Informe Comision Crisis Bancaria

INDICE
CONTENIDO N Pg
I. PRESENTACION 3

II. EL CONTEXTO HISTORICO DE LA CRISIS 1998-1999 8

1. Antecedentes mediatos de la crisis 8
1.i. El Consenso de Washington de 1989 8
1.ii. La poltica del anclaje cambiario y las crisis financieras 9
1.iii. La Ley de Instituciones Financieras de 25 de mayo de 1994 11
1.iv. La crisis del Banco Continental 11

2. El contexto histrico inmediato de la crisis 12
2.i. Opiniones acadmicas sobre el manejo de crisis bancarias 12
2.ii. El pensamiento del Banco Central sobre experiencias de crisis financieras 16
2.iii. La advertencia del Director - Gerente del Fondo Monetario Internacional 26
2.iv. La flagrante contradiccin entre la norma general del Artculo 265 de la 27
Constitucin y la Disposicin Transitoria 42
III. LA LEY DE CREACION DE LA AGENCIA DE GARANTIA DE DEPO- 35

SITOS COMO CAUSA DEL CONGELAMIENTO DE DEPOSITOS Y
DE LA DESAPARICION DE LA MONEDA NACIONAL

1. La creacin de la Ley de la AGD y el salvamento al Filanbanco 35
2. El congelamiento de depsitos y el salvamento al Banco del Progreso 37
3. La desaparicin de la Moneda Nacional 42

IV. MAGNITUD Y COSTO DE OPORTUNIDAD DE LAS PERDIDAS 45
OCASIONADAS POR LA CRISIS

Comisin Investigadora De La Crisis Econmica Financiera
Sntesis De Los Resultados De La Investigacin
INDICE
CONTENIDO N Pg
V. INFORME DE LA C.C.C.C. DE MARZO DE 2007: IMPUNIDAD DE 47

LOS RESPONSABLES DE LA CRISIS Y FRACASO DEL SISTEMA
DE JUSTICIA Y DE LOS ORGANOS DE CONTROL
1. El Decreto 685 publicado en el R.O. N 149 de 16 de marzo de 1999 48

2. Caso Filanbanco 50
3. Reapertura del sumario en contra del ex Presidente Mahuad 55
3.i. Auditorias bancarias internacionales 56
3.ii. Informe del administrador temporal del Banco del Progreso 56
3.iii. Informe de la AGD denominado costo fiscal de la crisis financiera 57
1998-2005
3.iv. Informacin sobre negociaciones de CDRs 57

VI. OTROS TESTIMONIOS RECEPTADOS Y DOCUMENTOS ANA- 59
LIZADOS POR LA COMISION INVESTIGADORA DE LA CRISIS
ECONOMICA FINANCIERA: LOS CASOS DEL BANCO DEL PA-
CIFICO Y EL BANCO POPULAR
VII. EL PERJUICIO A LA CORPORACION FINANCIERA NACIONAL 66
1. El deber jurdico de actuar de los Directivos 66

2. La CFN: Basurero de ltima Instancia 68
3. La CFN como caso emblemtico de la poltica del Marchitamiento 73

VIII. CONCLUSIONES 75

I. PRESENTACION
E n cumplimiento del Decreto 263 de 9 de

abril de 2007, mediante el cual el seor
Presidente de la Repblica conform la Comi-
privada por un monto aproximado de 610
millones de dlares. La informacin en-
tregada a la prensa estableca un monto
sin Investigadora de la Crisis Econmica Fi- total de 1.178 millones de dlares, a la cual
nanciera que produjo sus efectos desde 1999 se acompa el listado de los bancos que
(para los fines de este compendio se la deno- operaban con la Corporacin Financiera
minar Comisin Investigadora), los miembros Nacional.
de la misma nos permitimos comunicar lo si-
guiente: En forma inmediata, el Presidente de la
Comisin Investigadora, en entrevistas
1. Con fecha 10 de abril de 2007, la Comisin concedidas a dos medios de comunicacin
Investigadora, mediante rueda de prensa, en el pas, difundi las primeras connota-
hizo conocer al pas los primeros resulta- ciones del origen de la crisis financiera de
dos de la investigacin realizada desde el los aos 1998 1999 en base a informacin
mes de febrero por la administracin de la de la prensa nacional y de correspondencia
Corporacin Financiera Nacional respecto proveniente de otras fuentes disponibles
a las prdidas incurridas por la Institucin, en ese momento. Ante diversas reaccio-
debido a la recepcin de Certificados de nes de algunas personas aludidas en dicha
Depsitos Reprogramados (CDRs) que se presentacin, el Presidente de la Comisin
vio obligada a recibir en virtud de la expe- Investigadora procedi, en forma inmedia-
dicin del Decreto 1492 de fecha 10 de nota, a aclarar en fechas 16 y 20 de abril de
viembre de 1999 (Registro Oficial No. 320 2007, mediante notas dirigidas a diario El
de 17 de noviembre de 1999), por un monto Comercio y Revista VISTAZO, respectiva-
aproximado de 568 millones de dlares; y, mente, lo que a su juicio haban sido compi-
adems, por concepto de la recepcin de laciones inexactas de los reportes de prensa
cartera incobrable proveniente de la banca o por haber recibido versiones fidedignas

conocidas luego de las declaraciones. Ade- chivo de toda la documentacin recibida, a

ms hubo necesidad de efectuar aclaracio- cargo de la Secretaria de la Comisin.
nes a travs de correspondencia directa con
aquellas personas que dirigieron sendas Durante el lapso de aproximadamente dos
comunicaciones. Con fecha 24 de abril de meses y medio, en la Corporacin Finan-
2007, el Pleno de la Comisin Investigado- ciera Nacional se recibi la visita volunta-
ra, en nueva rueda de prensa, dej en claro ria de 16 ciudadanos y ciudadanas que con-
que las declaraciones y expresiones del tribuyeron con documentos y testimonios
Presidente de la Comisin Investigadora, tendientes a esclarecer las causas y efectos
que constan publicadas y que han aparecido de la crisis financiera. La Comisin Inves-
en los medios de comunicacin social, se tigadora deja constancia del agradecimien-
sustentan en documentos y otros elementos to a todos ellos por su actitud y entereza
probatorios que se van incorporando para dirigidas a esclarecer los sucesos de una de
servir como base de anlisis de los hechos las pocas histricas ms crticas del pas.
respecto de los que se desenvuelve la in- A partir de este momento, la Comisin de-
formacin; y que, en consecuencia estos cidi concentrarse totalmente en este pro-
y otros pronunciamientos son de carcter cedimiento. Gracias a ello, la investigacin
corporativo. fluy rpidamente y cop toda la atencin y
el tiempo previsto por sus miembros.
2. En cuanto los miembros de la Comisin
Investigadora recibieron llamadas de di- 3. Los cuatro miembros de la Comisin Inves-
versos actores de la vida econmica y po- tigadora designados por el seor Presidente
ltica del pas, solicitando ser recibidos en de la Repblica mediante Decreto 263, se
su seno, con el fin de rendir testimonio de mantuvieron unidos hasta el 7 de mayo de
lo que cada uno conoca respecto a la crisis 2007, fecha en la que uno de ellos decidi
financiera de los aos 98 99, se proce- separarse.
di a invitarles para receptar su testimo-
nio. Simultneamente, se empez a recibir Desde el inicio de su trabajo, los miembros
abundante documentacin, ya sea a travs de la Comisin Investigadora decidieron
de quienes se acercaron a declarar, o por renunciar a cualquier tipo de retribucin
medio de otras fuentes tanto pblicas como econmica y, en general, a hacer uso de las
privadas. En la Corporacin Financiera facilidades presupuestarias previstas en el
Nacional, en cuyas oficinas se receptaron Decreto 263. Se acord mantener reunio-
los diversos testimonios, se encuentra el ar- nes al menos una vez cada semana en las

oficinas de la Corporacin Financiera Na- investigando acerca de las causas y efectos

cional de Quito y ocasionalmente en la ciu- del grave perjuicio ocasionado a la Institu-
dad de Guayaquil. En su trabajo colaboracin con ocasin de la expedicin del De-
ron algunos funcionarios de la Corporacin creto 1492 y a la decisin de receptar la car-
Financiera Nacional, la cual prest tambin tera incobrable antes mencionada. El nuevo
su apoyo logstico. En la presente sntesis informe, cuyas fuentes provienen tanto de
constan opiniones de ms de 16 personas, informacin interna como del intercambio
puesto que en algunos casos ellas estuvie- de informacin disponible con otras entida-
ron acompaadas de sus asesores. des pblicas, fue terminado en las mismas
fechas que el primer documento preparado
4. Dada la abundancia de informacin recibi- por esta Comisin Investigadora y, por tan-
da, la complejidad de los asuntos tratados to, le fue entregado al Primer Mandatario
y el amplio alcance que sobre el tema de la con ocasin de la visita de 31 de mayo de
crisis se logr receptar en forma testimo- 2007.
nial y documental, y con el fin de no dilatar
innecesariamente el tiempo de duracin de 6. Despus del 31 de mayo la Comisin In-
la misin encomendada por el seor Presi- vestigadora continu recibiendo pedidos
dente de la Repblica, la Comisin Inves- de entrevistas que no fueron aceptados; no
tigadora decidi cerrar el ciclo de entrevis- obstante, s se decidi seguir recibiendo
tas el 29 de mayo de 2007. Al trmino de pruebas documentales, las mismas que han
dicho perodo, la Comisin Investigadora sido incluidas en forma sucinta en el texto
hizo conocer verbalmente al Primer Man- del presente documento y, por supuesto, en
datario acerca del documento que contena versin original y completa reposan en la
los resultados de la investigacin a travs Secretara de la Comisin Investigadora en
de carta entregada personalmente el 31 de la Corporacin Financiera Nacional.
mayo de 2007, suscrita solidariamente por
sus cuatro miembros. A partir de esta fecha, 7. Por el alcance del encargo realizado por
la Comisin Investigadora, ahora reducida el seor Presidente de la Repblica; por la
a tres miembros, continu trabajando en la presencia y nivel de los ciudadanos y ciu-
preparacin del documento final. dadanas que ofrecieron su testimonio; y por
la complejidad de la materia investigada, el
5. En forma paralela al trabajo de la Comi- presente documento constituye en realidad
sin Investigadora, la administracin de la un compendio sistematizado de la abun-
Corporacin Financiera Nacional continu dante informacin recibida. Los miembros

de la Comisin consideramos que esta era Investigadora, puesto que, en nuestra opi-
la forma ms fiel de trasladar dicha infor- nin, todos los testimonios han contribuido
macin tanto a las autoridades de Gobierno a esclarecer los sucesos que dieron lugar a
como a la sociedad ecuatoriana que espera la crisis financiera de los aos 1998 1999,
los resultados de la investigacin. En tal a sus causas y sus efectos.
virtud, el presente no es un documento con
contenido argumental; es decir, que pue- 8. De considerar cualquier persona que exis-
da entenderse como un trabajo realizado a ten inexactitudes, imprecisiones, errores o
partir de una hiptesis dirigida a estable- cualquier otra forma de desacuerdo con la
cer conclusiones. Aunque los miembros forma de describir los sucesos, decisiones
de la Comisin Investigadora, por obvias o testimonios expresados en el presente do-
razones, tenamos un conocimiento previo cumento, los miembros de la Comisin In-
necesario y suficiente respecto de los suce- vestigadora consideran necesario establecer
sos acaecidos en el pas en los aos 1998 y que lo aconsejable es remitirse a las fuentes
1999, por su responsabilidad ante el tema primarias de las cuales se describi lo aqu
tratado, decidimos configurar el presente expuesto. Consiguientemente y para todos
documento nicamente en base a los tes- los fines, son a dichas fuentes a las que
timonios y pruebas recibidas. Como se se debe considerar como el verdadero re-
podr observar, en el documento no existe sultado de la investigacin y no necesaria-
necesariamente un hilo de razonamiento de- mente al compendio y sistematizacin que
terminado; en su redaccin existen diversas ahora se entrega.
y variadas contradicciones que impiden lle-
gar a una conclusin clara y determinante. As mismo, para todos los efectos, es de la
Tal situacin hay que entenderla por el he- informacin proporcionada por terceros
cho de que las fuentes informativas provie- a la Comisin Investigadora de donde se
nen de la subjetividad de las personas entre- desprenden las presunciones o indicios
vistadas y, consiguientemente, que dichas de responsabilidad que se recogen en este
opiniones derivan de su propia experiencia documento y no de las opiniones de sus
y conocimiento del tema. Tales contradic- miembros que, por obvias razones, han evi-
ciones precisamente confirman la ausencia tado hacer en la descripcin de los sucesos
de un argumento nico que haya sido reco- y/o informacin aqu descritos.
gido en el documento; obviamente, ello no
invalida en lo ms mnimo la importancia 9. La lectura del documento permite inferir
de la informacin entregada a la Comisin que ni el encargo del Presidente ni el pro-

psito de los miembros de la Comisin In- vieron a su cargo, en una u otra instancia, el
vestigadora fue el de efectuar una audito- manejo de la crisis econmica y financiera
ra econmica, financiera, legal o poltica en el perodo 1998 1999.
de los sucesos de la crisis financiera. Se- En consecuencia, para todos los fines, la
gn el texto del Decreto 263 la Comisin ciudadana debe entender que las conclu-
tiene como finalidad acopiar informacin, siones que se presentan en este documento
procesarla, sistematizarla y ofrecer conclu- no son opiniones subjetivas a ttulo perso-
siones que contengan indicios que permi- nal de los miembros de la Comisin Inves-
tan establecer las responsabilidades de los tigadora, sino la interpretacin objetiva de
diferentes actores que participaron en la la recepcin de testimonios de ecuatorianos
crisis econmico financiera que tuvo su y ecuatorianas de diversa procedencia que
detonante en 1999 y cuyos efectos todava reaccionaron con entereza a la denuncia so-
afectan al desarrollo del pas. As pues, bre el perjuicio ocasionado a la economa
el presente documento debe ser entendido nacional y a la Corporacin Financiera Na-
como un invalorable compendio de infor- cional. Queda pues, pendiente la tarea de
macin, en muchos casos indito, que ha realizar las auditoras complementarias
contribuido en una forma decisiva a aclarar que conlleven a la determinacin de las
tanto causas como efectos de la crisis eco- responsabilidades concretas a que hubiere
nmico - financiera. Creemos que luego lugar, hecho que corresponde tanto a las
de todo este proceso investigativo, hoy es autoridades de control como a las autori-
posible determinar con mayor nitidez los dades judiciales, tal como lo disponen la
indicios de responsabilidad de quienes tu- Constitucin y las leyes de la Repblica.

II. EL CONTEXTO HISTORICO DE LA CRISIS 1998 1999
1. Antecedentes mediatos de la crisis tional Economics, convoca a una con-

ferencia de expertos, en la ciudad de
De los documentos y testimonios receptados Washington. Para dicha reunin se ha-
-usando esta expresin en el sentido de uso ba preparado un documento que con-
corriente y no con los alcances jurdicos de tena un conjunto de polticas ideadas
una declaracin ante un juez o autoridad-, por instituciones financieras interna-
se desprende que los antecedentes de la cri- cionales con sede en esa ciudad, como
sis 1998 - 1999 se remontan hacia sucesos el Fondo Monetario Internacional, el
de diverso orden ocurridos en el escenario Banco Mundial y el Banco Interame-
internacional y nacional en las dcadas de ricano de Desarrollo, con la pretensin
los aos 70 y 80, y, ms concretamente, a de que ellas constituyan las recetas cla-
decisiones derivadas de la interaccin evi- ves para incorporar a la globalizacin
dente entre determinadas orientaciones de a los pases de Amrica Latina y, con
poltica provenientes de organismos inter- ello, promover un proceso de desarro-
nacionales y las que adoptaron los diferen- llo econmico rpido y efectivo. Di-
tes gobiernos que se sucedieron a partir del chas ideas fueron desde ese momento
ao 1992. A este ao se suele atribuir en conocidas como polticas econmicas
los medios polticos y econmicos como el del mainstream. Los organismos
ao en el cual se inicia formalmente en el aludidos se encargaron en forma inme-
Ecuador su entrada al perodo histrico de diata de proclamar que se haba llega-
la globalizacin. do a un acuerdo con alcance regional,
resultado del cual se haba suscrito el
1.i. El Consenso de Washington de 1989 Consenso de Washington. As pues,
la dcada siguiente, la de los aos 90
En efecto, en el ao de 1989, en el mes nacera marcada por este evento: los
de noviembre, el Institute for Interna- organismos financieros internaciona-

les introdujeron drsticamente en la tura indiscriminada de la economa; la

regin las polticas del mainstream, drstica reduccin del papel del Estado
una de las cuales sera adoptada en for- en el manejo econmico; y, el aumento
ma inmediata por una gran mayora de de poder de los bancos privados en la
pases: el Anclaje Cambiario. En el regulacin de los flujos monetarios-fi-
Ecuador esta poltica fue adoptada por nancieros, hacia el ao 2003, una vez
el segundo gobierno de la dcada de los que se empezaba a constatar el fracaso
aos 90. de dichas polticas en la regin, quien
fuera uno de los mentalizadores y ac-
En la presente investigacin se detect tores de dicho Consenso, aclar que la
que existen indicios de que en varias de poltica de anclaje cambiario no fue
las ms significativas decisiones que se adoptada explcitamente en la reunin
adoptaron a partir de entonces en el del Institute for International Econo-
Ecuador, antes, durante y despus de mics de 1989; no obstante, los orga-
la crisis de 1998 1999, representan- nismos financieros internacionales se
tes de dichos organismos financieros encargaron de aplicar dicha poltica en
internacionales en el Ecuador tuvieron forma generalizada en diversos pases
conocimiento de ellas. de Amrica Latina.
1.ii. La poltica del anclaje cambiario En el caso del Ecuador, el tipo de cam-
y las crisis financieras bio permaneci fijo durante varios aos.
Los gobiernos de la poca, consideran-
Aunque la poltica del anclaje cam- do previsible que esta nueva poltica
biario fue aplicada como parte de un cambiaria, de tipo rgido, pudiese oca-
conjunto ms amplio de polticas que sionar desequilibrios en las balanzas
pretendan, simultneamente, la aper- comerciales y de pagos, la complemen-

taron con otra poltica: la de permitir das las ocurridas en Mxico, Colom-
la libre flotacin de las tasas de inters bia, Argentina y Venezuela. En aos
que pasaron a ser fundamentalmente anteriores, en la dcada de los 80, otros
determinadas por el sector financiero pases como Chile y Argentina tambin
privado. acusaron crisis semejantes debido a las
mismas causas.
De la informacin entregada a la Comi-
sin Investigadora, se observa que los En algunos pases asiticos acaecieron
temores de desequilibrios financieros sucesos similares en la misma dcada.
ocurrieron ms pronto de lo previsto.
En efecto, como consecuencia del an- La manera cmo los gobiernos de la
claje cambiario y la liberalizacin de regin afrontaron sus respectivas crisis
las tasas de inters aplicadas en varios financieras, fueron semejantes. Tal es
pases latinoamericanos, varias de sus un hecho curioso, pues, como se pudo
economas se sumergieron en la ms conocer en la investigacin, los me-
profunda crisis debido a la quiebra del canismos finalmente adoptados en el
sector bancario. No siendo las nicas, Ecuador y en otros pases, ni eran los
su influencia fue decisiva. A stas se nicos ni los ms aconsejados tcni-
sumaron otras causas que profundiza- camente para resolver la situacin.
ron las crisis. No obstante, en Mxico, en el ao de
1995 se cre el FOBAPROA para que
Pero la situacin de Amrica Latina no el Estado mexicano se hiciera cargo de
fue muy diferente de la del resto del las prdidas de las instituciones finan-
mundo globalizado. Segn investiga- cieras quebradas; en Colombia se cre
ciones realizadas entre finales de la d- el FOGAFIN para un propsito simi-
cada de los 80 y de los 90, en el trans- lar; en Venezuela se cre el FOGADE;
curso de dicha dcada, de 181 pases en Argentina se adoptaron esquemas
miembros del Fondo Monetario Inter- semejantes y adems se instaur el
nacional, 131 registraron crisis banca- congelamiento de los depsitos de las
rias de distinto tipo; es decir, el 73% de personas mediante un mecanismo co-
las economas (o lo que es lo mismo 3 nocido como Corralito. En el Ecua-
de cada 4 pases del mundo) afrontaron dor, para manejar la crisis financiera, el
crisis bancarias de distinta magnitud en Ejecutivo propuso al Congreso Nacio-
dicho perodo, siendo las ms destaca- nal crear mediante ley, la Agencia de
10
Garanta de Depsitos. La diferencia nezuela en 1994, el 18%; en Chile en

