Traduccién de > Epuanoo 1. SuAnez GIANDOMENICO MAJONE Revisién técnica de ADOLFo Deras Quinones Evidencia, argumentacion y persuasién en la formulacién de politicas Estudio introductorio de Luts F. AGUILAR VILLANUEVA 1 if EB COLEGIO NACIONAL DE CIENCIAS POLITICAS Y ADMINISTRACION PUBLICA, A. C. UNIVERSIDAD DE GUADALAJARA FONDO DE CULTURA ECONOMICA MEXICOPrimera edicién en inglés, 1989 Primera edicién en espatol, 1997 ‘Segunda eimpresion, 2005 Majone, Giandomenico Evidencia, argumentacién y persuasion en Ia formu: lacién de palitieas ! Giandomentco Majone; est. introd. de Luis F Aguilar Villanueva: trad. de Eduardo L. Sus- rex, rev. de Adolfo Deras Quiflones. — México: FCE, CNCPAP, 1997 240 p:21 x 14 cm—(Colec, Administracion publica) Titulo original Evidence, Argument & Persuasion in the Policy Process ISBN 968.16-4925-7 1 Teoria politica — Anslisis J. Ayuilar Villanueva, Luis F, intio. H, Suarer, Eduardo Lt. IM. Deras Qui ones, Adolf re. IV. See V-t LOH9? MB7i8 Dewey 320.01 M323e Comentarios y sugerencias: editor@fce.com.mx ‘won fondodecuituraeconomica.com, Pel (55)5227-4672 Fax (55)5227-4694 ‘Tiulo original: Evidence, Argument & Persuasion inn the Policy Process Derechos reservados © 1989, Yale University Press ISBN 0-300-04159-4 (tela) ISBN 0.300-05259-6 (ristica) D.R.© 1997, Foxoo os Cutruna Econowucn Carretera Picacho-Ajuseo 227; 14200 México, DF Se prohibe la reproduccion total 0 parcial de esta obra ~*ipeluido el diseno tipogrilico y de portada—, {ea cual fuere el medio, electranico 0 mecénico, Sin el consentimiento por escrito del editor. ISBN 968-16-4925-7 Impreso en México + Printed in Mexico AELEONORE, ANDREA y GioRGIO, conocedores de todo lo que hay que saber acerca del arte de la persuasion56 ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACION PUBLICA, Pero no hay duda de que es posible que el plan se trace bien y luego se ejecute de manera esttipida. Ademés, de acuerdo con el supuesto original, si se quiere que tal proceso sea ra- cional, el mismo proceso de planeacién tendria que ser préce- dido por otro proceso de planeacién para planear. Esta regre- sién infinita lleva al absurdo el principio de que, para que una decisién o una politica sea inteligente, debe estar guiada por una operacién intelectual previa. Lo “inteligente” no pue- de definirse en términos de lo “intelectual”, ni el “saber c6mo” en términos del “saber qué”.22 Quien no tenga conocimientos de medicina no podré ser un buen cirujano, pero la excelencia quirtirgica no es lo mismo que el conocimiento de la ciencia médica, ni es resultado di- recto de tal conocimieato. Al igual que la cirugfa, la elabora- cién de politicas y el asesoramiento de las politicas son ejerci cios de capacidad, y no juzgamos la actuacién talentosa por la cantidad de informacién almacenada en la cabeza de quien actiia, ni por la cantidad de planeacién formal. Mas bien, juz- gamos la actuacién por criterios tales como la oportunidad y a atencién de los detalles, por la capacidad de reconocer los Itmites de lo posible, para sacar provecho de las limitaciones y para aprender de los errores propios, no sélo por la capaci dad para mostrar lo que debe hacerse, sino para persuadir a la gente de que haga lo que el planeador sabe que debe hacerse. Es posible que la limitacién més grave de la concepcién de- cisionista no lo constituya el hecho de que sea err6nea, sino de que ha generado un desequilibrio en la forma como pen- samos acerca del disefio de las politicas. En los capitulos si- guientes trataremos de llegar a una concepcién més realista de los usos del conocimiento y el andlisis en la deliberacién de politicas y en una mejor apreciaci6n de la capacidad necesaria para transformar las ideas en acciones. 2 Ibid, p. 42. I. EL ANALISIS COMO ARGUMENTO Los anauistas de polfticas de inclinacién decisionista desea fan proyectar la imagen de personas que resuelven proble- mas técnicos, no partidistas, y que plantean al gobernante las, opciones disponibles y evaliian sus consecuencias por medio de modelos matematicos u otras técnicas objetivas de andli- sis. Al analista sélo le corresponde determinar el medio més, adecuado para alcanzar ciertas metas. Debe ser neutral en lo tocante a los fines, porque la discusién de metas y valores es inevitablemente subjetiva y acientifica. El andlisis que aspire a ser objetivo y cientifico sélo debera ocuparse de enunciados facticos. Por tanto, debe trazarse una distincién clara entre el anilisis profesional de las politicas y la defensa o la delibera- cién de las politicas. El andlisis profesional de las politicas co- mienza s6lo después de que se han estipulado los valores re- levantes, ya sea por un gobernante autorizado o mediante la suma de las preferencias ciudadanas en el proceso politico, Esta imagen del arte del analista es muy engafiosa. Quisiera sugerir una més correcta. El analista de polfticas es un pro- ductor de argumentos de las politicas, mas semejante a un abogado —un especialista en argumentos legales— que a un ingeniero o un cientffico. Sus capacidades basicas no son algoritmicas, sino argumentativas: para examinar con espiritu critico los supuestos, para producir y evaluar pruebas, para conservar muchos hilos en la mano, para buscar un argumento en muchas fuentes dispares, para comunicarse efectivamente. El analista reconoce que se requieren juicios de valor para decir algo importante en materia de politica, juicios que deben ser explicados y justificados, y est dispuesto a aplicar sus capaci dades en cualquier tema de interés para la discusién pablica, La imagen del analista como solucionador de problemas es engafiosa porque las conclusiones del andlisis de las polfticas casi nunca pueden probarse en