Autonomia dos entes federados

INTRODUO

A questo da autonomia dos entes federados de relevante anlise e merece

ateno em virtude de suas intrincadas perspectivas no cenrio brasileiro. Por mais que,
inicialmente, se cogite tratar de assunto estritamente terico, tem implicaes diretas na
configurao poltica e social do pas. A definio das competncias entre os entes
federados a nvel constitucional os vincula ao aperfeioamento de suas gestes a fim de
verem exauridas suas responsabilidades. Partindo dessa observao, denota-se de
inequvoca importncia tratar do assunto do pacto federativo e questionar se realmente
existe autonomia nos diferentes nveis de governo.

DESENVOLVIMENTO

O exerccio poltico bastante variado, no existindo, de forma objetiva,

uma modalidade melhor que a outra. Na verdade, o que interessa avaliar se o modelo
adotado coerente com a realidade vivenciada. Nessa tica, em contraposio
centralizao poltica, onde existe um nico ncleo de decises, entende-se por
descentralizao a fragmentao da atuao poltica entre as entidades autnomas que
compe um Estado. No suficiente a simples disposio constitucional que estabelece
uma ou outra, centralizao-descentralizao, como modalidade de exerccio, afinal, o
que dar efetividade a esse contexto a repartio das competncias estabelecida pelo
legislador originrio. (ROCHA, 1996).

A Federao o instrumento poltico adotado no Brasil para garantir essa

forma descentralizada de exerccio institucional. Hoje, o princpio federativo est
inserido numa ordenao constitucional rgida, tendo, inclusive, a garantia da
imutabilidade - norma ptrea, ou seja, qualquer alterao textual necessita de processo
especial e qualificado previsto na prpria Constituio. Nesse sentido, no se pode ter
como vlida qualquer norma que agrida, restrinja ou anule o princpio da autonomia,
interferindo no mbito de atuao autnoma dos entes federados. Alm disso, prev o
ordenamento, em caso de no observncia desse princpio, possibilidade de interveno,
considerada a forma mais agressiva de cerceamento de autonomia. (AGUIAR, 1995).

Ter conquistado esse status no ordenamento jurdico representa significativa

conquista, afinal, por meio dessa forma de Estado h maior aproximao entre o poder e
o seu titular - o cidado - garantindo, de forma mais eficaz, a participao popular e em
conseqncia, maior satisfao das necessidades suscitadas, assegurando equilbrio nos
interesses representados e reforando a democracia. No entanto, como se observa na
trajetria histrica desse instituto no pas, seus fundamentos ficaram, por muito tempo, a
merc de decises polticas tendenciosas. (ROCHA, 1996).

Em 1891, a Constituio disps textualmente sobre a forma de Estado

federado, dando autonomia aos Estados e aos Municpios. Entre 1937-1945 o
federalismo praticamente desapareceu, sendo restaurado com a Constituio de 1946,
inclusive no que tange autonomia municipal. Novamente, em 1967, com uma
Constituio oriunda de golpe militar, houve enfraquecimento dessa forma de Estado,
estabelecendo-se como caracterstica principal dessa fase a concentrao de poderes na
Unio. Com o advento da crise poltica na segunda metade de 1968, por meio do Ato
Institucional 5, foi totalmente extinta a Federao. Com a Carta de 1969, formalmente
EC1/67, nota-se indiscutvel preeminncia da Unio frente aos Estados e Municpios,
que, cada vez mais, viam diminuir suas prerrogativas, embora se mantivesse a forma
federativa. (BASTOS, 1995).

Sem afastar a soberania nacional, entende-se por Federao a reunio de

vrios Estados, autnomos poltica e administrativamente, com a participao de todos
na configurao da vontade nacional. Importante ressaltar que, apesar de se caracterizar
como forma de descentralizao poltica, no se confunde com a Confederao, onde
tanto a entidade nacional quanto as entidades confederadas gozam de soberania.
(ROCHA, 1996).

O processo de desconcentrao de poderes, que atravessou fases de

progresso e retrocesso, como se viu, alcanou significativo avano com a Carta Poltica
de 1988. Nela, o sistema federativo conferiu autonomia Unio, Estados, Distrito
Federal e Municpios. (BASTOS, 1995). Com relao a esse ltimo ente, no resta
dvidas de que faa parte de nossa Federao. As Constituies anteriores no faziam
essa referncia de forma expressa, inovao trazida pela Carta Magna de 1988, que
inaugura no cenrio mundial uma modalidade mpar de forma de Estado. (AGUIAR,
1995).