ms notable en relacin a la aplicada 1981 1983, el 41.2%; en Argentina en
por los otros pases consisti en que, en 1980 -1982, el 55.3%. En el Ecuador
el Ecuador, la responsabilidad de la co- se estima que el costo de la crisis de
bertura de los depsitos fue propuesta 1998 1999 alcanz el 40% del PIB,
mediante normativa especial para que segn la Comisin de Control Cvico
sea asumida por el Estado en forma de la Corrupcin (C.C.C.C.), en base a
ilimitada. la opinin de un experto vinculado con
la Bolsa de Valores.
Existen indicios de que el tamao e in-
tensidad de la crisis financiera pronta 1.iii. La Ley de Instituciones Financie-
a ocurrir en el Ecuador, as como el ras de 25 de mayo de 1994
costo para resolverla, fueron conocidos
por el Banco Central del Ecuador, con Hacia el ao de 1994, a propuesta del
mucha anticipacin, y que, sus tcnicos Gobierno, el Congreso Nacional apro-
conocan otras formas alternativas de b la Ley General de Instituciones del
precautelar y manejar las crisis banca- Sistema Financiero que introdujo, en-
rias sin necesariamente tener que llegar tre otras facultades, la ampliacin del
a que el Estado otorgue garanta ilimi- poder de los bancos y financieras en la
tada a los depositantes. determinacin del costo del dinero; la
flexibilizacin en el cumplimiento de
De hecho, ninguno de los pases de un sinnmero de indicadores de ges-
Amrica Latina haba hecho uso de una tin; y, la reduccin significativa de las
medida ni lejanamente parecida, lo que facultades de control y supervisin de
implica que los tcnicos la desaconse- la Superintendencia de Bancos sobre
jaban por los efectos catastrficos que las instituciones financieras privadas.
causaban a sus poblaciones.
1.iv. La crisis del Banco Continental
Se conoci que el Fondo Monetario
Internacional, estim que el costo de De diversas opiniones consultadas, se
la crisis en diversos momentos, para desprende que a estas medidas se atri-
varios de los pases de la regin fue buye la crisis del Banco Continental
enorme. En trminos de Producto In- ocurrida en el ao 1996, la quiebra de la
terno Bruto, fue el siguiente: en Ve- Financiera Principal y otras institucio-
11
nes hacia el mismo perodo. El intento pblicas. Segn esta versin, el Banco
de salvar, en una primera instancia, al Central dada su caracterstica de banco
Banco Continental, se lo habra hecho emisor y como tal, rector de la poltica
a travs de una interpretacin legal in- monetaria, no forma parte del sistema
apropiada, mediante la cual se entreg financiero privado. La reforma a la
un crdito subordinado por parte del Ley de Rgimen Monetario efectuada
Banco Central a dicha institucin, que en el ao 1992, tena como finalidad la
dio lugar a un juicio en los Tribunales radical restriccin de las operaciones
de la Repblica, en el cual fueron so- crediticias del Banco Central, con el fin
bresedas las partes acusadas. En dicho de precautelar excesos en el financia-
juicio se conoce que el juez de la causa, miento, tanto a las entidades del sector
desestim la existencia de mritos sufi- pblico como a las del sector privado y,
cientes para implementar sanciones. con ello, mejorar substancialmente las
posibilidades de controlar la inflacin
As, pues, el otorgamiento del crdito que, a la sazn, constitua uno de los
subordinado al Banco Continental por principales problemas de la economa
parte del Banco Central del Ecuador ecuatoriana.
en marzo de 1996, se habra basado en
interpretaciones legales cuestionables, El haber interpretado la Ley de Rgi-
pues, segn la Constitucin, el Banco men Monetario, permitiendo al Banco
Central se rige por su propia ley, esto Central el otorgamiento de crditos
es, la Ley de Rgimen Monetario ex- subordinados, habra pues constituido
pedida en el ao 1992, la que le faculta una flagrante violacin a los propsitos
solamente efectuar operaciones all es- perseguidos por la Ley del Banco Cen-
tablecidas. tral, que ocasion un grave perjuicio a
las finanzas pblicas.
Se considera que la facultad de otorgar
crditos subordinados no consta dentro 2. El contexto histrico inmediato de la
de las operaciones permitidas del Ban- crisis
co Central; pero, s contempla todas las
prohibiciones de otorgar crditos a las 2.i. Opiniones acadmicas sobre el ma-
instituciones pblicas y privadas, in- nejo de crisis bancarias
cluyendo la de hacerse cargo de pape-
les fiduciarios emitidos por entidades Hacia el mes de septiembre del ao
12
1997, un estudio publicado por la Cor- A la luz de las cifras y de los indica-
poracin de Estudios para el Desarro- dores publicados, los problemas del
llo (CORDES), El Manejo de Crisis sistema financiero ecuatoriano estn
Bancarias: el Marco Legal Ecuatoriano lejos de estar resueltos. A pesar de
y Posibles Reformas, cuyo autor es un ello, no se ha generado en el pas un
ex gerente general del Instituto Emisor, debate constructivo conducente a plan-
trata ms concretamente sobre el ma- tear alternativas para enfrentar futuras
nejo de crisis bancarias dentro del mar- crisis bancarias. El estudio se refiere
co legal ecuatoriano y a sus posibles ms adelante a que los mencionados
reformas. problemas del sistema financiero en el
Ecuador se inscriben en un contexto
Aludiendo a los casos vividos por Mxi- mundial y latinoamericano caracteri-
co y Venezuela en la regin latinoame- zado por frecuentes crisis financieras
ricana y ms recientemente al de Tai- con alto costo social(1) situacin que ha
landia en el sudeste asitico, el estudio generado un creciente inters y preocu-
comenta que Si bien Ecuador no ha en- pacin en crculos acadmicos, institu-
frentado problemas en su sistema finan- ciones financieras multilaterales (FMI,
ciero de la misma magnitud que los que Banco Mundial, BID) y autoridades
han azotado a dichos pases, tampoco ha econmicas(2). El autor menciona que
estado libre de situaciones crticas que, El marco legal y regulatorio ecuato-
sin llegar a tener el carcter de sistmi- riano relevante para el manejo de crisis
cas, han generado algn nivel de ines- financieras se asienta, esencialmente,
tabilidad y desconfianza, y apreciables en cuatro pilares: a) la funcin de pres-
costos econmicos. La experiencia de tamista de ltima instancia del Banco
los aos 95 y 96 evidenci la debilidad Central; b) un conjunto de restricciones
institucional del pas y, particularmente, crecientes a las operaciones de bancos
de los organismos encargados de regu- que acusan deficiencias patrimoniales;
lar y supervisar al sistema financiero, c) la liquidacin de instituciones in-
las limitaciones del marco regulatorio solventes, con la restriccin de que los
vigente, y las deficiencias de un sistema depositantes tienen el derecho a ser los
judicial que no cuenta con la autonoma primeros en recibir pagos con cargo a
y la competencia que se requiere para los activos del banco en liquidacin;
litigar sobre los complejos y dinmicos y, d) la figura del prstamo subordina-
problemas financieros. do.
13
Comentando aspectos relevantes apli- otorgados por el banco central, etc.)

cables al tema en debate, opina que que se orientan a asegurar que el acce-
La teora econmica encuentra bases so de los bancos a las lneas de liquidez
para la intervencin estatal en reas en del banco central sea, efectivamente de
las que se observa este tipo de divorcio ltima instancia.
entre prdidas o beneficios privados y
prdidas o beneficios sociales En el El autor aade: por ltimo ntese que
caso de crisis de liquidez en el sistema la efectividad de la funcin de presta-
bancario, el divorcio puede cristalizarse mista de ltima instancia se reduce sus-
principalmente a travs de cuatro vas: tancialmente en pases que siguen una
el efecto marginal de retiro de un dep- poltica de tipo de cambio fijo o en los
sito sobre el resto de depsitos, el con- que el tipo de cambio nominal evolu-
tagio de la corrida de depsitos de un ciona de acuerdo a una regla preanun-
banco a otros, la interrupcin del flujo ciada. Esto se debe a que, al conceder
de pagos, y la interaccin entre liquidez crditos de liquidez a entidades ban-
y solvencia bancaria. Ms adelante carias, el banco central emite dinero
expresa que la existencia de un banco sin respaldo de divisas; sin haber una
central con capacidad de actuar como razn para que aumente la demanda
prestamista de ltima instancia consti- de dinero, esa emisin tiende a incre-
tuye un elemento disuasivo ante corri- mentar la demanda de divisas (irse
da de depsitos que reduce el riesgo de al dlar), obligando al banco central
pnico por contagio y, as, contribuye a a vender reservas (es decir, a comprar
la estabilidad del sistema de pagos y a moneda nacional) para mantener el tipo
prevenir que las situaciones de iliqui- de cambio fijo o ceido a la trayectoria
dez devengan en insolvencia bancaria. preanunciada, con lo cual la emisin
Para proteger la naturaleza de la fun- inicial de dinero tiende a anularse, de-
cin del prestamista de ltima instan- jando al sistema bancario tan ilquido
cia, tpicamente existen disposiciones como antes.
legales o regulatorias (por ejemplo,
plazos cortos, tasas de inters relativa- Ms adelante el autor del estudio emi-
mente altas, certificacin de solvencia te una opinin personal respecto a la
del banco en cuestin, restricciones so- legalidad del prstamo subordinado al
bre el uso de los recursos de liquidez mencionar que, el prstamo subordi-
14
nado es el nico instrumento previsto y sociales; en este estudio se enfatiza

en el marco legal ecuatoriano que per- en las experiencias de algunos pases
mite el uso de fondos pblicos para ende la regin latinoamericana.
frentar problemas de solvencia en enti-
dades bancarias. Las instituciones del Otro documento publicado por el
sistema financiero privado y pblico Bank International Settlements de
estn autorizadas a conceder este tipo octubre de 1996, establece que hacia
de prstamos. En la medida en que la esa fecha las crisis financieras eran
entidad otorgante pertenezca al sistema todo, menos raras, determina que en
financiero pblico (el cual incluye al el perodo 1980 1996 al menos dos
Banco Central), la figura del prstamo terceras partes de los pases miembros
subordinado abre un espacio para que del FMI reportaron problemas signifi-
el Estado pueda actuar como capitalis- cativos en el sector bancario y que en
ta de ltima instancia en el manejo de la regin casi todos los pases haban
procesos de reestructuracin bancaria experimentado al menos un proble-
o de manejo de crisis financieras. ma serio en su sector bancario. Este
estudio enfatiza en la relevancia que
En la Comisin Investigadora se recep- tienen sobre las economas las grandes
t un enorme conjunto de artculos res- fluctuaciones sobre los trminos del
pecto a las incidencias de las crisis fi- intercambio, cuya volatilidad es parti-
nancieras en las economas; entre ellas, cularmente pronunciada en pases con
merecen destacarse: un estudio prepa- alta concentracin de sus exportacio-
rado por dos expertos del Banco Intera- nes como son el caso de Venezuela y
mericano de Desarrollo publicados en Ecuador. Se destaca la opinin de dos
octubre 6 7, 1995, en donde se resalta investigadores cuyos estudios en el ao
la correlacin que existe entre una po- de 1995 observaron que la aprecia-
ltica macroeconmica inadecuada y cin significativa del tipo de cambio
sus efectos sobre un sistema financiero real tpicamente precede a las crisis
vulnerable y, viceversa, el impacto que bancarias y que las altas tasas de in-
puede tener un manejo incorrecto de ters domsticas a menudo estn aso-
una crisis financiera generalizada so- ciadas con la apreciacin del tipo de
bre los indicadores macroeconmicos cambio real.
Nota: Los subrayados corresponden a la Comisin Investigadora.
15
Finalmente, en una reciente investiga- caria del Banco Central del Ecuador de
cin realizada por el mismo Institute fecha 10 de enero de 2000, se despren-
for International Economics, After the de que el Banco entreg crditos de li-
Washington Consensus de fecha mar- quidez y solvencia a 22 entidades del
zo de 2003 establece que la camisa de sistema financiero privado entre el mes
fuerza del tipo de cambio sumada a un de mayo de 1998 y el 31 de diciembre
esfuerzo fiscal inadecuado en tiempos de 1999, por un monto total de 4.81 bi-
de bonanza complic el experimento llones de sucres en concepto de capital,
en Argentina, haciendo notar que en la de los cuales el 72.35% se encontraba
regin el pas considerado ms exitoso, vencido y el 27.64% estaba prximo a
Chile, utiliz ms bien el encaje para vencer. Pero si se toma en cuenta la to-
prevenir que el peso se sobrevaluara al talidad de valores adeudados, es decir,
mismo tiempo que evit usar el tipo de aadiendo al capital los intereses y la
cambio como una ancla nominal. Se- mora, la cifra alcanza los 6.33 billones
gn este estudio, estas polticas expli- de sucres.
caran por qu Chile, a diferencia de
casi todos sus vecinos, se las arregl De este monto, 2.4 billones, equiva-
para evitar una crisis macroeconmica lente al 50.98%, corresponde a crdi-
en los aos 90. A partir de esta crtica, tos otorgados en virtud del Artculo 24
los autores del documento proponen de la Ley de Rgimen Monetario; 1.5
una nueva agenda de reformas a las te- billones que equivalen al 31.55% que
sis del Consenso de Washington para se entregaron en virtud del Artculo 25;
reiniciar el crecimiento econmico en 460.8 millones equivalente al 9.57%
la regin y sugieren entre las princi- de acuerdo al Artculo 20; y, 380.4 mi-
pales medidas la adopcin de un rgi- llones equivalentes al 7.9% se entrega-
men de tipo de cambio suficientemente ron de acuerdo al Artculo innumerado
flexible. agregado a continuacin del Artculo
26 de la misma ley. Hacia el 31 de di-
2.ii. El pensamiento del Banco Central so- ciembre de 1999 se haba logrado re-
bre experiencias de crisis financieras cuperar alrededor del 40.2% del total
de la emisin realizada por el BCE por
De acuerdo a un informe entregado a crditos otorgados a las entidades fi-
la Comisin, originado en el rea ban- nancieras, de los cuales haba logrado
16
recuperar nicamente el 7% a travs de millones equivalentes al 1.91%; fidei-

pagos en efectivo y dbitos en cuenta comiso mercantil de garanta de carte-
inmovilizada y la diferencia a travs de ra, 5.4 billones equivalentes al 48.99%;
operaciones de reporto con bonos del y fideicomiso mercantil de garanta de
Estado endosados a favor de la Agen- inmuebles, 2.7 billones equivalentes al
cia de Garanta de Depsitos, dacin 24.92%.
en pago de bienes inmuebles y dacin
en pago de ttulos valores. Hacia el 10 Conforme al documento analizado, a
de enero del ao 2000, de las entida- partir de 1998 se desarroll el sistema
des que accedieron a las operaciones de calificacin de cartera, cuya compo-
de crdito del Banco Central, cinco se sicin de acuerdo al riesgo de contra-
encontraban activas; dos en proceso de parte era el siguiente: el 72.8% de las
fusin con otras entidades del Estado; operaciones de crdito otorgadas por el
dos en proceso de liquidacin forzosa; Banco Central estaban respaldadas por
y, 13 estaban bajo el control del Esta- calificacin de cartera deficiente (C);
do a travs de la Agencia de Garanta el 1.3% prdida (E); el 7.7% cartera
de Depsitos. De las instituciones que sin calificar. Solamente el 18.1% era
se encontraban bajo el control de la cartera de riesgo normal (A) y riesgo
Agencia de Garanta de Depsitos, 12 potencial (B).
estaban sometidas al proceso de sanea-
miento (una en saneamiento abierto y Al analizar el estado de las garantas,
11 en saneamiento cerrado, y una al el informe establece que hacia esa fe-
procedimiento de reestructuracin sin cha, en virtud de que el 72.7% de ins-
participacin privada, -Filanbanco-). tituciones financieras que han recibido
recursos del Banco Central del Ecua-
Segn el documento del Banco Central, dor fueron sometidas al proceso de
a la fecha del informe las garantas que saneamiento y reestructuracin en la
respaldaban los crditos de liquidez y Agencia de Garanta de Depsitos o se
solvencia ascendieron a 11 mil 91 bi- encontraban en proceso de liquidacin
llones de sucres y estaban distribuidos forzosa, las garantas entregadas haban
de la siguiente manera: documentos sufrido un deterioro reflejado en el ele-
de cartera, 2.5 billones equivalente al vado porcentaje de cartera vencida del
23.02%; ttulos valores, 129.8 millones 30.7%.
equivalente al 1.17%; hipotecas, 211.6
17
De acuerdo a un estudio publicado por pas. Segn ellos, En principio (13) el

el Banco Central del Ecuador en sep- Banco Central debe limitarse a proveer
tiembre de 1997, hacia esa fecha ya liquidez temporal a instituciones ilqui-
exista la preocupacin acerca de la das pero solventes, en tanto que el Go-
crisis bancaria a nivel mundial y, por bierno debera ocuparse de auxiliar a
consiguiente, el rea Tcnica habra instituciones insolventes, si as lo deci-
elaborado el estudio con el fin de ende, o en caso de crisis generalizadas.
tender lo que podra ocurrir en caso de
que un suceso semejante ocurriese en Ms adelante el estudio establece que
el Ecuador bajo el objetivo de mantener la normatividad orientada a la mini-
un balance entre eficiencia y seguridad. mizacin del riesgo moral se la pue-
Aduciendo la necesidad de minimizar de definir como ex ante y en la prc-
el riesgo moral, los autores subrayan tica se circunscribe a la prevencin y a
tres caractersticas orientadas a lograr la solucin de trastornos especficos en
este objetivo: a) la supervisin pru- el sistema financiero. En ese contexto,
dencial; b) el sistema de garanta de los problemas de insolvencia de una en-
los depsitos; y, c) los prestamistas de tidad financiera deberan solucionarse
ltima instancia. liquidndola oportunamente y activan-
do el seguro de depsitos para prote-
Citando a economistas internacionales ger a los pequeos depositantes, con lo
de renombre, el documento expresa cual se enva seales claras al resto del
que, En la teora econmica(12) hay un sistema para que se discipline. El in-
consenso casi generalizado sobre la ne- forme aclara que dicha situacin con-
cesidad de socorrer o ayudar a las insti- trasta con el manejo ex post de crisis
tuciones bancarias y financieras cuando generalizadas en el sistema financiero:
tienen problemas de liquidez y en si- dada sus repercusiones ningn Estado
tuaciones de crisis generalizadas. Se puede abstraerse de la situacin y de-
menciona que Normalmente ejercen jar de actuar porque los costos sociales
el papel de prestamistas de ltima ins- involucrados son muy altos. Para los
tancia el Banco Central o el Gobierno autores, La normatividad ex ante,
a travs de instituciones estatales, de- til para problemas individuales, que-
pendiendo del marco jurdico de cada da entonces relativizada y las autori-
18
dades deben decidir cmo actuar con- Cabe anotar que ex - post se debe
siderando los costos sociales de las evitar dar auxilio a todas las institu-
distintas alternativas disponibles. ciones financieras, (ya que si ellas per-
ciben que pueden acceder fcilmente
Para ilustrar el dilema al que se pueden a los fondos del prestamista de ltima
ver abocadas las autoridades moneta- instancia, podran incurrir en riesgos
rias en uno u otro caso, citan, a manera excesivos), sino nicamente en los ca-
de ejemplo: tal como argumenta la sos en que se pueda provocar un efecto
escuela moderna pragmtica(16), el generalizado, es decir, cuando la crisis
costo social de la liquidacin de una en una institucin genere problemas en
institucin financiera puede exceder el otras y ponga en riesgo a todo el sis-
costo privado en algunos casos, reco- tema financiero(18). Se menciona, ade-
mendndose entonces que el Gobierno ms, que debe existir una supervisin
o el Banco Central otorgue crditos a ms cercana y estricta sobre las enti-
bancos individuales en base a una con- dades que acceden a los crditos de
sideracin social (de bien pblico): liquidez.
la quiebra de una institucin podra
llevar a la bancarrota de otras institu- El punto de vista de esta escuela mo-
ciones financieras con caractersticas derna pragmtica es compartido por
similares. El papel del prestamista de Allan Greenspan(19), actual Presidente
ltima instancia, segn Solow (1982), de la Reserva Federal de los Estados
consistira justamente en evitar esta Unidos quien afirma que los obje-
reaccin en cadena; adems, en vista tivos del Banco Central al manejar la
de las dificultades que existen para dis- crisis son moderar las prdidas finan-
tinguir entre problemas de liquidez y cieras y prevenir la existencia de una
de solvencia, especialmente en pases reduccin en la confianza, que deter-
de menor desarrollo relativo como los mine que las dificultades de una ins-
latinoamericanos, el prestamista de l- titucin afectan gravemente a otras.
tima instancia debera desembolsar los Los autores comentan que La posibi-
fondos incluso si existe la presuncin lidad o la presencia de crisis sistmi-
de insolvencia(17). cas exige que las decisiones sobre el
sistema financiero no sean adoptadas
19
nicamente en el contexto de seguri- existentes para resolver eventuales pro-

dad y solvencia de una institucin en blemas de: extensin del riesgo mo-
particular, sino evaluando las conse- ral, corridas y pnicos financieros y, el
cuencias econmicas que pueden aca- uso de esquema de seguro de depsitos
rrear decisiones de cierre de una o un (ESD).
grupo de instituciones financieras. La
intervencin del Banco Central o del A continuacin se presenta extractos
Gobierno se realiza entonces sobre la relevantes de dicho estudio, del cual
base de una evaluacin costo bene- se desprende con claridad que dentro
ficio, verificando si el costo de interve- de los funcionarios del Banco Central
nir en un momento determinado para haba un elevado conocimiento tcnico
salvar a una institucin es menor que de cmo poda manejarse situaciones
enfrentar la crisis en un mayor nmero de desequilibrio financiero en la banca.
de instituciones. Aunque el momento de publicacin del
estudio fue el mes de febrero del ao
De este estudio se desprende las situa- 2000, no es difcil inferir que sus pos-
ciones bajo las cuales puede actuar el tulados debieron ser ya conocidos con
Banco Central o el Gobierno a nom- anterioridad puesto que la formacin
bre del Estado. Se debe destacar que acadmica tanto de los directivos del
los autores sugieren hacerlo en forma instituto emisor como de sus funciona-
tcnica, cuidadosa, casustica, precau- rios debi ser adquirida varios aos an-
telando los riesgos moral y sistmico, tes de que hayan podido hacer pblicas
calculando y minimizando los costos sus opiniones. Los extractos seleccio-
sociales y buscando mantener la con- nados son los siguientes:
fianza. En ningn caso se sugiere ac-
tuar por consideraciones polticas o El problema de los pnicos ban-
para favorecer intereses privados o de carios (o corridas de depsitos) y
grupos. cmo combatirlos, ha sido analiza-
do extensamente al nivel de la teora
Otro estudio realizado por funcionarios econmica y en el diseo de polticas
del Banco Central en febrero del ao monetarias y financieras en varios pa-
2000, se refiere a las opciones tericas ses. En las ltimas dcadas han sur-
20
gido diferentes propuestas, tericas y nes econmicas, al estar sustentados

prcticas, tendientes a evitar que surjan en una promesa enunciada por el go-
pnicos bancarios que puedan poner bierno de que los depositantes no per-
en peligro la estabilidad del sistema fi- dern su inversin; en el caso de que
nanciero en un pas; en tal virtud, dos dicha promesa sea creble, la principal
tipos de mecanismos han sido adopta- consecuencia que puede tener para
dos en la mayora de pases con este fin, el sistema financiero la aplicacin de
cuya aplicacin no ha estado exenta de un ESD puro (es decir, que garanti-
debates y revisiones: por un lado est ce en forma simple la totalidad de los
la suspensin de convertibilidad dineros depositados en los bancos), es
en efectivo de los depsitos bancarios el surgimiento de problemas de ries-
(esto es, el no pago de los mismos a su go moral en las operaciones banca-
vencimiento) y, por otro, el diseo e rias28.
implementacin de una red de segu-
ridad (o safety net), consistente De ah que la adopcin de un seguro
en un conjunto de polticas estableci- de depsitos explcito deba estar en-
das por el Estado a fin de garantizar el marcado en un conjunto de medidas
adecuado funcionamiento del sistema complementarias, basadas en los si-
financiero privado y de los medios de guientes lineamientos generales36
pago. El safety net tiene a su vez
los siguientes componentes principa- Regulacin y supervisin ms estric-
les: un esquema de seguro de dep- tas
sitos explcito (ESD)3, una poltica de
prestamista de ltima instancia por Con un esquema que garantice los
parte del Banco Central, y polticas de depsitos bancarios, se hace necesario
resolucin de entidades financieras. establecer mayores requerimientos so-
A estos componentes, algunos autores bre aquellas relaciones que dan cuenta
aaden tambin las polticas de regu- de la solvencia y estabilidad bancarias,
lacin prudencial. como por ejemplo los montos mnimos
de capital con relacin a los activos de
Sin embargo, son los ESD explcitos riesgo. Tambin es conveniente adop-
los que tendran mayores implicacio- tar acciones correctivas prontas en
21
cuanto se detecte el incumplimiento moneda extranjera y de tasas de inte-

de normas prudenciales por parte de rs, el riesgo de mercado de los pape-
algn banco, tal que pueda llevarlo a les emitidos por los bancos, etc. Una
situaciones de insolvencia, pues el no menor asimetra de informacin en el
hacerlo introduce ms riesgo moral al sistema financiero privado facilita el
sistema: el resto de bancos sabrn que ejercicio de la disciplina de mercado
pueden tomar an ms riesgo del ne- por parte de los depositantes, en tanto
cesario y que no sern penalizados in- y en cuanto el ESD no ofrezca una ga-
mediatamente por hacerlo, o peor an, ranta total e indiscriminada de los de-
puede suceder que un banco insolvente psitos.
le apueste al todo o nada e incurra
en actividades extremadamente riesgo- Lmites a la garanta
sas (esto es particularmente cierto en
aquellos ambientes regulatorios don- La mayora de autores se pronuncia
de los dueos de un banco no tienen sobre la conveniencia de que los ESD
nada que perder ms que el banco mis- no ofrezcan cobertura total ni en mon-
mo)37. tos ni en tipos de depsitos, sino que
existan porcentajes o techos a los mon-
Mayor informacin y transparencia tos garantizados y que determinados
tipos de inversiones se mantengan fue-
Si los resultados de un examen pro- ra del seguro38.
fundo a una entidad bancaria deben ser
pblicos es una cuestin motivo de de- Asimismo, no se puede descartar que
bate, empero existe consenso en que la si la entidad encargada de poner en
informacin sobre la situacin de los prctica el ESD es eminentemente es-
bancos debe ir ms all de la simple tatal, sta tenga pocos incentivos para
publicacin de balances o el clculo de administrar de manera prudencial un
ndices financieros ms o menos sen- fondo de garanta con financiamiento
cillos: es muy importante que se co- prcticamente ilimitado, con los conse-
nozcan, por ejemplo, la calidad de los cuentes costos para el fisco y los contri-
activos bancarios (estructura de riesgo buyentes en general39.
crediticio), las posiciones de riesgo en
22
Penalizacin al riesgo bres de riesgos y/o de muy corto plazo;