forma rigurosa. Sélo es posi ble una prueba demostrativa de que debe escogerse una alter- s758 EL ANALISIS COMO ARGUMENTO nativa particular en una situacién particular si se restringe artificialmente el contexto del problema de politica. Debemos suponer que no hay ningiin desacuerdo en la formulacién del problema, ningin conflicte de valores e intereses, y que la so- lucién se ejecuta por sf sola de algtin modo. El analista debe tener asimismo toda la informacion pertinente, inclusive un conocimiento completo de las preferencias actuales y futuras, as{ como de todas las consecuencias de todas las opciones posibles, La imposibilidad de probar cual es la accién correcta en la mayorfa de las situaciones practicas debilita la credibilidad del andlisis como solucién del problema, pero no implica que Ya informacién, la discusién y el argumento sean irvelevantes. Razonamos aun cuando no calculemos: fijando normas y for- mulando problemas, presentando pruebas en pro y en contra de una propuesta, ofreciendo rechazando criticas. En todos estos casos, no demostramos: argumentamos. ‘La argumentaci6n difiere de la demostraci6n formal en tres sentidos importantes. Primero, la demostracién es posible sélo dentro de un sistema formalizado de axiomas y reglas de infe- rencia. La argumentaci6n no parte de axiomas, sino de opinio- nes, valores o puntos de vista refutables; utiliza inferencias logicas pero no se agota en sistemas deductivos de enuncia- dos formales. En segundo lugar, una demostraci6n trata de convencer a todos aquellos que cuentan con los conocimien- tos técnicos requeridos, mientras que la argumentacién se dirige siempre a un auditorio particular y trata de provocar 0 incrementar su adhesin a las tesis que se presentan para su consentimiento. Por tltimo, la argumentaci6n no trata de obtener un acuerdo puramente intelectual, sino de incitar a la accién, 0 por lo menos de crear una disposicién para actuar en el momento apropiado.! Se advertira que las caracteristicas distintivas de la argu- mentacién son precisamente las que distinguen al razona- miento dialéctico y retérico. Por tanto, cuando reconocemos que el andlisis de las politicas tiene menos que ver con la evi- ' Chaim Perelman, The Reabn of Rhetoric, University of Natce Dame Press, Notre Dame, 1982, pp. 4-7. EL ANALISIS COMO ARGUMENTO 59 dencia y el calculo que con el proceso de argumentacion, en- tramos en contacto con una antigua tradici6n filoséfica que no define la racionalidad en términos instrumentales, sino como Ja capacidad de proveer razones aceptables para nues- tras elecciones y acciones. Al restringir el papel de la raz6n al descubrimiento de los medias apropiados para fines dados, la racionalidad instrumental relega los valores, criterios, juicios y opiniones al dominio de lo irracional o lo puramente subjeti- Yo. El andlisis como argumento sostiene que este estrecha- gniento del discurso va en contra del meollo de un sistema de gobierno por la discusi6n. A fin de influir sobre la deliberacién piiblica en formas significativas, los analistas deben abrirse @ lun conjunto de argumentos més amplio que el permitido por la metodologia del decisionismo. Fs cierto que los analistas de politicas recurren a menudo al discurso argumentativo: debaten valores, cuestionan obje- tivos, aceptan o rechazan supuestos y defienden o justifican cursos de acci6n sobre la base de pruebas que no son conclu- yentes. Lo problematico de estas acciones no es su contenido, sino el hecho de que no se examinan, de modo que algunos aspectos cruciales del anlisis escapan a la evaluacién critica, En este capitulo analizaré algunos de los usos ret6ricos mas importantes del andlisis de las politicas. EL ESTABLECIMIENTO DE NORMAS, En general, se supone que la deliberacién y la politica publi- cas se ocupan primordialmente del establecimiento de metas y de la determinacién de los medios necesarios para su logro. En efecto, la funcién més importante de la deliberacién publi- ca y la elaboracién de politicas es la definicién de las normas que determinan cuando deberan considerarse ciertas con- diciones como problemas de politica. Las condiciones obje- tivas rara vez son tan imperiosas y claras como para fijar la agenda de las politicas 0 dictar la conceptuacion apropieda En los afios cincuenta, el problema de la pobreza ocupaba un lugar secundario en Ja conciencia ptiblica estadunidense. En. os sesenta, aunque la distribucién del ingreso cambié poco,oo EL ANALISIS COMO ARGUMENTO se convirtié en una parte significativa de las polfticas pu- blicas? Lo que habfa cambiado eran las actitudes y opiniones sobre la pobreza, asf como la ereencia en la capacidad del gobierno para encontrar soluciones a los problemas sociales. Un ele- mento nuevo, particularmente importante, era el surgimiento de un consenso intelectual acerca de las causas “estructura les” de la pobreza. Como dice Charles Murray: “El surgimien- to de la concepcién estructural del problema de la pobreza fue algo inesperado y rapido. A principios de 1962 nadie hablaba de la pobreza; para fines de 1963 era el tema de politica inter- na més candente después de los derechos civiles. Pero no se hablaba s6lo de la ‘pobreza’. Ahora se debatfa la ‘pobreza es- tructural””.3 ‘Como vimos antes, en la concepcién decisionista el andlisis racional de las politicas sélo puede iniciarse una vez. que se han determinado los valores relevantes por la autoridad com- petente. En efecto, estos valores no son dados 0 constantes, sino que dependen del proceso de elaboracién de politicas al que supuestamente deben guiar. Muchos de los problemas de Jos que se espera ahora que se ocupen los gobiernos democré- ticos no eran considerados como problemas de politica hace un siglo, o incluso hace pocos decenios. Han cambiado radi- calmente las normas de tales problemas (como el del alivio de la pobreza extrema). Pero el proceso que ha generado estos cambios en las normas es el mismo proceso hist6rico que estas normas han guiado.