Como esclarece Hely Lopes Meirelles:

O Municpio brasileiro entidade estatal integrante

da Federao, e essa integrao uma peculiaridade nacional,
sendo que em nenhuma outra nao se encontra o Municpio
 constitucionalmente reconhecido como pea do regime
federativo. (BASTOS, 1995, p. 32).
Atualmente, a Constituio estabelece em seu art. 1:

Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio

indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal,
constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como
fundamentos [...]
Ademais, define o art. 18 da mesma Carta:

Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica

Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta
Constituio. [...]
A reformulao do federalismo se fez de forma bastante significativa em
relao a repartio das competncias. A atual Constituio enumera os poderes da
Unio, deixa os remanescentes aos Estados, e explicitamente, elenca queles de
responsabilidade dos Municpios. (BASTOS, 1995).

Nesse cotejo, e com objetivo de resguardar a autonomia dos entes, o sistema

constitucional vigente define:

- Competncias exclusivas e privativas de cada uma das entidades (Unio,

Estados, DF e Municpios), traando-lhes a respectiva esfera de autonomia.

- Competncias concorrentes da Unio, dos Estados-membros e do DF,

referindo-se funo legislativa. Nota-se que, pela letra da lei, se excluiu os Municpios
dessa parcela de concorrncia, entretanto, pela determinao contida no art. 30, II, da
mesma Lei Maior, onde se estabelece que: compete aos Municpios (...): II
suplementar a legislao federal e a estadual no que couber, essa competncia
conferida.

- Competncias comuns a todas as entidades federadas em iguais condies

de titularidade para o desenvolvimento de determinadas funes.

O conceito de competncia est intimamente relacionado ao grau que um

ente tem de se impor em relao aos demais no desenvolvimento de alguma
responsabilidade atribuda pela Constituio. A repartio do poder entre os vrios
nveis de governo da essncia do federalismo e deve estar pautada no estatuto
fundamental do Estado, vez que a mera delegao do governo central no a legitima.
(AGUIAR, 1995). Nesse sentido, a questo das autonomias, eixo basilar da Federao,
vincula-se, apesar de existirem competncias comuns ou complementares, idia de
competncias prprias ou exclusivas, sendo utilizado o critrio da prevalncia de
interesses para sua distribuio entre os entes federados. (ROCHA, 1996).

Por mais que a autonomia configure-se pela capacidade de auto-

organizao, auto-governo e de auto-administrao, isso no se sustenta sem uma
independncia mnima, o que tambm pressupe capacidade de auto-suficincia
financeira. imprescindvel haver correlao entre as competncias repartidas e os
recursos destinados aos respectivos entes federados, afinal, de outra forma, as
atribuies ficam inviabilizadas e a descentralizao, inoperante. (ROCHA, 1996). As
Constituies brasileiras tm beneficiado de forma incontroversa a Unio, concentrando
nesse ente a distribuio de rendas tributrias. Esse quadro denota uma inevitvel
dependncia econmica entre os rgos federais e os federados, o que prejudica
sobremaneira a efetiva autonomia entre as diferentes esferas de poder. (BASTOS,
1995).

Nada mais contraditrio ao esprito federativo que a submisso de um ente

federado a outro no sentido de conquistar as somas necessrias ao desenvolvimento de
seus propsitos. A idia da autonomia, como foi dito, carrega em seu bojo a questo da
auto-suficincia financeira. Portanto, a possibilidade de criao e arrecadao de
tributos nos diferentes nveis de governo se faz necessria, sendo imprescindvel a
observao do sistema tributrio frente aos preceitos constitucionais, vez que o
contribuinte no deve ser objeto de reincidncias motivadas por identidade de fatos
geradores. (BASTOS, 1995).

Tratando de modo especial da questo do Municpio, considerados pessoa

jurdica de direito pblico interno, a Carta de 1988 conferiu a eles maior participao na
gesto administrativa. Preceitua, por exemplo, em seu art. 29, disposio relativa
elaborao da Lei Orgnica, que confere os fundamentos da organizao municipal,
observadas as peculiaridades locais.

Art. 29. O Municpio reger-se- por lei orgnica, votada em

dois turnos, com o interstcio mnimo de dez dias, e aprovada
por dois teros dos membros da Cmara Municipal, que a
promulgar, atendidos os princpios estabelecidos nesta
Constituio, na Constituio do respectivo Estado e os
seguintes preceitos: [...]
No entanto, como bem destaca Carmem Lcia Antunes Rocha:

Sem recursos prprios, com encargos a cumprir, obrigado a ver-

se a braos com pedidos de favores para o acatamento de seus
 interesses especficos, como poderia um Estado federado fazer-
se independente do poder nacional, como poderia assegurar o
cumprimento de sua autonomia? E se tem como nica via pedir
favores econmico-financeiros ao poder nacional, como se
desvencilhar de seu correspectivo dever de a ele obedecer, com
subordinao inconcilivel com a autonomia? (ROCHA, 1996,
p. 186)
A autonomia municipal, entendida como a faculdade que tem o Municpio
de se auto-organizar politicamente e administrativamente, por meio de legislao
prpria, de se autogovernar, alm de legislar, originria ou supletivamente sobre
assuntos de interesse local e de se auto-administrar, respeitando as limitaes
estabelecidas pela Constituio, sofre limitaes, que, de certo modo, afastam a essncia
do verdadeiro significado do pacto federativo, vez que se estabelece uma hierarquia
entre os entes.