la adopcin de mecanismo que vincu-
Un mecanismo que la literatura su- len el valor de la franquicia del banco
giere para resolver el problema de con su posicin de riesgo; mecanismos
riesgo moral implcito en los ESD, de emisin de deuda subordinada a los
es tratar de hacer costoso para los ban- activos de riesgos, etc.
cos tomar posiciones riesgosas, y una
medida que se podra aplicar en este Sustento institucional adecuado
sentido es el cobro de una prima que
refleje el riesgo de portafolio de cada Este punto, enfatizado por Brock
entidad bancaria, de modo que las ins- (1998), se refiere a que cualquier ESD
tituciones ms riesgosas sean quienes debe estar diseado en funcin de las
ms aporten al fondo de la garanta de caractersticas institucionales e hist-
depsitos40. ricas de la economa y el sistema fi-
nanciero en cada pas. Previo a definir
Por esto, una lnea de investigacin la forma en que los depsitos de los
se ha dirigido al estudio de contratos clientes sern garantizados, es necesa-
de depsitos no susceptibles de sufrir rio evaluar las caractersticas legales
corridas (aspecto que fue sealado en e institucionales que tendr la entidad
numerales anteriores) y otra se ha en- encargada de administrar dicho esque-
caminado hacia el anlisis de diferen- ma, la capacidad potencial que tendr
tes alternativas a la prima de riesgo la misma para honrar la garanta, los
para combatir el riesgo moral bajo un incentivos necesarios para combatir
ESD, no exentas tampoco de problemas el riesgo moral, las caractersticas del
prcticos, como por ejemplo: aplica- sistema bancario donde se aplicar la
cin de algn mecanismo por el cual cobertura, entre otros aspectos relevan-
los miembros de un grupo de bancos tes.
se hagan solidarios con las prdidas
incurridas por uno de sus integrantes; Por otra parte, White (1995) concibe al
la exigencia de que la totalidad de sus seguro de depsitos como una pecu-
depsitos o una parte de los mismos se liar creacin del sistema bancario nor-
encuentren respaldados por activos li- teamericano, motivada por el inters
23
de proteger a los bancos estatales pe- sobrepasar los lmites de un ESD

queos; y, desde el punto de vista de diseado para situaciones de calma;
la experiencia histrica de ese pas, los esta aseveracin, que por otra parte no
ESD inevitablemente conducen al sur- se fundamenta de manera formal en el
gimiento de distorsiones en el mercado trabajo de Garca (1999) ni se basa en
financiero, especialmente el problema estudios de otros autores, sera la razn
de riesgo moral, siendo por tanto por la que determinados pases habran
muy poco aconsejable su adopcin en adoptado, en algn momento, un sis-
economas menos desarrolladas o en tema de garanta total (especialmente
transicin; en esta lnea, autores como en monto) de los depsitos bancarios:
Tigert (1999) advierten de los peligros Indonesia, Tailandia, Malasia, Japn,
que entraa un ESD pobremente dise- Corea, Mxico y Colombia de forma
ado, sin una adecuada provisin de temporal, y Ecuador y Turqua de ma-
fondos y aplicado sin un conjunto de nera permanente46.
medidas regulatorias y de supervisin
destinadas a fortalecer el sistema fi- En contraste con la opinin de Garca
nanciero. (1999), Cull (1998) seala que no es
conveniente tratar de aplicar un ESD
El objetivo ms comn por el que con amplias garantas en perodos de
cada pas ha decidido adoptar un es- crisis bancarias, pues podra generar
quema explcito de garanta de depsi- expectativas negativas en los deposi-
tos, es evitar una crisis bancaria poten- tantes, por un lado y, por otro, podra
cial o tratar de resolver una existente. ser poco creble. Cull (1998) opina que
En este punto, Garca (1999) distingue si el objetivo es restablecer la confian-
aquellos ESD adoptados en pocas de za de los depositantes, los ESD deben
crisis, de aquellos que han sido aplica- ser adoptados en los perodos poste-
dos en pocas de relativa estabilidad; riores a las crisis. Asimismo, Del Vi-
segn dicha autora, los aspectos nor- llar (1997) advierte que la garanta de
mativos tratados en el numeral anterior depsitos en un perodo de crisis es un
serviran nicamente para el segundo factor que incrementa los costos de la
caso, mientras que para situaciones de misma y que, por tanto, debe limitar-
crisis financieras pudiera ser necesario se y aplicarse concomitantemente con
24
mecanismos que desincentiven el ries- nuestro pas y Turqua). Las prevencio-

go (como la adopcin de primas-ajus- nes del estudio para el caso de hacerlo,
tadas-al-riesgo y el fortalecimiento de en el caso ecuatoriano, evidentemente
la supervisin bancaria). no se cumplieron.
Cules habran sido los efectos de En la Revista Gestin del mes de abril
los ESD sobre el sistema financiero de de 1995, un analista econmico en el
aquellos pases que los han aplicado? artculo denominado Existe sobreen-
Cull (1998) encuentra que, para el caso deudamiento privado?, luego de refe-
de 42 pases con seguro de depsitos rirse a un anlisis de rentabilidad res-
implcito o explcito durante 1980- pecto de ahorrar en sucres o en dlares,
1985, la adopcin de los ESD aparecen manifiesta que lo anterior significa
correlacionados positivamente con in- que por la misma lgica del esquema
crementos en la profundizacin finan- de mantener una ancla cambiaria, en
ciera de esos pases, si aquellos fueron el programa econmico se ha dado una
adoptados cuando existan un alto gra- preferencia hacia al ahorro en sucres,
do de desarrollo institucional y de cre- o lo que sera equivalente- preferen-
dibilidad gubernamental; asimismo, se cia al endeudamiento en dlares. De
observ significativos decrecimientos su anlisis concluye que una de las
en la profundizacin financiera, cuan- consecuencias (no necesariamente de
do el ESD fue adoptado mientras exis- los costos) del modelo econmico en
ta una alta inestabilidad en el sistema vigencia y especficamente del ancla
financiero del pas. cambiaria, ha sido el endeudamiento
en dlares. La particular situacin de
De este estudio se desprende que el endeudamiento no se habra producido
Banco Central conoca que las opinio- y se hubiera logrado una virtual indife-
nes ms calificadas de expertos que es- rencia entre la rentabilidad en sucres y
tudiaron las crisis bancarias internacio- en dlares. No obstante, las tasas de
nales no eran partidarios de esquemas inters internas han mostrado un com-
de garantas ilimitadas de depsitos en portamiento errtico y han sido altas
forma permanente (solo aplicada por en trminos reales.
25
2.iii. La advertencia del Director Ge- La inestabilidad del mercado, la fra-

rente del Fondo Monetario Interna- gilidad de instituciones bancarias, la
cional falta de transparencia en los movi-
mientos de capitales y la dbil super-
Hacia el 15 de noviembre de 1998, se visin y control provoc el salto atrs
conoce que visit el Ecuador el Direc- en la evolucin del sistema financiero,
tor Gerente del Fondo Monetario In- explic Camdessus.
ternacional. Este ejecutivo, a la sazn,
la mxima autoridad de la economa Polticas macroeconmicas acertadas,
mundial, haba manejado las crisis fi- instituciones financieras robustas, un
nancieras originadas en los pases asi- sistema de gestin gubernamental y
ticos y, en Latinoamrica; y por tanto, bancario transparente, una cultura eco-
conoca el grave impacto que tienen nmica independiente del Estado, las
las quiebras bancarias mal manejadas empresas y el sistema financiero, son
sobre las economas de un sinnmero claves para evitar la crisis de merca-
de pases. Segn el diario El Univer- do, para el que pidi nuevos controles.
so, en una crnica publicada el 20 de
noviembre de 1998 y concretamente No se deben desarrollar relaciones
de la Agencia Efe, desde la ciudad de incestuosas entre el Estado, los bancos
Panam, bajo el titular: Camdessus: y las empresas, afirm el Director del
Mercado y no Estado deben salvar FMI, y pidi que sean las fuerzas de
bancos, se refiri a la forma como no mercado y no la intervencin estatal
deben ser asumidas por parte del Esta- las que determinen qu institucin sub-
do las crisis financieras. Literalmente, siste, pues cada salvamento de una
dicha resea resumi su opinin de la institucin cuesta del 20 al 30% del
siguiente manera: El Director - Ge- Producto Interno Bruto a la colectivi-
rente del Fondo Monetario Internacio- dad.
nal (FMI), el francs Michel Camdes-
sus, dise, en Panam, ante ms de Cuntas escuelas se dejan de cons-
mil banqueros de cuatro continentes un truir por esto!, afirm.
nuevo sistema financiero.
26
Camdessus sostuvo que es necesario Central del Ecuador, aprueba la Ley

ampliar el control de los mercados a de Reordenamiento en Materia Econ-
los mercados internacionales, incluso mica en el rea TributariaFinanciera
los parasos fiscales, las transacciones que crea la Agencia de Garanta de De-
off shore, y otras actividades no banca- psitos y en ella la garanta ilimitada
rias. Hasta aqu la cita de la Agencia de depsitos y el impuesto al 1% a la
Efe. circulacin de capitales. Mediante esta
ley se pretendi justificar el salvamen-
La cita aludida fue algo ms que una to de todos los depositantes del sistema
simple premonicin de lo que estaba financiero a travs del otorgamiento
pronto a suceder en el Ecuador: fue de una garanta ilimitada de depsi-
una advertencia tanto al gobierno como tos, hecho inslito en los anales de la
a los sectores polticos y bancarios del economa mundial. Segn lo afirman
pas, para evitar que el enorme costo varias fuentes, ms bien se trat de una
de la crisis bancaria sea trasladado a la decisin mediante la cual se pretendi
poblacin que no tena ninguna respon- favorecer a los grandes depositantes y
sabilidad en el origen de la misma. deudores de la banca privada ecuato-
riana, as como a determinados dueos
2.iv. La flagrante contradiccin entre la de instituciones financieras privadas.
norma general del Artculo 265 de la La mencionada ley fue aprobada en
Constitucin y la Disposicin Tran- flagrante violacin al referido Artculo
sitoria 42 265 de la Constitucin de la Repbli-
ca que dispone: el Banco Central no
De la investigacin realizada se des- conceder crditos a las instituciones
prende que, tan pronto como en el del Estado ni adquirir bonos u otros
mes de noviembre de 1998, pocos instrumentos financieros emitidos por
meses despus de haber sido aproba- ellas, salvo que se haya declarado esta-
da la Constitucin y haber asumido do de emergencia por conflicto blico o
la Presidencia el doctor Mahuad en el desastre natural, y aade, no podr
mes de agosto, el Congreso Nacional otorgar garantas ni crditos a institu-
a propuesta del Gobierno y del Banco ciones del sistema financiero privado,
27
salvo los de corto plazo que hayan sido presente Ley. Tampoco puede asu-
calificados como indispensables para mir obligaciones directas o indirectas,
superar situaciones temporales de y otorgar subsidios o asumir operaciones
iliquidez. que correspondan al Gobierno Nacio-
nal y dems entidades y empresas del
Este artculo de la Constitucin no ha- Sector Pblico, bajo cualquier modali-
ca otra cosa que elevar a norma cons- dad; la letra f) impide conceder cr-
titucional lo dispuesto en esta materia ditos o asumir otras obligaciones que
en la Ley de Rgimen Monetario apro- no sean las previstas en esta ley, con el
bada en el ao de 1992 -y que, por tan- Sector Financiero Pblico y Privado.
to, tuvo vigencia por lo menos durante
seis aos-. Tena como finalidad impe- El artculo 265 de la Constitucin elev
dir que el Banco Central del Ecuador, a la fuerza legal de lo dispuesto en el ar-
nombre del Estado, pudiera participar tculo 84 de la Ley de Rgimen Mone-
en el proceso de salvamento de insti- tario y, por tanto, consagr la doctrina
tuciones financieras en crisis utilizan- por la cual el Banco Central no poda
do recursos pblicos, ya sea a travs participar en el salvamento bancario.
de crdito directo a las mismas o a la No era, pues, posible que el Congreso
adquisicin de ttulos valores de cual- Nacional aprobara una Ley que modifi-
quier naturaleza a entidades pblicas, que lo dispuesto en la Constitucin. En
conforme lo estipula el Artculo 84 de consecuencia, las decisiones para uti-
la Ley de Rgimen Monetario y Ban- lizar recursos del Banco Central para
co del Estado, dentro del ttulo 5 de las adquirir papeles de la AGD as como la
prohibiciones, captulo nico, que pro- garanta ilimitada de depsitos no tu-
hbe en el numeral 2 letra b) conceder vieron sustento legal alguno.
crditos a las instituciones del Estado
y del sistema financiero privado; y, Se conoci adems que, el Gobierno,
en la letra e) que prohbe, as mismo, al decretar la emergencia nacional el 9
otorgar al Gobierno y a las dems ende marzo de 1999, lo habra hecho sin
tidades y empresas del Sector Pblico sustento fctico ni jurdico, puesto que
cualquier crdito no autorizado por la el pas no atravesaba ni por conflicto
28
blico ni por desastre natural. As, la 1. Uno de los propsitos ms impor-

ley que cre la Agencia de Garanta de tantes de dicha reforma es solventar el
Depsitos estara viciada de nulidad y grave vaco de que adolece la legisla-
de toda validez tica y jurdica. cin vigente en el Ecuador, la que no
contempla instrumentos idneos para
El sustento documental establece la el manejo adecuado y no traumtico de
posibilidad de que tanto el Congreso eventuales crisis financieras, realidad
Nacional como el gobierno, el Banco sta que ha sido reconocida inclusive
Central y la Superintendencia de Ban- a nivel constitucional conforme consta
cos pudieron haber coordinado accio- del texto de la Disposicin Transitoria
nes dirigidas a aprobar la Ley de la Cuadragsima Segunda de la Constitu-
AGD, lo cual se desprende del texto de cin Poltica de la Repblica.
una carta dirigida por el Presidente del
Directorio del Banco Central del Ecua- 2. El hecho es que hoy en da el pas
dor y el Superintendente de Bancos al corre el serio riesgo de enfrentar, en
Presidente del Congreso Nacional de la cuestin de das, una crisis financiera
poca -concretamente seis das antes de que puede tener gravsimas consecuen-
haber sido aprobada la Ley de la Agen- cias para la economa nacional, asun-
cia de Garanta de Depsitos-, en los to ste que por ser de inters nacional
siguientes trminos: Seor Presiden- debe ser tratado por las altas funciones
te: La Superintendencia de Bancos y el del Estado, como se lo viene haciendo
Banco Central del Ecuador han colabo- en el debate del antes referido proyecto
rado muy decididamente en la elabora- de ley.
cin del proyecto de ley relativa, entre
otros aspectos, a la reactivacin de los 3. La funcin de prestamista de lti-
sectores productivo y financiero que ma instancia que la Constitucin y la
hoy se halla en trmite en el Congreso, ley asignan al Banco Central del Ecua-
y sobre el cual deseamos manifestar a dor es ejercida adecuadamente cuando
usted y, por su digno intermedio, a los existe un entorno macroeconmico
seores miembros del Congreso Na- normal en que los problemas de ili-
cional lo siguiente: quidez de las instituciones del sistema
29
financiero son temporales y la situa- niveles bastante bajos. Por ejemplo, el

cin de insolvencia de estas institucio- medio circulante (M1), que a finales de
nes puede ser tratada aisladamente sin 1997 registr una tasa de crecimiento
comprometer al resto del sistema finan- anual de 29,8% frente a una inflacin
ciero, o sea por la va de la liquidacin de 30,7%, alcanz en el mes de octu-
o del salvataje con recursos del Estado, bre una tasa anual de crecimiento de
conforme se juzgue ms conveniente 15,4% con una tasa de inflacin anual
en funcin de los potenciales efectos de 44%. Se observa de igual manera
sociales y macroeconmicos. una reduccin de la tasa de crecimien-
to anual de la liquidez bancaria (M2),
4. Lamentablemente este no es el caso agregado monetario ms amplio. Para-
que se vive hoy en da. Como resulta- lelamente, el incremento notable en las
do de, entre otros factores, la recesin tasas de inters de mercado refleja esta
econmica que aqueja a la economa desmonetizacin de la economa.
del Ecuador desde hace tres aos y que
ha mermado la capacidad de pago de En este entorno, han acudido por
los deudores de las instituciones finan- prstamos de liquidez al Banco Central
cieras, el fenmeno El Nio, la crisis del Ecuador, 9 instituciones bancarias,
financiera internacional, el sistema fi- que en conjunto suman el 21% de los
nanciero ecuatoriano se ha visto sensi- activos del sistema. Actualmente se
blemente afectado. hallan sometidas a programas de esta-
bilizacin, conforme el Artculo 31 de
A esto se aade la liquidacin en este la Ley de Rgimen Monetario y Banco
ao de dos bancos que, a ms del grave del Estado, 4 instituciones que repre-
perjuicio que ha ocasionado a miles de sentan en conjunto el 18% de los acti-
depositantes, ha generado un ambien- vos del sistema.
te de desconfianza en la ciudadana, lo
que, a su vez, ha provocado un proceso Atento el hecho que los crditos que
lento pero marcado de desmonetiza- otorga el Banco Central son a plazos
cin de la economa. relativamente cortos y sus montos es-
tn sujetos a limitaciones de orden le-
Es as que la tasa de crecimiento de los gal y monetario, de persistir el fenme-
agregados monetarios se ha ubicado en no de retiro de depsitos que algunas
30
instituciones estn experimentando de proyecto de ley fue enviado al Congre-

parte de los depositantes, es altamen- so Nacional como un ltimo recurso a
te probable que una o varias de stas ser discutido a nivel de Estado para que
incurran en cesacin del pago de sus ste cuente con instrumentos idneos
obligaciones. para enfrentarla.
6. Segn la legislacin vigente, la ni- Dicho proyecto pretende dar una so-
ca alternativa que quedara en tal even- lucin adecuada a las instituciones que
to es la liquidacin de una o varias de incurran en causales de liquidacin,
dichas instituciones, con el grave riesgo para que, mediante el auxilio del Esta-
de que, en la situacin que actualmente do, se proteja a los depositantes y no a
vive el Ecuador, la liquidacin de una los accionistas. No hay la menor duda
entidad financiera grande puede gene- que esta alternativa planteada, cuya re-
rar: perjuicio a un gran nmero de de- solucin estn en sus manos seores
positantes; suspensin del normal flujo legisladores, ser infinitamente menos
de pagos en el sistema entorpeciendo costosa que una crisis financiera gene-
las transacciones del sector productivo; ralizada.
liquidacin de otras instituciones finan-
cieras; inestabilidad generalizada en el La creacin de la Agencia de Garanta
sistema financiero y deterioro marcado de Depsitos (AGD) no implica costo
de su imagen nacional e internacional, para el Estado, sino en la medida en que
que ponga en riesgo la disponibilidad los activos de una institucin financiera
normal de lneas de crdito provenien- que pase a saneamiento, no sean sufi-
tes de la banca internacional; y, graves cientes para cubrir sus pasivos. Slo
alteraciones especulativas en los mer- en ese caso el Estado incurrir en cos-
cados monetario y cambiario. tos a travs de la emisin de bonos del
Estado, a fin de atender a los deposi-
En suma, puede generar una crisis tantes en sus acreencias; sin perjuicio,
bancaria y econmica generalizada. desde luego, de las responsabilidades
de los accionistas y administradores de
7. Siendo como es la crisis financiera la entidad en saneamiento, quienes de-
una posibilidad inminente muy cier- ben responder por su gestin.
ta que se cierne sobre nuestro pas, el
31
Precautelar, fortalecer y preservar el Por otro lado, resulta extremadamen-

sistema financiero en su conjunto como te grave la informacin receptada en
elemento determinante de la solidez de el sentido de que dicha ley habra sido
la economa, es un deber del Estado. tambin aprobada para favorecer a otra
entidad extranjera vinculada con una
Compete, pues, al Estado adoptar la institucin financiera criolla y un co-
decisin de dejar que se liquide o de nocido grupo empresarial. Este es el
salvar el sistema financiero. Este es un caso de las operaciones supuestamente
dilema que debe resolverse siempre en dirigidas por el Banco Central a la fi-
procura de tutelar el bien jurdico de nanciera FINAGRO, vinculada con un
mayor valor, que en este caso es la es- banco extranjero, el Hamilton Bank y
tabilidad de la economa del pas y la relacionada con un grupo econmico
exigencia econmica de contar con un importante del Puerto Principal.
sistema financiero fuerte y eficiente.
De los testimonios aludidos se despren-
Tal decisin comporta analizar los den indicios de que con la intencin de
efectos que la liquidacin de un ban- favorecer tanto al Filanbanco como a
co importante puede conllevar en todo FINAGRO y a los grupos vinculados
el sistema financiero y en la economa con dichas instituciones financieras,
del pas, y la decisin no puede esperar habra participado en la redaccin de
porque en esta temtica la oportunidad la Ley de la Agencia de Garanta de
de la intervencin es fundamental para Depsitos que luego fue aprobada por
evitar daos irreversibles en toda la el Congreso Nacional, un abogado de
economa, dado que este complejo fe- Filanbanco con vnculos directos con
nmeno de crisis financiera puede te- al menos dos tiendas polticas que par-
ner lugar en cuestin de horas. ticiparon en el Congreso Nacional de
aquella poca.
De muy diversas fuentes se desprende
que la Ley de la AGD habra sido adop- Ahora bien, en trminos ms generales,
tada para favorecer a un banco impor- existen indicios de que a travs de la
tante: el FILANBANCO. aprobacin de la Disposicin Transito-
32
ria 42 que contradijo flagrantemente el quidez, la Disposicin Transitoria No.