* Lejos de esperar en actitud pasiva la estipulacién de los va- lores piiblicos a los que habran de servir, los analistas e inves- tigadores de politicas participan a menudo profundamente en el proceso de fijacién de las normas. Un ejemplo de ello es la “guerra” contra la pobreza del presidente Lyndon Johnson.5 Otro ejemplo es la innovaci6n representada por las leyes para 2 Joseph R. Gusfield, Drinking-Driving and the Symbolic Order, University of Chicago Press, Chicago, 1981, p. 4 5 Losing Ground, Basic Books, Nueva York, 1984, p. 27. 4 Geoffrey Viekers, The Art of Judgment, Chapman and Hall, Londres, 1965, pp. 120-135. 5 Henry J. Aaron, Politics and the Professor, Brookings Institution, Wash- ington, 1978, cap. 11 EL ANALISIS COMO ARGUMENTO 6 el control de la contaminacién con metas y calendarios claros para su aplicacién, como la Ley de Aire Limpio de 1970 y la Ley Federal de Control de la Contaminacion Acuatica de 1972. Esta legislaci6n se vio significativamente influida por una teo- ria de la “captura de agencias”, segtin la cual el vago fenguaje Jegal era una de las causas de que las empresas cooptaran a las agencias reguladoras. Para remediar este mal se proponfan es- tatutos que tuvieran metas claras, fijaran fechas precisas para su realizaci6n y facultaran a grupos ciudadanos para que de- nunciaran ante los tribunales a las agencias negligentes. Estas ideas aparecieron en muchos libros de texto influyen- tes y fueron finalmente adoptadas por el Congreso en la ver- sion popular elaborada por algunos miembros de la organi- zacién de Ralph Nader y otros impulsores de estas polfticas.§ El resultado final de los esfuerzos combinados de investiga- dores y activistas fue una revisién a fondo de las normas de proteccién del ambiente y la salud. De acuerdo con las nuevas, normas, la estructura tradicional de la regulacién —basada ‘en una negociacién extraoficial con la industria, una débil apli- cacién por parte de las agencias gubernamentales y un alto grado de discrecionalidad administrativa— resultaba de pron- to inadecuada y proclive a la corrupcién. La respuesta legis- lativa consistié en cambiar la regulacién descentralizada y el cumplimiento voluntario por ordenamientos legales a nivel nacional y de cardcter obligatorio. Desde el punto de vista conceptual, puede distinguirse entre el establecimiento de normas y su uso, en la busqueda de so- luciones que satisfagan la legislacién vigente. Esta distincién es andloga a la dicotomia tradicional entre politica y adminis- traci6n, la cual se ha utilizado para apoyar la doctrina de que Jos lideres politicos fijan las politicas, mientras que los admi nistradores y los expertos deben encontrar los medios apropi dos para su implantaci6n. Pero no es verdad que las politicas determinen todo hasta cierto punto, mientras que la admini tracion se encarga de todo a partir de ese punto: ambas interac- tdan a lo largo de todo el proceso de elaboracién de politicas. 6 Allved Marcus, “The Environmental Protection Agency”, en James Q. Wilson (comp), The Politics of Regulation, Basic Books, Nueva York, 1980, pp. 267-308.62 EL ANALISIS COMO ARGUMENTO En la practica resulta dificil separar la elaboracién de polt- ticas de la administracién, o el establecimiento de normas del uso de tales normas, en parte a causa del hecho de que los man- datos legislativos son a menudo tan vagos, ambiguos 0 con- tradictorios que no hay patrones claros para su aplicacién por parte de administradores y expertos. Aun cuando los es tatutos traten de definir las metas con gran precisién, como ocurrié con la legislacién ambiental de principios de los afios, setenta, los conocimientos técnicos y cientificos disponibles pueden ser insuficientes para indicar procedimientes que con- duzcan inequivocamente a las metas originales. En virtud de que la incertidumbre es tan generalizada en la elaboracién de politicas, cuentan mucho los valores de los administradores ¥ expertos; y eso no se puede evitar. Por tanto, al trazar la distincién conceptual entre la elabora- cién de normas o de politicas, por una parte, y el uso o admi- nistracién de las normas, por la otra, debemos tener cuidado de evitar la idea de que las politicas y la administracién ocu- pan dos esferas completamente separadas 0 que son respon- sabilidades de dos grupos de personas completamente distin- tos. El establecimiento de normas no es una prerrogativa de los gobernantes de alto nivel ni Jos administradores 0 los ex- pertos se ocupan solo de los medios. En efecto, como observa Charles W. Anderson, es probable que el papel real de los profesionales de las politicas en el gobierno contemporanco sea mas prescriptivo que instru- mental. E! profesionalismo significa en gran parte la fijacién de normas para la buena practica. La mayorfa de las profesiones de las polfticas son tales precisamente porque proveen normas para la politica piblica. En campos tan diversos como la silvicul- tura, la salud piblica, la nutricién y el bienestar, la funcién esen- ial del experto es # menudo la de fijar criterios para la definicion de objetivos pablicos y la evaluacién de los programas piblicos.? Los expertos pueden desempefar un papel importante en el establecimiento de normas para la politica publica aunque parezcan estar ocupandose de cuestiones puramente facticas 7 “The Place of Principles in Policy Analysis", en The American Political Science Review, 73, nim. 3 (septiembre de 1979), p. 714, EL ANALISIS COMO ARGUMENTO 63 El ejemplo siguiente es tipico de un amplio conjunto de situa- ciones que surgen en la toma de decisiones de regulacién.