudadana ca y garanticen su ejercicio efectivo. Al me-
en la gestin nos se establecern los derechos especficos
pblica siguientes:
a] Intervenir en las distintas fases del proceso
de formacin de polticas pblicas.
b] Presentar solicitudes, proyectos y propues-
tas en el mbito competencial de los en-
tes y rganos pblicos de los diferentes
mbitos territoriales, as como recibir un
carta iberoamericana de participacin ciudadana 269