Artculo 265 de la Constitucin Poltica 42 establece que: Hasta que el Estado
de la Repblica aprobada en el ao de cuente con instrumentos legales ade-
1998 (que permiti la posterior aproba- cuados para enfrentar crisis financieras
cin de la Ley de la Agencia de Garan- y por el plazo no mayor de dos aos
ta de Depsitos), se habra pretendido contados a partir de la vigencia de esta
favorecer en forma ms amplia a un Constitucin, el Banco Central del
conjunto de determinadas instituciones Ecuador podr otorgar crditos de esta-
bancarias y a sus respectivos dueos bilidad y de solvencia a las institucio-
y/o grandes deudores que estaban ya nes financieras, as como crditos para
en problemas desde hace al menos dos atender el derecho de preferencia de las
aos antes, y que, posteriormente, fue- personas naturales depositantes en las
ron objeto del salvamento por parte del instituciones que entren en proceso de
Estado ecuatoriano. Conforme a las en- liquidacin.
trevistas y documentos receptados en la
Comisin Investigadora, se desprende La Comisin Investigadora hace notar
la aprobacin claramente contradictoria que algunos testimonios o versiones
por parte de la Asamblea Constituyen- receptadas cuestionan la validez legal,
te de dos de los artculos de la Cons- as como la coherencia en las finalida-
titucin de 1998. Mientras el Artcu- des de estos dos artculos, pues respon-
lo 265 dice que el Banco Central no den a objetivos diametralmente opues-
conceder crditos a las instituciones tos entre s y al objetivo fundamental
del Estado ni adquirir bonos u otros de la poltica monetario - financiera del
instrumentos financieros emitidos por Banco Central del Ecuador que esta-
ellas, salvo que se haya declarado estaba vigente desde hace seis aos en la
do de emergencia por conflicto blico Ley de Rgimen Monetario aprobada
o desastre natural, y aade, no podr en 1992, cual era la del mantenimiento
otorgar garantas ni crditos a institu- del orden en el manejo de las polticas
ciones del sistema financiero privado, financieras pblicas. Existen indicios
salvo los de corto plazo que hayan sido de que pudo haber inters por parte de
calificados como indispensables para los representantes de las tiendas pol-
superar situaciones temporales de ili- ticas que supuestamente aprobaron la
33
Disposicin Transitoria 42 para favo- aparentemente inobservaron el proce-

recer de antemano a determinadas ins- dimiento para la aprobacin de tal Dis-
tituciones financieras en crisis, al apro- posicin Transitoria 42 que, en ltima
bar esa Transitoria en el marco de la instancia, debe ser respondida ante el
Constitucin de la Repblica, mxima Pas por quienes dirigieron la Asam-
norma jurdica dentro del orden cons- blea Constituyente al momento de su
titucional del pas. En nuestra opinin, aprobacin final y por el Secretario de
tal decisin acarreara graves responsa- la misma que tiene la obligacin de dar
bilidades a todos los asamblestas que fe de lo actuado.
aprobaron la Disposicin Transitoria
42 que, inconsultamente, deja sin efec- En la Comisin Investigadora se co-
to por dos aos lo dispuesto en el Ar- noci un correo electrnico entrega-
tculo 265 de la misma Constitucin. do por una de las personas que prest
su testimonio en el cual un periodista
Pero el asunto no termina all. De las mexicano que desde hace algn tiem-
entrevistas receptadas se han estableci- po investiga este hecho, que sostiene
do presunciones de que la Disposicin que las actas de las sesiones en que fue
Transitoria 42 que permite el crdi- aprobada dicha Disposicin Transito-
to del Banco Central a las institucio- ria 42, no existen o han desaparecido,
nes privadas en crisis, por el lapso de aunque tambin expresa la posibilidad
dos aos, no habra sido debidamente de que dichas actas pudieran estar en
aprobada por el Pleno de la Asamblea posesin de una persona allegada a uno
Constituyente. De comprobarse este de los partidos de gobierno del doctor
hecho, las responsabilidades recaeran Mahuad que controlaron la Asamblea
sobre todos aquellos asamblestas que Constituyente.
34
III. LA LEY DE CREACION DE LA AGENCIA DE GARANTIA

DE DEPOSITOS COMO CAUSA DEL CONGELAMIENTO
DE DEPOSITOS Y DE LA DESAPARICION DE LA MONE-
DA NACIONAL
1. La creacin de la Ley de la AGD y el sal- una comunicacin al Presidente del Con-

vamento a Filanbanco greso Nacional, en la que le perurgieron la
aprobacin de dicha ley, manifestando que
De lo expuesto, y siempre segn la informa- tal decisin comporta analizar los efectos
cin recibida en la Comisin Investigadora, que la liquidacin de un banco importante
se desprende que, a pesar de la grave adver- puede conllevar en todo el sistema financie-
tencia realizada por el ex Director - Gerente ro y en la economa del pas, y la decisin
del Fondo Monetario Internacional (relata- no puede esperar porque en esta temtica
da en un captulo anterior) a los tres meses la oportunidad de la intervencin es fun-
de haber asumido el nuevo gobierno y a seis damental para evitar daos irreversibles en
das antes de que el Congreso Nacional, el toda la economa, dado que este complejo
26 de noviembre de 1998, aprobara la Ley fenmeno de crisis financiera puede tener
de Reordenamiento en Materia Econmica lugar en cuestin de horas.
en el rea Tributaria y Financiera, mejor
conocida como Ley de la Agencia de Ga- Los hechos posteriores demostraran que
ranta de Depsitos, el Congreso Nacional nada ms 48 horas despus de la aproba-
de todas maneras introdujo en dicha ley la cin de la Ley de la Agencia de Garanta
disposicin que facultaba al Banco Central de Depsitos, el Filanbanco recibi por lo
a adquirir ttulos de la AGD, as como la ga- menos 140 millones de dlares por parte
ranta ilimitada de depsitos y el impuesto del Banco Central del Ecuador, cifra que se
del 1% a la circulacin de capitales. Como habra incrementado posteriormente.
tambin se mencion anteriormente, pocos
das antes de la aprobacin de la mencio- Segn datos de prensa -en concreto el n-
nada ley, el 20 de noviembre de 1998, el mero 751 de diciembre 3 del ao 1998 de
Presidente del Directorio del Banco Central la revista VISTAZO-, uno de los partidos
y el Superintendente de Bancos dirigieron polticos con ms influencia en el Congreso
35
Nacional en 1998 tena una deuda de 1.500 ley. Existen indicios de que la propuesta
millones de sucres y, el Abogado - Director de la ley fue gestada en el Banco Central
de la campaa de ese partido y a la vez Ase- del Ecuador con el conocimiento del Mi-
sor Jurdico del banco en cuestin, en ms nisterio de Economa que, en ltima instan-
de una ocasin y en nombre de esa tienda cia, deba ser el encargado de la emisin de
poltica asesor la elaboracin de la Ley de los ttulos pblicos que autorizaba la nueva
la Agencia de Garanta de Depsitos, con- normativa jurdica. De la documentacin
juntamente con el secretario privado de un analizada, se infiere que tanto el Presidente
importante alcalde del pas, hermano del del Directorio del Banco Central como el
gerente general de la institucin bancaria a Ministro de Economa que ocuparon dichos
la que nos hemos referido. Esta informa- cargos desde el inicio del Gobierno del doc-
cin fue tambin proporcionada, en trmi- tor Mahuad en agosto de 1998 hasta el mes
nos semejantes, por una de las personas que de febrero de 1999, haban tenido como
compareci ante la Comisin Investigadora responsabilidad principal el manejo de la
y que hizo llegar abundante documentacin crisis y que, en tal virtud, habran conocido
sobre la crisis. y participado en el diseo del proyecto de
ley propuesto por el Gobierno Nacional al
A lo largo de la investigacin, esta situa- Congreso. El proyecto de la ley original
cin ha sido reiterada en varias ocasiones: habra diferido respecto al que finalmen-
la creacin de la Ley de la Agencia de Ga- te fue aprobado por el rgano legislativo
ranta de Depsitos habra estado dirigida y habra sido este ltimo el que introdujo
a favorecer a banqueros y grandes deudo- las reformas que terminaron distorsionan-
res de ese y de otros bancos, con recursos do el sentido original de la ley. No obs-
pblicos. En esta decisin habran tenido tante, el texto final de la ley con todas las
responsabilidad principal los partidos que enmiendas realizadas por los legisladores,
formaban una coalicin mayoritaria en el fue finalmente sancionado por las autorida-
Congreso para apoyar al Ejecutivo; el Pre- des del Ejecutivo e implementado tal cual,
sidente de la Repblica, as como algunos tanto por las autoridades monetarias como
de los Ministros de Estado y miembros del fiscales. Fue este texto el que finalmente
Directorio del Banco Central que llevaron recogi las normas que provocaron la crisis
a ejecucin dicha ley. Se conoci que el financiera posterior y perjudicaron grave-
Superintendente de Bancos particip en mente la economa de todos los ecuatoria-
el proceso que llev a la aprobacin de la nos.
36
En este proceso se conoce por versin di- el Banco Central y publicados en el ao de

recta del presidente Mahuad, publicada en 1997, que se analizaron en captulos pre-
el diario El Telgrafo el 23 de marzo de vios, hubiesen estado dirigidas a precau-
1999, que el Fondo Monetario Internacio- telar la crisis financiera, que finalmente se
nal conoca perfectamente de estas situa- desat a partir de noviembre de 1998. Al
ciones. No obstante, de la misma fuente contrario, en lugar de la proposicin de re-
se desprende tambin que este organismo formas legales, lo nico que conoci la Co-
internacional habra expresado su preocu- misin Investigadora fue el planteamiento
pacin de que se entregue recursos del Es- del Banco Central para que el Congreso se
tado de manera ilegal o excesiva. acoja a la Disposicin Transitoria 42 que,
como ya hemos dicho ha sido cuestionada
Segn expertos consultados, no existiran en su validez tcnica y legal.
antecedentes de algn pas que haya pre-
tendido resolver sus crisis financieras a tra- El impacto de la ley fue devastador. La
vs de otorgamientos de garanta ilimitada Agencia de Garanta de Depsitos en un
a los depsitos conjuntamente con la su- reciente anlisis presentado ante la Co-
presin simultnea del impuesto a la renta misin Investigadora, estima que hacia el
para sustituirlo por el 1% a la transaccin mes de mayo de 2007 el costo para la so-
de capitales. As pues, la confluencia de es- ciedad ecuatoriana ascendera a la suma de
tas dos decisiones se constituy en la causa aproximadamente, 8.072 millones de dla-
principal del desastre financiero que se pro- res, incluido el perjuicio a la Corporacin
ducira inmediatamente, con la quiebra de Financiera Nacional que, segn sus pro-
17 instituciones financieras del pas. Segn pios clculos, llegara a aproximadamente
diversos expertos, en esa misma poca en a 1.060 millones de dlares. Los tcnicos
los Estados Unidos exista un seguro de de- de la Corporacin Financiera Nacional han
psitos con un tope de 100 mil dlares por calculado que el perjuicio a esta institucin
depositante. sera de 1.178 millones de dlares.
La Comisin Investigadora no ha podido 2. El congelamiento de depsitos y el salva-

determinar si entre los aos 1997 y 1998 mento al Banco del Progreso
alguna entidad del sector pblico propuso
reformas legales o medidas econmicas Hacia el mes de marzo de 1999, luego de
que, acogiendo los estudios efectuados por un cambio parcial de las autoridades eco-
37
nmicas, se adopta otra medida de singular reportaje especial publicado el 13 de junio

perjuicio para el pas, cual es la del congela- de 2000, habran sido sectores bancarios
miento de los depsitos bancarios de todos y productivos de la ciudad de Guayaquil,
los ecuatorianos. Luego de haber declarado a travs de las mximas autoridades del
previamente un feriado bancario en forma Malecn 2000 y de representantes venidos
confusa y cuestionable, las responsabilida- al Ecuador de dicha fundacin argentina,
des de quienes crearon la Ley de la Agencia quienes plantearon al Gobierno la adop-
de Garanta de Depsitos y de quienes la cin de un mecanismo que en Argentina se
sancionaron e implementaron desde el Go- conoce como El Corralito, que consista
bierno, y las de aquellos que concibieron en una confiscacin de los depsitos de to-
e implementaron el congelamiento de los dos los ecuatorianos en el sistema bancario,
depsitos, no pueden ser separadas, pues si transgrediendo flagrantemente el Artculo
bien la primera es causa de la segunda, esta 33 de la Constitucin de la Repblica que
ltima agrav la crisis financiera, pues, es dice: Se prohbe toda confiscacin. Me-
la que finalmente termin afectando en for- diante comunicacin escrita de uno de los
ma directa la vida de los ecuatorianos. banqueros invitados al Palacio de Caronde-
let, la Comisin Investigadora conoci que
El congelamiento bancario que fue imple- en la noche previa al da en que se anunci
mentado con fecha 11 de marzo de 1999, el feriado bancario habran estado tambin
dentro de un feriado bancario realizado el 5 presentes dos representantes de la banca se-
de marzo del mismo ao, ocasion un au- rrana pero que se habran opuesto a la me-
tntico desastre en la vida de millones de dida.
ecuatorianos. No hay familia en el Ecuador
en la cual alguno de sus miembros no haya Luego de su adopcin, otros cuatro repre-
sido afectado gravemente. sentantes de bancos nacionales expresaron
cuestionamientos pblicamente y muy con-
Esta Comisin Investigadora conoci testi- cretamente, en relacin a su preocupacin
monios, documentos y datos de prensa que acerca del adecuado abastecimiento en bi-
establecen que ya hacia el ao de 1996 una lletes, en moneda nacional y divisas para
institucin argentina, la Fundacin Medi- atender los retiros que se produzcan en mo-
terrneo, haba establecido contactos con neda nacional y extranjera.
sectores empresariales representativos del
Puerto Principal. Segn el diario El Uni- El impacto sobre la economa de los ecua-
verso de la ciudad de Guayaquil, mediante torianos fue devastador, siendo innume-
38
rables los casos de muertes, jubilados im- dora no ha receptado denuncias concretas
posibilitados de pagar sus gastos mdicos, de operaciones especficas y, por lo tanto,
personas que debieron abandonar su traba- todava este hecho podra ser considerado
jo por el cierre de empresas, iniciando un como una presuncin. No obstante, de in-
descontrolado proceso migratorio, adems formes de prensa del ao 1999 se conoci
de un sinnmero de otros sucesos de igual de la realizacin de un evento denominado
gravedad. Un hecho paradjico que debe- Rescatando la Economa del Ecuador y de
r ser investigado con mayor profundidad las Amricas celebrado el 28 de junio de
deviene de la presuncin de que, si los cos- 1999, convocado por la Cmara de Peque-
tos sociales fueron de la profundidad que os Industriales de la Costa, el mismo que
se establece en este informe, en forma si- fue presidido por el entonces Presidente del
multnea en las instituciones financieras Congreso Nacional, que en forma pblica,
que quedaron abiertas se habran realizado dentro de otras recomendaciones exigi
operaciones activas que beneficiaron a los al gobierno la posibilidad de dolarizar la
banqueros, mientras el conjunto de la so- economa en una paridad de 15 mil sucres,
ciedad sufra graves perjuicios. cuando el tipo de cambio estaba en 12 mil
sucres. Por esa misma poca, la Corpora-
Desatada la crisis y en vista de la eventual cin Financiera Nacional haca propaganda
posibilidad de que la economa ecuatoriana para que los empresarios se acerquen a re-
pasara a adoptar el dlar como moneda de estructurar sus pasivos, entre otros objetos,
curso legal en sustitucin del sucre, hecho para sucretizar sus deudas. Un hecho que
que se vena intentando aplicar en el pas habra que investigar con mayor profundi-
desde el ao 1996, -precisamente cuando dad ser el de saber cuntas y cules de las
apareca a la escena nacional la Fundacin firmas que se acogieron a este mecanismo,
Mediterrneo-, existe la versin de que un en esta o en otras instituciones financieras
sinnmero de personas naturales y jurdicas se beneficiaron licuando sus deudas, con la
que haban recibido crditos originalmente aplicacin del dlar a una paridad de 25 mil
en dlares procedieron a solicitar previa- sucres, cuando previamente las haban su-
mente la sucretizacin a dichas entidades cretizado a un valor mucho menor.
financieras, esperando el momento de que
la dolarizacin se produjese al fin y con ello Al momento del congelamiento bancario,
licuar sus deudas. Aunque esta versin es el Gobierno del doctor Mahuad, conjun-
ampliamente comentada en crculos eco- tamente con la Ministra de Economa, ex-
nmicos del pas, la Comisin Investiga- pidi el Decreto 685 de fecha 11 de marzo
39
de 1999, mediante el cual se permita que entidad finalmente receptora de CDRs, pa-
todas las personas que tuviesen depsitos gando el valor nominal del 100% mientras
congelados en la banca pudiesen recibir los reciba al valor del mercado secundario
certificados de depsito reprogramados sustancialmente inferior.
(CDRs) y con ellos cancelar obligaciones
pendientes de pago. Segn testimonios Autoridades tanto del Gobierno como de
receptados en la Comisin Investigadora, la Corporacin Financiera Nacional y otras
debido al mal uso de dicho instrumento y de la Superintendencia de Bancos conti-
a sus consecuentes perjuicios para los te- nuaron admitiendo la implementacin de
nedores originales de dichos certificados, lo dispuesto en el Decreto 1492, hasta el
por peticin de representantes de la ciuda- 29 de agosto de 2002, fecha en la que se
dana, tal decreto fue derogado por el r- suspendi la recepcin de CDRs en la Cor-
gano competente, mediante Resolucin del poracin Financiera Nacional. As pues, el
Tribunal Constitucional en sesin de 8 de mecanismo que ocasion el perjuicio a esta
noviembre de 1999 y publicado en el Re- institucin estuvo vigente aproximadamen-
gistro Oficial No. 346 del 24 de diciembre te durante 34 meses.
de 1999. No obstante, a pesar de que a tra-
vs de dicha derogatoria, el mecanismo que La Comisin Investigadora conoci de
creaba la posibilidad de expedir los CDRs testimonios de expertos, que, en 1998, el
haba quedado anulado, a travs de un me- Banco del Progreso atravesaba por serios
canismo semejante, el Presidente Mahuad, problemas financieros, por lo que recibi
esta vez en forma conjunta con el Minis- varios crditos de liquidez de parte del
tro Secretario de Estado de la Produccin Banco Central. El 5 de marzo de 1999 las
que a la vez ocupaba las funciones de Pre- lneas de liquidez emergentes para dicho
sidente de la Corporacin Financiera Na- banco estaban copadas al mximo, siendo
cional y el Ministro Secretario de Estado su situacin insostenible, lo cual demostra-
de Economa, expiden el Decreto 1492 de ba que el problema de este banco deba ti-
10 de noviembre de 1999 que no solo con- pificarse como de insolvencia y no de liqui-
tinuaba permitiendo las transacciones con dez. En lugar de tomar acciones concretas
CDRs, sino que, adicionalmente, estableca para resolver directamente el problema del
la obligacin de que la Corporacin Finan- Banco del Progreso, y as, evitar el colapso
ciera Nacional adquiera dichos papeles. global del sistema que vino despus, el Pre-
De este modo, la CFN se convirti en la sidente Jamil Mahuad conjuntamente con el
40
Superintendente de Bancos, la Ministra de a varios fideicomisos en las islas Bahamas

Economa y un pequeo grupo de banque- y luego los contabiliz en su subsidiaria
ros y asesores internacionales se reuni en en las Islas Cayman. Los pasivos habran
el Palacio de Gobierno y decidieron decre- sido transferidos masivamente al Progreso
tar en primera instancia un feriado banca- Limited, igualmente en las Islas Cayman,
rio para todo el sistema financiero del pas, lo que origin que el banco sea intervenido
para luego proceder a congelar los fondos por las autoridades de esas islas quienes re-
de todos los ecuatorianos en la banca. vocaron la licencia del banco el 19 de mayo
de 1999. Acto seguido se nombraron con-
Segn el banquero que fue invitado a las troladores del banco a representantes de la
reuniones en Carondolet, y que hizo cono- empresa Price Waterhouse, quienes habran
cer una comunicacin escrita a la Comisin informado formalmente respecto de la se-
Investigadora, la decisin del Gobierno rie de irregularidades encontradas en dicho
estuvo claramente orientada a favorecer al banco. Segn los documentos que reposan
Banco del Progreso. en la Comisin Investigadora, hay que se-
alar que el balance del Progreso Limited
Por otro lado, hacia el da 22 de marzo de pas en activos totales de 249.2 millones
1999, segn las fuentes, el Banco del Pro- de dlares en diciembre de 1998 a 883.7
greso habra decidido por su cuenta, -sin millones de dlares al 5 de mayo de 1999,
que ante este hecho ni las autoridades eco- justamente cuando las puertas del banco
nmicas ni la Presidencia de la Repblica estaban cerradas en el Ecuador, por lo que
hayan hecho nada-, cerrar la atencin al no habra una explicacin lgica ni tcnica
pblico y entrar en un proceso irregular de para que se haya producido ese incremento.
ajustes contables y arreglo de balances, con En el mismo perodo los pasivos crecieron
el claro propsito de lograr que sus pasivos de 232,4 millones de dlares, a 528 millo-
sean cubiertos por la AGD y aparentemen- nes de dlares, cuando el banco no estaba
te esconder ciertos activos, que luego nun- captando recursos del pblico, por lo que se
ca fueron recuperados. presume que lo que existi fue un traslado
masivo de pasivos de Banco del Progreso
De los testimonios y documentos entrega- Ecuador a Banco de Prstamos Cayman,
dos por expertos, se desprende que parte o la creacin de pasivos inorgnicos, que
fundamental de este proceso habra sido luego fueron cubiertos por la Agencia de
que el Banco del Progreso transfiri activos Garanta de Depsitos.
41
3. La desaparicin de la Moneda Nacional De clculos realizados por analistas del

tema, se establece que la medida afect
Las prdidas para la sociedad ecuatoriana significativamente las cuentas fiscales por
durante este perodo no tienen parangn el enorme diferencial cambiario entre lo
con otra poca histrica del pas. Tanto presupuestado y lo que efectivamente se
los recursos de emisin generados por el gast luego de ser adoptada la dolarizacin;
Banco Central como los medios de pago en otras palabras, se produjo una prdida
que se pusieron en circulacin como con- ingente que se reflej en el Presupuesto
secuencia de la adquisicin masiva de t- General del Estado. Se desconoce si esta
tulos emitidos por la Agencia de Garanta prdida forma parte del clculo del costo
de Depsitos Ministerio de Finanzas, ge- para la sociedad realizado por la Agencia
neraron un proceso inflacionario agudo que de Garanta de Depsitos.
no pudo ser suficientemente controlado por
medidas restrictivas adoptadas por el Di- Se conoci tambin que, al igual que los
rectorio del Banco Central del Ecuador. El miembros del Directorio del Banco Cen-
manejo inadecuado de la crisis por parte tral, el Ministro de Finanzas que ocup
del Ministerio de Economa ocasion una funciones a inicios del ao 2000 se opu-
acelerada depreciacin del tipo de cambio so primeramente a adoptar la dolarizacin
(sucres / dlares) entre los meses de marzo por no haber un estudio cabal respecto a su
(10.475 sucres por dlar) y diciembre de necesidad. No obstante, habra terminado
1999 (18.061 sucres por dlar), pues el tipo aceptando la decisin de dolarizar la eco-
de cambio present una tasa de crecimiento noma a una paridad de 25 mil sucres por
del 72%. Al 10 de enero del ao 2000, el dlar sin respaldo tcnico alguno.
tipo de cambio se fij en 25 mil sucres por
dlar, mediante Resolucin No. DBCE- Otros miembros del Directorio del Banco
049-D del Directorio del Banco Central Central que originalmente no habran esta-
que instituy la dolarizacin, con lo cual se do de acuerdo con esta medida, terminaron
orden una depreciacin del 38.4% en tan aceptando la misma, exceptuando su Presi-
solo 10 das; es decir, entre el 10 de enero dente y la Gerente General del Banco Cen-
del ao 2000 y diciembre de 1999. En el tral, quienes renunciaron por este motivo.
perodo de gobierno de Jamil Mahuad la
devaluacin total del sucre fue de 400% al Conforme datos de prensa de la poca, se
pasar en el lapso de 16 meses desde 5 mil a puede inferir que representantes de los mis-
25 mil por dlar. mos grupos empresariales que en un evento
42
realizado hacia el 29 de junio de 1999, ve- la sociedad. Queda por aclarar los motivos
nan presionando para que la dolarizacin por los cuales los funcionarios de la poca
se realice a una paridad de 15 mil sucres decidieron arbitrariamente la paridad de 25
por dlar, fue efectuada finalmente a una mil sucres por dlar, con los consecuentes
paridad de 25 mil sucres. No se ha podido perjuicios a la poblacin ecuatoriana ya
detectar que los gremios empresariales del descritos. De opiniones recogidas se des-
pas hayan intentado defender la paridad prende que por esta decisin los precios de
aprobada en el evento antes aludido. El algunos de los principales productos de
incremento en la devaluacin de la mone- la canasta familiar como por ejemplo, la
da nacional entre la propuesta por dichos gasolina, el gas y la electricidad, al tiem-
gremios y la que utiliz el Banco Central al po de agravarse para la economa familiar,
momento de dolarizar fue de 60% en nada tambin signific un incremento notable
ms seis meses. Este costo, evidentemente, al subsidio que el Estado debi empezar a
se traslad a toda la poblacin del pas. La entregar por concepto de estos servicios, y
Comisin Investigadora no detect oposi- como consecuencia del mantenimiento de
cin alguna a esta medida. sus precios finales en el mercado. As pues,
se atribuye a esta poca el inicio del inmen-
La decisin de desaparecer la moneda na- so volumen de subsidios que el Estado tiene
cional constituy una nueva y flagrante que entregar actualmente de su Presupuesto
violacin de la Constitucin de la Repbli- Estatal.
ca pues sta, que establece claramente que
el sucre es la moneda de curso legal en el La decisin de dolarizar a la paridad de 25
pas, nunca fue reformada. Como se sabe, mil sucres por dlar signific que todos los
an la moneda fraccionaria que circula en el ecuatorianos que tenan activos financieros
pas y que no est relacionada con el dlar, en su poder o en la banca, hubiesen perdido
tampoco lo est con el sucre. En realidad, las cuatro quintas partes de su valor patri-
dichas monedas fraccionarias no son otra monial en el lapso de 16 meses; mientras
cosa que fichas que se transan libremente que otro segmento de ecuatorianos ms sol-
pero ilegalmente. Los sucres han desapa- ventes, ya sea en la banca o en el sector em-
recido totalmente y han sido sustituidos por presarial, hayan visto disminuir sus obliga-
dlares. ciones y/o mejorar sus activos en la misma
proporcin. En otras palabras, como con-
En todo caso, la decisin fue adoptada y secuencia de la Ley de la Agencia de Ga-
ha sido aceptada convencionalmente por ranta de Depsitos, del congelamiento de
43
depsitos y de la dolarizacin, un conjunto decisiones adoptadas durante el Gobierno

de ecuatorianos fueron injustamente perju- del doctor Mahuad. En el archivo de la Co-
dicados mientras otros, simultneamente, misin Investigadora se recibieron innume-
resultaban injustamente favorecidos. Ju- rables testimonios recogidos por la prensa
ristas de prestigio consultados establecen nacional respecto a lo ocurrido en el pero-
la presuncin de graves infracciones lega- do analizado.
les cometidas por los responsables de las
44
IV. MAGNITUD Y COSTO DE OPORTUNIDAD DE LAS PER-