* En 1974, el Fondo de Defensa Ambiental pidié a la Agencia de Proteccién Ambiental (Environmental Protection Agency, 0 EPA) que suspendiera y cancelara dos plaguicidas quimicos Aldrin y Dieldrin (a-p). Durante las audiencias de cancelacion se puso en claro que no habfa acuerdo sobre las normas que debfan utilizarse para determinar su potencial de causar cancer. Los expertos de la Shell Chemical Company, el pro- ductor de a-b, sostenfan que debian satisfacerse ciertos crite- rios estrictos antes de que una sustancia pudiera considerarse carcinégena. Los criterios defendidos por estos expertos in- clufan criterios toxicolégicos tradicionales, tales como el des- arrollo de tumores en dos o més especies animales expuestas a la sustancia en el laboratorio, una prueba de que los tumores se relacionaran con la sustancia y la disponibilidad de datos que probasen la existencia de por lo menos un cdncer humano. El argumento de la ea en contra de A-p se basaba en criterios diferentes de la carcinogénesis. Seguin los expertos de la agen- cia, un carcinégeno es cualquier agente que incremente la in- duccién de tumores en personas 0 animales, aunque sean be- nignos; un agente carcinégeno puede identificarse mediante ‘el analisis de experimentos en animales o sobre la base de es- tudios epidemiol6gicos correctamente realizados, y toda sus- tancia que produzca tumores en una especie animal en ensa- yos correctamente realizados, deberd considerarse como agente de riesgo carcinégeno para el ser humano. ‘Ninguno de estos conjuntos de criterios podria descartarse como poco razonable o contrario a las reglas de las pruebas cientificas. Por tanto, la eleccién tendria que hacerse sobre bases no cientfficas. Al objetar el criterio de la Shell sobre des- cubrir por lo menos un cancer humano inducido por a-b, los, expertos de la EPA sostenfan que, dado que las pruebas con animales eran suficientes para pronosticar un riesgo cance- rigeno, resultaba éticamente injustificable esperar una de- ® Puede encontrarse tn andlisis amplio de este ejemplo en Brendan Gillespie, Dave Eva y Ron Johnston, "Carcinogenic Risk Assesment in the United States and Great Britain: The Case of Aldrin/Dieldrin", en Social Studies of Science, 9 (1979), pp. 265-302.64 EL ANALISIS COMO ARGUMENTO mostracién de dafio humano. También sostenfan que una politica prudente exigfa que las pruebas positivas de tumores ‘en una especie animal debfan prevalecer sobre los resultados negativos en otras. Al defender criterios de prueba que se alejaban significa- tivamente de los criterios toxicolégicos mas ortodoxos, los expertos de la EPA estaban proponiendo en efecto normas nuevas para la politica publica aplicable al riesgo relacionado con el cancer, inclusive ciertos criterios sobre lo que debe cons- tituir una prueba suficiente para las decisiones pitblicas. Es clara la ensefianza sugerida por este ejemplo y los anteriores. Los expertos —incluidos los analistas de politicas— se ocu- pan a menudo de la fijacién de normas, en lugar de buscar soluciones que satisfagan las normas dadas. Los métodos empiricos no pueden ser atacados mientras no se llegue a un acuerdo sobre las normas, porque la naturaleza del problema depende de las normas que se adopten. Por tanto, la argu- mentacién y la persuasién desempefian el papel decisivo en la fijacién de normas y la definicion de problemas. ‘Como veremos con mayor detalle en ¢) capftulo vii, se tle- ga a conclusiones similares en el caso de la evaluacion de las polfticas, La importancia alcanzada en los ltimos afios por Ja investigacién de la evaluacién revela que los analistas de las politicas han Ilegado, finalmente, a entender que la presta- cién eficaz de servicios puiblicos requiere algo mas que el des- cubrimiento y la implantacién de un programa éptimo desde un punto de vista tedrico. Es mas importante atin entender cémo se comporta efectivamente el programa, si logra lo que se busca y, en caso contrario, cémo puede mejorarse 0 can- celarse. En general, se supone que éstas son determinaciones pura- mente empfricas en donde no hay elecciones de valores ni opiniones preconcebidas. En realidad, fos valores y las opi- niones cuentan mucho en la evaluacién, en parte por el hecho de que los resultados de la practica son intrinsecamente ambi- guos en circunstancias normales. Los datos son a menudo deficientes y los instrumentos de medicién resultan poco con- fiables; ademas, son numerosas las causas del éxito y el fraca- so, y por lo general diferentes interesados tratan de destacar EL ANALISIS COMO ARGUMENTO 65 cierto subconjunto particular de causas. Por tanto, la evalua- cién de un resultado particular depende de los supuestos y los criterios adoptados por el evaluador. Como dice Donald Campbell,? la profunda ambigiiedad de la praxis no puede eli- minarse mejorando las técnicas de medicién y verificacién, pero si puede describirse y aclararse en la argumentaci6n y ia persuasién recfproca EL DESCUBRIMIENTO Y LA JUSTIFICACION Cuando se analizan las decisiones de politicas, o los procesos de decision en general, conviene distinguir entre el procedi- miento por el que se llega a una conclusion —el proceso de des- cubrimiento— y el procedimiento por el que puede justificar- se la conclusion, que es el proceso de justificacin. El proceso por el que se llega a una conclusién no aclara siempre si la conclusién es en efecto razonable o justificable. Por ejemplo, las motivaciones personales que guiaron al tomador de deci- siones podrfan ser inadecuadas para explicar su decision a otros o