Federalismo e descentralizao, temas afins, so responsveis pela

reorganizao democrtica do Estado. A descentralizao poltica, possibilitada em
razo da repartio das atribuies constitucionais entre os entes federados, tornou mais
fortes os Estados e Municpios, sendo que a Unio teve enfraquecido seu poder. Mesmo
diante dessa conquista, os Municpios, principalmente, ainda precisam se afirmar no que
tange a autonomia financeira, para tanto, imprescindvel aumentar seu poder
tributrio para melhor desempenho de suas tarefas como protagonistas do pacto
federativo. (BASTOS, 1995). Nos dizeres de Meigla Maria Arajo Merlin:

Apesar de ter sua autonomia assegurada pela constituio,

inegvel o enfraquecimento do Municpio brasileiro, com a
crescente adoo de medidas centralizadoras. O grau de
autonomia e de fortalecimento municipal costuma ser o
termmetro da democracia
A autonomia financeira diz respeito a capacidade que tm os municpios de
instituir e arrecadar seus prprios tributos, bem como aplicar suas rendas como melhor
lhes aprouver, observado, nesse cotejo, as limitaes estabelecidas pela Constituio.
(AGUIAR, 1995).

O sistema tributri possui, em razo das grandes desigualdades do Brasil, o

papel de redistribuir rendas: transferir recursos das unidades mais desenvolvidas para as
mais carentes, o que em princpio, deveria advir de fatos geradores ou incidncias
tributrias ocorridas no prprio territrio. A Constituio de 1988 induziu a
transferncia de verbas do centro para periferia, o que pressupe, tambm, a
transferncia de competncias, fortalecendo, ao menos na teoria, os Estados e
Municpios. (BASTOS, 1995).

A repartio das receitas tributrias se refere partilha de recursos

arrecadados entre os entes que compem a Federao, observando, a conjugao do
princpio da autonomia ao da solidariedade, afinal, se busca resultados que
correspondam aos interesses comuns e de cada unidade em separado. Esse cotejo ilustra
o chamado federalismo cooperativo, onde atos complexos entre as entidades
autnomas so realizados, como, por exemplo, convnios e consrcios. (BASTOS,
1995).

A repartio das competncias a nvel constitucional viabiliza o exerccio

das atribuies entre as esferas de poder poltico, mas a falta de independncia em
relao aos repasses de verbas tributrias coloca os municpios em um nvel inferior
quando comparado Unio, por exemplo.

Os municpios, em virtude da representatividade que lhes peculiar,

deveriam ter maior expressividade na poltica nacional, mas nota-se que essa no uma
realidade. Nesse sentido, esses entes federados, detentores de autonomia, efetivam a
descentralizao, mas a fariam de forma mais significativa se a autonomia poltica fosse
acompanhada pela financeira.

Por fim, para evidenciar a relevncia do tema, ressalta a autora Crmen

Lcia:

[...] Na histria constitucional brasileira, a Federao mais

que apenas a forma de Estado escolhida e acolhida pelo sistema
de Direito: uma garantia contra as investiduras centralizadoras
e antidemocrticas que teimam em rondar o poder. Federao
garantia de democracia no Brasil, por isso mesmo impe uma
viglia permanente. (ROCHA, 1996, p. 257).
CONCLUSO

Em resumo, de forma expressa, os entes federados - Unio, Estados,

Municpios e DF - constituem a atual configurao poltica do Brasil, sendo dotados de
autonomia. No entanto, a simples expresso constitucional acerca da autonomia no
suficiente para resguard-la no mundo ftico. Faz-se necessrio delimitar as atuaes
dos entes, atribuindo-lhes, por meio de normas, competncias, e por bvio, prevendo
destinao de recursos financeiros para dar suporte s demandas dentro do cenrio
prtico.
 Posto isso, essa questo da Federao merece discusso no apenas por
suas peculiaridades, mas por estar estritamente ligada importantes garantias
constitucionais. Reforar a autonomia dos entes fazer cumprir os preceitos da Lei
Maior, que, cumpre admitir, digna de elogios em virtude das grandes conquistas que
representa.