DIDAS OCASIONADAS POR LA CRISIS
E n economa es posible establecer el cos-

to de oportunidad de este monto de 8.072
millones de dlares. El haber incurrido en pr-
empresas extranjeras las que exploten di-
chos yacimientos, las mismas que, en los
ltimos aos solo han dejado para el pas
didas tan cuantiosas implica que la oportunidad un 20% de los ingresos totales; es decir que,
de financiar innumerables obras en beneficio por no disponer de los recursos perdidos en
de la sociedad ms pobre nunca se pudo lograr. la crisis financiera, si el pas entregase a
Los siguientes indicadores expresan lo dicho: firmas extranjeras la explotacin de dichos
campos, se recibira aproximadamente 10
1. La cifra de 8.072 millones de dlares repre- mil millones de dlares en lugar de los 50
senta aproximadamente el 83% del Presu- mil millones que se hubiesen obtenido, si
puesto General del Estado del ao 2007. se habran explotado con recursos propios.
El costo de oportunidad de esta decisin al-
2. Alcanza aproximadamente al 75% del sal- canzara los 40 mil millones de dlares.
do total de la deuda externa pblica al ao
2007. 4. Como consecuencia de la crisis econmica
de los aos 98 99, el nivel de pobreza del
3. Con el 50% de dicha cifra se habra podi- pas se haba incrementado desde el 39.3%
do financiar los costos de explotacin de hasta el 52.2%; es decir, el nmero de po-
los yacimientos conocidos como ITT en el bres se increment en 1 milln 848 mil 252
Oriente ecuatoriano, cuyos ingresos previs- personas. Para entonces la tasa de indigen-
tos para los prximos 30 aos, ascenderan cia alcanzaba el 20.1%. Ello implica que
aproximadamente a 50 mil millones de d- ms de 6 millones de ecuatorianos se ubi-
lares. En los actuales momentos, por no caron en el ao 99 en niveles de pobreza
disponer de la suma perdida con ocasin de y ms de 2 millones en niveles de indigen-
la crisis, existe la posibilidad de que sean cia.
45
5. Segn cifras del INEC, entre los aos de 9. Esa cifra equivale a la totalidad del cr-
1999 y 2005, ms de 1 milln de personas dito otorgado al sector privado por los ban-
emigraron al exterior. cos privados segn cifras al mes de junio
del ao 2007.
6. Con los recursos perdidos por el pas en es-
tos nueve aos, se pudo haber construido 10. Representa ms de tres veces el valor del
20 aeropuertos internacionales del tamao Plan Decenal de Educacin para el pero-
del que se construye actualmente en la ciu- do 2007 2016 que beneficia a 3.9 millo-
dad de Quito. nes de nios en el Ecuador en edad escolar
entre los 6 y 17 aos;
7. Debido a la abrupta devaluacin del sucre
y a la consecutiva dolarizacin a un tipo de 11. La cifra cubrira 4.2 veces las necesidades
cambio de 25 mil sucres por dlar adopta- de inversin en infraestructura, equipa-
da en el ao 2000, sin los correspondientes miento y mantenimiento en escuelas y co-
estudios tcnicos que la sustenten, a partir legios para los aos 2007 2015;
de dicho ao se registr el proceso infla-
cionario ms agudo de los ltimos tiempos, 12. Con dicha suma se habra podido financiar
al punto que al momento actual, el nivel 12 veces el gasto decenal en desayuno y
de precios es el ms alto de la historia del almuerzo escolar que beneficia a 1 milln
pas, an cuando en los ltimos aos se ha 281 mil nios.
desacelerado el ritmo de crecimiento de los
costos de la canasta bsica. En el momento 13. Se habra podido financiar dos veces el va-
actual sta asciende a los 465 dlares, nivel lor total de cobertura mdica de toda la po-
que es imposible de revertir en el cercano blacin, en toda la dcada, de 10 millones
futuro. 285 mil personas que no estn cubiertas por
ningn tipo de seguro de salud; o, lo que
8. La cifra de aproximadamente 8.072 millo- es lo mismo, se habra podido financiar dos
nes de dlares representa alrededor de 2.5 dcadas de salud para toda la poblacin. Si
veces el nivel de la Reserva Monetaria In- es que este indicador se calcula solamente
ternacional de libre disponibilidad, hacia respecto a la poblacin pobre e indigente
marzo del ao 2007. del pas, dicha cifra representa cuatro d-
cadas de cobertura de salud dirigida a estos
dos segmentos.
46
V. INFORME DE LA C.C.C.C. DE MARZO DE 2007: IMPU-

NIDAD DE LOS RESPONSABLES DE LA CRISIS Y FRACA-
SO DEL SISTEMA DE JUSTICIA Y DE LOS ORGANOS DE
CONTROL
L a C.C.C.C. ha desarrollado una extraor-

dinaria tarea en la lucha contra la corrup-
cin en los ltimos 10 aos; pero la sociedad
de destitucin de la Ministra Fiscal En este
caso, el Fallo Judicial Perfila La Impunidad
Para Mahuad.; b) Agencia de Garanta de
no ha podido evitar la impunidad. En el mes Depsitos, Convenio AGD cuyo delito es el
de marzo de 2007, la Comisin present ante peculado bancario en convenio EMELEC -
la opinin pblica, la edicin de la Memoria de Banco del Progreso en el que se implic a un
la institucin denominada Una dcada de pre- ex Gerente General de la Agencia de Garanta
venir y combatir la corrupcin que contiene de Depsitos y al Administrador Temporal del
la historia de 10 aos de hurgar en el tiempo Banco del Progreso, as tambin a dicho ex
para tomar de l esos fragmentos de la historia Gerente de la AGD por el abuso del patrimo-
que se guardaron en el cajn de alguna oficina nio de la AGD en la entrega de Certificados
judicial, como lo seala la Presentacin de de Pasivos Garantizados (CPGs) a la empresa
dicha Memoria. En este trabajo se resean, en- World Strategy Ltd. (WSL), respecto del cual
tre otros, algunos de los casos ms relevantes el Fiscal desestim el caso
tales como: a) Caso Mahuad, los compro-
misos con la banca que incluye Conclu- La Comisin Investigadora considera necesa-
siones de la investigacin, Evidencias, rio remitirse a los anlisis y conclusiones que
Feriado Bancario, Argumentos Jurdicos ha efectuado la C.C.C.C., respecto de los he-
para el enjuiciamiento a Jamil Mahuad, Extra- chos materia de este informe, por la trascen-
limitacin del ejercicio de sus funciones cons- dencia que tiene como entidad de rango cons-
titucionales y legales, Quebrantamien- titucional en la lucha contra la inmoralidad,
to de derechos constitucionales... Segn la ilegalidad y el ejercicio arbitrario del poder,
Memoria antes referida, la C.C.C.C solicit para denunciar con la autoridad moral incon-
enjuiciamiento penal contra Mahuad a la Mi- trastable que le corresponde por mandato de la
nistra Fiscal, la C.C.C.C. denuncia que la Carta Magna, en defensa de los grupos vulne-
Ministra Fiscal renuncia al ejercicio de la ac- rables del Ecuador.
cin penal, por lo que present la Solicitud
47
Ante la imposibilidad de resear todos los ca- ao 2000), emiti bonos por cerca de mil
sos involucrados, esta Comisin Investigadora quinientos millones de dlares para que la
presenta algunos de los ms relevantes que fue- Agencia de Garanta de Depsitos cumpla
ron conocidos en la C.C.C.C. sus obligaciones. Hace notar la Comisin
de Control Cvico de la Corrupcin que
1. El Decreto 685 publicado en el Registro esta situacin de los bancos y su crisis han
Oficial No. 149 de 16 de marzo de 1999 motivado decisiones que comprometen el
patrimonio del fisco, pero que tambin han
Mediante oficio de 10 de mayo de 2000 la perjudicado el patrimonio de millones de
C.C.C.C. pone en conocimiento del Presi- personas naturales y jurdicas, mediante el
dente de la Corte Suprema de Justicia las ejercicio abusivo del poder, y recalcando
conclusiones respecto de la expedicin de que quizs esto sea lo ms grave del ini-
tal decreto. En ellas cabe resaltar que la cuo proceso de salvataje de la banca.
Ministra Fiscal General del Estado, sin em-
bargo de que recibi estas conclusiones, el En referencia a los hechos concretos se hace
5 de mayo de 2000 comunic a la Comi- notar que consta la difusin de la noticia
sin de Control Cvico de la Corrupcin la pblica de que el doctor Jamil Mahuad fi-
renuncia que haca al ejercicio de la accin nanci parte de su campaa electoral con la
penal, abstenindose de presentar la corres- contribucin de, , quien fuera Presidente
pondiente excitativa fiscal. Por ello y ante del Banco del Progreso S.A., por el monto
tan grave omisin del Ministerio Pblico, de tres millones cien mil dlares. Por otro
presentan, de acuerdo con el Artculo 19 lado, se conoce -tambin pblicamente-
del Cdigo de Procedimiento Penal, enton- que personas vinculadas significativamente
ces vigente, ante el Presidente de la Cor- con el sistema financiero nacional privado
te Suprema de Justicia, los hechos que se ejercieron altos cargos en el gobierno del
contienen en tales conclusiones, para que doctor Jamil Mahuad, demostrndose in-
la administracin de justicia acte en este dicios de la relacin del ex Presidente Jamil
caso. Mahuad con ciertas instituciones del siste-
ma financiero nacional.
Por ello se menciona que las deudas de los
bancos en reestructuracin y saneamiento Mediante Decreto 681 de 9 de marzo de
para con el Banco Central del Ecuador, as- 1999, publicado en el Registro Oficial 148
cendan a 5 billones de sucres, y que el de la misma fecha, el doctor Jamil Mahuad
Ministerio de Finanzas (hasta enero del Witt declar el Estado de Emergencia, es-
48
tableci como zona de seguridad a todo el el mismo Decreto Ejecutivo. Luego el

territorio de la Repblica y dispuso la mo- Tribunal Constitucional el 24 de diciembre
vilizacin de todos los servicios pblicos de 1999 declar la inconstitucionalidad
en los trminos del Artculo 55 de la Ley por el fondo y la forma de dicho Decreto
de Seguridad Nacional y las requisiciones Ejecutivo 685, y de algunos decretos eje-
que sean necesarias de conformidad con la cutivos y acuerdos ministeriales que ejecu-
Ley; luego, mediante Decreto 685 de 11 taron el mencionado Decreto, declarando
de marzo de 1999 -en el llamado congela- que el Presidente Mahuad se extralimit
miento-, el mismo Presidente declar el en el ejercicio de sus atribuciones consti-
estado de movilizacin a las instituciones fi- tucionales y legales inherentes a su cargo y
nancieras nacionales y privadas, sus entida- violent derechos constitucionales recono-
des off-shore, a las sucursales y agencias cidos por la Carta Poltica en perjuicio de
de las instituciones financieras extranjeras los ciudadanos y habitantes del Ecuador.
que operan en el Ecuador, a las compaas
administradoras de fondos, las de arrenda- En el informe de la C.C.C.C. se menciona
miento mercantil, fideicomisos mercantiles que por los hechos sealados se demues-
y las emisoras y administradoras de tarjetas tra la antijuridicidad desde que el estado
de crdito, as como a las personas naturales de emergencia fue declarado mediante De-
o jurdicas que mantengan a la fecha deu- creto Ejecutivo 681, ya que no haba una
das o crditos con ellas, sometiendo todo situacin extraordinaria que ameritase tal
esto al rgimen previsto por los Artculos declaratoria y, para lo cual es necesario
54 y 55 de la Ley de Seguridad Nacional, someterse a las normas constitucionales y
crendose una situacin que estableci o legales, que en el presente caso ni se ob-
ampli segn correspondi a esa fecha, los servaron, ni eran aplicables. Luego con
plazos de los instrumentos financieros, al el Decreto 685 el entonces Presidente se
mismo tiempo que se impuso un sistema extralimit en sus facultades, irrespet la
contrario al de la Ley de Cheques, para los autonoma del Banco Central del Ecuador
cheques girados con anterioridad a la expe- y, aunque decret la terminacin del estado
dicin del Decreto Ejecutivo 685; se re- de emergencia, se mantuvo el denominado
lata que se estableci un sistema para el congelamiento de las referidas acreencias
tratamiento de activos y pasivos de y para de los clientes de las instituciones financie-
las instituciones financieras, as como para ras al expedir otros decretos ejecutivos que
hacer lquidos los denominados certifica- regulaban el denominado congelamiento
dos de depsitos que se crearon mediante respecto del uso, plazos e instrumentacin
49
del mismo con perjuicio de los intereses de la Corte Suprema de entonces inicie el
econmicos de millones de ciudadanos y proceso penal por las infracciones descritas
habitantes del Ecuador que confiaron en el y sin perjuicio de otros presuntos responsa-
sistema financiero nacional; en definitiva bles.
no cumpli con el juramento constitucional
que prest cuando se posesion de Presi- 2. Caso Filanbanco
dente de la Repblica. Todos estos hechos
atentaron contra el derecho de propiedad de La C.C.C.C. relata las etapas de la inves-
las personas, al disponerse arbitrariamente tigacin de este caso desde un primer pro-
del dinero de ellas que estaba en las institu- nunciamiento de 26 de enero de 1999, res-
ciones financieras, incluyendo la violacin pecto de la administracin ejercida por los
de la libertad de contratacin, el derecho hermanos Isaas y 16 pronunciamientos
al trabajo, a la calidad de vida y todos los posteriores. Luego se refiere a la defensa
derechos propios de la persona, incluyendo de los intereses de los depositantes frente a
los econmicos, sociales y culturales. la actuacin de una jueza. A continua-
cin el anlisis administrativo de 30 de
En el mismo informe se puntualiza que con agosto de 2001, y finalmente menciona una
la dictacin del Decreto Ejecutivo 685 se investigacin sobre cartera y otros aspec-
configuran diversos tipos penales como son tos en curso.
el abuso de autoridad (Artculo 254 del
Cdigo Penal), atentado arbitrario contra En relacin al anlisis administrativo, se
derechos constitucionales (Artculo 213 efecta un amplio relato desde que se ex-
del Cdigo Penal), prevaricato (Artculo pidi la Ley General de Instituciones del
277 quinto apartado del Cdigo Penal). Sistema Financiero (Registro Oficial Su-
plemento 439 de 25 de mayo de 1994), ha-
Respecto a los partcipes y culpabilidad ciendo notar que en opinin de la C.C.C.C.
en el informe se seala como autores de las mediante esa normativa se disminuyeron
infracciones al entonces Presidente de la los controles y regulaciones anteriormente
Repblica y a su Ministra de Economa y existentes de acuerdo con la Ley General
Finanzas; como cmplices a los Secretarios de Bancos, ubicando varios ejemplos in-
de Estado integrantes del Frente Econmi- cluyendo reforma de leyes tendientes a la
co y a quien ejerca como Superintendente eliminacin de controles por parte del Ban-
de Bancos a la poca de los hechos, con- co Central, de la Junta Bancaria y de la Su-
cluyendo en la solicitud que el Presidente perintendencia de Bancos, permitindose
50
la flotacin de intereses y el pago elevado utilizacin de la figura jurdica y econ-

de intereses en las plizas. Se seala que mica de los fideicomisos; de utilizacin de
cuando entraron en crisis algunos bancos, empresas de papel para desviar los fondos
por problemas de solvencia, no de liquidez, de los depositantes; de la constitucin de la
por la Ley de Reordenamiento en Materia banca off-shore al amparo de la liberalidad
Econmica se cre la Agencia de Garanta de esos banqueros y de la falta de control
de Depsitos (AGD) y, dice el informe, si- por parte de la Superintendencia de Ban-
multneamente, se sujet al Filanbanco al cos; de la creacin ficticia de cartera para
proceso de reestructuracin y se constituy endosarla posteriormente al Estado, entre
a la AGD como nica accionista del men- otras. Tambin se menciona que por inte-
cionado banco. reses de los mismos banqueros para aadir
la emisin monetaria se increment en el
Se menciona que se debe analizar el siste- 80% entre agosto de 1998 y marzo de 1999,
ma financiero bancario en el entorno ma- siendo los meses de diciembre de 1998 y
croeconmico y se determina que aunque febrero de 1999 los que mayor crecimiento
haba factores exgenos como el fenmeno tuvo este indicador; por ello, dice el infor-
de El Nio, la cada de los precios del me, se produjo la depreciacin de la mo-
petrleo y la evidente inestabilidad polti- neda y del creciente proceso inflacionario
ca, las causas fundamentales de la crisis se que se inici a partir del ltimo trimestre de
circunscriben a la falta de responsabilidad 1998.
de las autoridades de control y de algunos
administradores bancarios, aadiendo que En concreto, se seala que respecto a Filan-
estas circunstancias fueron permitidas por banco, ya en 1997 hay un deterioro de los
las reformas legales antes citadas, contrarias principales indicadores financieros lo que
a la estabilidad jurdica y a la confianza en produjo la disminucin de la calificacin
materia econmica; a esto se aaden en de ese banco, que demostraba una prdida
el caso de determinados bancos, de prcti- importante de depsitos, falta de liquidez,
cas administrativas de alto riesgo o ilegales, y sobre todo deficiencia patrimonial; los
como aquellas de especular con el sucre, ndices de desempeo del Filanbanco iban
impulsando tasas de devaluacin acelera- desmejorndose de manera acelerada, en
das en su propio provecho; de concesin de consideracin de la baja calidad de sus acti-
crditos a empresas vinculadas por sobre lo vos. A finales de 1998 los propietarios del
determinado permisivamente por la propia banco solicitaron al Banco Central crditos
ley; de piramidar capitales; de incorrecta de liquidez conforme a los Artculos 24 y 25
51
de la Ley de Rgimen Monetario, hacien- experto en fusiones, el manejo y posterior

do aparecer como que el banco pasaba por venta de la entidad. Se hace patente que
un perodo de falta de liquidez, cuando en haba un deterioro total del Banco La Previ-
realidad se trataba de un problema de SOL- sora fusionado con el Filanbanco, tambin
VENCIA. Adems esta situacin se vio en situacin difcil.
agravada por los crditos vinculados que se
manifestaron en una elevada proporcin de Particular nfasis corresponde a la situa-
los activos relacionados directamente a los cin generada por la emisin de los lla-
accionistas o directivos, particularidad que mados Certificados de Depsitos Repro-
impidi que sean consideradas como trans- gramados (CDRs), como la poltica del
feribles a otras entidades, parte de los cua- Gobierno, pblicamente anunciada por los
les fueron reestructurados. Todo el detalle funcionarios de la AGD, para convertir
que se refleja en el informe de la C.C.C.C. a esos certificados, que por ley contaban
demuestra el escaso inters del banco por con la garanta de pago total del Estado
los resultados de la gestin de la empresa. a travs de la AGD, en ttulos valores de
negociacin libre y sin limitacin alguna,
El deterioro del banco se acelera en los pe- afirmndose que la diferencia entre las
rodos de administracin de noviembre de compras en dlares y las en sucres son rea-
1998 a abril de 1999, as como en la admi- lizadas con documentos del Filanbanco que
nistracin siguiente hasta octubre de 2000. fueron reinvertidos en la misma institucin,
Todo esto desemboca en la fusin de Filan- habindose realizado compras del Banco
banco con La Previsora, decisin de Es- del Progreso y de otros bancos cerrados;
tado adoptada por la AGD, las autoridades en la administracin que va de noviembre
de control y las ms altas autoridades eco- 1999 a enero 2001 se plantea un programa
nmicas, tomada en octubre 1999 y legali- de regularizacin del banco de acuerdo a
zada en julio 2000. La Superintendencia la Ley General de Instituciones del Sistema
de Bancos recomend un especial cuidado Financiero. Luego se refiere a la adminis-
frente a esa fusin, para que se haga una tracin febrero - julio 2001.
poltica efectiva de recuperacin de crdi-
tos, administracin de riesgos y gestin de En las conclusiones se destaca el crecimien-
tesorera, pues de lo contrario se deteriora- to de la cartera vencida y el deterioro de
ra la calidad de activos con efectos claros los ndices de solvencia. Hay un elemen-
sobre la solvencia, por lo que se recomien- to adicional en el incremento de la cartera
da encargar a una firma extranjera o a un vencida para todos los bancos con matriz
52
en la costa, al haber trasladado el control a dindose todas las operaciones de Filan-