para persuadirlos de que la pongan en prictica. Si lla- mamos motivaciones a las consideraciones que llevan a una persona a actuar, y razones a las consideraciones que pueden usarse en la comunicacién interpersonal, podrfamos decir que no todas las motivaciones son necesariamente razones y no todas las razones funcionan como motivaciones.!0 De igual modo, la forma como se descubre una solucién para un problema matematico 0 cientifico no es siempre —y ni siquiera de ordinario— la forma en que la solucién se pre- senta, justifica o defiende ante la comunidad de especialistas. Incluso en la solucién de problemas cientfficos, a momento privado de la intaicién debe seguir un proceso publico de jus- tificacién y persuasion. La distincién entre motivaciones y razones, 0 entre des- cubrimiento y justificaci6n, no es suficientemente apreciada 9 “Experiments as Arguments”, en Knowledge: Creation, Diffusion, Utiliza- ‘ion, 3, nim. 3 (marzo de 1982), pp. 327-337. 1 David P. Gauthier, Practical Reasoning, Oxford University Press, Oxford, 1963, pp. 17-18.66 EL ANALISIS COMO ARGUMENTO por los analistas y otros estudiosos de la elaboracién de politi- as, pero su importancia ha sido claramente reconocida por los juristas y los filésofos de la ciencia. Consideremos el caso de un juez que emite un fallo sobre la base de su nocién subje~ tiva de lo justo, la intuicién de que cierta decision serfa correcta, al mismo tiempo que advierte que esta clase de consideracio- nes no pueden justificar su determinacién. En consecuencia, el juez expresa su opinién con las categorias objetivas de la argumentaci6n jurfdica, y todas las etapas posteriores del caso (una apelacién, por ejemplo) se basarén en la opinién publica- da, no en el proceso seguido efectivamemte por el juez para lle- gar a la conclusi6n. Tiene gran interés metodolégico el hecho de que la mayorta de los sistemas juridicos permitan que la opinién donde se expresan las razones de una decisién ju- dicial aparezca después de esa decision, no antes. De igual modo, diferentes jueces podrian estar de acuerdo sobre una decisi6n, pero no sobre la mejor forma de justificarla; en el sistema estadunidense se permite que los jueces presenten sus posiciones en argumentaciones separadas. Tales reglas procesales parecer‘in absurdas a quien suponga que una opinion judicial es una descripcién fiel del proceso de decision seguido por el juez para legar a una conclusion Pero si se ioma la opinién como un informe de los procedi mientos justificativos empleados por el juez, no habra ninguna. dificultad para entender el empleo de consideraciones juridi- cas y légicas que quiz4 no hayan desempefiado ningtin papel en el proceso real de la decisién.!! En efecto, a opinién del juez no es la premisa de un silogismo que concluye en la decisién, sino un procedimiento para incrementar la fuerza persuasiva de la decisién y aplicar un control racional sobre conclu- siones que podrian haber side sugeridas por consideraciones no jurfdicas. Contra lo que pudiera hacernos creer el positivismo, los argumentos justificativos desempefian también un papel importante en la ciencia. Ahora se reconoce que los argumen- tos cientfficos pretenden volver muy razonable y convincente una teorfa, pero no pueden probarse de modo concluyente 41 Richard A. Wasserstrom, The Judicial Decision, Stanford University Press, Stanford, 1961, p. 28. EL ANALISIS COMO ARGUMENTO 6 por las matematicas 0 procedimientos inductivos. Como dice €lfisico John Ziman, los informes cientificos “no son diarios ni periédicos que nos digan exactamente lo que ocurtié en cierto laboratorio en un dfa particular. Mas bien, presentan tuna version cuidadosamente espulgada de tales eventos y nos informan de lo que debiera ocurtir si tratésemos de repetir el experimento en las condiciones prescritas”.!? E] informe del cientifico a sus colegas no es wna exposicion de lo que ocurrié al realizar ciertas operaciones; més bien, es un esfuerzo para convencerlos de que el mundo se comporta tal come él lo ha concebido. Tras el momento privado del descubrimiento ‘debe venir la demostracién publica, el proceso deliberado de ta persuasién. Por ello afirmo que un buen experimento es una poderosa pieza retérica capaz de persuadir a la mente mas obstinada y escéptica de aceptar una idea nueva y, asf, hace una contribucién positiva al saber generat” 13 Los argumentos justificativos desempefian un papel més importante atin en la elaboraci6n de politicas. En politica no basta nunca con la decisién, aunque sea una decisién correc: ta. Las decisiones deben ser legitimadas, aceptadas y puestas en préctica. Tras la eleccién viene el proceso de justificacién, explicacién y persuasion. También los gobernantes acttian a menudo impulsados por influencias externas o por la fuerza de sus convicciones personales. En tales casos se requieren argumentos posteriores a la decisién para dotarla de una base conceptual, para demostrar que encaja en el marco de la po- \itica existente, para aumentar el asentimiento, para descu- brir nuevas implicaciones y para adelantarse a las eriticas 0 contestarlas. : ‘Ademés, dado que las politicas subsisten durante cierto tiempo, stt apoyo politico debe ser renovado de continuo, y constantemente se necesitan argumentos nuevos para dotar a sus diferentes componentes de la mayor coherencia interna posible y del ajuste més preciso a un ambiente siempre cam- biante. El desarrollo de las politicas no consiste en tomar pri- mero esta decision y luego esta otra, paso a paso. Mas bien, como veremos en el capitulo vit, él proceso de desarrollo de 12 Public Knowledge, Cambridge University Press, Cambridge, 1968, p. 38. 13 Did, p. 36.68 EL ANALISIS COMO ARGUMENTO las politicas se gufa por un proceso intelectual paralelo de refi- namiento y desarrollo de alguna idea de politica original. ‘As{ pues, los argumentos posteriores a la decisi6n son indis- pensables en la elaboracién de politicas, pero siempre han sido descartados como intentos de “racionalizacién’. En efec- to, una de las criticas recurrentes del andlisis es que provee “racionalizaciones seudocientificas” para posiciones determi- nadas en términos politicos 0 burocraticos. Por ejemplo, se decfa que Robert McNamara, ex secretario de la Defensa de los Estados Unidos, utilizaba “estudios que mostraban que la defensa pasiva era mas eficaz en costos que la defensa acti- va... como arma contra los congresistas que deseaban {el mi- sil antibalistico], aunque la oposicion de McNamara al proyec- to se basaba en otros factores”.!¢ Independientemente de que este alegato particular sea cier- 10.0 no, no es por fuerza deshonesto 0 meramente “raciona- lizador” el uso de argumentos basados en consideraciones diferentes de las que condujeron a la adopcién de cierta posi- cién, Hemos subrayado ya que los argumentos no son prue- bas formales. Una prueba légica 0 matematica puede ser ver- dadera o falsa; si es verdadera, inmediatamente obtendré el asentimiento de cualquier persona capaz de entenderla. Se ha sefialado también que no hay un procedimiento tnico para la construccién de un argumento: los datos y las evidencias, pueden, seleccionarse en muy diversas formas de entre la in- formacién disponible, y hay varios métodos alternativos de andlisis y ordenamiento de valores. Por tanto, no hay nada censurable en sf en la seleccién de la combinacién particular de hechos, valores y métodos que parezca més apropiada para convencer a un auditorio en particular. La importancia de los argumentos posteriores a la decision para racionalizar las acciones y orientar el desarrollo de las, politicas es particularmente clara en el caso de las politicas econémicas. Por ejemplo, !a politica del presidente Franklin D. Roosevelt de aumentar el gasto gubernamental para red ir el desempleo y dejar atras la depresi6n, ha recibido el cal ficativo de keynesiana. Pero Roosevelt no tuvo que aprender 4 Charles A. Murdock, Defense Policy Formation, Syracuse University Press, Syracuse, N.Y. 1974, p:95 EL ANALISIS COMO ARGUMENTO. Cc de Keynes lo referente al gasto gubernamental. La idea de que la influencia del economista britanico se encontraba detris de las politicas del Nuevo Trato tomé fuerza desde un pri cipio, pero es s6lo una leyenda.!5 Las teorfas de Keynes s6lo aportaron una justificacién refinada de lo que Roosevelt esta- ba haciendo de todos modos. Las respuestas de estas teorfas a los interrogantes sobre las causas del desempleo prolongado y las razones de la eficacia del gasto publico no fueron in- dispensables para la politica fiscal expansionista de Roosevelt. Pero en la medida que llegaron a dominar el pensamiento de economistas y politicos, ayudaron a hacer de la politica fiscal expansionista la idea central de la politica econémica liberal durante varios decenios. Como dice Herbert Stein, antiguo director del Consejo de Asesores Econémicos del Presidente: “Bs posible que sin Keynes, y especialmente sin la interpre- tacién de Keynes por sus seguidores, la politica fiscal expan- sionista hubiese seguido siendo una medida de emergencia adicional, en lugar de convertirse en una manera de vivir’.16 Asf pues, es un error suponer que el tinico fin legitimo del andlisis es ayudar a que los gobernantes descubran una so- lucién para un problema. Los gobernantes necesitan el and- lisis retrospectivo (posterior a la decisién) por lo menos tanto como del prospective (anterior a la decision), y probablemen- te ms. El hecho de que sea rechazado por muchos analistas debe atribuirse al control que eerce sobre sus mentes la meto- dologia decisionista. Como vimos en el capitulo anterior, una grave limitacién de esta metodologfa es precisamente su inca- pacidad de apreciar la importancia de los aspectos retéricos de la elaboracion de politicas: el papel de la justificacién, la co- municaci6n y la persuasién en la formacién y el desarrollo de la politica pablica. Ahora esta clara la raz6n fundamental de la falta de apre- ciacién de estos aspectos de la elaboracién de politicas. Mien- tras se defina la racionalidad como la eleccién del mejor medio para un fin dado, es natural que se consideren los argumen- tos justificativos en retrospectiva como algo que escapa al 43 Donald Winch, Economics and Policy, Hodder and Stoughton, Londres, 1969, pp. 219.222, 18 Presidential Economics, Simon and Schuster. Nueva York, 1984, p. 3970 EL ANALISIS COMO ARGUMENTO andlisis profesional: “mera retérica”, propaganda o raciona- lizacién. Sin embargo, esta concepcin instrumental no es una caracterizacin adecuada del papel de la razén en los asuntos humanos. El psicélogo social Karl E. Weick lo ha expresado en una forma particularmente convincente: La racionalidad da sentido a lo que ha ocurrido, no a lo que ocurri- rrrC—~—r—<—C“Ciw=—s—sSCisS—C—CsCsszs acciones pasadas coms algo que tiene sentido para el actor mismo ¥ para otras personas ante las queso senie responsable. A una persona le seré dificil ser racional si no sabe con precisién qué es gullo hacia lo cul debe montraseratonal Pact ear racio nalidad solo cuando dispone de un conjunto de acciones que pue- den contemplarse en formas diversas. Los actores pueden hacer presentaciones refintadas, detalladas, de sus planes. Pero estare- ‘mos en un error si stponemos que estos planes controlarén luego su comportamiento. Si observamos con atencién, aiverticemos que el comportamiento se encuentra bajo el control de otros deter~ minantes