la Intendencia del Litoral, lo que afirma la banco hasta cuando se concluya el proceso
C.C.C.C. contribuy al resultado sealado de reprivatizacin, sin atencin al pblico,
en el perodo de mayor incidencia de la cri- ni apertura de la casa matriz, sucursales y
sis, es decir, entre diciembre 1998 y julio agencias, fundamentando la resolucin en
1999; a esto se adiciona la responsabili- los Artculo 142 y 143 de la Ley General
dad que tiene el Directorio de la AGD por- de Instituciones del Sistema Financiero,
que como nico accionista de Filanbanco, destacndose en el informe que aunque se
debi velar por la liquidez y la solvencia estn entregando los depsitos menores a
institucional, resaltndose las negociacio- diez mil dlares; sin embargo, para montos
nes que hizo el Filanbanco con CDRs del superiores y para quienes mantienen dep-
Banco del Progreso pagados EN EFECTI- sitos a plazo no se definen las fechas para
VO y al 100% de su valor nominal sin com- efectivizar su devolucin, por lo que los
pensacin de crdito. titulares estn imposibilitados de disponer
libremente de sus dineros, situacin que
En el anlisis jurdico de este caso la se asimila al congelamiento que mediante
C.C.C.C. presenta todas las acciones toma- Decreto Ejecutivo 685 dict el Ex Presi-
das para hacer patentes las responsabilida- dente Mahuad con lo cual se transgrede
des de las distintas administraciones de Fi- la Disposicin General Dcima Tercera de
lanbanco empezando por la de sus propios la Ley para la Transformacin Econmica
directivos, que demuestran la deficiente del Ecuador que prohbe la congelacin de
gestin de recuperacin de cartera vencida, depsitos en los bancos, administradoras de
incumplimiento de disposiciones de las fondos y dems instituciones financieras.
entidades de control respecto de la fusin
de Filanbanco con La Previsora, disminu- En las conclusiones se habla de indicios
cin de los ndices de eficiencia administra- de responsabilidad civil por la deficiente
tiva, incumplimiento de las disposiciones gestin de recuperacin de cartera vencida
de las entidades de control, negociacin y los perjuicios derivados de esto. Tambin
de CDRs en efectivo para fines distintos de indicios de responsabilidad penal tanto en
cancelacin de obligaciones con institucio- la administracin del banco como por la
nes financieras, hasta llegar a un nuevo negociacin de CDRs en forma irregular y
congelamiento por resolucin de la Junta por el congelamiento de fondos dispuesto
Bancaria de 17 de julio de 2001, suspen- por la Junta Bancaria.
53
El 1 de julio de 2004 y en relacin al mis- por peculado bancario sino por dos delitos
mo caso Filanbanco, la C.C.C.C. advierte menores: el uno, que se configura por la
sobre el riesgo de impunidad, analizndose publicacin o autorizacin de balances o
el abuso de los fondos bancarios del Filan- cualquier otro informe falso e incompleto;
banco que no estaba en situacin de iliqui- y, el otro, consistente en actos contrarios a
dez sino en falta de solvencia, por la reduc- los estatutos, leyes u ordenanzas que rijan
cin notable del patrimonio en relacin con la compaa, a consecuencia de los cuales
los pasivos; adems porque los fondos de ella quedare imposibilitada de satisfacer
los depositantes se invirtieron en crditos sus compromisos o en la necesidad de ser
otorgados a las empresas vinculadas y de disuelta, infracciones reprimidas con pri-
papel a los accionistas de Filanbanco y su sin, a diferencia del peculado reprimido
grupo financiero, sin exigir garantas sufi- con reclusin, con lo cual ese dictamen por
cientes, prorrogando el plazo para el pago delitos menores, permite rendir fianza y la
de las deudas en condiciones inaceptables; prescripcin de la accin es en menor tiem-
tambin se analiza el uso de los fondos ob- po. Por esta situacin claramente descrita,
tenidos del Banco Central a ttulo de prs- la C.C.C.C. consider que la Ministra Fis-
tamo, sirvieron para beneficiar a los ex ad- cal General de entonces, con su renuen-
ministradores, en perjuicio del patrimonio cia, obstaculiz el enjuiciamiento de actos
del banco y, por ende, de los depositantes de corrupcin, favoreciendo la impunidad.
del mismo. Por ello solicit su enjuiciamiento polti-
co.
Captulo especial sobre el Ministerio P-
blico presenta la C.C.C.C. respecto a la Tambin en el informe de la C.C.C.C. se
Ministra Fiscal General -de entonces-, refiere al llamado vuelto, recordando que
quien en la excitativa atribuy a los im- la Junta Bancaria dispuso la exclusin de
putados por estos hechos el delito de pe- todos los activos reclamados por los ex ac-
culado administrativo; sin embargo al cionistas de Filanbanco, resolucin que
momento de expedir el dictamen fiscal, la fue adoptada en virtud del Artculo 170 de
mencionada Ministra se abstuvo de acusar la Ley General de Instituciones del Sistema
a los dueos de Filanbanco por ese delito, Financiero, impugnada en recurso de repo-
pues consider -al igual que los imputados- sicin ante la misma Junta Bancaria, la que
que no hubo abuso de fondos pblicos (los debe ratificarse en su decisin, teniendo en
del Banco Central), pero aade el informe, cuenta, fundamentalmente, que de acuerdo
la Ministra tampoco dirigi su acusacin con el citado precepto No podrn iniciarse
54
o proseguirse acciones judiciales sobre los les necesidades, con enfermedad y angus-
activos excluidos cuya transferencia hubie- tia por lo que muchos de sus compaeros
re dispuesto la Junta Bancaria, Tampoco ya han sucumbido por su condicin y edad
podrn iniciarse medidas cautelares sobre y, plantean alternativas para solucionar el
los activos excluidos. problema que consideran debe atender el
Estado.
Concluye este informe ponderando la gra-
vedad del caso Filanbanco, como un caso Este caso sera un patente ejemplo del per-
de peculado bancario. juicio ocasionado a miles de personas como
consecuencia de los actos llevados a cabo
El 11 de junio de 2007 la Vicepresidenta por los administradores propietarios de Fi-
y un Vocal Principal del Fideicomiso FIB lanbanco.
Depositantes Filanbanco Internacional
Bank. Ltd. de Montserrat, hacen llegar a la 3. Reapertura del sumario en contra del ex
Comisin Investigadora una presentacin Presidente Mahuad
del perjuicio sufrido por quienes deposita-
ron sus ahorros en Previsora International La C.C.C.C. en marzo de 2007, se dirige
Bank Ltd. de Montserrat, absorbida por al Presidente de la Corte Suprema de Justi-
Filanbanco S.A. para convertirse en Fi- cia, exponiendo como antecedentes que el
lanbanco Internacional Bank Ltd. (FIB), 6 de junio de 2006 la Segunda Sala de lo
aclarando que es el Estado ecuatoriano, a Penal de la Corte Suprema de Justicia, re-
travs del Ministerio de Economa y Finan- voc el auto de apertura del plenario por el
zas, quien ejerce todos los derechos y obli- delito de peculado tipificado en el Artculo
gaciones como nico accionista de Filan- 257 inciso primero del Cdigo Penal y, en
banco S.A. ahora en liquidacin. Relatan su lugar dict auto de sobreseimiento pro-
que luego de ocho aos del congelamiento visional del proceso y del sindicado Jamil
y reprogramacin ilegal e inconstitucional Mahuad ex Presidente de Ecuador y, sobre-
de los depsitos e inversiones, FIB sigue seimiento definitivo para la ex Ministra de
tcnicamente abierto, pero ha pagado slo Finanzas y Crdito Pblico, manifestando
un mximo de tres mil dlares por persona, que no se haba comprobado suficiente-
siendo la gran mayora de perjudicados de mente la existencia del delito de peculado
la tercera y cuarta edades, sin capacidad de ni por ende suficientemente la participacin
ser absorbidos nuevamente por el mercado del indiciado en el..
laboral y sin poder atender sus elementa-
55
En el escrito del Director Ejecutivo de la el gobierno del doctor Jamil Mahuad,

C.C.C.C., de acuerdo con el Artculo 249 como es el caso del ex Secretario de
del Cdigo de Procedimiento Penal de 1983 Estado de Economa, del ex presidente
aplicable al caso, se dice que se acompaa ejecutivo del CONAM y del ex Minis-
varias pruebas para desvirtuar las conclu- tro de Finanzas, teniendo como antece-
siones constantes en el auto de sobresei- dente un oficio de la C.C.C.C. de 10 de
miento para el ex Presidente Mahuad: mayo de 2000 constante de autos.
3.i. Auditoras bancarias internacio- 3.ii. Informe del administrador tempo-

nales: consta en el expediente do- ral del Banco del Progreso: aqu
cumentacin de soporte enviada por el se presenta la verdadera situacin fi-
Tribunal Supremo Electoral y el her- nanciera del Banco del Progreso y el
mano del ex Presidente Mahuad sobre conocimiento pleno de estos hechos
los aportantes a la campaa de ste, en por parte del gobierno del doctor Jamil
especial los del ex Presidente del Ban- Mahuad, para deslegitimar el argu-
co del Progreso, por lo que se expresa mento de la Sala de que la Certifica-
que redund en actos conducentes de cin del 12 de marzo de 1999 del In-
modo inequvoco por parte del gobier- tendente Nacional de Bancos y Grupos
no del doctor Jamil Mahuad a ocultar Financieros de la Superintendencia de
la mala situacin por la que atravesaba Bancos hace una lista de instituciones
el Banco del Progreso y por ende a be- financieras que no cumplieron los ni-
neficiarle, por lo que se adjunta nueva veles de solvencia, en la que no esta-
prueba de la verdadera situacin de di- ba el Banco del Progreso, aadiendo
cho banco, proveniente de las deno- que cuando entr en saneamiento ese
minadas Auditoras Bancarias Interna- banco el administrador temporal en su
cionales al 31 de marzo de 1999, en informe refleja el verdadero valor de
copias debidamente certificadas en dos los activos y la posicin patrimonial de
presentaciones de tres y cuatro tomos dicho banco al 13 de julio de 1999,
cada una, haciendo notar que se pue- acompaando varios documentos sobre
de valorar no slo lo relacionado con el ese informe, incluyndose otra prueba
Banco del Progreso, sino con las dems sobre el informe del administrador tem-
instituciones financieras a las cuales poral al Directorio de la AGD el 16 de
estaban vinculadas significativamente noviembre de 1999, en donde aparece
personas que ejercieron altos cargos en la cifra negativa en miles de dlares
56
de un milln ciento cuarenta y cuatro del Estado no ha establecido perjuicio

mil cuatrocientos noventa y tres, pero, al Fisco, constando un grfico que re-
adems se establecen irregularidades fleja el Patrimonio Negativo de Ins-
detectadas en la administracin ante- tituciones Financieras en Saneamien-
rior en que se concluye que entre los to, costos de saneamiento ms hueco
das 4 y 5 de marzo de 1999, se for- patrimonial inicial al 31 de diciembre
jaron 1.594 certificados de depsito a de 2005, en el que aparece el Banco
plazo, utilizando numeracin de certi- del Progreso con el 55,71% del total de
ficados anulados y duplicando otros vi- costos. Se hace notar que correspon-
gentes, con la finalidad de registrar pa- de a la Agencia de Garanta de Depsi-
sivos ocultos de captaciones, dado que tos, como organismo en representacin
el saldo que exista en libros era menor de las instituciones financieras someti-
al que constaba en el sistema. das a proceso de saneamiento el mane-
jo directo de las cifras de los recursos
3.iii. Informe de la AGD denominado fiscales para afrontar la crisis bancaria,
costo fiscal de la crisis financiera mostrando de manera concluyente
1998-2005: La C.C.C.C. adjunta en el perjuicio ocasionado al Fisco y en
nueve hojas este informe que da cuan- consecuencia el abuso de fondos pbli-
ta de los valores asignados por el Es- cos.
tado para afrontar la crisis financiera.
Se resaltan los costos asumidos por 3.iv. Informacin sobre negociaciones de
el Estado como resultado del endoso CDRs: en este aspecto se responde
a favor de la CFN de Certificados de a la afirmacin de la Segunda Sala de
Depsitos Reprogramados, conocidos lo Penal de la Corte Suprema de que
como CDRs, los cuales fueron creados no consta que los dineros del sistema
por el Decreto Ejecutivo 685 publicado financiero estuvieron en poder del ex
en el Suplemento del Registro Oficial Presidente Mahuad o de la ex ministra
No. 149 de 16 de marzo de 1999, en el de Finanzas, y que esos fondos a tra-
marco de la declaratoria de estado de vs de los CDRs estuvieron en poder
movilizacin de las instituciones finan- de sus dueos, pero se omite el
cieras, nueva prueba para desvirtuar anlisis del abuso consistente en el uso
la afirmacin de la Segunda Sala de indebido o aplicacin diferente a aque-
la Corte Suprema en su auto de sobre- lla a que estn destinados los fondos
seimiento que la Contralora General pblicos o privados -en el presente
57
caso fondos privados de los depositan- Con tal antecedente se solicita que se
tes, los cuales por efecto del Artculo pida a las Bolsas de Valores del pas,
8 del referido Decreto Ejecutivo 685 documentacin debidamente certifi-
fueron convertidos en Certificados cada, relativa a las negociaciones re-
de depsitos, aadiendo que con tales gistradas de los CDRs, con el fin de
certificados el ex presidente Mahuad que a travs de un perito, se realice un
dispuso un uso indebido de los fondos anlisis financiero de la misma, que
de los depositantes, apartndose de ma- cuantifique el perjuicio ocasionado a
nera evidente de los fines permitidos los depositantes del sistema financiero
por el Artculo 51 de la Ley General de ecuatoriano que tuvieron que negociar
Instituciones del Sistema Financiero, al con descuentos sus CDRs, lo cual mer-
amparo del cual nicamente podan ser m ilegtimamente su patrimonio.
recibidos en calidad de depsitos a la
vista o depsitos de ahorro, exigibles La C.C.C.C. en publicacin relativa al
mediante la presentacin de cheques, caso, hace notar que no se orden la
las respectivas libretas u otros meca- extradicin para Mahuad y que el so-
nismos de pago y registro sin desvir- breseimiento provisional de la Segunda
tuar su naturaleza de exigibles a la vis- Sala de lo Penal de la Corte Suprema
ta, o a plazos menores a treinta das o perfila la impunidad para Mahuad,
en calidad de depsitos a plazo. reiterando que no slo habra peculado
sino otros delitos cometidos por los im-
plicados.
58
VI. OTROS TESTIMONIOS RECEPTADOS Y DOCUMENTOS

ANALIZADOS POR LA COMISION INVESTIGADORA DE
LA CRISIS ECONOMICA FINANCIERA: LOS CASOS DEL
BANCO DEL PACIFICO Y EL BANCO POPULAR
S egn varios informes y anlisis de la

C.C.C.C., y de entrevistas a diversas
personas que corroboran lo antes sealado,
de menor incidencia en materia penal; y que,
se evit el incorporar pruebas contundentes
en los procesos penales, a veces por una inter-
receptados por esta Comisin Investigadora pretacin inexacta de los delitos incurridos o,
as como de la recopilacin de pruebas docu- por la suspensin o aceleracin de los pasos y
mentales y/o escritos de prensa se despren- trminos que manda la ley en los respectivos
den cuestionamientos al proceder de algunas procesos. Un hecho, no menos grave, es la ex-
autoridades judiciales encargadas de resolver cesiva demora en los procesos judiciales que
algunas de las causas instauradas en los litigios han impedido la oportuna y correcta aplicacin
financieros que tienen que ver con algunas de de las acciones que determina la ley, habiendo
las instituciones que quebraron en el Ecuador. contribuido, ms bien, a que sea la impunidad,
Se han receptado opiniones vertidas ante esta la norma que ahora campea en la justicia ecua-
Comisin Investigadora que cuestionan en de- toriana como en forma reiterativa e insistente
terminadas causas, los sustentos legales para el denuncia la C.C.C.C.
sobreseimiento tanto de los procesos como de
los implicados en determinadas causas, como En el ltimo informe de la C.C.C.C., publica-
tambin lo seala la C.C.C.C. do en el mes de marzo de 2007, se presenta
un amplio repertorio de diversas infracciones
En concreto se ha cuestionado el calificar cometidas durante la crisis financiera que con-
como Medidas de Poltica Econmica a tinan en la total impunidad.
actos confiscatorios a la propiedad privada y
pblica, adoptados por quienes manejaron la No menos relevante es el hecho de la escasa
crisis financiera en los diversos momentos des- accin que han ejercido las autoridades judi-
critos en este informe. Se ha establecido que ciales en los sucesivos aos, a partir de 1999,
tanto en la Fiscala como en los Juzgados, se as como de los ms altos funcionarios guber-
modific el tipo de delitos evidentes por otros namentales del Ejecutivo, para lograr la extra-
59
dicin de todos los dueos, administradores y 2. De las entrevistas, documentos y artculos

empleados de los bancos privados responsables de prensa, se desprenden indicios de que
de la crisis financiera, as como de funcionarios en el proceso de salvamento de 17 insti-
pblicos que administraron el pas con ocasin tuciones financieras que quebraron, en el
de dicha crisis en el perodo 1998 -2001. La perodo 1998 -1999, el Gobierno Nacio-
Comisin Investigadora no puede dejar de ha- nal habra intentado favorecer a algunas de
cer notar la falta de tica de algunos abogados ellas en detrimento de otras, sin aplicar las
que asesoraron a personas e instituciones pre- mismas bases tcnicas y jurdicas. En la
suntamente culpables de los hechos materia de Comisin Investigadora se conoci que en
este informe. el Gobierno del doctor Mahuad, se habra
solicitado la colaboracin de un importante
De las entrevistas, documentos y ms informa- nmero de banqueros de diversas institucio-
cin de prensa recopilados durante los dos me- nes, pero sobretodo de algunos que actua-
ses y medio que dur la investigacin respecto ron o actuaban como Directores del Banco
a la crisis financiera de los aos 1998 - 1999, del Pacfico; algunos habran sido parte del
hemos observado la ocurrencia de, al menos, Directorio del Banco Central del Ecuador.
los siguientes hechos ms relevantes: Aparentemente, el Gobierno Nacional otor-
g crditos de liquidez y de solvencia a al-
1. Se present a la Comisin Investigadora un gunas instituciones bajo consideraciones
documento suscrito por la Junta de Acree- tcnicas y legales diferentes; existen indi-
dores de la Sociedad Financiera Principal cios de que, por ejemplo, al Banco del Pa-
en liquidacin, en la que denuncian irregu- cfico, cuya situacin de crisis era evidente,
laridades durante su operacin dentro del nunca se lo puso en saneamiento, aparen-
proceso de liquidacin y respecto al trata- temente, debido a la influencia que dicho
miento dado por las autoridades de control. banco tena sobre determinados funciona-
Unos das antes, el 15 de marzo de 2007, rios pblicos, conocidos empresarios vin-
canalizan su reclamo al Superintendente culados a la poltica y cercanos al rgimen
de Bancos especificando algunas de dichas del doctor Mahuad.
irregularidades y efectuando cuatro pro-
puestas concretas. Se presume que dicha De la informacin recibida se puede esta-
accin est siendo resuelta por este rgano blecer que los ms altos ejecutivos del Ban-
de control. co del Pacfico en el Ecuador no estaban
relacionados nicamente con el Gobierno
60
del doctor Mahuad, sino que tambin en de pago de tributos en el Banco Andino de
sus sucursales en Colombia y en Panam propiedad del Banco Popular del Ecuador.
tenan influencia con los dos ltimos go- Se sabe que, a pesar de que este ltimo ban-
biernos de Colombia. Las entrevistas y un co ecuatoriano haba sido considerado un
enorme caudal de documentos entregados banco solvente, a travs de diversas audi-
a la Comisin Investigadora, permiten pre- toras realizadas por firmas extranjeras co-
sumir que este banco, tanto en su matriz nocidas en el medio, entre ellas la auditora
como en sus sucursales en otros pases, ha- Arthur Andersen, la quiebra del Banco An-
bra sido beneficiado por decisiones finan- dino en Colombia trajo consigo la quiebra
cieras y legales por parte de los gobiernos del Banco Popular en el Ecuador, el cual s
en sus respectivos perodos, con el objeto fue puesto en saneamiento por parte de la
de evitar que cayera en insolvencia cuando Agencia de Garanta de Depsitos. En con-
aparentemente habran existido suficientes secuencia, de los testimonios receptados y
causales para ello. de investigaciones realizadas por la prensa,
se desprende que no haba causal suficiente
Pero el asunto no queda all. De acuerdo para la quiebra del Banco Popular, sino que
a diversas fuentes documentales, incluidos este ltimo fue llevado a tal situacin, con
dos libros escritos por el Senador colom- el fin de levantar una cortina de humo para
biano Emiliano Gustavo Petro, El Caso salvar al Banco del Pacfico en Colombia
del Banco del Pacfico y, por el periodista y presumiblemente al Banco del Pacfico
colombiano Alberto Donadio, Los Farsan- en el Ecuador. Informaciones de prensa
tes, publicados por Intermedios Editores y recientes determinan que los jueces que
Hombre Nuevo Editores, en los aos 2005 provocaron la quiebra del Banco Andino
y 2003, respectivamente, se desprende que se retractaron de su decisin original. Si
lo ocurrido en las sucursales del Banco del tal reconocimiento hubiese sido realiza-
Pacfico en Colombia y Panam fueron do oportunamente, los hechos determinan
conocidos por el Congreso Nacional de la que el Banco Popular del Ecuador pudo no
Repblica de Colombia. De dichas publi- haber sido afectado y consiguientemente
caciones se desprende que, supuestamente, pudo no haber sido liquidado.
con el objetivo de evitar la quiebra del Ban-
co del Pacfico en Colombia, las autoridades La aparente manipulacin de las auditoras
colombianas dirigieron sus acciones legales se habra consumado a travs de la contra-
en contra del Banco Andino, por un supues- tacin de un experto auditor argentino, para
to mal uso de los depsitos, por concepto que interprete los resultados de las audito-
61
ras internacionales. El caso ms llamativo saccin en la que el pas habra asumido un

es del Banco del Pacfico, que conforme al descuento de varias decenas de millones de
informe de la auditora internacional entre- dlares, y por la cual actualmente se sigue
gado a la Comisin habra reportado un un proceso penal.
patrimonio tcnico negativo del 12,46%.
Sin embargo, en base a condicionamien- En cambio, la calificacin del patrimonio
tos irrevocables acordados con el consultor tcnico del Banco Popular habra sido re-
internacional que nunca se cumplieron, se ducida, cuestionando los indicadores ori-
habra determinado un patrimonio positivo ginales y justificando, aparentemente, la
del 0,29%. necesidad de que el Banco Popular entre a
saneamiento. Del hecho de que el Banco
Para llegar a este ndice e impedir que el Popular pudo haber sido perjudicado por
Banco del Pacfico cierre sus puertas, esa autoridades, tanto del Gobierno colombiano
entidad se habra comprometido formal e como del Gobierno ecuatoriano con vncu-
irrevocablemente a vender las acciones los con el Banco del Pacfico, se determi-
de sus subsidiarias Mastercard y Pacific nara la hiptesis de que este banco habra
Nacional Bank, en un plazo no mayor a sido objeto de un trato discriminatorio.
septiembre 30 de 1999. Este compromiso
habra sido asumido por el Presidente de la Con fecha 2 de julio de 2007 un amplio
institucin financiera. reportaje del Suplemento Blanco y Negro
del diario HOY, da cuenta de estos y otros
En septiembre 30 de 1999, el Banco del hechos que habran perjudicado al Banco
Pacfico no habra vendido las acciones de Popular. A propsito de este reportaje, al
sus subsidiarias, con lo cual incumpli este da siguiente, en el mismo diario, un ex ad-
compromiso irrevocable. ministrador de dicho banco y ex Superin-
tendente de Bancos emiti su opinin en el
Posteriormente, el Banco del Pacfico fue sentido de que el Estado ecuatoriano debe-
capitalizado por el Banco Central, a travs ra solicitar una compensacin por prdi-
de diferentes aportes y mecanismos. das de 500 millones de dlares.
Sin embargo, parte de la capitalizacin del No obstante, un alto funcionario del Ban-
Banco del Pacfico habra provenido de la co Central del Ecuador en el Gobierno del
venta de Bonos Global ordenada por el doctor Mahuad, entrevistado por esta Co-
Ministro de Finanzas en el ao 2001, tran- misin Investigadora, establece dudas so-
62
bre tal hiptesis. De dicha entrevista se Al final del perodo de la investigacin, el

desprende que cuando el dueo del Banco ex Superintendente de Bancos que fue Ge-
Popular denunci la supuesta manipulacin rente General del Banco Central del Ecua-
de las auditoras de las firmas extranjeras dor y que en algn momento asumi la
por parte del auditor argentino contratado, administracin temporal del Banco Popu-
quien haba establecido dudas sobre la vali- lar, en su calidad de funcionario del Banco
dez tcnica y legal de alguno de los activos Central, entreg a la Comisin el informe
financieros que determinaban un alto nivel de la administracin temporal de septiem-
patrimonial del Banco Popular, no pudieron bre 26 - noviembre 25, 1999 realizado en
ser comprobadas por el dueo de este ban- base a la auditora contratada con Deloitte
co ante la autoridad monetaria; razn por la Touche Tohmatsu de Canad. Simultnea-
cual, los argumentos del auditor externo no mente a travs de otra fuente la Comisin
fueron desvanecidos y pudieran ser autn- Investigadora recibi la auditora interna-
ticos. cional contratada con el experto argentino
que habra emitido una opinin distinta a
Hacia el final del proceso de investigacin la de las otras auditoras internacionales res-
abierta por la Comisin Investigadora, un pecto a la situacin patrimonial del Banco
abogado y otra persona en representacin Popular.
de los perjudicados por el Fondo Visin,
administrado por el Banco Popular entre- De la informacin receptada se desprende
garon amplia documentacin en la que se que el manejo irregular del Fondo Visin s
acusa al ex dueo de este banco de varias pudo haber contribuido directamente al de-
irregularidades en el manejo de dicho Fon- terioro de la situacin patrimonial del Ban-
do, que incluiran inclusive serias inobser- co Popular que, a la final, pes al momento
vancias a normas contables vigentes en la de afrontar la quiebra del Banco Andino.
ley estadounidense.
3. Acerca de la forma cmo la Agencia de Ga-
Otros testimonios de expertos consultados ranta de Depsitos manej las decisiones
establecen que en el Fondo Visin que, a referentes a las diversas instituciones que
la sazn, habran administrado los ejecuti- entraban en saneamiento bajo su jurisdic-
vos del Banco Popular, se habran come- cin, existen innumerables cuestionamien-
tido algunas irregularidades que tambin tos. Por una parte, se han denunciado los
afectaron a la confianza en el manejo de las vnculos de diversos Gerentes de la Agen-
operaciones del Banco Popular. cia de Garanta de Depsitos que antes fue-
63
ron importantes ejecutivos de los propios el primer trimestre de 1999, de donde se

bancos privados y/o financieras privadas desprende que, solo por diferencial cam-
que pasaron a recibir ayuda estatal. Se ha biario, los ingresos por cambios netos fue-
denunciado la prdida de importante docu- ron de 236.8 millones de dlares y luego
mentacin de respaldo de los estados finan- de las deducciones por provisiones, gastos
cieros que en uno u otro momento presen- operacionales, depreciaciones, etc. se obtu-
taron las instituciones en liquidacin. Tales vo un resultado neto en el perodo indicado
hechos habran conspirado para que las ac- de 105.9 millones de dlares.
tuales autoridades de la Agencia de Garan-
ta de Depsitos puedan llegar a establecer 5. Conjuntamente con la expedicin de la Ley
fehacientemente la verdadera situacin de de la Agencia de Garanta de Depsitos, el
las entidades financieras en liquidacin, an- Congreso Nacional a partir de una inicia-
tes y despus de la crisis. tiva llevada a cabo por un alto dirigente y
diputado de uno de los partidos con ma-
4. Por otro lado, en una de las entrevistas rea- yora en el Congreso Nacional, aprob la
lizadas ante la Comisin Investigadora se implementacin del 1% sobre las transac-
cuestiona la afirmacin realizada por los ciones financieras, al tiempo que deroga-
dueos de Filanbanco de que los crditos ba el impuesto a la renta en el pas, hecho
concedidos por el Banco Central fueron pa- indito en la historia republicana. Segn
gados oportunamente mientras esta institu- documentos entregados a la Comisin In-
cin se mantuvo abierta. Tal afirmacin se vestigadora, que incluye un libro, parte de
desvanece ante criterios vertidos en la Co- dichos recursos habran estado predestina-
misin Investigadora de que tal cosa pudo dos a financiar obras del Malecn 2000.
ocurrir nicamente debido a movimientos Comentarios y testimonios de diversa pro-
financieros de recursos estatales que fueron cedencia establecen que dicha medida pro-
manipulados como consecuencia de los di- voc una drstica disminucin de depsitos
ferenciales cambiarios de crditos concedi- en la banca y, consecuentemente agudiz
dos en sucres por parte del Banco Central la desintermediacin financiera en el pas,
que, posteriormente fueron dolarizados a la provocando la salida de capitales al exte-
cotizacin de 25 mil sucres por dlar, con rior en volmenes cuantiosos y complican-
lo cual dichas deudas fueron licuadas. Al do la situacin, de por s delicada del sector
momento de las entrevistas se proporcion externo ecuatoriano. Tanto la expedicin
a la Comisin Investigadora informacin de la Ley de la Agencia de Garanta de De-
relativa a las ganancias del Filanbanco en psitos que a travs de emisin monetaria
64
permiti la cuestionable decisin legal del Segn testimonios de un alto funcionario