ademas del plan enunciado explicitamente. Y cuando concluyan las acciones, jamas sera cierto que el plan enunciado al Principle se ha ejecutado al pie de letra Pro algo se abr lo- grado, y es este algo, y el senti ste algo, lo que constituye la grado, yes ene algo, y ido de este algo, lo que constituye I: sf pues, la teoria psicologica moderna apela a la nocién clisica de la racionalidad: una accién es racional si puede explicarse y defenderse con argumentos aceptables ante un auditorio sensato. En esta perspectiva antigua y nueva toda distincién tajante entre el discurso y la justificaci6n, o entre las razones y las realizaciones, parece artificial y poco realista La DEFENSA Jgualmente artificial y dificil de sostener en la practica es lo distincién que se establece entre el andlisis de las politicas y su defensa: entre la presentacién de las alternativas que pue- den alcanzar una meta dada y la defensa de ciertos cambios £7 The Social Psychoiogy of Organizing, Addison: wines 29 of Organizing, Addison-Wesley, Reading, Mass, EL ANALISIS COMO ARGUMENTO 7 en Jo que hacen los gobiernos. Los analistas de gran experien- cia como asesores de quienes toman las decisiones en empre- sas y gobiernos, afirman que éstos desean y necesitan asesoria acerca de Jos objetivos y de los mejores procedimientos para aleanzarlos. Fl economista Carl Kaysen Ilega a sostener que, en su papel de asesor, el economista “funciona primordialmente como un propagandista de valores, no como un técnico que provee da- tos para las preferencias de los elaboradores de politicas [..-1 El asesor se convierte, efectivamente, en un proveedor de argu mentos y restimenes que tratan de obtener un apoyo més ‘amplio para los valores politicos de los economistas”.!* Esta és una opinién radical con la que estarfan de acuerdo pocos economistas u otros cientificos sociales, pero es \acompren- sible reacci6n de un economista que practica su profesi6n y {que se siente atrapado entre las demandas imposibles de una metodologfa anticuada y la renuencia generalizada a discutir abiertamente los aspectos retéricos de su arte. ‘La metodologia positivista que domina las ciencias sociales hace hincapié en la separacién de hechos y valores, y premia la objetividad y la disposicién a reportar hallazgos indepen- dientemente de que coincidan 0 no con nuestras preferencias ‘0 expectativas. Pero como antes vimos, los valores y las prefe- rencias se ven afectados por las experiencias; la eleccién de los medios ayuda a alterar los criterios por los que debera juz- garse lo correcto de los medios. Aunque los individwos con- sideran lo que deben hacer antes de actuar, actiian a Ja luz de Jo que ya estan haciendo y de lo que esta ocurriendo en el presente. El analista no puede detener el proceso de formu- acién de politicas mientras se definen metas y se aclaran valo- res, para luego volver a poner todo en movimiento. ‘Ademés, por lo general las conclusiones de las ciencias so- ciales son susceptibles de diversas explicaciones ¢ interpre- taciones, Como ocurre con los problemas de la ciencia de la regulacién mencionades en el capitulo anterior, muchas de as cuestiones investigadas por los cientificos sociales son sranscientificas, en el sentido de que pueden enunciarse en el 18 “Model-Makets and Decision-Makers: Economists and the Policy Process", en Public Interest, 12 (verano de 1968), p. 83.n EL ANALISIS COMO ARGUMENTO lenguaje de la ciencia pero no pueden resolverse en términos estrictamente cientfficos. Pocas de las teorfas propuestas por los cientificos sociales pueden someterse a prueba por medio de experimentos controlados. Por lo menos resultarfa dema- siado cara y prolongada la generacién de la clase de datos que se requieren para refutar las diversas teorfas propuestas sobre problemas como las causas y los posibles remedios de la de- lincuencia y el analfabetismo, la relacién existente entre la educacién y el ingreso o entre el empleo y la inflacién. Por tanto, cualquier conjunto particular de hechos ser consis tente con diversas teorfas ¢ hip6tesis."? Dado que la metodo- logfa oficial no provee ningun criterio objetivo para escoger en estas circunstancias, no puede censurarse a los analistas por seleccionar la explicacién que se ajuste mejor a sus opi- niones 0 expectativas. El error no se encuentra en el uso de cri- terios subjetivos, sino en la falta de examen de tales criterios. ‘Ademés, el analista no sélo debe encontrar soluciones den- tro de las restricciones dadas, sino también extender las fron- teras de lo posible en la politica. Los grandes avances de las politicas se vuelven posibles slo después de que se ha per- suadido a la opinién piblica de que acepte ideas nuevas. Pero las ideas nuevas afrontan poderosos obstaculos intelectuales ¢ institucionales. Los intereses econémicos, burocréticos y po- Iticos se combinan para limitar el nimero de opciones que se someten a deliberaci6n piiblica o reciben una consideracién seria por parte de los expertos. Por la inercia intelectual e ins- titucional, las ideas que concuerdan con las practicas en vigor y la doctrina aceptada suelen disfrutar de una considerable ventaja sobre las propuestas menos ortodoxas. Al mismo tiem- po, las ideas nuevas generalmente carecen de suficiente apoyo empfrico y teérico. Se necesita tiempo para reunir pruebas favorables y obtener la ayuda de las teorfas auxiliares. Por to- das estas razones, el andlisis objetivo, sin el auxilio de la defen- sa y la persuasi6n, rara vez basta para hacer grandes innova- ciones en el campo de las politicas. En consecuencia, para ser eficaz, el analista debe ser a me- nudo también un defensor. Pero es asimismo un firme cre- "9 H.J. Aaron, op. cit, pp. 164-167. EL ANALISIS COMO ARGUMENTO B yente de las virtudes de! método cientifico, y esta fe se asocia por jo general al rechazo de la defensa y la persuasién. Sin embargo, el conflicto entre la eficacia practica y la integri- dad cientifica no es tan agudo, como lo prueba el que muchos cient{ficos prominentes no han rechazado el uso de la per- suasién cuando la situacién ha parecido requerirlo. Por ejem- plo, algunos eminentes historiadores de la ciencia, como Duhem y Koyré, han comparado la obra de Galileo con la propaganda. Pero la propaganda de esta clase no es un asunto marginal que pueda agregarse 0 no a los medios de defensa que se suponen mas sustanciales, y que tal vez debiera evitar el “cientifico profesional- mente honesto”. En las circunstancias que estamos considerando ahora, la propaganda es esencial. Es esencial porque debe crearse un interés en un momento en que las prescripciones metodolé cas habituales son inexpugnables, y en virtud de que este interés debe mantenerse, quiz durante siglos, hasta que surjan nuevas razones.20 Como serfa de esperar, el papel de la persuasi6n es més im- portante atin en las ciencias sociales. Por ejemplo, al analizar los principios de la division del trabajo y el libre intercambio de Adam Smith, los autores de un conocido libro de texto de economia escriben: Resulta interesante observar que el libro de Smith no contenfa una exposicion correcta desde un punto de vista l6gico; en cam- bio, habja en él una enunciacién magistralmente persuasiva de los resultados del libre intercambio. Fue Robert Torrens quien demos- tro la validez logica de la idea cerca de 40 afios después de que la idea habia sido “vendida’. Es posible que si Smith hubiese tratado de presentar una demostracién logicamente impecable, en lugar de una interpretaci6n sugerente, plausible, nunca habria logrado po- pularizar su idea?! George Stigler agrega a Jevons y Bohm-Bawerk en la lista de economistas prominentes que “han empleado las técnicas del 2 Paul Feyerabend, Against Method, ws, Londres, 1975, p. 52. 21 Armen A. Alchian y W. R. Allen, University Economics, Prentice-Hall International, Londres, 1974, p. 211™ ELANALISIS COMO ARGUMENTO. vendedor”, Segtin Stigler, los argumentos persuasivos han precedido y acompafiado la aceptacién a gran escala de casi cualquier idea de la teoria econémica.? Si la defensa y la persuasién desempefian un papel tan importante en el desarrollo de las ideas cientificas, En todos los casos que hemos visto aqui, la persuasién es justificable por razones profesionales y éticas. También es mportante tener presente que, en virtud de que el andlisis de 25 Roger B. Porter, Presidential Decision Making, Cambridge University Press, Cambridge, 1980; y Alexander L. George, “The Case of Multiple Advocacy in Making Public Policy”, en American Political Science Review, 66 (septiembre de 1972), pp. 751-785.78 EL ANALISIS COMO ARGUMENTO las politicas no puede generar pruebas concluyentes, sino solo argumentos mas 0 menos convincentes, la persuasion puede ayudar siempre a incrementar la aceptabilidad del con- sejo y Ia inclinacién a actuar con pruebas incompletas. Por esta raz6n, algunos analistas experimentados sugieren que el andlisis debe hacerse en dos etapas: la primera, para determi nar lo que el analista desea recomendar, y una segunda para lograr que las recomendaciones sean convincentes incluso para un auditorio hostil e incrédulo.?6 Este es un consejo sen- ‘sato mientras no sugiera que la comunicacién y la persuasion, son partes discretas y separables del andlisis, antes que aspec- tos generales del proceso analitico. Alo largo de este capitulo he insistido en gue, a fin de ser persuasivos, deberdn escogerse las pruebas y los argumentos teniendo en mente un auditorio en particular: es posible que las mismas conclusiones tengan que justificarse de modo diferente en contextos distintos. Como sefala Arnold Meltsner en un interesante ensayo sobre la comunicacién en el anilisis de las politicas, puede ser peligroso concentrarse en el cliente inmediato como si fuese el tinico receptor de los consejos y a informacién.27 En una organizacién 0 un sistema polftico complejos, el cliente inmediato es s6lo uno de los numerosos actores que consti- tuyen el auditorio del analista, y éste puede equivocarse al concentrar su comunicacién en ese solo cliente. A menudo es también dificil impedir la diseminacién de la informacién analftica mediante informes de prensa, debates puiblicos o fil- traciones deliberadas. En principio, todo lector de un estudio de politicas podrfa considerarse miembro del auditorio del analista. Por tltimo, es posible que, para el momento en que se complete el anilisis, el cliente original haya sido sustitui- do, algunos funcionarios prominentes, elegidos 0 designados, hayan dejado su cargo, y que otros actores hayan pasado a ocuparse de problemas distintos. 26 Hermann Kahn ¢ gor Mann, Techniques of Systems Analysis, Rand Corporation, Sania Ménica, Calif, n-1829, diciembre de 1956, 27 "Don't Slight Communication: Some Problems of Analytical Practice”, en Giandomenico Majone y Edward S. Quade (comps.), Pijalts of Analysis, Wiley, Nueva York, 1980, pp. 116-137. EL ANALISIS COMO ARGUMENTO ” Por todas estas razones, la de anditorio —un término con larga tradicién en la ret6rica— es una denominacién mejor, més flexible y neutral, del conjunto de receptores y usuarios efectivos 0 potenciales del andlisis que términos més familia- res como cliente o tomador de decisiones, También nos recuer- da que la justificacién principal de la defensa y la persuasién en fa elaboracién de politicas democréticas es su funcién en un proceso continuo de aprendizaje recfproco mediante el discurso.