Banco Central del Ecuador de adquirir bo- del rgimen de Mahuad, durante este pe-
nos emitidos por una entidad estatal a tra- rodo las autoridades fiscales y monetarias
vs de la Agencia de Garanta de Depsitos perdieron el control de la economa, ya sea
y el Ministerio de Economa, as como por por inaccin, omisin o desconocimiento.
la incidencia de la fuga de capitales provo- De un documento oficial del Banco Central
cada por el impuesto del 1%, la demanda del Ecuador enviado a la C.C.C.C. al que
de divisas subi dramticamente y con ello tuvo acceso la Comisin Investigadora, se
la elevacin permanente de la cotizacin detalla minuciosamente el deterioro conti-
del dlar en el mercado libre y finalmente nuo y permanente de los principales indica-
la cada de la Reserva Monetaria Interna- dores macroeconmicos y sociales durante
cional aproximadamente en 50%. Testimo- el ao 1998 y, en particular, en el segundo
nios fehacientes establecen que estos he- semestre, a partir del gobierno de Mahuad.
chos deben sumarse a inusuales demandas Como se dijo, a la poltica econmica err-
de divisas de bancos que estaban en crisis tica de los primeros meses de este Gobier-
y algunos en estado de saneamiento. Tal no se atribuye la profundizacin de la crisis
situacin provoc la elevacin desmedida de buena parte del sector bancario que pos-
de los niveles de tasas de inters de corto teriormente debi ser auxiliado con fondos
plazo, las mismas que, por las causas que estatales. No se conoce que las autoridades
provocaban tal elevacin, no pudieron econmicas hayan procurado aplicar los
ser controladas, sino parcialmente por la estudios y recomendaciones efectuados por
restriccin monetaria por parte del Banco los tcnicos del Banco Central descritos en
Central del Ecuador. captulos anteriores.
6. De la documentacin en poder de la Co- La puesta en vigencia de la Ley de la Agen-

misin Investigadora, se puede inferir que cia de Garanta de Depsitos que, como se
desde los primeros das del Gobierno de ha dicho, se convertira en la causa fun-
Mahuad y hasta el mes de febrero del ao damental de la grave crisis financiera que
99, los desequilibrios macroeconmicos afect a todos los ecuatorianos, habra sido
que existan en dicho perodo no fueron tambin responsabilidad de dichas autori-
manejados adecuadamente por las autoridades y de los diputados del Congreso Na-
dades econmicas de la poca; al contrario, cional que aprobaron dicha ley.
estos fueron agravndose paulatinamente.
65
VII. EL PERJUICIO A LA CORPORACION FINANCIERA

NACIONAL
1. El deber jurdico de actuar de los Direc- de 2007 y, posteriormente, un nuevo infor-

tivos me de 29 de mayo de 2007, entregada una
copia al seor Presidente de la Repblica el
Una vez que las actuales autoridades de la 31 de los mismos mes y ao.
Corporacin Financiera Nacional iniciaron
su gestin en el presente perodo guberna- Asimismo, debidamente autorizada por el
mental en el mes de enero del 2007, pro- Directorio, la Administracin de la CFN
cedieron a recabar informacin acerca de procedi a solicitar a dos expertos indepen-
la situacin financiera de la Institucin, y dientes su opinin acerca de las implicacio-
detectaron que los estados financieros es- nes legales a que hubiere lugar respecto del
tablecan un marcado deterioro de su situa- contenido del informe aludido, a quienes
cin financiera en los ltimos ocho aos, los Miembros de la Comisin Investiga-
pero que no haba un estudio completo del dora solamente conocieron personalmente
origen y magnitud de dicho desfinancia- cuando se presentaron para dar a conocer
miento. As, pues, al requerir de los eje- los primeros avances del estudio solicitado.
cutivos ms altos de la administracin de stos determinan la existencia de un sinn-
la CFN la realizacin de una investigacin mero de inobservancias legales en varios de
ms exhaustiva, con fecha 9 de marzo de los momentos en que diversas autoridades
2007 los tcnicos de la CFN entregaron al implementaron el proceso de recepcin de
Presidente de la Institucin un primer in- CDRS. No obstante, dichas opiniones, por
forme acerca de las causas y efectos de la tener el carcter de consultoras indepen-
crisis de la institucin, el mismo que fue dientes, no representan el criterio oficial de
puesto en conocimiento del Directorio con la institucin.
fecha 13 de marzo de 2007, y llevado luego
a conocimiento del Presidente de la Rep- De los diferentes informes, se estableci
blica con oficio GG-03895 de 16 de marzo que una de las medidas del Gobierno del
66
doctor Mahuad que dio lugar al desequili- Toda esta investigacin deba ser ineludi-
brio de las finanzas de la Corporacin Fi- blemente dispuesta por las autoridades de
nanciera Nacional fue el Decreto 1492 que la Corporacin Financiera Nacional, en
determinaba la obligatoriedad para que la virtud de que imperativamente la Constitu-
Corporacin Financiera Nacional recibiera cin Poltica de la Repblica establece en
los CDRs y que fue aplicado desde la fecha el artculo 120 que no habr dignatario,
de su expedicin hasta que, por pedido de autoridad, funcionario ni servidor pblico
las autoridades de la Corporacin Financie- exento de responsabilidades por los actos
ra Nacional, aduciendo su inconveniencia, realizados en el ejercicio de sus funcio-
el decreto fue derogado por el Gobierno, nes, o por sus omisiones (el resaltado es
y esta institucin dej de recibir CDRs en nuestro), aadindose que el ejercicio de
el mes de agosto del ao 2002 (Decreto dignidades y funciones pblicas constituye
Ejecutivo 3052). Entre estas fechas, los un servicio a la colectividad que exigir ca-
CDRs fueron masivamente entregados a pacidad, honestidad, y eficiencia, lo cual,
la CFN por varias instituciones financieras por ser de derecho pblico, exige el cum-
privadas. Pero la dimensin del problema plimiento exacto de la norma ni ms all ni
no fue denunciada pblicamente por nin- en menos de lo mandado imperativamente,
guna de las autoridades que se sucedieron ya que, no cumplir con este mandato cons-
en la institucin sino hasta el 3 de abril de titucional equivale a incumplir lo que en el
2007, primeramente, a las autoridades del artculo 15 literal b), principalmente, de la
Gobierno -previo conocimiento del Direc- Ley Orgnica de la Corporacin Financie-
torio- e, inmediatamente, a la ciudadana a ra Nacional, en lo que tiene que ver con el
travs de conferencia de prensa realizada Directorio de ella, y en el artculo 19 literal
por esta Comisin Investigadora el 10 de e) de los deberes y atribuciones del Gerente
abril de 2007. General, exigen tanto el diseo y aproba-
cin de las polticas generales para que la
67
Corporacin pueda desempear su funcin, se rigen por sus propias leyes en lo relativo
que se conozca su liquidez, riesgo y con- a su creacin, actividades, funcionamiento
trol administrativo, inclusive condiciones y organizacin. Se sometern a esta Ley en
y montos de las operaciones propias de la lo relacionado a la aplicacin de normas de
naturaleza de esta entidad financiera, para solvencia y prudencia financiera y al con-
que se pueda llevar a la prctica tales po- trol y vigilancia que realizar la Superin-
lticas, con seguridad eficacia, y eficiencia. tendencia dentro del marco legal que regula
Adems, para mayor abundamiento, hay a estas instituciones en todo cuanto fuere
que remitirse a los artculos 40 y 42 de la aplicable segn su naturaleza jurdica. La
Ley Orgnica de la Contralora General Superintendencia aplicar las normas que
del Estado, que prescriben la obligacin de esta Ley contiene sobre liquidacin forzo-
autoridades, dignatarios, funcionarios y de- sa, cuando existan causales que as lo ame-
ms servidores de las instituciones del Es- riten. Por lo dicho, es obvio que la norma-
tado, de actuar con diligencia y empeo en tiva concordante comn a toda institucin
el cumplimiento de sus responsabilidades, financiera, respecto a sus operaciones, tiene
en particular en la gestin financiera, admi- que regirse por lo determinado en el inciso
nistrativa y operativa de esas instituciones, segundo del artculo 30 de la misma Ley
cuando incurrieren en acciones u omisio- que dice: Los miembros del Directorio se-
nes relativas al incumplimiento de nor- rn civil y penalmente responsables por sus
mas, falta de veracidad, de oportunidad, acciones u omisiones en el cumplimiento
pertinencia o conformidad con los planes, de sus respectivas atribuciones y deberes
programas y presupuestos y por los per- (lo resaltado es nuestro).
juicios que se originaren de tales acciones
u omisiones (lo resaltado es nuestro: ar- 2. La CFN: Basurero de ltima Instan-
tculo 42). Todo esto sin perjuicio del cum- cia
plimiento de las disposiciones, que para la
Corporacin Financiera Nacional, por la De diversos testimonios, se puede presumir
autonoma de ella son supletorias, y que que dicho Decreto 1492 habra sido objeto
tienen que ver con el artculo 1 de la Ley de reparos legales por parte del Directorio
General de Instituciones del Sistema Finan- del Banco Central en el Gobierno del doc-
ciero, que en el segundo inciso determina tor Mahuad; no obstante, el mecanismo de
que las instituciones financieras pblicas, intercambio de CDRs fue ampliamente eje-
las compaas de seguros y de reaseguros cutado por diversas instituciones bancarias
68
privadas; en algunos momentos, a travs de Repblica el 31 de los mismos mes y ao,

las Bolsas de Valores, y en otros, a travs el cual describe detalladamente la forma
del mercado negro. Finalmente, dichos como oper el mecanismo, a travs de los
ttulos obtenidos en el mercado con des- bancos, en perjuicio de la institucin.
cuento fueron entregados a la Corporacin
Financiera Nacional, la cual los recibi a En la Corporacin Financiera Nacional
valor nominal. Como resultado, segn un existe evidencia de que se hizo amplio
testimonio receptado, la Corporacin Fi- uso de dichos Certificados como medios
nanciera Nacional fue convertida en Ba- de pago generalizado, no obstante que el
surero de ltima Instancia. Dicho testi- Banco Central del Ecuador jams autoriz
monio devela que en los mismos momentos tales operaciones. Segn la Constitucin
en que estaba siendo aplicado el mecanis- de la Repblica, corresponde nicamente
mo de entrega con descuento de CDRs a la al instituto emisor el calificar instrumen-
Corporacin Financiera Nacional ya exista tos y determinar los volmenes de dinero y
en las mismas instituciones financieras pri- cuasidinero en el pas, as como la determi-
vadas conciencia acerca del perjuicio que nacin de los mrgenes de convertibilidad
en cada operacin se estaba irrogando a la de los ttulos permitidos para circulacin.
Corporacin Financiera. Segn el informe Segn funcionarios pblicos entrevista-
de la Administracin de la Corporacin Fi- dos, que ocuparon funciones en la poca
nanciera Nacional remitido a la Presidencia del Gobierno de Mahuad, el Decreto 1492
de la CFN con memorando SG-03514 de transgredi flagrantemente la Constitucin
9 de marzo, conocido por el Directorio el de la Repblica, pues permita acciones re-
13 de marzo del 2007 y puesto en conoci- servadas para su aprobacin a la autoridad
miento del seor Presidente de la Repbli- monetaria. Se conoce, por otra parte, que
ca con oficio GG-03895 de 16 de marzo del para la aplicacin del mismo, algunas ins-
mismo ao, la institucin fue perjudicada tituciones financieras fueron presionadas
en aproximadamente 568 millones de d- y amenazadas con multas por parte de la
lares como consecuencia de la recepcin Superintendencia de Bancos para realizar
obligada de dichos Certificados. Posterior- transacciones con CDRs.
mente, los tcnicos de la CFN entregaron
un documento ms depurado con fecha 29 Luego de la denuncia efectuada por los per-
de mayo de 2007, el mismo que fue puesto soneros de esta Comisin Investigadora,
en conocimiento del seor Presidente de la solamente un representante de los bancos
69
que operaron con CDRs en la Corporacin Pero, las prdidas de la Corporacin Finan-
Financiera Nacional ha presentado opinio- ciera Nacional no se circunscriben solo a
nes respecto de su participacin. No obs- este mecanismo. Segn el informe elabo-
tante, en el informe especfico preparado rado por los tcnicos de la Corporacin Fi-
por los tcnicos de la Corporacin Finan- nanciera Nacional, como consecuencia de
ciera Nacional, los cuestionamientos a la la entrega de recursos a los bancos privados
forma cmo se oper con esta entidad y los en aplicacin del Programa Multisectorial
perjuicios que le irrogaron permanecen sin como banca de segundo piso, al que la Cor-
aclarar debidamente por parte de las insti- poracin Financiera Nacional se acogi por
tuciones financieras privadas que operaron presin de los organismos financieros inter-
con la Corporacin, mediante este mecanis- nacionales hacia inicios de la dcada de los
mo. De acuerdo al mencionado informe, aos 90, se vio obligada a hacerse cargo de
la denuncia original de que los descuentos una cartera de propiedad original de un va-
al momento de las transacciones de CDRs riado conjunto de instituciones financieras,
con la Corporacin Financiera Nacional as como de la gestin de cobro de cartera
pudieron dirigirse a determinadas institu- por aproximadamente 610 millones de d-
ciones bancarias y/o determinados empre- lares, (incluye capital e intereses que se de-
sarios deudores se mantiene, pues no ha jaron de percibir) cuya responsabilidad era
sido desvirtuada, al no haberse receptado de la banca, cartera que, debido al estado
testimonios de las instituciones financieras de quiebra en que ya haban cado varias
que operaron con la Corporacin Financie- de dichas instituciones, se encontr que en
ra Nacional. su mayora tal cartera no estaba respaldada
con las garantas reales y suficientes y que
Del mismo informe preparado por la ad- en algunos casos correspondan a empresas
ministracin de la Corporacin Financie- de membrete que no ejercan ninguna acti-
ra Nacional se desprende que un volumen vidad productiva.
importante de CDRs que se entregaron a la
Corporacin Financiera Nacional, fueron La sumatoria de estos 610 millones de d-
papeles del Banco del Progreso que, a la sa- lares por prdida en la recepcin de cartera
zn, tenan el menor precio en el mercado incobrable, ms los 568 millones de dla-
secundario, distorsionando completamente res en la recepcin de CDRs, determinan
el fondo y la forma del mecanismo. los 1.178 millones de dlares de prdidas
70
patrimoniales determinados en el informe cartera AGD de 29 de mayo de 2007, ela-

de los tcnicos de la Corporacin Financie- borado por la actual administracin de la
ra Nacional. Corporacin Financiera Nacional, como de
denuncias concretas receptadas en la Co-
Al respecto, no puede dejar de mencio- misin Investigadora, se desprende que el
narse que el perjuicio a la Corporacin Fi- trfico de los CDRs, en su mayora, prove-
nanciera Nacional a partir de 1999 s fue na de un amplio mercado negro, pero que
detectado por algunos de los directivos de fueron entregados a la Corporacin Finan-
la Institucin que a su tiempo realizaron ac- ciera Nacional, directamente por los bancos
ciones concretas en defensa de los intereses privados; y, que el mecanismo pudo haber
de la institucin, tratando de solucionar el beneficiado, ya sea a los bancos a travs de
problema patrimonial, sin haber tenido xi- descuento y/o indirectamente a personas
to por falta de apoyo de los gobiernos de naturales y jurdicas que como deudores se
turno. Tal es el caso de las autoridades que beneficiaron de tal descuento. En todo caso,
dirigieron esta institucin, desde el mes de tales operaciones se realizaron a travs de
diciembre de 2001 hasta finales del mes la banca privada sin que exista constancia
de enero de 2004. Aunque el problema no entregada a la Comisin Investigadora de
haya tenido mayor difusin en esa poca, que tal beneficio haya podido dirigirse a los
ello no implica que ste no haya existido. propietarios originales de los CDRs.
As, pues, las gestiones emprendidas por
sus directivos confirman que el perjuicio a Al menos una denuncia concreta recepta-
la CFN data de hace varios aos y que al- da por la Comisin Investigadora corrobo-
gunas de las autoridades que dirigieron la ra que un banco privado transando CDRs
CFN compartieron la interpretacin acerca pertenecientes a sus depositantes, liquid
de las causas y los efectos de la crisis fi- obligaciones con la Corporacin Financie-
nanciera de la institucin, dando la razn al ra Nacional sin su consentimiento, y por
contenido de los informes de los tcnicos tanto, beneficindose indebidamente del
de la CFN de fecha 9 de marzo de 2007 y descuento al momento de entrega de dichos
29 de mayo de 2007. ttulos a la Corporacin Financiera Nacio-
nal.
Tanto del Informe La Crisis Financiera de
la Corporacin Financiera Nacional como Es importante mencionar que, de uno de
consecuencia de la imposicin del Decre- los testimonios receptados por la Comisin
to 1492 (CDRs y CPGs) y la recepcin de Investigadora, se desprende que las opera-
71
ciones de CDRs en el mercado negro se de- pensable un estudio de auditora de mayor

bi a una decisin aprobada en el Consejo profundidad por parte de los organismos de
Nacional de Valores que impidi la conti- control estatales para hacer el seguimiento
nuacin de operaciones libres en las Bol- de los beneficiarios de este mecanismo que
sas de Valores de dichos certificados que merm el patrimonio de la Corporacin Fi-
originalmente haban sido intercambiados nanciera Nacional.
en dichas Bolsas de Valores del pas. Tal
decisin desvi y tergivers los objetivos Aunque, como se ha dicho, el tema de las
que originalmente fueron incorporados en prdidas patrimoniales de la CFN no ha
el Decreto 1492. De esta situacin se des- recibido mucha atencin de la prensa na-
prende que el Decreto 1492 posibilit que cional, s ha habido voces aisladas que han
la Corporacin Financiera entregue recur- opinado sobre el asunto.
sos de su patrimonio a los poseedores de
CDRs, por encima de su valor de mercado, Un analista econmico que escribi en el
al establecer la obligacin de su recepcin diario El Comercio hacia el 6 de noviembre
pagando el valor nominal mientras lo reci- de 1999, ante la pregunta de qu tan viable
ba al valor del mercado secundario. es la aplicacin del sistema de certificados
de depsitos para reestructurar los pasivos
Las implicaciones de este hecho son ms de las empresas?, opin: lo que no se pue-
serias si se considera que el Decreto 685, de hacer es reestructurar deudas con CDR
que permiti las primeras emisiones de porque no son objetivos compatibles. Para
CDRs ya haba sido declarado inconstitu- ello es necesario establecer otras opciones
cional por el Tribunal Constitucional. Ni el diferentes que permitan simultneamen-
informe de los tcnicos de la Corporacin te reescalonar las captaciones y los crdi-
Financiera Nacional del 29 de mayo, ni la tos. Ms recientemente, en una entrevista
informacin recibida por esta Comisin In- concedida a un canal de televisin el 25 de
vestigadora han podido establecer el desti- junio de 2007, un abogado con experien-
no final y los beneficiarios ltimos del des- cia en asuntos bancarios y ex candidato a
cuento en las transacciones de los CDRs; la Presidencia de la Repblica opin que
en otras palabras, el subsidio otorgado por las pruebas de que efectivamente hubo un
el costo incurrido en la Corporacin Finan- perjuicio a la Corporacin Financiera Na-
ciera Nacional no ha sido establecido con cional estaban sobre la mesa y que all se
claridad a quien en concreto fue dirigido en produjo un peculado.
ltima instancia. Para ello, se hace indis-
72
En las ltimas semanas, varios medios de que, segn los balances de la institucin, el
comunicacin impresos, radiales y televisi- perjuicio a la Corporacin Financiera Na-
vos han empezado a opinar sobre el tema. cional existi y ha sido establecido por los
tcnicos de la institucin; que no hay evi-
La Comisin Investigadora ha tomado de- dencia de que el mecanismo haya servido
bida nota de que los dos ministros que sus- para reactivar el aparato productivo; y que,
cribieron conjuntamente el Decreto 1492 hacia el final de la investigacin, la entrega
con el Presidente Mahuad, a travs de pro- de bonos del Estado por CDRs no se habra
nunciamiento directo y de varias comunica- concretado. Queda pues, pendiente, el in-
ciones enviadas, establecen que: 1. que no vestigar con mayor profundidad este hecho
son los actores intelectuales del Decreto; 2. y recabar de las autoridades que dirigieron
que lo suscribieron para acatar y ejecutar la institucin entre los aos 1999 y 2006
la decisin del Presidente de la Repblica; las causas por las cuales no se ha podido
3. que el objetivo del mismo era la reac- viabilizar dicho canje de CDRs con bonos
tivacin del aparato productivo y, de ese estatales.
modo, contribuir a paliar la crisis desatada
por la creacin de la Agencia de Garanta 3. La Corporacin Financiera Nacional
de Depsitos; 4. que el Decreto prevea como caso emblemtico de la poltica del
la posibilidad de que el Estado compense Marchitamiento
a la Corporacin Financiera Nacional con
bonos estatales; y, 5. que se eximan de La Comisin Investigadora recibi infor-
la responsabilidad de cualquier interpreta- macin de que desde el Ministerio de Eco-
cin equivocada o desvo de los objetivos noma se cuestion la existencia misma de
fundamentales del Decreto 1492, por parte la institucin y que organismos interna-
de otras autoridades que regularon e imple- cionales prepararon estudios para que la
mentaron el intercambio de CDRs. Corporacin Financiera Nacional sea final-
mente liquidada y desaparezca. Se conoce
Al margen de las buenas intenciones que que esta prctica se aplic tambin en otros
pudo haber al suscribir decisiones tan com- pases y se la conoci como la Poltica del
plejas, en este caso o en el de otros fun- Marchitamiento. Esta poltica fue utili-
cionarios estatales que regularon diversos zada como forma intermedia para reducir
instrumentos para manejar la crisis, esta la incidencia de las entidades pblicas en
Comisin Investigadora se remite a los el manejo econmico cuando en los pases
documentos analizados que determinan fracas la poltica de privatizaciones que,
73
como en el caso de Argentina, acab con funcionarios de la entidad, al momento de

diversas instituciones del sector pblico. ejecutar el Plan de Regularizacin, cuando
Segn las fuentes consultadas, la Poltica el perjuicio ya haba sido consumado y las
del Marchitamiento habra estado dirigida posibilidades de recuperacin eran prcti-
hacia la desaparicin de la Corporacin Fi- camente imposibles. En das recientes, el
nanciera Nacional, permitiendo con ello la propio Superintendente de Bancos se en-
ampliacin de territorio y cobertura finan- carg de corroborar ante esta Comisin In-
ciera de las entidades bancarias privadas. vestigadora, por una parte, que el principal
organismo contralor del sector financiero
En los archivos de la Corporacin no ha no dispona oficialmente de informacin
sido posible encontrar informes de audito- relativa al volumen y alcance de los CDRs
ra o de gestin que permitan conocer si a y, por otra, confirmar que la Superintenden-
partir del ao 99 hasta el presente, la Su- cia de Bancos durante el tiempo que dur la
perintendencia de Bancos ejerci accin entrega libre de CDRS no ejerci accin al-
alguna para impedir el perjuicio a los fon- guna para salvaguardar los recursos estata-
dos del Estado, como es su obligacin in- les de la Corporacin Financiera Nacional,
trnseca, de acuerdo a la Constitucin y la con lo cual en realidad contribuy a consa-
ley. S existen evidencias, en cambio, de la grar el perjuicio.
dureza con que acto para presionar a los
74
VIII. CONCLUSIONES
D e lo expuesto en esta Sntesis de los Re-

sultados de la Investigacin, esta Comi-
sin Investigadora considera que, al menos las
Comisin Investigadora. Pero, de antema-
no se sabe que existe otro caudal de infor-
macin, seguramente mayor que el obteni-
siguientes conclusiones son relevantes: do, que reposa en las diversas instituciones
pblicas y privadas y/o en las personas na-
1. Siendo importantes los testimonios recibi- turales a las que no se ha accedido por las
dos, por provenir de personas que en uno u condiciones restringidas en las que se ope-
otro momento tuvieron acceso a informa- r. Ello implica, pues, que la investigacin
cin respecto de los sucesos acaecidos en- presentada en este documento deber ser
tre el ao 1998 y el presente, constituyen, completada en forma inmediata.
no obstante, un conjunto relativamente
pequeo de ecuatorianos, el mismo que de- 3. El trabajo de la Comisin consisti en ana-
ber ser ampliado a otros segmentos con lizar los testimonios receptados y la infor-
el fin de completar en lo que sea posible la macin disponible y entregada por cada
informacin relativa a la crisis. una de las personas entrevistadas, lo cual
implica que no se lleg a efectuar audito-
2. Aunque la informacin de fuentes prima- ras exhaustivas acerca de los datos entre-
rias, as como aquella proveniente de la gados. Ha sido, pues, una investigacin
prensa y de personas pertenecientes a los limitada en sus posibilidades tcnicas; con
sectores pblico y privado ha sido abun- mayor razn, por el hecho de que se decidi
dante, es nada ms una muestra pequea no utilizar los recursos presupuestarios que
del universo de datos posibles de ser recu- contemplaba el decreto y, por tanto, en su
perados. La Comisin, como se explic en desempeo la Comisin Investigadora solo
el texto, dedic todo su tiempo a receptar recurri a la colaboracin de un pequesi-
opiniones de ciudadanos y ciudadanas que mo grupo de funcionarios administrativos
libremente depositaron su confianza en la de la Corporacin Financiera Nacional.
75
Ello determina la necesidad de que el tra- 6. En los dems casos, se sugiere que el se-
bajo sea completado con el seguimiento or Presidente de la Repblica proceda a
de los documentos utilizados por las insti- convocar (posiblemente a travs de la con-
tuciones financieras, trabajo propio de los formacin de una nueva Comisin segn se
entes de control del Estado que, segn los plantea en el numeral 16 a continuacin) a
hechos analizados, ha sido mnimo en el todos los entes del Estado que tienen bajo
perodo en que se produjo la crisis. su responsabilidad la auditora y control
directo de los recursos del Estado para
4. De los hechos descritos en la presente Sn- que, a la brevedad posible, efecte el se-
tesis se desprenden un sinnmero de indi- guimiento del destino final de los ttulos y
cios de responsabilidad, los mismos que se otros documentos a travs de los cuales se
han ido sealando en cada uno de los suce- perjudic al erario nacional, con el fin de
sos descritos en el presente documento. No confirmar o desestimar las intenciones de
obstante, la Comisin Investigadora consi- irrogar tal perjuicio al Estado.
dera que, a la luz de las limitaciones descri-
tas en prrafos anteriores, el estudio podra 7. En el caso de la Corporacin Financie-
ampliarse a otros actores, a otras fuentes, ra Nacional, a pesar de que los informes
a otras tcnicas de investigacin y a otras tcnicos y legales, as como las opiniones
instituciones especializadas. de anteriores Administradores de la institu-
cin y altos funcionarios del Banco Central
5. Obviamente, como se desprende de la in- y la Superintendencia de Bancos entrevis-
vestigacin realizada, las evidencias par- tados coinciden en sealar con claridad
ciales no son aplicables a todos los casos. que tal perjuicio se produjo, no es menos
Existen casos en los que s se han realizado cierto que tales testimonios y documentos
auditoras al manejo de varias instituciones debern ser contrastados con una severa
objeto de salvamento con recursos del Es- auditora en la que participen no solo los
tado, como es el caso de las instituciones entes de control del Estado revisando la uti-
investigadas previamente por la Agencia de lizacin de los CDRs y otros ttulos desde
Garanta de Depsitos y por la C.C.C.C., el ao 1999 hasta la presente fecha con el
cuyos resultados determinan la necesidad fin de determinar los beneficiarios finales
de que las autoridades judiciales resuelvan de los descuentos que, con el carcter de
de inmediato las sanciones que disponen obligatorio, fueron concedidos por el Es-
las leyes de la Repblica. tado a travs de la Corporacin Financiera
Nacional-, sino tambin representantes de
76
entidades claves en donde reposa informa- 9. Representantes de otros rganos de go-

cin complementaria respecto a las transac- bierno, distintos al gobierno central,
ciones efectuadas con la Corporacin Fi- coadyuvaron para justificar tales decisio-
nanciera, como son, entre otras: el Banco nes equivocadas. As, desde la Asamblea
Central del Ecuador, las Superintendencias Constituyente, el Congreso Nacional, el
de Bancos y de Compaas, el Ministerio Frente Econmico, fundaciones cercanas
de Economa y Finanzas, la propia Agen- a los Cabildos Municipales, rganos de
cia de Garanta de Depsitos, la Asociacin control, organismos internacionales, etc.,
de Bancos Privados, las Bolsas de Valores, se tomaron decisiones que finalmente per-
el Consejo Nacional de Valores, y, por su- judicaron al Estado.
puesto, los bancos privados que operaron
con CDRs con la Corporacin Financiera. 10. De la investigacin se desprende que
De las auditoras y confrontacin de docu- desde el sector privado, varios de sus re-
mentos que se realicen entre aquellos que presentantes en rganos de gobierno, ya
se encuentren disponibles en la Corpora- sea directa o indirectamente, conocieron
cin Financiera Nacional y en todas las en- acerca de la adopcin de medidas econ-
tidades mencionadas, se podr determinar micas a favor suyo o de sus gremios. En el
con mayor certeza la responsabilidad final caso del sector financiero privado, esto es
de quienes ocasionaron el perjuicio a la particularmente notorio.
Corporacin Financiera Nacional.
11. Cuando el ex Presidente Mahuad dicta el
8. Las cuantiosas prdidas de 8.072 millo- primer Decreto de feriado bancario el 5 de
nes de dlares ocasionadas a la sociedad marzo de 1999 y, posteriormente, el del
ecuatoriana se produjeron por decisiones congelamiento bancario, mediante Decre-
polticas equivocadas adoptadas en el go- to 685 de 11 de marzo de 1999, lo hace
bierno del doctor Jamil Mahuad. No obs- basado en una declaratoria de emergencia
tante, existe amplia evidencia de que no nacional, que, segn las fuentes receptadas,
acto solo. A travs de la gestacin, mano reunira los requisitos constitucionales
nipulacin, interpretacin y tergiversacin y legales, porque no exista ni un caso de
de un amplio conjunto de leyes y otras nor- eminente agresin externa, guerra interna-
mas secundarias, se permiti que el pas cional, ni grave conmocin interna o cats-
incurriera en dichas prdidas, con el con- trofes naturales, como lo exige el Artculo
siguiente deterioro de la calidad de vida de 180 de la Constitucin Poltica de la Re-
los ecuatorianos. pblica; ni tampoco habran sido aplica-
77
bles, en consecuencia, las normas legales vidad. Al tomar esos fondos arbitraria e
que desarrollan el precepto constitucional, ilegalmente, se habran violado todas las
esto es el literal k del Artculo 7, en con- normas que garantizan el funcionamiento
cordancia con el Artculo 52 de la Ley de del sistema, con lo cual se atent contra
Seguridad Nacional, por lo que no habra ese orden econmico - social, en forma
existido sustento constitucional ni legal irreversible, lo cual es otro elemento tpico
para tal declaratoria. En consecuencia, se de los delitos econmico financieros.
habra efectuado una autntica manio-
bra fraudulenta al expedir los decretos, 13. Es opinin de los miembros de la Comisin
con el afn de favorecer a determinadas Investigadora que el Estado debera recu-
instituciones y/o personas privadas y, si- perar estos fondos, ya sea en forma direc-
multneamente, perjudicar al Estado y a ta o ejerciendo el derecho de repeticin en
personas concretas, lo cual configurara contra de las personas naturales y jurdi-
un primer elemento tpico propio de los cas que ocasionaron estos perjuicios.
delitos penales econmico financieros.
En este caso, adems, se habra configura- Para estos efectos, debern emplearse todos
do una confiscacin de bienes prohibida los mecanismos legales y de administracin
por la Constitucin de la Repblica en el de justicia vigentes y, en caso de requerirse,
Artculo 33 que estipula se prohbe toda establecer jurdicamente los procedimien-
confiscacin. tos que sean necesarios para alcanzar tal
recuperacin. Una vez logrado este objeti-
12. Los fondos apropiados indebidamente, vo, los fondos recuperados volveran a ser
como se deja sealado, se encontraban canalizados a travs de lneas de crdito a
circulando y actuando en el orden eco- favor de los sectores ms necesitados del
nmico - social, propio de una economa pas.
llamada social de mercado, regulada por
el conjunto de normas administrativas, de Estas constataciones llevan a la Comisin
regulacin de las actividades productivas, Investigadora a la conclusin de que estos
de distribucin y de consumo, de carcter hechos, entre otros, ameritan que respecto al
financiero y dems regulaciones de autori- tema del proceso seguido en contra del Pre-
dad competente y que garantizan el funcio- sidente Jamil Mahuad, y existiendo nuevos
namiento de ese orden econmico y social, indicios que pueden llegar a constituirse en
con igualdad de oportunidades y respe- nueva prueba, se proceda a enviar toda la
tando la libre competencia y la competiti- constatacin recopilada a las autoridades
78
pertinentes, tanto del Ministerio Pblico minadas instituciones y el consecuente

como de la Corte Suprema de Justicia, para perjuicio a otras, al Estado y a personas
respaldar la reapertura del sumario luego naturales y jurdicas.
del auto de sobreseimiento provisional dic-
tado por la Segunda Sala de lo Penal de la iii. En el momento de entrega de crditos
Corte Suprema de Justicia. por parte del Banco Central del Ecua-
dor, la emisin de bonos de la Agencia
La Comisin Investigadora lamenta pro- de Garanta de Depsitos, como la li-
fundamente que por disposiciones legales quidacin de los destinos de los fondos
expresas, un sobreseimiento definitivo dic- recabados por el 1% del impuesto a las
tado en este proceso por la misma Sala, no transacciones financieras.
admite revisin ni reapertura alguna.
iv. En la administracin de los recursos
14. La Comisin Investigadora considera que de la Agencia de Garanta de Depsi-
a lo largo del perodo analizado, existiran tos, as como de los bienes en dacin
indicios acerca de la existencia de delitos en pago, manejados por los adminis-
de accin pblica especialmente en lo que tradores de dicha institucin.
tiene que ver con los hechos siguientes:
v. Por la expedicin de los decretos que
i. En la redaccin de la Constitucin de crearon el congelamiento de los dep-
la Repblica de 1998, por la presun- sitos, la creacin de los Certificados de
cin de que la Disposicin Transito- Depsito Reprogramados y la reformu-
ria No. 42, que contradice el Artculo lacin de dicho decreto, para obligar la
265, hubiese sido redactada y aprobada salida de recursos de capital de la Cor-
para permitir el uso de recursos pbli- poracin Financiera Nacional.
cos destinados a salvar a determinados
bancos. vi. La participacin de aquellas personas
naturales o jurdicas que sucretizaron
ii. En la elaboracin y posterior aplica- sus deudas para licuarlas, posterior-
cin de la ley que cre la Agencia de mente, al momento de la dolarizacin.
Garanta de Depsitos, el impuesto al
1% a las transacciones financieras y la vii. La intervencin de personas naturales
garanta ilimitada de depsitos, oca- o jurdicas que aprovecharon los dife-
sionando enormes beneficios a deter- renciales cambiarios, entre el momento
79
de recibir un crdito en sucres y su pos- del Estado, Superintendencia de Compa-

terior servicio en las deudas contradas as, C.C.C.C., Comisin de Fiscalizacin
con el Banco Central del Ecuador. del Congreso Nacional, Consejo Nacional
de Valores y Secretara General Antico-
15. En relacin con el caso Filanbanco, re- rrupcin. A stas debern sumarse repre-
mitindose a los hechos develados por la sentantes de las instituciones econmicas
Agencia de Garanta de Depsitos, la Co- ms representativas del pas con carcter de
misin Investigadora considera que antes asesoras, en cuyo seno reposa invalorable
de que prescriba la accin por estos hechos, informacin sobre las causas y efectos de la
de conformidad con el literal l del Artculo crisis financiera; entre otras, el Banco Cen-
180 de la Ley General de Instituciones del tral del Ecuador, Ministerio de Economa y
Sistema Financiero, en concordancia con el Finanzas y la Agencia de Garanta de De-
Artculo 165 de la misma ley, es mandato- psitos. Se sugiere que a este grupo asesor
rio que el Superintendente de Bancos y Se- se sumen representantes de las Cmaras de
guros proceda a solicitar con la oportunidad la Produccin y de la Asociacin de Bancos
debida se prosiga en la accin que se sigue Privados.
contra los dueos de Filanbanco, como las
normas legales le exigen, para evitar la im- Dicha Comisin Auditora debera encargar-
punidad de estas graves situaciones. se de profundizar en el seguimiento de los
diversos documentos entregados a la Co-
16. Debido a las facultades restringidas de esta misin Investigadora y sobre todo en la au-
Comisin Investigadora y puesto que es su ditora de los ttulos, certificados, pagars,
obligacin sugerir a todas las instancias p- registros contables y dems documentos de
blicas y privadas el estricto cumplimiento respaldo de las operaciones que causaron
de la ley, se permite sugerir que, con el fin perjuicio al pas. Esta tarea obviamente re-
de profundizar en el alcance de los hechos basa las facultades y posibilidades fsicas
irregulares detectados y descritos en este in- de la Comisin Investigadora, razn por
forme, el seor Presidente de la Repblica la cual su implementacin deber correr a
debera considerar la posibilidad de con- cargo de la nueva Comisin Auditora de la
formar una Comisin Auditora compuesta crisis financiera. Adems, deber poner en
por las mximas autoridades de todos los conocimiento del Ministerio Pblico todos
rganos contralores del sistema econmico los hechos que a propsito de sus investi-
del pas, esto es: Superintendencia de Ban- gaciones llegare a conocer y le brindar a
cos, Junta Bancaria, Contralora General dicho Ministerio toda la colaboracin nece-
80
saria por iniciativa propia y a requerimiento ron la situacin econmica de la poblacin

de dicha Institucin. De considerarlo pro- y perjudicaron gravemente la ejecucin de
cedente, podr enviar una copia de este do- un conjunto de obras fsicas, educativas,
cumento Sntesis de los Resultados de la culturales y de derecho social.
Investigacin al Ministerio Fiscal General
del Estado para los fines consiguientes. Para viabilizar tal posibilidad, nos permi-
timos sugerir la conformacin de una Co-
17. Esta Comisin Investigadora no puede de- misin Supervisora de la Sociedad Civil,
jar de sugerir al seor Presidente de la Re- conformada por representantes, entre otras,
pblica, que convoque, si es posible, a una de las siguientes instituciones: Las univer-
accin conjunta de toda la sociedad civil sidades; los gremios de trabajadores y cam-
a travs de sus organizaciones ms repre- pesinos; representantes de las mujeres; de
sentativas para frenar la impunidad, puesto los discapacitados; de las etnias indgenas y
que una crisis de la magnitud de la que se afroecuatorianas; de las Cmaras de la Pro-
ha analizado en el presente documento, no duccin; de la Asociacin de Bancos Priva-
puede pasar inadvertida. El Ecuador ente- dos; de la Asociacin de Editores de Peri-
ro debe hacer conciencia de que la vulne- dicos; Asociacin Ecuatoriana de Radio y
racin y devastacin de las entidades del Televisin; de las Asociaciones de Barrios;
Estado, por accin u omisin de funciona- la Iglesia Catlica; y, dems organizaciones
rios provenientes tanto del sector pblico religiosas debidamente reconocidas en el
como del privado, le ataen directamente, Ecuador.
porque las prdidas ocasionadas deteriora-
81

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INDICE

III. LA LEY DE CREACION DE LA AGENCIA DE GARANTIA DE DEPO- 35

V. INFORME DE LA C.C.C.C. DE MARZO DE 2007: IMPUNIDAD DE 47

1. El Decreto 685 publicado en el R.O. N 149 de 16 de marzo de 1999 48

VII. EL PERJUICIO A LA CORPORACION FINANCIERA NACIONAL 66

1. El deber jurdico de actuar de los Directivos 66

E n cumplimiento del Decreto 263 de 9 de

conocidas luego de las declaraciones. Ade- chivo de toda la documentacin recibida, a

oficinas de la Corporacin Financiera Na- investigando acerca de las causas y efectos

II. EL CONTEXTO HISTORICO DE LA CRISIS 1998 1999

1. Antecedentes mediatos de la crisis tional Economics, convoca a una con-

les introdujeron drsticamente en la tura indiscriminada de la economa; la

Garanta de Depsitos. La diferencia nezuela en 1994, el 18%; en Chile en

Comentando aspectos relevantes apli- otorgados por el banco central, etc.)

nado es el nico instrumento previsto y sociales; en este estudio se enfatiza

Nota: Los subrayados corresponden a la Comisin Investigadora.

Nota: Los subrayados corresponden a la Comisin Investigadora.

recuperar nicamente el 7% a travs de millones equivalentes al 1.91%; fidei-

De acuerdo a un estudio publicado por pas. Segn ellos, En principio (13) el

Nota: Los subrayados corresponden a la Comisin Investigadora.

Nota: Los subrayados corresponden a la Comisin Investigadora.

nicamente en el contexto de seguri- existentes para resolver eventuales pro-

Nota: Los subrayados corresponden a la Comisin Investigadora.

gido diferentes propuestas, tericas y nes econmicas, al estar sustentados

Nota: Los subrayados corresponden a la Comisin Investigadora.

cuanto se detecte el incumplimiento moneda extranjera y de tasas de inte-

Nota: Los subrayados corresponden a la Comisin Investigadora.

Penalizacin al riesgo bres de riesgos y/o de muy corto plazo;

Nota: Los subrayados corresponden a la Comisin Investigadora.

de proteger a los bancos estatales pe- sobrepasar los lmites de un ESD

Nota: Los subrayados corresponden a la Comisin Investigadora.

mecanismos que desincentiven el ries- nuestro pas y Turqua). Las prevencio-

Nota: Los subrayados corresponden a la Comisin Investigadora.

2.iii. La advertencia del Director Ge- La inestabilidad del mercado, la fra-

Nota: Los subrayados corresponden a la Comisin Investigadora.

Camdessus sostuvo que es necesario Central del Ecuador, aprueba la Ley

Nota: Los subrayados corresponden a la Comisin Investigadora.

Nota: Los subrayados corresponden a la Comisin Investigadora.

blico ni por desastre natural. As, la 1. Uno de los propsitos ms impor-

financiero son temporales y la situa- niveles bastante bajos. Por ejemplo, el

instituciones estn experimentando de proyecto de ley fue enviado al Congre-

Precautelar, fortalecer y preservar el Por otro lado, resulta extremadamen-

Nota: Los subrayados corresponden a la Comisin Investigadora.

ria 42 que contradijo flagrantemente el quidez, la Disposicin Transitoria No.

Disposicin Transitoria 42 para favo- aparentemente inobservaron el proce-

III. LA LEY DE CREACION DE LA AGENCIA DE GARANTIA

1. La creacin de la Ley de la AGD y el sal- una comunicacin al Presidente del Con-

En este proceso se conoce por versin di- el Banco Central y publicados en el ao de

La Comisin Investigadora no ha podido 2. El congelamiento de depsitos y el salva-

nmicas, se adopta otra medida de singular reportaje especial publicado el 13 de junio

Superintendente de Bancos, la Ministra de a varios fideicomisos en las islas Bahamas

3. La desaparicin de la Moneda Nacional De clculos realizados por analistas del

depsitos y de la dolarizacin, un conjunto decisiones adoptadas durante el Gobierno

IV. MAGNITUD Y COSTO DE OPORTUNIDAD DE LAS PER-

E n economa es posible establecer el cos-

V. INFORME DE LA C.C.C.C. DE MARZO DE 2007: IMPU-

L a C.C.C.C. ha desarrollado una extraor-

tableci como zona de seguridad a todo el el mismo Decreto Ejecutivo. Luego el

la flotacin de intereses y el pago elevado utilizacin de la figura jurdica y econ-

de la Ley de Rgimen Monetario, hacien- experto en fusiones, el manejo y posterior

en la costa, al haber trasladado el control a dindose todas las operaciones de Filan-

En el escrito del Director Ejecutivo de la el gobierno del doctor Jamil Mahuad,

3.i. Auditoras bancarias internacio- 3.ii. Informe del administrador tempo-